Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1916/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 256/22 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1192.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta Katowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 256/22, po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1192.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statusu jednostce pomocniczej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.; dalej u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/903/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 13 Bogucice w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały (dalej: Statut Dzielnicy) w zakresie sformułowania: u.s.g., ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 z późn. zm., dalej Kodeks Wyborczy) oraz - jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 1 Kodeksu Wyborczego oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP),

- § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art., 51 ust. 3 u.s.g.,

- § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 37b u.s.g.,

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 29 ust. 1 zd. 1 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.r.l.),

- § 30 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 u.s.g.,

- § 32 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu Miasto Katowice wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody.

Wojewódzki Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że nie ma racji organ nadzoru co do istotnej sprzeczności z prawem § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy. Owa sprzeczność zdaniem Wojewody miała polegać na zobowiązaniu członków organów dzielnicy do przestrzegania przepisów Statutu i powszechnie obowiązującego prawa. Organ nadzoru w tym zakresie ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie wykazał zatem sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa. Dalsza część argumentacji odnosi się bowiem do zarzutu sprzeczności z prawem § 31 Statutu, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w Statucie zastosowanie mają postanowienia ustaw o samorządzie gminnym, Kodeksu wyborczego oraz Statutu Miasta Katowice.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 31 Statutu Sąd uznał je za niezasadne. Trudno bowiem dostrzec, jakoby przepis ten godził w wynikający z Konstytucji RP hierarchiczny system źródeł prawa. Omawiany przepis Statutu tego porządku nie modyfikuje. Nie jest również tak, że przepis ten przyznaje prymat aktu prawa miejscowego nad prawem powszechnie obowiązującym stanowiąc, iż przepisy ustaw znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych Statutem. Przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie jest słuszne. Skoro utworzenie jednostki pomocniczej, nadanie jej statutu jest prawem gminy wynikającym z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 usg, to nie jest sprzeczne z prawem odwołanie się w tymże statucie do przepisów ustawy, które i tak obowiązują niezależnie od postanowień Statutu. Ten zaś stosowania tych przepisów nie wyłącza, lecz do nich się odwołuje.

Wojewoda Śląski postanowieniom § 31 Statutu postawił i ten zarzut, że stanowi on o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisów Kodeksu wyborczego, w sytuacji, gdy w art. 1 tej ustawy enumeratywnie wskazano wybory, do których stosuje się przepisy ustawy. Nie ma w tym katalogu wyborów do jednostki pomocniczej gminy. Jednak w ocenie Sądu rozwiązanie to nie narusza prawa z następujących względów:

Po pierwsze – Statut nie poddaje pod regulację Kodeksu wyborczego całego procesu wyborczego do organów Dzielnicy. O ile bowiem Kodeks wyborczy kompleksowo reguluje przebieg wyborów na stanowiska w nim wymienione, o tyle Statut reguluje przebieg wyborów do jednostki pomocniczej odsyłając tylko w zakresie nieuregulowanym Statutem do postanowień Kodeksu wyborczego regulujących proces wyborczy.

Po drugie – przyjmując takie rozwiązanie Rada Miasta uczyniła Statut przejrzystym i uniknęła wprowadzenia aktu skomplikowanego, powielającego regulacje ustawy.

Po trzecie – art. 35 ust. 3 pkt 2 usg stanowi, że statut ma określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. A skoro tak, to ustalenie tych zasad należy do kompetencji Rady Miasta, która w ramach tych kompetencji może postanowić o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu wyborczego.

Kontynuując wątek wyborów odnieść się należy w tym miejscu do § 20 ust. 8 Statutu, który przyznaje Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic (dalej jako Miejska Komisja) prawo do rozpatrywania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów, w zw. z § 27 ust. 4 Statutu, który stanowi, że Miejska Komisja orzeka o nieważności wyborów w okręgu lub nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie – w tym przypadku Miejska Komisja określa w jakim zakresie i od jakiej czynności należy rozpocząć nowe postepowanie wyborcze.

Zdaniem organu nadzoru rozstrzyganie o ważności wyborów należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. W Statucie zaś tą kompetencję przyznano podmiotowi pozaustawowemu, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest w tym zakresie nieprecyzyjne. Opiera się bowiem na powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednak nie przystają do niniejszej sprawy. W powołanym przez Wojewodę wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 8/08 rozpatrywano, czy rada gminy, może, czy nie może wypowiadać się co do ważności wyborów sołtysa bowiem ustawa samorządowa nie przewiduje instytucji protestu wyborczego przy wyborach organów jednostek pomocniczych gminy i jednocześnie brak wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów w statucie sołectwa. Wyrok Sądu w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 548/15 nie dotyczy statutu jednostki pomocniczej, ale uchwały w przedmiocie ważności wyboru sołtysa. Trudno zatem dociec w jaki sposób organ nadzoru w niniejszej sprawie wywiódł wyłączną kompetencję rady gminy do rozpatrywania protestów wyborczych. Nie sposób również ustalić, który przepis ustawy został naruszony poprzez utworzenie Miejskiej Komisji Wyborczej i powierzenie jej kompetencji orzekania o ważności wyborów. Tego Wojewoda nie wyjaśnił wskazując jedynie, że stanowi to istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Nadto w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 20 pkt 8 w zw. z § 27 Statutu. W uzasadnieniu zaś swoją argumentację ograniczył wyłącznie do § 27 ust. 4 nie odnosząc się do pozostałych jednostek tego przepisu ani szerzej nie komentując § 20 ust. 8. Jest to istotne uchybienie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiające Sądowi jednoznaczną ocenę jego prawidłowości w tym zakresie. Jak już wyżej zaznaczono, rolą Sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zastępowanie organu nadzoru w wyszukiwaniu istotnych naruszeń prawa w uchwale Rady Miasta.

