Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 459/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor Sądowy Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi [...] na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia pracowników postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem [...] inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy Z., działając na podstawie przepisu art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1362 ze zm . – dalej zwana ustawą o PIP) skierował do S. Spółka z o.o. - Oddział Fabryki Z. wystąpienie ( znak [...] ), w którym wnosił o niezwłoczne poinformowanie pracowników o obowiązujących ich dobowych i tygodniowych normach czasu pracy, częstotliwości wypłaty wynagrodzenia, przysługującym urlopie wypoczynkowym, długości okresów wypowiedzeń, udzielania pracownikom urlopu tak by co najmniej jedna jego część obejmowała okres 14 dni kalendarzowych, zamieszczania w świadectwach pracy podstawy prawnej udzielania urlopów bezpłatnych, dokumentowania sposobu dostarczenia pracownikom świadectw pracy ( pkt 1-4 ), zmiany treści zapisu § 2 Regulaminu wynagradzania, niezwłocznego wyrównania pracownikom za okres od 2005 roku do 7 grudnia 2006 roku : wypłaconego dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, wypłaconego wynagrodzenia za urlop wypoczynkowy, wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wypłaconego dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych z tytułu przekroczenia tygodniowej normy czasu pracy łącznie z pracą w niedzielę ( pkt 5-9 wystąpienia ).

W uzasadnieniu wystąpienia odnośnie pkt 5 -9 inspektor wskazał, iż zapis zawarty w § 2 regulaminu wynagradzania stwierdzający, iż premia regulaminowa jest dodatkiem do płacy zasadniczej, nie przysługuje za pracę w godzinach nadliczbowych i nie stanowi podstawy do obliczania innych dodatkowych świadczeń pieniężnych za pracę np. dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych stanowi naruszenie przepisu art. 1511 § 1 Kodeksu pracy . W ocenie inspektora pojęcie normalnego wynagrodzenia oznacza takie wynagrodzenie, które pracownik otrzymuje stale i systematycznie, obejmując również dodatkowe jego składniki jak premia regulaminowa, która należy uwzględnić przy naliczaniu wynagrodzenia za godziny nadliczbowe. Zdaniem inspektora w wyniku regulacji zawartej w Regulaminie wynagradzania zaniżone zostały składniki wynagrodzenia wskazane w pkt 7 -9. W pouczeniu zawartym w wystąpieniu inspektor zobowiązał pracodawcę do powiadomienia go w terminie 30 dniu od jego otrzymania o sposobie i terminie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków.

Pismem z dnia [...] roku pracodawca skierował do Inspektora informację w sprawie wykonania wniosków zawartych w wystąpieniu z dnia [...] roku. Wskazał, iż wnioski zawarte w pkt 1-4 są od dnia otrzymania wystąpienia realizowane. Natomiast wnioski zawarte w pkt 5-9 nie zostały zrealizowane gdyż są – w ocenie pracodawcy - niezgodne z przepisami prawa pracy. W tym zakresie pracodawca podtrzymał swe stanowisko wyrażone już uprzednio w zastrzeżeniach z dnia 14 grudnia 2007 roku, złożonych do protokołu kontroli z dnia 7 grudnia 2007 roku. Podobnie za naruszające przepisy Kodeksu pracy i sprzeczne z uchwała Sądu Najwyższego pracodawca uznał wniosek zawarty w pkt 9 wystąpienia .

W odpowiedzi na tę informację Okręgowy Inspektor Pracy w Z. skierował do pracodawcy pismo [...] w którym stwierdził, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz analizie dokumentacji kontrolnej nie znalazł podstaw do zniesienia wniosków nr 7 i 8. Zniósł natomiast wnioski nr 5, 6, 9 wystąpienia z [...]r roku z uwagi na niespójność wniosków z uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym i w tym zakresie przekazał sprawę inspektorowi pracy w celu ponownego wydania środków prawnych. Jednocześnie poinformował, iż zebrany w czasie kontroli materiał dowodowy wskazuje, że podstawą wydania wskazanych wniosków stał się prawidłowo ustalony stan faktyczny, gdyż w dniu 14 grudnia 2006 roku pracodawca wniósł zastrzeżenia do treści protokołu z kontroli kionując wyłącznie zapisaną w protokole ocenę prawną stanu faktycznego. Natomiast w zastrzeżeniach do protokołu oraz w piśmie z [...] brak jakichkolwiek zastrzeżeń oraz dowodów podważających stan faktyczny.

