Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1288/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 235(1), art. 235(2)
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: par. 8 ust. 1, lp. 4 załącznika nr 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1836
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
article: art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Podgórze w Krakowie skargi kasacyjnej Szpitala Powiatowego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1016/22 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego w C. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 10 maja 2022 r. nr NP.9081.2.7.2022 w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Szpitala Powiatowego w C. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Szpitala Powiatowego w C. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 10 maja 2022 r. w przedmiocie choroby zawodowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

M.N. (dalej "pielęgniarka") była zatrudniona od 1 sierpnia 1985 r. w Szpitalu Powiatowym w C. (dalej "Szpital"), na Oddziale [...]. Do jej obowiązków należało wykonywanie czynności związanych z utrzymaniem higieny pacjentów, wykonywanie czynności diagnostycznych, prowadzenie dokumentacji (praca biurowa), podawaniem leków i pomaganie lekarzowi w m.in, w wykonywaniu specjalistycznych badań. Ocena narażenia zawodowego wykazała, że warunki pracy pielęgniarki stwarzały ryzyko powstania choroby zawodowej – COVID-19. Aktywne zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u pielęgniarki zostało potwierdzone testem PCR wykonanym 26 października 2020 r.

Orzeczeniem z 20 grudnia 2021 r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie (dalej "MOMP") rozpoznał u pielęgniarki chorobę zawodową wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych – zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa.

Decyzją z 7 lutego 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chrzanowie stwierdził u pielęgniarki chorobę zawodową – choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa, wymienioną w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szpital, czyli pracodawca pielęgniarki.

Decyzją z 10 maja 2022 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym uzyskał opinię MOMP z 24 marca 2022 r., w której potwierdzono związek przyczynowo-skutkowy między rozpoznaną chorobą a warunkami pracy, co dało podstawę do rozpoznania u pielęgniarki choroby zawodowej.

Zdaniem organu, zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do stwierdzenia choroby zawodowej. Choroba została rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia, zakażenie wystąpiło w miejscu pracy, a w wykazie chorób zawodowych znajdują się choroby zakaźne lub pasożytnicze lub ich następstwa. Wirus SARS został zakwalifikowany do 3 grupy zagrożenia szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy.

Organ zaznaczył, że nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku między warunkami pracy a stwierdzoną chorobą. Ustawodawca posłużył się bowiem określeniem "z wysokim prawdopodobieństwem" wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy.

WSA w Krakowie oddalił skargę Szpitala na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że w przypadku pielęgniarki zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do stwierdzenia ww. choroby zawodowej wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych. Choroba została rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia, w wykazie chorób zawodowych znajdowały się "choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa", a w wykazie szkodliwych czynników biologicznych znajdował się wirus SARS-CoV-2 zakwalifikowany do 3 grupy zagrożenia, który wywołuje chorobę zakaźną, jaką jest COVID-19. W załączniku nr 2 lp.4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. z 2005 r., Nr 81, poz. 716; dalej "rozporządzenie z 22 kwietnia 2005 r.") w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych wymieniono natomiast prace w jednostkach ochrony zdrowia. Ponadto, jednostka orzecznicza lekarska w orzeczeniu potwierdziła związek przyczynowo-skutkowy między rozpoznaniem choroby a warunkami pracy.