Zdaniem Sądu nie stanowi istotnego naruszenia prawa samo w sobie powierzenie rozpatrywania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów Miejskiej Komisji Wyborczej. Omawianym § 27 Statutu wprowadzono do wyborów do organów jednostki pomocniczej możliwość złożenia protestu wyborczego. Protest ten składa się do Miejskiej Komisji na piśmie, a ta rozpatruje protest w terminie 30 dni od dnia wyborów na posiedzeniu jawnym, po uprzednim zawiadomieniu zainteresowanych. Od rozstrzygnięcia Miejskiej Komisji wnoszącemu protest przysługuje odwołanie do Rady Miasta, która podejmuje rozstrzygnięcie w tej sprawie w ciągu 60 dni od daty wniesienia odwołania.

Powołana wyżej regulacja w ocenie Sądu jest zgodna z prawem. Przede wszystkim Rada Miasta nie przekroczyła swojej kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 2 usg. Nadto uchwałodawca postawił wymóg jawności rozpoznania protestu wyborczego przez Miejską Komisję. Zadbał również o możliwość wniesienia odwołania do Rady Miasta i w konsekwencji o jej zaangażowanie w proces wyborczy do jednostki pomocniczej.

Na żadnym etapie powyższej procedury nie wyłączył (co zdaje się zarzucać Wojewoda) stosowania 18a ust. 1 usg, który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Powołał tylko dodatkowo Miejską Komisję i wyposażył ją w kompetencje odpowiednie do przeprowadzenia procesu wyborczego.

Wskazywany przez organ nadzoru § 27 ust. 4 Statutu również odpowiada prawu. Przepis ten pozwala Miejskiej Komisji na orzeczenie o nieważności wyborów, jeżeli dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie. To do rady gminy należy bowiem określenie zasad i trybu wyborów do jednostki pomocniczej. Orzeczenie o nieważności wyborów z przyczyn określonych w § 27 ust. 4 Statutu mieści się w pojęciu trybu wyborów. Zdaniem Sądu pojęcia wyborów nie można ograniczyć tylko do aktu głosowania ale obejmuje ono czynności, które ten akt poprzedzają służąc jego przygotowaniu i następują po nim mając na celu ustalenie wyniku wyborów aż do dokonania tego ustalenia.

Podobnie należy ocenić stwierdzenie ważności wyborów przez Miejską Komisję w przypadku braku protestów, a także po rozpatrzeniu protestów wyborczych, o czym mowa w § 27 ust. 5 Statutu. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie stwierdzenia ważności wyborów, a nie orzekania w przedmiocie ważności wyborów. Miejska Komisja w tym zakresie niczego nie rozstrzyga, a wydaje wyłącznie akt deklaratoryjny.

Oceniając stanowisko Wojewody co do zgodności z prawem § 19 ust. 9 Statutu, dotyczącego diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji wyborczej, Sąd przyznał rację wojewodzie, że art. 37b usg wprowadza katalog osób, którym Rada Gminy może przyznać dietę. W katalogu tych osób rzeczywiście nie ma członków komisji wyborczych. Jednakże należy mieć na względzie, że dieta nie stanowi wynagrodzenia, lecz zryczałtowaną rekompensatę kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem obowiązków wobec społeczności lokalnej. Członkowie komisji wyborczych wykonują swoją pracę społecznie co jednak nie oznacza, że nie może im zostać przyznana rekompensata poniesionych kosztów. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że możliwość przyznania diety jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Jakkolwiek Rada Miejska postanowiła o przyznaniu diety osobom niewymienionym w ustawie o samorządzie gminnym, jednak nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa.

Uszła uwagi wojewody i ta okoliczność, że przepis art. 37b usg przyznaje radzie miasta kompetencję do przyznania diet określonej grupie osób. Jednakże ustawa ta nie reguluje kwestii wyborów do jednostek pomocniczych gminy; to bowiem podlega regulacji uchwały określającej tryb i zasady wyborów. Skoro zatem komisje wyborcze są wprowadzone uchwałą rady miasta, to ta sama uchwała może przyznać członkom tych komisji prawo do diety. Nie sposób zatem doszukiwać się w ustawie kompetencji do przyznania diety członkom komisji wyborczej dzielnicy, skoro ta może a nie musi zostać utworzona uchwałą rady miasta.

Nie ma racji organ nadzoru wykazując wadliwość § 29 załącznika do uchwały, w którym przewidziano możliwość rozwiązania rady Dzielnicy przed upływem kadencji w drodze referendum, na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, chyba że do końca kadencji Rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. O rozpoczęciu zbierania podpisów powiadamia się przewodniczącego Rady Miasta Katowice. Termin i sposób przeprowadzenia referendum określa Rada Miasta Katowice odrębną uchwałą. Referendum jest ważne jeśli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych do głosowania.

W ocenie organu nadzoru uchwała w tym zakresie została podjęta z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym. Na podstawie tych przepisów organ nadzoru wywiódł, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie innego referendum niż referendum lokalne w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym. Nadto to ustawa o referendum lokalnym szczegółowo reguluje przebieg tego referendum zatem nie ma potrzeby regulowania odrębnego trybu w drodze aktu prawa miejscowego. Na tym zastrzeżenia Wojewody się kończą wyznaczając zakres sądowej kontroli aktu prawa miejscowego.

