Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 701/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 178 ust. 1 i 2 w zw. z art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 248/20 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 listopada 2019 r. nr DGN.4.6651.124.2015.KW.4.KOZ-R/896 w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ś. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm. - dalej jako UGN), po zbadaniu w postępowaniu wyjaśniającym zarzutów wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. (dalej jako skarżąca, rzeczoznawca), orzekł o zastosowaniu wobec ww. rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

II.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] listopada 2019 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r.

Podstawą faktyczną obu rozstrzygnięcia organu było ustalenie różnego rodzaju błędów, 48 sporządzonych przez skarżącą (wspólnie z innym rzeczoznawcą) operatów szacunkowych.

III.

Wyrokiem z 16 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 248/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na ww. decyzję.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, że w związku ze sporządzeniem 48 operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowemu postawiono szereg zarzutów szczegółowo opisanych w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Podczas sporządzania 48 wycen skarżąca nie przedstawiła w operatach szacunkowych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wycen, w tym uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych oraz wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Przede wszystkim nie opisała nieruchomości uwzględnionych w analizach porównawczych, w związku z czym nie można ustalić, czy przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do nieruchomości szacowanych. Jak słusznie zauważył organ brak zamieszczenia charakterystyk tych nieruchomości, w szczególności pod względem cech rynkowych mających bardzo duży wpływ na poziom osiągniętych cen, budzi wątpliwości, czy cechy nieruchomości uznanych za podobne były w ogóle rzeczoznawcy majątkowemu znane. Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła wyboru nieruchomości przyjętych do analiz porównawczych. W sporządzonych wycenach zabrakło również wskazania w sposób jednoznaczny rodzaju analizowanego rynku, jego obszaru i okresu monitorowania cen.

Jak podkreślił Minister, rzeczoznawca majątkowy powielała te same błędy we wszystkich sporządzonych operatach szacunkowych, dotyczących zarówno lokali mieszkalnych i usługowych, garaży, jak i nieruchomości gruntowych i gruntowych zabudowanych, zwłaszcza w zakresie nieprawidłowości przy analizie rynku nieruchomości i przyjmowaniu nieruchomości do porównań, tym samym w rażący sposób nie zachowała szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości. Niejednokrotnie przyjmowała w wycenach założenia niespójne ze stanem analizowanego rynku i sprzeczne z zasadami zwykłej logiki.

Szereg uchybień, które popełniła rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu przedmiotowych operatów szacunkowych, poddaje w wątpliwość przyjęte przez nią ustalenia, a w konsekwencji prawidłowość określonych w operatach wartości nieruchomości. Zakres nieprawidłowości i błędów jest bardzo szeroki, a tym samym podważa wiarygodność pracy rzeczoznawcy majątkowego. Powyższe jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że sporządzone operaty szacunkowe miały stanowić podstawy do ustalenia:

- ceny sprzedaży nieruchomości dotychczasowym najemcom bądź ich zamiany,

- wysokości odszkodowań w związku z ustanowieniem ograniczonych praw na nieruchomościach,

- opłat z tytułu użytkowania wieczystego bądź oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, m.in. dotychczasowym najemcom budynków.

Wobec powyższego zachodziła podstawa do nałożenia kary dyscyplinarnej. Minister uzasadnił dlaczego w świetle stwierdzonych rażących nieprawidłowości orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Skarżąca zarzuciła organowi nieuprawnione podwyższenie kary dyscyplinarnej w stosunku do wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. W ocenie WSA zarzut ten nie mógł być jednak uwzględniony albowiem Minister orzekając o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej nie jest związany ustaleniami Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Jak stanowi art. 195a ust. 1 UGN minister orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które to postępowanie z kolei w myśl art. 194 ust. 2 UGN przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Powyższe oznacza jedynie, że organ nie jest upoważniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie ogranicza zaś ministra w możliwości oceny tego postępowania, a także, gdy uzna to za stosowne, żądania jego uzupełnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia praw skarżącej do obrony w toku postępowania wyjaśniającego sąd zauważa, że tego rodzaju naruszenia jak w niniejszej sprawie tj. nieuzasadniona zmiana obrońcy z urzędu nie powinna mieć miejsca i stanowi naruszenie przepisów postępowania. Należy jednak zauważyć, że celem naprawienie ewentualnych uchybień zaistniałych w postępowaniu wyjaśniającym, na skutek wniosku rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] listopada 2015 r. organ przekazał przedmiotową sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy, w związku z wyznaczonym terminem posiedzenia Komisji na dzień [...] kwietnia 2016 r., wniosła o wyznaczenie obrońcy z urzędu. Przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej pismem z dnia 30 marca 2016 r. wyznaczył obrońcę z urzędu. Informacja o powyższym została przesłana do rzeczoznawcy majątkowego zarówno pocztą tradycyjną, jak i mailowo, z jednoczesną prośbą o kontakt z obrońcą. W dniu 1 kwietnia 2016 r. obrońca z urzędu odebrała osobiście pismo dotyczące wyznaczenia ją na obrońcę i jednocześnie zapoznała się z aktami sprawy. Organ wyjaśnił, że Przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej poinformował rzeczoznawcę o możliwości ustanowienia obrońcy zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 981), a rzeczoznawca majątkowy zwróciła się ze stosownym wnioskiem do Przewodniczącego Komisji w terminie, o którym mowa w § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia. W związku z tym strona mogła w tym czasie porozumieć się z obrońcą i przygotować linię obrony.