Zdaniem WSA, pielęgniarka ze względu na rodzaj wykonywanej pracy narażona była na duże ryzyko zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził naruszenia art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm., dalej "k.p.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szpital, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Szpital zrzekł się rozprawy.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 2351 w zw. z art. 2352 k.p. w zw. z wykazem chorób zawodowych (poz. 26) i uznanie COVID-19 za chorobę zawodową, podczas gdy nie zachodzi ani jednoznaczny związek przyczynowo-skutkowy z wystąpieniem u uczestniczki COVID-19 a jej pracą na oddziale [...], ani też ustawodawca nie przesądził w żadnym akcie prawnym o takiej kwalifikacji wirusa SARS-CoV-2 wywołującego COVID-19 – tym bardziej, brak w wykazie chorób zawodowych zakwalifikowania COVID-19 do chorób zawodowych, a biorąc pod uwagę, że koronawirus miał charakter precedensowy, bowiem wystąpienie stanu pandemii ogólnoświatowej nie jest zjawiskiem powszechnym, sklasyfikowanie choroby pod ogólne hasło mieszczące się pod poz. 26 wykazu chorób zawodowych jako "choroba zakaźna" w tym kontekście jest nadinterpretacją definicji choroby zakaźnej, biorąc pod uwagę skalę i wielość zakażeń – nie tylko wśród grupy osób wykonujących zawody medyczne, a ustawodawca nie zmienił zapisów poprzez dodanie osobnej kategorii choroby zawodowej jako COVID-19, tym samym przesądzając, że nie stanowi choroby zawodowej, co uzasadnia fakt, iż ustawą "covidową" z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uregulował szereg innych przepisów, na które wystąpienie pandemii miało lub mogło mieć wpływ, zatem, jeżeli ustawodawca dopatrywałby się przestanek do uznania COVID-19 za chorobę zawodową, nic nie stało na przeszkodzie, aby tę kwestię jednoznacznie uregulować w ustawie.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że naruszenie powyższych przepisów materialnych miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów proceduralnych poprzez niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."), choć z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że pracodawca podjął wszystkie prawem dopuszczalne i wymagane działania celem zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa poprzez przestrzeganie przepisów BHP, zapewnienie środków ochrony osobistej, zakup i instalację sprzętu mającego na celu dezynfekcję pomieszczeń, przeszkolenie pracowników wraz z poinformowaniem ich o ryzykach związanych z epidemią oraz zaleceniami rządowymi oraz WHO, minimalizując ryzyko wystąpienia choroby (przy sumiennym przestrzeganiu przez pracowników zaleceń) do absolutnego minimum przy założeniu, że do zakażenia mogło dojść poza obiektem Szpitala Powiatowego w każdym miejscu i czasie, a pracodawca, jakim jest Szpital Powiatowy, nie miał prawa ani możliwości kontroli, czy pracownicy przestrzegają zaleceń również w warunkach domowych, transporcie publicznym oraz każdym innym miejscu, w którym pracownicy przebywali w czasie wolnym od pracy, jak również okoliczność, iż nie zostało ustalone, kiedy mogło dojść do zakażenia w związku z faktem, iż wirus mógł rozwijać się przez kilka dni bezobjawowo, co nie daje podstaw do jednoznacznego uznania, że do zakażenia doszło podczas wykonywania obowiązków pracowniczych, gdyż wirusem uczestniczka mogła zarazić się w każdym innym miejscu, a ustalenia, co powinno doprowadzić do wniosków, że brak jest przesłanek do uznania COVID-19 za chorobę zawodową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, te wyroki i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi były konieczne, bowiem podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niespełniający wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego stwierdzić należy, że jest on wadliwy konstrukcyjnie, a przez to procesowo bezskuteczny. Ogranicza się do wskazania jako naruszonych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie powyższych przepisów polegało na ich niezastosowaniu, choć z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że Szpital podjął wszystkie prawem dopuszczalne i wymagane działania zmierzające do zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 celem zminimalizowania ryzyka wystąpienia choroby COVID-19.

Analiza treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i skonfrontowanie ich z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie – na podstawie tych nieprecyzyjnie sformułowanych zarzutów kasacyjnych – w istocie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące stanowisko organu stwierdzające u pielęgniarki chorobę zawodową – chorobę zakaźną lub pasożytniczą albo ich następstwa, wymienioną w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych, tj. chorobę COVID-19.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a mają charakter ogólny (blankietowy), wskazują one, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) czy też w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. bez wątpienia nie były przez Sąd pierwszej instancji oddalający skargę stosowane. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił bowiem przepis art. 151 p.p.s.a.

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14).

Niezależnie od wskazania istoty zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym, obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zatem zawierać argumentację, w której wykazany będzie związek przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/12).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowane i uzasadnione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie mogły stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji były prawidłowe.

Wobec powyższego NSA uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za pozbawione uzasadnionych podstaw.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). W doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego nie powiązano z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącego – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Powyższy błąd konstrukcyjny nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie omawianego zarzutu kasacyjnego. Tym niemniej błąd ten w powiązaniu z brakiem precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych spowodował znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku.

Przy ocenie zarzutu naruszenia art. 2351 w związku z art. 2352 k.p. należy bowiem zwrócić uwagę na konsekwencje wynikające z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. Tak jak to już wskazano, zasada ta wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, które wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18).

Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2351 w związku z art. 2352 k.p. nie jest jednoznaczny w zakresie kierunku zaskarżenia. Z całą pewnością zarzut ten nie może być uznany za zarzut błędnej wykładni powyższych przepisów. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Innymi słowy wymaga to przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu – stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

