Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1275/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., B. I., B. K., D. K., G. S., K. K., K. K., L. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2061/17 w sprawie ze skargi R. K., B. I., B. K., D. K., G. S., K. K., K. K., L. K. i Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz R. K., B. I., B. K., D. K., G. S., K. K., K. K., L. K. i Z. K. solidarnie kwotę 1.400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2061/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K., B. I., B. K., D. K., G. S., K. K., K. K., L. K. i Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 1984 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., obejmującej działki nr [...] o pow. 36.653 m2 i nr [...] o pow. 3.247 m2, z całej nieruchomości o pow. 76.000 m2, zapisanej w KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w Gdańsku, stanowiącej własność E. K. oraz spadkobierców E. K.. Decyzja wywłaszczeniowa w pkt 2 zawieszała postępowanie w części dotyczącej przyznania odszkodowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie nabycia spadku po zmarłej E. K.

Postanowieniem z [...] maja 1984 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w G. orzekł, że spadek po zmarłej 7 lipca 1977 r. E. K. nabyli w 1/4 części E. K., S. K., B. K. i R. K., z tym, że udział we wchodzącym w skład spadku gospodarstwie rolnym dziedziczył z mocy ustawy E. K. i B. K. - każdy w ½ części.

Decyzją z [...] lipca 1984 r., nr [...] (dalej "decyzja odszkodowawcza") Prezydent Miasta Gdańska orzekł o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 4.049.600 zł. Odszkodowanie zostało przyznane: 1) E. K., 2) S. K., 3) B. K. i 4) R. K.

Pismem z 29 lipca 2014 r. R. K., B. K., D. K., L. K., K. K., K. K., Z. K., G. S., B. I. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji odszkodowawczej.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...] Wojewoda Pomorski (dalej także "Wojewoda") stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "Minister") uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Wyrokiem z 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3361/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania R. K., B. K., D. K., L. K., K. K., K. K., Z. K., G. S., B. I. od decyzji Wojewody z [...] stycznia 2015 r., uchylił decyzję Wojewody w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. w części przyznającej odszkodowanie na rzecz S. K. oraz R. K., a także odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części przyznającej odszkodowanie na rzecz B. K. oraz E. K..

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że ww. wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3361/15 Sąd nakazał organowi wyjaśnienie, komu w dacie wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], przysługiwał do niej tytuł prawny (E. K., czy też tej osobie łącznie ze spadkobiercami jego żony). Na podstawie art. 153 p.p.s.a. zalecenie to wiązało organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do powyższego Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią wyciągu z KW nr [...] z 3 października 1983 r. właścicielem działki nr [...] o pow. 4,14 ha był E. K.. Tymczasem jak wynika z treści aktu nadania z [...] maja 1959 r. nr [...] gospodarstwo rolne o łącznej pow. 7,60 ha, w skład którego wchodziła - jak wynika z orzeczenia o wykonaniu ww. aktu nadania - działka nr [...] o pow. 4,14 ha, nr [...] o pow. 1,79 ha oraz nr [...] o pow. 1,67 ha, zostało nadane na rzecz E. K. na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Nadane przedmioty majątkowe w czasie trwania wspólności ustawowej - zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 21 ust. 1 ustawy Kodeks Rodzinny z 27 czerwca 1950 r. (Dz. U. 34 poz. 308) - są wspólnym majątkiem obojga małżonków. Zgodnie z treścią skróconego odpisu aktu małżeństwa E. i E. K. zawarli małżeństwo 28 maja 1947 r.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że 7 lipca 1977 r. zmarła E. K., Minister ustalił, że w dniu wywłaszczenia, tj. [...] marca 1984 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność E. K. w 1/2 części oraz spadkobierców E. K. w 1/2 części. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] maja 1984 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej 7 lipca 1977 r. E. K. na podstawie ustawy nabył E. K., R. K., S. K. oraz B. K. - każdy w 1/4 części spadku z tym, że udział we wchodzącym w skład spadku gospodarstwie rolnym dziedziczył z mocy ustawy E. K. i B. K. - każdy w ½ części. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła więc w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej współwłasność E. K. w 3/4 części oraz B. K. w 1/4 części. E. K. połowę własności nieruchomości nabył w trakcie trwania małżeństwa, natomiast 1/4 udziału odziedziczył po zmarłej małżonce E. K.. B. K., na podstawie postanowienia spadkowego z [...] maja 1984 r., nabył udział w przedmiotowej nieruchomości w wysokości 1/4.

