Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 438/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 72 , art. 85 ust. 2 i 3, art. 92a ust. 1, 3 i 6, l.p. 1.6 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 44
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr BP.500.8.2023.0165.LD5.EPUAP w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 kwietnia 2024 r., nr BP.500.8.2023.0165.LD5.EPUAP Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, h i s, art. 72, art. 85 ust. 2 i 3, art. 92a ust. 1, 3 i 6, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.), dalej u.t.d. Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi z 15 grudnia 2022 r., nr WITD.DI.0152.V0108/51/22 w przedmiocie nałożenia na A. Z. kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 23 sierpnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił A. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A. Z. Firma Wielobranżowa "[...]", o zamiarze wszczęcia w dniu 22 września 2022 r. kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Pismo zostało skierowane na adres siedziby przedsiębiorcy podany w CEIDG, tj. [...] G. nr 43A i organ uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 8 września 2022 r.

22 września 2022 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Łodzi udali się pod adres ww. przedsiębiorstwa w celu podjęcia czynności kontrolnych. Pod adresem [...] G. nr 43A (stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej) nie zastali przedsiębiorcy. Teren posesji nie był ogrodzony. Inspektorzy pukali do każdych drzwi budynku, nikt im nie otworzył i nikt nie wyszedł. W związku z powyższym doręczenie upoważnienia do kontroli i rozpoczęcie czynności nie było możliwe. Na powyższą okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną i notatkę służbową z 22 września 2022 r.

Kolejnym pismem z 26 września 2022 r. zawiadomiono A. Z. o zamiarze wszczęcia kontroli wyznaczonej na 26 października 2022 r. Pismo ponownie zostało skierowano na adres siedziby przedsiębiorcy wynikający z CEIDG, tj. [...] G. nr 43A. Zawiadomienie uznano za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 12 października 2022 r.

26 października 2022 r. inspektorzy podjęli drugą próbę przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Pod adresem [...] G. nr 43A (stałe miejsce wykonywania działalności) nie zastali przedsiębiorcy. Teren posesji nie był ogrodzony. Inspektorzy pukali do każdych drzwi budynku. Otworzyła drzwi kobieta, która powiedziała, że mieszka pod tym adresem. Funkcjonariusze nie zastali A. Z., nikogo więcej nie było w domu. Kobieta oświadczyła, że nie jest pracownikiem A. Z. i nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy. W związku z powyższym doręczenie upoważnienia do kontroli i rozpoczęcie czynności nie było możliwe we wskazanym terminie. Sporządzono dokumentację fotograficzną i notatkę służbową z 26 października 2022 r.

2 listopada 2022 r. sporządzono protokół z czynności i zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie naruszenia w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Zawiadomienie zostało wysłane na adres widniejący w CEIDG od 26.10.2022 r., tj.: [...] P., ul. M. 12 i doręczone 8 listopada 2022 r.

15 listopada 2022 r. skarżący złożył wyjaśnienia, wskazując m.in., że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostały skierowane na adres, pod którym nie prowadzi działalności gospodarczej, podczas gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wysłano na prawidłowy adres. Podkreślił, iż nie utrudniał i nie utrudnia podjęcia czynności przez WIDT w Łodzi i zamierza poddać się postępowaniu kontrolnemu.

Decyzją z 15 grudnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Łodzi nałożył na A. Z. karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za naruszenie opisane w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Od powyższej decyzji pełnomocnik A. Z. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 6, art. 10 i art. 77 k.p.a., poprzez brak doręczenia stronie zawiadomienia oraz uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie zapoznania się z kartą kontrolną znajdującą się w aktach sprawy, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie do całości zebranego materiału.

- art. 48 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2018 r., poz. 646 ze zm.) i niedochowanie przez organ należytej staranności w celu poprawnego zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli;

- art. 7 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez nieustalenie, czy niemożliwość przeprowadzenia kontroli była wywołana działaniem podmiotu wyznaczonego do kontroli.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony podkreślił, że organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności, aby skutecznie zawiadomić stronę o zamiarze wszczęcia kontroli, do czego został zobowiązany z mocy ustawy. Organ stwierdził, że pomimo dwukrotnego wysłania zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli na adres siedziby przedsiębiorcy, pod którym skarżący nie przebywa, strona nie poddała się czynnością kontrolnym, natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano już na adres zamieszkania strony, tj. ul. M. 12, [...] P.

Strona podniosła, iż organ ustalił, że przedsiębiorca 26 września 2022 r. o godz. 20:41 dokonał zmian w zakresie miejsca wykonywania działalności gospodarczej i adresu do doręczeń na adres ul. M. nr 12, [...] P., co zostało potwierdzone wnioskiem (002121872/2022). Niezrozumiałe jest zatem, w ocenie pełnomocnika, dlaczego kolejne zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z 26 października 2022 r. skierowano na inny, niż wskazany powyżej adres.

