Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3166/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 pkt 5, art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 920/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 lutego 2020 r., Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za niezasadne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2020 r. w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za niezasadne.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 30 sierpnia 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązał spółkę do przeprowadzenia właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło 27 sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 w instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]" (pkt 1 decyzji). Termin wykonania tego obowiązku upłynął 5 września 2019 r. Ponadto organ zobowiązał spółkę do przedkładania danych dotyczących ilości nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do Wisły w ciągu godziny, wyników analiz próbek nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do Wisły, pobranych dwukrotnie w ciągu doby oraz danych dotyczących ładunku poszczególnych zanieczyszczeń wprowadzanych do Wisły w ciągu doby (pkt 2 decyzji). Spółka została również zobowiązana do podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych, nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki Wisły takich jak np. mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach i sitach, wprowadzenie fizykochemicznych metod ich podczyszczania, zabezpieczenia wylotu przed wypływem substancji ropopochodnych, bieżącego monitorowania lewobrzeżnej strony rzeki Wisły poniżej wylotu oraz bieżącego usuwania zastoisk ścieków oraz osadów (pkt 3 decyzji). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z pkt 1 i 3 decyzji organ I instancji wystawił 1 października 2019 r. tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z tej samej daty nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł.

Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucji administracyjnej.

W związku z naprawą uszkodzonego rurociągu przez spółkę organ I instancji decyzją z 5 grudnia 2019 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z 30 sierpnia 2019 r. w części dotyczącej pkt 2 i 3.

Postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie uznał zarzuty spółki za niezasadne. Jako podstawę wskazał art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ I instancji uznał, że obowiązek polegający na przeprowadzeniu właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części Warszawy do oczyszczalni ścieków "[...]" w terminie do dnia 5 września 2019 r., nie był niewykonalny.

Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka.

Postanowieniem z 18 lutego 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 grudnia 2019 r.

Spółka wniosła skargę na postanowienie z 18 lutego 2020 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że spółka podnosi konsekwentnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, jest niewykonalny. Spółka przede wszystkim podkreśliła, że zakreślono jej zbyt krótki termin do wykonania obowiązku wynikającego z pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r., gdzie zobowiązano spółkę do przeprowadzenia do 5 września 2019 r. właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło 27 sierpnia 2019 r. Po przeprowadzeniu badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur i instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem Wisły. Dodatkowo spółka wskazuje również na brak faktycznych możliwości wykonania obowiązku wobec zatrzymania i zabezpieczenia przez "Prokuraturę" fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami awarii instalacji doprowadzających ścieki do oczyszczalni. Organy egzekucyjne uznały natomiast, że spółka nie kwestionowała decyzji z 30 sierpnia 2019, ale "przyjęła ją do wykonania", więc obecnie nie można mówić o niewykonalności obowiązku nałożonego tą decyzją.

Sąd I instancji wskazał, że oceniając kwestię niewykonalności obowiązku, należy jednak każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, charakter nałożonego obowiązku i jego treść, bowiem mogą one wpływać na ocenę wykonalności danego obowiązku. W tej sprawie "charakter" objętego postępowaniem egzekucyjnym obowiązku jest niedookreślony. Decyzja z 30 sierpnia 2019 r. posługuje się nieokreślonym zwrotem "właściwe badania". Ponadto istotnym elementem tego obowiązku jest określenie terminu, w jakim ten obowiązek miał zostać wykonany. Upływ tego czasu, czyni obowiązek rozumiany jako całość tj. z uwzględnieniem zarówno zakreślonych decyzją z 30 sierpnia 2019 r. działań jak i daty jego wykonania, niewykonalnym już w dacie wystawienia tytułu egzekucyjnego. Trudności techniczne w wykonaniu obowiązku nie oznaczają, że jest on niewykonalny, jednak określając datę wykonania obowiązku należy mieć na uwadze, czy jest to możliwe w warunkach danej sprawy, nawet w sytuacji gdy krótki termin wykonania obowiązku wynika z prewencyjnego charakteru wyznaczonego obowiązku jak i terminu jego wykonania. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy, zawiły stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia licznych czynności przez specjalistów, konieczność przeprowadzenia wielopłaszczyznowych badań i zaangażowanie specjalistów różnych dziedzin, wymaga odpowiedniej ilości czasu nie tylko na wykonanie badań i pomiarów, lecz również na ich właściwe zinterpretowanie. Wyznaczenie zatem sześciodniowego terminu na wykonanie takiego obowiązku czyni go niewykonalnym, z uwagi na faktyczne okoliczności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. był uzasadniony.