Sąd podniósł, że Statut Dzielnicy nie wprowadza odrębnego referendum lokalnego – referendum dzielnicowego, czy referendum jednostki pomocniczej gminy. Wprowadza jedynie odrębny tryb rozwiązania Rady Dzielnicy, którego w żaden sposób nie można utożsamiać z referendum lokalnym opisanym w ustawie o referendum lokalnym. Decydując się na takie rozwiązanie Rada wręcz musiała określić tryb przeprowadzenia tego referendum.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że ocena tego, czy sam tryb referendum określony Statutem ma wady, nie była przedmiotem zastrzeżeń organu nadzoru.

Nie narusza prawa w stopniu istotnym § 15 ust. 1 Statutu stanowiący, że środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów Dzielnicy przeznaczone są na:

1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy,

2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy.

W ocenie Wojewody Rada Miasta uregulowała w statucie jednostki pomocniczej materię podlegającą regulacji w Statucie Miasta, czym naruszyła art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 usg. W myśl tego przepisu statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Podnieść jednak należy, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 usg należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18). Wprowadzenie do Statutu § 15 ust. 1 tej zasady nie zmienia, lecz wskazuje na możliwe wykorzystanie środków pochodzących z budżetu gminy. Nie stanowi zatem istotnego naruszenia prawa. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 usg, elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W ocenie Sądu wprowadzony § 15 ust. 1 nie podważa ani nie modyfikuje cytowanego przepisu art. 48 ust. 1 usg.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. W ocenie Wojewody interpretacja tego przepisu winna być dokonywana w związku z § 18 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego, a które przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy). A skoro tak, to obowiązek podania przez kandydata do organu dzielnicy zawodu jest nieuzasadniony, ponieważ nie wpływa w żaden sposób na bierne prawo wyborcze. Ponadto podanie numeru PESEL prowadzi do ograniczenia kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL.

Nadto zdaniem organu nadzoru przepis ten wykracza poza regulację ustawową i jednocześnie z sposób niedozwolony modyfikuje materię uregulowaną w sposób kompleksowy w rozporządzeniu RODO. Administratorem danych gromadzonych przez gminę jest Prezydent Miasta i to on jest zobowiązany do zapewnienia ich ochrony. Rada Miasta nie jest administratorem i nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych, albowiem jest to kompetencja Prezydenta Miasta.

Odnosząc się do samego obowiązku podania numeru PESEL i temu, czemu ma to służyć, należy zważyć należy dwie wartości – z jednej strony konieczność ochrony danych osobowych i dopuszczalność ich gromadzenia i przetwarzania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 i 6 rozporządzenia RODO, a z drugiej strony zapewnienie prawidłowego przebiegu wyborów do organów Dzielnicy, co jest uwarunkowane uprzednim zbadaniem, czy kandydat może być osobą wybraną. Dla zbadania tej okoliczności niezbędne wydaje się dokładne zidentyfikowanie kandydata do pełnienia funkcji w organie Dzielnicy.

Czynne i bierne prawo wyborcze mają osoby ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy (§ 18 ust. 2 Statutu). W Statucie nie zawarto definicji rejestru wyborców, lecz przez odesłanie do Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że zawiera on dane takie jak nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy (art. 18 § 7 Kodeksu wyborczego). Podanie numeru PESEL przez kandydata do organu Dzielnicy nie jest bezpodstawne, lecz służy sprawdzeniu, czy kandydat jest ujęty w rejestrze wyborców Dzielnicy. Owszem w większości przypadków może się okazać, że imię, nazwisko i adres będą danymi wystarczającymi do identyfikacji kandydata, jednak nie można wykluczyć przypadków szczególnych, na które zwraca uwagę skarżący, że pod tym samym adresem zamieszkują osoby o tych samych imionach i nazwiskach. Wówczas ich identyfikacja będzie możliwa wyłącznie poprzez numer PESEL.

Wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy. Do wniosku dołącza się: 1) kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy; 2) pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Obowiązek podania przez kandydata numeru PESEL pozwala porównać ten numer z numerem ujawnionym w rejestrze wyborców.

Organ nadzoru zakwestionował również obowiązek podania zawodu, jako informacji niesłużącej identyfikacji kandydata. W ocenie Sądu jednakże informacja o zawodzie kandydata jest istotna z punktu widzenia decyzji wyborcy o oddaniu głosu. To jaki zawód wykonuje kandydat może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia oceny jego predyspozycji do pełnienia funkcji. Decyzja obywatela o oddaniu głosu na konkretnego kandydata zawsze ma charakter subiektywny. Niewystarczającym dla jej podjęcia jest informacja o imieniu nazwisku i dacie urodzenia. Wybory do organów jednostek samorządu terytorialnego, czy organów jednostki pomocniczej mają to do siebie, że kandydaci są bliżsi wyborcom; są bowiem członkami tej samej społeczności lokalnej. Inne predyspozycje kandydatów też decydują o oddaniu na nich głosu. Wyborcy identyfikują się bardziej z osobą kandydata, niż z ugrupowaniem politycznym, z którego ten się wywodzi. Istotnym zatem pozostaje nie tyle zaplecze polityczne, co predyspozycje osobiste, wykształcenie i doświadczenie zawodowe; istotne jest to, z której grupy społecznej kandydat się wywodzi. W tych okolicznościach zobowiązanie kandydata do podania zawodu jest uzasadnione.

Dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien wskazać konkretny przepis prawa, który zostaje naruszony przez regulację uchwały. W niniejszej sprawie Wojewoda ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że uchwała narusza przepisy RODO bez wskazania, który przepis tego rozporządzenia został naruszony.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 lit a, b i c rozporządzenia RODO, dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość"), zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach i nieprzetwarzane dalej w sposób niezgodny z tymi celami; dalsze przetwarzanie do celów archiwalnych w interesie publicznym, do celów badań naukowych lub historycznych lub do celów statystycznych nie jest uznawane w myśl art. 89 ust. 1 za niezgodne z pierwotnymi celami ("ograniczenie celu"); adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Administrator zaś, w myśl ust. 2, jest odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów ust. 1 i musi być w stanie wykazać ich przestrzeganie ("rozliczalność").

Artykuł 6 ust. 1 lit. a, c, e, f, RODO stanowi, że przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:

a) osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów;

c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;

e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;

f) przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych, w szczególności gdy osoba, której dane dotyczą, jest dzieckiem.

Cel przetwarzania musi być określony w tej podstawie prawnej lub, w przypadku przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. e) - musi być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi.

Dokonując analizy zakwestionowanego przepisu uchwały przez pryzmat powyższych regulacji rozporządzenia Sąd wskazał, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Zakres danych, które kandydat winien podać jest uzasadniony celem prawidłowego określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo wyborcze i ich prawidłową identyfikacją.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia zarzut organu nadzoru co do naruszenia RODO poprzez uznanie, że Skarżąca nie będąc administratorem danych gromadzonych przez Gminę Katowice nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych. Tymczasem zgodnie z przyjętą w RODO definicją, zawartą w jej art. 4 pkt. 7 rozporządzenia RODO, "administrator" oznacza osobę fizyczną lub prawną, organ publiczny, jednostkę lub inny podmiot, który samodzielnie lub wspólnie z innymi ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych; jeżeli cele i sposoby takiego przetwarzania są określone w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, to również w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego może zostać wyznaczony administrator lub mogą zostać określone konkretne kryteria jego wyznaczania. Administratora wyróżniają podstawowe cechy: władztwo w procesie przetwarzania danych, a więc faktyczne podejmowanie we własnym imieniu i na własną rzecz decyzji o procesach przetwarzania danych – o tym w jakim celu i w jaki sposób dane są przetwarzane (por. red. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2018 s. 101 i podana tam literatura). Także Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wskazuje, że pojęcie administratora ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, gdyż może nim być w zasadzie każdy podmiot, o ile ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych. Wobec powyższego w zależności od danych osobowych, które są przetwarzane oraz podstawy prawnej przetwarzania i kompetencji poszczególnych podmiotów (organów) do przetwarzania, administratorem może być zarówno organ np. wójt lub burmistrz (prezydent), rada gminy, gminne jednostki organizacyjne (np. ośrodek pomocy społecznej lub szkoła), a także - w odniesieniu do danych pracowników i kandydatów do pracy - gminna jednostka organizacyjna jaką jest urząd gminy. Rozstrzygając więc, który podmiot jest w danej sytuacji administratorem w odniesieniu do konkretnych danych osobowych, należy przede wszystkim dokonać analizy przepisów prawa określających zadania podmiotów lub organów publicznych, dla których realizacji niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych. Ocena ta powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnego procesu przetwarzania (www.uodo.gov.pl/pl/225/2018).

Jak wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt. 3 usg organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zatem to rada gminy jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej. To ona jest zatem uprawniona do ustalania dla osiągnięcia celu, jakim jest wybór rady dzielnicy, sposobu przetwarzania danych osobowych, w tym wymogu składania stosownych oświadczeń, których przedmiotem byłyby kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych.

Sąd wskazał na wprowadzoną w art. 26 rozporządzenia RODO instytucję współadministrowania. Stosownie zatem, jeżeli co najmniej dwóch administratorów wspólnie ustala cele i sposoby przetwarzania, są oni współadministratorami. Przepis ten ma więc zastosowanie do sytuacji, w których w przetwarzanie danych zaangażowanych jest wiele podmiotów, wchodzących wzajemnie w pewne interakcje. Wspólne ustalanie celów i sposobów przetwarzania nie może się jednak odbywać w sposób dowolny. Analizowany przepis precyzuje zobowiązanie do odpowiedniego podziału obowiązków między współadministratorami zarówno w sferze wewnętrznej – pomiędzy nimi, jak i w kontekście zewnętrznym – w relacji do osoby, której dane dotyczą, ale także – organu nadzorczego. (K. Witkowska-Nowakowska [w:] RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasz, Warszawa 2018, art. 26).

Dalej Sąd uznał, że w sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze współadministrowaniem, na co wskazuje chociażby § 18 ust. 5 Statutu Dzielnicy. Na gruncie tego przepisu wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Zatem skarżący, jest administratorem danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów jak np. przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu Miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy.