Zdaniem pełnomocnika błędne jest stanowisko organu, ponieważ wobec przedsiębiorcy nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne zmierzające do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Czynności kontrolne przeprowadzane u kontrolowanego realizowane są na podstawie przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 48 ustawy, organ zawiadamia kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, po czym sporządza z powyższych czynności protokół z kontroli i zawiadamia stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas organ stosuje przepisy k.p.a.

W ocenie wnoszącego odwołanie, organ nie doręczył skutecznie stronie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, ponieważ pomimo posiadana wiedzy o zmianie adresu, kierował zawiadomienia na adres nieprawidłowy. Pełnomocnik nadmienił również, że skarżący w piśmie z 15 listopada 2022 r. wskazał jednoznacznie, że jest gotów poddać się kontroli.

Wskazaną na wstępie decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi z 15 grudnia 2022 r., zaznaczając, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 (art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d.).

Zgodnie z art. 72 u.t.d., kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności:

1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli;

2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa;

3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego;

4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli;

5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli.

W myśl natomiast art. 48 ustawy - Prawo przedsiębiorców, organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia.

Stosownie do treści art. 49 ustawy - Prawo przedsiębiorców, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli.

Konsekwencją powyższych regulacji jest treść Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., który niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 12 000 zł.

GITD podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt, 23 sierpnia 2022 r. wysłano do przedsiębiorcy – A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A. Z. Firma Wielobranżowa "[...]" z siedzibą pod adresem: [...] G. nr 43A, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli wyznaczonej na 22 września 2022 r. Zawiadomienie uznano za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. 8 września 2022 r.

Jednocześnie organ kontrolny 23 sierpnia 2022 r. wystąpił z wnioskami o udzielenie informacji dotyczących przedsiębiorcy do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Ministerstwa Finansów i Starosty Powiatu Piotrkowskiego w zakresie posiadanych przez kontrolowanego uprawnieniach do wykonywania transportu drogowego i wykorzystywanych w ramach prowadzonej działalności pojazdach.

Pismem z 23 sierpnia 2022 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował, że A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: A. Z. Firma Wielobranżowa "[...]" z siedzibą pod adresem [...] G. nr 43A w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystywał pojazdy o numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...], oraz [...]. Pojazdy zostały zarejestrowane w trakcie przejazdów po płatnych odcinkach dróg krajowych.

Na podstawie informacji przekazanej przez Starostę Piotrkowskiego zawartej w piśmie z 25 sierpnia 2022 r., ustalono, że przedsiębiorca posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób numer [...] udzieloną przez Starostę P. 25 marca 2002 r. Do przedmiotowego uprawnienia przedsiębiorca zgłosił siedem pojazdów.

Z informacji Głównego Inspektora Transportu Drogowego Biuro do Spraw Transportu Międzynarodowego zawartej w piśmie z 22 września 2022 r., ustalono, że przedsiębiorca posiada certyfikat kompetencji zawodowych numer: [...].

22 września 2022 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Łodzi udali się pod adres ww. przedsiębiorstwa w celu podjęcia czynności kontrolnych. Pod adresem [...] G. nr 43A (stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej) lecz nie zastali przedsiębiorcy. Teren posesji nie był ogrodzony. Inspektorzy pukali do każdych drzwi budynku, nikt nie otworzył i nikt nie wyszedł. W związku z powyższym doręczenie upoważnienia do kontroli i rozpoczęcie czynności nie było możliwe. Sporządzono dokumentację fotograficzną i notatkę służbową.

26 września 2022 r. wysłano do przedsiębiorcy na adres [...] G. nr 43A, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia w dniu 26 października 2022 r. kontroli. Zawiadomienie zostało doręczone 12 października 2022 r. w trybie art. 44 k.p.a.

26 października 2022 r. inspektorzy podjęli drugą próbę przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Pod adresem [...] G. nr 43A (stałe miejsce wykonywania działalności) nie zastali przedsiębiorcy. Teren posesji nie był ogrodzony. Inspektorzy pukali do każdych drzwi budynku. Otworzyła im kobieta, która powiedziała, że mieszka pod tym adresem. Funkcjonariusze nie zastali A. Z., nikogo więcej nie było w domu. Kobieta oświadczyła, że nie jest pracownikiem A. Z. i nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy.

W związku z powyższym doręczenie upoważnienia do kontroli i rozpoczęcie czynności nie było możliwe we wskazanym terminie. Sporządzono dokumentację fotograficzną i notatkę służbową.

2 listopada 2022 r. sporządzono protokół z czynności i zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie. Zawiadomienia o zamiarze kontroli spełniały wymogi wynikające z art. 48 ust. 3 pkt 1-5 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Dodatkowo zawiadomienia zawierały informację o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy wynikających z jego nieobecności.

