Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 991/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" albo "organ II instancji"), uchylił decyzję Starosty [...] (dalej również jako: "Starosta" albo "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zmiany pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zlokalizowanych w T. , dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2035 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] maja 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. Sp. z o. o. (dalej również jako: "spółka", "wnioskodawca" albo "skarżący") o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. pozwolenia na budowę zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. dla opisanej powyżej inwestycji. Z przedstawionej do wniosku informacji uzupełniającej wynika, że planowana zmiana dotyczy: likwidacji hali garażowej pod budynkami A14 i A15, zmianę rzędnej dla powyższych budynków, przesunięcie budynku A15, likwidację rampy, przesunięcie i dodanie chodników, likwidację 2 miejsc postojowych, dodanie 3 miejsc postojowych, dodanie miejsca gromadzenia odpadów, zmianę bilansu terenu, a także zmianę lamp.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Starosta odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2021 r., wskazując, że wątpliwość budzi zlokalizowanie nowoprojektowanych w związku z likwidacją miejsc postojowych w hali garażowej, miejsc postojowych w drodze oznaczonej w uchwale nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 212 z dnia 29 lipca 2011 r., poz. 3307, dalej jako: "uchwała" albo "plan miejscowy") symbolem 29 KDW. Zdaniem Starosty, biorąc pod uwagę całość materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, należy zauważyć, że projektowane rozwiązania, dotyczące w głównej mierze lokalizacji miejsc postojowych w projektowanej drodze 29 KDW, nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor wskazując, że możliwość lokalizacji miejsc postojowych w obrębie stanowiącej własność inwestora drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW (stanowiącej ulicę T. , dz. [...]) i to miejsc w ilości wymaganej przepisami uchwały dla lokali projektowanych w obrębie budynków A14 i A15, została już prawomocnie i ostatecznie przesądzona ostateczną decyzją Starosty [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę parkingu - 64 miejsc postojowych właśnie w ramach stanowiącej własność inwestora drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW. W konsekwencji okoliczność ta nie podlega ponownemu badaniu w toku niniejszego postępowania. Inwestor nie wnioskował przy tym o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., numer [...], poprzez udzielenie pozwolenia na budowę miejsc postojowych w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW w uchwale. Wniosek inwestora z dnia [...] maja 2021 r. w ogóle swym zakresem nie obejmował drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW w planie miejscowym. Fakt, że lokalizacja wymaganych co do ilość miejsc postojowych w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW jest zgodna z przepisami planu miejscowego został już prawomocnie przesądzony decyzją Starosty [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Analogiczne rozstrzygnięcia zaakceptowała przy tym pierwotna decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

Wojewoda rozpoznając wniesione odwołanie zauważył w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) a następnie podniósł, że teren inwestycji objęty jest uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G.. Zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego działki znajdujące się na terenie inwestycji oznaczone są w planie miejscowym symbolami: 1 MW, 3 MW, 20 MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), 28 KDW, 29 KDW, 30 KDW, 31 KDW (teren dróg wewnętrznych), 1 U (teren zabudowy usługowej), 1 ZP (teren zieleni urządzonej), 6 ZI (teren zieleni izolacyjnej). Następnie Wojewoda wskazał, że kwestią sporną pomiędzy inwestorem, a Starostą Poznańskim jest kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie zapewnienia miejsc postojowych. Z przedstawionego bilansu miejsc postojowych (str. 9 projektu budowlanego) wynika, że w zestawieniu zostały ujęte również miejsca postojowe realizowane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., które zostały zaprojektowane na terenie dz. nr ewid. [...] w ul. [...], oznaczonej na załączniku graficznym planu miejscowego symbolem 29 KDW. Z rysunku zestawienia miejsc postojowych wynika, że 23 miejsca postojowe zlokalizowane w ul. [...] objęte decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. zostały przypisane dla budynku A13. P. miejsca postojowe w ul. [...] w liczbie 41, które obejmowała decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., zgodnie z informacją widoczną na rysunku zestawienia miejsc postojowych zostaną przeznaczone dla przyszłych etapów inwestycji.