Minister wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest problem zgodności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej: "ustawa z [...] marca 1958 r.").

Decyzją z dnia [...] marca 1984 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., obejmującej działki nr [...] o pow. 36.653 m2 i nr [...] o pow. 3.247 m2, z całej nieruchomości o pow. 76.000 m2, zapisanej w KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w Gdańsku, stanowiącej własność E. K. oraz spadkobierców E. K.. W pkt. 2 zawiesił postępowanie w części dotyczącej odszkodowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie nabycia spadku po zmarłej E. K..

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej ustawy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z art. 23 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, iż w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ winien był wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy w sprawie ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżących o nieprzeprowadzeniu osobnej rozprawy odszkodowawczej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest zachowanych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu osobnej rozprawy odszkodowawczej zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 1984 r. nie wynika, aby osobna rozprawa w sprawie ustalenia odszkodowania została przeprowadzona.

Przepis art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie została wykazana. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę odszkodowawczo - wywłaszczeniową w dniu 7 marca 1984 r. Na rozprawie omówiono kwestie związane z samym wywłaszczeniem, jak i odszkodowaniem. Obecny na rozprawie E. K. został zapoznany z wysokością odszkodowania i wyraził zgodę na wywłaszczenie przedmiotowych działek. Zatem nieprzeprowadzenie osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, niemniej naruszenie to w przedmiotowej sprawie nie ma zdaniem organu charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.06.2013 r. sygn. akt I OSK 118/12).

W sprawie biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205) oraz zgodnie z wymogami zarządzenia nr 2/83 Wojewody Gdańskiego z 5 lutego 1983 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 1/83 oraz zarządzenia nr 12/83 Prezydenta Miasta Gdańska 16 lutego 1983 r. "w sprawie podwyższenia stawek odszkodowań za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa".

Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b). Zgodnie zaś z § 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205) cenę nieruchomości ustala się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Zgodnie z załącznikiem do ww. zarządzenia stawkę szacunkową za 1 ha gruntu ornego w I klasie wielkomiejskiej określono na 145 kwintali żyta. Zgodnie z § 1 zarządzenia nr 12/83 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 lutego 1983 r. stawki odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonych na terenie miasta Gdańska, za obszar przekraczający wielkość działki normatywnej i przejęcia na własność Państwa nieruchomości dla osób utrzymujących się wyłącznie z rolnictwa, w wysokości czterokrotnych cen, jakie kształtują się przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych w strefie wielkomiejskiej w klasie pierwszej.

Biegły w opinii szacunkowej z 9 listopada 1983 r. wyliczył cenę za 1 ha gruntu rolnego przyjmując 145q po 1750 zł, stosując współczynnik 4x przysługujący osobom utrzymującym się wyłącznie z rolnictwa. A zatem cena za 1 m2 gruntu wynosiła 101,50 zł/m2 (145q x 1750 zł x4)/10000 = 101,50 zł)). W związku z powyższym odszkodowanie za działkę nr [...] oraz nr [...] wyniosło 4.049.850,00 zł ((36.653 m2 x 101,50 zł/m2) + (3.247 m2 x 101,50 zł/m2) = 4.049.850 zł).

