Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 196/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 72/13 w sprawie ze skargi A. O. na przewlekłość postępowania Starosty Siemiatyckiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 72/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi A.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Siemiatyckiego, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu [...] lipca 2012 r. A.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty Siemiatyckiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Podlaski uchylił decyzję Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] marca 2012 r. W toku dalszego postępowania Starosta Siemiatycki pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy na dzień 31 sierpnia 2012 r., jednakże w tym terminie jej nie zakończył. Skarżący złożył zażalenie do Wojewody Podlaskiego, ale nie zostało ono uwzględnione. W ocenie skarżącego sprawa toczy się już od dwudziestu lat i organ pozostaje w przewlekłości. Na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. skarżący sprecyzował, że wywiedziona przez niego skarga jest skargą o stwierdzenie przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Siemiatycki wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa ma skomplikowany charakter, zaś jej akta znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku i dołączone są do spraw II SA/Bk 212/12 i II SAB/Bk 60/11.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A.O. na przewlekłość postępowania Starosty Siemiatyckiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł A.O. zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść orzeczenia, mianowicie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że działanie organu w postaci wydania decyzji merytorycznych w dniu [...] marca 2012 r. (uchylonej przez Wojewodę Podlaskiego) oraz w dniu [...] lutego 2013 r. powoduje bezprzedmiotowość postępowania ze skargi o przewlekłość w zakresie orzekania, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1359/13, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, wywodząc, że skład orzekający w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnił pełnej treści art. 149 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

W ocenie NSA nawet w przypadku uznania przez sąd wojewódzki, że po wniesieniu skargi organ usunął stan przewlekłości postępowania (nie rozstrzygając na obecnym etapie, czy tak w rzeczywistości się stało i w jakich okolicznościach to nastąpiło), to fakt ten nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza zatem, że sąd jest w dalszym ciągu zobligowany rozstrzygnąć – zgodnie zresztą z art. 132 p.p.s.a. – w tym zakresie sprawę merytorycznie. Orzeczenie bowiem w przedmiocie, czy bezczynność, czy też przewlekłość postępowania miały z miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie ewentualnej grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., obejmują rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., II SAB/Bk 72/13, tym razem oddalił skargę A.O.. Stwierdził, że z uwagi na długość i skomplikowany charakter toczącego się postępowania, konieczne jest zakreślenie okresu, w którym ewentualnie miało dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Siemiatyckiego. Sam skarżący na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprecyzował, że początkiem tego okresu jest uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 302/08, czyli dzień 8 czerwca 2010 r. Na kolejnej rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. skarżący sprecyzował, że w grę mogą wchodzić trzy okresy, przy czym kwestię wyboru pozostawia do uznania sądu. Przy tak zakreślonym przedziale czasowym zasadnym w ocenie sądu było zbadanie, czy wystąpiła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Siemiatyckiego od dnia 8 czerwca 2010 r. aż do dnia zamknięcia rozprawy przed tutejszym sądem, tj. do dnia 10 października 2013 r.

Kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania może być rozważana tylko i wyłącznie w stosunku do Starosty Siemiatyckiego, a nie w aspekcie łącznego czasu rozpoznawania sprawy przez wszystkie orzekające w sprawie organy. Ponadto w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związków z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, gdyż kwestie te analizowane są w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji postępowanie prowadzone przez Starostę Siemiatyckiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie nosi znamion przewlekłości. Dla powyższej oceny nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 60/11 stwierdził bezczynność Starosty Siemiatyckiego przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy oraz zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że organ I instancji prowadząc postępowanie właściwie zaniechał jakichkolwiek czynności i ograniczył się wyłącznie do informowania stron o kolejnych terminach jego zakończenia. Stan taki trwał do dnia wyrokowania w tamtej sprawie, czyli do dnia 10 stycznia 2012 r. Analizując więc okres do dnia 10 stycznia 2012 r. przyjąć trzeba, że na pewno występowała wtedy w sprawie bezczynność organu, gdyż tak stwierdził WSA w Białymstoku w cytowanym wyroku, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, czy w okresie tym występowała przewlekłość postępowania, ustalić to należało w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12, konstrukcja art. 149 §1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W ocenie tego Sądu, nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, gdyż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może się domagać od sądu administracyjnego. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca pomimo stwierdzenia przez sąd bezczynności do dnia 10 stycznia 2012 r., dochodzi ponadto stwierdzenia przewlekłości przedmiotowego postępowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w okresie do dnia 10 stycznia 2012 r. nie występowało w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., w przedmiotowej sprawie organ właściwie nie prowadził żadnego postępowania, ograniczając się jedynie do informowania stron o kolejnych terminach zakończenia postępowania i zresztą ich nie dotrzymywał. Trafnie zatem zachowanie organu zakwalifikowano jako rażącą bezczynność. W tym czasie nie można zatem mówić o przewlekłości postępowania, gdyż organ nie podejmował żadnych merytorycznych czynności, ani prawidłowych, ani pozorowanych.