Zawiadomienia o zamiarze kontroli były dwukrotnie awizowane i oba zawiadomienia z powodu niemożności doręczenia pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej. W obu przypadkach zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości ich odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Adnotacje zostały naniesione na kopertach i potwierdzeniach odbioru.

W ocenie organu nie ma wątpliwości, co do poprawności realizacji procedury, o której mowa w art. 44 k.p.a. Również wybór sposobu doręczenia nie budzi wątpliwości. Ustawa – Prawo przedsiębiorców nie reguluje trybu doręczenia zawiadomień o zamiarze przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Organ kontrolny prawidłowo opierał się przy tym na informacjach przekazanych przez przedsiębiorcę do CEIDG. W dniu 23 sierpnia 2022 r. (tj. data złożenia w placówce pocztowej pierwszego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli) stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej i adresem do doręczeń był adres: [...] G. nr 43A, woj. łódzkie, pow. P., gm. W.

Wobec powyższego należy uznać, że zawiadomienie zaadresowano poprawnie i tym samym próbę kontroli 22 września 2022 r. przeprowadzono prawidłowo pod adresem wskazanym przez przedsiębiorcę.

26 września 2022 r. (tj. data złożenia w placówce pocztowej drugiego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli) stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej i adresem do doręczeń był adres: [...] G. nr 43A, woj. łódzkie, pow. P., gm. W. Próbę podjęcia kontroli w 26 września 2022 r., udokumentowano w notatce służbowej, do której dołączono zdjęcia sporządzone o godz. 08:48, 08:50, 08:50.

Przedsiębiorca 26 października 2022 r. o godz. 20:41 zmienił w CEIDG miejsce wykonywania działalności gospodarczej i adres do doręczeń na adres ul. M. 12, [...] P. (numer wniosku 002121872/2022).

Wobec powyższego należy uznać, że zawiadomienie zaadresowano poprawnie, a próbę kontroli 26 października 2022 r. przeprowadzono prawidłowo pod adresem wskazanym przez przedsiębiorcę. Zmianę wpisu w CEIDG dokonano w godzinach wieczornych, a próbę podjęcia kontroli funkcjonariusze przeprowadzili w godzinach porannych. Organ kontrolny błędnie wskazał na stronie 4 decyzji dzień dokonania zmiany we wpisie CEIDG, jako 26 września 2022 r., co stanowi omyłkę pisarską. Data zgłoszenia zmiany to 26 października 2022 r., godz. 20:41:22, co potwierdza wydruk dokonany z CDIDG.

Zdaniem GITD, działania organu kontrolnego były prawidłowe i nie naruszały przepisów prawa w zakresie prowadzenia kontroli. Zgodnie z art 16 ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 541), domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Osoba fizyczna wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu argument pełnomocnika strony o niepoprawnym adresowaniu korespondencji do przedsiębiorcy nie może wpłynąć na zmianę kwalifikacji prawnej naruszenia, bądź umorzenie postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

pełnomocnik A. Z. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 41 § 1 i 2, art. 44 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez organy obu instancji, że pisma WITD w Łodzi z 23 sierpnia 2022 r. i 26 września 2022 r. zostały stronie w prawidłowy sposób doręczone przy zastosowaniu fikcji doręczenia, podczas gdy były to pierwsze pisma w sprawie, a skarżący nie został poinformowany o skutkach zmiany adresu w toku postępowania, w tym możliwości zastosowania fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostały wysłane na adres, gdzie skarżący ani nie mieszkał ani nie prowadził działalności, zaś organ I instancji od 22 września 2022 r. dysponował adresem zamieszkania skarżącego, który uzyskał od GITD, natomiast 26 października 2022 r. uzyskał informację, że skarżący nie przebywa pod adresem gdzie funkcjonariusze ITD wysyłali kolejne pisma, tj. G. 43 A;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 92a ust. 5 u.t.d. w zw. z Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez organy obu instancji, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie oraz niewłaściwej wykładni art. 48 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez błędne uznanie, że pisma WITD w Łodzi z 23 sierpnia 2022 r. i 22 września 2022 r. zostały stronie w prawidłowy sposób doręczone, podczas gdy ww. pisma skierowane do skarżącego zostały zwrócone do nadawcy, organ I instancji w całości zignorował pismo strony z 15 listopada 2022 r. o zamiarze poddania się kontroli, w sytuacji gdy dopiero pismo z 2 listopada 2022 r., tj. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania doręczone skutecznie skarżącemu 8 listopada 2022 r. i było pierwszym pismem w sprawie, z jakim mógł się zapoznać, na co zareagował bezzwłocznie składając deklarację o woli poddania się kontroli;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy, że organy administracyjne zaniechały zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy skarżący mógł brać czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji w sytuacji, gdy nie został w sposób skuteczny zawiadomiony o zamiarze wszczęcia wobec niego kontroli;.

