Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 233/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 48, art, 48a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr 25/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie pomostu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 14 listopada 2023 r., wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie pomostu posadowionego na działce nr [...] w S., gmina K., w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekając w tym zakresie co do istoty ustalił następujące położenie przedmiotowego obiektu: położonego na działce nr [...] i częściowo [...] w S., gmina K., utrzymując postanowienie PINB w pozostałym zakresie w mocy.

Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

PINB w dniu 3 października 2023 r. przeprowadził kontrolę na działce [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że poza budynkiem rekreacyjnym, na działce znajduje się pomost rekreacyjny drewniany o wymiarach 2,05 m szerokości, 6,40 m długości oraz ok. 2,95 m wysokości od dna do korony pomostu. W protokole kontroli podkreślono, że pomost został zakupiony wraz z działką.

W związku z powyższym, pismem z dnia 13 listopada 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. pomostu, a następnie postanowieniem z 14 listopada 2023 r. nr 167/2023 wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) PINB wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego zezwolenia. Jak wskazał PINB w uzasadnieniu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowa pomostu o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m. Wysokość przedmiotowego pomostu przekracza powyższe parametry, tym samym na jego wybudowanie Inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czego nie uczyniono. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji pomostu w wysokości 125.000 zł.

W wyniku rozpoznania zażalenia P. M. (dalej również: skarżąca) DWINB zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekł w tym zakresie co do istoty, utrzymując postanowienie w mocy w pozostałym zakresie. Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że pomost przekracza parametry wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b., od których spełnienia zależny jest brak konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym przychylił się do oceny organu I instancji stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanego oraz koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 p.b. i wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W dalszej części rozstrzygnięcia wskazano, że sporny pomost został nabyty wraz z działką od Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L., która prawdopodobnie wybudowała obiekt. Zgodnie zaś z art. 52 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a p.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z akt sprawy natomiast wynika, że roboty zostały zakończone, w związku z tym PINB w Legnicy trafnie wskazał na właściciela obiektu budowlanego. Co więcej, dostęp do pomostu istnieje jedynie z dz. nr [...], na której częściowo posadowiony jest pomost.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. M., zarzucając organowi: 1/ błąd w poczynionych ustaleniach, polegający na przyjęciu, że przedmiotowy pomost znajduje się na działce nr [...], strona zakupiła go wraz z działką oraz, że jego wysokość przekracza 2,5 m od dna; 2/ uznanie skarżącej za stronę postępowania pomimo, że nie jest ona właścicielem działki nr [...], na której znajduje się pomost i to nie ona była inwestorem go wykonującym; 3/ niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym daty posadowienia opisanego w postanowieniu obiektu oraz rozpoczęcia/wykonania robót budowlanych, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, jakie przepisy prawa budowlanego zmienianego na przestrzeni czasu licznymi nowelizacjami należy brać pod uwagę przy rozstrzygnięciu kwestii, czy w dacie rozpoczęcia/wykonania robót budowlanych zgłoszenie/pozwolenie na budowę było wymagane czy też nie; 4/ prowadzenie postępowania z pominięciem strony postępowania, którą powinien być także inwestor i sprawca potencjalnej samowoli budowlanej, tj. (według przypuszczeń strony) spółka Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w L., ul. [...], [...] L.; 5/ błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w świetle obowiązujących przepisów wykonanie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; 6/ naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w skutek wydania przez organ I instancji postanowienia w jeden dzień po wszczęciu postępowania, w wyniku czego niemożliwe było m.in. rzetelne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, koniecznych do rozstrzygnięcia, czy istnieją podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia czy też nie; 7/ naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia metodologii pomiarów wysokości pomostu i sposobu w jaki został on przeprowadzony oraz brak opisu urządzeń, danych i informacji, z wykorzystaniem których dokonano tego pomiaru/ustaleń w zakresie wysokości. Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania; o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania oraz o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydanie przez organ I instancji postanowienia w jeden dzień po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanowi wyraz rażącego naruszenia podstawowych zasad procedury, nakazujących zapewnić stronie czyny udział w postępowaniu. W tak krótkim czasie z oczywistych względów nie było możliwe, by stronie tego rodzaju udział mógł zostać zapewniony. Wskazała nadto, że organy dokonały błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że przedmiotowy pomost strona zakupiła wraz z działką, bowiem akt notarialny z dnia 9 czerwca 2021 r. znajdujący się w aktach sprawy, tego nie potwierdza. Skarżąca podkreśliła, że organy obu instancji zaniechały ustalenia kto był inwestorem zlecającym/wykonującym roboty, pomimo, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego stroną postępowania zasadniczo jest inwestor i to jego wyjaśnienia oraz posiadane przez niego dokumenty w pierwszej kolejności powinny być brane pod uwagę. To uchybienie należy ocenić, zdaniem skarżącej, jako bardzo istotne, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że skarżąca nie jest właścicielem działki nr [...], na której znajduje się pomost. Skarżąca wskazała również, że w trakcie postępowania nie wyjaśniono kiedy roboty zostały rozpoczęte i wykonane. Jej zdaniem, jest to istotna okoliczność, bez wyjaśnienia której nie można ustalić jakie przepisy należy brać pod uwagę i ewentualnie jaki tryb legalizacji należy zastosować. W jej ocenie organy znacząco zawyżyły wysokości pomostu od dna bez przeprowadzania odpowiednich pomiarów i sprawdzeń, nie wyjaśniając przy tym w jaki sposób dokonano pomiaru, jakimi metodami i przy użyciu jakich urządzeń, co ma, w opinii skarżącej, znaczenie w kontekście treści art. 29 ust. 1 pkt 8 p.b.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 17 maja 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB, uchylające postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie pomostu w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekające w tym zakresie co do położenia przedmiotowego obiektu na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w S., gmina K., oraz utrzymujące postanowienie PINB w pozostałym zakresie w mocy.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).