Zgodnie z art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, lub osobę, która nie jest ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, lecz w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości (art. 20 ustawy z 12 marca 1958 r.). Decyzją z [...] lipca 1984 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 4.049.600,00 zł. Odszkodowanie przyznano E. K., S. K., B. K. i R. K., każdemu w udziale 1/4 części, tj. po 1.012.400,00 zł. Odszkodowanie zostało przyznane w kwocie 4.049.600,00 zł, zamiast 4.049.850,00 zł, jednakże zważywszy na nieznaczną w stosunku do całego odszkodowania skalę błędu, tj. zaniżenie odszkodowania o 250 zł, Minister stwierdził, że pomyłka biegłego przy wyliczaniu odszkodowania ma charakter oczywistego błędu rachunkowego i nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Właścicielem przedmiotowej nieruchomości był E. K. w 3/4 częściach oraz B. K. w 1/4 części, zatem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno zostać przyznane ww. właścicielom stosownie do ich udziałów w nieruchomości. E. K. posiadał udział w przedmiotowej nieruchomości wynoszący 3/4, zatem powinien otrzymać odszkodowanie w wysokości 3.037.200,00 zł (0,75 x 4.049.600,00 zł = 3.037.200 zł). Tymczasem organ przyznał E. K. odszkodowanie tylko za udział wynoszący 1/4 części nieruchomości. Minister wskazał, że za udział w 1/4 w nieruchomości organ przyznał odszkodowanie w prawidłowej wysokości. Wadliwie natomiast ustalono odszkodowanie za połowę nieruchomości, która stanowiła własność E. K., a nie S. K. i R. K.. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. w części przyznania odszkodowania na rzecz E. K. za 1/4 części nieruchomości, skoro odszkodowanie za tę część zostało przyznane w prawidłowej wysokości. W omawianej decyzji z [...] lipca 1984 r. B. K. otrzymał odszkodowanie w prawidłowej kwocie, tj. 1.012.400,00 zł.

Natomiast za rażące naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister uznał przyznanie odszkodowania na rzecz S. K. i R. K., którzy nie byli właścicielami wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na to, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza odnosiła się wyłącznie do kwestii odszkodowania za grunt wywłaszczony, nie ma podstaw do przyjęcia, że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Pismem z 10 lipca 2017 r. R. K., B. K., D. K., L. K., K. K., K. K., Z. K., G. S., B. I. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. "w części, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. w części przyznającej odszkodowanie na rzecz S. K. i R. K. oraz w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej w części przyznającej odszkodowanie na rzecz B. K. oraz E. K.".

Pismem z 20 września 2017 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko podnosząc, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odszkodowawczej w kształcie wynikającym z odwoławczego orzeczenia nadzorczego jest równoznaczne z pozostawieniem w obrocie prawnym orzeczenia zaniżającego udział w odszkodowaniu należny E. K.. Wbrew ocenie Ministra, orzeczenie odszkodowawcze nie było podzielne w stosunku do każdego z uprawnionych współwłaścicieli.

Skarżący m.in. podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek wyłącznie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej (w zakresie dot. przyznania odszkodowania dwóm współwłaścicielom), pomimo tego, że sentencja decyzji odszkodowawczej (punkt 1) w zakresie przyznania odszkodowania stanowi jednolite rozstrzygnięcie orzekające o odszkodowaniu dla wszystkich czterech współwłaścicieli, a więc możliwe jest jedynie stwierdzenie jej nieważności w zakresie całego punktu 1, gdyż w przeciwnym razie pozostanie w obrocie prawnym w dalszym ciągu decyzja odszkodowawcza w zakresie odszkodowania dla dwóch pozostałych współwłaścicieli, w sytuacji gdy jest ona i w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa (kwoty odszkodowania przyznane współwłaścicielom nie są prawidłowe z uwagi na inne udziały w spadku).

