Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1106/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D., A. L. i J. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2022 roku, nr NSP-VIII.7581.1.300.2021.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. D., A. L. i J. L. (skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 21 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję z 10 listopada 2021 r. wydaną przez Prezydenta Miasta Gdańska, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 18 stycznia 2021 r. - J. D., A. L. i J. L., jako spadkobiercy G. C., wystąpili do Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 60 m2, z uwagi na niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. poszerzenie ulicy S.

Decyzją z 10 listopada 2021 r., sprostowaną postanowieniem z 20 września 2022 r., Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, stanowiącej aktualnie działkę nr [...] o pow. 60 m2 (obr. [...]), zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po rozpoznaniu wniosku G. C., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie "u.g.n.") - decyzją z 10 marca 2003 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. S. Na skutek podziału działki nr [...] (obr. [...]) na działki nr [...]-[...], przeznaczono na poszerzenie ulicy S. (drogi krajowej) działki nr [...] i [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku Wydział II Cywilny, sygn. II Ns 2763/03 z 6 lutego 2004 r., spadek po zmarłej G. C. nabyli: J. D., A. L. i J. L.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent przywołał art. 105 § 1 k.p.a., wskazując jednocześnie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Prezydent wyjaśnił, że w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 marca 2003 r. brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego rozpoznanie sprawy zwrotu nieruchomości, w oparciu o art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Prezydenta, do analogicznych wniosków prowadzi także lektura orzeczeń sądów administracyjnych, na potwierdzenie czego powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020r. sygn. I OSK 1319/20. W rezultacie - w ocenie Prezydenta, skoro w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw (przedmiotu postępowania) do rozpatrzenia wniosku w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc w trybie art. 136 i nast. u.g.n., to nie zaszła prawna możliwość rozpoznania wniosku o zwrot z 18 stycznia 2021 r.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją

z 21 października 2022 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że obecnie właścicielem spornej nieruchomości jest Skarb Państwa. Wyjaśnił także, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z 10 marca 2003 r. wydana została na podstawie

art. 98 u.g.n., na wniosek właściciela dzielonej nieruchomości.

Zdaniem Wojewody, grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie podlegają zwrotowi w trybie

art. 136 i nast. u.g.n.

Wojewoda wskazał, że przeznaczenie w planie miejscowym konkretnej nieruchomości na cele drogi publicznej znacznie ogranicza właścicielowi nieruchomości możliwość jej zagospodarowania, dlatego ustawodawca dał możliwość przejęcia ich na wniosek właściciela, w drodze podziału nieruchomości, za odszkodowaniem. Takie rozwiązanie chroni właściciela nieruchomości np. przed koniecznością ponoszenia ciężarów podatkowych w sytuacji, gdy inwestycja przez wiele lat nie będzie realizowana, a postanowienia planu miejscowego ograniczają jej zagospodarowanie. Przeprowadzenie postępowania podziałowego i wydanie decyzji z art. 98 ust. 1 u.g.n. jest możliwe jedynie na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Zastosowanie art. 98 u.g.n. wywołuje skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni (z mocy prawa). Kwestia przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu przepisów u.g.n. oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n.

Wojewoda podkreślił, że decyzja podziałowa z 10 marca 2003 r. jest ostateczna, obowiązuje i wywołuje określone w niej skutki prawne i na obecnym etapie nie ma podstaw do jej weryfikacji czy badania okoliczności złożenia wniosku o podział. Organ II instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym ten uznał, że skutki podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mieszczą się w konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, bowiem pozbawienie prawa do gruntu odbywa się na wniosek właściciela i w jego interesie gospodarczym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93).

Wojewoda uznał, że wobec stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia braku zbadania, czy poprzedni właściciel otrzymał odszkodowanie i jaka była wysokość ewentualnego odszkodowania.

Nadto Wojewoda za nieuzasadniony uznał zarzut odwołania, co do naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewoda wskazał, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, odwołujący się nie wykazali wskazanego wyżej wpływu, nadto mieli możliwość wglądu w zebrany materiał dowodowy w toku postępowania odwoławczego, z której to możliwości skorzystali.

Reasumując, zdaniem Wojewody, niniejsze postępowanie było od samego początku bezprzedmiotowe, bowiem działka objęta wnioskiem (obecnie nr [...]) nie została wywłaszczona.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:

1) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że utrata własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, nie mieści w się pojęciu wywłaszczenia, podczas gdy utrata prawa własności pod drogę jest formą przymusowego odebrania prywatnych uprawnień majątkowych skarżących, gdyż nastąpiła z inicjatywy podmiotu publicznego, a ówczesny właściciel nieruchomości w żaden sposób nie mógł temu zapobiec.