Po wydaniu wyroku w dniu 10 stycznia 2012 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 30 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu I instancji również w okresie pomiędzy 30 stycznia 2012 r., a 10 października 2013 r. nie doszło do przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie można w sposób uzasadniony przypisać Staroście Siemiatyckiemu przewlekłości postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Już w dniu 6 lutego 2012 r. organ wysłał zawiadomienia do stron o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 15 lutego 2012 r. Następnie w dniu 27 lutego 2012 r. organ zwrócił się do stron w trybie art. 10 k.p.a. z informacją, że strony mogą się zapoznać z aktami, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i złożyć ewentualne wnioski. W dniu [...] marca 2012 r. organ wydał merytoryczną decyzję w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Podlaski uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Przy ocenie, czy wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania należy mieć na uwadze, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Jak wynika z ustaleń sądu, Starosta Siemiatycki po ponownym uchyleniu jego decyzji przez organ II instancji w dniu 19 kwietnia 2012 r. podjął czynności zmierzające do ustalenia przesłanek zawieszenia postępowania, do czego zresztą został zobowiązany przez Wojewodę Podlaskiego. O takie zawieszenie postępowania zwracał się do organu I instancji sam skarżący. To właśnie jego wniosek w tym zakresie spowodował konieczność podjęcia przez Starostę dodatkowych czynności zmierzających do zbadania jego zasadności. Organ na bieżąco podejmował czynności w tej kwestii zwracając się między innymi do stron postępowania o zajęcie stanowiska. Bez nieuzasadnionej zwłoki wydał też w dniu [...] lipca 2012 r. rozstrzygnięcie co do zawieszenia postępowania. Na skutek zażalenia wniesionego przez A.O. organ II instancji uchylił postanowienie Starosty, w związku z czym organ I instancji zobowiązany został do ponownego zbadania przesłanek zawieszenia postępowania, którego domagał się skarżący. Aby zapewnić czynny udział wszystkich stron na każdym etapie postępowania Starosta Siemiatycki informował ich o wnioskach składanych przez skarżącego i występował do nich o zajęcie stanowiska w sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że prowadzona sprawa była szczególnie skomplikowana zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, co przejawiało się w wielokrotnym wydawaniu przez organy decyzji merytorycznych, które były następnie uchylane wraz z zaleceniem dalszego wyjaśniania sprawy.

W dniu [...] lipca 2012 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowanie i od dnia 24 lipca 2012 r. akta administracyjne sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku. Pomimo jednak tego faktu, jak wskazuje sam skarżący, w dniu [...] lutego 2013 r. nastąpiło wydanie przez Starostę Siemiatyckiego decyzji w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku o zwrot nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują, że organ podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy i zrobił to w rozsądnych terminach, zważywszy na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie narzuconym mu przez Wojewodę Podlaskiego w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z [...] sierpnia 2012 r.

Nie bez znaczenia jest także fakt, że na przeszkodzie do merytorycznego zakończenia postępowania, które zresztą nastąpiło w postaci decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] marca 2012 r., stanął wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. o zawieszenie postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że warunkiem wznowienia postępowania w sprawie cywilnej, które miało być rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego mającego znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, było wystąpienie do sądu powszechnego z takim wnioskiem uprawnionego podmiotu. W tym celu, czyli o rozważenie takiej możliwości, Starosta Siemiatycki zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2012 r. do Burmistrza Miasta Siemiatycze, a więc zadośćuczynił żądaniu strony w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji doszedł do wniosku, że działanie organu w postaci wydania decyzji merytorycznej w dniu [...] marca 2012 r., nawet w kontekście jej uchylenia przez Wojewodę Podlaskiego, nie może być uznane za działanie pozorne, zmierzające jedynie do przedłużenia trwającego postępowania. Wola organu I instancji w jak najszybszym zakończeniu postępowania przejawiła się ponadto również na etapie po wysłaniu akt do Sądu (24 lipca 2012 r.) w postaci wydania decyzji merytorycznej z dnia [...] lutego 2013 r. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2013 r., II SAB/Bk 72/13, wniósł A.O., prawidłowo reprezentowany. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły, w tym poprzez uznanie, że poza kontrolą Sądu pozostaje sposób prowadzenia postępowania przed dniem [...] czerwca 2010 r.;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 184, art. 175 i art. 45 ust. Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy (zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem);

