Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2023/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 219/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr 1125/2016 znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 219/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ("MWINB") z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją MWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. ("PINB") z dnia 3 lutego 2016 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi, M. K., doprowadzenie budynku przy ul. [...] w K. (lokale nr [...]) do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jeżeli inwestor realizuje roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej objętej hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, uzasadniające wszczęcie i przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie tych robót i wszczyna procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej.

Roboty wykonane przez inwestora w lokalach nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., opisane w protokole z dnia [...] czerwca 2015 r., należało – zdaniem organu pierwszej instancji – zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Organ ten wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przebudowa polega na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów.

W ocenie MWINB na wykonanie prac zrealizowanych przez inwestora niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, w sprawie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwy organ nadzoru, prowadząc postępowanie w oparciu o tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, ma obowiązek zweryfikować również to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych posiada prawo do dysponowania nieruchomością. W związku z brakiem wykazania po stronie inwestora aktualnego na dzień wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zasadne było odstąpienie od dalszego postępowania legalizacyjnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. M. K. złożyła skargę na to rozstrzygnięcie.

W merytorycznym uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały prawidłowej jego subsumpcji pod hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W efekcie przepisy te zostały prawidłowo zastosowane.

Przede wszystkim, poczynione przez organy ustalenia faktyczne, znajdujące odzwierciedlenie w protokołach oględzin, wskazują na wykonanie przez skarżącą robót budowlanych, ingerujących w części wspólne budynku (m.in. połać dachu, stropy, przewody kominowe) i noszących znamiona przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Sąd uznał za trafne założenie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego organ ma obowiązek zweryfikować również to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy MWINB zasadnie przyjął, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwarunkowane było zgodą wspólnoty mieszkaniowej wyrażoną w przepisanej prawem formie, tj. w formie uchwały. Zgoda ta nie została wyrażona.

Ponadto, zdaniem sądu w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Do rangi wspomnianego zagadnienia wstępnego nie urasta kwestia zasadności zarzutów skarżącej co do uchwały wspólnoty mieszkaniowej o niewyrażeniu zgody na wykonanie prac remontowo-budowlanych wykonanych w lokalach nr 10 i 11.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji MWINB w całości, lub ewentualnie uchylenie decyzji MWINB w całości, stwierdzenie nieważności decyzji PINB w całości, lub ewentualnie uchylenie decyzji PINB w całości i zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych skargą według norm przepisanych, oraz zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak również m.in. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Krakowie I Wydział Cywilny, sygn. akt I C 847/16.

Skargę kasacyjną skarżąca oparła na następujących podstawach:

1) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji MWINB), polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji MWINB doszło do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a związanych z:

– kwestią uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonywanie prac wskazanych w decyzji MWINB,

– statusem pomieszczeń strychowych jako części składowych lokali nr 10 i 11,

– statusem ścian dzielących pomieszczenia strychowe i inne pomieszczenia lokali nr 10 i 11 jako ścian działowych,

– wpływu przeprowadzonych prac na istotne parametry obiektu budowlanego,

– wpływu przeprowadzonych prac na prawa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej;

2) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzeniu dowodów z:

– wydruków działów I-O treści ksiąg wieczystych [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości stanowiącej lokal numer [...] położony w budynku przy ul. [...] w K.) oraz [...] (prowadzonej przez ww. sąd dla nieruchomości stanowiącej lokal numer [...] położony w ww. budynku),

– rzutów IV kondygnacji budynku przy ulicy [...] w K. przed rozpoczęciem prac i po wykonaniu prac przez skarżącą,

– pisma M. K. do M. K. z dnia [...] stycznia 2010 r.,

podczas gdy dowody te były niezbędne do wyjaśnienia sprawy, tj. pozwalały zweryfikować zarzut skarżącej dotyczący niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji MWINB istotnych dla sprawy okoliczności, a przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji MWINB doszło do wydania decyzji MWINB bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i dania skarżącej możliwości wypowiedzenia się względem niego;

4) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych jego parametrów, stanowi przebudowę obiektu budowlanego, w rozumieniu przywołanego przepisu,

podczas gdy

prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego dokonana z uwzględnieniem art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymaga przyjęcia, że przebudowę obiektu budowlanego stanowi jedynie taka zmiana niecharakterystycznych parametrów, które mogą mieć wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego;

5) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu, że względem prac wskazanych w decyzji MWINB zasadne jest zastosowanie instytucji opartych na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego,

podczas gdy

wskazane w decyzji MWINB prace nie podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji stanowiły prace niepoddające się instytucjom, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

6) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że przy wydaniu decyzji MWINB doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 7a przez jego błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w zw. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego przez ich niewłaściwe zastosowanie;

7) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegających na nietrafnym przyjęciu, że w sprawie nie mogła zostać wydana decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a to z uwagi na fakt naruszenia przez roboty budowlane, przeprowadzone przez skarżącą bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przepisów prawa cywilnego dotyczących zarządu nieruchomością wspólną (brak zgody wspólnoty mieszkaniowej), a w konsekwencji prawidłowo została wydana decyzja MWINB,

podczas gdy

doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, w konsekwencji w toku dokonywania wyboru jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego organ administracyjny powinien pominąć rozważanie kwestii zgodności wykonywanych robót z uprawnieniami wspólnoty mieszkaniowej wynikających z prawa cywilnego, tym samym nie mogło w niniejszej sprawie, w której nie stwierdzono wykonania spornych prac z jakimkolwiek naruszeniem przepisów materialnego prawa administracyjnego (w szczególności dotyczących aspektów techniczno-budowlanych), dojść do wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

8) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że przy wydaniu decyzji MWINB doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

9) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 roku, poz. 1892, ze zm., "u.w.l."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciel lokalu nie może bez zgody wspólnoty mieszkaniowej dokonywać żadnej ingerencji w nieruchomość wspólną,

podczas gdy

właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem, w czym mieści się prawo ingerencji w nieruchomość wspólną poprzez dokonywanie niewielkich prac w zakresie instalacji zlokalizowanych w stropie, w żaden sposób nie szkodzących interesom właścicielom pozostałych lokali oraz zamurowanie drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej;

10) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ściany dzielące części składowe lokalu, niebędące ścianami konstrukcyjnymi, stanowią część nieruchomości wspólnej,

podczas gdy

tzw. ściany działowe stanowią część składową nieruchomości lokalowej i względem nich wspólnota mieszkaniowa nie posiada żadnych uprawnień;

11) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 u.w.l. i art. 3 ust. 2 u.w.l. polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że przy wydaniu decyzji MWINB doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 12 ust. 1 u.w.l. i art. 3 ust. 2 u.w.l. przez błędną ich wykładnię;

12) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 u.w.l., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że wydano decyzję MWINB niezasadnie niezawieszając postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Krakowie, sygn. akt I C 847/16, tj. postępowanie dotyczące zgody wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. na przeprowadzenie spornych prac, gdy tymczasem rozstrzygnięcie w ww. postępowaniu administracyjnym zależało od rozstrzygnięcia zapadłego w ww. postępowaniu cywilnym;

13) mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegającego na niezawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Krakowie, sygn. akt I C 847/16, tj. postępowanie dotyczące zgody wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. na przeprowadzenie spornych prac, gdy tymczasem rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zależy od rozstrzygnięcia zapadłego w ww. postępowaniu cywilnym;

14) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 i 30 § 1 k.p.a. oraz art. 6 u.w.l., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wspólnota mieszkaniowa nie jest podmiotem odrębnym od właścicieli lokali, oraz że nie posiada zdolności administracyjnoprawnej niezależnie od zdolności administracyjnoprawnej właścicieli lokali;

15) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że decyzja MWINB została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie (M. W. i B. W.);

16) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegającego na błędnym zapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji MWINB podmiotom niebędącym jego stronami (M. W. i B. W.);

17) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., oraz art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji MWINB doszło do:

– błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, polegającego na przyjęciu, że stroną nie jest wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K., pomimo że interesu prawnego tego podmiotu dotyczy postępowanie,

– niezapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji MWINB podmiotowi będącemu stroną tego postępowania – wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K.;

18) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 147 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że ograniczenie możliwości wznowienia postępowania o którym mowa art. 147 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże także sąd rozpoznający skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. bez żądania strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

19) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że precyzyjne wskazanie obowiązków w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego może nastąpić poprzez określenia takie jak "odtworzenie pierwotnego układu", "usunięcie przebudowanych fragmentów"

podczas gdy

precyzyjne wskazanie obowiązków w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji nakazania "odtworzenia pierwotnego układu" czy "usunięcia przebudowanych fragmentów", winno określać, czym był "pierwotny układ", oraz które fragmenty zostały "przebudowane", zwłaszcza gdy jak w niniejszym przypadku sporne prace nie były realizowane jedynie przez adresata decyzji, ale również przez jego poprzednika prawnego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., uczestnik postępowania, M. W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Istota tej sprawy, jak również zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca mogła przeprowadzić we wskazanych wcześniej lokalach roboty budowlane w częściach wspólnych przedmiotowej nieruchomości, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością, oraz bez udzielenia jej, uchwałą wspólnoty mieszkaniowej, zgody do ich wykonania w częściach wspólnych.

Na wstępie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 34), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83).

W odniesieniu natomiast do powtarzających się zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. i p.p.s.a. podkreślić należy, że były one nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., lecz art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny był też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a.

