Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 170/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 66  ust.  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie odwołania Pani E. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w K. im. [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie odwołania Pani E. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w K. im. [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900, 1672, 1718 i 2005), z dniem 12 grudnia 2023 r. odwołano E. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w K. im. [...] (§ 1).

W uzasadnieniu tego zarządzenia zwrócono uwagę na pozytywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora (pismo z dnia 24 listopada 2023 r.) i wskazano na nieprawidłowości ujawnione w toku doraźnej kontroli wewnętrznej w zakresie gospodarowania środkami na wydatki rzeczowe i wynagrodzenia bezosobowe oraz prowadzenia ewidencji księgowej za rok 2022 i za 2023 r. przeprowadzonej w okresie od dnia 6 lipca do dnia 22 września 2023 r. Księgi rachunkowe w roku 2022 oraz 2023 (do dnia kontroli) prowadzone były w sposób niespełniający wymogów art. 4 ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. W okresie objętym kontrolą dokonano wydatków niezgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i działalnością statutową jednostki. Poniesienie wydatków w sposób niecelowy i nieoszczędny oraz niezgodny ze statutową działalnością jednostki spowodowało uszczuplenie środków budżetowych, które powinny zostać przeznaczone na działalność statutową. Przez podejmowanie decyzji skutkujących niegospodarnym wydatkowaniem środków, kierownik jednostki jest odpowiedzialny za poniesienie przez Gminę Miejską Kraków szkody majątkowej, przekraczającej wartość 200.000,00 zł. Ponadto dyrektor nie wypełniał też podstawowych obowiązków wynikających z art. 42 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. W planie organizacji pracy na rok szkolny 2022/2023 dyrektorowi szkoły zostało przydzielonych 18 godzin tygodniowo, w tym 6 godzin tygodniowo języka polskiego dla obcokrajowców w ramach obniżonego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Zgodnie z ustaleniami przedstawicieli Kuratorium Oświaty w Krakowie, jak i przedstawiciela Wydziału Edukacji, brak jest informacji na ten temat w dziennikach elektronicznych, zaś dokumenty przedstawione przez dyrektora są niekompletne, co świadczy co najmniej o częściowym braku realizacji zajęć dydaktycznych. W obecnym roku szkolnym (stan na 1 grudnia 2023 r.) również brak kompletnej dokumentacji dotyczącej realizacji zajęć dydaktycznych. Dyrektor naruszył też art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz procedurę GS-54 dotyczącą gospodarowania mieniem Gminy Miejskiej Kraków w granicach otrzymanego zarządu. Umowa najmu nr [...] z 4 lipca 2022 r. została zawarta na czas określony, tj. do 31 sierpnia 2025 r., choć stosowne zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie określało maksymalny okres najmu i użyczenia części nieruchomości położonej na os. [...] bl. [...] od dnia podpisania zarządzenia do 31 grudnia 2023 r. Postępowanie dyrektora wzbudzało szereg zastrzeżeń ze strony działającej przy szkole Rady [...], która na posiedzeniu w dniu 5 października 2023 r. ustaliła katalog zarzutów i przesłała go do wiadomości Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa. Poprzednia kontrola w 2015 r. dotyczyła funkcjonowania wydzielonego rachunku dochodów i ujawniła liczne nieprawidłowości wyliczone w wystąpieniu pokontrolnym wraz z zaleceniami prawidłowego postępowania. Za ich wdrożenie w życie odpowiedzialny był między innymi dyrektor, co jest o tyle istotne, że wskazuje na charakterologiczną niechęć do korekty postawy. Konsekwencje nagannych działań dyrektora pojawiły się w ogólnopolskiej przestrzeni medialnej, co niekorzystnie rzutuje na całą społeczność szkoły. Obowiązek zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej (art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) nie był w jakiejkolwiek mierze realizowany, bowiem dyrektor na ogromną skalę podejmował działania niezgodne z przepisami prawa i procedurami wewnętrznymi, a także nie zapewniał właściwej ochrony zasobów finansowych jednostki.

Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła E. D., zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe przez odwołanie jej ze stanowiska dyrektora oraz wnosząc o: (i) stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, (ii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i (iii) przeprowadzenie dowodu ze statutu Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty w Krakowie na okoliczność jego treści, a w szczególności obowiązków MCOO w zakresie obsługi finansowej i księgowej szkoły, a w konsekwencji na okoliczność braku odpowiedzialności skarżącej za błędy i omyłki związane z prowadzeniem dokumentacji księgowej i finansowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, nawiązując do zapadłego na kanwie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", który pozwalałby na odwołanie jej ze stanowiska dyrektora. Pojęcie to powinno dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych; nie obejmuje natomiast negatywnej oceny pracy i wykonywanych zadań, a tymczasem w przypadku skarżącej to właśnie negatywna ocena prowadzonej gospodarki finansowej dała asumpt do odwołania jej ze stanowiska. Zdaniem skarżącej organ prowadzący (pracodawca) powinien najpierw negatywnie ocenić pracę dyrektora, a dopiero później odwoływać dyrektora ze stanowiska. Skarżąca podkreśliła przy tym, że jej ocena nie była negatywna, skoro otrzymywała wiele wyróżnień, nagród i pochwał. Próżno poszukiwać zagrożenia, jakie działalność skarżącej miałaby sprowadzić dla funkcjonowania szkoły – w czasie pełnienia kolejnych kadencji dyrektora szkoła znacząco się rozwinęła i odnosiła liczne sukcesy. Skarżąca wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest dość obszerne, jednakże zawarte w nim zewnętrzne odwołanie do odrębnego dokumentu (katalogu zarzutów sformułowanych przez Radę [...]) ogranicza możliwość obrony jej praw, albowiem nie wiadomo, czy i które zarzuty wzięto pod uwagę i dlaczego. Skarżąca podkreśliła, że w szkole nie prowadzono własnej księgowości (§ 5 Statutu MCOO). Jeśli wylistowane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia 11 kategorii zakupów zostały dokonane ze środków finansowych szkoły, to informacja o nich powinna była dotrzeć do MCOO, a tym samym otwartym pozostaje pytanie, dlaczego zakwestionowano je dopiero teraz. Kwestionowanie wydatków szkoły stanowi zatem w istocie zarzut wobec – akceptującego dotychczasowe decyzje zakupowe – MCOO, na którą to jednostkę skarżąca nie miała żadnego wpływu. Gdyby np. wynajem sali w Teatrze Słowackiego miał być nieracjonalnym i niegospodarnym wykorzystaniem środków publicznych, to niejasne jest, dlaczego informacji tej nie przekazano skarżącej już w 2022 r. dla uniknięcia powtórzenia tej sytuacji w 2023 r. Odnosząc się do stwierdzenia, że w obrębie terenu szkoły nie znaleziono nasadzeń, skarżąca wskazała, że z treści jej wyjaśnień wynika, że część nasadzeń po prostu się nie przyjęła, co stanowi normalne zjawisko, niezależne od dyrektora szkoły, który takie nasadzenia zamówił. Zarzuty związane z przeprowadzeniem w szkole cyklu wykładów stanowią próbę wkroczenia w sferę zagadnień pedagogicznych (niefinansowych), a według wiedzy skarżącej działanie tego rodzaju nie zostało negatywnie ocenione przez organ nadzoru pedagogicznego. Odnosząc się do zarzutu nieprowadzenia lekcji języka polskiego dla obcokrajowców, skarżąca wskazała, że z treści jej wyjaśnień wynika, że lekcje te odbywały się i odbywają nadal, zaś braki w dokumentacji lekcyjnej wynikają po pierwsze z tego, że skala obowiązków spoczywających na dyrektorze szkoły nie zawsze pozwalała na jej bieżące uzupełnianie, a po drugie z tego, że niektóre zajęcia faktycznie nie odbyły się z powodu braku chętnych (co nie zmienia faktu, że za czas zdolności i gotowości do świadczenia pracy należy się wynagrodzenie). Skarżąca podniosła też, że kontrola z 2015 r. dotyczyła zagadnień, które nie zostały zakwestionowane w toku kontroli w 2023 r., a tym samym nie sposób mówić o powtarzalności (do korekty postawy w istocie doszło, albowiem zarzuty nie odnoszą się do rachunku dochodów wyodrębnionych, ale do dokonywania wydatków w sposób nieracjonalny i nieoszczędny), a wady charakteru nie uzasadniają odwołania ze stanowiska w zastosowanym trybie. Zaskakujące dla skarżącej jest pominięcie jej dotychczasowego dorobku pedagoga i dyrektora szkoły (trzykrotnie wygrywała konkurs na dyrektora także po kontroli w 2015 r.; stworzyła wyjątkową w skali kraju placówkę, która w ośmiu klasach oferuje kształcenie 170 tancerzy w wymiarze blisko 450 godzin tańca miesięcznie, a w 2023 r. uczniowie zdobyli tytuł wicemistrza świata; doprowadziła do rozpoczęcia budowy hali widowiskowo-sportowej; regularnie remontowała i odświeżała pomieszczenia, wydając w 2023 r. blisko sto tysięcy złotych; otrzymała Srebrny Medal "Za zasługi dla Ligi Obrony Kraju", Medal "Arte et Humanitate Labore et Scienta" — za przyjaźń między narodami polskim i ukraińskim, Odznakę Honoris Gratia wręczoną przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 27 maja 2013 r.). Skarżąca zwróciła też uwagę na to, że w żaden sposób nie odniesiono się do jej zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 8 listopada 2023 r., a z wystąpienia pokontrolnego nie wynika, które fakty uznano za ustalone, a którym nie dano wiary. W ocenie skarżącej zarzut zawierania umów w formie innej niż pisemna nie jest zasadny, skoro wymogu formy pisemnej nie przewidują przepisy prawa cywilnego. Z kolei zarzut uszczuplenia należności publicznych jest nieskonkretyzowany i nieudowodniony, a nadto rolą dyrektora nie jest kontrolowanie rozliczania się innych obywateli z obowiązków podatkowych, zwłaszcza że instruktor może prowadzić tzw. działalność nierejestrowaną i w związku z tym nie mieć obowiązku posiadania NIP itd. Odnosząc się do nieudokumentowanego obrotu gotówkowego, skarżąca wskazała, że obrót gotówkowy prowadzony był przez i na rzecz rady rodziców, a nie na rzecz szkoły (środki gromadzone przez radę rodziców nie stanowiły środków szkoły). Skarżąca wskazała, że nieudokumentowanym obrotem gotówkowym w szkole można nazwać nawet powszechne zbieranie znacznych kwot na wycieczki i wyjścia klasowe i szkolne, jednakże nie sposób uznać takich praktyk za sprzeczne z prawem czy dobrymi obyczajami. Na koniec skarżąca podkreśliła, że zarzut przywłaszczenia części zakupionego wyposażenia powinien być potwierdzony w postępowaniu karnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że destabilizacja funkcji dydaktycznej szkoły wynika z braku realizacji przez skarżącą zajęć dydaktycznych, za które pobiera m.in. wynagrodzenie, na co zwrócił uwagę również Małopolski Kurator Oświaty. Tymczasem nauczyciel ma obowiązek rejestrować czas prowadzenia zajęć wynikających z pensum i potwierdzać przeprowadzenie zajęć podpisem w dzienniku lekcyjnym. Organ podkreślił, że sprawy kadrowe nie należą do zakresu działania MCOO, natomiast powierzenie obsługi finansowo-księgowej nie zwalnia dyrektora szkoły z odpowiedzialności za zaciąganie zobowiązań (art. 10c u.s.g., art. 68 ust. 1 PrOśw, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Statutu MCOO). MCOO realizuje obsługę finansowo-księgową rozumianą jako czynności techniczno-organizacyjne, natomiast to dyrektor zatwierdza wydatek pod względem merytorycznym. Odpowiedzialność w tym zakresie ponosił wyłącznie dyrektor, ponieważ upoważnienie do dokonywania kontroli merytorycznej dokumentów wydał pracownikowi dopiero w dniu 23 sierpnia 2023 r. Skarżąca przedkładała do MCOO dokumenty niekompletne, nierzetelne lub z opóźnieniem. Krzewów różanych (16 szt.) i owocowych (4 szt.), 1405 litrów ziemi, różnego rodzaju trawy zakupionej za kwotę 2939,67 zł i 300 litrów zrębków dekoracyjnych zakupionych za kwotę 125,82 zł w otoczeniu szkoły po prostu nie stwierdzono, przy czym teren przyszkolny jest w znacznej części terenem budowy hali widowiskowo-sportowej, co stawia sens tych zakupów pod znakiem zapytania. Przeznaczenie wydatków na realizację działalności pedagogicznej nie wyłącza uprawnienia organu do kontroli pod względem organizacyjnym czy finansowym (por. tematy wykładów bez związku z profilami klas: taneczno-teatralna, ogólno-integracyjna, ekonomiczno-menadżerska). Organ przypomniał, że w wyniku kontroli w 2015 r. złożył zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych dotyczące niepobrania należności (4000 zł) wynikającej z umowy najmu obiektu (skarżącej przypisano odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), a w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 marca 2016 r. zobowiązano skarżącą do zawierania w formie pisemnej ekwiwalentnych umów najmu majątku szkoły w odniesieniu do wszystkich kontrahentów, ujmowania w księgach rachunkowych jednostki darowizn Rady Rodziców i wydatków nimi finansowych, umieszczania na umowach kontrasygnaty osoby upoważnionej przez skarbnika gminy, wprowadzania w umowach postanowień zabezpieczających przed powstaniem zobowiązania przekraczającego plan finansowy jednostki (realizacja zaleceń potwierdzona przez skarżącą w sprawozdaniu). Organ podkreślił, że szkoła jest jednostką należącą do sektora finansów publicznych, toteż obowiązują ją nie tylko reguły wynikające z prawa cywilnego (Polityka rachunkowości Gminy Miejskiej Kraków, nieprzekraczalność limitu wydatków wynikająca z planu finansowego jednostki budżetowej, obowiązek uzyskania przed złożeniem oświadczenia woli mogącego spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych kontrasygnaty Skarbnika Miasta Krakowa lub osoby przez niego upoważnionej, z którego nie zwalniało pełnomocnictwo nr 572/2021 Prezydenta Miasta Krakowa). Nadto stosowanie przepisów rozporządzenia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 342) nakładającego obowiązek ewidencjonowania prawnego zaangażowania wydatków budżetowych roku bieżącego, czyli wartości umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym, jest w stosunku do umów zawieranych w formie innej niż pisemna dalece ograniczone (do prostych zakupów towarów lub wystandaryzowanych usług w niewielkim rozmiarze) i z pewnością nie zwalnia dyrektora z obowiązku uzyskania kontrasygnaty, o której mowa w pełnomocnictwie, na przygotowanym przez niego dokumencie zawierającym, co najmniej informacje w zakresie: momentu zawarcia umowy, nazwy zleceniobiorcy, przedmiotu umowy, wartości umówionego wynagrodzenia oraz terminu jego zapłaty. W przypadku umowy ustnej trudno potwierdzić dokonanie czynności kontrasygnowania umowy. Także niemożliwe jest udokumentowanie przeprowadzenia wstępnej kontroli zgodności operacji finansowej i gospodarczej z planem finansowym, jak również oceny kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (art. 54 u.f.p.). Organ podkreślił, że kontrola w 2023 r. dotycząca nieudokumentowanego obrotu gotówkowego objęła szkołę, a nie organ szkoły (Radę Rodziców). Ustalenia kontroli oparto na zgromadzonych dokumentach wytworzonych w Szkole, sygnowanych przez pracowników/Dyrektora Szkoły, oznaczonych pieczęcią szkoły, a nie Rady Rodziców. Badaniem objęto również dokumenty źródłowe/faktury, w których jako odbiorca widniała szkoła, a nie Rada Rodziców. Zdaniem organu katalog zarzutów sformułowanych przez Radę [...] oddaje destabilizacyjny charakter w realizacji funkcji wychowawczej i oświatowej. Organ zaznaczył, że budynek szkolny utrzymany jest w przeciętnym stanie (elewacje, sale, korytarze wymagają odświeżenia), a wręczenie przez Prezydenta Miasta Krakowa Odznaki Honoris Gratia miało miejsce ponad 10 lat temu. Organ odniósł się także do stworzonej przez skarżącą atmosfery w pracy. Decydującą i przesądzającą o zwolnieniu skarżącej ze stanowiska było nie tylko nienależyte gospodarowanie środkami publicznymi (jak to miało miejsce wcześniej), ale opiewające na kwotę ok. 200 tysięcy złotych zakupy przedmiotów i sprzętów zupełnie nieprzydatnych, ewidentnie na potrzeby prywatne (np. zakup drapaka dla kota za 3 tysiące złotych), w związku z czym skierowano do organów ścigania zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przywłaszczenia. Do odpowiedzi na skargę załączono materiały prasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego – inne niż akty prawa miejscowego – podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał i zarządzeń organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym"). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu organu gminy, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały (zarządzenia), niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa ma znamiona aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., i zarazem jest zarządzeniem, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. – podlega ono zatem zaskarżeniu na podstawie powołanych przepisów. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca, do której zarządzenie się wprost odnosi, ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia legitymację do wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2542/20, CBOSA).

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane przede wszystkim na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Gdy chodzi o wykładnię powołanego przepisu, to – zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy – należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2023 r. (III OSK 6929/21, LEX nr 3615148), w którym Sąd wyjaśnił w szczególności, że: 1) "Szczególne przypadki, o jakich mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Chodzi zatem o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków"; 2) "Pojęcie »szczególnie uzasadnionego przypadku« oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Wobec tego szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast"; 3) "Naganne etycznie jest zachowanie Dyrektora (...), któremu zarzuca się czyny o znamionach przestępstwa lub czerpanie korzyści finansowych z pełnionej funkcji, w wyniku przypisywania sobie wykonywania doraźnych zastępstw i godzin nadwymiarowych, których w istocie skarżąca kasacyjnie nie wykonywała. Te okoliczności zostały przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia na tyle wiarygodnie udokumentowane, że nie można było zwlekać z ostatecznym potwierdzeniem ich we właściwym trybie przez odpowiednie do tego organy. Zwłoka mogłaby bowiem zagrażać interesowi publicznemu, w tym celom wychowawczym, gdyż w opinii publicznej skarżąca kasacyjnie mogła utracić zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych".

Zaskarżone zarządzenie zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne, w którym – w nawiązaniu do wyników kontroli doraźnej – dokładnie opisano stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności w zakresie nieudokumentowanego obrotu gotówkowego, dokonywania wydatków w sposób niecelowy i nieoszczędny (dotyczy to także składników majątku, które nie stanowiły wyposażenia sal lekcyjnych ani innych pomieszczeń szkoły), zawarcia umowy najmu nieruchomości, a także realizacji zajęć dydaktycznych, tj. przydzielonych skarżącej 18 godzin tygodniowo, w tym 6 godzin tygodniowo języka polskiego dla obcokrajowców w ramach obniżonego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Ustalenia te zostały w sposób wystarczający wykazane, znajdują odzwierciedlenie przede wszystkim w znajdującym się w aktach protokole kontroli. Zdaniem Sądu, skarżąca ustaleń tych skutecznie nie podważyła w toku czynności poprzedzających wydanie zaskarżonego zarządzenia (przez wniesienie zastrzeżeń z dnia 15 listopada 2023 r.), ani w skardze. W szczególności nie może mieć istotnego znaczenia to, że skarżąca w przeszłości przyczyniła się do rozwoju szkoły, otrzymywała wyróżnienia, nagrody czy też pochwały. Zarzuty wobec skarżącej zostały sprecyzowane w samym zarządzeniu, toteż brak szerszego odniesienia się przez organ do katalogu zarzutów sformułowanych przez Radę [...] nie implikował ograniczenia prawa skarżącej do obrony. Zgodzić się też należy z organem co do tego, że powierzenie obsługi finansowo-księgowej Miejskiemu Centrum Obsługi Oświaty nie zwalnia dyrektora szkoły z odpowiedzialności za zaciąganie zobowiązań – taka ocena pozostaje w pełni aktualna przy uwzględnieniu postanowień statutu tej jednostki. W konsekwencji nie można podzielić poglądu skarżącej, jakoby zarzuty dotyczące wydatków szkoły były w istocie zarzutami wobec Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty (a nie wobec skarżącej). Skarżąca wprawdzie podejmuje polemikę z oceną zasadności niektórych wydatków (nasadzenia, cykl wykładów), ale pomija i nie wskazuje racjonalnego wyjaśnienia dla wielu pozostałych wydatków, wymienionych w protokole kontroli oraz w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Organ miał też podstawy do skonstatowania nieprawidłowości w zakresie realizacji przez skarżącą zajęć dydaktycznych – w skardze skarżąca przyznaje, że "nie zawsze dokumentacja była uzupełniana na bieżąco". Powoływane przez obie strony wyniki kontroli dokonanej w 2015 roku, w ocenie Sądu, stanowią zaszłość, która w niniejszej sprawie nie ma rozstrzygającego znaczenia. Jako niezasadna i pozbawiona podstaw jawi się ta część argumentacji skargi, w której skarżąca twierdzi, że nieudokumentowany obrót gotówkowy w szkole pozostawał w gestii innych podmiotów (rady rodziców).

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że poczynione ustalenia wskazują na zaistnienie przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego i tym samym aktualna stała się kompetencja organu przewidziana w dyspozycji tego przepisu. Wypada w tym kontekście podkreślić – nawiązując do powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – że na ogół przyczyną skorzystania z tej kompetencji są zdarzenia nagłe, ale – alternatywnie – trzeba też brać pod uwagę "naruszenie prawa przez dyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu". W ocenie Sądu, stwierdzone w wyniku kontroli doraźnej nieprawidłowości, zważywszy na ich charakter i skalę, spełniają ten warunek – są na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej i zagrażać interesowi publicznemu. Należy przy tym zauważyć, że dotyczyły one także realizacji zajęć dydaktycznych – znaczenie tej okoliczności również zostało podkreślone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie stanowi zatem zgodną z prawem reakcję na wyniki kontroli doraźnej.

Zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza powołanego w skardze przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.