Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 199/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11g ust 1 pkt 1, art. 11d ust. 5, art. 11b ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant specjalista Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2023 roku, poz. 162 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych( DZ.U z 2023 roku, poz. 162 ze zm. dalej jako ustawa zrid) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty R. nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn ,,Rozbudowa drogi gminnej nr [...]W [...]wraz obiektem mostowym na rzece [...] oraz budowie oświetlenia ‘’-

I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1 następujący zapis: 2/ Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, wykonany przez: geodetę uprawnionego J.W. - mapy z projektem podziału w skali 1:2000 (1 sztuka), wraz z wykazem zmian gruntowych. Powyższe stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Zatwierdzony podział nieruchomości oraz działki niezbędne dla budowy drogi (zlokalizowane w liniach rozgraniczenia) przedstawia zamieszczony poniżej wykaz działek ewidencyjnych. OKREŚLENIE NIERUCHOMOŚCI LUB ICH CZĘŚCI WEDŁUG KATASTRU NIERUCHOMOŚCI OBJĘTYCH WNIOSKIEM: W wykazie zastosowano oznaczenia: przed nawiasem wskazano numer działki ewidencyjnej przez podziałem, natomiast w nawiasie numery działek ewidencyjnych po podziale. Pogrubioną czcionką zostały oznaczone numery działek ewidencyjnych objęte liniami rozgraniczającymi projektowanego pasa drogi. województwo mazowieckie, powiat radomski, jednostka ewidencyjna [...]_2 [...]: obręb 0012 M.: [...]; obręb 0009 [...]: [...]) Dziatki oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 1 następujący zapis pkt 2; 2/ numery działek w projektowanym pasie drogowym (tłustym drukiem - numery działek przeznaczone do przejęcia pod inwestycję, w nawiasie numery działek po podziale): obręb 0012 [...]: [...]; obręb 0008 [...]: [...].

Zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości: Działki

w projektowanym pasie drogowym, podlegające podziałowi, do przejęcia pod inwestycję: Lp. Gmina [...] nr działki przed podziałem nr działki do przejęcia pod inwestycję nr działek po podziale pozostające przy dotychczasowym właścicielu. Gmina [...] 0012 M. [...] [...] [...] Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych

II, uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2 następujący zapis w pkt 4:

Nakazał i zezwolił na budowę i przebudowę infrastruktury technicznej oraz innych dróg oraz zjazdów, zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym, na działkach będących poza liniami rozgraniczenia drogi o następujących numerach ewidencyjnych: OKREŚLENIE NIERUCHOMOŚCI LUB ICH CZĘŚCI, Z KTÓRYCH KORZYSTANIE BĘDZIE OGRANICZONE województwo mazowieckie, powiat [...]i, jednostka ewidencyjna [...]_2 [...]: obręb 0012 [...]: [...] - droga gminna [...]W - skrzyżowanie z projektowaną drogą [...] W, 173 - droga gminna [...]W - skrzyżowanie z projektowaną drogą [...]W, projektowana napowietrzna linia oświetleniowa, [...] - zasilanie napowietrznej linii oświetleniowej

z istniejącego słupa energetycznego obręb 0008 [...]; 9 - rzeka [...]- lokalizacja obiektu mostowego, projektowana linia oświetleniowa i kanał technologiczny, [...] - rzeka [...]- lokalizacja obiektu mostowego, [...] - droga wojewódzka [...] - skrzyżowanie kontrolowaną drogą [...]W, i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 2 następujący zapis pkt 4: 4/ numery działek podlegające ograniczeniu w korzystaniu niewchodzące w skład projektowanego pasa drogowego przeznaczone pod budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz innych dróg publicznych; Lp. Gmina Obręb / numer obrębu nr ew. działek przed podziałem nr ew. działek po podziale Rodzaj/zakres robót 1. [...] 0012 M. [...] Przebudowa innych dróg publicznych [...] Przebudowa innych dróg publicznych, przebudowa sieci uzbrojenia terenu [...] - Przebudowa sieci uzbrojenia terenu 2. 0008 83 - Przebudowa innych 4 [...] dróg publicznych Działki przeznaczone pod budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz innych dróg publicznych, nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczam na rzecz inwestora sposób korzystania z ww. nieruchomości. Do ograniczeń, o których mowa powyżej stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344).

III. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4 następujący zapis: II. Określenie linii rozgraniczających teren Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione są na rysunkach zagospodarowania terenu (projektu zagospodarowania terenu) projektu budowlanego. i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, iż w miejsce uchylenia na stronie 4 następujący zapis; II , Określenie linii rozgraniczających teren Linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone decyzją

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Ustalone linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią przerywaną koloru fioletowego, na kopii mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego niniejszą decyzją projektu budowlanego.

V. uchylił podział nieruchomości zatwierdzony na mapie wraz z wykazem zmian gruntowych pod numerem P[...], stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji w zakresie działki o nr ew. [...] obręb 0008 [...], i orzekam w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej mapy zatwierdzającej podział nieruchomości, która stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji

VI. uchylił rysunek projektu zagospodarowania terenu nr 1 będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji i orzekam w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego projektu zagospodarowania terenu nr 1, który stanowi załącznik do niniejszej decyzji,

VII. dodał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 1 następujący zapis; 2a/ numery działek w istniejącym pasie drogowym drogi gminnej nr [...]W jednostka ewidencyjna [...], obręb 0012 [...] - działka o nr ew. [...]; obręb 0008 [...] - działka o nr ew. [...];

VIII. dodał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie I następujący zapis: 5 2b/ numer działki w istniejącym pasie drogowym drogi gminnej nr [...]W podlegający podziałowi: jednostka ewidencyjna [...], obręb 0008 [...] - działka o nr ew.: [...] ([...], [...], [...]);

IX. dodał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 1 następujący zapis: 2c/ numer działki w projektowanym pasie drogowym, podlegająca podziałowi będąca już własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego (w nawiasie numer dziatki po podziale, tłustym drukiem numer działki przeznaczony do zajęcia pod inwestycję) jednostka ewidencyjna [...] obręb 0012 M. - działka o nr ew. [...] ([...] [...])

X. dodał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 2 następujący zapis: 2d/ numery działek stanowiące tereny wód płynących zgodnie z art. 20a ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: jednostka ewidencyjna [...], obręb 0008 [...]- działki o nr ew. [...], [...];

XI. dodał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 2 przed punktem

3, następujący zapis: "Jednocześnie informuje się, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się

o kwotę 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego XIL dodaję w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 5 .

Termin wydania nieruchomości "Działając na podstawie art, 16 ust. 2 ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia,

w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

XIII. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W związku z wniesionym odwołaniem organ odwoławczy wezwał organ pierwszej do uzupełnienia brakujących dokumentów poprzez – przedłożenie wyjaśnień

w zakresie obrębu ewidencyjnego, wyjaśnienie dlaczego w decyzji zrid nie wskazano działek w istniejącym pasie drogowym, doprowadzenie do zgodności map podziałowych z decyzją Starosty R. z 19 kwietnia 2022 roku, dostarczenie opinii zgodnie z wymogami art. 11b ust.1 ustawy zrid, dostarczenie zgodnie z art. 11d ust.1 pkt 9 ustawy zrid decyzji administracyjnych decyzji administracyjnych wymaganych przepisami odrębnymi, dostarczenie dowodów zamieszczenia publikatorze teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w [...] oraz na tablicy ogłoszeń UM w [...] obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji z 19 kwietnia 2022 roku, udzielenia wyjaśnienia dlaczego decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera terminu wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust.2 ustawy zrid, wyjaśnienie zapisu znajdującego się na stronie 2 pkt 4 decyzji ,,określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone‘’, przedłożenie oryginalnych i aktualnych na dzień wydania decyzji wypisów z ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy również wezwał organ pierwszej instancji do uzupełnienia dokumentacji projektowej.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji, oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Starosty R., jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. W wyniku analizy materiału dowodowego przekazanego do organu II instancji na skutek odwołania stwierdzono, że w dniu 21 stycznia 2022 r, inwestor - Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił

z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...]W [...] - wraz z obiektem mostowym na rzece Pacynce oraz budowie oświetlenia". Do wniosku w inkryminowanej sprawie inwestor załączył, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy zrid, pozytywne opinie; Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: [...], Zarządu Powiatu R. z dnia 21 lipca 2021 r., znak: [...] oraz Burmistrza [...] z dnia 12 stycznia 2022 r., znak: [...]. Ponadto zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy zrid inwestor dołączył wymagane opinie: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 16 czerwca 2021 r., znak: [...], Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 czerwca 2021 r., znak [...]. Jednocześnie należało zauważyć, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania wszystkich opinii wskazanych w art. 11d ust, 1 pkt 8 ustawy zrid, bowiem pozostałe opinie w zakresie przedmiotowej inwestycji nie były wymagane. Jednocześnie inwestor we wniosku o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11d ust, 1 pkt 9 ustawy zrid, przedłożył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 marca 2021 r., znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 29 listopada 2021 r., znak: [...] o pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył także mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art, 12 ust, 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U, z 2023 r,, poz., 682 14 ze zm.). Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Następnie, organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę R postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia, w tym dokonał oceny zachowania zgodności postępowania

z procedurą. Z akt sprawy wynika, że po stwierdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, zgodnie z art. 1Id ust. I ustawy zrid, na podstawie art. 11d ust. 5 ww. ustawy Starosta R. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej w Starostwie Powiatowym

w R., Urzędzie Miasta i Gminy [...], a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne uwagi i wnioski. Konieczność umieszczania obwieszczeń o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz o wydaniu decyzji ma doniosłe znaczenie z uwagi na to, że na gruncie "specustaw" wprowadzono daleko idące odstępstwa od zasady oficjalności doręczeń istotnie ograniczające stosowanie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego w postaci zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięcie nie są więc doręczane wszystkim stronom postępowania. Informacje o nich mają być czerpane m.in. z obwieszczeń na stronie internetowej BIP urzędu.

W ocenie organu kontrolowana decyzja Starosty R. czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy zrid, zawiera, bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1 :2000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik do decyzji). Ponadto na mocy decyzji zrid zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji. W decyzji określono także warunki wynikające

z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymaga jednak dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Należy zauważyć, iż przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiają organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy. Powyższe stanowisko organu II instancji znajduje swoje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie

z dnia 6 września 2018 r. VIII SA/Wa 572/18 wskazano, że: "Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.pa. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a. który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie

i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (postanowienia) - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art, 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej (postanowienia) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji (postanowienia), ze względu na treść art. 138 §2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art, 136 k.p.a. który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną (postanowienie) jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki

w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie)

i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna (postanowienie) może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 KPA (por. wyroki WSA

w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt 11 SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn., akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)." Mając na względzie powyższą doktrynę sądową, odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej,

a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej i nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przedstawione powyżej działanie organu administracji publicznej I instancji należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Spostrzeżenie to przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z ww. art. 6, 7, 8, 10, 77, 80 184 k.p.a. Na potwierdzenie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że: "(...) ustawodawca wymaga przeprowadzenia tylko tych dowodów, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które

w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić sprawę. Przeciwnie, organ administracji publicznej musi uwzględnić wytyczne zawarte w art. 7 k.p.a. i rozważyć, czy dany środek dowodowy jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, tj. czy skorzystanie z danego źródła informacji jest zasadne i wykonalne, jaka jest szansa pozyskania istotnych danych, jakie są koszty takiego przedsięwzięcia, jak poszukiwanie dalszych dowodów wpłynie na ekonomikę procesową itd." (wyrok z dnia 13,02.2018 r. sygn. akt 11 OSK 3334/17). W wyniku analizy zgromadzonego