Zarzucili także naruszenie:

- art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej (po wcześniejszym odroczeniu ustalenia odszkodowania i zawieszeniu postępowania w zakresie odszkodowania, o czym organ już nie wspomniał w uzasadnieniu decyzji), nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy odszkodowanie zostało przyznane osobom do tego nieuprawnionym, jak również z uwagi na przyznanie jednemu z dwójki współwłaścicieli nieruchomości, nie 3/4 całości odszkodowania, a jedynie 1/4 odszkodowania;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1984 r. w całości mimo, iż odszkodowanie zostało przyznane bez przeprowadzenie bezwzględnie wymaganej rozprawy z udziałem biegłych, co miało bezpośredni wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, gdyż organ odszkodowawczy wadliwie przyjął, iż wszystkie cztery osoby uprawnione utrzymują się wyłącznie z rolnictwa, a zatem są uprawnione do odszkodowania przy zastosowaniu stawki czterokrotnej, podczas gdy w rzeczywistości tylko dwie z czterech osób były uprawnione do wyższego odszkodowania;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 2 i 102 k.p.a. na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej w całości pomimo tego, że została ona wydana w sytuacji, gdy postępowanie odszkodowawcze było zawieszone i nie zostało wcześniej podjęte przez Prezydenta Miasta Gdańska, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę odszkodowania za nieruchomość;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. na skutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody, a mających istotne znaczenie w sprawie dla oceny prawidłowości wydania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska kwestii wadliwego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość poprzez przyznanie 4 osobom odszkodowania w wysokości przewidzianej dla osób, dla których rolnictwo było wyłączonym źródłem utrzymania, podczas gdy 2 z 4 osób wskazanych jako uprawnione do odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej utrzymywało się z rolnictwa, a 2 osoby (S. K. oraz R. K.) osiągały przychody z innych źródeł;

- art. 107 § 3 k.p.a. na skutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionej przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody Pomorskiego, a mającej istotne znaczenie w niniejszej sprawie dla oceny prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Gdańska kwestii wydania tej decyzji bez wcześniejszego podjęcia zawieszonego postępowania;