W dniu [...] roku inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w Z. skierował do pracodawcy wystąpienie (znak: [...]) w którym wniósł o zmianę § 2 regulaminu premiowania , niezwłocznego wyrównania pracownikom wypłaconego normalnego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych oraz dodatku do tego wynagrodzenia .

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej: ppsa ) pracodawca S. Sp. z o.o. - Oddział Fabryki w Z. wniósł skargę na rozstrzygnięcie Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z dnia [...] roku (znak [...]) oraz wystąpienia inspektora Inspektoratu Państwowej Inspekcji Pracy w Z. z [...] roku (znak: [...]) oraz z dnia [...] roku (znak: [...]). Wywodził, iż zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają jego interes prawny nakładając, wbrew przepisom prawa, na niego obowiązki polegające na wypłacie pracownikom dodatkowego wynagrodzenia. Zaskarżanym rozstrzygnięciom skarżący narzucał :

1. naruszenie przepisu art. 21a ust. 1 w związku z art. 9 pkt 2a i pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 roku o PIP poprzez wydanie rozstrzygnięć w formie wystąpienia zamiast w formie decyzji administracyjnej,

2. naruszenie art. 86 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 roku, nr 113, póz. 717 ze zm.,) polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie wypłacił na rzecz swoich pracowników należnego wynagrodzenia i wezwaniu go do niezwłocznego wypłacenia dodatkowego wynagrodzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnosił, iż w dniu [...] roku otrzymał pismo Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] roku, utrzymujące w mocy wnioski nr 7 i 8 wystąpienia znak [...] inspektora pracy z [...] i znoszące wnioski nr 5, 6 i 9 tegoż wystąpienia. W dniu 19 marca 2007 roku skarżący otrzymał wystąpienie z dnia [...] roku (znak [...] . Nie zgadzając się z ustaleniami inspektora pracy pismem z dnia [...] roku wniósł do Okręgowego inspektora pracy w Z. pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nakazaniu wypłaty wynagrodzeń określonych w wystąpieniach Inspektora Pracy z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku, jak również polegającego na zaakceptowaniu przez Okręgowego Inspektora Pracy takiego postępowania inspektora pracy w piśmie z dnia [...] roku. Skarżący wywodził, iż wzywając Okręgowego Inspektora Pracy do usunięcia naruszenia prawa przedstawił obszerną argumentację wskazującą, że nakazanie mu wypłaty wynagrodzeń na rzecz pracowników wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa pracy, jak również przepisów normujących zasady i tryb postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. Wskazywał ,że Okręgowy Inspektor Pracy pismem z dnia [...] roku nie uznał zasadności argumentów podnoszonych przez niego uznając, że wystąpienia inspektora pracy wydane zostały w formie zgodnej z przepisami prawa tj. w formie wystąpienia i jego rozstrzygnięcia nie wymagały formy decyzji administracyjnej, a odnosząc się do merytorycznej strony ww. wystąpienia podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] roku. W ocenie skarżącego, stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy i inspektora pracy jest nieprawidłowe i zasadny jest wniosek o uchylenie zaskarżonych aktów administracyjnych w całości. Skarżący zarzucał, że zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy o PIP nakazanie wypłacenia pracownikom zaległego wynagrodzenia może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Wywodził, iż stosownie do treści wskazanego przepisu organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do "nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi". Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 21a ustawy o PIP, w takim przypadku organy Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązane są wydać nakaz w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka musi spełniać wymagania określone przepisami prawa, w tym zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Wbrew stanowisku Okręgowego Inspektora Pracy wyrażonego w piśmie z dnia [...] roku organy inspekcji pracy nie są uprawnione do nakazywania pracodawcom wypłaty świadczeń pracowników w drodze wystąpień o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP. Organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do skierowania wystąpienia, tylko i wyłącznie w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o PIP. Na mocy powołanego przepisu organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mają uprawnienia do wydawania wystąpień w sprawach wymienionych w art. 9 ust. 1-4 ustawy o PIP, a w szczególności również w sprawach, gdzie występuje konieczność "nakazania pracodawcy wypłaty zaległego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi." W takim bowiem przypadku jedyną prawnie dopuszczalną formą działania organów Państwowej Inspekcji Pracy są nakazy wydawane w formie decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie wydane przez organy PIP wystąpienia dotyczyły m.in. obowiązku wypłacenia zaległego wynagrodzenia na rzecz pracowników. Skoro tak, to w tym zakresie konieczne było wydanie decyzji administracyjnej zawierającej nakazy określone w treści art. 9 ust. 1 pkt. 2a ustawy o PIP. Wydanie wystąpienia zamiast wymaganej decyzji świadczy- w przekonaniu skarżącego- o rażącym naruszeniu prawa, jak również o tym, że zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały bez podstawy prawnej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rozstrzygnięcie wydane