Konstrukcja zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie nie czynią zadość powyższym wymogom.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu omawianego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), zidentyfikował zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2351 w związku z art. 2352 k.p. polegający na błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki wymienione w ww. przepisach do stwierdzenia przez organ choroby zawodowej COVID-19 u M.N. – pielęgniarki zatrudnionej na Oddziale [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy z wystąpieniem u pielęgniarki choroby COVID-19 a jej pracą na w Szpitalu. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że w wykazie chorób zawodowych pod poz. 26 choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa jako choroba zawodowa wprost nie została wskazana wywołana wirusem SARS-CoV-2 choroba COVID-19. Uregulowanie powyższej kwestii przez ustawodawcę przesądziłoby definitywnie sporne zagadnienie w zakresie uznania choroby COVID-19 za chorobę zawodową, co dopiero pozwalałoby na jej stwierdzenie u pielęgniarki.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ k.p., zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z punktu widzenia art. 235¹ k.p. "nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku między warunkami pracy w warunkach narażenia a stwierdzoną dolegliwością" (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 748/12). W konkretnym przypadku stwierdzenie przez organ z wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia czynnika szkodliwego w miejscu pracy, skutkującego powstaniem choroby zawodowej, nie oznacza, że okoliczność ta musi być potwierdzona bezspornym dowodem. Użycie przez ustawodawcę w art. 235¹ k.p. alternatywy: "bezspornie" lub z "wysokim prawdopodobieństwem" wskazuje na pewną dyskrecjonalność organów inspekcji sanitarnej prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia przyczyn choroby zawodowej, nie oznacza jednak dowolności.

W myśl art. 2352 k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo w określonym czasie po zakończeniu pracy w takim narażeniu, jednak pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 2351 k.p. wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12). Na gruncie art. 2351 k.p. nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym") a stwierdzonym schorzeniem (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18).

Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok NSA z 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r., III SA 372/82, ONSA/1982/1/33). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana (wyłącznie) przyczynami niepozostającymi w związku z pracą, pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r. II OSK 1102/18 ).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836; dalej "rozporządzenie") w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika.

Jak z powyższego wynika, warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest zatem uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwą medyczną jednostkę orzeczniczą (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. I SA 1801/00, LEX nr 77663). Opinia lekarska wydana w trybie ww. rozporządzenia podlega ocenie i kontroli organu, utrwalony bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., sygn. I SA 1200/98, LEX nr 45833).

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, a zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów. Związanie polega zatem na tym, że jeśli orzeczenie lekarskie nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, to stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. K 23/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 82). W przypadku zatem, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest bowiem uprawniony do kontroli merytorycznej (medycznej) orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Kontrola i możliwość podważenia opinii lekarskich przez organ jest zatem możliwa, ale w ograniczonym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10). Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować jedynie ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. z tego punktu widzenia, że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez należytego uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza. Nie może to jednak dotyczyć merytorycznej treści prawidłowo sporządzonego orzeczenia lekarskiego. (por. m.in. wyrok NSA z 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo).

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że z analizowanych przepisów wynika domniemanie polegające na tym, że jeżeli właściwy lekarz uznał, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie chorób zawodowych, a ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika, że pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, to dane schorzenie należy uznać za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, gdy zebrany materiał dowodowy pozwala, bezspornie albo z wysokim prawdopodobieństwem, wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać etiologię choroby inną niż zawodowa.

W niniejszej sprawie dochodzenie sanitarno-epidemiologiczne wykazało, że M.N. podczas zatrudnienia jako pielęgniarka na Oddziale [...] narażona była na czynniki zakaźne, w tym na wirus SARS-CoV-2. Aktywne zakażenie tym wirusem zostało potwierdzone badaniem genetycznym PCR.

W rozpoznawanej sprawie lekarz-specjalista z MOMP w Krakowie 20 grudnia 2021 r. wydał orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu u pielęgniarki choroby zawodowej – choroby zakaźnej lub pasożytniczej lub ich następstwa – zakażenie wirusem SARS-CoV-2. W piśmie z 24 marca 2022 r. powyższa jednostka orzecznicza wskazała, że zakażenie powyższym wirusem jest tożsame z wywołaniem choroby zakaźnej COVID-19. Uznano również, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rozpoznaniem tej choroby u pielęgniarki a warunkami pracy w Szpitalu.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Małopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, również oceny wydanego w sprawie przez MOMP w Krakowie orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu u pielęgniarki choroby zawodowej – choroby zakaźnej lub pasożytniczej albo ich następstwa – choroby COVID-19. Ponadto Sąd wskazał, że w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych pod pozycją 26 znajdują się "choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa", a w wykazie szkodliwych czynników biologicznych rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 kwietnia 2005 r. znajduje się wirus SARS-CoV-2 zakwalifikowany do 3 grupy zagrożenia, który bez wątpienia w świetle definicji legalnej, zawartej w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wywołuje chorobę zakaźną, jaką jest COVID-19. W załączniku nr 2 Lp.4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 kwietnia 2005 r. w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych wymieniono natomiast prace w jednostkach ochrony zdrowia.

Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. W sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone.

W skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono powyższych ustaleń faktycznych, a ograniczono się jedynie do ogólnych, polemicznych wypowiedzi.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 2351 w związku z art. 2352 k.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).