Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 132/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6251 Warunki techniczne nadawania programów radiowych i telewizyjnych (częstotliwość)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 123 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1648
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3487/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 lutego 2023 r. nr DC.WRT.514.22.2022.11 w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3487/23, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca spółka") na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE") z 3 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w spawie zmiany rezerwacji częstotliwości uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa UKE z 22 sierpnia 2022 r. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od Prezesa UKE zwrot kosztów postepowania (punkt drugi wyroku).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. Prezes UKE odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej spółki z 26 kwietnia 2022 r. o zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz skarżącej spółki decyzją Prezesa UKE z 7 lipca 2010 r., nr DZC-WTV-5157-14/10 (91), zmienionej decyzjami Prezesa UKE: z 2 września 2010 r., nr DZC-WTV-5157-32/10 (31), z 30 września 2011 r., nr DZC-WTV-5157-15/11 (6), z 1 grudnia 2014 r., nr DZC-WRT-5157-24/14 (22), oraz z 20 maja 2020 r., nr DC.WRT.514.3.2020.52 (dalej jako: "Rezerwacja").

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki z 31 sierpnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z 3 lutego 2023 r. Prezes UKE utrzymał w mocy postanowienie z 22 sierpnia 2022 r.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa UKE z 22 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Choć Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prezesa UKE, że postępowanie w sprawie zmiany lub cofnięcia częstotliwości w oparciu o art. 123 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1648, z późn. zm., dalej jako: "p.t.") może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że pomimo oparcia przez skarżącą spółkę wniosku o zmianę Rezerwacji na art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t., uzasadnienie wniosku skarżąca spółka wsparła na argumentacji nawiązującej także do art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.").

W ocenie Sądu z wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z 31 sierpnia 2022 r. jednoznacznie wynika, że wolą skarżącej spółki była zmiana Rezerwacji także na podstawie art. 155 k.p.a. Powyższe wynikało, zdaniem Sądu, również z wniosku skarżącej spółki z 26 kwietnia 2022 r., pomimo, że skarżąca spółka nie powołała się w tym wniosku wprost na ten przepis. Powyższe organ pominął rozpatrując wniosek skarżącej spółki.

Organ, w ocenie Sądu, powinien rozwiać tę wątpliwość i zwrócić się do skarżącej spółki, czy wnosi o zmianę Rezerwacji również w oparciu o art. 155 k.p.a., ponieważ w ramach zasady zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli stron, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. Według Sądu Prezes UKE przedwcześnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany Rezerwacji, co stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., w sposób który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 3 lutego 2023 r. i wskazał, że organ uwzględniając stanowisko Sądu rozpozna wniosek skarżącej spółki z 26 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 155 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie: uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a także poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania: w szczególności argumentacji Prezesa UKE, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż postanowienie z 3 lutego 2023 r. nr DZC.WRT.514.22.2017.11 (dalej jako: "zaskarżone postanowienie") dotknięte jest uchybieniem przepisów postępowania wskazanych w brzmieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., które w rzeczywistości nie miały miejsca,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z aktami sprawy i uznanie, iż wniosek skarżącej spółki z 26 kwietnia 2022 r. (dalej jako: "Wniosek") zawierał żądanie zmiany decyzji rezerwacyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że gdyby Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte powyższymi uchybieniami to mógłby oddalić skargę na zaskarżona postanowienie, oraz nie uchyliłby postanowienia z 22 sierpnia 2022 r. nr DC.WRT.514.22.2022.5 (dalej jako: "postanowienie I"),

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. i art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. w zw. z art. 123 ust. 8 p.t. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, w sytuacji gdy nie zachodziło jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik spraw. Powyższe uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że gdyby Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte powyższymi uchybieniami to mógłby oddalić skargę, oraz nie uchyliłby postanowienia I,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziło naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie mogą mieć wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że gdyby Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte tym uchybieniem (w zakresie pkt 2 Wniosku) to mógłby oddalić skargę na zaskarżone postanowienie jako niezasadną,

II. naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a mianowicie:

1. art. 61 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. oraz art. 155 k.p.a. i 112 ust. 1 i 2 p.t. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że regulacja normująca wszczęcie danego postępowania wyłącznie z urzędu nie wyklucza złożenia wniosku w tym zakresie przez podmiot mający interes prawny w jego wszczęciu, gdy prawidłowa jest wykładnia przeciwna,

