Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 672/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/20 w sprawie ze skargi B. G. i K. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2019 r., nr 967/OPON/2019 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/20, oddalił skargę B. G. i K. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2019 r., nr 967/OPON/2019, w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Powyższą decyzją Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z dnia 7 maja 2018 r., nr 42/2018 (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi K. [...] sp.k. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w W. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] z obrębu [...]) i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda odrębną decyzją wydaną także w dniu 28 listopada 2019 r., nr 966/OPON/2019, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia 6 marca 2019 r., nr 30/2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą ww. inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli B. G. i K. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 i art. 105 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nr 967/OPON/2019 została wydana zgodnie z prawem i oddalenie skargi, w sytuacji gdy nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem zarówno zaskarżona decyzja nr 967/OPON/2019, jak i decyzja nr 966/OPON/2019, zostały wydane w dniu 28 listopada 2019 r. i w terminie późniejszym doręczone, zatem postępowanie administracyjne w sprawie nr 966/OPON/2019 nie zakończyło się w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja nr 967/OPON/2019 została wydana zgodnie z prawem i oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia "8 marca 2019" r., sygn. akt VII SA/Wa 44/19, nakazał Wojewodzie w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważyć, czy zgromadzony materiał dowodowy umożliwia mu merytoryczną ocenę decyzji Prezydenta z dnia 7 maja 2018 r., a jeżeli uzna za niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego, to miał "szczegółowo wyjaśnić, czy jest możliwe w ramach postępowania uzupełniającego określonego" w art. 136 k.p.a., a czego wskazany Wojewoda nie uczynił;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przywołanie i rozpatrzenie zarzutów skarżących w sposób niepełny, przywołanie stanu faktycznego w sposób skrótowy i częściowo błędny, co wpłynęło na odbiór działań i zaniechań organów postępowania, a w konsekwencji na ocenę zarzutów skarżących.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący wskazali na wymóg rozpatrzenia w pierwszej kolejności w ponownym postępowaniu wcześniejszej decyzji Prezydenta nr 42/2018 z dnia 7 maja 2018 r., a nie decyzji późniejszej nr 30/2019. Postępowanie Prezydenta wszczęte w dniu 24 grudnia 2018 r. zakończone ww. decyzją nr 30/2019 winno być umorzone z urzędu, a decyzja nr 30/2019, kończąca to postępowanie, winna być przez Wojewodę uchylona z urzędu jako wydana bez umocowania prawnego. Strona skarżąca zauważyła, że umocowanie prawne do wszczęcia przez Prezydenta w dniu 24 grudnia 2018 r. ponownego postępowania i jego rozstrzygnięcia decyzją nr 30/2019 z dnia 6 marca 2019 r. stanowiła decyzja Wojewody nr 460/I/2018, uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia "15 lutego 2019" r. na skutek uznania przez Sąd zasadności sprzeciwu skarżących. Fakt ten oznacza, że decyzja Prezydenta nr 30/2019 w dacie jej wydania, tj. w dniu 6 marca 2019 r., "nie posiadała już umocowania prawnego do jej wydania i utrzymania w obiegu prawnym". Zdaniem skarżących kasacyjnie, Wojewoda zobowiązany był do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku, który został wniesiony jako chronologicznie pierwszy, "natomiast w zakresie - jak sam Organ wskazał - tożsamego wniosku - umorzyć postępowanie". Błędem pierwotnym organu było prowadzenie dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie. Sposób i kolejność procedowania Wojewody podyktowane były przede wszystkim próbą uniknięcia przeprowadzenia postępowania zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny z dnia "8 marca 2019" r. w sprawie o sygn. akt. VII SA/Wa 44/19, zgodnie z którym Sąd nakazał Wojewodzie w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważyć, czy zgromadzony materiał dowodowy umożliwia mu merytoryczną ocenę decyzji Prezydenta z dnia 7 maja 2018 r., a "jeżeli uzna za niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego, to miał szczegółowo wyjaśnić, czy jest możliwe w ramach postępowania uzupełniającego określonego w art. 136 k.p.a., a czego wskazany Wojewoda nie uczynił".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/20, odrzucił skargę kasacyjną K. G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w W. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...]), Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr 64/2017 z dnia 1 czerwca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. budynku. Na skutek odwołań S.M. oraz B. i K. G., Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji decyzją nr 42/2018 z dnia 7 maja 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania inwestora – K. [...] sp.k., jak również S. M. oraz B. i K. G., decyzją z dnia 2 listopada 2018r., nr 460/I/2018, Wojewoda Mazowiecki ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu sprzeciwu B. i K. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 44/19, uchylił wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego stwierdzając, że w badanej sprawie organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie wykazał, że zebrany w sprawie materiał nie jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Akta sprawy z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały zwrócone do Wojewody Mazowieckiego w dniu 15 maja 2019 r. Zanim jednak to nastąpiło, Prezydent m.st. Warszawy, jak należy przypuszczać, będąc przekonany, że decyzja z dnia 2 listopada 2018 r., nr 460/I/2018, Wojewody Mazowieckiego, którą uchylono decyzję organu I instancji nr 42/2018 z dnia 7 maja 2018 r. jest ostateczna, wydał w dniu 6 marca 2019 r. decyzję nr 30/2019, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku biurowego. Zaistniała zatem sytuacja procesowa, w której w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialno-prawnym, zostały wydane dwie różne co do treści decyzje. Odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 30/2019 z dnia 6 marca 2019 r. złożyli do Wojewody Mazowieckiego B. i K. G. oraz S. M.. Wojewoda Mazowiecki w zaistniałej sytuacji procesowej zobowiązany był zatem rozpoznać odwołania zarówno od decyzji nr 42/2018 z dnia 7 maja 2018 r. jak i od decyzji nr 30/2019 z dnia 6 marca 2019 r. i doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostanie tylko jedna decyzja organu I instancji załatwiająca sprawę co do meritum. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wydanie w tej samej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dwóch decyzji kończących merytorycznie postępowanie, wypełnia, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. W obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować dwa rozstrzygnięcia, wydane w tej samej sprawie. Należy jednak zauważyć, że stwierdzenie nieważności dotyczy zasadniczo decyzji ostatecznych. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej przez organ wyższej instancji, w sytuacji gdy przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności organ z urzędu podejmie postępowanie nieważnościowe oraz w sytuacji, gdy strona postępowania jednoznacznie zażąda stwierdzenia nieważności w terminie otwartym do złożenia odwołania. W toku postępowania odwoławczego organ wyższego stopnia nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Zobowiązany jest wydać jedno z orzeczeń przewidzianych w art. 138 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powinien był zatem rozstrzygnąć sprawę co do istoty uwzględniając treść decyzji wcześniejszej, tj. z dnia 7 maja 2018 r., nr 42/2018 i uchylić decyzję z dnia 6 marca 2019 r., nr 30/2019 oraz w tym zakresie umorzyć postępowanie, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący kasacyjnie. Organ odwoławczy postąpił jednak odwrotnie i uchylił decyzję wcześniejszą o numerze 42/2018 i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz rozpatrzył merytorycznie odwołanie od decyzji o numerze 30/2019. Powyższy błąd został dostrzeżony przez Sąd I instancji, który trafnie przyjął, że zasada ekonomiki procesowej wymaga by podejmowane czynności doprowadziły do jak najszybszego merytorycznego załatwienia sprawy. Popełniony przez organ odwoławczy błąd nie miał w istocie wpływu na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 966/OPON/2019 z dnia 28 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o numerze 30/2019 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, została przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że z punktu widzenia obywatela podstawowe znaczenia mają skutki działania organów administracji, a nie tylko pełna zgodność z obowiązującymi procedurami. Zauważyć też trzeba, że prawodawca formułując przesłankę uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodu innych naruszeń przepisów postępowania przyjął, że może to nastąpić jedynie wówczas gdy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej powodów za niezasadne należało zatem uznać zarzuty sformułowane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Także błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.