Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1205/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 24 ust. 2, 5-5f,  art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 4, art. 32, art. 51, art. 52, art. 54, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...];


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek:

1. w części dotyczącej należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., grudzień 2000 r. w łącznej kwocie 176 986,89 zł, w tym z tytułu składek 42 408,89 zł, odsetek 133 078,00 zł, opłaty dodatkowej 1 500,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do maja 2000 r., od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., grudzień 2000 r. w łącznej kwocie 32 870,37 zł, w tym z tytułu składek 4 423,37 zł, odsetek 27 947,00 zł, opłaty dodatkowej 400,00 zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., grudzień 2000 r. w łącznej kwocie 24 185,13 zł, w tym z tytułu składek 8 213,13 zł, odsetek 15 822,00 zł, opłaty dodatkowej 150 zł;

2. z tytułu składek należnych za S.S. jako ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., grudzień 2000 r. w łącznej kwocie 48 192,07 zł, w tym z tytułu składek 16 868,07 zł, odsetek 31 181,00 zł, opłaty dodatkowej 143,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do maja 2000 r., od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., grudzień 2000 r. w łącznej kwocie 12 653,37 zł, w tym z tytułu składek 4 523,37 zł, odsetek 8 080,00 zł, opłaty dodatkowej 50 zł; Fundusz Pracy za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., grudzień 2000 r. w łącznej kwocie 3 676,00 zł, w tym z tytułu składek 1 278,05 zł, odsetek, 2 383,00 zł, opłaty dodatkowej.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. S. S. wystąpił o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek i wniósł o wykorzystanie wszystkich informacji oraz dokumentów złożonych do poprzedniego wniosku, tj. wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 7 marca 2017 r.

We wniosku z dnia 7 marca 2017 r. skarżący wskazał, że zadłużenie powstało z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w firmie pod nazwą "A", której działalność została zakończona 31 grudnia 2003 r. W dniu 30 grudnia 2015 r. z [...] Oddziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. zawarta została umowa nr [...] dotycząca rozłożenia należności z tytułu składek na raty, która następnie została zmieniona aneksem nr 1 z dnia 24 listopada 2016 r. Mimo problemów finansowych zaległość dotychczas była spłacana terminowo, zgodnie z ustalonym harmonogramem spłaty, ponieważ skarżący wspomagał się kredytem bankowym na prowadzenie działalności gospodarczej. Ze względu na stan majątkowy, stan zdrowia i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należności. Wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiają dalszą spłatę zadłużenia. W przypadku przeznaczenia niewielkich dochodów na spłatę zadłużenia, skarżący nie będzie dysponował środkami finansowymi pozwalającym na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych, co zagrażać będzie jego dalszej egzystencji z powodu niezapewnienia minimum socjalnego oraz doprowadzi do ubóstwa skarżącego i jego rodziny. Skarżący osiąga dochody wyłącznie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Aktualna sytuacja na rynku, duża konkurencja oraz spadek wartości nabywczej pieniądza spowodowały, że dochody uzyskiwane z prowadzonej działalności są niewystarczające, aby obsłużyć zobowiązanie występujące wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W 2016 r. dochód z tytułu prowadzenia działalności wyniósł ogółem 26 672,56 zł, co po opodatkowaniu daje roczny dochód netto w wysokości 24 582,56 zł (średni miesięczny dochód wyniósł 2 048,55 zł). Z osiąganych dochodów miesięcznie skarżący przeznacza kwotę 519,50 zł na zapłatę czynszu za mieszkanie, kwotę 750,00 zł na czesne uczącego się dziecka (córki), 195,65 zł na opłatę za telewizję kablową oraz 120,35 zł na opłatę za energię elektryczną (kwota 240,70 zł płatna co drugi miesiąc). Na wyżywienie, środki czystości i inne podstawowe potrzeby życiowe, w tym leczenie, pozostaje skarżącemu kwota około 400,00 zł. Sytuacja zdrowotna skarżącego w ostatnich miesiącach uległa pogorszeniu i jest zła. U skarżącego zdiagnozowano guza blisko serca (torbiel celomiczna), który wymaga usunięcia. Operacja zostanie wykonana w połowie marca 2017 r., co spowoduje długotrwałą niezdolność do pracy i konieczność kosztownej rekonwalescencji. Skarżący poinformował, że łoży na utrzymanie córki K., która uczy się (studiuje) poza miejscem zamieszkania. Opłaca jej czesne, do czego zobowiązał się w momencie rozpoczynania przez nią studiów. Utrzymuje córkę również w okresach, kiedy przyjeżdża w odwiedziny i z nim przebywa. Środki uzyskiwane z prowadzonej działalności gospodarczej nie wystarczają na zabezpieczenie bieżących potrzeb życiowych, które finansowane były dotychczas w dużej części z kredytu bankowego, który skarżący zaciągnął w 2015 r. na firmę, licząc na poprawę koniunktury gospodarczej, co jednak nie następuje. Prowadzona wcześniej egzekucja w celu pokrycia zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zakończyła się umorzeniem postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. w 2012 r.

