Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 381/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 668/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr WOA.7721.90.2021.MKA w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 668/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 22 czerwca 2021 r., nr WOA.7721.90.2021.MKA, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu poznańskiego z dnia 23 lutego 2021 r., znak: PINB/WOA/432/76/2013/4223, nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", właścicielowi nieruchomości – skarżącej rozbiórkę 86 obiektów magazynowych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w P., gmina T..

Sąd wskazał, że po wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 673/17 organy nadzoru budowlanego wielokrotnie wzywały skarżącą, a także otwierały jej możliwość, przedstawiania dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia kwestii, który z podmiotów zaangażowanych w niezgodne z prawem wykorzystywanie działki ewidencyjnej [...] położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w P. powinien zostać obciążony obowiązkiem dokonania rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. Jednak skarżąca nie wykazała kto konkretnie jest właścicielem ww. obiektów; zaś organy uwzględniły, że jedynym podmiotem posiadającym prawo do dysponowania działką nr [...] w P. na cele budowlane jest jej właściciel – skarżąca (a nie jej ojciec, z którym zawarła umowę użyczenia nieruchomości). A zatem skierowanie do skarżącej nakazu rozbiórki odpowiada dyspozycji art. 52 P.b., zgodnie z którym właściciel nieruchomości znajduje się w kręgu potencjalnych podmiotów, na które może zostać nałożony nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych.

Dlatego ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego Sąd przyjął jako własne ustalenia w kontrolowanej sprawie.

Sąd zaś ocenił, że przedłożona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokumentacja zdjęciowa nie dowodzi, iż opisane powyżej ustalenia były niezgodne z rzeczywistością na dzień wydania skarżonej decyzji. Ujawnione w tej dokumentacji oznaczenie obiektów garażowo-magazynowych tabliczkami z danymi podmiotów nie dowodzi ani własności tych obiektów, ani tego, że ustalenia skarżonych organów, co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu wydania decyzji były nieprawidłowe.

W tych warunkach nie można się doszukać aby nakaz rozbiórki jako skierowany do skarżącej został wydany z wadą nieważnościową, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto w związku z tym, że to skarżącej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja o nakazie rozbiórki jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), tym bardziej w sytuacji gdy na żadnym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego począwszy od dnia 2 kwietnia 2013 roku nie został ujawniony właściciel obiektów magazynowych posadowionych na działce nr [...] w P.. Natomiast postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zakresie wytyczonym treścią faktur przedłożonych przez skarżącą, a dotyczących nabycia obiektów magazynowych, w sposób jednoznaczny wykazało, że podmioty wskazywane, jako nabywcy pozbawione są możliwości wykonania nakazu rozbiórki.

W tym stanie rzeczy, kierując się wynikami kontroli przeprowadzonej na terenie giełdy oraz treścią umowy użyczenia nieruchomości, zdaniem Sądu, organ słusznie przyjął, że rzeczywistym dysponentem prawa zabudowy działki nr [...] pozostaje właściciel nieruchomości.

Ponadto stan sprawy w zakresie przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także, co do kwalifikacji spornych obiektów magazynowych, nie uległ zmianie. Sporne obiekty stanowią samowolę budowlaną. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania Sąd był związany oceną prawną dokonaną w ww. wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 673/17, w którym zawarto również ocenę ponownie podniesionego zarzutu naruszenia § 13 uchwały Rady Gminy T. nr [...] z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w P. w rejonie ulicy [...] i [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów:

- oświadczeń wystawców giełdy samochodowej z 14 grudnia 2021 r. wraz z danymi i podpisami;

- informacji z 14 grudnia 2021 r. o wystawcach giełdy samochodowej, którzy posiadają 2 kontenery;

- wykazu z 14 grudnia 2021 r. podmiotów, które zakończyły umowę najmu i zdemontowały kontener;

wszystkich na okoliczność, że osoby tam wymienione są lub były właścicielami obiektów magazynowych posadowionych na działce nr [...] w P..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 52 P.b. przez przyjęcie, że adresatem zaskarżonej decyzji powinien być właściciel nieruchomości gruntowej, a nie właściciele obiektów budowlanych objętych postępowaniem, pomimo zaniechania przez organ ustalenia inwestorów tych obiektów.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. wskutek sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym oceny ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu materiału dowodowego i przyjęcie, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego począwszy od 2 kwietnia 2013 r., nie zostali ujawnieni właściciele obiektów magazynowych posadowionych na działce nr [...] w P. (które to ustalenia były obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne) oraz przyjęcie, że rzeczywistym dysponentem zabudowy działki nr [...] pozostaje właściciel nieruchomości (co stanowi de facto akceptację uchybień postępowań organów I i II instancji w przedmiocie ustalenia podmiotu, co do którego winna zostać skierowana decyzja).