Z tych względów również zobowiązanie kandydata do wyrażenia zgody na udostepnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, nie znajduje również uzasadnienia zarzut, jakoby istotnie naruszał prawo § 30 Statutu Dzielnicy, który stanowi, że uchwalenie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami dzielnicy. W ocenie organu nadzoru przepis ten stanowi modyfikację art. 35 ust. 1 usg, który przewiduje obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, bez ograniczenia ich kręgu do dzielnicy. W ocenie Sądu naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter nieistotny. To przecież mieszkańcy danej dzielnicy są zainteresowani uchwaleniem i zmianą statutu dla ich dzielnicy, a nie dla wszystkich dzielnic miasta. Nie sposób uznać, by mieszkańcy innych dzielnic interesowali się zmianą bądź uchwaleniem statutu dla dzielnicy, w której nie mieszkają. Brzmienie § 30 Statutu jakkolwiek modyfikujące przepis art. 35 ust. 1 usg oddaje jednak stan faktyczny istniejący w toku procesu prawotwórczego dla danej dzielnicy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powtórzeń przepisów ustawy w treści Statutu, Sąd wskazał, że ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, polegają na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy usg i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Dozwolone jest natomiast uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji. Potwierdza takie stanowisko brzmienie § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.m.in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Z powyższego a contrario wynika, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 137 przywołanego wyżej rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Stanowisko to Sąd podzielił. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Wreszcie organ nadzoru zakwestionował także § 32 Statutu, z którego wynika, że podlega on ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co – zdaniem Wojewody – stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1461). Stosownie do powołanego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ponadto Wojewoda zarzucił, że zapis ten wprowadza w błąd, gdyż publikacji podlega nie sam Statut, czyli załącznik do uchwały, lecz sama uchwała, którą został on przyjęty. Wobec zaś normy zawartej w § 6 uchwały "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" – zapis ten jest zupełnie zbędny.

Odnośnie tego zarzutu Sąd wskazał, że aktualność zachowuje omówiony już pogląd, że nie każde powtórzenie zapisu aktu normatywnego wyższego stopnia w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Po drugie, to Statut, a nie uchwała będzie aktem, którym w bieżącym funkcjonowaniu będą się posługiwać organy jednostki pomocniczej i mieszkańcy, dlatego zasadnym jest, aby członkom tych organów i mieszkańcom jednostki pomocniczej znane było miejsce jego urzędowej publikacji. Natomiast zapis o jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym nie modyfikuje w żaden sposób treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Natomiast kwestia ewentualnej zbędności tego zapisu w Statucie w kontekście treści § 6 uchwały zawierającej regulację wskazującą, że uchwała (a zatem także załącznik do niej – przyp. Sądu) wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, nie może potwierdzać zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zapis ten nie skutkuje bowiem naruszeniem prawa, tym bardziej w stopniu istotnym, a tylko to czyniłoby zarzut Wojewody uzasadnionym. Kwestia zbędności - lub niezbędności – tego zapisu nie ma zatem dla sprawy żadnego znaczenia i nie podlega ocenie ani Sądu, ani organu, który ocenia jedynie zgodność aktów prawa miejscowego z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia naruszenia prawa przez § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy, ponieważ organ nadzoru ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a tym samym nie wykazał sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał przepisy prawa, z którymi przepis uchwały jest sprzeczny oraz wskazał powody, dla których jest z nimi sprzeczny;

2. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. i art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w ramach określenia zasad i trybu wyborów do jednostki pomocniczej gminy możliwe jest odesłanie w § 31 Statutu Dzielnicy do przepisów Kodeksu wyborczego i stosowanie tych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, jasno określony w art. 1 Kodeksu wyborczego, zakres przedmiotowy tej ustawy, nie uwzględnia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, a na rozszerzenie tego zakresu ustawy w drodze aktu prawa miejscowego nie pozwala zasada hierarchiczności źródeł prawa wyrażona w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

3. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu wyborczego w sprawach nieuregulowanych uchwałą, nie narusza prawa, albowiem nie modyfikuje ustawy, ani nie przyznaje prymatu aktu prawa miejscowego nad ustawą, podczas gdy taka argumentacja nie stała u podstaw zarzutów organu nadzoru - który rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucał, że akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu aktów hierarchicznie wyższych i nie może też nakładać na adresatów uchwały obowiązku stosowania się do aktów, do których mają się oni stosować z mocy samej ustawy;

4. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 1 ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że regulacja § 27 ust. 4 Statutu Dzielnicy przewidująca orzeczenie o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego odpowiada prawu, albowiem wynika z ogólnej kompetencji rady gminy do określenia zasad i trybu wyboru do organów jednostki pomocniczej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie odwołanie się w tym zakresie do regulacji ustawy Kodeks wyborczy oraz do przestępstw w nim uregulowanych oraz uzależnienie stosowania instytucji wyborczych w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy jest nieuzasadnione i niezgodne z prawem, albowiem stany faktyczne zaistniałe podczas wyborów w jednostkach pomocniczych gminy, z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy ustawy Kodeks wyborczy, nigdy nie będą podlegały subsumpcji pod normy prawne w tej ustawie, a tym samym uchwała w tym zakresie będzie niewykonalna, a jeżeli będzie wykonywana, to niezgodnie z prawem;

5. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów ustawowych, jakimi są organy Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 Statutu Dzielnicy) nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem kwestia ustalania ważności wyborów mieści się w zakresie "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie - wobec treści art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP - przyznanie szerokich uprawnień decyzyjnych, przesądzających o wyniku demokratycznych wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - podmiotowi o charakterze pozaustawowym - jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa;

6. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że wystarczającym dla uznania legalności przepisu § 20 pkt 8 i § 27 Statutu Dzielnicy jest poddanie rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć Miejskiej Komisji Wyborczej w przedmiocie protestów wyborczych - kompetencjom Rady Miasta, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie - to nie ma prawnego znaczenia, albowiem istotne uprawnienia rozstrzygające o protestach zostały przyznane pozaustawowej grupie osób (Miejskiej Komisji Wyborczej) i w sytuacji, gdy nie zostaną złożone od jej rozstrzygnięć żadne odwołania, zostaje stwierdzona także przez tę grupę osób ważność wyborów - a ten proces nie został już poddany żadnej kontroli Rady Miasta. Podobnie, gdy Komisja ta orzeka o nieważności wyborów na podstawie przepisu § 27 ust. 4 Statutu Dzielnicy - również Rada Miasta tego nie kontroluje, a to stanowi istotne naruszenie prawa, wobec art. 18a ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP;