Wojewoda wskazał następnie, że jak wynika z § 5 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej tj. m. in. dla 1 MW, 3 MW, 20 MW sytuowanie miejsc postojowych na terenie własnej działki zgodnie z § 30 pkt 12, 14 planu miejscowego, tj. wyłącznie w granicach działki stanowiącej własność inwestora. Zastrzeżenie co do innej lokalizacji miejsc postojowych zarezerwowane jest tylko dla terenów wskazanych w pkt 13 i 14, o czym mówi wprost § 30 pkt 12 planu miejscowego, a więc dla terenów 6-10 MW/U i 9 - 17 MW oraz 12 U, 14 U, 28 U i 2 MW/U. Zgodnie z § 30 pkt 13 planu miejscowego dla terenów 6-10 MW/U dopuszcza się miejsca postojowe w ramach innych terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny, oddalonych do terenu nie więcej niż 200 m, natomiast zgodnie z § 30 pkt 14 planu miejscowego dla terenów 9 MW-17 MW, 12 U, 14 U, 28 U dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych w ramach terenów przyległych dróg wewnętrznych i publicznych oraz dla terenu [...] w ramach terenu parkingu 3P/ZP. Mając powyższe na względzie stwierdza się, że stanowiska postojowe dla działek oznaczonych w planie miejscowym symbolem 1 MW, 3 MW, 20 MW zlokalizowane muszę być na terenie działki inwestora w liczbie 2 miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny, na co wskazuje treść § 30 pkt 12 lit. a planu miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego wskazanie miejsc postojowych dla inwestycji realizowanej na terenie oznaczonym na załączniku graficznym symbolem 1 MW, 3 MW oraz 20 MW na terenie oznaczonym symbolem 29 KDW jest niezgodne z zapisami planu miejscowego z uwagi na przytoczone zapisy § 30 pkt 13 oraz 14 planu miejscowego, określające dla jakich terenów umożliwiono odstępstwo od powyższej zasady lokalizowania miejsc postojowych.

Organ II instancji wskazał, że znane mu jest stanowisko zawarte w piśmie Urzędu Gminy T. z dnia [...] lutego 2020 r., które jest zbieżne z oceną możliwości zapewnienia miejsc postojowych dokonaną przez Starostę Poznańskiego oraz organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z powyższym pismem inwestor zobowiązany jest zabezpieczyć miejsca postojowe na terenie działki budowlanej, a ewentualne odstępstwa w tym zakresie wyliczone są enumeratywnie w § 30 pkt 14 planu miejscowego. Wojewoda zauważył przy tym, że stanowisko Gminy, nie jest wiążące, jednak w rozpatrywanej sprawie potwierdza pogląd przedstawiony przez organy.

Następnie Wojewoda wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie legalności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. obejmująca budowę parkingu w ul. [...] w T. . Organ odwoławczy, rozpatrując złożony wniosek o zmianę pozwolenia na budowę wskazał na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, w zakresie miejsc postojowych dla projektowanych budynków, co zostało wykazane w powyższym uzasadnieniu. Przyczyną wydania decyzji odmownej nie jest lokalizowanie miejsc postojowych na terenie dz. nr ewid. [...], oznaczonej w załączniku graficznym planu miejscowego symbolem 29 KDW. Kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika inwestora w sprawie interpretacji zapisów planu miejscowego w kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych w granicach tożsamej działki geodezyjnej, na której następuje zabudowa budynkiem mieszkalnym, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w § 2 pkt 18 planu miejscowego przez pojęcie "teren" należy rozumieć powierzchnię o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, stanowiącą najmniejszą wydzieloną liniami rozgraniczającymi jednostkę ustaleń planu, oznaczoną numerem i symbolem literowym, dla której obowiązują ustalenia szczegółowe. Do takich ustaleń szczegółowych zaliczyć należy zapisy planu wskazane w rozdziale drugim, w których znalazł się § 5 ust. 1 planu miejscowego dotyczący terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skoro przez teren rozumieć należy powierzchnię o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, a więc zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to ustalenia dotyczące miejsc postojowych uregulowane w § 5 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, który odsyła do § 30 pkt 12, 14 planu miejscowego też je dotyczą. To właśnie z powyższego względu należało powiązać obowiązek sytuowania miejsc postojowych w ramach terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem 1 MW, 3 MW oraz 20 MW, a nie jak to wskazał Starosta P. na działce, na której planuje się budowę budynku.

