Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 926/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2-3, art. 24, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 106 par. 5, art. 127 par. 3, art. 144
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 115, par. 134 pkt 1, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: par. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
article: art. 6, art. 7, art. 73 ust. 1 pkt 2, art. 135, art. 136, art. 173 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 29 czerwca 2022 r. nr LI/683/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Włostowo, gmina Środa Wielkopolska 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Środa Wielkopolska na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 29 czerwca 2022 r. Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LI/683/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Włostowo, gmina Środa Wielkopolska (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 30 października 2024 r. (IR-XI.0552.83.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. "w zakresie: § 8 pkt 1 lit. a oraz b i § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b", a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie 7 lipca 2022 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 29.6.2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 8 pkt 1 lit. a oraz b Uchwały ustalono – w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy – uwzględnienie, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b, odległości negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym na drodze krajowej nr 11, mierzonych od zewnętrznej krawędzi jezdni: a) nie mniejszej niż 140,0 m dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, b) nie mniejszej niż 25,0 m dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednocześnie w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b Uchwały ustalono uwzględnienie stosowania środków technicznych zmniejszających możliwe uciążliwości akustyczne związane z funkcjonowaniem drogi krajowej nr 11 w przypadku lokalizacji inwestycji wymagających spełnienia standardów akustycznych na terenach 1MN, 5MN, 6MN, 1RM, 4RM i 1RU. Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia Uchwały nie znajdują umocowania w regulacjach u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych. W tym kontekście autor skargi przywołał odnośne przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) oraz art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 54, z późn. zm., dalej w skrócie "p.o.ś."). Biorąc powyższe pod uwagę, Skarżący stwierdził, że wprowadzenie do Planu dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo regulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń m.p.z.p., określonych w art. 15 ust. 2, 2a i 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze m.p.z.p. zakresu uciążliwości od obiektów drogowych oraz rozstrzygania co do obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych i nakładania na inwestorów dodatkowych obowiązków. Co więcej, przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyznaczają stref uciążliwości od obiektów drogowych, natomiast w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych (w myśl art. 135 ust. 2 i 3 p.o.ś. tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu; por. też art. 174 p.o.ś.). Co istotne, również przepisy Uchwały wprowadzają regulacje mające na celu ochronę akustyczną terenów, której zakres uzależniony jest od ich przeznaczenia. To zaś powinno wykluczyć sytuację, w której na terenach chronionych akustycznie dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, uniemożliwiających realizację zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Miasta Środa Wielkopolska (zwanego dalej "Burmistrzem"), wniosła o oddalenie w całości skargi i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w trakcie sporządzania projektu m.p.z.p. organ otrzymał wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Poznaniu ("GDDKiA") z zawartymi uwagami dot. lokalizacji i odległości usytuowania budynków od drogi krajowej nr 11 wraz z zastosowaniem środków technicznych zmniejszających uciążliwości od obiektów drogowych. Projekt Planu uwzględnił uwagi z tego wniosku w celu uzyskania pozytywnego uzgodnienia tego projektu. Nieuwzględnienie ww. uwag spotkałoby się z odmową uzgodnienia projektu Planu ze strony GDDKiA, a brak uzyskania pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego stanowi naruszenie prawa i nastąpiłoby stwierdzenie nieważności Uchwały. W tym kontekście Burmistrz podkreślił, że uzgodnienia istotnie wpływają na samodzielność organów gminy w zakresie polityki planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np. wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7 oraz postanowienia NSA: z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; z 6.4.2009 r., II GSK 201/09; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 7 lipca 2022 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LI/683/2022 Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Włostowo, gmina Środa Wielkopolska - w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 8 pkt 1 (lit. a i lit. b) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 11 lipca 2022 r. (poz. 5271), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 21 Uchwały), tj. 26 lipca 2022 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, tj. "w zakresie: § 8 pkt 1 lit. a oraz b i § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b". W konsekwencji tylko w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 18.3.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.3.2024 r., II OSK 139/23).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

W odniesieniu do m.p.z.p. owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2-3 u.p.z.p.

W świetle powyższych uwag należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p.

Zarazem zaskarżone ustalenia Uchwały stanowią, że:

- § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b – "W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu ustala się: [...] w zakresie ochrony akustycznej: [...] uwzględnienie stosowania środków technicznych zmniejszających możliwe uciążliwości akustyczne związane z funkcjonowaniem drogi krajowej nr 11 w przypadku lokalizacji inwestycji wymagających spełnienia standardów akustycznych na terenach 1MN, 5MN, 6MN, 1RM, 4RM i 1RU";

- § 8 pkt 1 – "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się: [...] uwzględnienie, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b, odległości negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym na drodze krajowej nr 11, mierzonych od zewnętrznej krawędzi jezdni:

a) nie mniejszej niż 140,0 m dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi,

b) nie mniejszej niż 25,0 m dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na pobyt ludzi".

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że cytowane ustalenia planistyczne są wadliwe, jako w istotnym stopniu naruszające przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Przede wszystkim ustalenia te jawią się, w świetle przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej, jako stanowiące przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez organy Miasta Środa Wielkopolska (zwanego też dalej "Miastem"). Wprowadzają one bowiem, nieznaną systemowi polskiego prawa, swego rodzaju "strefę negatywnego oddziaływania ruchu drogowego na drodze krajowej" (tu: na DK nr 11; zob. § 8 pkt 1 Uchwały), tudzież "strefę uciążliwości drogi dla stałych użytkowników nw. obszarów" (tak w nw. pismo GDDKiA), w której obowiązują określone ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w tej strefie, wyrażające się w szczególności w obowiązku stosowania "środków technicznych zmniejszających możliwe uciążliwości akustyczne" (zob. § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b Uchwały). W istocie mamy więc do czynienia z wykreowaniem sui generis "strefy (obszaru) ograniczonego użytkowania".

Zarazem organ planistyczny nie podał konkretnej podstawy prawnej, ani nie wykazał potrzeby (zasadności) wyznaczenia w Planie takiej strefy (obszaru). Uzasadnienie zaskarżonej Uchwały nie zawiera w tej mierze żadnych argumentów, ani nawet wzmianki, zaś w odpowiedzi na skargę Burmistrz powołał się jedynie na wymagania płynące z wniosku do projektu Planu zgłoszonego przez GDDKiA w piśmie z 30 maja 2018 r. (O.PO.Z-3.438.60.2018.ep; w aktach planistycznych) oraz potrzebę uzyskania pozytywnego uzgodnienia ww. organu administracji drogowej.

Taka argumentacja, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, GDDiKA, uzasadniając w motywach zgłoszonego wniosku potrzebę wyznaczenia wskazanych (jako minimalne) "odległości negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym", powołała się tylko na bliżej nieokreślone "Raporty o oddziaływaniu na środowisko" oraz ogólnie na "ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Nie sposób tego uznać za dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne dla ograniczeń wprowadzonych finalnie w zaskarżonych ustaleniach Planu.

Po drugie, organ planistyczny, uwzględniwszy bezkrytycznie omawiany wniosek GDDKiA, nie może się następnie zasłaniać skutecznie potrzebą uzyskania pozytywnego uzgodnienia ww. organu administracji drogowej dla projektu Planu, gdyż w świetle art. 24 u.p.z.p. jest jasne, że na ewentualną odmowę uzgodnienia tego projektu przez GDDiKA organowi Miasta służyłoby zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. (a ściślej: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – zob. art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.) oraz skarga do WSA (zob. art. 3 § 2 pkt 2 i art. 52 § 3 p.p.s.a.).

Tymczasem – w ocenie Sądu – analizowane ustalenia planistyczne w istotny sposób ograniczają uprawnienia właścicielskie, w tym zwłaszcza prawo zabudowy nieruchomości położonych w granicach ww. strefy (obszaru). Uzależniają bowiem lokalizowanie "inwestycji wymagających spełnienia standardów akustycznych" od zmniejszenia, środkami technicznymi, uciążliwości akustycznych związanych z funkcjonowaniem drogi krajowej nr 11 (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. b Uchwały), ustanawiając zarazem minimalne "odległości negatywnego oddziaływania" od ww. drogi krajowej, wyznaczone dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zob. § 8 pkt 1 lit. a Uchwały) oraz na taki pobyt nie przeznaczonymi (zob. § 8 pkt 1 lit. b Uchwały).

Wprawdzie w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b Planu nie zostało wprost określone, kto powinien doprowadzić do zredukowania ww. uciążliwości akustycznych do poziomów odpowiadających obowiązującym normom (standardom akustycznym), lecz jest jasne, że w sytuacji, gdy nie uczyni tego zarządca drogi, to – wobec brzmienia analizowanego przepisu – negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy poniesie ostatecznie właściciel nieruchomości (a ściślej: inwestor). To bowiem inwestor, zamierzając doprowadzić do realizacji inwestycji, o jakiej mowa w analizowanym postanowieniu Planu, w świetle tego unormowania będzie ostatecznie zmuszony uprzednio zapewnić niezbędną redukcję szkodliwych zanieczyszczeń (hałasu). W przeciwnym razie zlokalizowanie takiej inwestycji nie będzie możliwe, z uwagi na jej niezgodność z Planem. Może to w praktyce prowadzić do odwrócenia zasady – wynikającej m.in. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) oraz art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), a także art. 6 p.o.ś. (zasada przezorności) i art. 7 p.o.ś. (zasada "zanieczyszczający płaci") – że obowiązek oraz koszty redukcji negatywnych (ponadnormatywnych) oddziaływań pochodzących od drogi publicznej obciążają jej zarządcę, i do przerzucenia tego obowiązku (i kosztów) na właścicieli nieruchomości sąsiednich (inwestorów), bez podstawy prawnej.

Analogiczne stanowisko zajął tut. Sąd m.in. w wyroku z 7 marca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 1189/18, wskazując nadto, że takie regulacje m.p.z.p. prowadzą do utworzenia sui generis "obszaru ograniczonego użytkowania" bez zachowania wymaganej w takim przypadku formy, procedury i właściwości organów, określonych w art. 135 p.o.ś., a także gwarancji dla właścicieli nieruchomości położnych na takim obszarze, o jakich mowa w art. 136 p.o.ś. – czyli w sposób ewidentnie sprzeczny z tymi przepisami.

Tymczasem w świetle art. 135 ust. 1 p.o.ś. tylko jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Przy tym organami właściwym dla utworzenia takiego obszaru są sejmik województwa albo rada powiatu (art. 135 ust. 2 i 3 p.o.ś.).

Z kolei dopiero ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.).

Wypada w tym miejscu zwrócić również uwagę na brzmienie art. 173 pkt 1 lit. a p.o.ś., zgodnie z którym ochronę przed zanieczyszczeniami powstającymi w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów zapewnia się przez stosowanie rozwiązań technicznych ograniczających rozprzestrzenianie zanieczyszczeń, a w szczególności zabezpieczeń akustycznych. W przepisie tym nie wskazano jednak, kto jest adresatem wynikających z niego obowiązków. Z uwagi na ich generalny charakter oraz duże zróżnicowanie należy przyjąć, że będą one spoczywały na podmiotach projektujących określone rozwiązania komunikacyjne, a także na ich wykonawcach oraz podmiotach, które będą nimi zarządzały. Z tego katalogu nie można wyłączyć również organów administracji wydających pozwolenia na realizację tych przedsięwzięć oraz czuwających nad prawidłową ich realizacją i funkcjonowaniem (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/el. 2025, uw. 2 do art. 173).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 641/22 – zapadłym na tle analogicznej regulacji m.p.z.p. w odniesieniu do DK nr 11 oraz argumentu o rzekomej konieczności uwzględnienia wskazań organu uzgadniającego (GDDKiA) – że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego "stref negatywnego oddziaływania", "stref uciążliwości" oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych. W myśl powołanych przepisów art. 135 ust. 2 i 3 p.o.ś. tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt – podnoszony przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę – że zaskarżone postanowienia Uchwały zostały wprowadzone do treści Uchwały na podstawie wskazań GDDKiA. Uzgodnienie organu nie skutkuje tym, że wprowadzone rozwiązania stają się prawnie usankcjonowane. Gmina powinna wejść w polemikę z organem uzgadniającym i wyjaśnić, że zasugerowane rozwiązania są niezgodne z przepisami. Pogląd powyższy wyraził także tu. Sąd w prawomocnych wyrokach: z 25 lipca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 425/18 i z 17 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 861/21. Jak to już wyżej wskazano, w przypadku gdyby organ uzgadniający wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia, wobec niewpisania zalecanych przez niego zmian do projektu Planu miejscowego, Burmistrz miałby możliwość podważenia zasadności tego postanowienia.

Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że materia, której dotyczą zaskarżone postanowienia Planu, została kompleksowo uregulowana przepisami odrębnymi i jako taka nie mieści się w zakresie materii planistycznej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienia § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz § 8 pkt 1 Uchwały w istotnym stopniu naruszają zasady sporządzania m.p.z.p. w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż bez wymaganej podstawy prawnej wyznaczają sui generis "obszar ograniczonego użytkowania" w związku z sąsiadującą DK nr 11, z jednoczesnym ustanowieniem określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu.

Stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku wpisuje się w utrwaloną już linię orzeczniczą tut. Sądu (por. m.in. wyroki WSA: z 25.7.2018 r., IV SA/Po 425/18; z 28.3.2019 r., IV SA/Po 3/19; z 7.3.2019 r., IV SA/Po 1189/18; z 19.8.2021 r., IV SA/Po 875/21; z 17.11.2021 r., IV SA/Po 861/21; z 13.4.2022 r., IV SA/Po 14/22; z 8.6.2022 r., IV SA/Po 205/22; z 12.1.2023 r., IV SA/Po 641/22).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.