- art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, co uniemożliwia kontrolę zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę z 9 sierpnia 2017 r. Minister wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było rozstrzygnięcie czy decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. orzekająca o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w G. jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Kontrolując legalność decyzji Ministra w granicach zaskarżenia skargą, tj. w odniesieniu do tej części ww. decyzji, w której organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania, Sąd ten w pełni przychylił się do stanowiska organu odwoławczego. Tym samym uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z charakterem zarzutów wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy decyzja ta w zakresie przyznania odszkodowania B. K. oraz E. K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Sąd ten wskazał, że w odniesieniu do przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga, że zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Za nietrafne Sąd ten uznał stanowisko skarżących, że za nieważny powinien zostać uznany cały pkt 1 decyzji odszkodowawczej, w którym to punkcie orzeczono o przyznaniu odszkodowania na rzecz czterech wymienionych tam osób. Skarżący podnieśli, iż wprawdzie orzeczenie nadzorcze usuwa wadliwość decyzji odszkodowawczej w wymiarze podmiotowym, doprowadzając do wskazania w tej decyzji właściwego kręgu beneficjentów odszkodowania, jednak nie usuwa wadliwości w wymiarze przedmiotowym (w znaczeniu prawidłowego rozdzielenia kwoty odszkodowania pomiędzy uprawnionych). O ile nie sposób zaprzeczyć temu, iż ingerencja nadzorcza Ministra nie doprowadziła do nadania sentencji decyzji odszkodowawczej treści ustalającej udział E. K. w prawidłowym zakresie, o tyle w oczywisty sposób, a to z racji wyłącznie kasacyjnego charakteru orzeczeń nadzorczych, skutku takiego nie mogła przynieść. Niespornym jest bowiem to, że przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kontrolowaną przez organ nadzorczy decyzją, a jest nim wyłącznie kontrola legalności tej decyzji według kwalifikowanych kryteriów ustalonych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., kończąca się – w razie obciążenia kontrolowanej decyzji kwalifikowanymi wadami prawnymi i przy jednoczesnym niezachodzeniu okoliczności z art.156 § 2 k.p.a. – stwierdzeniem nieważności decyzji, tj. jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Nadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że skutki rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. pozostawienie w obrocie prawnym sentencji orzeczenia odszkodowawczego, zaniżającej kwotę odszkodowania należnego E. K.) w istocie nie oddziałują negatywnie na sferę uprawnień E. K.. W sytuacji, w której w uzasadnieniu decyzji nadzorczej organ stwierdził w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że ww. współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości był uprawniony do odszkodowania w udziale 3/4 jego ogólnej kwoty (a przyznano mu wyłącznie 1/4 tejże kwoty ogólnej), oczywistym jest, że decyzja nadzorcza w czytelny sposób potwierdza wyrządzenie przez decyzję odszkodowawczą szkody w majątku uprawnionego, równą co najmniej wartości różnicy pomiędzy kwotą należną a kwotą faktycznie uprawnionemu przyznaną. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji otwiera pokrzywdzonej stronie (albo jej następcom prawnym) drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia tej szkody na zasadach określonych w art. 4171 § 2 k.c.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skargi, iż o nieważności decyzji odszkodowawczej przesądza sam fakt niepoprzedzenia jej wydania rozprawą administracyjną, jak tego formalnie wymagał art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Przy ocenie kwestii legalności rozstrzygnięcia o odszkodowaniu kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie czy kwota przyznanego odszkodowania została ustalona w oparciu o opinię biegłych formułującą wnioski zgodne z zasadami ustalania odszkodowań przewidzianymi w rozdziale 2 ustawy (art. 7 – 14) oraz w przepisach zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1982 r. Zdaniem tego Sądu zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu nie wpłynęło w żaden istotny sposób na prawidłowość orzeczenia. O ile w sprawie bezspornie doszło do naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, o tyle naruszenie to nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skargi, iż bezpośrednim skutkiem nieprzeprowadzenia przez organ wywłaszczeniowy rozprawy było rażąco sprzeczne z prawem przyznanie odszkodowania także osobom nieuprawnionym oraz wynikające stąd zaniżenie udziałów w odszkodowaniu przysługujących osobom uprawnionym. Zdaniem tego Sądu ww. bezsporne uchybienia orzeczenia odszkodowawczego należy wiązać nie z zaniechaniem przez organ odwoławczy przeprowadzenia rozprawy, a z oczywiście wadliwym rozpatrzeniem przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy, innego niż odnoszący się bezpośrednio do ustalenia kwoty odszkodowania (tj. orzeczenia spadkowego).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie kwestie podniesione w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3361/15. Organ wyjaśnił wyczerpująco stan prawny przedmiotowej nieruchomości oraz wskazał, że w opinii z 9 listopada 1983 r. biegły zastosował współczynnik 4x, przysługujący osobom utrzymującym się wyłącznie z rolnictwa, tj. E. K. i B. K., nie kwestionując zasadności przyjętego przez biegłego mnożnika, zaś samo stwierdzenie nieważności orzeczenia odszkodowawczego w części odnoszącej się do osób do odszkodowania nieuprawnionych spowodowało, że zbadanie w stosunku do wyżej wymienionych kwestii osiągania przychodów z innych źródeł stało się bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu pierwszej instancji faktu wydania orzeczenia odszkodowawczego bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania w tym przedmiocie nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania o charakterze rażącym. Zawieszenie postępowania odszkodowawczego nastąpiło do czasu zakończenia postępowania spadkowego po E. K.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej, współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości dostarczyli organowi, przed wydaniem ww. orzeczenia, niezbędne prawomocne postanowienie spadkowe wydane przez sąd powszechny. W aktach sprawy odszkodowawczej nie zachował się dokument potwierdzający formalne podjęcie zawieszonego postępowania, niemniej tego rodzaju braki w dokumentacji (po wielu latach od zakończenia postępowania administracyjnego) nie mogą być zdaniem tego Sądu automatycznie oceniane jako dowód na jej brak w przeszłości. Niezależnie od powyższego, nawet zakładając formalną wadliwość działania organu odszkodowawczego w rozpatrywanym zakresie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjąć należy, że wadliwość taka nie nosiłaby charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem (z racji bezspornego ustania przeszkody procesowej, będącej powodem zawieszenia postępowania) nie wywołałaby skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Nadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji Ministra pomimo tego, że została jej mocą utrzymana w części, kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r., która została wydana bez bezwzględnie wymaganej rozprawy administracyjnej, co wbrew stanowisku Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy odszkodowawczej, gdyż decyzja odszkodowawcza była wadliwa z uwagi na przyznanie odszkodowania osobom nieuprawnionym, a przeprowadzenie rozprawy pozwoliłoby wydać prawidłową decyzję w zakresie odszkodowania, zarówno co do jego wysokości, jak i osób uprawnionych;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji Ministra pomimo tego, że została jej mocą utrzymana w części, kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Gdańska, która została wydana bez bezwzględnie wymaganej rozprawy administracyjnej, co wbrew stanowisku Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy odszkodowawczej, a co potwierdziły rozstrzygnięcia zarówno Ministra jak i Sądu pierwszej instancji, które zgodnie uznały, iż należy stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska w części z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym potwierdziły bezpośredni wpływ braku rozprawy administracyjnej na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, w związku z czym należy wskazać na sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem oraz zebranym materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji Ministra pomimo tego, że została jej mocą utrzymana w części, kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Gdańska, a w części stwierdzono nieważność tej decyzji, wskutek czego spadkobiercy poprzedniego właściciela będą zmuszeni wystąpić o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na drodze postępowania cywilnego, a nie w przewidzianym do tego trybie administracyjnym uregulowanym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, co będzie sprzeczne z istotą decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość i skutkować będzie dwoma różnymi i wykluczającymi się trybami dochodzenia odszkodowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 2 i 102 k.p.a., na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji Ministra pomimo tego, że została jej mocą utrzymana w mocy w części kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Gdańska, pomimo tego, że wbrew temu co wskazał Sąd pierwszej instancji, wydanie decyzji przed formalnym podjęciem zawieszonego postępowania jest w praworządnym państwie oceniane jednoznacznie jako rażące naruszenie prawa, a tym samym powinna zostać stwierdzona nieważność całej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien uchylić decyzję Ministra.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Podnieśli, że Sąd pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, wskutek czego została stwierdzona jej nieważność w części. Rozprawa miała służyć nie tylko ustaleniu wysokości odszkodowania, ale także ustaleniu osób uprawnionych do jego otrzymania. Gdyby została przeprowadzona rozprawa administracyjna, to kwestia własności wywłaszczanej nieruchomości zostałaby wyjaśniona i odszkodowanie zostałoby przyznane w prawidłowej wysokości.