w niniejszej sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy dostrzegł, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty R., wymaga dokonania rewizji decyzji Starosty R. w sentencji zaskarżonej decyzji, poprzez dokonania określenia prawidłowo linii rozgraniczającej teren inwestycji oraz korekty zapisów znajdujących się w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 1, 2 i 4. Wskazane zapisy zaskarżonej decyzji nie odpowiadały bowiem stanowi faktycznemu niniejszej sprawy. Koniecznym było również dokonanie korekty części projektu budowlanego tj.: rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik, stanowiącego część projektu budowlanego. Jednocześnie organ wojewódzki uchylił podział nieruchomości zatwierdzony na mapie wraz z wykazem zmian gruntowych pod numerem [...], stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji w zakresie działki o nr ew. [...] obręb 0008 [...], Ponadto, organ odwoławczy postanowił uzupełnić skarżoną decyzję o dodanie rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji zapisu dot. nieruchomości stanowiących tereny wód płynących zgodnie z art. 20a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie art. 20a ustawy zrid

1. W przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. 2. Właściwy zarządca drogi nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem terenu, o którym mowa w ust. 1, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi podmiotami, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy

z dnia 20 lipca 2017 r, - Prawo wodne, zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu." Jednocześnie, organ uzupełnił zaskarżoną decyzję o dodanie zapisu dot. wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. le ustawy zrid. Jak stanowi art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania 18 administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące

w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt. I OSK 1158/18 "w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa jest

o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj., gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić

o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi." Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. le specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Co więcej, organ odwoławczy postanowił uzupełnić skarżoną decyzję także o zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości w brzmieniu wskazanym w sentencji zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że użycie w art. 16 ust. 2 ustawy zrid sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne. Potwierdzeniem powyższego stanowią wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1587/13 oraz

z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/14, gdzie wskazano, że "Obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzyskanie przez decyzję organu I instancji waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to

w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji. Specyfika specustawy drogowej, a w szczególności analiza treści art. 16 ust. 2, prowadzi do wniosku, że niezależnie od fakultatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, organ 1 instancji ma obowiązek w jej sentencji określić termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy 19 niż 120 dni od dnia,

w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawno-rzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nakazał organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania posiadania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania tych praw w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. O ile dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty tracą swoje prawa do nieruchomości ujętych w obszarze wyznaczonego w decyzji pasa drogowego z chwilą, gdy ta decyzja stanie się ostateczna, o tyle podmioty te nie muszą jednocześnie wydawać posiadania tych nieruchomości Tak więc mamy tu do czynienia z dwiema różnymi instytucjami: obligatoryjnym dla organu orzekającego określeniem terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, liczonym od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie krótszym niż 120 dni oraz fakultatywnym dla tego organu rygorem natychmiastowej wykonalności, nadawanym na odpowiednio uzasadniony wniosek, odnoszącym się do decyzji organu 1 instancji i funkcjonującym tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności." Organ wojewódzki dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty Radomskiego było m.in. ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego oraz ustaleń dotyczących materii, o której stanowi art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy zrid, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora (skorygowanym

w trakcie postępowania odwoławczego) oraz z decyzją organu I instancji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną

w niniejszej decyzji. W wyniku powyższych czynności wynikających z prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania odwoławczego, w przedłożonym projekcie budowlanym wskazano w sposób jednoznaczny projektowaną linię rozgraniczającą oraz granice działek ewidencyjnych przed i po podziale. Podkreślić należy, iż projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. o której mowa

w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, na mapie zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Prócz tego, wskazać należy, iż projekt został sporządzony przez projektantów posiadających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, i aktualnych na dzień opracowania projektu. Wszystkie strony oraz załączniki zostały ponumerowane. Przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz powyższych uzupełnień i wyjaśnień inwestora. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że uzupełniony zgodnie z ww. wezwaniami projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz

w rozporządzeniu Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie, organ II instancji przeanalizował zarzuty zawarte