jest bez podstawy prawnej, jeżeli organ administracji wydał rozstrzygnięcie w niewłaściwej formie. Stanowisko takie znajduje, zdaniem skarżącego, uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego przykładem jest wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 roku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym. " (sygn. akt I SA 275/00). Nakazanie zapłaty zaległego wynagrodzenia w drodze wystąpienia, a nie decyzji administracyjnej stanowi zatem o naruszeniu prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie skutków prawnych takich rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Konkludując, skarżący wywodził, że nakaz wypłacenia przez zaległego wynagrodzenia na rzecz pracowników powinien zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepis art. 21a ustawy o PIP. Decyzja taka powinna zawierać określenie podstawy prawnej, terminu realizacji oraz pouczenie o przysługujących środków odwoławczych. Odmienne postępowanie organów Państwowej Inspekcji Pracy świadczy o naruszeniu prawa i wskazuje na konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Zdaniem skarżącego zawarte w wystąpieniach zobowiązania do wypłacenia wskazanych świadczeń podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa pracy. Wskazywał on, że Okręgowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia [...] roku uzasadnił swoje stanowisko cytując i podkreślając uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego wskazujące, że "w skład normalnego wynagrodzenia pracownika może wchodzić również premia, jeżeli ma ona charakter stały i nie jest uzależniona od uzyskania określonych konkretnych osiągnięć w pracy, nie objętych zadaniami wykonywanymi w godzinach nadliczbowych". Analogiczne stanowisko zajął również inspektor pracy w wystąpieniu z [...] roku, jak również w wystąpieniu z [...] roku. W ocenie skarżącego, organy Państwowej Inspekcji Pracy pominęły fakt, że premia wypłacana pracownikom skarżącego nie ma charakteru stałego. To bowiem, że premia jest wypłacana przez kolejne miesiące nie oznacza wcale, że ma ona charakter stały. Fakt, że pracownik w kolejnym miesiącu otrzymał premie oznacza tylko tyle, że spełniał on kryteria, od których uzależniona była wypłata tej premii. Z § 2 ust. 2 regulaminu premiowania ( a nie wynagradzania ) wynika, iż premia jest uzależniona od uzyskania konkretnych osiągnięć , bowiem w przypadku negatywnej oceny jakości pracy lub braku oczekiwanej efektywności nie będzie przysługiwać. W § 2 ust. 3 regulaminu wskazano kryteria oceny jakości pracy, zaś § 2 ust. 4 - efektywności pracy. Z treści § 2 ust. 3 regulaminu wynika jednoznacznie, że "pracownicy, którzy będą odpowiedzialni za wystąpienie reklamacji będą pozbawieni premii regulaminowej. Decyzję w sprawie pozbawienia lub obniżenia premii regulaminowej w tym przypadku, podejmuje pracodawca, na wniosek przełożonego danego pracownika." Także z treści § 2 ust. 4 regulaminu wynika jednoznacznie, że premia "za efektywność ustalana jest na podstawie wskaźnika wartości produkcji (liczonej w cenach sprzedaży) wykonanej w ciągu miesiąca, przez bezpośrednio zatrudnionego, w ciągu godziny pracy". Skoro zatem premia regulaminowa jest uzależniona od uzyskania określonych konkretnych osiągnięć w pracy i nie ma charakteru stałego, to nie można twierdzić, że taka premia powinna wchodzić w skład normalnego wynagrodzenia pracownika. Pracodawca w regulaminie wskazał wyraźnie, że premia regulaminowa jest dodatkiem do płacy zasadniczej, nie przysługuje za pracę w godzinach nadliczbowych i nie stanowi podstawy do obliczania innych dodatkowych świadczeń pieniężnych za pracę. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że w analizowanej sprawie zarówno Okręgowy Inspektor Pracy jak również inspektor pracy nieprawidłowo zastosowali przepis art. 85 Kodeksu pracy, uznając, że skarżący nie wypłacił pracownikom należnego im wynagrodzenia. W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie Okręgowego Inspektora Pracy jak również rozstrzygnięcia Inspektora Pracy są nieprawidłowe i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wskazując na okoliczności uzasadniające rozpoznanie skargi skarżący wywodził, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają m.in. w sprawach skarg na inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego zaskarżone skargą rozstrzygnięcia mieszczą się w kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż dotyczą obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, stwierdzając obowiązek wypłacenia zaległego wynagrodzenia. Skarżący podnosił, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o PIP zgodnie, z którym nałożenie na pracodawcę obowiązku wypłaty należnego wynagrodzenia wymaga wydania decyzji administracyjnej spełniającej warunki określone w treści art. 21a ustawy o PiP. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie zostały wydane w formie decyzji administracyjnej. Nie zmienia to jednak faktu, że wadliwe postępowanie organów Państwowej Inspekcji Pracy nie może pozbawić skarżącego prawa do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcia i do kontroli ich legalności przez niezawisły sąd administracyjny. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2006 roku (sygn. akt II SA 3622/02), w którym stwierdzono, że "wystąpienie państwowego inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Podobne wnioski płyną również z orzeczenia WSA w Olsztynie (II SA/Ol 456/06) stwierdzającego, że "akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. "