2) art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż utrata własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, nie mieści się pojęciu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n., podczas gdy to przepisy konstytucyjne narzucają sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych, a zgodnie z nimi wszelkie formy odebrania własności, jej ograniczenia i ingerencji w nią, są formą wywłaszczenia i powinny być oceniane z perspektywy tego pojęcia.

a w konsekwencji:

3) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2

w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie podlega pod tę normę prawną z uwagi, iż nie została wywłaszczona, podczas gdy utrata prawa własności pod drogę ma charakter publicznoprawny, została dokonana z inicjatywy organu i mieści się w pojęciu wywłaszczenia, co umożliwia stronom ubieganie się o zwrot nieruchomości na w/w podstawie prawnej.

a także:

4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie, gdyż nieruchomość nie została w ocenie organu wywłaszczona, podczas gdy taka norma prawna występuje w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a ponadto istnieje przedmiot postępowania w postaci nieruchomości, a wniosek został złożony przez podmiot posiadający do tego legitymację i sprawa ma charakter administracyjny.

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 listopada 2021 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości, podczas gdy istniały przesłanki uzasadniające jej uchylenie w całości i orzeczenie przez organ co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym wniesiono m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o rozważenie przez sąd możliwości objęcia rozstrzygnięciem również decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że w dniu 2 września 2003 r., ówczesny właściciel nieruchomości złożył do Urzędu Miejskiego w Gdańsku wniosek o wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi, w dniu 13 czerwca 2006 r., Urząd Miejski w Gdańsku zaprosił G. C. do udziału w negocjacjach mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania, które miało zostać wypłacone za nieruchomości oznaczone w rejestrze gruntów jako działki nr [...] i [...], a które to z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Wbrew zapisom planu miejscowego, nie rozpoczęto jednak realizacji inwestycji celu publicznego, związanej z poszerzeniem drogi krajowej. Co więcej - inwestycja ta została zrealizowana w całości, bez wykorzystania tej nieruchomości w jakikolwiek sposób. Nie były na niej prowadzone żadne prace budowlane, ani też przygotowawcze. Pozostała ona niezagospodarowana do dziś. Powyższe skutkowało złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, w wyniku czego wydana została skarżona decyzja Wojewody

z 21 października 2022 r.

Przechodząc do kwestii związanych z prawem własności strona skarżąca wskazała na uregulowania zawarte w art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP. Na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji skarżący poczynili szersze rozważania, wskazując, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że to przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych. Skarżący przywołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r., sygn. akt P 20/09, orzeczenie z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, wyrok z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt K 61/07.

W ocenie strony skarżącej utrata prawa własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, mieści się w pojęciu wywłaszczenia. Przede wszystkim procedura wywłaszczenia w takim wypadku rozpoczyna się z dniem zatwierdzenia przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dana nieruchomość zostaje przeznaczona na realizację celu publicznego. W niniejszej sprawie była nim budowa drogi krajowej. Zgodnie z art. 4 u.p.z.p., rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taką samą zasadę wyraża również art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego. Tym samym zostaje spełniona jedna z dwóch podstawowych przesłanek wywłaszczenia tj. realizacja celu publicznego. Ponadto, właściciel nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację celu publicznego nie ma żadnych skutecznych narzędzi, umożliwiających mu sprzeciwienie się takiej decyzji.

W niniejszej sprawie, zaistniała przesłanka dotycząca zagwarantowania słusznego odszkodowania. Organ bowiem - świadomy swoich obowiązków wynikających wprost z ustawy (art. 98 ust 3 u.g.n.), podjął negocjacje z ówczesnym właścicielem nieruchomości celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Ważne jest również, że w przypadku braku osiągnięcia porozumienia, co do wysokości odszkodowania, jego wysokość ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, a roszczenie te - jako publicznoprawne, nie przedawnia się (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 605/17). W wyroku z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 605/17 WSA w Gdańsku podkreślił, iż odebranie własności działek gruntu ma charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uostatecznieniem się decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejście własności nieruchomości z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. pozbawione jest jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, bowiem następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości. Dalej wskazano, że "samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, ze odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny. Stanowi zobowiązanie podmiotu publicznego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa. Pomimo tego, że odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym)".

Z powyższego strona skarżąca wywiodła, że utrata własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości jest zdarzeniem o charakterze publicznoprawnym, a co więcej - następuje w sposób władczy, niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom organu, utrata prawa własności nie następuje na wniosek jej właściciela, a w wyniku przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny,

a w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej (podziałowej).

