Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 591/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. S. i S. S. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako "WWINGiK") po rozpatrzeniu odwołania A. i S. S. od decyzji Starosty K. z 9 lutego 2024 r., nr [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta K. decyzją z 9 lutego 2024 r., odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], poprzez wprowadzenie w miejsce gruntów rolnych zabudowanych (B-RIVa) o powierzchni 0,2400 ha i gruntów ornych (RIVa) o powierzchni 0,7300 ha - terenów mieszkaniowych (B) o powierzchni 0,2500 ha i gruntów ornych (R!Va) o powierzchni 0,7200 ha.

WWINGiK podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, ze zm.), zwanej dalej ustawą Pgik, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowym postępowaniu i stwierdził, co następuje.

W latach 2020 - 2021 na obszarze powiatu k. przeprowadzone zostały prace geodezyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków - założeniem ewidencji budynków i lokali, aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych obejmujące, między innymi miasto i gminę K. .

Informacja o rozpoczęciu prac została podana do publicznej wiadomości, a w terminie od 4 do 25 stycznia 2021 r. został wyłożony w Starostwie Powiatowym w K., do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W wyznaczonym terminie nie zostały zgłoszone uwagi do danych działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. .

W wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w danych działki nr [...] wprowadzono zmiany w zakresie użytków gruntowych, wprowadzając w miejsce gruntów rolnych (B-RIVa) o powierzchni 0,2400 ha - tereny mieszkaniowe (B) o powierzchni 0,2500 ha.

Z dniem 16 lutego 2021 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach ewidencji gruntów i budynków - założenia ewidencji budynków i lokali, aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, a 1 marca 2021 r. pod pozycją [...] powyższa informacja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W..

Dnia 5 maja 2023 r., tj. po upływie terminu do wniesienia zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, do Starosty K. wpłynęło pismo A. S. z 23 kwietnia 2024 r. w sprawie zmian klasyfikacji gruntów na działce nr [...], położonej w [...], o przywrócenie użytku - grunty rolne zabudowane. W piśmie A. S. podała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.0490 ha, prowadzi produkcję rolną w zakresie uprawy zbóż i zielonek, a w budynku gospodarczym przechowuje płody rolne, maszyny i urządzenia rolnicze. Ponadto mąż A. S. opłaca Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a grunt zarejestrowany jest jako gospodarstwo rolne.

Starosta K. pismem z 30 maja 2023 r. udzielił stronie odpowiedzi, w której odniósł się do podnoszonych przez nią argumentów, informując, że procedura przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił również zasady zaliczania terenu na podstawie jego zagospodarowania do poszczególnych użytków gruntowych oraz uzasadnił brak przesłanek do zaliczenia przedmiotowego terenu do gruntów rolnych zabudowanych z uwagi na funkcje budynków.

Zgromadzona dokumentacja obejmowała pozyskane z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. decyzje z :

- 20 września 1994 r. nr [...], w sprawie pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalno-gospodarczy,

- 17 czerwca 1996 r., nr [...], zawierającą projekt zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także obejmującą zmianę przeznaczenia budynku mieszkalno-gospodarczego na mieszkalno-socjalno- warsztatowy,

- 17 kwietnia 2000 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu w części obejmującej część mieszkalną,

- 10 sierpnia 2000 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-socjalno-warsztatowego obejmującego część socjalno-warsztatową.

W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie strona nie skorzystała z możliwości określonych w treści przepisu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a która to zmiana powinna bezpośrednio poprzedzać pracę geodezyjną, której wyniki posłużyłyby do ewentualnej zmiany funkcji budynku i użytków gruntowych na przedmiotowej działce.

11 lipca 2023 r. A. S. ponownie wystąpiła z wnioskiem w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów i budynków dla działki nr [...]. Pismem z 17 lipca 2023 r., Starosta K. zwrócił się do strony o uzupełnienie w terminie 14 dni braków formalnych, poprzez przedłożenie dokumentacji geodezyjnej z ustalenia użytku gruntowego, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych poprzez niedostarczenie dokumentacji geodezyjnej z ustalenia użytku gruntowego i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta K. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz że w przypadku przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nastąpi z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej.

23 sierpnia 2023 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynął operat z pracy geodezyjnej objętej zgłoszeniem nr [...] r. Zgodnie z art. 12b ust. 1 i la ustawy Pgik wyniki zgłoszonej pracy zostały poddane weryfikacji, w tym przypadku negatywnej, zostały utrwalone w protokole i za pomocą środków komunikacji elektronicznej przekazane do wykonawcy wraz z dostarczonymi przez niego wynikami pracy. W ustawowo przewidzianym terminie wykonawca nie ustosunkował się do stwierdzonych i zawartych w protokole uchybień i nieprawidłowości.