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Z., przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, domagał się odrzucenia skargi. Wywodził, iż zaskarżone wystąpienia państwowego inspektora pracy jak i jego pismo z dnia [...] roku nie są decyzjami administracyjnymi ani innym aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazywał, iż pracodawca, pomimo twierdzenia zawartego w skardze, że wystąpienie znak [...] jest w istocie decyzją wydaną na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o PIP nie wniósł odwołania w terminie 14 dni od doręczenia wystąpienia. Nie kionował również w inny sposób zastosowanej przez inspektora pracy formy rozstrzygnięcia. Dopiero w dniu [...] roku wystosowane zostało do Okręgowego Inspektora Pracy oraz inspektora pracy prowadzącego kontrolę pismo zatytułowane "Informacja w sprawie wykonania wniosków zawartych w wystąpieniu z dnia [...] roku". W piśmie tym pracodawca poinformował również o przyczynach niewykonania części wniosków z wystąpienia kionując ich zasadność. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz analizie treści dokumentacji kontrolnej Okręgowy Inspektor Pracy pismem z dnia [...] roku poinformował pracodawcę, iż nie znajduje podstaw do zniesienia wniosków nr 7, 8 wystąpienia, znosi natomiast jego wnioski nr 5, 6, 9 z uwagi na ich niespójność z uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym i w tym zakresie przekazał sprawę inspektorowi pracy w celu ponownego wydania środków prawnych. Wykonując polecenie Okręgowego Inspektora Pracy w dniu [...] roku inspektor pracy wydał nowe wystąpienie znak [...]. W odpowiedzi na powyższe działanie organów Inspekcji Pracy pracodawca wystosował do Okręgowego Inspektora Pracy pismo z dnia [...] roku zawierające żądanie uzupełnienia pisma Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] roku oraz wystąpienia inspektora pracy nr [...] z dnia [...]roku o pouczenie w zakresie prawa wniesienia odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego jak też pismo z dnia [...] roku zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero w tych pismach, pracodawca podniósł, że wystąpienie inspektora pracy [...] z dnia [...] roku i [...] z dnia [...] roku oraz pismo Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...]r roku powinno mieć formę decyzji. W związku z korespondencją z dnia [...] roku do skarżącego została wystosowana odpowiedź zawierająca informację, że wskazany jako podstawa żądania art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż wystąpienie nie jest decyzją administracyjną.