- art. 44 w zw. z art. 41 i art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spełnione zostały wszystkie elementy warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a. i zastosowanie fikcji doręczenia w sytuacji, gdy skarżący nie był pouczony o skutkach niepodjęcia przesyłki, ani nie wiedział o zamiarze wszczęcia wobec niego kontroli, zaś na kopercie brak jest informacji, czy i gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki.

W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi z 15 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podkreślił, że organy obu instancji pominęły fakt, że pisma o zamiarze wszczęcia kontroli były pierwszymi pismami, jakie organ kierował do strony, a zatem brak jest podstaw do zastosowania fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a. Dopiero po prawidłowym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i pouczeniu strony o treści art. 41 k.p.a., doręczenie kolejnych pism, w tym decyzji kończącej postępowanie jest skuteczne. Nie można zatem przyjmować fikcji doręczenia przed zawiadomieniem strony o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zdaniem pełnomocnika z art. 48 ustawy - Prawo przedsiębiorców wprost wynika obowiązek organu zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, a więc zawiadomienie skutecznie, a nie przez fikcję doręczenia.

Organ w sposób prawidłowy 8 listopada 2022 r. doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżący podał, że podda się kontroli oraz że nie otrzymał poprzednich pism, a zatem nie mógł poddać się kontroli, o której nie wiedział. Organ otrzymał pismo strony 15 listopada 2022 r., jednak swoje działania ograniczył do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w wysokości 12 000 zł za niepoddanie się kontroli.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżącego, fikcja doręczenia nie mogła zostać zastosowana w przedmiotowej sprawie bowiem nie spełnia warunków uznania pisma nieodebranego przez adresata za doręczone. Na kopercie zawierającej zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest umieszczona informacja o pierwszym awizowaniu przesyłki. Nie ma na niej natomiast wzmianki o powtórnym awizowaniu i nie wskazano, czy i gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki. Wobec powyższego nie doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Oznacza to, że nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący został zawiadomiony o terminie kontroli, a w konsekwencji do nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli, tj. kary określonej w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1247) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiot kontroli sądu stanowiła decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 15 grudnia 2022 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za naruszenie opisane w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Przeprowadzona przez sąd we wskazanym trybie i według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa i nie narusza przepisów prawa.

Tytułem wstępu wskazać należy, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 89c ustawy o transporcie drogowym.

Bezsporny jest ustalony przez organy Inspekcji Transportu Drogowego stan faktyczny sprawy.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z 23 sierpnia 2022 r. zawiadomił A. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A. Z. Firma Wielobranżowa "[...]", o zamiarze wszczęcia w dniu 22 września 2022 r. kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Pismo zostało skierowane na podany w CEIDG adres do korespondencji, będący jednocześnie adresem siedziby przedsiębiorcy, tj.: [...] G. nr 43A i organ uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 8 września 2022 r.

W dniu 22 września 2022 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Łodzi udali się pod ww. adres przedsiębiorstwa w celu podjęcia czynności kontrolnych. Pod adresem [...] G. nr 43A nie zastali przedsiębiorcy. Teren posesji nie był ogrodzony. Inspektorzy pukali do każdych drzwi budynku, nikt im nie otworzył i nikt nie wyszedł. W związku z powyższym doręczenie upoważnienia do kontroli i rozpoczęcie czynności nie było możliwe. Na powyższą okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną i notatkę służbową z 22 września 2022 r.

Kolejnym pismem z 26 września 2022 r. ponownie zawiadomiono A. Z. o zamiarze wszczęcia kontroli wyznaczonej na 26 października 2022 r. Pismo zostało skierowane na adres siedziby przedsiębiorcy wynikający z CEIDG, tj. [...] G. nr 43A. Zawiadomienie uznano za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 12 października 2022 r.

26 października 2022 r. inspektorzy podjęli drugą próbę przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Pod adresem [...] G. nr 43A (stałe miejsce wykonywania działalności) nie zastali przedsiębiorcy. Teren posesji nie był ogrodzony. Inspektorzy pukali do każdych drzwi budynku. Jedne z drzwi otworzyła kobieta, która powiedziała, że mieszka pod tym adresem. Funkcjonariusze nie zastali A. Z., nikogo więcej nie było w domu. Kobieta oświadczyła, że nie jest pracownikiem A. Z. i nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy. W związku z powyższym doręczenie upoważnienia do kontroli i rozpoczęcie czynności we wskazanym terminie nie było możliwe. Sporządzono dokumentację fotograficzną i notatkę służbową z 26 października 2022 r.

W dniu 2 listopada 2022 r. sporządzono protokół z opisanych wyżej czynności i zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie naruszenia w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Zawiadomienie zostało wysłane na adres do korespondencji i siedziby przedsiębiorcy widniejący w CEIDG od 26 października 2022 r., tj.: [...] P., ul. M. 12 i doręczone stronie 8 listopada 2022 r.