W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z dokumentami zewidencjonowanymi w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, skarżący zgłosił obowiązek opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. i ponownie od 15 grudnia 2013 r. Skarżący aktualnie zgłoszony jest do ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Od 2 kwietnia 2017 r. pobiera zasiłek chorobowy. Nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. W stosunku do należności nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, dla której urządzona została księga wieczysta nr [...]. W dniu 30 listopada 2004 r. do księgi tej wpisano hipotekę przymusową celem zabezpieczenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2000 r. do grudnia 2003 r. i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 113 132,41 zł. W dniu 30 grudnia 2015 r. została zawarta ze skarżącym umowa ratalna nr [...], która została aneksowana w dniu 24 listopada 2016 r. W związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 5 września 2016 r. wnioskiem o umorzenie zadłużenia na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Zgodnie z harmonogramem spłat zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 209 611,51 zł rozłożono odpowiednio na ubezpieczenia społeczne na 76 rat (ostatnia rata płatna 20 grudnia 2022 r.), na ubezpieczenie zdrowotne na 31 rat (ostatnia rata płatna 20 marca 2019 r.), na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na 31 rat (ostatnia rata płatna 20 lipca 2021 r.). Łączna miesięczna kwota rat wynosi obecnie 1 200,00 zł powiększone o opłatę prolongacyjną. Skarżący spłaca zadłużenie zgodnie z harmonogramem spłat. W dniu [...] października 2016 r. została wydana decyzja określająca warunki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W decyzji określono, że umorzeniu podlegać będą należności: na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 50 235,49 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 16 868,07 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 28 360,42 zł, opłaty prolongacyjnej w kwocie 4 864,00 zł i opłaty dodatkowej w kwocie 143,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 12 496,31 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 4 356,31 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 7 253,00 zł, opłaty prolongacyjnej w kwocie 837,00zł i opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł; Fundusz Pracy za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 3 871,77 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 1 278,05 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 2 226,12 zł, opłaty prolongacyjnej w kwocie 277,00 zł, kosztów upomnienia w kwocie 75,60 zł i opłaty dodatkowej w kwocie 15,00 zł pod warunkiem uregulowania należności niepodlegających abolicji w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji lub w ramach zawartej umowy ratalnej. Skarżący nie figuruje w ewidencji świadczeń rodzinnych, wychowawczych i funduszu alimentacyjnego. Nie korzysta z pomocy w myśl ustawy o pomocy społecznej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s., na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucił, że do analizy sytuacji materialnej przyjęto przychody za miesiące styczeń i luty 2017 r. bez odniesienia się do faktycznych dochodów za te miesiące. Nie uwzględniono, że faktyczny dochód netto pozostający do dyspozycji skarżącego wynosił 1 800,39 zł i był obciążony świadczeniem alimentacyjnym na córkę, realizowanym poprzez opłacanie jej studiów. Uznano niektóre wydatki za zbędne i nieuzasadnione mimo, że zabezpieczają elementarne potrzeby ludzi żyjących w XXI wieku (telewizja – dostęp do telewizji jest konieczny z uwagi na konieczność monitorowania rynku i kursów walut w celu zapewnienia ekonomiki zakupu surowców do produkcji) lub wynikają z obowiązku alimentacyjnego (opłata za studia dziecka). Pominięto istotne dla sprawy okoliczności w zakresie oceny sytuacji zdrowotnej skarżącego. Bezpodstawnie zarzucono, że nie przedłożono dokumentacji dotyczącej jego aktualnej sytuacji zdrowotnej. Błędnie przyjęto, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej i osiąganie przychodów zapewnia sytuację materialną gwarantującą regulowanie zobowiązań. Odmowę umorzenia uzasadniono faktem prowadzenia działalności i zatrudniania pracowników oraz niczym nieudokumentowanym zarzutem braku staranności i zapobiegliwości w zakresie regulowania zobowiązań publicznoprawnych. Pominięto fakt, że zobowiązanie było już przedmiotem egzekucji, a w sprawie tej zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów z przekroczeniem "zasady swobodnej oceny dowodów".