w odwołaniu. Rozpatrując odwołanie, na wstępie należy wyjaśnić, że zarówno organ I instancji orzekający w sprawie, jak i organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany 20 proponowanych we wniosku rozwiązań,

a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z wyrokiem WSA

w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II.SA/Bd 521/18, ocena organów administracji dotycząca racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, ma charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna

w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne 1 za słusznym odszkodowaniem (art. 2I ust, 2 Konstytucji R.P). Pozyskiwanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, nie odbywa się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg służących polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej, W tym miejscu należy wskazać, że dodatkowo, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ 1 instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, bowiem stosownie do przepisu art. 11e ww, ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt 11 OSK 432/13). Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej

w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnego w przedmiotowej materii (wyroki NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt 11 OSK 1705/17, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt 11 OSK 3221/14, i z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/16, i z dnia 15 stycznia 2016 r,, sygn. akt VII SA/Wa 2446/15), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności

i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne 21 rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12). Chodzi zatem

o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt 11 OPS 2/14 przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte

w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych — odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Należy przy tym wyjaśnić, iż zgodnie

z treścią art. 11i ust.1 ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/13). Wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania

w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy zrid (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5; wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Ustawa zrid przyjęła więc bardzo szybki i "bezdyskusyjny" tryb postępowania wywłaszczeniowego. Może on budzić wątpliwości co do swoich ekonomicznych i społecznych skutków, ale takie są właśnie obowiązujące wzorce prawne. Jak stwierdził 22 Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z 16 października 2012 r,, sygn. akt K 4/10, radykalne skrócenie

i uproszczenie procedury wywłaszczeniowej jest niezbędne, gdyż konieczność działania organów według innych reguł "paraliżowałaby prowadzenie inwestycji drogowych". Zauważyć bowiem trzeba, iż ustawa zrid, w oparciu o przepisy której wydano zaskarżoną decyzję Starosty R., jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych

w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej - zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zarzutów Odwołującego, Wojewoda Mazowiecki stwierdza, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w koncepcji przedstawionej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty R., jest prawidłowe. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przedstawionej zarówno powyżej jak i poniżej argumentacji. Jak już wskazano powyżej, w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu

i przebiegu inwestycji, W przepisach ustawy zrid, ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji, ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy ustawy zrid nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji. Przy tym przepisy ustawy zrid, nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające

w przedmiotowej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, zaś organ wydający decyzję w oparciu

o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym

w przebieg inwestycji liniowej. Tym samym, to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Stosownie bowiem do przepisu art. 1le ustawy zrid, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Stanowisko to jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg,

w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy zrid (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego; postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5, wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62, wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty R. wykazała natomiast, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działek należących do stron postępowania, w takim zakresie, jak to zostało określone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności 23 nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności stron postępowania. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Podkreślić przy tym należy, iż konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Zaznaczenia wymaga, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, przejętych pod realizację inwestycji

w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy zrid, gdyż stanowi to cel publiczny,

a wywłaszczonemu właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/15). W przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi bowiem do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady, w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji

w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), co w niniejszej sprawie, zdaniem organu II instancji, nie miało miejsca. Warto dodać, iż nie wydaje się możliwe zaprojektowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury

o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na niezadowolenie części właścicieli działek z przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i projektowych, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych

a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. F..

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. jego podstawowych zasad - art, 6 (słusznego interesu obywateli), art. 7b (współdziałania organów administracji publicznej), art. 8 (zasady zaufania do władzy publicznej, utrwalonych praktyk rozstrzygania sprawy), art. 9 (informowania stron), art. 11 (przekonywania), art. 12 (szybkości i prostoty postępowania) - naruszenia wskazanych przepisów miały istotny i bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji,