W aktach administracyjnych znajdują się wydruki z CEIDG na dzień 26, 27 i 28 października 2022 r., z których wynika, iż 26 października 2022 r. o godz. 20:41:22 dokonana została przez A. Z. zmiana danych we wpisie (nr wniosku 002121872/2022) w zakresie adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej oraz adresu do korespondencji. Widniejący do 26 października 2022 r. adres miejsca wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej oraz adres do korespondencji: [...] G. nr 43A, został zastąpiony adresem: [...] P., ul. M. 12 (k. 37 – 40 akt admin.).

Strona po doręczeniu jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli zajęła stanowisko w sprawie wskazując, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostały skierowane na adres, pod którym nie prowadzi działalności gospodarczej, podczas gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wysłano już na prawidłowy adres. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż nie utrudniał i nie utrudnia podjęcia czynności przez WIDT w Łodzi i zamierza poddać się postępowaniu kontrolnemu.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 728) dalej jako: "u.t.d.", podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Przepis art. 4 pkt 22 u.t.d. definiuje obowiązki lub warunki przewozu drogowego jako m.in. obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (u.t.d.). Zgodnie z art. 50 pkt 1 lit. a ut.d. do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22: Kontroli tego rodzaju – stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b u.t.d. - podlegają przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy. Do ich obowiązków związanych z wykonywaną działalnością transportową należy zgodnie z art. 72 i art. 73 ust. 1 u.t.d., umożliwienie inspektorowi dokonania czynności kontrolnych, a w szczególności:

1) udzielenie ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazanie dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienie danych mających związek z przedmiotem kontroli;

2) udostępnienie pojazdu, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa;

3) umożliwienie sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego;

4) umożliwienie sporządzenia dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli;

5) umożliwienie przekazania, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli (art. 72 u.t.d.),

Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.t.d. inspektorzy dokonujący kontroli są uprawnieni także do:

1) legitymowanie kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;

2) badanie dokumentów i innych nośników informacji objętych zakresem kontroli;

3) dokonywanie oględzin i zabezpieczać zebrane dowody;

3a) zatrzymanie karty kierowcy w przypadkach, o których mowa w art. 26 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 165/2014, oraz w przypadkach, o których mowa w art. 11 ust. 4 lit. c załącznika do Umowy AETR, kartę przedsiębiorstwa lub tachograf, inny przedmiot lub urządzenie mające niedozwolony wpływ na funkcjonowanie tachografu,

3b) sprawdzanie statusu karty, korzystając z ewidencji karty połączonej z systemem Tachonet, prowadzonej przez podmiot wydający karty, o którym mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o tachografach, lub bezpośrednio w systemie Tachonet;

4) przesłuchiwanie świadków i zasięgać opinii biegłych;

5) przesłuchiwanie kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli

Reasumując, podmiot wykonujący przewóz drogowy zobowiązany jest na żądanie Inspekcji Transportu Drogowego poddać się kontroli przedsiębiorstwa w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d. Z przywołanych powyżej przepisów wynika wprost, że już samo niepoddanie się lub uniemożliwienie kontroli stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i jest sankcjonowane karą pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z zał. nr 3 lp. 1.6 u.t.d. Oczywiste jest przy tym, że okoliczności niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli nie są stwierdzane podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bo właśnie do kontroli nie dochodzi (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy ŁWITD prawidłowo pismami z 23 sierpnia 2022 r. i 26 września 2022 r. zawiadomił skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli odpowiednio: 22 września 2022 r. i 26 października 2022 r. Skarżący zaś, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tak w dacie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji był przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy. Na podstawie informacji przekazanej przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego w piśmie z 25 sierpnia 2022 r. ustalono bowiem, że skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...] udzieloną 25 marca 2002 r., a do przedmiotowego uprawnienia zgłoszonych zostało siedem pojazdów.

W datach sporządzenia i doręczenia (w trybie art. 44 k.p.a.) przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania przez A. Z. warunków i obowiązków przewozu drogowego (tj. 23 sierpnia 2022 r. i 26 września 2022 r.) oraz w trakcie podjętych przez kontrolujących w miejscu wykonywania przez stronę działalności gospodarczej prób rozpoczęcia czynności kontrolnych w dniach: 22 września 2022 r. i 26 października 2022 r., w CEIDG podany był przez skarżącego adres do doręczeń i adres wykonywania działalności gospodarczej: [...] G. nr 43A.

Prawidłowości powyższych ustaleń skarżący nie podważył w toku postępowania. W odwołaniu od decyzji z 15 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniósł co prawda, iż zmiana w CEIDG w zakresie adresu do korespondencji skarżącego oraz miejsca wykonywania działalności gospodarczej na adres: [...] P., ul. M. 12, została dokonana 26 września 2022 r., jednak ze znajdujących się w aktach administracyjnych wydruków z bazy CEIDG wynika bezspornie, iż A. Z. dokonał takiej zmiany dopiero 26 października 2022 r. o godz. 20:41:22 (nr wniosku 002121872/2022), a zatem już po ostatniej próbie wszczęcia przez inspektorów czynności kontrolnych pod adresem: [...] G. nr 43A, w czasie której kontrolujący rozmawiali z kobietą mieszkającą pod tym adresem i od której uzyskali informację, że skarżący nie jest obecny, a ona nie jest nie jest pracownikiem A. Z. i nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania tego przedsiębiorcy.