Organ administracji podniósł, że w wyniku dodatkowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż zgodnie z dokumentami zewidencjonowanymi w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS za okres od 2 kwietnia do 3 września 2017 r. wypłacono skarżącemu zasiłek chorobowy – zasiłek za 30 dni wynosi 1 701,00 zł brutto, co daje 1 394,82 zł netto. W latach 2000-2004 należności z tytułu nieopłaconych składek objęte były postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., które zostały zakończone protokołami o nieściągalności z dnia 9 sierpnia 2004 r. i 16 listopada 2012 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. została wydana decyzja stwierdzająca, że skarżący jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2003 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do grudnia 2013 r. i na Fundusz Pracy za okres od maja 2000 r. do grudnia 2003 r. (decyzja jest prawomocna). Wnioskiem z dnia 15 września 2017 r. skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. przywrócono skarżącemu termin do złożenia tego wniosku.

Zgodnie z deklaracją PIT-36 za 2016 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w 2016 r. skarżący osiągnął przychody w wysokości 470 108,92 zł oraz poniósł koszty uzyskania przychodu w wysokości 434 767,01 zł. W 2016 r. średni, miesięczny dochód skarżącego po uwzględnieniu kosztów prowadzenia działalności oraz składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, po opodatkowaniu wyniósł 1 800,39 zł. Z zestawienia księgi przychodów i rozchodów wynika, że z tytułu prowadzonej działalności w okresie od stycznia do lutego 2017 r. skarżący poniósł stratę w wysokości 10 747,66 zł. Za okres od 2 kwietnia do 3 września 2017 r. został skarżącemu wypłacony zasiłek chorobowy – za 30 dni zasiłek wynosi 1 701,00 zł brutto, tj. 1 384,82 zł netto. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi stałe, comiesięczne wydatki z tytułu opłat za czynsz w wysokości 519,50 zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości 315,00 zł, z tytułu leczenia w wysokości 200,00 zł, czesnego za studia córki w wysokości 750,00 zł (w ramach obowiązku alimentacyjnego). Skarżący posiada linię kredytową w kwocie 60 000,00 zł, z czego wykorzystane zostało 12 000,00 zł. Zobowiązania są spłacane. Na rachunku bankowym skarżący posiada środki finansowe w wysokości 401,15 zł. Skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (w ½ części) położonego w S. W księdze wieczystej nr [...] dla tego mieszkania w dniu 30 listopada 2004 r. wpisano hipotekę przymusową celem zabezpieczenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2000 r. do 2003 r. i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 113 132,41 zł. W dniu 30 grudnia 2015 r. została zawarta ze skarżącym umowa ratalna nr [...], która została aneksowana w dniu 24 listopada 2016 r. w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 5 września 2016 r. wnioskiem o umorzenie zadłużenia na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Skarżący reguluje zobowiązania zgodnie z harmonogramem spłat (aktualnie miesięczna rata wynosi 1 200,00 zł powiększone o opłatę prolongacyjną). Aktualny dochód skarżącego stanowi zasiłek chorobowy w wysokości 1 394,82 zł netto. Organ administracji stwierdził następnie, że uwzględniając koszty utrzymania wyszczególnione w koszyku minimum socjalnego, wynoszące dla jednoosobowego gospodarstwa domowego (pracowniczego) 1 101,07 zł, jak również biorąc pod uwagę ponoszone przez skarżącego wydatki (nie uwzględnione w koszyku minimum