Materialną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) zawarte w art. 48 i art. 48a, dotyczące legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających – w tym przypadku - na budowie pomostu.

Według art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.

Należy także zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Według przywołanego przepisu organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać trzeba również o zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1043/21, z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1297/19, z 14 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 338/21, dostępne w CBOSA).

W świetle przywołanych regulacji organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Proces decyzyjny, ocena zebranego materiału dowodowego i wysnute wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prowadzenie postępowania przez organ z uwzględnieniem powyższych zasad umożliwia wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował (art. 11 k.p.a.) oraz służy pogłębianiu zaufaniu obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że na podstawie zebranego materiału dowodowego możliwe było ustalenie rodzaju obiektu z jakim mamy do czynienia – tj. pomostu drewnianego. Ustalone podczas kontroli parametry obiektu dotyczące jego wysokości i długości, pozwoliły na przyjęcie, że jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Na załączniku graficznym do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2023 r. został bowiem wrysowany sporny pomost z podaniem ustalonych przez organ parametrów dotyczących jego wysokości (od dnia zbiornika) wynoszącej około 2,95 m oraz długości - 6,5 m. W związku z powyższym Sąd podziela ocenę organów, że budowa spornego pomostu nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W prawie budowlanym obowiązuje bowiem zasada wprowadzająca wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych chyba, że roboty te mieszczą się w katalogu zwolnień określonych w art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 29 ust.1 pkt 8 p.b. zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte zostały pomosty o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dnia zbiornika, do 2,50 m. W niniejszej sprawie, ustalona podczas kontroli wysokość zbiornika, przekracza określoną w przepisie minimalną wysokość 2,50 m, zatem trafnie organy uznały, że sporny obiekt nie był wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W kontekście zarzutów skargi wskazujących na błędne ustalenie przez PINB wysokości pomostu polegające na jej znacznym zawyżeniu, oraz na brak wyjaśnienia sposobu dokonania pomiaru, Sąd zwraca uwagę, że kluczowe parametry pomostu, tj. jego długość i wysokość ustalone zostały podczas czynności kontrolnych PINB w których skarżąca brała udział. Dane te odnotowane zostały na załączniku graficznym stanowiącym integralną część protokołu z kontroli, który skarżąca podpisała bez uwag. W tej sytuacji zarzuty kwestionujące ustalone przez PINB parametry pomostu nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że strona nie przedstawiła w tym względzie żadnych dowodów przeciwnych.

W toku postępowania nie zostało także skutecznie podważone ustalenie organu, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wobec powyższych okoliczności należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowy pomost wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 48 p.b do wszczęcia postępowania otwierającego drogę do usunięcie tego stanu i zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu.