Uzasadniając swe stanowisko procesowe organ wywodził, iż skarga podlega odrzuceniu, gdyż wystąpienia państwowego inspektora pracy nie podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W świetle ustawy o PIP, wystąpienia państwowego inspektora pracy, o których mowa w art. 9 ust. 5 ustawy nie są bowiem decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczy o tym również treść art. 21d ust. 1 i 2 ustawy o PIP, z którego wynika niewładczy charakter wystąpienia jako formy działania inspektora pracy. Ustawodawca uznaje bowiem za decyzje administracyjne jedynie nakazy i sprzeciwy tegoż inspektora (art. 21a i 21c ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy). Konsekwencją tego zróżnicowania jest gwarantowane art. 21a ust. 6 ustawy o PIP prawo wniesienia odwołania od nakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, do okręgowego inspektora pracy (art. 16 ust. 1 pkt 4) oraz brak trybu odwoławczego co do wystąpień inspektora pracy. Niewątpliwie wystąpienie inspektora pracy z dnia [...] roku i z dnia [...] roku zawierają zobowiązanie pracodawcy do usunięcia określonych w nim naruszeń prawa pracy, a także pouczenie o treści art. 21d ust. 2 ustawy o PIP, w myśl którego pracodawca, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania go zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków. Jednak wskazane w tych wystąpieniach zobowiązanie nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa o PIP nie przewiduje bowiem żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Również przepisy Kodeksu pracy (art. 281-283) nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu pokontrolnym inspektora pracy. Organ wskazywał, że w przeciwieństwie do wystąpienia niewykonanie w wyznaczonym terminie podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy stanowi wykroczenie określone w art. 283 pkt 7 Kodeksu pracy. Ponadto zgodnie z art. 2 § 1 pkt 4 znowelizowanej ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U z 1991 roku, Nr 36 poz. 161 z pózn. zm. ) egzekucji administracyjnej poddane zostały m.in. obowiązki z zakresu wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane wyłącznie w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Nie podlegają natomiast egzekucji administracyjnej obowiązki nakładane w drodze wystąpienia. Nie bez znaczenia w sprawie jest - zdaniem organu – również fakt, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 76, poz. 809 ) która rozszerzyła katalog przysługujących inspektorom pracy środków prawnych o nowy rodzaj decyzji administracyjnej tj. nakazu wypłaty wynagrodzeń nie ograniczyła równocześnie możliwości wydawania wystąpień w sprawach z zakresu wynagrodzeń. Zgodnie z art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o PIP inspektorowi pracy przyznano uprawnienie nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Jednocześnie w art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 pkt 2 tej ustawy pozostawiono możliwość kierowania przez inspektorów pracy wystąpień o usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pracy, a więc również w sprawach związanych z wypłatą wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pracowniczych. W myśl tej nowelizacji nakazy o których mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy powinny być wydawane przez inspektorów pracy jedynie w sytuacjach, gdy wynagrodzenie za pracę lub inne świadczenie pracownicze ma charakter bezsporny. Wskazuje na to użyte w ww. przepisie określenie "należne". W praktyce nakazy są wydawane w przypadku świadczeń naliczonych i zatwierdzonych do wypłaty przez pracodawcę, jednak z jakichś względów nie wypłaconych pracownikowi. Określone w ustawie o PIP przedmiotowe nakazy zgodnie z treścią art.104 § 2 Kpa konkretnie wskazują na rzecz którego czy których pracowników pracodawca ma dokonać wypłaty określonego świadczenia z podaniem wysokości świadczenia i jego rodzaju.