socjalnego) związane z opłatami za czynsz w miesięcznej wysokości 519,50 zł, opłatami czesnego za studia córki w miesięcznej wysokości 750,00 zł oraz związane ze spłatą zobowiązań z tytułu kredytu, należy uznać, iż aktualna sytuacja finansowa skarżącego jest trudna. Postanowił jednak odmówić umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Organ administracji wyjaśnił przy tym, że udzielił skarżącemu ulgi w spłacie należności z tytułu składek niepodlegających abolicji w formie układu ratalnego, co oznacza, że uwzględnił ważny interes skarżącego. Z uwagi na obecną sytuację finansową skarżącego istnieje możliwość zmiany warunków umowy ratalnej nr [...] – na wniosek skarżącego. Obowiązek alimentacyjny nie może stanowić podstawy umorzenia należności z tytułu składek. Skoro prowadzona działalność nie przynosi dochodów wystarczających na pokrycie wszystkich zobowiązań, skarżący mógłby pomyśleć na przykład o jej rozszerzeniu bądź nawet zmianie profilu prowadzonej działalności. Skarżący nie wykazał, że jest całkowicie i trwale niezdolny do pracy. Posiadanie i regulowanie przez skarżącego zobowiązań z tytułu kredytu nie może stanowić podstawy umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ każdy wierzyciel ma prawo, a co więcej obowiązek dochodzenia swoich należności. Taki też obowiązek został nałożony na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W przypadku skarżącego nie mają zastosowania przesłanki wynikające z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżący nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Do wniosku nie zostały załączone dokumenty, z których wynikałoby, że skarżący jest osobą całkowicie i trwale niezdolną do pracy. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, przy prowadzeniu której zatrudnia pracowników. Skarżący nie wykazał, że choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Brak jest zatem podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o przesłanki zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ administracji podniósł także, że rozpatrzył możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. umorzył prowadzone wobec skarżącego postępowanie między innymi z uwagi na to, że skarżący nie prowadził działalności gospodarczej, nie pobierał świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie ujawniono pieniędzy (brak było zgłoszonych rachunków bankowych). Jednakże w ocenie organu administracji nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zdefiniowana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., wobec czego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochody z tytułu zasiłku chorobowego. Posiada środki na rachunku bankowym. Należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych aktualnie nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym (z uwagi na zawarty układ ratalny na należności niepodlegające abolicji i wydanie decyzji określającej należności podlegające umorzeniu na podstawie ustawy abolicyjnej), wobec czego w obecnej sytuacji finansowo-materialnej właściwe organy nie stwierdziły całkowitej nieściągalności ze względu na brak majątku, z którego można egzekwować należności. Skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (w 1/2 części) położonego w S., dla którego urządzona została księga wieczysta nr [...]. W dniu 30 listopada 2004 r. wpisano do niej hipotekę przymusową celem zabezpieczenia nieopłaconych należności z tytułu składek w łącznej kwocie 113 132,41 zł. Należności z tytułu nieopłaconych składek nie są przedawnione. Są nadal wymagalne.