Zdaniem skarżących do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właściwym trybem jest tryb administracyjny. To przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują zasady i tryb ustalania tego odszkodowania, a nie przepisy kodeksu cywilnego i procedury cywilnej. Z tych względów nie da się pogodzić trybu administracyjnego z trybem sądowym i nie może być tak, że część odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości współwłaściciel otrzyma w trybie administracyjnym, a pozostała część zostanie przyznana w drodze procesu cywilnego o odszkodowanie, o ile współwłaściciel zdecyduje się skierować sprawę do sądu powszechnego. W trybie cywilnym wg Sądu pierwszej instancji miałoby być dochodzone odszkodowanie nie za wywłaszczoną nieruchomość, lecz za szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwej decyzji odszkodowawczej. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nie do pogodzenia z obowiązującym stanem prawnym, gdzie tryb administracyjny jest prawidłowy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Nadto w ocenie skarżących wydanie decyzji bez wcześniejszego podjęcia postępowania jest uznawane przez sądy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Gdańska bez formalnego podjęcia postępowania nie wywołało skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Szczególnie w sytuacji, gdy organ ten nie podjął zawieszonego postępowania, nie przeprowadził rozprawy odszkodowawczej i w konsekwencji tych wszystkich uchybień wydał wadliwą decyzję, której nieważność stwierdził w części Minister.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), dalej "ustawa wywłaszczeniowa", jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, przez wydanie kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta Miasta Gdańska bez wymaganej rozprawy administracyjnej, co w ocenie skarżących kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy odszkodowawczej.

Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis art. 23 ust. 1 tej ustawy określa elementy, jakie powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu, zaś w ust. 2 stanowi, że organ może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jednoznacznie wynika, że w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ winien był wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy w sprawie ustalenia odszkodowania. W aktach sprawy niniejszej brak jest zachowanych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu osobnej rozprawy odszkodowawczej zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, co jest okolicznością niekwestionowaną przez skarżących kasacyjnie. Jednocześnie z treści decyzji z dnia [...] lipca 1984 r. nie wynika, aby osobna rozprawa w sprawie ustalenia odszkodowania została przeprowadzona.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem o charakterze procesowym. Zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie została wykazana. Ponadto podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, inne są kryteria oceny naruszenia prawa, niż w postępowaniu odwoławczym, o czym była mowa wyżej. Kryteria te powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego, to jest zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 k.p.a. Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyłączenie usuwania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a nie jakichkolwiek wad postępowania administracyjnego, w którym decyzja została wydana. W niniejszej sprawie, co prawidłowo ustalono, organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę odszkodowawczo - wywłaszczeniową w dniu 7 marca 1984 r. Na rozprawie omówiono kwestie związane z samym wywłaszczeniem, jak i odszkodowaniem. Obecny na rozprawie E. K. został zapoznany z wysokością odszkodowania i wyraził zgodę na wywłaszczenie przedmiotowych działek. Kwota odszkodowania w świetle obowiązujących w tym względzie wówczas przepisów prawa została prawidłowo ustalona. Trafnie, mając powyższe na względzie, przyjęto w sprawie, że nieprzeprowadzenie osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu stanowi co prawda naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 2 i 102 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra pomimo tego, że decyzją tą utrzymano w mocy w części kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, pomimo tego, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. nastąpiło przed formalnym podjęciem zawieszonego postępowania, co w ocenie skarżących kasacyjnie stanowi rażące naruszenie prawa.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że faktu wydania orzeczenia odszkodowawczego bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania w tym przedmiocie nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania o charakterze rażącym. Zważyć bowiem należy, że zawieszenie postępowania odszkodowawczego nastąpiło do czasu zakończenia postępowania spadkowego po E. K.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej, współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości dostarczyli organowi, przed wydaniem ww. orzeczenia, niezbędne prawomocne postanowienie spadkowe wydane przez sąd powszechny. W aktach sprawy odszkodowawczej nie zachował się dokument potwierdzający formalne podjęcie zawieszonego postępowania, niemniej tego rodzaju braki w dokumentacji, po wielu latach od zakończenia postępowania administracyjnego, nie mogą być automatycznie oceniane jako dowód na jej brak w przeszłości. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że istotnie Prezydent Miasta Gdańska wydał w dniu [...] lipca 1984 r. decyzję będącą przedmiotem kontroli w trybie nadzoru bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, to wadliwość tę w okolicznościach niniejszej sprawy należy ocenić jako nie mającą cech rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem bezspornie ustała przeszkoda procesowa będąca powodem zawieszenia postępowania, to wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania nie wywołuje skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Za trafny natomiast uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra pomimo tego, że została jej mocą utrzymana w mocy w części kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Gdańska, a w części stwierdzono nieważność tej decyzji, wskutek czego spadkobiercy poprzedniego właściciela będą zmuszeni wystąpić o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na drodze postępowania cywilnego, a nie w przewidzianym do tego trybie administracyjnym uregulowanym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w ocenie skarżących kasacyjnie będzie sprzeczne z istotą decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość i skutkować będzie dwoma różnymi i wykluczającymi się trybami dochodzenia odszkodowania.