Ponadto nakazom, o których mowa w art. 9 pkt 2a jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności na podst. art. 108 Kpa. w sytuacji gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższych wymogów nie spełniają zaskarżone wystąpienia pokontrolne z dnia [...] roku i [...] roku. Stąd wypływa wniosek, że zaskarżone wystąpienia, wydane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie stanowią formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. Ponadto organ zarzucał, iż skarżący argumentuje, że zaskarżone wystąpienia są decyzjami administracyjnymi, a jednocześnie jako podstawę prawną do złożenia skargi wskazuje art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, który nie dotyczy decyzji, lecz obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne ( nie będące decyzjami ) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków. Odnosząc się do przedmiotu skargi jakim było również jego pismo z dnia [...] roku organ wskazywał, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 i art. 16 ust 1 pkt. 1 ustawy o PIP jest on organem nadzorującym działania kontrolne inspektora pracy. Zgodnie z zasadami art. 259 Kpa pismo pracodawcy kionujące zasadność wniosków w wystąpieniu inspektora pracy rozpatrywane jest przez Okręgowego Inspektora Pracy w trybie przewidzianym dla postępowania skargowego. Postępowanie to określone zostało w § 12 Zarządzenia nr 27/2005 Głównego Inspektora Pracy z dnia 27 kwietnia 2005 roku w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków oraz udzielania porad w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy, wydanym na podstawie art. 259 kodeksu postępowania administracyjnego oraz statutu Państwowej Inspekcji Pracy. W wyniku przeprowadzenia postępowania skargowego do pracodawcy kierowana jest odpowiedź zawierająca informację o sposobie rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu, pismo to również nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż wydane zostało w trybie postępowania skargowego i nie jest decyzją oraz nie spełnia wymagań z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Co do meritum sprawy, Okręgowy Inspektor Pracy w Z. podtrzymał również swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie i wystąpieniach.

Nadto zarzucał, iż skarga nie spełnia także wymagań formalnych zawartych w art. 46 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 i 29 ppsa, gdyż pismo podpisał dyrektor H.Z. zaś z dołączonego do pisma wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika wymóg reprezentacji strony skarżącej w składzie 2 osób wskazanych w Dziale 2 rubryka 1 pkt 2 wypisu z KRS.

Wobec zaskarżenia w jednym piśmie dwóch wystąpień i pisma z dnia [...] roku zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 lipca 2007 roku na podstawie przepisu art. 57 § 3 ppsa skargi zostały rozdzielone.

Na rozprawie w dniu 17 października 2007 roku pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę, wywodził, iż skarżone pismo z dnia [...] roku jest w istocie decyzją administracyjną wydaną w II instancji w wyniku odwołania, za które uznać należy pismo skarżącego z dnia [...] roku. Zaś wobec niepouczenia skarżącego o trybie i terminie zaskarżenia tej decyzji nie może on ponosić ujemnych skutków z tytułu przekroczenia terminu do wniesienia skargi na kionowana decyzję. Natomiast powołanie się skarżącego na przepis art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wynikało z ostrożności procesowej na wypadek gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego co do rzeczywistej formy kionowanego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie było wyłącznie pismo ( nazwane przez skarżącego rozstrzygnięciem ) Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z dnia [...] roku odnoszące się do pisma strony skarżącej z dnia [...] roku, będącego informacją o sposobie wykonania wniosków zawartych w wystąpieniu z dnia [...] roku. Skarżone pismo skierowane zostało jednocześnie do inspektora pracy dokonującego kontroli pracodawcy jak i do Okręgowego Inspektora Pracy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na wskazane pismo ( rozstrzygnięcie ) okazała się niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Zdaniem Sądu, brak jest bowiem podstaw do uznania tego pisma za decyzję administracyjną jak też inny akt w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w przypadku uznania przez inspektora pracy, iż pracodawca wadliwie nalicza pracownikom wysokość pewnych składników wynagrodzenia, to stanowisko w tej sprawie organ może zająć jedynie w formie nakazu – decyzji administracyjnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż prawne podstawy do wydania nakazu istnieją tylko w przypadku stwierdzenia niewypłacenia wynagrodzenia "należnego" czyli bezspornie ( zatem również zdaniem pracodawcy ) przysługującego konkretnie ( imiennie ) wskazanemu pracownikowi lub pracownikom, z konkretnego tytułu i w konkretnej wysokości. Nakaz w tym przedmiocie musi być sformułowany w sposób możliwy do jego przymusowego wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. Możliwość stosowania nakazu o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP nie może natomiast prowadzić do wkraczania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w rolę zastrzeżoną dla sądów pracy. Organy Państwowej Inspekcji Pracy nie posiadają uprawnień do rozstrzygania w sytuacjach spornych. Inspektor pracy jest więc pozbawiony prawa do wydania nakazu w sytuacji gdy pracodawca kionuje prawo pracownika do danego składnika wynagrodzenia lub co do jego wysokości, a podstawą jego stanowiska jest odmienna wykładnia przepisów prawa. Wynikłe z takich przyczyn naruszenie prawa przez pracodawcę może jedynie stanowić podstawę indywidualnego roszczenia pracownika przeciwko zakładowi pracy. Jednakże w sytuacji, gdy w wyniku kontroli pracodawcy przez inspektora PIP, ujawni się między nim a pracodawcą rozbieżność co do sposobu naliczania któregoś ze składników wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia pracowniczego powstała na tle wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa pracy lub obowiązującego u danego pracodawcy ( regulamin wynagradzania ) możliwe jest również - w ocenie Sądu – sformułowanie przez inspektora pracy w wystąpieniu o jakim mowa w pkt 5 art. 9 ustawy o PIP wniosku o wyrównanie składników wynagrodzenia. Wystąpienie we wskazanym przedmiocie, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. Nie stanowi ono też innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ). Wskazany w wystąpieniu wniosek o wyrównanie wynagrodzenia nie rodzi dla jego adresata ( pracodawcy ) żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje bowiem żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Również przepisy Kodeksu pracy (art. 281-283) nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu pokontrolnym inspektora pracy. Natomiast niewykonanie w wyznaczonym terminie nakazu ( decyzji ) inspektora pracy stanowi wykroczenie określone w art. 283 pkt 7 Kp. Wnioski inspektora pracy w nie wkraczają też w sferę zastrzeżoną dla sądu pracy jako organu właściwego do rozpoznania indywidualnych sporów między pracownikami a pracodawcami. Wnioskami zawartymi w wystąpieniu sąd pracy przy ich rozstrzyganiu nie jest w żaden sposób związany.