Zastrzeżenia Sądu budzi jednak kwestia dotycząca prawidłowości ustalania adresata wydanego postanowienia. Przypomnieć w związku z tym wypada, że zgodnie z ust. 3 art. 48 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Po myśli art. 48a ww. ustawy, wniosek o legalizację obiektu budowlanego może być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczania postanowienia o wstrzymaniu. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że wniosek ten może złożyć inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z przywołanych przepisów wprost zatem wynika, że adresatem postanowienia o wstrzymaniu powinien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż to właśnie te podmioty mogą skorzystać z prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Potwierdzeniem powyższego poglądu jest art. 52 p.b zgodnie z którym, nakazy i zakazy określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 5b) nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie, lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Przywołane unormowania wskazują ściśle krąg podmiotów, które po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy – a więc postanowienia wydanego na podstawie art. 48 p.b. – mogą wystąpić z wnioskiem o legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skoro tak, to adresatem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48 p.b (w związku z art. 48 a i art. 52) powinien być ten spośród trzech ustawowo wymienionych podmiotów – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego – który ma faktyczną możliwość doprowadzenia do legalizacji obiektu. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że podmiot ten powinien być ustalony przez organ już na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a (zasadniczo, na etapie wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej) i jemu także to postanowienie powinno być doręczone.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób właściwy zakresu podmiotowego niniejszego postępowania - także w kontekście określenia adresata rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48 p.b. Pomimo, że z ustaleń kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 3 października 2023 r. wynikało, że przedmiotowy pomost zlokalizowany został nie tylko na działce należącej do strony skarżącej (oznaczonej geodezyjnie nr [...]) ale także na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...], której skarżąca nie jest właścicielem, to PINB okoliczność tę zupełnie pominął orzekając, że pomost znajduje się wyłącznie na działce nr [...], a postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej skierował wyłącznie do skarżącej. Uchybienie powyższe zostało dostrzeżone przez organ II instancji, który próbował je konwalidować dokonując zmiany rozstrzygnięcia w zakresie położenia spornego pomostu. DWINB nie uwzględnił natomiast, że wadliwość orzeczenia PINB wynika nie tylko błędnego określenia położenia pomostu, ale także z pominięcia właściciela działki nr [...] na której zlokalizowana jest część tego obiektu. Jeżeli bowiem przedmiotem postępowania jest cały obiekt, który położony jest na dwóch działkach, to nie można właścicielowi działki drugiej działki (sąsiedniej) odmówić przymiotu strony postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Także jemu powinno więc być doręczone postanowienie o wstrzymanie robót. Co nadto istotne, DWINB w ogóle nie rozważył, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy - mając na względzie art. 48a i 52 p.b. - organ I instancji prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie wyłącznie do skarżącej.