Końcowo Wojewoda wskazał, że wobec zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., organ odwoławczy przeprowadził działania naprawcze w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przywołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, który w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca z uwagi na treść art. 26, 27 ustawy o zmianie Prawa budowlanego. Przepisy te umożliwiają prowadzenie niniejszego postępowania na podstawie norm prawnych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o zmianie Prawa budowlanego. Treść art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązuje od dnia [...] września 2020 r. i wprowadzona została na skutek wejścia w życie ustawy o zmianie Prawa budowlanego. W związku z powyższym należało w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., zmienić podstawę prawną, natomiast w pozostałej części utrzymać ją w mocy decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. sp. z o.o. z siedzibą w T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2011 r. w postaci naruszenia § 30 pkt 12) uchwały w zw. z § 5 ust 1 punkt 6 uchwały w zw. z § 30 pkt 13 i 14 uchwały, poprzez błędną interpretację oraz dowolne przyjęcie, że przepisy § 30 pkt 1) i 14 uchwały (regulujące możliwość lokowania miejsc postojowych na innych terenach niż istotne dla sprawy) i wprowadzające rozszerzenie generalnej zasady wynikającej z przepisu § 30 pkt 12 uchwały, pozwalając na lokowanie miejsc postojowych również na innych działkach niż stanowiące przedmiot prawa własności inwestora, w istocie zawężają generalną normę przepisu § 30 pkt 12 uchwały w odniesieniu m.in. do istotnych dla sprawy terenów oznaczonych symbolem 1MW, 3MW i 20MW w MPZP i wyłączają możliwość lokalizacji miejsc postojowych w granicach stanowiącej własność inwestora działki oznaczonej symbolem 29 KDW, gdy tymczasem przepisy § 30 pkt 13 i 14 uchwały w ogóle nie znajdują zastosowania do istotnych dla sprawy terenów oznaczonych symbolem 1MW, 3MW i 20MW w uchwały oraz przewidzianego przepisem § 30 pkt 12 uchwały jedynego wymogu, by miejsca postojowe dla tych terenów lokowane były na terenie działki stanowiącej przedmiot prawa własności inwestora, w tym na terenie stanowiącej własność inwestora przyległej działki oznaczonej symbolem 29 KDW, i czego w żaden sposób nie wykluczają przepisy § 30 pkt 13 i 14 uchwały, ani też inne przepisy uchwały; przepisu § 30 pkt 12 uchwały w zw. z § 5 ust 1 pkt 6 uchwały w zw. z § 2 pkt 18 uchwały poprzez dowolne przyjęcie, że powyższe przepisy wymagają, by lokowanie miejsc postojowych w odniesieniu do istotnych dla sprawy poszczególnych terenów oznaczonych symbolem 1MW, 3MW i 20MW następowało wyłącznie w granicach tych właśnie poszczególnych terenów 1MW, 3MW i 20MW, w sytuacji gdy warunku takiego w żaden sposób nie wprowadza przepis § 30 pkt 12 uchwały w zw. z § 2 pkt 18,