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca dodatkowo zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

- dodatkowych 7 oświadczeń wystawców giełdy samochodowej z 14 grudnia 2021 r. wraz z danymi i podpisami;

- wypowiedzenia umowy z 8 grudnia 2021 r.;

- porozumienia z 20 stycznia 2021 r. dot. ww. wypowiedzenia z obowiązkiem demontażu 2 kontenerów,

wszystkich na okoliczność, że osoby tam wymienione są lub były właścicielami obiektów magazynowych posadowionych na działce nr [...] w P..

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wykładnia art. 52 ust. 1 i 2 P.b. nie nastręcza problemów interpretacyjnych, ponieważ z przepisu tego wynika, że jednym z podmiotów, na który może zostać nałożony nakaz rozbiórki jest właściciel, tj. podmiot który jest właścicielem nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 52 ust. 1 i 2 P.b. nie uprawnia do twierdzenia, że przepis ten dotyczy tylko właściciela obiektu budowlanego; zresztą w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją prawne argumenty, które mogłyby zwalniać właściciela nieruchomości od odpowiedzialności za zrealizowane na jego działce liczne (86 sztuk) samowole budowlane. Dla prawidłowości wskazania adresata nakazu rozbiórki ma bowiem znaczenie, czy dany podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze, najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Po drugie, nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11 P.b.). Po trzecie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. W sprawie ustalono zaś, że nośnikiem prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogła być wskazywana umowa użyczenia zawarta między skarżącą, a jej ojcem, co oznacza, że wskazywane inne podmioty, które w wyniku zawierania kolejnych umów z ojcem skarżącej nie dysponowały nieruchomością na cele budowlane, co rodzi prawne problemy z wykonaniem przez licznych "inwestorów" nakazu rozbiórki. Właśnie w takim przypadku dyspozycja art. 52 ust. 1 P.b. przewiduje możliwość nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela, co też finalnie organy nadzoru budowlanego uczyniły.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie jest też tak, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły próby ustalenia, kto jest "właścicielem" poszczególnych "obiektów magazynowych". Jednak wezwania kierowane do skarżącej i jej ojca nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. W tych warunkach nie uszło uwadze Sądu I instancji, że WINB trafnie ocenił, iż działania skarżącej w toku postępowania administracyjnego cechowało dążenie do utrudniania i przedłużania postępowania dowodowego, co należy postrzegać, jako przejaw interesu w utrzymywaniu stanu zagospodarowania działki nr [...] w P. w sposób niezgodny z prawem budowlanym. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji WINB, której wynik uzależniony jest od dokonanych ustaleń w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego, należy stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawiał wyboru dla skierowania nakazu rozbiórki do właścicielki nieruchomości, jako podmiotu dysponującego nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. i wobec braku wskazania kto jest ewentualnie właścicielem poszczególnych 86 "obiektów magazynowych" z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu należy skarżącej wskazać, że w postępowaniu administracyjnym to kwestie prawne mają znaczenie dla wyniku sprawy, dlatego nie można przy ocenie legalności skierowania nakazu rozbiórki do skarżącej abstrahować od tego, że pomimo kierowanych do niej i jej ojca wezwań – nie wskazano innych podmiotów, które prawnie mogłyby zostać wskazane jako adresaci nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że postępowanie wyjaśniające w przeprowadzonym zakresie wykazało, że podmioty wskazywane, jako "nabywcy/właściciele" przedmiotowych obiektów budowlanych pozbawione są możliwości wykonania nakazu rozbiórki; a zatem rzeczywistym dysponentem prawa zabudowy działki nr [...] pozostaje właściciel nieruchomości, a więc skarżąca.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się zaś do zgłoszonych w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu wniosków dowodowych, należy wskazać, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. umożliwia przeprowadzenie dowodów w ograniczonym zakresie, tj. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazywane dowody zostały wytworzone już po wydaniu zaskarżonego wyroku poza porozumieniem z 20 stycznia 2021 r. dot. wypowiedzenia z obowiązkiem demontażu 2 kontenerów. Nie mogą więc podważyć legalności zaskarżonego wyroku, w którym oceniono, pod względem zgodności z prawem, zaskarżoną decyzję WINB na datę jej wydania i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Poza tym dowody te nie wyczerpują przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśniają niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, ponieważ nie stanowią dowodów potwierdzających w sposób prawny kwestii własnościowych, ani dotyczących tytuły prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu tych wniosków dowodowych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.