Sąd stwierdza, że wobec istnienia podstaw prawnych do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli przedsiębiorstwa skarżącego, bezsporną jest okoliczność niepoddania się przez stronę prawidłowo zapowiedzianym kontrolom. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby można było mówić o "niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli", konieczne jest podjęcie przez podmiot kontrolowany określonych działań, zmierzających do uchylenia się od kontroli, a więc odmowa poddania się kontroli, bądź świadome i ukierunkowane na uniknięcie kontroli zachowanie, którego ostatecznym efektem jest uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1120/18, dostępny jak wyżej). W niniejszej sprawie w dacie rozpoczęcia zamierzonej przez ŁWITD kontroli w siedzibie skarżącego (tj. 22 września 2022 r. i 26 października 2022 r.) kontrolerzy nie mieli możliwości podjęcia zaplanowanych czynności, gdyż pod adresem wskazanym przez A. Z. w CEIDG jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej nie zastali ani strony, ani osoby przez niego upoważnionej do uczestniczenia w kontroli. Nieobecność skarżącego w miejscu kontroli, przy jednoczesnym wykazaniu prawidłowego doręczenia zawiadomień o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez organ, stanowiła wystarczającą podstawę do przyjęcia, że stan ten wyczerpał znamiona niepoddania się przez stronę kontroli. Bez znaczenia dla oceny zachowania skarżącego pozostaje prezentowana przez niego w toku postępowania argumentacja wskazująca, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostały skierowane na adres, pod którym nie prowadził on działalności gospodarczej, podczas gdy organ dysponował wiedzą o adresie zamieszkania strony w P. i zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wysłano właśnie na ten adres.

Sąd zgadza się z GITD, iż organ kontrolny prawidłowo opierał się na informacjach dotyczących adresu do korespondencji oraz adresu miejsca wykonywania przez A. Z. działalności gospodarczej, które zostały przekazane przez przedsiębiorcę do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Zgodnie z informacjami uzyskanymi przez organ z CEIDG w 23 sierpnia 2022 r. i 26 września 2022 r. (daty nadania w placówce pocztowej zawiadomień o wszczęciu kontroli) stałe miejsce wykonywania przez stronę działalności gospodarczej i adres do doręczeń zlokalizowany był pod adresem: [...] G. nr 43A, woj. łódzkie, pow. P., gm. W. Wobec powyższego należy uznać, że zawiadomienia z 23 sierpnia 2022 r. i 26 września 2022 r. zaadresowano poprawnie, a tym samym próby kontroli 22 września 2022 r. i 26 października 2022 r. przeprowadzono prawidłowo pod adresem wskazanym przez przedsiębiorcę. Organ nie miał podstaw do tego, aby wysyłać zawiadomienia, czy też przeprowadzać czynności kontrolne w miejscu zamieszkania skarżącego, bowiem adres: [...] P., ul. M. 12, jako miejsce wykonywania działalności strony i jej adres do korespondencji pojawił się w CEIDG dopiero po godz. 20 26 października 2022 r. Ewentualne skierowanie przez organ zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli na adres nie będący zadeklarowanym i uwidocznionym przez skarżącego w CEIDG adresem do korespondencji, w przypadku niepodjęcia takiej korespondencji, nie mogłoby skutkować domniemaniem doręczenia zawiadomień w trybie awizo. Nie ulega również wątpliwości, iż kontrolujący naraziliby się na zarzuty naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia kontroli, gdyby 22 września 2022 r. i 26 października 2022 r. udali się do miejsca zamieszkania skarżącego, aby przeprowadzić postępowanie kontrolne w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

W ocenie sądu, działania kontrolujących były w niniejszej sprawie prawidłowe, gdyż stosownie do art. 16 ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 541) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Osoba wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności. Ustawodawca przywiązuje dużą wagę do aktualności wpisów w CEIDG, o czym świadczy art. 32 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o CEIDG, stosownie do których, w przypadku powzięcia przez ministra właściwego do spraw gospodarki informacji o tym, że wpis do CEIDG zawiera dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, minister właściwy do spraw gospodarki z urzędu wzywa przedsiębiorcę do dokonania odpowiedniej zmiany w tym wpisie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 1). Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie dokona odpowiedniej zmiany swojego wpisu, minister właściwy do spraw gospodarki może wykreślić, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcę z CEIDG (ust. 3).