a rezultatem których to naruszeń stało się w dalszej kolejności naruszenie przepisu art. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa inwestora do zabudowy nieruchomości pomimo, że określony wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. sposób zabudowy pozostawał zgody z przepisami prawa, a zgodność lokalizacji istotnych dla sprawy miejsc postojowych w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW w uchwale jako zabezpieczenia miejsc postojowych dla lokali mieszkalnych w obrębie terenów 1MW, 3MW i 20MW w żaden sposób nie została wyłączona przepisami uchwały, a nadto w sytuacji, gdy możliwość lokalizacji istotnych dla sprawy miejsc postojowych w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW w uchwały została już ostatecznie i w sposób wiążący przesądzona w ostatecznej decyzji Starosty [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w postaci art. 8 ust 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez bezzasadne odstąpienie od ustalonej przez organ praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności poprzez bezzasadne odstąpienie od praktyki zastosowanej już przy wydaniu pierwotnej i ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. numer [...] zezwalającej na lokalizację miejsc postojowych w obrębie stanowiących własność inwestora dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami 28 KDW, 29 KDW, 30 KDW. 31 KDW oraz 33 KDW a to dla zabezpieczenia mieisc postojowych dla lokali mieszkalnych w budynkach oznaczonych jako A6, A8, A9, A10, A11, A12, A13, A14 oraz A15 położonych w obrębie terenów 1MW oraz 3MW, co zaskarżoną decyzję zaprzeczającą możliwości lokalizację miejsc postojowych w obrębie stanowiącej własność inwestora drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW jako zabezpieczenie miejsc postojowych dla lokali mieszkalnych w budynkach oznaczonych jako A14 i A15 położonych w obrębie terenu 1MW w uchwały czyni zupełnie nielogiczną i naruszająca zasadę zaufania do państwa,

a rezultatem których to naruszeń stało się w dalszej kolejności naruszenie przepisu art, 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa inwestora do zabudowy nieruchomości pomimo, że określony wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. sposób zabudowy pozostawał zgody z przepisami prawa, a zgodność lokalizacji istotnych dla sprawy miejsc postojowych w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW w uchwale została już ostatecznie i w sposób wiążący przesądzona w ostatecznej decyzji Starosty [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono, że projekt zatwierdzony pierwotną i ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, tj. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2018 roku numer [...], obejmował lokalizację miejsc postojowych dla projektowanych lokali mieszkalnych w obrębie dróg wewnętrznych. Na podstawie powyższej decyzji miało zostać wybudowanych łącznie 227 miejsc postojowych, które - zgodnie z przepisem § 5 ust 1 pkt 6 uchwały w zw. z § 30 pkt 12, 13 i 14 uchwały - w wymaganej ilości dwóch miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny, zabezpieczać będą miejsca postojowe dla lokali mieszkalnych w budynkach oznaczonych jako A6, A8, A9, A10, A11, A12, A13, A14 oraz A15, w tym wybudowanych zostanie 39 miejsc postojowych, zabezpieczających miejsca wymagane dla 19 lokali mieszkalnych położonych w budynku oznaczonym A13, a położonym na terenie oznaczonym jako 1 MW w uchwale. Tym samym pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę prawidłowo ustala, że jedyny stawiany przepisami plany miejscowego względem istotnych terenów oznaczonych jako 1MW, 3MW i 20MW wymóg, by miejsca postojowe lokalizowane zostały w granicach "działki stanowiącej własność inwestora", zostaje w pełni zachowany poprzez zlokalizowanie miejsc postojowych dla tych terenów w granicach "działek stanowiących własność inwestora" a oznaczonych symbolami 28 KDW, 29 KDW, 30 KDW, 31 KDW oraz 33 KDW w planie miejscowym i pozostających drogami wewnętrznymi. Jednocześnie, wbrew odmiennym od powyższych ustaleniom zawartym w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] października 2021 r., przepisy uchwały w żadnym miejscu nie wskazują, że dla terenów oznaczonych jako 1MW, 3MW i 20MW, aby wymagane było lokalizowanie miejsc postojowych w granicach "działki stanowiącej własność inwestora, ale nie stanowiącej drogi wewnętrznej'", bądź też, że dla terenów oznaczonych jako 1MW, 3MW i 20MW w MPZP wymagane jest lokalizowanie miejsc postojowych w granicach "działki stanowiącej własność inwestora, ale płożonej w obrębie tego samego terenu w rozumieniu § 2 pkt 18 uchwały".