Podobnie, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Wynikająca z niego możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1148/18, LEX nr 2 641 639). Dyspozycyjność art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że przeprowadzenie dowodu w tym trybie jest uprawnieniem sądu, a nie jego obowiązkiem. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. – brak obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego uniemożliwiał negatywną ocenę takiego działania sądu pierwszej instancji.

Niezasadne były też zarzuty odnoszące się do postępowania administracyjnego, w tym do naruszenia m.in. art. 8, 9, 10 i 81 k.p.a., skoro jego strony były prawidłowo informowane przez organy o podejmowanych przez nie czynnościach.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego stwierdzić należy, co następuje.

Przede wszystkim w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca dokonała samowolnej, tj. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, przebudowy lokali. Z taką oceną wykonanych przez nią robót budowlanych wiążą się określone konsekwencje prawne, w tym oznacza to, że organy prawidłowo zastosowały tzw. tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, mających zastosowanie w sprawie, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie wykonane roboty dotyczą części wspólnych budynku – przebudowano warstwy konstrukcyjne pomiędzy piętrami, przeprowadzono instalację w stropach pomiędzy I a II piętrem, zamurowano drzwi na strychu, wykonano otwór drzwiowy w ścianie nośnej, okna w dachu, przewody kominowe, spalinowe i wentylacyjne, ingerujące w cały budynek.

Do przeprowadzenia tego typu prac konieczne jest, by inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. W sprawie wspólnota mieszkaniowa nie wyraziła, i nie wyraża, zgody na przeprowadzenie takich robót budowlanych przez inwestora. W konsekwencji, skoro w postępowaniu naprawczym organy ustaliły, że skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (prace dotyczyły części wspólnych i konieczna do ich wykonania była uchwała wspólnoty mieszkaniowej), a wykazanie tego prawa jest jednym z warunków legalnego wykonywania robót budowlanych, co wynika m.in. z art. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 384/17, LEX nr 2 624 711 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 593/18, LEX nr 2 651 449), to dlatego jedynym możliwym rozstrzygnięciem było nakazanie doprowadzenia lokali nr [...] do stanu poprzedniego. W przypadku więc trwałego braku posiadania takowego prawa orzeczenie nakazu rozbiórki, czy też przywrócenia stanu poprzedniego, nie jest karaniem inwestora za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu bezprawia godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 243/17, LEX nr 2 613 256). Przy czym nie można jednocześnie, w razie stwierdzenia braku takiego oświadczenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydać decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22). W oparciu o ww. przepis należy więc zbadać, czy inwestor takie oświadczenie może złożyć, a jeśli nie – prowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącej, że postępowanie w niniejszej sprawie (czy to przed organem, czy to przed sądem pierwszej instancji) należało zawiesić z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w Krakowie, sygn. akt I C 847/16, postępowanie dotyczące zgody wspólnoty mieszkaniowej na przeprowadzenie spornych prac. Skoro powyższe postępowanie dotyczyło uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości, to nawet ewentualne jej uchylenie przez sąd w trakcie postępowania, nie doprowadziłoby niejako automatycznie do uzyskania takiej zgody. O konieczności przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty mieszkaniowej, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, LEX nr 2 534 131, podkreślając, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dopiero więc uzyskanie przez skarżącą orzeczenia sądowego zastępującego uchwałę wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej taką zgodę mogłoby dawać skarżącej podstawę do przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 24 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2019 r., poz. 737). A taki scenariusz, tj. brak wymaganej większości do podjęcia uchwały, biorąc pod uwagę rozkład udziałów pomiędzy członków wspólnoty mieszkaniowej w niniejszej sprawie, trzeba by uznać za co najmniej nieprawdopodobny.

Na marginesie odnieść należy się także do zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska dotyczącego kwalifikacji wykonanych przez nią robót budowlanych jako bieżącej konserwacji, a nie jako remontu czy przebudowy. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych bieżącą konserwacją można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne, nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remont. Ich celem jest utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, aby zabezpieczyć go przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem, i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Oznacza to, że zakres podejmowanych w ramach bieżącej konserwacji robót budowlanych jest węższy niż ten wynikający z remontu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06, LEX nr 341 271 oraz z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05, LEX nr 209 107).

Podkreślenia wymaga przy tym, że pojęcie remontu nie może być, z kolei, rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 369/15, LEX nr 2 190 801). Jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1234/10, LEX nr 1 083 590).

W konsekwencji, nie można zaakceptować poglądu, zgodnie z którym np. zamieszczenie okien w połaci dachu należałoby zakwalifikować jako bieżącą konserwację. Stoi to w sprzeczności z przywołanymi wyżej definicjami poszczególnych robót budowlanych, na które nie ma wpływu subiektywna kwalifikacja wykonanych prac, dokonana przez skarżącą w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.