Z powyższych regulacji, zdaniem sądu wynika, że rejestr CEIDG służy pewności prawa. To przedsiębiorca jest odpowiedzialny za zgodność stanu ujawnionego w tym rejestrze z faktami i nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków z niewypełnienia ustawowych obowiązków. Jeżeli je zaniedbał, to nie może skutków tych zaniedbań (gdy będzie to dla niego dogodne) przerzucać na ograny i wymagać od inspektorów kontroli prowadzenia czynności weryfikacyjnych, co do miejsca prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, czy też adresu pod którym odbiera on korespondencję (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 481/21).

Z uwagi na powyższe, podniesione w skardze argumenty o niepoprawnym adresowaniu korespondencji i zaniechaniu ustalenia przez organ prawidłowego adresu strony uznać należy za bezpodstawne. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy oraz w świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych organy prawidłowo uznały, że na skarżącym, jako przewoźniku drogowym spoczywał obowiązek poddania się kontroli, którego niewykonanie podlega sankcji administracyjnej opisanej w lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, iż organy bezpodstawnie przyjęły, że pisma WITD w Łodzi z 23 sierpnia 2022 r. i 26 września 2022 r. zostały stronie w prawidłowy sposób doręczone przy zastosowaniu fikcji doręczenia, podczas gdy były to pierwsze pisma w sprawie, a skarżący nie został poinformowany o skutkach zmiany adresu w toku postępowania, w tym możliwości zastosowania fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż postępowanie kontrolne nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym, które w niniejszej sprawie zostało prawidłowo wszczęte dopiero 8 listopada 2022 r. poprzez doręczenie skarżącemu protokołu z czynności kontrolnych z 2 listopada 2022 r. i zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie naruszenia w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Powyższe zawiadomienie zostało wysłane na adres widniejący w CEIDG od 26 października 2022 r. jako adres do korespondencji dla przedsiębiorcy A. Z., tj.: [...] P., ul. M. 12.

Podnosząc powyższy zarzut strona skarżąca jest w błędzie, który zdaje się wynikać z niezrozumienia istoty stwierdzonego naruszenia, a przede wszystkim charakteru i konsekwencji postępowania kontrolnego poprzedzającego ewentualne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że postępowanie kontrolne prowadzone przez inspektorów transportu drogowego służy zweryfikowaniu, czy przedsiębiorca deklarujący prowadzenie działalności w zakresie transportu drogowego wykonuje ją we wszystkich aspektach zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Postępowanie kontrolne samo w sobie nie służy przy tym doprowadzeniu do ukarania przedsiębiorcy karą administracyjną, a w jego przebiegu prowadzący je inspektorzy nie muszą ujawnić żadnych naruszeń prawa, które zobowiązywałyby do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia takiej kary. Świadomość możliwego poddania przedsiębiorcy kontroli ma jednak oddziaływać prewencyjnie, poprzez dyscyplinowanie przedsiębiorcy oraz jego współpracowników do prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego w zgodzie z obowiązującymi przepisami, pod rygorem nałożenia na niego stosownych sankcji w razie ujawnienia naruszeń, z którymi prawo, w szczególności zaś unormowania u.t.d., wiążą nałożenie kary administracyjnej. Inaczej rzecz ujmując, postępowanie kontrolne ma niewątpliwie charakter uprzedni w stosunku do postępowania administracyjnego zmierzającego do wymierzenia kary administracyjnej za naruszenie przez przedsiębiorcę przepisów transportu drogowego, ale postępowań tych nie można ze sobą utożsamiać. Postępowanie kontrolne poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary, zatem nie może być ono traktowane jako część tego postępowania, podlegająca takim samym wymogom formalnym.

Odnosząc powyższe zarówno do wywodów skargi, jak i argumentacji podnoszonej na etapie postępowania administracyjnego, odnieść można natomiast wrażenie, że strona skarżąca błędnie rozumie istotę postępowania kontrolnego. Swoje stanowisko opiera bowiem na retoryce, że skoro organ nie poinformował jej o skutkach zmiany adresu w toku postępowania, to nie miał możliwości zastosowania fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a., co jest założeniem wadliwym, gdyż - jak już wcześniej wyjaśniono - doręczanie w niniejszej sprawie zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli nie odbywało się "w toku postępowania" administracyjnego. Takie założenie nie zwalniało również samo w sobie przedsiębiorcy od poddania się kontroli zgodnie z przepisami działu 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców (art. 45-65), zwłaszcza w sytuacji, gdy analiza zapisów CEIDG wskazywała, że do 26 października 2022 r. miejscem wykonywania przez stronę działalności gospodarczej, a jednocześnie adresem do korespondencji był adres: [...] G. nr 43A, woj. łódzkie, pow. P., gm. W., na który organ prawidłowo skierował zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli oraz pod który udali się inspektorzy w celu podjęcia czynności kontrolnych.

