Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 75/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 3, art. 3, art. 33
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 17 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/08 w sprawie ze skargi A. J., J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 200 złotych za nieokazanie podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [..] października 2004 r. wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.UE Nr L 370, z dnia 31 grudnia 1985 r.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879), art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b/ załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Następnie skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej brak podstawy prawnej, gdyż nałożono nią karę za naruszenie niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 oraz normy prawnej, która nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, tj. art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, iż umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do powoływanych przepisów konstytucyjnych, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową wynika, że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nimi pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską, postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim.

Odnosząc się do argumentów skarżących, że ustawa o czasie pracy kierowców odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, organ wyjaśnił, że nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. Z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców, ale i przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 regulują czas pracy kierowców pracowników i niepracowników. Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Sąd wyjaśnił, że rozporządzenia wspólnotowe mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi tych państw. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym należy zatem traktować jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat Akcesyjny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497). Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła zatem podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem tego przepisu kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze. Katalog kar zawarty został w załączniku do ww. ustawy.

Na poparcie przedstawionego wyżej stanowiska Sąd powołał wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 490/06), z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/06) i z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 697/06) wskazujące, że w okresie od 1 maja 2004 r. do 29 lipca 2005 r. istniały podstawy prawne do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i 3821/85 w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W świetle powyższego zarzuty skarżącej naruszenia art. 92 ust 1 pkt 6 nie znajdują uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

1) art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzecząpospolitą Polską, dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenia wspólnotowe, w tym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi;

2) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia 3821/85 w efekcie utożsamienia naruszenia przepisów rozporządzeń wspólnotowych z naruszeniem wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, a w rezultacie:

b) niedopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że jego hipoteza obejmuje nie tylko umowy międzynarodowe, ale również normy prawne zawarte we wtórnym prawie wspólnotowym, jakim są rozporządzenia wspólnotowe;

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej wobec spełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą bez podstawy prawnej nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 200,00 zł.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a/, b/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 12 i art. 35 k.p.a.

Podnosząc te zarzuty, skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa procesowego, domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1080 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się jej oddalenia, jako niezasadnej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza dopuszczalny zakres badania legalności zaskarżonego wyroku. W tej sprawie, podobnie jak w innych ze skarg kasacyjnych A. i J. J. zakończonych wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r. II GSK 1039/08 i II GSK 1040/08, z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1096/08 i z dnia 5 sierpnia 2009 r. II GSK 2/09, stan faktyczny nie był kwestionowany, a zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania były identyczne z wyjątkiem konkretnych pozycji załącznika ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji uzasadnione jest posłużenie się motywami wymienionych wyroków również w rozpoznawanej sprawie.

Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych. Uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, Sąd I instancji przesądził tym samym, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie posiada kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, strona skarżąca wskazała na pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i wobec istnienia nierozerwalnego związku, jaki zachodzi pomiędzy legalnością decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji a decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, dla oceny zasadności rozpoznawanego środka odwoławczego, istotnym jest ustalenie, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych posiada jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu należy przypomnieć, że w dacie kontroli drogowej istniał publicznoprawny obowiązek udokumentowania w toku kontroli czasu pracy kierowcy. Obowiązek ten wynikał z przepisów wspólnotowych, które po 1 maja 2004 r. obowiązują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Tej tezy nie kwestionuje, co istotne, strona skarżąca, jednakże uważa, że do dnia 21 grudnia 2005 r. istniała luka prawna polegająca na tym, że prawo krajowe nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela.

W załączniku do ustawy o transporcie drogowym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenie obowiązków wynikających m.in. z przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy i sposobu jego wykazania, przy czym zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Z kolei jego ust. 1 zawierał, w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli, zamknięty katalog ustaw i przepisów, których naruszenie obowiązków lub warunków skutkowało karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W katalogu tym w punkcie 6 wymieniono wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe. Wobec tego stwierdzić należy, iż po pierwsze, w dacie kontroli pojazdu przepisy rozporządzeń Rady (rozporządzenia nr 3820/85 i nr 3821/85) obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej nakładały na określone podmioty obowiązki, po wtóre, przepisy prawa krajowego określały wysokość kar za naruszenie tych obowiązków. Już chociażby z tych względów uprawniony jest pogląd, że ustawodawca wprowadzając sankcje administracyjne za naruszenie przepisów wspólnotowych, możliwość ich stosowania upatrywał w treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Za taką wykładnią art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przemawia również to, że pochodzące sprzed akcesji przepisy rozporządzenia Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Również rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umożliwia wyprowadzenie sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, gdyż stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej.

O tym, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżących kary pieniężnej świadczy także to, że przepisy prawa wspólnotowego w niej powołane spełniają wszelkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej i bezpośrednio skuteczne, muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, tj. zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki, w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza) i sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają powołane przepisy rozporządzeń Rady, gdyż określają reguły zachowania, wskazują adresata, warunki i sposób postępowania. O bezpośredniej ich mocy wiążącej stanowi expressis verbis art. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), według którego "Przepisy ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu Nr 3820/85/EWG i Umowie AETR". Zgodnie z art. 33 ustawy o czasie pracy kierowców, weszła ona w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej. Zastosowanie miał też art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, który stanowi: "Państwa Członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Takie środki obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia. Art. 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tym rozporządzeniu. Wynika to wprost ze sformułowania: "przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w rozporządzeniu dotyczy Państw Członkowskich, które w regulacji ustawowej nie wprowadziły kar za naruszenie tego rodzaju nakazów.

W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie nakazów w zakresie czasu pracy kierowców oraz obowiązków wynikających z rozporządzenia Rady Nr 3821/85. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców i stosowania wykresówek. Regulacja czasu pracy kierowców i stosowanie wykresówek jest zawarta w rozporządzeniu Nr 3820/85/EWG i rozporządzeniu Nr 3821/85. Polskie przepisy powołanej ustawy zawierają jedynie regulację szczególną zasad stosowania norm prawa wspólnotowego. Stanowi o tym expressis verbis art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, według którego ustawa określa: zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Umową europejską, dotyczącą pracy załóg wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087)".

Ta argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób dostateczny przeczy tezie, że decyzja o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej została wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób również uznać, że zaistniała druga z podstaw, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że po nowelizacji art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej m.in. na dodaniu pkt 8 stanowiącego o przepisach wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż nowelizacja świadczyła o tym, że w stanie prawnym obowiązującym przed jej dokonaniem, naruszenie przepisów wspólnotowych nie było obwarowane sankcją karną. Ten kierunek orzecznictwa uległ zmianie, poczynając od wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 570/06. W jego motywach przypomniano, że wg uzasadnienia projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497) miała ona na celu "doprecyzowanie" art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez odesłanie do przepisów wspólnotowych, które w rozumieniu teorii źródeł prawa nie było potrzebne jako dotyczące już unormowanej sfery wiążących Polskę umów międzynarodowych (druk sejmowy Nr 3930 z dnia 17 lutego 2005 r., s. 26). Nawet gdyby uznać argumentację zawartą w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach za przekonywującą, rzecz dotyczyłaby wykładni przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed 21 grudnia 2005 r. i przy istniejącej w początkowej fazie obowiązywania art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym rozbieżności w wykładni art. 92 ust. 1 pkt 7 tej ustawy (nowelizacja skutkowała m.in. zmianą numeracji przepisu dotyczącego wiążących umów międzynarodowych) nie byłaby to przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Również nie zasługują na uwzględnienie zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W przepisie tym mowa jest o istotnym wpływie naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutów postawionych w obrębie omawianej podstawy koniecznym jest istnienie potencjalnego związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Wobec braku takiego związku za bezzasadne należało uznać zarzuty obejmujące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Ponadto pierwszy z omawianych zarzutów opiera się na błędnym przekonaniu, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. doszło na skutek braku należytego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, a brak staranności przejawiał się w tym, że uzasadniając orzeczenie Sąd oparł się na powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczył ich fragmenty. Taki sposób uzasadnienia wyroku nie tylko nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest wręcz pożądany dla wykazania jednolitej linii orzecznictwa.

Z kolei drugi z omawianych zarzutów opiera się na przekonaniu, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., co rodziło po stronie Sądu I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji spór dotyczył kwestii wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W tym postępowaniu organ nie przeprowadzał żadnych dowodów i nie dokonywał ustaleń faktycznych. W tej sytuacji zaniechanie zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, to uchybienie nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.