Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2401/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, art. 6 par. 1a, art. 18
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Izabela Ostrowska, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2022 r. znak DOA.7211.2.2022.PCE.1 w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 21 września 2022 r., znak: DOA.7211.2.2022.PCE.1, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem GINB z 26 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7211.2.2022.PCE, w przedmiocie skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie dotyczącej egzekucji wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym - likwidacji "Klina o skosie 1:5" – utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że A. P. podaniem z 2 listopada 2021 r., wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego "w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązania o charakterze niepieniężnym zawartego w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2673/353/05 z dnia 06.12.2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany przebudowy Drogi Krajowej nr [...], tj. niewykonania likwidacji "Klina o skosie 1:5", o którym mowa w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, projekcie budowlanym". W ocenie skarżącego, na etapie wykonywania projektu drogi wdrożono tymczasowe, zamienne rozwiązanie polegające na pozostawieniu "Klina o skosie 1:5" do czasu budowy przez Gminę J. nowego połączenia drogowego zapewniającego obsługę ul. [...], do którego zobowiązała się gmina. Zdaniem skarżącego, docelowym połączeniem drogowym jest układ drogowy prowadzący od skrzyżowania [...] z ul. [...] do ul. [...] w J. i to połączenie drogowe, tj. nowy łącznik drogowy, który zapewnia obsługę komunikacyjną ul. [...] zostało przez Gminę J. wybudowane i udostępnione w sierpniu 2017 r., a następnie przebudowane w 2019 r., a tym samym "Klin o skosie 1:5" powinien zostać zlikwidowany.

Wojewoda Mazowiecki, pismem z 3 grudnia 2021 r., znak: WI-III.756.4.10.2021, poinformował skarżącego, że nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania ww. obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej.

A. P., podaniem z 9 grudnia 2021 r. (przekazanym do GINB przy piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 stycznia 2022 r.), złożył skargę na bezczynność wierzyciela (Wojewody Mazowieckiego) w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania GINB ustalił, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki nr ewid. [...], przy ul. [...] w L., znajdującej się w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] (KW nr [...]). Ponadto GINB uzyskał kopie:

- decyzji Wojewody Mazowieckiego z 6 grudnia 2005 r., nr 2673/353/05, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej GDDKiA pozwolenia na budowę obwodnicy J. wraz z przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do Miasta L. - od km 17+501,00 do km 21+198,83, wraz z dokumentacją projektową;

- decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie J. pozwolenia na budowę drogi gminnej łączącej ul. [...] z ul. [...] we wsi J., na terenie działek o nr ewid. [...] obr. [...], gmina J., wraz z dokumentacją projektową;

- decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "rozbudowie ulicy [...] w miejscowości J., gmina J.", wraz z projektem zagospodarowania terenu i mapą podziału nieruchomości.

GINB, postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7211.2.2022.PCE nie stwierdził bezczynności Wojewody Mazowieckiego. Od ww. postanowienia, A. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GINB wyjaśnił, że z ponownej analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 6 grudnia 2005 r., nr 2673/353/05 wynika, że pomiędzy kilometrażem 21+016.14, a 21+118.77 został zaprojektowany łącznik drogowy zapewniający zjazd z Drogi Krajowej nr [...] do ulicy [...], na który wskazuje skarżący. Z części opisowej projektu budowlanego wynika, że "(...) na wniosek zainteresowanych mieszkańców w projekcie przewidziano bezpośredni dostęp z drogi głównej na ul. [...] w postaci tymczasowego klina o skosie 1:5" (Projekt budowlany. Tom II A - 2.1 Projekt architektoniczno-budowlany. Część rysunkowa, rys. nr 2-1/1; Projekt budowlany. Tom I B Projekt zagospodarowania terenu. Część rysunkowa, rys. nr 2-1/1; Projekt budowlany. Tom I A Projekt zagospodarowania terenu. Część opisowa, str. 37). Jednocześnie z dokumentacji projektowej wynika, że w rozwiązaniu docelowym skrzyżowanie oznaczone symbolem S[...] (km 20+883,59) "będzie obsługiwać ul. [...] nowym łącznikiem, przebiegającym przez teren leśny. Wykonanie tego łącznika uzależnione jest od stanowiska Administracji Lasów Państwowych, które do tej chwili nie jest uzgodnione" (Projekt budowlany. Tom I A Projekt zagospodarowania terenu. Część opisowa, str. 37; Projekt budowlany. Tom II A - 2.1 Projekt architektoniczno-budowlany. Część rysunkowa, rys. nr 2-1/1; Projekt budowlany. Tom I B Projekt zagospodarowania terenu. Część rysunkowa, rys. nr 2-1/1).

W aktach organu wojewódzkiego (Projekt budowlany. Tom I A Projekt zagospodarowania terenu. Część opisowa) znajdują się:

1) pismo z 28 kwietnia 2004 r., znak: GDDKiA O/WA-B.11.1/61/6-02/8/2004, w którym GDDKiA zwraca się do [...] Sp. z o.o. "(...) o przeanalizowanie możliwości zapewnienia zamiennego tymczasowego dojazdu do ul. [...] od strony drogi nr [...], do czasu wytworzenia docelowego układu ulicznego podłączonego do skrzyżowania S[...] (km 20+883,59)";

2) pismo z 19 maja 2004 r., znak: GDDKiA O/WA-B.12.1/61/6-02/11/2004, w którym GDDKiA uzgadnia rozwiązanie projektowe przedstawione na rys. nr 1 dot. możliwości zapewnienia tymczasowego dostępu do ul. [...] w postaci klina o skosie 1:5 i przedłużeniu docelowego pasa dzielącego o 45 m;

3) mapy z trzema propozycjami dostępu do ul. [...] (rys. 1-3).

Ponowna analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] wskazuje, że obejmuje ona budowę drogi gminnej łączącej ul. [...] (DK nr [...]) z ul. [...] we wsi J. (poprzez obecną ul. [...] i [...] (Projekt budowlany z 2016 r. Projekt zagospodarowania terenu, str. 34).

Z kolei projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] obejmuje rozbudowę ul. [...], która łączy się z ul. [...] (Projekt zagospodarowania terenu z listopada 2021 r.).

Zdaniem GINB, z ponownego porównania powyższej dokumentacji projektowej wynika, że obecnie ul. [...] ma zapewnioną obsługę z drogą krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie S[...], ul. [...] i [...]. Pomimo powyższej, aktualnej obsługi ul. [...] Wojewoda Mazowiecki nie jest bezczynny. W decyzji Wojewody Mazowieckiego z 6 grudnia 2005 r., nr 2673/353/05, znak: WRR.11-7111-D/349/05, nie został zawarty obowiązek likwidacji klina o skosie 1:5 po zapewnieniu obsługi ul. [...] przez skrzyżowanie S[...], który podlegałby egzekucji administracyjnej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w dokumentacji projektowej z 2005 r., która stanowi załącznik do pozwolenia na budowę z 2005 r., przewiduje się budowę klina, jako rozwiązanie tymczasowe.

Odnośnie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że z dokumentacji wynika jedynie, że w 2005 r., nie było możliwości zatwierdzenia rozwiązań projektowych obejmujących połączenie ul. [...], poprzez skrzyżowanie S[...], dlatego też zastosowano sporny klin o skosie 1:5 oraz wskazano, że w przyszłości ul. [...] będzie połączona ze skrzyżowaniem S[...]. Tymczasowość takiego sposobu połączenia komunikacyjnego nie oznacza obowiązku likwidacji tego połączenia po zrealizowaniu połączenia docelowego, a wskazuje jedynie, że w przyszłości planowany jest inny układ komunikacyjny.

Sporny łącznik drogowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane., według stanu prawnego na datę wydania pozwolenia na budowę. Ani z pozwolenia na budowę z 2005 r., ani z projektu budowlanego nie wynika, żeby przeznaczony był on do rozbiórki po zrealizowaniu docelowego układu drogowego.

Obowiązek likwidacji klina nie wynika ze wskazanych przez skarżącego pism GDDKiA z 28 kwietnia 2004 r., znak: GDDKiA O/WA-B.11.1/61/6-02/8/2004 i z 19 maja 2004 r., znak: GDDKiA O/WA-B.12.1/61/6-02/11/2004 oraz z załączonych do nich 3 wariantów projektowych (pkt a-c). Wynika z nich jedynie to, że inwestor wystąpił do przedsiębiorstwa projektowego o zaproponowanie dojazdu do ul. [...] od strony Drogi Krajowej nr [...], a następnie pozytywnie uzgodnił jedną z trzech propozycji projektowych - wariant 1, rys. nr 1.

Obowiązek likwidacji spornego klina nie wynika także, wbrew argumentacji zawartej w piśmie skarżącego z 2 listopada 2021 r. (pkt d), z mapy w skali 1:1000, rys. nr 2-1/1, znajdującej się w Tomie II A - 2.1 Projekt architektoniczno-budowlany. Część rysunkowa. Zostało na niej przedstawione rozwiązanie projektowe w postaci spornego łącznika z ul. [...]. Obowiązek likwidacji spornego klina nie wynika również z Raportu o oddziaływaniu na środowisko i decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 lipca 2004 r., nr 1624/04, znak: WRR.II-7046-D/101/04, o ustaleniu lokalizacji drogi (pkt e-f). Zawarte w nich zapisy dotyczące liczby skrzyżowań, ich wyposażenia w sygnalizację świetlną, wymogów minimalizujących negatywne oddziaływanie związane z fazą eksploatacji dotyczą zgodności zatwierdzonych rozwiązań projektowych z przepisami środowiskowymi, czy ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego o ustaleniu lokalizacji drogi. Nie wynika jednak z nich obowiązek likwidacji przedmiotowego klina, po zrealizowaniu docelowego układu drogowego. Zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie dot. powyższego Raportu i decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 lipca 2004 r., nr 1624/04, znak: WRR.II-7046-D/101/04, zmierza w istocie do zakwestionowania merytorycznej zgodności pozwolenia na budowę z Raportem i decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Z tym postanowieniem nie zgodził się A. P., wnosząc pismem datowanym na 21 października 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: "art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7211.2.2022.PCE i uznanie, że Wojewoda Mazowiecki nie pozostaje w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku egzekucji zobowiązania niepieniężnego polegającego na likwidacji "tymczasowego klina o skosie 1:5".

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 26 sierpnia 2022 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że GDDKiA w latach 2006-2007 realizował przedsięwzięcie, polegające na przebudowie drogi krajowej nr [...] - Obwodnica J. (woj. [...], powiat [...]). Projekt budowy drogi, ani żadna inna dokumentacja na etapie projektowania oraz przeprowadzania uzgodnień, w tym uzgodnień ze społeczeństwem na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu oddziaływania na środowisko nie przewidywał istnienia skrzyżowania nowo budowanej Drogi Krajowej nr [...] z drogą techniczną, tj. ulicą [...] w J. Wskutek nacisków bliżej nieokreślonej grupy zainteresowanych, bez wiedzy pozostałych okolicznych mieszkańców, na końcowym etapie opracowywania dokumentacji, w celu tymczasowego dodatkowego ułatwienia dojazdu do kilku okolicznych posesji, do projektu budowlanego wprowadzono, jak to określono tymczasowe, zamienne rozwiązanie polegające na pozostawieniu "Klina o skosie 1:5" do czasu budowy przez Gminę J. nowego połączenia drogowego zapewniającego obsługę ul. [...], do którego budowy zobowiązała się ta gmina.

Z dokumentacji wynika, że fakt wprowadzenia takiego rozwiązania, jako tymczasowego nie budzi wątpliwości i nie jest kwestią sporną. GINB na str.3 zaskarżanego postanowienia z 21 września 2022 r. przytacza szczegółowo zapisy dokumentacji projektu, mówiącej o określeniu czasu funkcjonowania takiego tymczasowego rozwiązania, tj. do czasu wytworzenia docelowego układu ulicznego podłączonego do skrzyżowania S[...]: "Podsumowując, z ponownego porównania powyżej dokumentacji projektowej wynika, że obecnie ul. [...] ma zapewnioną obsługę z Drogą Krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie S[...], ul. [...] i [...]". Zatem nie budzi wątpliwości i nie jest kwestią sporną również fakt, że obecnie już zapewniono obsługę komunikacyjną tego rejonu przez doprowadzenie łącznika drogowego do skrzyżowania S[...].

W ocenie skarżącego, skoro co najmniej od 2017 r. (w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...]) dokonano budowy brakującego odcinka drogi (tj. decyzji na którą wskazuje GINB na str. 2 w pkt. 2 zaskarżanego postanowienia z 21 września 2022 r.), zapewniając obsługę komunikacyjną ul. [...] za pośrednictwem skrzyżowania S[...] - niezwłocznie po tym fakcie należało przystąpić do likwidacji "klina o skosie 1:5", co wynikało z projektu budowlanego stanowiącego część składową decyzji o pozwoleniu na budowę [...]. Wybudowany w 2017 r. nowy układ drogowy został oddany do użytkowania w sierpniu 2017 r.

Pomimo upływu ponad 5 lat od wybudowania układu drogowego zapewniającego poprzez skrzyżowanie S[...] obsługę komunikacyjną ul. [...], określony w pozwoleniu na budowę (projekcie) "tymczasowy klin o skosie 1:5" nie został zlikwidowany, a Wojewoda Mazowiecki, jako właściwy w sprawie organ egzekucyjny nie podejmuje czynności w celu wyegzekwowania niniejszego obowiązku niepieniężnego. Pozostawienie tego rozwiązania komunikacyjnego, przewidzianego, jako tymczasowe stanowi dużą uciążliwość dla skarżącego oraz innych okolicznych mieszkańców, gdyż kieruje intensywny ruch komunikacyjny m.in. w ulicę [...] w L., przy której zamieszkuje skarżący. Wobec wdrożenia tego rozwiązania bez niezbędnych uzgodnień, na samym końcu procesu projektowania drogi krajowej nr [...] oraz wobec faktu, że rozwiązanie to przewidziane jest, jako tymczasowe - rozwiązania projektowe nie przewidują żadnych zabezpieczeń przed wpływem hałasu, drgań czy emisji spalin na okoliczną zabudowę jednorodzinną. Nieruchomość skarżącego narażona jest zatem na immisje w postaci hałasu, drgań i spalin, które w żaden sposób nie są ograniczane wobec braku zastosowania jakichkolwiek rozwiązań ochronnych.

Jako nielogiczne i sprzeczne ze zgromadzoną dokumentacją uznał stanowisko GINB (str. 4, akapit 1 postanowienia z 21 września 2022r.), że nie zawarto obowiązku likwidacji tymczasowego klina o skosie 1:5, skoro projekt budowlany stanowiący integralną część pozwolenia na budowę określa wprost dozwolony okres funkcjonowania "tymczasowego klina o skosie 1:5" - do czasu zbudowania docelowego układu ulicznego podłączonego do skrzyżowania S[...] - co zostało wykonane w sierpniu 2017 r. GINB stwierdza (str. 4 akapit 5), że "tymczasowy klin o skosie 1:5" nie jest tymczasowym obiektem budowlanym.

Skarżący wyjaśnił, że "twór" taki w ogóle nie mógł zostać wdrożony na tym etapie projektowania. Jego wdrożenie powinno być poprzedzone pełną procedurą uzgodnień, w tym konsultacjami ze społeczeństwem na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz powinien być objęty raportem o oddziaływaniu na środowisku. Powinny być również wdrożone rozwiązania zabezpieczające okoliczną zabudowę przed ponadnormatywnymi immisjami. Rozwiązanie w postaci "tymczasowego klina o skosie 1:5" zostało wprowadzone bez wymaganych prawem uzgodnień i od początku było wprowadzone nielegalnie. To, że w trosce o interes społeczny skarżący nie wyrażał sprzeciwu w utrzymywaniu takiego rozwiązania do momentu oddania do użytkowania docelowego układu komunikacyjnego w tym rejonie (co nastąpiło w sierpniu 2017 r.), w żaden sposób nie legalizuje dalszego funkcjonowania tego rozwiązania. Dalszemu funkcjonowaniu "tymczasowego klina o skosie 1:5", wobec faktu jego negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżącego w postaci ponadnormatywnych immisji, skarżący się sprzeciwia.

Za kuriozalny uznał argument GINB (str. 4 ostatni akapit), że obowiązek likwidacji wspomnianego klina nie wynika z Raportu oddziaływania na środowisko oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, skoro rozwiązanie w postaci "tymczasowego klina o skosie 1:5" zostało wprowadzone na końcu procesu decyzyjnego, samowolnie i bez wiedzy społeczeństwa. Zdaniem skarżącego, w związku z wprowadzeniem "tymczasowego klina o skosie 1:5" - nie dokonano aktualizacji żadnych dokumentów sporządzonych wcześniej. Pozwolenie na budowę wydano w oparciu o niezaktualizowaną dokumentację, np. bez Raportu oddziaływania na środowisko obejmującego "tymczasowy klin o skosie 1:5". Wbrew twierdzeniom GINB zawartego w niniejszym akapicie, skarżący nie zmierza do zakwestionowania merytorycznej zgodności pozwolenia na budowę. Skarżący, wskazując na uchybienia dokumentacji stanowiącej podstawę udzielenia na budowę, a przede wszystkim fakt, że samowolnie na końcowym etapie uzgodnień dokumentacji wprowadzono "tymczasowy klin o skosie 1:5" - domaga się wyłącznie egzekucji tego samowolnego i nielegalnego rozwiązania, skoro już je wprowadzono, a Wojewoda Mazowiecki zatwierdził je pozwoleniem na budowę. Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności, nie podejmując czynności egzekucyjnych od ponad 5 lat, zmierzających do wykonania obowiązku likwidacji "klina o skosie 1:5".

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organ I instancji zasadnie oddalił skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym GINB, jako organ odwoławczy, utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że obowiązek wierzyciela podjęcia czynności egzekucyjnych związany jest z zamierzonym zaniechaniem wykonania obiektywnie istniejącego obowiązku ("uchylanie się") przez zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 6 § 1a cyt. ustawy na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

Wierzycielem - na podstawie art. 1a pkt 13 u.p.e.a. - jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

Przez "bezczynność wierzyciela" należy rozumieć niepodejmowanie przez niego działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Działaniami takimi są zarówno upomnienie zobowiązanego, wystawienie tytułu wykonawczego, złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak też inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, przez które zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., należy rozumieć m.in. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze.

Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Również niepodejmowanie przez wierzyciela działań w toku postępowania egzekucyjnego, może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych.

Podkreślić należy, że przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6§ 1a u.p.e.a. stanowi wyłącznie zagadnienie, czy wierzyciel dopuścił się bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest więc uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce "uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku" tj. świadome, zamierzone niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Ów obowiązek w niniejszej sprawie powinien – w świetle twierdzeń skarżącego – wynikać z decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2673/353/05 z 6 grudnia 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany przebudowy drogi krajowej nr [...]. Innymi słowy, w decyzji tej powinien być nałożony na inwestora obowiązek rozbiórki ("likwidacji") "Klina o skosie 1:5", gdyż tylko takie rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno budowlanej miałoby cechy wymagalnego prawnie obowiązku działania inwestora.

Tym niemniej, analiza akt sprawy niniejszej – w szczególności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2673/353/05 z 6 grudnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę – prowadzi do wniosku, że brak jest w decyzji pozwalającej na budowę konkretnego wskazania obowiązku inwestora rozbiórki "Klina o skosie 1:5" po upływie ściśle określonego czasu, w konsekwencji stwierdzić należy, że brak jest nie tylko przedmiotu obowiązku, ale i podmiotu zobowiązanego do jego wykonania i – następnie - egzekwowania.

Wbrew stanowisku skarżącego, "tymczasowość" przyjętego rozwiązania budowlanego, związana z tym, że "(...) na wniosek zainteresowanych mieszkańców w projekcie przewidziano bezpośredni dostęp z drogi głównej na ul. [...] w postaci tymczasowego klina o skosie 1:5" (patrz część opisowa zatwierdzonego projektu budowlanego) nie oznacza powstania po stronie inwestora obowiązku rozbiórki tego tymczasowego "klina".

Pomimo ustalenia przez GINB, że ul. [...] ma obecnie zapewnioną obsługę z [...] przez skrzyżowanie S[...], ul. [...] i [...], to słusznie zauważa organ, że "w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 6 grudnia 2005 r., nr 2673/353/05, znak: WRR.11-7111-D/349/05, nie został zawarty obowiązek likwidacji klina o skosie 1:5 po zapewnieniu obsługi ul. [...] przez skrzyżowanie S[...], który podlegałby egzekucji administracyjnej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w dokumentacji projektowej z 2005 r., która stanowi załącznik do pozwolenia na budowę z 2005 r., przewiduje się budowę klina, jako rozwiązanie tymczasowe".

Dlatego też GINB, dokonując oceny zasadności skargi złożonej przez skarżącego na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., miał na uwadze przede wszystkim rodzaj świadczenia, mającego być egzekwowanym. Takim obowiązkowym świadczeniem w rozumieniu u.p.e.a. miałaby być (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane) rozbiórka obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: "Pr. bud."). "Likwidacja" jest bowiem terminem pozaprawnym i z uwagi na to organ nie mógłby nawet nałożyć na jakikolwiek podmiot obowiązku "likwidacji" obiektu budowlanego. Rozbiórka zaś to rodzaj robót budowlanych, polegających na demontażu i usunięciu z przestrzeni określonego, istniejącego obiektu budowlanego lub jego części. Przypisanie rozbiórki do kategorii robót budowlanych implikuje odpowiednie konsekwencje związane między innymi z wymaganiami dotyczącymi procedur administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie rozbiórki. Art. 30b Pr. bud. stanowi, że rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 i 1a Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, ale wymaga zgłoszenia, rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz zgłoszenia rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, budynków i budowli zlokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych decyzją Ministra Obrony Narodowej.

Należy też wyjaśnić, że w wypadku tymczasowych obiektów budowlanych, które mają zostać usunięte z gruntu, organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (art. 36 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.) lub określa termin ich rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud.).

W stanie faktycznym należy podzielić pogląd GINB, że brak jest w decyzji pozwalającej na budowę określenia zarówno czasu użytkowania przedmiotowego "klina", jak i terminu i obowiązku jego rozbiórki, a tym samym nie ma przedmiotu obowiązku i podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej nie nakładała bowiem decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 2673/353/05 z 6 grudnia 2005 r. udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany przebudowy drogi krajowej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia też, że obowiązek wykonania rozbiórki "klina", zezwolonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie mógł wynikać z jakichkolwiek pism inwestora, czy zarządcy drogi. W szczególności nie wynikał z pism GDDKiA z 28 kwietnia 2004 r., znak: GDDKiA O/WA-B.11.1/61/6-02/8/2004 i z 19 maja 2004 r., znak: GDDKiA O/WA-B.12.1/61/6-02/11/2004 oraz z załączonych do nich 3 wariantów projektowych. Słusznie też wyjaśnił organ, że wynika z nich jedynie to, że inwestor wystąpił do przedsiębiorstwa projektowego o zaproponowanie dojazdu do ul. [...] od strony Drogi Krajowej nr [...], a następnie pozytywnie uzgodnił jedną z trzech propozycji projektowych - wariant 1, rys. nr 1.

Obowiązek rozbiórki "klina" nie mógł też – z natury rzeczy - wynikać z mapy w skali 1:1000, rys. nr 2-1/1, znajdującej się w Tomie II A - 2.1 projektu architektoniczno-budowlanego. Część rysunkowa.

Obowiązek rozbiórki "klina" nie mógł z ww. przyczyn również wynikać z niebędącego decyzją o pozwoleniu na budowę raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie wynikał z decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 lipca 2004 r., nr 1624/04 o ustaleniu lokalizacji drogi (vide pkt e-f decyzji).

Tut. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdza ponadto, że zaskarżone postanowienie nie naruszało art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd stwierdza, że organ rozstrzygając w obu instancjach i orzekając w przedmiotowej sprawie, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia potencjalnej bezczynności w podejmowaniu przez Wojewodę Mazowieckiego czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jak również tego, czy z dokumentów urzędowych (decyzji) wynikało nałożenie na inwestora egzekwowalnego obowiązku rozbiórki przedmiotowego "klina" – a więc przesłanek z art. 6 § 1a u.p.e.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.