W ocenie WSA bez znaczenia dla zaistnienia odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego pozostaje okoliczność podnoszona przez skarżącą, że oceniane operaty szacunkowe nie zostały wykorzystane przez zamawiającego. Dla zaistnienia odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego istotny jest sam fakt wykonania określonych czynności zawodowych, a nie ostatecznego wykorzystania sporządzonego operatu szacunkowego dla określonego celu. Powyższa okoliczność nie może spowodować, że rzeczoznawca majątkowy uniknie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Właśnie fakt, że sporządzone opracowania nie zostały przyjęte przez organ, bowiem zawierały tak wiele uchybień, podważa zaufanie do wykonanych czynności szacowania nieruchomości i stanowi podstawę orzeczenia dolegliwej kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Bez wpływu na zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że operaty szacunkowe zostały w głównej mierze sporządzone przez nieżyjącego już rzeczoznawcę majątkowego T. B. Jak ustalono w toku postępowania, skarżąca podpisała wszystkie operaty szacunkowe jako współautor, używając pieczęci rzeczoznawcy majątkowego. W przedmiotowych opracowaniach nie wskazano też zakresu wykonywanych czynności przez poszczególnych rzeczoznawców majątkowych. W związku z powyższym każdy ze współautorów ponosi solidarną odpowiedzialność za całość wykonanych czynności, udokumentowanych niniejszymi operatami szacunkowymi. Podpisanie przez rzeczoznawcę majątkowego całego operatu szacunkowego (na pierwszej stronie) świadczy o znajomości i potwierdzeniu całej jego treści oraz zawartości przez autora.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 75 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego polegających na uznaniu, iż organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy oraz nie dokonał wadliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego:

a) poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy mając na celu słuszny interes odwołującego, niepełne i nierzetelne przeprowadzone postępowanie dowodowe i nie wzięcie pod uwagę wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, tj. zaniechania pełnego uzasadnienia w zakresie przesłanek zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy (mimo wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy), co wpływa na niemożność oceny przesłanek, które zostały uwzględnione przy ferowaniu kary dyscyplinarnej;

b) poprzez uznanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń Organu w zaskarżonej decyzji, tj. uznanie, iż wachlarz błędów popełnionych przez skarżącą jest bardzo szeroki, podczas gdy w tym samym uzasadnieniu jest mowa, iż we wszystkich operatach występowały tę same błędy dotyczące nieprawidłowości przy analizie rynku nieruchomości i przyjmowaniu nieruchomości do porównań;

c) poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych

2. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) przedstawienie uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie w jakim skarżone orzeczenie powołuje się na prawidłowość zastosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia;

b) poprzez brak oceny ustaleń poczynionych w protokołach końcowych KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska zawartego w opinii Komisji Arbitrażowej;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie podjętej decyzji niepozwalające na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się organ podczas wydania określonej decyzji związanych z zaostrzeniem kary w stosunku do kary rekomendowanej przez Komisję odpowiedzialności zawodowej.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 2 UGN w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił, dlaczego zastosował wobec skarżącej karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, w sytuacji gdy był zobowiązany do precyzyjnego uzasadnienia dlaczego właśnie taka kara dyscyplinarna jest adekwatna do stopnia zawinienia, szczególnie w sytuacji zastosowania przez KOZ kary niższej, tym bardziej że ustawa rozróżnia wiele innych, mniej dolegliwych instytucji;

2. art. 178 ust. 1 i 2 w zw. z art. 175 ust. 1 UGN, poprzez błędne zastosowanie, przyjęcie, że postępowanie wykazało prawidłowość zastosowanej kary oraz nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i utrzymanie w mocy orzeczonej przez organ kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie kary łagodniejszej, albowiem charakter i rozmiar naruszeń obowiązków zawodowych w istocie jest nieznaczny i nie nosi cech umyślności.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.