Trafnie zauważają skarżący kasacyjnie, że po uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku skutkiem zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra, jako organ nadzoru, z obrotu prawnego zostałaby wyeliminowana decyzja Prezydenta Miasta Gdańska w części, tj. w zakresie w jakim odszkodowanie zostało przyznane osobom nieuprawnionym. Nadal w obrocie prawnym pozostałaby jednak cześć tej decyzji przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość dwom spadkobiercom, przy czym E. K. w wysokości ¼, a nie w należnej mu wysokości ¾ odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwzględnienie żądania skarżących w postaci eliminacji całego punktu 1 decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta Gdańska doprowadziłoby do stanu, w którym decyzja odszkodowawcza nie regulowałaby żadnego elementu odszkodowania. Nieakceptowane przez skarżących skutki rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. pozostawienie w obrocie prawnym sentencji orzeczenia odszkodowawczego, zaniżającej kwotę odszkodowania należnego E. K.) zdaniem tego Sądu w istocie nie oddziałuje negatywnie na sferę jego uprawnień. W sytuacji, w której w uzasadnieniu decyzji nadzorczej organ stwierdził w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że ww. współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości był uprawniony do odszkodowania w udziale 3/4 jego ogólnej kwoty (a przyznano mu wyłącznie 1/4 tejże kwoty ogólnej), oczywistym jest w ocenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja nadzorcza w czytelny sposób potwierdza wyrządzenie przez decyzję odszkodowawczą szkody w majątku uprawnionego równą co najmniej wartości różnicy pomiędzy kwotą należną a kwotą faktycznie uprawnionemu przyznaną (różnica ta wynosi 1/2 ogólnej kwoty odszkodowania przyznanej decyzją), a to otwiera pokrzywdzonej stronie (albo jej następcom prawnym) drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia tej szkody na zasadach określonych w art. 417 1 § 2 k.c.., zgodnie z którym (zd. pierwsze), jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie jest trafne.

Zauważyć bowiem należy, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 1984 r. została wydana na podstawie i w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta w art. 1 stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów tejże ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane zostały w rozdziale 2 ustawy, a postępowanie wywłaszczeniowe w rozdziale 3. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości, a jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze dwóch lub więcej powiatów, orzekanie należy do organu tego powiatu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie. Art. 23 ustawy wywłaszczeniowej w ust. 1 określa elementy decyzji wywłaszczeniowej, a w ust. 2 stanowi, że organ wywłaszczeniowy może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że uregulowana przepisami ustawy wywłaszczeniowej kwestia wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania odbywa się w trybie ww. ustawy w drodze postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że część należnego odszkodowania podlegałaby regulacjom tej ustawy, a część mogłaby być dochodzona w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, jako szkoda wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, tak jak to wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Odsyłanie w tej sytuacji stron niniejszego postępowania na drogę postępowania przed sądem powszechnym celem żądania naprawienia szkody wyrządzonej uprawnionemu nieprawidłową decyzją odszkodowawczą w jego majątku równej co najmniej różnicy wartości pomiędzy kwotą należną uprawnionemu z tytułu wywłaszczenia a kwotą faktycznie przyznaną decyzją odszkodowawczą jest nieuprawnione. O odszkodowaniu należnym współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości za jej wywłaszczenie powinien orzec właściwy organ w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości proporcjonalnie do udziałów tychże współwłaścicieli we współwłasności, co organ nadzoru, dokonując kontroli decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. powinien był mieć na względzie.

Zasadność ww. zarzutu skargi kasacyjnej skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, co orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając jednocześnie, że skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji jest w powyższym zakresie zasadna, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił także wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru oceni prawidłowość kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji odszkodowawczej, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się uiszczone w sprawie przez skarżących kasacyjnie opłaty sądowe (wpis od skargi 200 zł, opłata od skargi kasacyjnej 100 zł, opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku 100 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictw 153 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji 480 zł i w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji 360 zł), w zaokrągleniu – 1400 zł.