2. art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a., art. 16 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 ust.1 pkt 3 p.t. w zw. z art. 163 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. w zw. 112 ust. 1 i 2 p.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie, że skoro skarżąca spółka "wsparł" Wniosek argumentacją "nawiązującą" do art. 155 k.p.a. to pismo z 24 kwietnia 2022 r. zawiera żądanie zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie,

3. art. 61 § 1, 2 a k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 1 i 2 p.t. i 2 p.t. i 114 ust. 1 i 2, 2b p.t. w zw. z art. 163 k.p.a. oraz 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w zakresie określonym w pkt 1, 2 i 3 Wniosku w sytuacji, gdy wyżej wymienione żądanie nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania w tym zakresie, oraz poprzez uznanie, że Wniosek zawiera tylko jedno żądanie.

Z uwagi na powyższe organ wniósł o zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w całości, a także o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając w poniżej opisanych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że oparta ona została na nieusprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Zatem sprawa niniejsza mogła być rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Niemniej przed przedstawieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, który uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 3 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości oraz uchylił poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 sierpnia 2022 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Na wstępie należy przypomnieć, że skarżąca oparła swój wniosek w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości z 26 kwietnia 2022 r. na art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. Wniosek ten został jednak wsparty argumentacją nawiązującą do przesłanek nie tylko z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t., ale również z art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącą. Złożony zaś wniosek w trybie opisanym w art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. dotyczył w rzeczywistości rozważenia przez organ działający z urzędu zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz skarżącej.

Artykuł 155 k.p.a. wskazuje natomiast, że decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skarżąca w przedmiotowym wniosku poza odwołaniem się do przesłanek z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. wskazała także, że w połączeniu z umożliwieniem opóźnienia wdrożenia zmian standardu emisji sygnału udzielonym na rzecz B. na mocy decyzji Prezesa UKE z 24 marca 2022 r., dokonanie zmiany rezerwacji i przyznanie analogicznych uprawnień skarżącej umożliwi zachowanie szerokiego dostępu do programów nadawanych na multipleksie drugim jak największej liczbie obywateli. Zapobiegnie to także faktycznemu wykluczeniu ok. 40% gospodarstw domowych z dostępu do rzetelnej informacji, która – szczególnie w obecnej sytuacji geopolitycznej – ma charakter kluczowy. Ponadto skarżąca wskazała na słuszny interes własny podkreślając, że uwzględnienie wniosku umożliwi także realizację przez organ celów regulacyjnych określonych w art. 189 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 p.t., w szczególności pozwoli na usuniecie stanu nierównego traktowania i dyskryminowania nadawców naziemnej telewizji cyfrowej względem B., który prowadzi do istotnego zaburzenia zasad konkurencji na rynku reklamy w ramach naziemnej telewizji cyfrowej.

Organ za uzasadnione uznał jednak wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na wystąpienie przez skarżącą z przedmiotowym wnioskiem na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t.

W rozpatrywanej sprawie - niezależnie od tego, że strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę częstotliwości w trybie opisanym w art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. – niewyjaśnione przez organ pozostawało, to, czy strona domagała się zmiany decyzji rezerwacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Obowiązkiem organu było bowiem zbadanie sprawy w jej całokształcie na zasadach rządzących postępowaniem administracyjnym.

Organ poprzez niewyjaśnienie, czy strona domagała się także zmiany decyzji rezerwacyjnej m.in. z przyczyn, które mogły być rozpoznane w ramach nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej unormowanego w art. 155 k.p.a. naruszył art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach zasady zaufania, organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości.

Organ zupełnie pominął wskazaną powyżej okoliczność rozpatrując wniosek skarżącej wyłącznie w oparciu o treść art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. Brak dążenia do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości spowodował, że organ niewątpliwie uchylił się w ten sposób od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w zakresie wnioskowanym przez stronę na podstawie art. 155 k.p.a.

Dodać także należy, że z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z 31 sierpnia 2022 r. jednoznacznie wynikało, że wolą skarżącej była zmiana przez organ rezerwacji częstotliwości również na podstawie art. 155 k.p.a.

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dlatego za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty sformułowane w pkt I ppkt 3-4 oraz pkt II ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.as.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd zgodnie z tym przepisem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 p. p. s. a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto, Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317-318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, w związku z czym nie doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ujęty w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowany wyrok zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.,

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi kasacyjnej, gdyż nie zawierała ona usprawiedliwionych zarzutów. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.