VI.

Korespondencją e-mail z dnia [...] września 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 19 września 2024 r. oraz wyznaczenie nowego terminu.

Wskazał, że z dołączonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że z uwagi na stan zdrowia skarżącej nie jest ona w stanie wziąć udziału w wyznaczonej rozprawie. Biorąc pod uwagę, że strona wyraża wolę osobistego udziału w rozprawie, wniosek jest zasadny.

Na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy, bowiem strona jest reprezentowana przez pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VIII.

Najdalej idącym zarzutem procesowym jest uchybienie podniesione w pkt I.2 lit. a) i b) skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jakkolwiek uchybienie to sformułowane zostało jako samodzielna podstawa kasacyjna (odrębny zarzut procesowy), to jednak nawiązuje wprost do okoliczności podnoszonych w pozostałych zarzutach procesowych nr I.1 lit. a-c oraz I.3 skargi kasacyjnej, przez co wszystkie sygnalizowane wady procesowe należy ocenić łącznie, uwzględniając ich wspólny mianownik.

Podnosząc naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wskazała na przedstawienie przez WSA stanu sprawy w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym, zwłaszcza zaś poprzez zaakceptowanie tezy o braku naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów k.p.a., w sytuacji braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia. Nadto, strona zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak oceny ustaleń poczynionych w protokołach końcowych KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska zawartego w opinii Komisji Arbitrażowej.

Należy zatem przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być rozważany jako samodzielna podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna np. brak w nim oceny podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, istotnych okoliczności sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Inną natomiast kwestią jest zaś siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w wymaganym przez prawo stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, a zbieżne z tym co twierdzi organ, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia z argumentacją o braku rozpoznania istoty sprawy przez WSA.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji nie może być postrzegane jako niepoddające się ocenie instancyjnej, czy nieodnoszące się do istoty sprawy. WSA ocenił wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia, w szczególności zaś zarzucane skarżącej uchybienia w sporządzeniu 48 operatów szacunkowych. Poddał ocenie również działanie organu związane z kwalifikacją stwierdzonych uchybień z punktu widzenia przesłanek wymiaru kary, uznając, że jej zwiększenie ponad propozycję jaką zawierało końcowe stanowisko KOZ, nie jest wadliwe. Należy również wskazać, że WSA nie mógł naruszyć prawa "poprzez brak oceny ustaleń poczynionych w protokołach końcowych KOZ w kontekście przedłożonego stanowiska zawartego w opinii Komisji Arbitrażowej", gdyż w niniejszej sprawie takie opinie nie były w ogóle składane jako dowód, a nadto dotyczą operatów sporządzonych przez innego rzeczoznawcę majątkowego, którego sprawę odpowiedzialności zawodowej rozpatrzono pod sygn. akt VI SA/Wa 562/20 (WSA) oraz II GSK 1059/20 (NSA) i w której składano, na etapie postępowania sądowego, co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, wskazywane przez stronę skarżącą dwie opinie z [...] listopada 2013 r. nr [...].

Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty nr I.1 lit. a-c oraz I.3 skargi kasacyjnej, w których strona podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

WSA zasadnie zaakceptował ustalenia organu w zakresie stwierdzonych 48 uchybień, których dopuściła się skarżąca, sporządzając sporne operaty szacunkowe. Uwzględnił zarówno liczbę błędów, ich wagę i powtarzalność. Błędy te dotyczyły m.in. sporządzenia operatów bez znajomości [...] rynku nieruchomości i cech nieruchomości przyjętych do analiz porównawczych, warunków zawarcia transakcji, przyjęcia do analiz porównawczych nieruchomości niepodobnych do nieruchomości szacowanych pod względem przedmiotu i przeznaczenia, braku przedstawienia w operatach szacunkowych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych oraz wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, braku uzasadnienia dokonanego wyboru nieruchomości przyjętych do analiz porównawczych, niezachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, niezrozumiałe działania, uniemożliwiające weryfikację dokonanych ustaleń i ocenę prawidłowości doboru nieruchomości podobnych.