Zdaniem skarżącej twierdzenia organu są bezzasadne, gdyż ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r, numer [...] udzielono pozwolenia na budowę parkingu - 64 miejsc postojowych w obrębie ulicy [...] stanowiącej właśnie drogę wewnętrzną oznaczoną numerem 29KDW w planie miejscowym oraz przedmiot prawa własności inwestora. Konsekwentnie nie ma żadnych prawnych racji, zwłaszcza zaś w postaci przepisów planu miejscowego, które uzasadniałby odmienną ocenę prawą tych dwóch w pełni analogicznych stanów prawnych, co powoduje, że organy dopuściły się naruszenia art. 8 ust 2 K.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie lokalizacji miejsc postojowych zgodnie z § 30 pkt 12 uchwały w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej jako 29 KDW, w żaden sposób nie sprzeciwia się przepis § 30 pkt 13 oraz § 30 pkt 14 planu miejscowego. Przepisy te wskazują jedynie, że dla terenów oznaczonych symbolami kolejno [...], [...], [...], [...], [...] oraz 9MW- 17MW, 12U, 14U, 28U dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych w ramach innych działek niż stanowiących własność inwestora. Przepisy te w sposób oczywisty odrywają się od prawa własności. Odpowiednio, dla tych terenów możliwa jest dodatkowo lokalizacja (§ 30 pkt 13 uchwały) na działkach nie stanowiących własności inwestora, do których inwestor posiada inny tytuł prawny (np. obligacyjny), a istotne miejsca postojowe leżą w obrębie terenu, oddalonego od terenu zabudowy nie więcej niż o 200m, a także (§ 30 pkt 14 uchwały) dodatkowa lokalizacja w obrębie przyległych dróg wewnętrznych - niezależnie od tego czyją stanowią własność i dróg publicznych - nie stanowiących przedmiotu własności inwestora, a dla terenu [...] - w ramach terenu parkingu [...], niezależnie od tego czy stanowi własność inwestora.

Za dowolną uznano interpretację organów, które przyjęły, że przepis § 30 pkt 12 planu miejscowego wymaga, by miejsca postojowe zostały wytyczone w obrębie dokładnie tej samej działki geodezyjnej, ani nawet tej samej działki budowlanej, która stanowić ma przedmiot zabudowy mieszkaniowej. Jedynym wymogiem zawartym w powyższym przepisie pozostaje, by miejsca postojowe zostały zlokalizowane wyłącznie w granicach działki stanowiącej własność inwestora. Miejsca postojowe zaplanowane zostały w granicach działki stanowiącej wyłączną własność inwestora, tj. w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29KDW, co zostało zweryfikowane i zaakceptowane mocą ostatecznej decyzji administracyjnej.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała, że za wadliwe uznać należało oparcie wydanych decyzji na piśmie Wójt Gminy T. oraz podniosła, że zaprezentowana w sprawie wykładnia przepisów planu miejscowego stanowiła niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody, który uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zmiany pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zlokalizowanych w T. , dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2035 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie są sporne – skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. dla opisanej powyżej inwestycji. Z przedstawionej do wniosku informacji uzupełniającej wynika, że planowana zmiana dotyczyła likwidacji hali garażowej pod budynkami A14 i A15, zmianę rzędnej dla powyższych budynków, przesunięcie budynku A15, likwidację rampy, przesunięcie i dodanie chodników, likwidację 2 miejsc postojowych, dodanie 3 miejsc postojowych, dodanie miejsca gromadzenia odpadów, zmianę bilansu terenu, a także zmianę lamp. Organy I oraz II instancji odmówiły dokonania powyższej zmiany argumentując, że jest ona niezgodna z obowiązującym planem miejscowym - uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G..