W ocenie sądu niezasadny okazał się również zarzut skargi zmierzający do wykazania, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., gdyż na kopercie zawierającej zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie ma wzmianki o powtórnym awizowaniu przesyłki, a ponadto nie wskazano, czy i gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżącemu zostały doręczone w trybie art. 44 k.p.a. dwie przesyłki zawierające zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, natomiast omawiany zarzut skargi nie precyzuje, która przesyłka - z 23 sierpnia 2022 r., czy z 26 września 2022 r., została zdaniem strony nieprawidłowo awizowana i nie zawiera na kopercie adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki oraz wskazania gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki. Przeprowadzona natomiast przez sąd analiza dokonanych w niniejszej sprawie przez organ doręczeń zawiadomień o zamiarze przeprowadzenia kontroli doprowadziła do wniosku, iż awizacja przedmiotowych przesyłek odpowiada wymogom art. 44 k.p.a. Przepis art. 44 k.p.a., formułuje precyzyjnie przesłanki, pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia przez awizo. W przypadku zatem niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tejże ustawy, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, musi również posiadać informację, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 1-3 art. 44 k.p.a.

W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie zawierającej zawiadomienie z 23 sierpnia 2022 r. oraz zawiadomienie z 26 września 2022 r. wynika, iż opisane wyżej wymogi zostały spełnione. W szczególności, na obu kopertach znajduje się adnotacja o dacie powtórnego awizowania przesyłki (odpowiednio: 2 września 2022 r. i 6 października 2022 r.), natomiast z przytwierdzonych do kopert druków "POTWIERDZENIE ODBIORU" wynika, że doręczyciel w obu przypadkach zaznaczył, iż przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w PP UP W., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tej PP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia "umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata". Wobec tego, wbrew stanowisku strony skarżącej, dokonane w niniejszej sprawie doręczenia zastępcze zawiadomień z 23 sierpnia 2022 r. oraz 26 września 2022 r. o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, należy uznać za skuteczne.

W ocenie sądu GITD prawidłowo uznał również, że w sprawie brak było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. i umorzenia postępowania. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a sąd orzekający w składzie niniejszym stanowisko to podziela, że w zakresie wykazania przesłanek warunkujących zastosowanie regulacji opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczna jest inicjatywa dowodowa samej strony (por. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 382/19, dostępny w CBOSA). Udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów. Organ nie jest zobowiązany do wykazywania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Jego obowiązek ogranicza się do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami (por. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1207/20, dostępny w CBOSA). GITD prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zaszły żadne niedające się przewidzieć okoliczności nadzwyczajne, na stronę za stwierdzone naruszenie nie została nałożona kara przez inny podmiot, nie upłynął także okres 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia.

Mając na względzie całokształt sprawy, w tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zebrany materiał dowodowy i wyjaśnienia strony, za gołosłowne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. W ocenie sądu organy obu instancji podjęły wszelkie czynności potrzebne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Także ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie stanowiska organów znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też sąd nie stwierdził w toku kontrolowanego postępowania zarzucanego przez stronę naruszenia przepisów k.p.a.

Podkreślenia na koniec wymaga, iż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, na gruncie art. 92a u.t.d. ma charakter administracyjny, jest ona bezwzględna, obiektywna, co oznacza, że powstaje przez sam fakt zaistnienia bezprawności – naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego. Przyjęcie tezy o administracyjnym charakterze odpowiedzialności prowadzi do wniosku, że do powstania odpowiedzialności wystarczające, co do zasady, jest stwierdzenie zaistnienia naruszenia, nawet jeśli powstało ono w sposób niezawiniony. Oczywiste przy tym jest, że kwestia przyjęcia odpowiedzialności podmiotu nie może być rozpatrywana z pominięciem regulacji wyłączających tę odpowiedzialność, zawartych w art. 92b u.t.d. (zapewnienie przez przedsiębiorcę odpowiedniej organizacji pracy oraz zasad wynagradzania w przedsiębiorstwie) i art. 92c u.t.d. (m.in. podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia i nie mógł przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do niego doprowadziły), które jednak nie były w sprawie ani podnoszone, ani zastosowane. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu przypisano popełnienie naruszenia określonego w ustawie jako "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Sposób sformułowania tego naruszenia w żaden sposób nie wskazuje, aby niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli musiało być w jakiś sposób intencjonalne, nacechowane złą wolą, innymi słowy odpowiadało dokonaniu tego naruszenia z winy i to umyślnej. Skoro zatem ani sama konstrukcja odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe, ani konstrukcja naruszenia, którego popełnienie przypisano skarżącemu, nie przemawia za przyjęciem, aby wypełnienie dyspozycji art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. mogło mieć miejsce tylko wówczas, gdy podmiotowi odpowiedzialnemu można przypisać winę, stwierdzić należy, że brak jest również podstaw do zarzucenia w niniejszej sprawie organowi, iż dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

R.T-M.