7. art. 35 ust. 1 i 3 w związku z art. 37b u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że przyznanie członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety, mieści się w uprawnieniu Rady Miasta do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, podczas, gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, wobec wyczerpującej treści art. 37b u.s.g., brak jest ku temu podstaw prawnych, co narusza dodatkowo art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działać na podstawie prawa - to jest na podstawie konkretnego przepisu prawa, zwłaszcza gdy dotyczy to wydatkowania środków publicznych;

8. art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741) w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Statut Dzielnicy nie wprowadza odrębnego referendum lokalnego - referendum dzielnicowego, czy referendum jednostki pomocniczej gminy, wprowadza jedynie odrębny tryb rozwiązania Rady Dzielnicy, którego w żaden sposób nie można utożsamiać z referendum lokalnym opisanym w ustawie o referendum lokalnym, a decydując się na takie rozwiązanie Rada wręcz musiała określić tryb przeprowadzenia tego referendum, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie tworzone na gruncie lokalnym akty prawa miejscowego - jako konstytucyjne źródła prawa - nie mogą być formułowane w oderwaniu od obowiązujących w systemie prawnym ustaw. Jeżeli ustawa tworzy takie instytucje prawne jak referendum lokalne, to akt prawa miejscowego nie może tej instytucji powielać, tworząc przy tym odrębne zasady niż ustawa. System prawa musi być jednolity i spójny wewnętrznie, co znaczy, że należy eliminować z niego te normy niższego rzędu, które stoją w konflikcie z innymi normami wyższego rzędu za niezgodne z prawem należy uznać - wobec istniejących regulacji ustawowych - wprowadzenie odrębnego referendum lokalnego, który swym zakresem podmiotowym odpowiada ustawowemu referendum - i wprowadzanie odrębnych zasad jego przeprowadzania;

9. art. 35 ust. 1 i 3 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie w statucie jednostki pomocniczej Rada nie może regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 ustawy dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta Katowice), to Rada Miasta Katowice nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy;

10. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. oraz art. 1 i art. 18 § 7 Kodeksu wyborczego w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że o obowiązku podania numeru PESEL określonym w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy przesądzają regulacje Kodeksu wyborczego, to jest art. 18 § 2 , podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie w świetle art. 87 ust. 1 i 2 oraz 94 Konstytucji RP odesłanie w akcie prawa miejscowego (w sprawach w nim nieuregulowanych) - do regulacji Kodeksu wyborczego jest niedopuszczalne - albowiem godzi w elementarne podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy - określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego;

11. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy podania na potrzeby wyborcze informacji w zakresie numeru PESEL i zawodu kandydata nie narusza prawa, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie przepis ten stoi w sprzeczności art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO - a argumenty Sądu pierwszej instancji o charakterze pozaprawnym takie jak: "podanie zawodu jest istotne z punktu widzenia oceny jego predyspozycji do pełnienia funkcji", nie mogą przesądzać o niestosowaniu się do zasady adekwatności (minimalizmu) określonej art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO;

12. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że żądanie przez Radę Miasta w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy podania na potrzeby wyborcze zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie narusza prawa, bowiem administratorem danych osobowych jest zarówno Prezydent Miasta Katowice, jak i Rada Miasta, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie, z przepisów zakwestionowanej uchwały wynika, że udział Rady Miasta Katowice w procesie wyborczym sprowadza się jedynie do określenia zasad i trybu wyborów oraz zarządzenia wyborów. Rada Miasta Katowice nie bierze udziału - tak jak twierdzi Sąd - w przyjmowaniu zgłoszeń kandydatów, czy ustalaniu składu komisji wyborczych: miejskiej okręgowej czy obwodowej. Nie może być więc uznana za administratora czy nawet współadministratora danych osobowych, a tym samym nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych;

13. art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 30 i § 32 Statutu Dzielnicy nie stanowią istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie akt prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa, powinien on czynić zadość wymogom legislacyjnym; tak jak rozporządzenie - akt wykonawczy do ustawy - nigdy nie powiela materii ustawowej, nie powtarza jej ani nie modyfikuje, tak i uchwała organu stanowiącego nie może tego czynić; klasyfikacja aktu prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa stawia przed nim określone wymagania merytoryczne i formalne, nie może zatem zakresem swych regulacji wchodzić w materię innych konstytucyjnych aktów: ustaw czy rozporządzeń;

14. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 30 i § 32 Statutu Dzielnicy nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik Wojewody wniósł o rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy trzeba na wstępie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadne są zarzuty i argumentacja skarżącego kasacyjnie Wojewody, że uchwała Nr XLI/903/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 13 Bogucice, w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, jest istotnie sprzeczna z prawem.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że § 5 ust. 1 pkt 2 i § 31 Statutu naruszają art. 87 Konstytucji, gdyż godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez członków organu dzielnicy przepisów statutu, który wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP.