Minister słusznie więc przyjął, że powyższe uchybienia były istotne z punktu widzenia procesu szacowania nieruchomości. Każda z ww. okoliczności miała bowiem bezpośredni wpływ na wynik końcowy, zaś żadnego znaczenia nie ma fakt niewykorzystania operatów w sprawach, do których zostały sporządzone. WSA nie zaakceptował przy tym "wewnętrznie sprzecznych ustaleń organu". Strona niezasadnie wskazuje, że owa akceptacja wynika z tego, że z jednej strony zarzuca się jej, że wachlarz popełnionych błędów jest bardzo szeroki, z drugiej zaś, że we wszystkich operatach występowały tę same błędy dotyczące nieprawidłowości przy analizie rynku nieruchomości i przyjmowaniu nieruchomości do porównań. Otóż szeroki wachlarz błędów (w sensie ilości) oraz ich powtarzalność w kolejnych operatach to dwie różne okoliczności. Można więc popełnić wiele tych samych błędów w szeregu sporządzanych operatach. Nadal będzie to okoliczność obciążająca.

Nie można również powiedzieć, aby nie rozważono w sprawie okoliczności związanych z indywidualizacją wymierzonej kary, w szczególności zaś nieuwzględnieniem słusznego interesu rzeczoznawcy. Nie doszło również do niepełnego i nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego tj. zaniechania pełnego uzasadnienia w zakresie przesłanek zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy (mimo wnioskowanej przez KOZ kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy), co ma wpływać na niemożność oceny przesłanek, które zostały uwzględnione przy ferowaniu kary dyscyplinarnej. Organ dostatecznie dobitnie i jasno wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na zaostrzenie odpowiedzialności skarżącej, czemu dał wprost wyraz w rozważaniach zawartych na str. 29-33 zaskarżonej decyzji.

Nie może być także mowy - na co zwrócono już uwagę wcześniej - o dowolnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wyjaśniono już, że dowód w tym zakresie nie był w niniejszej sprawie w ogóle prowadzony, czego strona nawet nie sprawdziła w aktach. Co istotne, powoływane dowody nie zostały sporządzone w odniesieniu do operatów przygotowanych przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutu nr I.3 wyjaśnić trzeba, że skarga kasacyjna nie precyzuje, w jaki sposób zaakceptowanie wadliwego uzasadnienia decyzji (do czego notabene nie doszło) mogłoby skutkować jej nieważnością - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Strona kontestuje nienależyte uzasadnienie podjętej decyzji, które jej zdaniem nie pozwala na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się organ podczas jej wydania związanych z zaostrzeniem kary w stosunku do kary rekomendowanej KOZ. Wyjaśniono już , że organ obszernie i bez naruszenia prawa wyjaśnił swoje stanowisko, w tym zaostrzenie kary. Strona nie uzasadniła ww. zarzutu (rzekomego wpływu wad uzasadnienia decyzji na jej nieważność).

IX.

Całkowicie chybiony jest zarzut materialny nr II.1 skargi kasacyjnej, w którym strona uznaje, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił, dlaczego zastosował wobec skarżącej karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, w sytuacji gdy był zobowiązany do precyzyjnego uzasadnienia dlaczego właśnie taka kara dyscyplinarna jest adekwatna do stopnia zawinienia, szczególnie w sytuacji zastosowania przez KOZ kary niższej, tym bardziej że ustawa rozróżnia wiele innych, mniej dolegliwych instytucji.

Błędnie strona podnosi również, w zarzucie nr II.2, błędne zastosowanie art. 178 ust. 1 i 2 w zw. z art. 175 ust. 1 UGN i przyjęcie, że postępowanie wykazało prawidłowość zastosowanej kary oraz nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i utrzymanie w mocy orzeczonej przez organ kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie kary łagodniejszej, albowiem charakter i rozmiar naruszeń obowiązków zawodowych w istocie jest nieznaczny i nie nosi cech umyślności.

W doktrynie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło, jednak nie stoi to na przeszkodzie w rozpoznaniu środka odwoławczego.

Zarzut nr II.1 stanowi w istocie naruszenie przepisów postępowania, ponieważ zakwestionowane zostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji co do wyjaśnienie podstaw zastosowania kary dyscyplinarnej wyższej niż proponowana przez KOZ. Jest on niezasadny już tylko z uwagi na błędne nadanie mu charakteru zarzutu materialnego, jak również niedostrzeżenia stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu (strona w istocie tego stanowiska nie akceptuje).