Oceniając zasadność wniesione skargi Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że istotnie, jak wskazał Wojewoda, na podstawie art. 26 oraz art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. Zgodnie z powyższym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w a art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd zauważa, że postępowanie w ramach w ramach rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę prowadzone jest analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, co oznacza powtórzenie określonej w art. 32-35 Prawa budowlane sekwencji czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. Konsekwentnie mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, co powoduje, że w prowadzonym obecnie postępowaniu postanowienia wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę (zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r.) nie mogły mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Innymi słowy, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, wcześniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w treści żądanej przez skarżącą, gdyż obowiązkiem organów rozpoznających sprawę było rozpoznania sprawy w całokształcie.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że zmiana, której dotyczy złożony wniosek dotyczy terenu inwestycj realizowanej na terenie oznaczonym na załączniku graficznym symbolem 1 MW, 3 MW oraz 20 MW. Konsekwentnie ocenie w niniejszej sprawie podlegały warunki wynikające z obowiązującego planu miejscowego dla powyższego tereny. Jak przy tym zasadnie wskazano w skardze jedynym zagadnieniem kwestionowanym w rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia [...] maja 2021 r. stanowiła okoliczność, czy wymagana przepisami planu miejscowego ilość miejsc parkingowych dla lokali zaprojektowanych w obrębie budynków A14 i A15 (planowanych pierwotnie w obrębie hal garażowych - 52 miejsca), może pozostać zbilansowana miejscami postojowymi zaplanowanymi w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW (64 miejsca).

Sąd zauważa, że w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem MW przewidziano w planie miejscowym, w § 5 ust 1 pkt 6, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 MW - 20 MW ustala się sytuowanie miejsc postojowych na terenie własnej działki zgodnie z § 30, pkt 12,14. I tak § 30 pkt 12 uchwały nakazuje lokalizację miejsc postojowych wyłącznie w granicach działki stanowiącej własność inwestora, z zastrzeżeniem pkt 13 i 14, w ilości nie mniejszej niż 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny. Natomiast § 30 pkt 13 dopuszcza dla terenów 6 MW/U, 7 MW/U, 8 MW/U, 9 MW/U, 10 MW/U lokalizację miejsc postojowych w ramach innych terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny, oddalonych od terenu nie więcej niż 200 m, a § 30 pkt 14 planu miejscowego dopuszcza dla terenów 9 MW – 17 MW, 12U, 14U, 28U lokalizację miejsc postojowych w ramach terenów przyległych dróg wewnętrznych i publicznych oraz dla terenu [...] - w ramach terenu parkingu [...]

Zdaniem skarżącej z powyższych zapisów planu można jedynie wywieść, że przepis § 30 pkt 12 planu miejscowego w żaden sposób nie wymaga, by miejsca postojowe zostały wytyczone w obrębie dokładnie tej samej działki geodezyjnej, ani nawet tej samej działki budowlanej, która stanowić ma przedmiot zabudowy mieszkaniowej. Jedynym wymogiem zawartym w powyższym przepisie pozostaje, by miejsca postojowe zostały zlokalizowane wyłącznie w granicach działki stanowiącej własność inwestora. Ponieważ w przedmiotowej sprawie miejsca postojowe zaplanowane zostały w granicach działki stanowiącej wyłączną własność skarżącej tj. w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Starosty [...] numer [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę parkingu - 64 miejsc postojowych właśnie w ramach stanowiącej własność skarżącej drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW, warunek powyższy został spełniony. Wojewoda uznaje natomiast, że skoro przepisy planu miejscowego wprowadziły w § 2 pkt 18 definicję "terenu" wskazując, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć powierzchnię o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, stanowiącą najmniejszą wydzieloną liniami rozgraniczającymi jednostkę ustaleń planu, oznaczoną numerem i symbolem literowym, dla której obowiązują ustalenia szczegółowe, to wymagania dotyczące miejsc parkingowych należy odnieść do określonej powierzchni objętej ustaleniami planu, a więc w przedmiotowej sprawie do ustaleń dotyczących zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Problemem mającym podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie pozostaje zatem, czy skoro przepis § 30 pkt 12 planu miejscowego odnosi się do działki (nie precyzując przy tym powyższego pojęcia), a ograniczenia wynikające z § 30 pkt 13 i 1 odnoszą się do "terenu", to czy możliwe jest uznanie, że miejsca postojowe muszą być lokalizowane na terenie objętym wnioskiem (1 MW, 3 MW, 20 MW).