W skardze na powyższą decyzję S. S. wniósł o jej uchylenie w całości, uznanie, że sprawa została rozpatrzona przez niewłaściwy organ, zobowiązanie organu wydającego decyzję do nadania biegu sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i przekazanie wniosku do rozpatrzenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. złożył za pośrednictwem [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ nieuprawniony i wydał w tej sprawie zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona, lecz nie z powodu zarzutów w niej podniesionych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II GSK 1052/09). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub działający z jego upoważnienia, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzję o odmowie umorzenia zaległych należności nie występują jako organ administracji publicznej, lecz jako organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są: Prezes, Zarząd oraz Rada Nadzorcza (art. 72 u.s.u.s.). Prezes Zakładu kieruje działalnością ZUS oraz reprezentuje ten organ na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Oznacza to, że w określonych prawem sytuacjach rozstrzygnięcia pochodzące od Prezesa Zakładu czy od pracowników Zakładu posiadających stosowne upoważnienie powinny być traktowane jako rozstrzygnięcia samego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Osoby takie (Prezes Zakładu czy upoważnieni przez niego pracownicy Zakładu) nie działają wówczas w swoim imieniu, lecz "personifikują ZUS jako organ", działają w imieniu Zakładu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II GSK 373/06). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja została podpisana przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. K. J., który na podstawie upoważnienia z dnia 7 grudnia 2016 r. został upoważniony przez Prezesa Zakładu do wydawania w imieniu Zakładu oraz w imieniu Prezesa Zakładu decyzji w sprawach wynikających z u.s.u.s. (upoważnienie k. 6). Nie można zatem podzielić podniesionych w skardze zarzutów dotyczących rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania zaskarżonej decyzji przez nieuprawniony organ.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia wskazanych na wstępie należności z tytułu:

1. składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek od tych składek i opłat dodatkowych;

2. składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek oraz odsetek od tych składek i opłat dodatkowych.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w u.s.u.s. ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16). Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi poza tym, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wskazać także trzeba, że wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, brak jest możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy także zauważyć, że rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13). W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji.

Z decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że przedmiotem postępowania są niepłacone składki od kwietnia 2000 r. Od tego czasu miała miejsce kilkukrotna nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. I tak w dacie powstania tego zobowiązania art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Na podstawie powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. do art. 24 u.s.u.s. dodano także ust. 5a-5d w brzemieniu następującym: Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a u.s.u.s.). Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu (art. 24 ust. 5c u.s.u.s). Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana (art. 24 ust. 5d u.s.u.s). Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". W ramach tej nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), z dniem 20 lipca 2011 r. po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f. W przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Wskazane wyżej uregulowania organ administracji musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem odmiennych regulacji przedawnienia składek obowiązujących do 31 grudnia 2002 r. i od 1 stycznia 2003 r.

Dokonując wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt. SK 40/12 (opubl. OTK –A 2013 nr 7 poz. 97) oraz sformułowane w nim zastrzeżenia dotyczące art. 70 § 6 O.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. W okresie tym przepis ten stanowił, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Zdaniem Trybunału, art. 70 § 6 O.p. (w badanym wówczas brzmieniu – obecnie § 8) powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i pozbawioną treści, co w świetle orzecznictwa TK jest bezwzględnie niedopuszczalne (por. wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., P 41/10, publ. OTK-A 2012/6/65, Dz.U.2012 poz. 725). Skoro już ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych (por. art. 70 O.p.), przy określaniu zasad działania tej instytucji (w szczególności tych o charakterze gwarancyjnym, takich jak długość terminu przedawnienia, zasady jego zawieszania, przerywania i wyłączania), powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych (por. wyrok TK z 17 lipca 2012 r., P 30/11, publ. OTK-A 2012/7/81, Dz.U.2012 poz. 848), zwłaszcza, że Konstytucja zakłada powszechność i równość opodatkowania (art. 84 Konstytucji RP). Trybunał stwierdził, że przysługujący ustawodawcy margines swobody ustalania rozwiązań z zakresu prawa daninowego został przekroczony (por. postanowienie TK z 18 listopada 2006 r., SK 23/06, publ. OTK-A 2008/9/166). Zdaniem Trybunału, ustalone naruszenie zasady równości ochrony praw majątkowych podatników ma charakter kwalifikowany i niebudzący wątpliwości, co powoduje konieczność uznania niekonstytucyjności art. 70 § 6 O.p. w badanym brzmieniu pomimo, że brak przedawnienia zobowiązań podatkowych korzystnie przyczynia się do egzekwowania obowiązku płacenia podatków (por. art. 84 Konstytucji RP).

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 O.p. w brzmieniu analogicznym do art. 70 § 6 O.p. obowiązującego od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. (por. np. wyrok WSA w Opolu z 7 września 2016 r., I SA/Op 202/16; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 30 marca 2017 r., III AUa 1644/16).