W rezultacie skarżący uznali, że zaszły łącznie dwie, konieczne przesłanki, skutkujące uznaniem, że utrata własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, mieści się pojęciu wywłaszczenia. Jest formą przymusowego odebrania prywatnych uprawnień majątkowych skarżących, nastąpiła z inicjatywy podmiotu publicznego, w zamian za utratę własności nieruchomości właścicielowi przysługuje odszkodowanie, a ponadto ówczesny właściciel nie miał skutecznych narzędzi zmierzających do zapobieżenia temu zdarzeniu.

W skardze podkreślono, że przepisy konstytucyjne narzucają sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych, a zgodnie z nimi wszelkie formy odebrania własności, jej ograniczenia i ingerencji w nią są formą wywłaszczenia i powinny być oceniane z perspektywy tego pojęcia.

Strona skarżąca uznała stanowisko organu, wskazujące że nieruchomość nie została wywłaszczona za błędne, a niezastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. za skutek tego błędu. W skardze podkreślono, że istotą uregulowania zawartego w art. 136 ust. 3 u.g.n. jest ochrona własności, a w szczególności niedopuszczalność wywłaszczania własności w przypadku, gdy wywłaszczenie nie jest konieczne dla zrealizowania celów publicznych. Zasadę zwrotu należy przy tym traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy pojmować szeroko, gdyż wykracza ono swoim zakresem poza pojęcie wywłaszczenia z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Należy mieć na względzie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera zasadę zwrotu (art. 136 u.g.n.) i odnosi ją wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, którą jest m.in. decyzja wydana na podstawie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 96 u.g.n. Nadto, art. 216 u.g.n. dodatkowo przewiduje odpowiednie stosowanie tej zasady do innych przypadków odjęcia własności.

Strona skarżąca wskazała także na interpretację pojęcia "wywłaszczenie" dokonaną w wyroku z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, gdzie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przeciwko zawężającej wykładni art. 136 u.g.n. przemawia szereg argumentów.

Skarżący zarzucili, że istniejąca obecnie sytuacja nosi znamiona swoistego bezpodstawnego przysporzenia na rzecz Gminy Miasta Gdańska kosztem skarżących, prowadzących do niegospodarności. Gmina nabyła bowiem prawo własności w konkretnym celu, który nie został zrealizowany i nie będzie już realizowany, ale jednocześnie nie zamierza oddać skarżącym ich działki, mimo, iż nie może jej wykorzystać na inny cel. Zatem Gmina otrzymała własność nieruchomości, z której nie korzysta, ale nadal chce ją zachować dla siebie kosztem skarżących.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W niniejszej sprawie istnieją bowiem wszelkie niezbędne elementy umożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym w szczególności przedmiot sprawy (wywłaszczona nieruchomość, niewykorzystana na cel publiczny), podmiot (spadkobiercy ówczesnego właściciela nieruchomości), a także norma prawna (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Wszystkie te elementy istniały w toku prowadzonego przez organ postępowania, jedynie zostały one przez organ błędnie zinterpretowane. Do czynienia mamy więc z wadliwą subsumpcją przepisów, a nie z bezprzedmiotowością postępowania. W ocenie skarżących, organ w sposób niedopuszczalny pomieszał dwie różne płaszczyzny rozpoznawanej sprawy. Nawet hipotetycznie rzecz przyjmując, że proces interpretacyjny przepisów materialnych, dokonanych przez organ jest właściwy, winien on był wydać decyzję merytoryczną odmowną, a nie umarzać postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżalnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolowane decyzje wydane zostały po rozpatrzeniu wniosków skarżących o zwrot nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. S., oznaczonej w chwili podziału jako działka nr [...] o pow. 60 m2, obecnie działka nr [...], z uwagi na niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. poszerzenie ulicy S.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a organ odwoławczy - po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie k.p.a.). Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione powyżej rozważania ogólne są zgodne z poglądami wielokrotnie wyrażanymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r.).

W niniejszej sprawie było bezsporne, że działka stanowiąca przedmiot wniosku skarżących powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 10 marca 2003 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku G. C. (poprzedniczki prawnej skarżących), na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.

– w skrócie "u.g.n."). Decyzją tą organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. S. [...], tj. działki nr [...] (obr. [...]) na działki nr [...] – [...], wskazując, że działki nr [...] i [...] przeznaczono na poszerzenie ulicy S. (drogi krajowej). Z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, działki nr [...] i [...] przeszły z mocy prawa, na podstawie

art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Skarbu Państwa.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność Skarbu Państwa (czy też gminy) na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują bowiem możliwości zwrotu takich nieruchomości. Stanowisko to jest przy tym zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Z regulacji zawartej w ustawie z o gospodarce nieruchomościami wynika, że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Z art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika natomiast, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2); wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Instytucję wywłaszczenia należy zatem rozumieć jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (zob. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008 r., s. 446).