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPCz poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, gdy działania organu stanowiły przejaw arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad dobrej administracji i proporcjonalności, jak również przez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał, kiedy i jakimi aktami prawnymi wprowadzono do ustawodawstwa możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłości postępowania w sprawach administracyjnych oraz na przykładzie wybranych orzeczeń sądowych starał się wyjaśnić, jak orzecznictwo oraz doktryna postrzegają różnice pomiędzy bezczynnością i przewlekłością postępowania administracyjnego oraz w jakich przypadkach mamy do czynienia z tymi dwoma stanami bezprawności w działalności organów administracji. Podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w jednym z wyroków, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd danego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).

W konkluzji stwierdził, że w ocenie skarżącego kasacyjnie wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku postępowanie Starosty Siemiatyckiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nosiło znamiona przewlekłości. Wszystkie czynności wykonywane były przez organ w dużych odstępach czasu. Co więcej organ wykonywał wiele czynności pozornych powodujących, że formalnie nie był bezczynny, mnożąc czynności ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Ponadto większość z podejmowanych przez organ czynności nie zmierzało do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, nie prowadząc w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Innymi słowy brak było należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej, który wbrew obowiązkom określonym w powołanych przepisach k.p.a. nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Siemiatycki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że trudno ustosunkować się do zarzutów skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu której omówiono głównie orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, z którymi trudno polemizować. Natomiast konkretyzacja zarzutów ograniczyła się do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących tego, że rzekomo wszystkie czynności wykonywane były przez Starostę w dużych odstępach czasu. Jednakże skarżący nie wskazał, o jakie konkretnie czynności chodzi, w jakim okresie były one pozorowane i jaki wpływ miały na przewlekłość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., I FSK 155/05, a także J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełnia nawet w najmniejszym stopniu. Postawione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty nie zostały bowiem w ogóle uzasadnione albo zamieszczone motywy kasacji nie nawiązują w żaden sposób do stanu faktycznego w sprawie. Stawiając na przykład zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że poza kontrolą Sądu I instancji pozostał sposób prowadzenia przez organ postępowania przed dniem 8 czerwca 2010 r. Jak wynika z ustalonego przez Sąd I instancji (i nie kwestionowanego w skardze kasacyjnej) stanu faktycznego w sprawie jest to data uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r., II SA/Bk 302/08. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia w uzasadnieniu, jakie znaczenie ma ta data dla rozstrzygnięcia sprawy i dlaczego oraz z jakich powodów Sąd Wojewódzki uchybił powołanym przepisom nie oceniając postępowania organu sprzed tej daty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie sposób odnieść się do jej zarzutów ze względu na ich ogólnikowość i kompletny brak osadzenia w stanie faktycznym. Poza abstrakcyjnym przywołaniem wybranych poglądów z orzecznictwa i doktryny na temat stosowania art. 149 p.p.s.a., uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakichkolwiek odniesień do stanu faktycznego w tej konkretnej sprawie.

Zarzuty zawarte w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów Konstytucji i Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności nie zostały w ogóle uzasadnione, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich, a za uzasadnienie zarzutu zaniechania przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem trudno uznać stwierdzenie zawarte w końcowej części środka zaskarżenia, sprowadzające się do konkluzji, że wszystkie czynności wykonywane były przez organ w dużych odstępach czasu i wiele z nich było pozornych – bez odwołania się do konkretnych ustaleń Sądu Wojewódzkiego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych, a przede wszystkim właściwie uzasadnionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie uznając, że w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na bezdyskusyjnie długi okres postępowania o zwrot nieruchomości bez ostatecznego rozstrzygnięcia, Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu.