Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 790/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 94 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie oznacza, że obszary te zostały objęte obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

2. Kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego umożliwia zastosowanie art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do poprzedzającego je postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji stwierdzenia przez sąd braku ab initio podstaw uzasadniających zawieszenie.

TEZY

1. Określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie oznacza, że obszary te zostały objęte obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

2. Kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego umożliwia zastosowanie art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do poprzedzającego je postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji stwierdzenia przez sąd braku ab initio podstaw uzasadniających zawieszenie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie podjęcia postępowania, 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] (dalej: "Dyrektor GEOPOZ" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie: "u.p.z.p.") oraz § 9 uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ – po rozpatrzeniu wniosku J. P. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie podziału wyżej opisanej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 19 czerwca 2012 r. na wniosek jej właściciela, J. P. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Dyrektor GEOPOZ na podstawie art. 94 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. zawiesił z urzędu to postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. (zatytułowanym: "Ponowienie wniosku") Wnioskodawca wystąpił o kontynuowanie postępowania. Motywując odmowę podjęcia zawieszonego postępowania organ I instancji wskazał, że nie uległ zmianie stan faktyczny ani prawny sprawy, w szczególności nie został uchwalony plan miejscowy obejmujący ustaleniami wyżej opisaną nieruchomość, zatem nie ma podstaw do podjęcia postępowania.

W zażaleniu na opisane postanowienie Wnioskodawca wskazał, że skoro dla jego działki została wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 r., to w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania zapewne wspomnianą decyzją nie dysponowało. Wskazał, że sąsiednie działki zostały podzielone i to niezgodnie z projektem planu miejscowego. Ponadto Wnioskodawca zarzucił, że w okolicy są budowane budynki przez dewelopera, i że uchwała dotycząca planu miejscowego zostanie podjęta dopiero wtedy, gdy deweloper zabuduje cały teren. Zdaniem Wnioskodawcy już obecnie cały projekt planu miejscowego jest "do przerobienia lub wyrzucenia do kosza".

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora GEOPOZ.

W uzasadnieniu SKO napisało, że postanowienie zawieszające postępowanie stało się ostateczne. Żądanie podjęcia zawieszonego postępowania nie może zostać uwzględnione, gdyż nie ustały przyczyny zawieszenia – mianowicie nie został uchwalony plan miejscowy dla przedmiotowego terenu, ani nie ujawniły się inne okoliczności faktyczne lub prawne, które umożliwiałyby kontynuowanie postępowania. W ocenie SKO fakt określenia warunków zabudowy dla działki nie ma znaczenia dla sprawy i oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Jeśli nieruchomość położona jest na obszarze objętym obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, jednak planu takiego nie uchwalono, to jedynym kryterium oceny projektowanego podziału nieruchomości pozostają ustalenia planu.

Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. P., który wskazał, że uchwała dotycząca planu miejscowego nie zostanie podjęta, bowiem projekt planu został zdezaktualizowany przez wydzielanie dróg dla dewelopera zabudowującego działki w okolicy. Zarzucił, że jest tak, iż deweloper – budujący w wydzielonych blokach między ulicami budynki bliźniacze bez podziału na działki, a następnie, po wybudowaniu, wydzielający działki na podstawie art. 95 u.g.n., bez ponoszenia opłaty adiacenckiej – może dokonać podziału niezgodnie z projektem planu miejscowego, a Wnioskodawca dysponujący decyzją o warunkach zabudowy zgodną z projektem planu, podziału dokonać nie może.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności niespornym pozostaje fakt, że należąca do Wnioskodawcy działka nr 2/5, której podziału dotyczył wniosek inicjujący postępowanie, znajduje się w graniach obszaru wyznaczonego jako wymagający scaleń i podziału zgodnie z uchwałą [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (zwanego dalej: "Studium"). W związku ze wskazaną wyżej niespornością okoliczności faktycznych sprawy oraz wobec tego, że, w ocenie Sądu, organy administracji w wymaganym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Istota sporu w niniejszej sprawie wyraża się w pytaniu, czy określenie w Studium, że dany obszar wymaga przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, skutkuje powstaniem obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla takiego obszaru, a w konsekwencji – koniecznością zawieszenia na podstawie art. 94 ust. 3 u.g.n. postępowania w sprawie podziału nieruchomości położnej na takim obszarze, do czasu uchwalenia tego planu.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że rozważanie tej kwestii na obecnym etapie postępowania – tj. w sytuacji, gdy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. zawieszające przedmiotowe postępowanie podziałowe stało się już ostateczne – nie jest bezprzedmiotowe, gdyż, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie, obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także w przypadku stwierdzenia braku (nieistnienia) od początku przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania (por.: wyrok NSA z 19.03.2009 r., II OSK 1375/08; wyrok NSA z 02.12.2010 r., II GSK 1028/09; wyrok WSA z 18.12.2006 r., II SA/Wa 1846/06; wyrok WSA z 17.03.2011 r., VII SA/Wa 2280/10; wyrok WSA z 07.06.2011 r., II SA/Kr 654/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 227). Należy bowiem w pełni podzielić pogląd, że wprawdzie literalna wykładnia art. 97 § 2 k.p.a. – który to przepis stanowi, iż gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony – mogłaby uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia, jednakże taka wykładnia prowadziłaby do skutków, których nie sposób byłoby zaakceptować, chociażby z uwagi na ogólną zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W związku z tym, stosując argumentację "z większego na mniejsze" (argumentum a maiori ad minus), należy przyjąć, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma obowiązek to uczynić, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (zob. wyrok NSA z 19.03.2009 r., II OSK 1375/08, CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawę zawieszenia postępowania podziałowego toczącego się na wniosek Skarżącego stanowił art. 94 ust. 3 u.g.n. W myśl przywołanego przepisu, jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Analiza akt administracyjnych sprawy pokazuje, że w ocenie organów obu instancji takim "przepisem odrębnym" jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych powyżej określonej powierzchni sprzedaży oraz obszary przestrzeni publicznej.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko i argumentację zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 maja 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 209/12 (CBOSA), a uwzględnione także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 801/12 (CBOSA).

Przede wszystkim należy zgodzić się z twierdzeniem, że cytowany art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jak i wiele innych unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały zredagowane nie dość precyzyjnie i nastręczają istotnych trudności interpretacyjnych. Stąd też dla ich prawidłowego stosowania szczególnie istotne jest uwzględnianie aktualnych założeń i zasad obowiązującego systemu planowania przestrzennego oraz ustawiczne konfrontowanie z nimi wyników wykładni poszczególnych przepisów ww. ustawy.

Dla niniejszej sprawy szczególnie doniosłe znaczenie ma stwierdzenie, że aktualny system planowania przestrzennego oparty jest na zasadzie fakultatywności planowania miejscowego (por.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 14, Nb 3; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 100). Z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. jasno wynika, że stanowiący wyjątek od tej zasady obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje tylko wówczas, gdy przewiduje go przepis odrębny. Co istotne, tego rodzaju "odrębnych" regulacji ustanawiających obowiązek sporządzenia m.p.z.p., a także samego przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. – z uwagi na ich wyjątkowy charakter – nie można interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae").

W uznaniu Sądu obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywodzić z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż unormowanie to ma – przynajmniej w analizowanej części (tj. do słów "a także") – charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów (verba legis: "przepisów odrębnych") przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Odesłanie to obejmuje bez wątpienia także wzmiankowane w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości" – co potwierdza użyty przed cytowanym wyrażeniem zwrot "w tym", opisujący relację zawierania się. Zatem, w świetle literalnego brzmienia analizowanego przepisu, również obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości winien wynikać z "przepisów odrębnych". Tym samym nie sposób wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Niezależnie bowiem od występujących w doktrynie i orzecznictwie rozbieżności co do sposobu rozumienia terminu "przepis odrębny" (czy, mianowicie, może nim być przepis pochodzący z tej samej ustawy, co przepis odsyłający, czy tylko przepis innej ustawy) jest poza sporem, że za przepis "odrębny" względem danego przepisu odsyłającego (tu: art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) nie może zostać uznany sam ów przepis odsyłający (jako całość ani też żaden z jego fragmentów). Wynika to już ze słownikowego znaczenia terminu "odrębny" – który w analizowanym kontekście znaczy tyle, co "wydzielony spośród innych, stanowiący samodzielną całość; osobny, oddzielny" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) – oraz z przywołanego wyżej zakazu rozszerzającej wykładni regulacji wprowadzających wyjątki (w tym przypadku: wyjątki od zasady fakultatywności planowania miejscowego).

W doktrynie wskazuje się, że przełamanie rezultatów wykładni językowej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo – w sytuacji, gdy przemawiają za tym istotne argumenty natury systemowej lub funkcjonalnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 238, Nb 432). W niniejszej sprawie trudno zaś dopatrzyć się argumentów, które uzasadniałyby odstąpienie do literalnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przeciwnie, rezultaty wykładni systemowej i celowościowej potwierdzają wynik wykładni językowej. Oprócz bowiem wspomnianej wyżej, systemowej zasady fakultatywności planowania miejscowego, z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić także okoliczność, że wprowadzenie obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla danego obszaru – przy jednoczesnym braku skutecznego instrumentu zapewniającego zainteresowanym właścicielom możliwość wymuszenia realizacji tego obowiązku przez gminę (na co w doktrynie zwraca uwagę m.in. E. Mzyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 94), choćby na podobieństwo instrumentu z art. 12 ust. 3 u.p.z.p. – może w efekcie prowadzić do istotnego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności nieruchomości położonych na tym obszarze, a to w szczególności z uwagi na treść art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 94 ust. 3 u.g.n. Przepisy te w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, nakazują bowiem zawieszanie, i to bezterminowo (verba legis: "do czasu uchwalenia planu"), postępowań, odpowiednio, w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie podziału nieruchomości położonych na takich obszarach – co skutkuje w praktyce ograniczeniem prawa do, odpowiednio, korzystania z nieruchomości (w przypadku zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p.) względnie do rozporządzania nią (w przypadku art. 94 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu: prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty ww. wolności i praw.

Abstrahując w tym miejscu od oceny, czy ograniczenia własności wynikające z art. 94 ust. 3 u.g.n. (analogicznie: z art. 62 ust. 2 u.p.z.p.) znajdują dostateczne usprawiedliwienie w którymkolwiek z dóbr wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – przesądzenie tej kwestii nie jest bowiem niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – należy podkreślić, że wymagana przez ustrojodawcę podstawa ustawowa ograniczenia własności musi cechować się odpowiednim stopniem określoności (precyzji) i jasności (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 19 do art. 31). Tymczasem przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – w zakresie, w jakim miałby być interpretowany jako substrat normy statuującej obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów określonych w studium jako wymagające scaleń i podziału – wymagań tych nie spełnia, co wynika z wcześniejszych uwag. Stąd też taką interpretację należy odrzucić, zarówno ze względów językowych, jak i systemowych.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawiera żadnego elementu normy prawnej, która ustanawiałaby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów określonych w studium jako wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Jednocześnie w obowiązującym systemie prawa nie sposób aktualnie wskazać przepisu, który wyraźnie ustanawiałby taki obowiązek (podobnie: M. Szewczyk [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni, s. 101). Źródła takiego obowiązku nie mogą stanowić postanowienia Studium, które ze swej natury nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), lecz jedynie aktem lokalnej polityki przestrzennej.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wypowiedziach tych przedstawicieli doktryny, którzy podkreślają, że dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania podziałowego lub jego zawieszenia nie wystarczy samo powołanie się na ustalenia studium dotyczące obowiązku sporządzenia planu miejscowego, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz należy w tym względzie powołać się na stosowne przepisy obowiązującego prawa (przepisy odrębne), na podstawie których został w studium sformułowany obowiązek sporządzenia planu miejscowego (por.: M. Wolanin [w:] J. Jaworski i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, art. 94, Nb 4; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 94). Tylko pozornie sprzeczne z przywołanymi wypowiedziami jest stanowisko zaprezentowane w jednym z komentarzy do art. 10 u.p.z.p., w którym stwierdzono, że ustalenia studium wywołują obowiązek sporządzenia planu miejscowego w następstwie kwalifikacji obszaru na cel, dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych – "tak jak w przypadku obszarów objętych scalaniem i podziałem albo zmianą przeznaczenia z rolnego na leśne" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 10, Nb 9). Także bowiem autor tego stanowiska wskazuje na potrzebę istnienia "umocowania" dla obowiązku sporządzenia planu w jakimś przepisie odrębnym – w domyśle: przepisie innym niż komentowany przezeń art. 10 – nie przywołując zarazem żadnego takiego przepisu, który statuowałby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów zakwalifikowanych w studium do scaleń i podziałów.

Przepisem takim nie jest, jak to już wyżej wskazano, art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Również przepisy art. 14 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. nie stanowią dostatecznego materiału normatywnego, który pozwalałby na wyinterpretowanie takiego obowiązku. W szczególności art. 102 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie jedną z przesłanek dokonania przez gminę scalenia i podziału nieruchomości – w postaci konieczności uprzedniego uchwalenia przez gminę dla danego obszaru planu miejscowego określającego szczegółowe warunki scalenia i podziału. W ogóle natomiast nie odnosi się, w ocenie Sądu, do kwestii relacji pomiędzy zapisami studium, a ewentualnym obowiązkiem sporządzenia planu.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie oznacza, że obszary te zostały objęte obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 94 ust. 3 u.g.n.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska spotykanego niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych, upatrującego podstawy obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów zakwalifikowanych do scaleń i podziałów w "prawidłowo dekodowanej normie" z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. Wyraźnie przeciwko zasadności takiej interpretacji opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 18 września 2013 r. (I OSK 801/12, CBOSA), oceniając, że przepisy art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 3 u.g.n., ustanawiającymi obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a w konsekwencji – że nie stanowią one wystarczającej podstawy do zastosowania art. 94 ust. 3 u.g.n. i zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że fakt zakwalifikowania w Studium obszaru obejmującego przedmiotową nieruchomość jako wymagającego scaleń i podziału nie uzasadniał zawieszenia postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości na podstawie art. 94 ust. 3 u.g.n. oraz nie może stanowić przeszkody w jego podjęciu i kontynuowaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie SKO z [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora GEOPOZ z [...] marca 2013 r. odmawiające podjęcia postępowania podziałowego.

Na tej samej podstawie prawnej Sąd uchylił wcześniejsze postanowienie SKO z [...] października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora GEOPOZ z [...] czerwca 2012 r. zawieszające postępowanie podziałowe (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego umożliwia zastosowanie art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do poprzedzającego je postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji stwierdzenia przez sąd braku ab initio podstaw uzasadniających zawieszenie. Oba te postanowienia zapadają bowiem w granicach jednej "sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. – będącej w tym przypadku sprawą "formalną" (w odróżnieniu od odrębnej, acz powiązanej z nią procesowo, sprawy "materialnej", dotyczącej tu podziału nieruchomości) – której przedmiot stanowi kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego (podziałowego) w szerokim rozumieniu, obejmująca swym zakresem cztery kategorie rozstrzygnięć: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por.: uchwała składu 7 sędziów NSA z 22.05.2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 137; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne..., s. 222 i nast.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyeliminowanie z obrotu prawnego, oprócz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, także wcześniejszego postanowienia o zawieszeniu postępowania służy najpełniej (i zgodnie z przeznaczeniem instytucji procesowej z art. 135 p.p.s.a.) "końcowemu załatwieniu sprawy" zawieszenia postępowania – znosząc stan zawieszenia.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).

MZ