2. błędne zastosowanie art. 130 § 3 pkt. 1 w związku z art. 108 k.p.a. oraz

w związku z art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie dotyczącym nadanej klauzuli rygoru natychmiastowej wykonalności (dla decyzji organu I instancji) - poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do nadania klauzuli natychmiastowej wykonalności i jej utrzymania, co skutkowało wydaniem w toku postępowania odwoławczego Postanowienia nr [...] z dnia 3 sierpnia 2023 r. (niezaskarżalnego),

3. niezastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - co skutkowało brakiem zawieszenia postępowania, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia Sądu zależy rozpatrzenie sprawy

i wydanie decyzji,

4. przewlekłe prowadzenie postępowania znak; WI- w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od wydanej przez Starostę R. decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...]W [...] - wraz z obiektem mostowym na rzece Pacynce oraz budowie oświetlenia" również w zakresie wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z uwagi na powyższe wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

2. stwierdzenie przewlekłości postępowania odwoławczego,

3. przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 35.974,75 zł,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosił, iż żadne przesłanki z art. 130 k.p.a. w zakresie nadania klauzuli natychmiastowej wykonalności nie zachodziły, zwłaszcza, że zostało przez niego złożone odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podnosił, że już w piśmie z dnia 24 lutego 2023 roku wniosek o uchylenie klauzuli złożył. Taki wniosek został negatywnie rozpoznany dopiero w dniu 3 sierpnia 2023 roku.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia przedmiotowego postepowania wobec faktu, iż przed Sądem powszechnym toczyły się sprawy z wniosku Gminy [...] o zasiedzenie nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], wniosku A. i M. W. – o zasiedzenie własności nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...], [...] i [...] oraz z jego wniosku o zasiedzenie nieruchomości – części działek o nr [...], [...].

Zdaniem skarżącego orzeczenia w sprawach o zasiedzenie powinny być traktowane jako uprzednie rozstrzygnięcia, od których zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia wskazywał, że postępowanie było prowadzone

w sposób przewlekły, bez konsultacji z mieszkańcami odnośnie przebiegu drogi, przebieg drogi narusza prawo własności skarżącego oraz innych mieszkańców, realizacja inwestycji stanowi naruszenie interesów majątkowych mieszkańców i gminy

(w tym finansów publicznych).

Argumentował, że treść decyzji organu odwoławczego była sprzeczna

i niespójna. Sam organ w szerokim zakresie uzupełniał postępowanie – uchylał i orzekał w 5 punktach, a w 5 puntach dodawał.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje

w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego

i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada

w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Odnosząc się do nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności to została ona nadana na wniosek inwestora, który motywował to interesem społecznym i gospodarczym, gdyż przedmiotowa inwestycja stanowi drogę do zamieszkałych posesji, pól uprawnych oraz jest strategicznym połączeniem pomiędzy drogą wojewódzką nr 699 oraz drogami gminnymi a w dalszym odcinku drogą krajową nr [...]. Wskazywał na jej zdegradowanie, posiadanie nienormatywnych parametrów oraz powierzchnię o zmiennej szerokości i brak czynnego przejazdu nad rzeką [...]. Wykonanie inwestycji podniesie jakość infrastruktury, poprawi standard życia mieszkańców oraz usprawni komunikację połączenia z drogą wojewódzką nr [...] w kierunku drogi krajowej nr [...] oraz sąsiednich drogach gminnych oraz poprawi przejazd przez projektowany obiekt mostowy. Te wymienione elementy są zgodne z interesem społecznym.

Sam fakt wniesienia odwołania przez skarżącego nie mógł stanowić podstawy do uchylenia klauzuli natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Sądu przedstawione argumenty wnioskującego o nadanie klauzuli wykonalności należy zaliczyć do występowania interesu społecznego, jak najszybszej realizacji potrzebnej inwestycji dla społeczności lokalnej. Interes społeczny jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo, niedookreślonym i niejednolitym. Wnioskujący inwestor wskazał na czym ten interes społeczny w tym konkretnym przypadku polega

i dlaczego to uzasadnia nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego uzasadniają nadanie decyzji drogowej klauzuli natychmiastowej wykonalności( por. wyroki NSA z 28 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 93/14, z 26 sierpnia 2010 roku , sygn. I OSK 1399/09, z 15 października 2015 roku, II OSK 1785/15).

Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowe postępowanie winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postepowania

o zasiedzenie odnośnie nieruchomości objętych w części przebiegiem przedmiotowej drogi. Należy zaważyć, iż w toku postępowania nie zostały przedstawione prawomocne orzeczenia w zakresie zmian właścicielskich co wskazywanych działek. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid oraz sposób oznaczenia nieruchomości lub ich części

o wydanie takiej decyzji wynika ze szczególnych regulacji specustawy drogowej,

a w szczególności z jej art. 11d ust.5 i 6. Toczące się postępowania sądowe czy administracyjne nie maja wpływu na określenie stron postępowania, przedmiotu. Organy przedmiot i strony określają na podstawie zapisów z ewidencji gruntów

i budynków. Ewentualne późniejsze zmiany mogą mieć wpływ na zmianę podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenia nieruchomości lub ich części.

Odnośnie przewlekłości postępowania odwoławczego i zakresu reformacyjnego decyzji organu odwoławczego to zarzut przewlekłości został wyłączony do odrębnego postępowania.

Faktycznie organ odwoławczy w znacznym stopniu dokonał zmiany orzeczenia.

Zmiany te wynikały przede wszystkim z błędów formalnych jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała wszystkie elementy wymagane w art. 11f ust.1 ustawy zrid.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.

Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej narzuca konieczność dokonania przez organ odwoławczy, po przesłaniu mu odwołania, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjętych na jego podstawie ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, jak też wynikających z nich konkluzji co do prawa. W zależności od wyniku tej oceny organ przechodzi do dalszego stadium postępowania (podjęcia rozstrzygnięcia) albo podejmuje czynności zmierzające do skorygowania dostrzeżonych błędów. Braki i niedociągnięcia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji mogą być – w świetle obowiązującej regulacji kodeksowej – usunięte w dwojaki sposób: 1) przez przeprowadzenie – na żądanie strony lub z urzędu – dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1); 2) przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, o ile decyzję wydano "z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 136 § 2–3); jak już zasygnalizowano, jest to alternatywa dla zastosowania art. 138 § 2. Uruchomienie trybu ukształtowanego przez art. 136 § 2–3 wymaga zgodnego wniosku wszystkich stron zawartego w odwołaniu lub – jeśli jedna ze stron sformułowała w odwołaniu wniosek

w tym przedmiocie – wyrażenia przez pozostałe strony zgody na to, w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o tym fakcie.

Redakcja art. 136 § 1 ab initio mogłaby wskazywać, że zastosowanie się do dyspozycji tego przepisu pozostawiono uznaniu organu. W rzeczywistości jest on zobowiązany uzupełnić we własnym zakresie dowody i materiały w sprawie "albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" (art. 136 § 1 in fine). Tylko taki sposób zachowania pozostaje w zgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej oraz innymi zasadami ogólnymi, w tym szybkości i prostoty postępowania. Użyte w komentowanym przepisie słowo "może" trzeba zatem interpretować jako wyrażenie pozostawiające organowi odwoławczemu wybór sposobu dojścia, według omawianego reżimu, do ostatecznych ustaleń faktycznych, z wyraźnym zaakcentowaniem preferencji ustawodawcy. Uwidacznia je nie tylko kolejność zamieszczonych w art. 136 § 1 wskazań, lecz także treść szczegółowych dyrektyw wyprowadzanych z zasad ogólnych Kodeksu, zwłaszcza bezpośredniości

w przeprowadzaniu dowodów. Delegowanie przez organ odwoławczy kompetencji do podejmowania określonych czynności dowodowych na rzecz organu, który już rozstrzygnął sprawę, mogą uzasadniać tylko wyjątkowe okoliczności (obszerną i jak najbardziej uzasadnioną krytykę tej konstrukcji przedstawili m.in. W. Dawidowicz, Zarys..., s. 156–157, oraz J. Zimmermann, Administracyjny..., s. 92).