Sąd zauważa, że niewątpliwie wszelkie wynikające z planu miejscowego ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności muszą być interpretowane zgodnie z zasadami wykładni wyjątków, a zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej co w tym przypadku znajduje swój wyraz w zasadzie in dubio pro libertate. Innymi słowy, wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (por. S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ST 2020, nr 5, s. 44-53, wraz z podanym tam orzecznictwem). Niedopuszczalność rozszerzającej wykładni planu nie stoi jednak w sprzeczności z możliwością dokonania wykładni, zwłaszcza z uwzględnieniem wszystkich, zapisów planu miejscowego.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wbrew zarzutom zawartym w skardze przyjęta przez Wojewodę wykładnia nie stanowi niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej, lecz ma uzasadnienie w wykładni funkcjonalnej i systemowej obowiązującego planu miejscowego. Postanowienia ogólne zawarte w § 30 pkt 12 nie mogę być bowiem interpretowane w oderwaniu do § 30 pkt 13 i 14. Skoro § 30 pkt 13 i 14 wskazuje, że lokalizacja miejsc parkingowych jest wyjątkowo dopuszczalna na innych terenach, to brak jest podstaw do uznania, że w zakresie regulacji ogólnej określonej w § 30 pkt 12 lokalizacja miejsc parkingowych byłaby dopuszczalna na każdej działce, która stanowi własność inwestora. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby, że regulacja określona w § 30 pkt 13 i 14 byłaby pozbawiona jakiejkolwiek doniosłości prawnej, a w istocie miejsca parkingowe mogłyby być lokalizowane dowolnie, o ile lokalizowane byłby na działkach stanowiących własność inwestora.

Konsekwentnie, przyjąć należy za Wojewodą, że wymagania dotyczące miejsc parkingowych należy odnieść do określonej powierzchni objętej ustaleniami planu, a więc w przedmiotowej sprawie do ustaleń dotyczących zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a dopuszczenie realizacji miejsc postojowych dla inwestycji realizowanej na terenie oznaczonym na załączniku graficznym symbolem 1 MW, 3 MW oraz 20 MW na terenie oznaczonym symbolem 29 KDW byłoby niezgodne z zapisami planu miejscowego z uwagi na przytoczone zapisy § 30 pkt 13 oraz 14 planu miejscowego, określające dla jakich terenów umożliwiono odstępstwo od powyższej zasady lokalizowania miejsc postojowych.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. wskazać należy, że przepis powyższy stanowi co prawda, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem. Stąd wbrew zarzutom skargi nie można uznać aby zaskarżona decyzja naruszała powyższy przepis w kontekście wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę (zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r.) oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę parkingu - 64 miejsc postojowych właśnie w ramach stanowiącej własność skarżącej drogi wewnętrznej oznaczonej numerem 29 KDW. W tym pierwszym przypadku – jak wyżej wskazano, rozpoznawana sprawy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła nową sprawę administracyjną, natomiast w zakresie decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. fakt dopuszczenia możliwości realizacji miejsc parkingowych na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 29 KDW przesądza jedynie o możliwości realizacji tego typu inwestycji na przedmiotowym terenie, zarówno pod względem zapisów planu miejscowego, jak i przepisów technicznych. W jakikolwiek sposób decyzja powyższa nie przesądza jednak o zgodności planowanej zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z obowiązującym planem miejscowym.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu oparcia wydanych decyzji na stanowisku Wójt Gminy T. , zauważyć należy, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Gminy T. z dnia [...] lutego 2020 r., w którym organ ten zaprezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organów rozstrzygających niniejszą sprawę, nie sposób jednak przyjąć, aby pismo powyższe stanowiło podstawę wydanych rozstrzygnięć, gdyż jak zasadne wskazał Wojewoda, stanowisko Gminy, nie było wiążące.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni planu miejscowego, konkludując, że w jej świetle wymagana przepisami planu miejscowego ilość miejsc parkingowych dla lokali zaprojektowanych w obrębie budynków A14 i A15 (planowanych pierwotnie w obrębie hal garażowych - 52 miejsca), nie może zostać zbilansowana miejscami postojowymi zaplanowanymi w obrębie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 29 KDW.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.