Wojewoda Śląski zasadnie uznał, że zawarta w § 31 Statutu klauzula o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisów Kodeksu wyborczego istotnie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 Kodeks wyborczy określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Ustawa ta nie ma zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin. Tym samym Rada Miasta Katowice przewidując, że w sprawach nie uregulowanych stosuje się regulacje Kodeksu wyborczego, zmieniła zakres regulacji ustawy, rozszerzając go o sprawy nie uregulowane uchwałą w sprawie Statutu Dzielnicy. Dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa.

Przyznanie pozaustawowemu podmiotowi (Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic) kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów Dzielnic, jak i uprawnienia w zakresie orzekania w przedmiocie ważności tych wyborów (§ 20 pkt 8 i § 27 ust. 4 załącznika do uchwały), stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów dzielnicy (sołectwa), mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Nawet w sytuacji, gdy statut dzielnicy (sołectwa) nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy, wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980). W świetle u.s.g. - art. 18a ust. 1 i art. art. 35 ust. 3 pkt 5 - konkretne kompetencje decyzyjne i rozstrzygające, wpływające na wynik demokratycznych wyborów, powinny zostać powierzone Radzie Miasta Katowice lub ewentualnie Prezydentowi Miasta Katowice, jeżeli organy jednostki pomocniczej zostały już wybrane.

Trafnie zauważa skarżący organ nadzoru, że przepis § 27 ust. 4 Statutu został sformułowany w sposób kategoryczny i ma charakter obligatoryjny. To oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki w nim określonej, podmiot (Miejska Komisja Wyborcza Dzielnic) bezwzględnie orzeka o nieważności wyborów. Zadaniem Komisji orzekającej będzie, więc ustalenie, że w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, a następnie ich unieważnienie. Tym samym sprowadzi się do tego, że do swobodnej oceny, a potem arbitralnej decyzji nie przewidzianej przepisami rangi ustawowej, do grupy osób będzie należało stwierdzenie, czy dany czyn może zostać zakwalifikowany jako przestępstwo i naruszenie prawa, czy też nie.

Zgodnie z art. 516 Kodeksu wyborczego do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Tym samym kompetencje do dokonywania ustaleń w tym zakresie zostały przyznane organom ścigania, i przede wszystkim sądom powszechnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 516 Kodeksu wyborczego dotyczy wyraźnie i konkretnie określonych czynów zabronionych. Z całą pewnością nie można do nich zakwalifikować jakichkolwiek czynów popełnionych podczas wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy - a to z uwagi na stronę przedmiotową przestępstw wyborczych, które są popełniane wyłącznie w związku z wyborami:

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

W konsekwencji w wyborach do organów jednostek pomocniczych gminy nie będą mogły toczyć się przed sądem postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 503, art. 505, art. 505a i art. 511-513b, albowiem czyny dokonane w tych wyborach nie będą nigdy zakwalifikowane jako czyny zabronione w Kodeksie wyborczym. W efekcie tego to członkowie Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic - zastępując sąd i organy ścigania, będą dokonywać własnych niezbędnych ustaleń i dowolnie poza prawem będą kwalifikować jako "przestępstwa wyborcze" czyny, które nimi nigdy być nie mogły. Następnie w wyniku tak wadliwie przeprowadzonej procedury, członkowie Komisji stwierdzając o ważności czy nieważności wyborów, będą przesądzali o wyniku demokratycznych wyborów lokalnych do ustawowych organów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewody Śląskiego, że takie działania należy uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.

W kwestii przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety Sąd Wojewódzki uznał, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym.

Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 19 ust. 9 załącznika do uchwały. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny, a najdalej idące ograniczenia i wymagania zasada legalizmu formułuje wobec działań władczych. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07, LEX nr 469304) nawet jeśliby było to usprawiedliwione i potraktowane - tak jak wskazuje Sąd pierwszej instancji - jako rekompensata poniesionych kosztów. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000 r., nr 5, poz. 141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 29 Statutu jest sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym, polegającym na tym, że Rada Miasta dokonała modyfikacji elementów tychże przepisów, a także na uznaniu, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie ww. przepisy ustawy o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przepis art. 12 u.s.g. przewiduje, że: Zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa. Stosownie zaś do treści art. 2 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, a także w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

W przywołanych wyżej przepisach mowa jest generalnie o mieszkańcach jednostki samorządu lokalnego - o ich uprawnieniu do wyrażenia woli w drodze referendum. Żadna z tych ustaw, ani też Kodeks wyborczy, którego przepisy - zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym - w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio do referendum lokalnego, nie przewiduje możliwości wyłączenia stosowania ustawy o referendum lokalnym wobec określonej kategorii mieszkańców gminy. To oznacza, że regulacje tej ustawy mają zastosowanie - bez żadnego wyjątku - do wszystkich mieszkańców gminy, tu: wszystkich mieszkańców Miasta Katowice. Uchwała organu stanowiącego gminy nie może wyłączyć stosowania ustawy wobec określonej grupy mieszkańców gminy (tu: mieszkańców jednostki pomocniczej) i poddać ją odrębnym regulacjom aktu prawa miejscowego - statutu jednostki pomocniczej. Skoro w ustawie o referendum lokalnym zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego, w tym inicjatywa referendalna, to nie można wyłączyć ich obowiązywania w określonym zakresie, aby potem odmiennie je regulować w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym prawidłowa jest konstatacja organu nadzoru, że przepisy § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5 % wyborców z terenu Dzielnicy", § 29 ust. 1 zd. 2 oraz § 29 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, zostały podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 15 ust. 1 złącznika do uchwały art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. należy stwierdzić, że miało miejsce przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieprawidłowe dokonanie ustaleń w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy.

W § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, że: środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów dzielnicy przeznaczone są na:

1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy,

2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy.

Tym samym Rada w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze statutu Miasta Katowice, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g.: "Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.". W statucie jednostki pomocniczej Rada nie może zatem regulować materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 u.s.g. dla innego aktu prawnego. Jeżeli ustawodawca żąda od lokalnego prawodawcy uregulowania ww. kwestii w drodze statutu gminy (tu: Statutu Miasta Katowice), to Rada Miasta Katowice nie może wbrew temu nakazowi, regulować jej w Statucie Dzielnicy - albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 ustawy.

Sąd Wojewódzki nie uznał sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Odnosząc się do obowiązku podania numeru PESEL odwołał się do regulacji Kodeksu wyborczego i na tym odwołaniu oparł rozważania w tym zakresie. Wyszedł z założenia, że uchwała nie zawiera definicji rejestru wyborców Dzielnicy, lecz przez odesłanie w uchwale do Kodeksu wyborczego, rejestr ten wymaga podania takich danych jak:

nazwisko i imię (imiona),

imię ojca,

datę urodzenia,

numer ewidencyjny PESEL,

adres zamieszkania wyborcy.

Jak podniesiono wyżej odesłanie w akcie prawa miejscowego do stosowania, w sprawach nieuregulowanych w uchwale, do regulacji Kodeksu wyborczego jest niedopuszczalne - albowiem godzi w zasadę hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i zasadę prymatu ustawy. Niezgodne bowiem z prawem jest rozszerzenie w drodze uchwały rady gminy - określonego ustawą zakresu przedmiotowego regulacji Kodeksu wyborczego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do dokonywania zmiany zakresu obowiązywania ustawy. Zmiana taka może się odbyć jedynie z poziomu ustawy. Zatem tylko ustawodawca mógłby przesądzić o tym, że w sprawach nieuregulowanych przez akt prawa miejscowego do wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego. Z całą pewnością nie może czynić tego Rada Miasta Katowice. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis uchwały, którego nieważność w części stwierdził Wojewoda, został sformułowany w sposób kategoryczny. Zgodnie z jego treścią: "2. Zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie, oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej.". Uchwała nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, ani też możliwości dla podmiotów wykonujących tę uchwałę odstąpienia od powyższego żądania. Bezwzględny wymóg przedstawienia w zgłoszeniu Nr PESEL i zawodu powoduje, że osoba, która tego numeru lub zawodu nie posiada będzie pozbawiona prawa kandydowania do Rady Dzielnicy.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że interpretacja przepisu § 23 ust. 2 Statutu powinna być dokonywana w związku z § 18 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego, a które przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy). A skoro tak, to obowiązek podania przez kandydata do organu dzielnicy zawodu jest nieuzasadniony, ponieważ nie wpływa w żaden sposób na bierne prawo wyborcze. Ponadto podanie numeru PESEL prowadzi do ograniczenia kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL.

W tym miejscu należy podnieść również, że używanie numeru PESEL na potrzeby wyborcze, w przypadku gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Tym samym, przetwarzanie danych w zakresie zbędnym dla osiągnięcia celu będzie oznaczało naruszenie przepisów rozporządzenia. Zasadę minimalizacji danych należy rozpatrywać łącznie z pozostałymi zasadami, w szczególności z zasadą ograniczenia celu. Realizacja proporcjonalności przetwarzania danych jest zależna od prawidłowości określenia celu przetwarzania, który wyznacza zakres zbieranych danych niezbędnych dla osiągnięcia tego celu. Przetwarzanie danych w sposób proporcjonalny oznacza bowiem obowiązek zagwarantowania, aby dane osobowe zebrane przez administratora były odpowiednie do celów przetwarzania oraz odpowiadające im pod względem ilościowym, treściowym i zakresowym (por. Komentarz do art. 5, [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, pod red. M. Sakowskiej-Baryła, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2018 r.). Numer PESEL stanowi krajowy numer identyfikujący osoby fizyczne, o jakim mowa w art. 87 RODO. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega on szczególnej ochronie, bowiem prawodawca unijny wprowadził omawianą regulację, mając na uwadze fakt, że wykorzystywanie uniwersalnych identyfikatorów osobowych może stwarzać różnego rodzaju zagrożenia w sferze ochrony danych osobowych (por. P. Fajgielski [w:] Komentarz do art. 87 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP Warszawa 2018 r., LEX/el)

Wadliwy jest także przepis § 30 załącznika do uchwały, zgodnie z którym uchwalanie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy. Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymaga konsultacji wszystkich mieszkańców gminy to tym bardziej zmiana takiego statutu będzie wymagała konsultacji wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko mieszkańców dzielnicy. W tym zakresie nie może mieć miejsce wyłączność mieszkańców danej dzielnicy; mieszkaniec innej dzielnicy może być przecież zainteresowany określoną regulacją w statucie innej jednostki pomocniczej, gdyż może ona pozostawać w sprzeczności z interesami tego mieszkańca. Zawężenie zatem kręgu osób uprawnionych do konsultacji zmian statutu do mieszkańców danej dzielnicy stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania tej regulacji w trybie nadzoru, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przepis § 32 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 35 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Przepis ten wprowadza w błąd co do tego, czy publikacji podlega sam Statut, czy uchwała, której Statut jest załącznikiem. Wobec zaś stwierdzenia w § 6, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", ww. przepis uchwały jest zbędny.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1192.2021.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem I instancji. W tej sprawie należało od Miasta Katowice na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).