Tymczasem w świetle art. 52 i 48a p.b prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów które mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, w ramach którego można wystąpić z wnioskiem o legalizację samowolnie wybudowanego obiektu, jest niewątpliwie okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia ta powinna być stwierdzona jednoznacznie już na etapie wszczęcia postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podejmowane jest w ramach szerszej sprawy której przedmiotem jest samowola budowlana. Postępowanie w tej sprawie zmierza do likwidacji stwierdzonej samowoli, co może nastąpić nie tylko przez zalegalizowanie obiektu ale także, przez nałożenie np. obowiązku jego rozbiórki. W przypadku zatem, gdy właściciel obiektu nie jest sprawcą samowoli - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - to jego odpowiedzialność administracyjna i związane z tym nakazy i zakazy określonego zachowania nakładane postanowieniami i decyzjami wydawanym w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, wynikają z prawa własności samowolnie zrealizowanego obiektu. W konsekwencji także odpowiedzialność administracyjna właściciela obiektu nie może wykraczać poza granice przysługującego mu prawa własności. W związku z tym powinien mieć on zapewniony udział w całym postępowaniu a organ powinien rozważyć, czy w granicach własności przysługuje mu także uprawnienie do legalizacji obiektu.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wywiązały się z obowiązku właściwego ustalenia jej zakresu podmiotowego, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 48a p.b. Przyjmując bowiem, że skarżąca nie jest inwestorem pomostu który zlokalizowany na dwóch działkach będących przedmiotem odrębnej własności, PINB nie ustalił wszystkich stron postępowania, pomijając w nim właściciela nieruchomości sąsiedniej na której posadowiona jest część obiektu. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, który co do zasady zaakceptował rozstrzygnięcie wydane w wyniku postępowania w którym nie uczestniczyły wszystkie strony. Całkowite pominięcie strony we wszystkich czynnościach postępowania dotychczas dokonanych i nie doręczanie jej wydawanych orzeczeń, stanowi na tyle istotne naruszenie art. 10 k.p.a., że nie może być ono konwalidowane na etapie odwoławczym. Nadto DWINB nie ocenił, czy w sytuacji, gdy pomost znajduje się na działkach stanowiących przedmiot własności różnych osób, zasadnie PINB skierował postanowienie o wstrzymaniu robót tylko do skarżącej.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy, nie wywiązały się w należyty sposób z obowiązku wyjaśnienia powyższych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co powodowało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z tych względów skargę należało uznać za uzasadnioną. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd wyjaśnia, że nie mogły one prowadzić do uchylenia zaskarżonych aktów. Podnoszony brak wyjaśnienia okoliczności wybudowania spornego obiektu, aczkolwiek wystąpił, to jednak nie mógł rzutować na zasadność oceny, że w sprawie wystąpiła samowola budowlana. Analiza art. 29 p.b wskazuje bowiem, że także w poprzednich stanach prawnych budowa pomostu przekraczającego podane w tym przepisie parametry, wymagała pozwolenia na budowę (por. np. art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie zmiany ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, obowiązujący do dnia 19 września 2020r.). W tej sytuacji brak jednoznacznego ustalenia daty wybudowania pomostu pozostaje bez wpływu na prawidłowość oceny co do zaistnienia samowoli budowlanej. Na wynik sprawy nie rzutował także zarzut niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wskutek wydania przez organ I instancji postanowienia w jeden dzień po wszczęciu postępowania, w wyniku czego niemożliwe było m.in. rzetelne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy koniecznych do rozstrzygnięcia, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia w sprawie samowoli budowlanej. Faktem jest, że postanowienie organu I instancji w sprawie (wydane 14 listopada 2023 r.) zostało wydane jeszcze przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (co nastąpiło, jak wynika z akt sprawy, 16 listopada 2023 r.), jednak należy stwierdzić, że zarówno organ I, jak i II instancji, nie prowadziły żadnych czynności dowodowych oraz nie gromadziły żadnych dowodów, o których skarżąca nie miała wiedzy, czy też co do których nie miała możliwości odniesienia się. Skarżąca była zawiadomiona o terminie przeprowadzenia kontroli obejmującej legalność obiektów budowlanych znajdujących się na jej działce, jak również była obecna podczas jej przeprowadzenia, na co wskazuje jej podpis figurujący na protokole kontroli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest zaś pogląd, że podnoszony na etapie skargi zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków przed wydaniem orzeczenia kończącego może odnieść skutek jednie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, dostępne w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych okoliczności lub dowodów które chciała wskazać lub przedłożyć a ze względu na uchybienie organu została pozbawiona takiej możliwości. Strona nie wykazała zatem dostatecznie związku pomiędzy brakiem możliwości wypowiedzenia się przez nią przed wydaniem postanowienia a wynikiem sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca miała możliwość przedstawienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w zażaleniu na postanowienie, i z tego prawa skorzystała.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzut pominięcia w postepowaniu Spółki od której skarżąca nabyła nieruchomość. Jak sama autorka skargi wskazuje, zarzut ten oparty jest tylko na przypuszczeniu, że to właśnie ta Spółka była inwestorem. Nadto spółka ta utraciła już tytuł prawny uprawniający ją do dysponowania nieruchomością.

W ponownym postępowaniu właściwy instancyjnie organ usunie wskazane w niniejszym wyroku naruszenia postępowania, przede wszystkim w kwestii prawidłowego określenia zakresu podmiotowego sprawy i ustalenia adresata zaskarżonego postanowienia. Jednoznaczne wyjaśnieni tych okoliczności konieczne jest ze względu na brzmienie art. 48a ust. 1 p.b.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II znajduje swoją podstawę w art. 200 p.p.s.a.