Z przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, jeżeli natomiast do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest zatem możliwe wyłącznie na wniosek właściciela, a przejęcie działek pod drogi, stanowiące jej skutek, następuje za odszkodowaniem. Dlatego też uznać należy, że decyzja ta nie charakteryzuje się władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez podmioty publiczne (Skarb Państwa lub gminę). Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1965/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości, dotyczące przejścia prawa własności, nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji

z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę, nie mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, Baza Orzeczeń LEX nr 299525).

Omawiany przepis art. 98 u.g.n. dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. , sygn. akt, I SA/Wa 360/08, Baza Orzeczeń LEX nr 491981). Wydzielenie działki pod drogę publiczną może, tak jak w omawianym przypadku, nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie

art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 610/22, wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 1250/21, wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. I OSK 820/21 oraz wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1319/20, dostępne w CBOSA; wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r.,

sygn. I OSK 1452/18, Baza Orzeczeń LEX nr 2774814; wyrok NSA z 13 stycznia 2011, sygn. I OSK 435/10 i wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1965/15, dostępne w CBOSA). Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę, nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności. Stąd stanowisko skarżących, iż odjęcie prawa własności przedmiotowej działki na podstawie art. 98 u.g.n. oznacza w istocie wywłaszczenie, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację.

Należy podkreślić, za Wojewodą Pomorskim, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, który w pełni podzielił argumenty i wnioski przedstawione w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, stwierdzając, że skutek przejścia na podmiot publicznoprawny z mocy ustawy prawa własności działek obejmujących grunt przewidziany w planie miejscowym pod drogę publiczną, po dokonaniu podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie stanowi wywłaszczenia również w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że skoro tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. to w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., który dotyczy tylko nieruchomości wywłaszczonych. Dlatego też NSA uznał, że kwestia zagospodarowania wydzielonych działek drogowych zgodnie z planem miejscowym nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Jak bowiem wyjaśnił: "Wniosek właściciela o dokonanie podziału nie może skutkować powstaniem obowiązku zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Jego złożenie jest uprawnieniem właścicieli, w konsekwencji tylko niektóre tereny przewidziane w planie pod drogę w tym trybie mogą stać się własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Nie ma podstaw prawnych, aby wniosek jednego lub kilku właścicieli o dokonanie podziału uruchamiał procedurę wywłaszczenia pozostałych terenów, celem zrealizowania drogi, czyli zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, ale jako akt planistyczny, nie pociąga za sobą żadnych obowiązków dotyczących zagospodarowania przez właścicieli ich terenów zgodnie z planem, i to w jakimś określonym terminie.".

Ponadto zauważyć należy, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zostało wskazane w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis określa szczególne przypadki, w których przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Sąd jest przy tym zdania, że stanowisko organów, wbrew zarzutom skargi, nie narusza zasad konstytucyjnych wynikających z przepisów art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej, tu - przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Okoliczność, że ustawa odmiennie reguluje przesłanki i tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział i wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany jako naruszenie zasady wskazanych w powyższych przepisach Konstytucji.

W szczególności, w świetle powyższych rozważań, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jak wyżej wskazano, zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 u.g.n. Powtórzyć przyjdzie, że szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie" nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji prowadzić musi do wniosku, iż nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 435/10, CBOSA).

Trzeba też zwrócić uwagę, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia, w przeciwieństwie do instytucji przeniesienia własności w drodze podziału nieruchomości, jest niezbędność jego dokonania. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP posługuje się bowiem określeniem "jedynie wówczas", co niewątpliwie kryje w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Skoro przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki tylko, gdy "jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym", to przesłankę tę można odnieść również do kwalifikowanej formy ograniczenia prawa własności, jaką jest wywłaszczenie.

Za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 2 u.g.n., z uwagi na fakt, że - regulując zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mają one zastosowania do merytorycznego orzekania w stosunku do gruntów przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organy trafnie uznały bowiem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie, warunkujące umorzenie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżących nie dotyczył zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale zwrotu nieruchomości przejętej na własność przez Skarb Państwa na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, co - jak wywiedziono powyżej, w obowiązującym stanie prawnym jest niedopuszczalne. W sytuacji takiej, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe.

Reasumując zaprezentowane rozważania, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji publicznej, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości prawnych zwrotu nieruchomości w trybie przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. na rzecz Skarbu Państwa (czy też jednostki samorządu terytorialnego). Powyższe przesądza o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadniało jego umorzenie przez Wojewodę Pomorskiego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.