W konsekwencji uznać należy, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką, z tym, iż termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. np. wyrok WSA w Opolu z 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12). Ta konkluzja jest uprawniona z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia konstytucyjności art. 70 § 6 O.p., a pośrednio art. 70 § 8 O.p.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do kwestii przedawnienia należności organ administracji odniósł się w sposób dość ogólnikowy. Z uzasadnień decyzji można wywieść, że zdaniem organu administracji, okolicznością wykluczającą przedawnienie należności w rozpatrywanej sprawie jest ustanowienie hipoteki przymusowej wpisanej w dniu 30 listopada 2004 r. do księgi wieczystej nr [...]. Organ administracji wskazał także, iż w latach 2000-2004 należności z tytułu nieopłaconych składek objęte były postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. zakończonym "protokołami o nieściągalności z dnia 9 sierpnia 2004 r. i 16 listopada 2012 r.". W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów źródłowych, które by potwierdzały okoliczność skutecznego ustanowienia hipoteki przymusowej. Z "Informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" sporządzonej w dniu 8 maja 2017 r. przez P. P. nie wynika, jakie konkretnie należności i za jaki okres zostały zabezpieczony hipoteką przymusową ustanowioną na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Określenie w tym dokumencie, że kwota zabezpieczenia obejmuje "[...]-[...]", biorąc pod uwagę wymienione w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., należności jest zbyt ogólnikowe i niewystarczające. Te same uwagi odnieść należy do informacji przekazanych przez M. M. w dniu 30 sierpnia 2017 r. W aktach sprawy, poza postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, brak jest także dokumentów źródłowych potwierdzających fakt prowadzenia przez organ administracji postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] listopada 2012 r. nie wynika, jakich zaległości dotyczyły wymienione w nim tytuły wykonawcze. Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianego tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Brak takich ustaleń, popartych odpowiednimi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Za niewystarczające, a tym samym naruszające art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólne informacje o prowadzonych w stosunku do skarżącego postępowaniach egzekucyjnych oraz rozważania odnoszące się do kwestii przedawnienia należności. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne jest, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać także trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części).

Co więcej, wątpliwości wzbudza prawidłowość ustalenia wysokości należności, których dotyczy niniejsze postępowania również z uwagi na sposób sformułowania rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., który zdaje się wskazywać, że należności za grudzień 2000 r. były w odniesieniu do każdej z kategorii należności tam wymienionych podwójnie liczone.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala nadto uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy pod kątem poszczególnych kategorii należności oraz sytuacji skarżącego w odniesieniu do każdej z nich. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności ... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06). Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w odniesieniu do poszczególnych kategorii należności. Organ administracji nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, jakie zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia łącznie w wysokości 225 178,96 zł (według decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.). Chociaż skarżący w trakcie postępowania powoływał się na swój zły stan zdrowia, to organ administracji również nie rozważył wpływu tej okoliczności na możliwość spłaty zadłużenia i nie wykazał żadnej aktywności. Z akt sprawy wynika, że organ administracji w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. poinformował skarżącego jedynie w sposób bardzo ogólny o tym, iż załączone do wniosku dokumenty będą podstawą analizy jego sytuacji materialnej i będą miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ustalenia te wymagają odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanego spłata należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyroki NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07; z 19 czerwca 2015 r., II GSK 1124/14; z 10 maja 2017 r., II GSK 5568/16; z 28 września 2017 r., II GSK 1490/17).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe zastrzeżenia sądu oraz zbada, czy i w jakim zakresie istnieje przedmiot postępowania, czy "należności z tytułu składek" uległy przedawnieniu, czy też nie. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń organ administracji podejmie stosowne rozstrzygnięcie, przy czym – w razie uznania, że należności te nie uległy przedawnieniu – organ ponowi czynności procesowe dotyczące ogólnych aspektów związanych z materialnoprawnymi przesłankami umorzenia, w tym w zakresie ustalenia aktualnego stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. Ustalenia organu, poza rozważaniami w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia, w tym dotyczącymi przedawnienia powinny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy, do których należy załączyć dokumenty stanowiące ich podstawę.

dc