Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 591/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Nr IX/68/15 Rady Gminy Lanckorona z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie Zmiany Nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona postanawia: skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. H. Sp.z.o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 24 czerwca 2015 r. nr IX/68/15 w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku ujawnienia udokumentowanego złoża kopalin "[...]" w treści przedmiotowej uchwały pomimo obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2/ art. 72 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na braku uwzględnienia obszaru występowania złoża kopalin [...]" oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża w treści przedmiotowej uchwały, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3/ art. 32 ust. 2 w zw. z art. 33 u.o.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na braku aktualizacji studium przed przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzez niewydanie uchwały o aktualności obowiązującego studium, czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4/ art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na niewprowadzeniu w treści uchwały zakazu zabudowy na udokumentowanym złożu piaskowców krośnieńskich [...]", co też narusza ochronę złoża i czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5/ art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu przez Radę Gminy Lanckorona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie działalności wydobywczej przez skarżącą w ramach złoża kopalin "S.i", czego skutkiem było istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w S. gmina Lanckorona, powiat wadowicki, województwo małopolskie. Skarżąca spółka jest podmiotem zainteresowanym wykupem bądź wydzierżawieniem pozostałej części udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich ". " kat. [...], po otrzymaniu koncesji. Nadmienić przy tym należy, że powierzchnia rzeczonego złoża stanowi obszar powyżej 2 ha. Spółka jest podmiotem, który chce prowadzić działalność reglamentacyjną na podstawie koncesji udzielanej na podstawie art. 22 ust. 4 p.g.g. Przedmiotem przeważającym działalności gospodarczej skarżącej, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, od dnia powstania Spółki jest 08.11.Z - "Wydobywanie kamieni ozdobnych oraz kamienia dla potrzeb budownictwa, skał wapiennych, gipsu, kredy i łupków". Przedmiotowe nieruchomości są objęte zakresem zaskarżonego planu i są częścią udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich ". " w kat. [...]. Spółka na przestrzeni lat 2010-2013 podjęła nakazane przez prawo działania zmierzające do sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji złoża piaskowców krośnieńskich "S." kat. [...] przez właściwy organ nadzoru geologicznego. Skarżąca otrzymała zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, które stanowią pozostałą część ww. złoża, celem sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Spółka otrzymała zalecenia konserwatorskie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 grudnia 2011 roku. Skarżąca podpisała również umowy z innymi właścicielami działek, na których nieruchomości zostało udokumentowane złoże piaskowców krośnieńskich "S.". Następnie na zlecenie Spółki sporządzono projekt robót geologicznych, który to został przesłany do Marszałka Województwa Małopolskiego, celem jego zatwierdzenia. Przed zatwierdzeniem Marszałek przesłał projekt robot geologicznych do Wójta Gminy Lanckorona celem wyrażenia opinii. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 roku Wójt zaopiniował projekt pozytywnie. Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 30 maja 2012 r. zatwierdził projekt robót geologicznych. W związku z powyższym w dniu 3 lipca 2012 roku Spółka zgłosiła rozpoczęcie robot dla realizacji prac zawartych w ww. projekcie. Ponadto w dniu 10 czerwca 2013 r. Spółka skierowała do Wójta Gminy Lanckorona pismo o ujawnienie złoża w studium gminy Lanckorona. Skarżąca spółka stwierdziła, że uchwała narusza jej interes prawny zarówno jako właściciela nieruchomości, jak również jako przedsiębiorcy zamierzającego prowadzić działalność wydobywczą z uwagi na brak ujawnienia w treści przedmiotowej uchwały, udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich "S." pomimo ciążącego na organach gminy Lanckorona obowiązku. Z tych też względów, złożenie niniejszej skargi jest uzasadnione i konieczne. Co więcej, jak wskazuje skarżąca, zaskarżony plan miejscowy w sposób oczywisty wyklucza możliwość uzgodnień koncesyjnych o których mowa w art. 23 p.g.g., co dodatkowo świadczy w ocenie spółki, o bezprawności działań organów gminy. Wniosek ten wynika z faktu, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości blokowania planami miejscowymi uzgodnień koncesyjnych. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze w precyzyjny sposób określa warunki uzyskania koncesji na udokumentowanym złożu o powierzchni powyżej 2 ha. W dalszej części skargi spółka rozwinęła podniesione zarzuty. W konkluzji spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lanckorona wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwała dotyczy zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości na której zlokalizowano później oczyszczalnię ścieków znajdująca się w miejscowości I. . W tej miejscowości skarżąca spółka nie posiada żadnych nieruchomości i na tym terenie nie są zlokalizowane i ujawnione żadne złoża kopalne piaskowców krośnieńskich. Organ zarzucił brak interesu prawnego strony skarżącej w niniejszej sprawie. Gmina Lanckorona posiada uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr \/ll/62/2003 Rady Gminy Lanckorona z dnia 15 maja 2003 r. Plan obejmuje całą gminę Lanckorona tj. miejscowości I., J., L., S. i P.. Uchwałą nr XXXV/275/14 z dnia 26 lutego 2014 roku Rada Gminy Lanckorona przystąpiła do sporządzenia zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze. Jest to obszar pod budowę oczyszczalni ścieków. Na nieruchomościach tych nie występowały tereny górnicze, a ujawnione decyzją Wojewody Małopolskiego złoża piaskowców krośnieńskich S. nie znajdowały się i nie znajdują na nieruchomościach z obszaru planowania przestrzennego regulowanego przedmiotową uchwałą. Zmiana nie dotyczyła działek będących w jakimkolwiek posiadaniu czy te z w stosunku do których skarżący miałby jakikolwiek tytuł prawny. Te okoliczności determinują ocenę interesu prawnego. Podkreślić należy, że uchwalenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości Rady Gminy. Te kompetencje należy rozumieć nie tylko w kategoriach legitymacji organu do rozstrzygania w danej kwestii ale także należy oceniać w granicach ustalonej przepisami prawa swobody decyzyjnej jeśli chodzi o planowanie przestrzenne. Podjęcie uchwały poprzedzone zostało przeprowadzeniem procedury zmiany planu którą zapoczątkowało podjęcie uchwały nr XXXV/275/14 Rady Gminy Lanckorona z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona w oparciu m.in. o przepisy art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której określono przedmiot zmiany w części tekstowej a w załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną cześć uchwały określone zostały strefy i granice, których dotyczy zmiana. Przedmiotowa uchwała dotyczyła rozstrzygnięcia planistycznego konkretnej nieruchomości i dotyczyła przeznaczenia na konkretny cel zresztą już zrealizowany. Od podjęcia uchwały minęło 8 lat przez który to okres skarżący nie podjął żadnych kroków ani środków w celu jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega skarga na uchwałę Rady Gminy Lanckorona w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona. Rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego, sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.(dalej; ustawa). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie wyżej wskazanej regulacji może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Jak zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r. II OSK 605/23 naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Zdaniem sądu jednak, strona skarżąca H. Sp. Z o.o. nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu ich skarg.

Interes prawny to zatem rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Podnieść też należy, iż skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy, musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 r. II OSK 2336/19 podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. Przywołać też można stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 467/17

w którym wskazano, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c.

W orzecznictwie występuje też pogląd, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich także wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte zapisami tego planu. Jak podkreśla się, naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem, wynika ze znaczenia, jakie plan miejscowy ma dla kształtowania prawa sąsiedzkiego, a co wynika z art. 144 K.c. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w tym planie, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem planu, będą musieli znosić ten sposób wykorzystania. Kryterium wykonywania prawa własności, który zakłada powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, o którym mowa w art. 144 K.c. nie mogą być bowiem ustalane bez uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 472/21 postanowienia NSA: z dnia 21 października 2020 r. II OSK 2387/20; z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo).

Stanowisko to dotyczy to jednak stosunków sąsiedzkich, a nie jakichkolwiek stosunków prawnych czy tych wynikających z czynności faktycznych czy prawnych dokonywanych przez podmioty, nie objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca powołuje się na to, że jest właścicielem działek położonych w S., która to miejscowość jest objęta zapisami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr VII/62/2003 z dnia 15 maja 2003 r. Zmiana tego planu dokonana zaskarżoną uchwałą, obejmuje bowiem miejscowość I., w której strona skarżąca nie jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości. Fakt, że strona skarżąca prowadzi działalność polegająca na wydobywaniu kopalin i jest zainteresowana nabyciem lub wydzierżawieniem gruntów pod to wydobycie (organ wskazuje, że na terenie objętym zaskarżonym planem nie występują żadne złoża kopalne) nie przesądza, że został naruszony jej interes prawny lub upragnienie. Jak mowa wyżej, naruszenie takiego interesu musi mieć podstawę w materialnym unormowaniu prawnym, a nie jedynie w naruszeniu planów podmiotu, który dąży do tego by zapisy planu miejscowego zamiary jego uwzględniały. Prawo do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają jedynie te podmioty, których zapisy tego planu naruszają ich prawo własności (użytkowania wieczystego), choćby, jak mowa wyżej, byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych poza granicami uchwalonego planu. Interes jaki wykazuje skarżąca spółka, to interes faktyczny a nie interes prawny. Nie daje on zatem stronie skarżącej prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi.

W ocenie sądu także wykazywane przez stronę skarżącą działania dążące do lokalizacji geologicznej piaskowców krośnieńskich "S. ", uzyskania zgody właścicieli działek na dokonanie tej lokalizacji, czy działania zmierzające do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie świadczą o istnieniu po stronie skarżącej spółki interesu prawnego, który to interes został naruszony przedmiotową uchwałą. Podobnie jak w przypadku zamiarów inwestycyjnych spółki, kwestie te dotyczą jej interesu faktycznego a nie prawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który by w tej sytuacji dawał jej prawo do żądania od organu podjęcia działań, zajechania czy dokonania innych czynności o charakterze prawnym.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.