Wystąpienie inspektora pracy zawiera w swej treści stwierdzenie naruszenia prawa pracy oraz wniosek o jego usunięcie. Oznacza to w istocie jedynie wskazówkę, sugestię, życzenie czy postulat usunięcia naruszenia prawa, pozbawiony więc charakteru stanowczego właściwego dla polecenia czy nakazu. Nie ma zatem cech rozstrzygnięcia administracyjnego, dotyczącego praw i obowiązków adresata wystąpienia. Nie ingeruje w sferę prawną indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie kształtuje tym samym sytuacji prawnej pracodawcy jako adresata wystąpienia bo nie prowadzi do nałożenia obowiązków w sferze prawa administracyjnego. Wnioski zawarte w wystąpieniu nie rodzą zatem żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków pracodawcy w razie ich niewykonania.

Kionowane w niniejszym postępowaniu pismo z dnia [...] roku nie jest wystąpieniem gdyż nie pochodzi od inspektora pracy, ale od Okręgowego Inspektora Pracy. Wobec nieprzypisania wystąpieniu z dnia [...] roku charakteru decyzji administracyjnej ( nakazu ) nie może też być uznane za decyzję organu II instancji.

Na marginesie należy też wskazać, że nawet gdyby przyjąć za uprawnione stanowisko skarżącego, iż wystąpienie z [...] roku stanowiło w istocie decyzją administracyjną , pismo z dnia [...] roku było odwołaniem zaś skarżone pismo z dnia [...] roku stanowi decyzją organu II instancji, to skarga podlegałaby również odrzuceniu ze względu na uchybienie terminu ( art. 53 § 1 ppsa ) do jej wniesienia.

Wskazać na koniec należy, iż, wbrew wywodom organu, skarga została podpisana przez osobą uprawnioną do reprezentacji skarżącego o czy jednoznacznie przesądza treść pełnomocnictwa z dnia 16 maja 2007 roku udzielonego dyrektorowi Oddziału Fabryki w Z. -H.Z. przez prokurenta i członka zarządu S. Sp. z o.o w G. posiadającej wskazany Oddział.

Mając na względzie wskazane okoliczności orzeczono jak w sentencji postanowienia.