Granice stosowania art. 136 § 1 wyznaczają z jednej strony przepisy § 2–3 tego artykułu, z drugiej zaś – unormowanie wprowadzone przez art. 138 § 2. Zależność pomiędzy pierwszym z uregulowań i art. 138 § 2 trafnie odczytał NSA w wyroku

z 9.06.2016 r., II GSK 90/15, LEX nr 2083313. Zauważono w nim, że skoro art. 136 "sprowadza zakres przewidzianego nim postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym wyłącznie do jego uzupełnienia, to znaczy, że art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy tych sytuacji, gdy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza potrzebę jego uzupełnienia". Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z 24.05.2016 r., II OSK 539/15, LEX nr 2083579. Jak zaznaczył Sąd, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136). Skorzystanie z tej kompetencji "jest jednak możliwe tylko wówczas, kiedy w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.". Na pełną aprobatę zasługuje teza sformułowana w wyroku WSA w Poznaniu z 27.04.2016 r., IV SA/Po 21/16, LEX nr 2087583, że niezbędność uzupełnienia dowodów "nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem – jak przyznano – "w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.". Zbieżne z tym zapatrywaniem spostrzeżenie znalazło się w wyroku WSA w Warszawie z 28.02.2017 r., IV SA/Wa 2780/16, LEX nr 2394674. Przypomniano w nim, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji rozpoznaje sprawę w jej granicach. Drugi z nich ma więc nie tylko obowiązek oceny zaskarżonej decyzji, "ale może we własnym zakresie przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Tylko w przypadku gdy decyzja organu I instancji została wydana

z naruszeniem postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji". Równie wyważony i nacechowany zrozumieniem istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pogląd wyrażono w wyroku WSA

w Gliwicach z 9.05.2017 r., IV SA/Gl 1113/16, LEX nr 2291890. Jak wskazał Sąd, organ administracji "jest gospodarzem postępowania i na nim ciążą obowiązki w zakresie zgodnego z prawem przeprowadzenia całego procesu stosowania prawa. Bez poczynienia przez organ ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z prawem jej załatwienie". Jeśli zachodzi "konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organ odwoławczy winien ocenić, czy jest to możliwe w granicach określonych w art. 136 k.p.a., czy też konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi.

W ocenie Sądu skorzystanie z uprawnień i uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy znajdowało swoje usprawiedliwienie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sama konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Również nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie

w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone

z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające( por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 roku, III OSK 723/24, wyrok WSA w Gliwicach z 15 kwietnia 2024 roku, II SA/Gl 163/24).

Należy zauważyć, iż organ pierwszej instancji zgromadził cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy dostrzegając uchybienia związane z nieprawidłowym określeniem linii rozgraniczenia terenu inwestycji oraz nieprawidłowe określenie oznaczenia nieruchomości oraz

w rysunku projektu zagospodarowania terenu dokonał korekt i poprawek. Należy zauważyć, że dokonane poprawki usuwały błędy, ale nie powodowały zmian merytorycznych w zakresie przedmiotowego rozstrzygnięcia zarówno co do przebiegu przedmiotowej inwestycji, jak i rozwiązań przyjętych w projekcie budowalnym.

Z tych też względów w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia uregulowań przepisów art. 138 § 2 k.p.a. choć faktycznie doszło do wydłużenia postępowania przed organem odwoławczym. Kwestie związane z przewlekłością postępowania, które podnosił skarżący zostały wyłączone do odrębnego postępowania.

Należy zauważyć, iż postępowanie związane z lokalizacją drogi publicznej

w trybie ustawy zrid są realizowane w szczególnym i przyspieszonym trybie z uwagi na wagę i potrzebę lokalizacji i realizacji inwestycji drogowych, które służą do zaspokajania potrzeb danej społeczności, w tym wypadku na szczeblu gminnym, co powoduje, iż należy dążyć do sprawnego i możliwe szybkiego przeprowadzenia postępowania, oczywiście na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.