W odniesieniu do niewspółmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ należy zaś wyjaśnić, że jak się wskazuje w orzecznictwie, decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej organ administracji publicznej opiera na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ stosuje się przy tym do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również określonych w art. 194-195a UGN oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego. Jakkolwiek rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostaje orzeczona w takim postępowaniu, należy do uznania organu - zgodnie z art. 178 ust. 2 UGN - to wybór kary z tego katalogu nie może być dowolny. Szeroka gradacja kar dyscyplinarnych - od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych - niejako automatycznie sugeruje, że podstawowym kryterium zastosowania kary jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (zob. np. wyroki NSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1330/14; 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 1885/18; 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 541/18, 8 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1881/15, 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1465/19).

Ponadto zasady odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ukształtowane zostały przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Jest jednak oczywiste, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie może pomijać oceny tych rozstrzygnięć w świetle konstytucyjnego standardu ochrony praw obywatela w postępowaniach związanych z zagrożeniem zastosowania norm represyjnych. Co więcej, w szczególnych przypadkach standard tej ochrony może wyznaczać przepis art. 42 Konstytucji RP (odnoszący się do spraw karnych), gdyż stosowanie tego przepisu nie ogranicza się tylko do postępowań karnych sensu stricto, lecz również może dotyczyć innych rodzajów postępowań o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK z 20 maja 2014 r. sygn. akt K 17/13; z 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06), a do takich należą np. postępowania dyscyplinarne. Niezależnie jednak od zagadnienia obowiązywania standardu ochrony z art. 42 Konstytucji RP do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, niewątpliwie w tym zakresie znajdują zastosowanie reguły gwarancyjne wynikające z art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 11 kwietnia 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284). Jest to konsekwencją znacznej dolegliwości kar, które (potencjalnie) mogą zostać nałożone na rzeczoznawcę majątkowego z tytułu odpowiedzialności zawodowej za popełnione delikty. Katalog tych kar obejmuje bowiem możliwość pozbawienia prawa do wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w drodze uznaniowej decyzji organu administracji publicznej, a w takiej sytuacji prawo obwinionego do obrony musi być przez ten organ zagwarantowane i realizowane w praktyce. Potencjalne zagrożenie realizacji prawa do obrony obwinionego wynika ponadto z koncentracji uprawnień organu prowadzącego takie postępowanie, który nie tylko rozstrzyga o odpowiedzialności i karze, ale i samodzielnie decyduje o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia takiego postępowania, jak i o jego przebiegu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z wyżej przytoczonych względów, biorąc pod uwagę dolegliwość sankcji za niewypełnienie przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 UGN, zasady odpowiedzialności zawodowej za popełnienie takiego deliktu zawodowego muszą uwzględniać standard ochrony prawa do obrony osób obwinionych wymagany dla tego typu postępowań represyjnych.

Wobec oczywistych w tym zakresie niedostatków regulacji ustawowej, w tym, mającego szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, zaniechania ustawowego określenia kryteriów stosowania kar, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek takiego prowadzenie postępowania, aby osoby obwinione miały zapewniony odpowiedni poziom ochrony praw przynależnych im w takim postępowaniu, zwłaszcza w przypadku orzeczeń o zawieszeniu bądź pozbawieniu uprawnień zawodowych (art. 178 ust. 2 pkt 3-4a i 5 UGN).

W ramach tego obowiązku niezbędne było więc w niniejszej sprawie usunięcie skutków luki normatywnej w zakresie kryteriów stosowania kar, poprzez taką wykładnię i zastosowanie przepisów o karach, które umożliwiałyby realną ocenę spełnienia przesłanek nałożenia kary zawieszenia uprawnień zawodowych. Z tego względu organ powinien był brać pod uwagę wskazany wyżej kontekst konstytucyjny i konwencyjny, co również miał obowiązek uwzględnić sąd pierwszej instancji w granicach kontroli rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1465/19).

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie przez organ kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych skarżącej na 6 miesięcy. Za takim stanowiskiem przemawiało to, że popełnione naruszenia były liczne, a ich waga znacząca. Popełnione naruszenia mogły wpłynąć na wynik operatu (oszacowanie wartości nieruchomości), a w konsekwencji także na stosunki cywilne, do regulacji których zostały sporządzone. W postępowaniu zostały również zachowane konstytucyjne standardy w zakresie nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 178 ust. 2 UGN. Nie ma zatem podstaw, aby kwestionować stanowisko WSA oraz Ministra.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).