W ocenie Sądu I instancji, wykazywanie na etapie postępowania egzekucyjnego niewłaściwego ustalenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r. nie stanowi weryfikacji treści tej decyzji. Ponadto Sąd I instancji podzielił argumentację spółki w zakresie uznania obowiązku za niewykonalny z uwagi na zatrzymanie i zabezpieczenie 23 września 2019 r. przez "organy ścigania" fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami awarii. Obecnie obowiązek nie może być więc wykonany na skutek okoliczności niezależnych od zobowiązanego. Okoliczność ta została podniesiona na etapie skargi, ale nie była znana organowi z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 33 § 1 pkt 1 i 5 oraz w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organ odwoławczy), przez pominięcie związania organu egzekucyjnego treścią decyzji ostatecznej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a. przez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów procesowych mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Po trzecie, art. 29 § 1 u.p.e.a. przez dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej w toku postępowania egzekucyjnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawową zasadą w postępowaniu egzekucyjnym jest to, że organy egzekucyjne nie badają prawidłowości decyzji ostatecznej, będącej podstawą tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Tym samym ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego dotyczą wyłącznie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji).

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (według stanu prawnego z daty wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność taka oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r. II OSK 714/18). Wskazuje się również, że niewykonalność obowiązku definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r. II OSK 3125/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie spółka wskazuje jedynie na trudności techniczne o usuwalnym charakterze, wynikające ze zbyt krótkiego terminu wyznaczonego przez organ na wykonanie obowiązku oraz późniejszego, czasowego zajęcia urządzeń przez prokuraturę. Nie są to jednak okoliczności świadczące o niewykonalności obowiązku, ale okoliczności utrudniające jego realizację. Nie bez znaczenia jest również, że spółka nie kwestionowała terminu zakreślonego w decyzji na etapie "zwykłego" postępowania administracyjnego. Nie jest również tak, do czego zdaje się zmierzać Sąd I instancji, że upływ terminu na wykonanie obowiązku, czyni z założenia ten obowiązek niewykonalnym. Tego rodzaju stanowisko może prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, że każdy obowiązek, którego wykonanie powinno nastąpić w zakreślonym w decyzji terminie, jest po upływie terminu ze swojej istoty niewykonalny, a zatem nie może być skutecznie kwestionowany. Jednocześnie Sąd I instancji prezentuje stanowisko, że "w jego ocenie nie jest uzasadnione twierdzenie, że wykazywanie na etapie postępowania egzekucyjnego niewłaściwego ustalenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r., stanowi faktycznie weryfikację treści tej decyzji." Stanowisko to nie zostało jednak prawidłowo uzasadnione, a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia art. 29 § 1 u.p.e.a. dopuszcza kwestionowanie przez organ egzekucyjny decyzji 30 sierpnia 2019 r. w zakresie terminu wykonania nałożonego tam obowiązku, a w konsekwencji również w zakresie zasadności nałożenia na spółkę obowiązku wykonania badań wskazanych w pkt 1 decyzji z 30 sierpnia 2019 r.

Nieprawidłowe jest również powołanie się przez Sąd I instancji na okoliczności, które nie były przedmiotem zarzutów egzekucyjnych, lecz zostały powołane przez spółkę dopiero na etapie skargi do Sądu I instancji, szczególnie uwzględniając, że mowa tu o czasowym zajęciu fragmentu uszkodzonego urządzenia przesyłowego, a więc o okoliczności, która ma charakter tymczasowy i usuwalny. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że brak jest przeszkód prawnych do wystąpienia przez spółkę do prokuratury lub właściwego sądu w związku z koniecznością wykonania stosownych badań wynikającą z obowiązku nałożonego osnową decyzji z 30 sierpnia 2019 r.

Z tych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostateczne wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.