W myśl przepisów art. 12b ust. 7a i 7b ustawy Pgik nieustosunkowanie się przez wykonawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu weryfikacji, wskazuje na uznanie przez wykonawcę tej pracy uchybień i nieprawidłowości i daje mu możliwość ponownego przekazania w terminie 3 miesięcy poprawionych wyników pracy geodezyjnej. Wykonawca nie przekazał poprawionych wyników pracy geodezyjnej, w związku z czym praca nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Starosta K. zawiadomieniem o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z 29 stycznia 2024 r. na podstawie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i umożliwieniu wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału. Strony skorzystały z przysługującego im prawa i w piśmie z 7 lutego 2024 r,. oświadczyły (cyt.): "w budynku, który jest połączony z budynkiem mieszkalnym jest prowadzona działalność rolnicza ...również z dniem 1 stycznia 2024 r. nie jest prowadzona działalność gospodarcza w budynkach i na działce".

Z dokumentów załączonych do pisma wynikało, że A. i S. S. zgłosili w sierpniu 2023 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa chów i hodowlę świń i bydła oraz drobiu na użytek własny. W wyniku zgłoszenia został nadany numer działalności: [...], [...]

Organ podniósł, że przekazane zaświadczenia o nadaniu numeru nie zawierały daty, podpisów oraz pieczątek Kierownika Biura Powiatowego ARIMR, bądź osoby do tego upoważnionej, wobec czego nie mogły być traktowane jak dokumenty.

W ocenie organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego decyzja Starosty K. została wydana prawidłowo i zgodnie z aktualnym stanem prawnym. Aktualizacja przedmiotowych danych ewidencyjnych może być dokonana tylko na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący działki jako wynik pracy geodezyjnej, obejmującej ustalenie pola powierzchni użytku gruntowego. Skoro więc strona nie dostarczyła dokumentacji pozwalającej ujawnić dane ewidencyjne zgodnie z jej oczekiwaniem. Starosta K. nie mógł ujawnić danych ewidencyjnych, których ujawnienia strona się domagała.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli do Sądu A. i S. S. wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący wskazali, że Starosta przeprowadził modernizacje gruntów na przełomie 2020\2021, w trakcie pandemii COVID. Skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z operatem, bowiem brak było informacji w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Przeprowadzenie istotnych zmian w ewidencji gruntów skarżących jest dla nich bardzo istotne, dlatego że chodzi o to czy nadal będzie to działka rolnicza czy budowlana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty - art. 7d ustawy Pgik. Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy) i budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2).

W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b ustawy Pgik, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W świetle powyższych uregulowań, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi oraz eliminowaniem ewentualnych błędów.

W przedmiotowej sprawie w wyniku przeprowadzonej modernizacji gruntów i budynków w 2021 r,. na działce nr [...] należącej do skarżących wprowadzono zmiany w zakresie użytków gruntowych, wprowadzając w miejsce gruntów rolnych zabudowanych (B-RIVa) o powierzchni 0,2400 ha i gruntów ornych (RIVa) o powierzchni 0,7300 ha tereny mieszkaniowe (B) o powierzchni 0,2500 ha i grunty orne (RIVa) o powierzchni 0,7200 ha, co kwestionują skarżący.

Skarżąca podała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.0490 ha, prowadzi produkcję rolną w zakresie uprawy zbóż i zielonek, a w budynku gospodarczym przechowuje płody rolne, maszyny i urządzenia rolnicze. Ponadto mąż skarżącej opłaca Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a grunt zarejestrowany jest jako gospodarstwo rolne.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania przedłożyli szereg dokumentów (pismem z 7.02.2024 r.) wskazujących na prowadzenie działalności hodowlanej w budynku uznanym przez organy za mieszkalny.

Starosta w swojej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do tych dokumentów, natomiast organ II instancji odniósł się do nich zdawkowo, wskazując jedynie, że przekazane zaświadczenia o nadaniu numeru nie zawierały daty, podpisów oraz pieczątek Kierownika Biura Powiatowego ARIMR, bądź osoby do tego upoważnionej, wobec czego nie mogły być traktowane jak dokumenty.

W ocenie Sądu tego rodzaju ocena ma charakter zbyt pobieżny i tym samym niewystarczający, tym bardziej, że dokumenty te zawierają datę oraz numer porządkowy. O ile organ I instancji, mógł nie zdążyć zapoznać się z nadesłanymi dokumentami, bowiem dostarczono je 2 dni przed wydaniem decyzji, o tyle organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowo się do nich ustosunkować. Jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości, co do przedłożonych dokumentów, to należało przede wszystkim wezwać skarżących o wyjaśnienia, bądź samemu pozyskać informację, odnośnie tych dokumentów od właściwego organu i dopiero wówczas dokonać ich oceny oraz wyczerpująco uzasadnić ich znaczenie lub jego brak dla podjętego rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).

Poza tym, ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).

Podsumowując, Sąd uznał, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wpisu sądowego, uiszczonego w sposób solidarny przez skarżących (200 zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi i poczyni w związku z tym jednoznaczne ustalenia we wskazanym kierunku.