Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 502/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 roku [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. K. P., tj. skarżąca, wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W. nieruchomość, oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o powierzchni 0,8609 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś., stanowiącą własność hipoteczną S. O..

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (sygn. akt I Ns 522/15) stwierdzono, że spadek po S. O. nabyła w całości jej córka, tj. skarżąca.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) Starosta Ś. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic i terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi W.. Powyższe zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas art. 8 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), nazywanej dalej u.t.b.o.w.

Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że czynności w sprawie ustalenia odszkodowania zostały podjęte. Wynika to między innymi z uzyskanych kopii decyzji o ustaleniu odszkodowania dla części osób, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu w tym samym czasie co nieruchomość S. O.. Brak możliwości odszukania określonych dokumentów nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Zdaniem Starosty Ś. należało z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że należne odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Tezę tę potwierdza fakt, że ponad 40 lat, ani S. O., ani jej następczyni prawna, tj. skarżąca nie podejmowały żadnych działań, aby domagać się odszkodowania za przejęte grunty, co świadczyłoby o tym, że odszkodowanie jednak zostało wypłacone. W ocenie organu, wpis prawa własności do księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] wymagał przedstawienia między innymi decyzji o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania, co również stanowi przesłankę potwierdzającą, że takie odszkodowanie zostało wypłacone.

Na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w kontekście dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wyjaśnienia wymaga kwestia okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania na rzecz właścicielki nieruchomości w celu ustalenia, czy zostało ono wypłacone. W tym celu Starosta Ś. winien zatem przesłuchać K. P. w charakterze strony, w szczególności na okoliczność uzyskania informacji od strony, dlaczego nie dochodziła swoich roszczeń, a także czy w dniu przejęcia prawa własności ww. nieruchomości przedmiotowy grunt obciążony był długami hipotecznymi i innymi obciążeniami, które wygasły w dniu przejęcia stosownie do postanowień art. 8 ust. 3 u.t.b.o.w., a także czy na nieruchomości została ustanowiona służebność.

Ponadto organ I instancji winien podjąć próbę ustalenia i przesłuchania w charakterze świadków pracowników organu, którzy zajmowali się sprawami związanymi z nabywaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalaniem i wypłatą odszkodowań na terenie m.in. gminy W..

Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jeżeli grunt obciążony był długami hipotecznymi i innymi obciążeniami, które wygasły stosownie do postanowień art. 8 ust. 3, przed objęciem gruntu w faktyczne władanie i wnosi kwotę odszkodowania do depozytu sądowego w celu jej podziału między osoby uprawnione. Nadto organ I instancji winien podjąć stosowne czynności, w tym dokonać badania księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza pod względem obciążeń. W szczególności winien wystąpić do Sądu Rejonowego w Ś. o udzielenie informacji czy w depozycie sądowym była zdeponowana kwota należności tytułem odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości oraz czy złożenie kwoty odszkodowania do depozytu dokonane było w celu jej podziału między osoby uprawnione.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Wójt Gminy W. przesłał kserokopie dokumentów, które zachowały się w archiwum urzędu. Są to min. kserokopie decyzji o ustaleniu odszkodowania dla części osób, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu w tym samym czasie, co nieruchomość S. O.. Jednakże w archiwum urzędu zachowało się jedynie część akt w przedmiotowej sprawie, a niemożność odszukania przez organ określonych dokumentów, nie oznacza ,iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. W szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Nie można zatem przyjąć, że brak możliwości odszukania dokumentów potwierdzających wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania dla p. S. O. po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania może prowadzić do wniosku, że decyzja ta nie istniała nigdy w obrocie prawnym. W dodatku twierdzenia wnioskodawcy nie są poparte żadnymi dowodami, gdyż strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądanie właścicieli dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania, skierowanych do właściwych organów na przestrzeni 40 lat. Zakładając bowiem brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez S. O. lub jej spadkobierców do właściwego organu w tej kwestii.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła skarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że nie zgadza się z ustaleniami Starosty Ś.. Dotyczy to m.in. kwestii, w której organ wyjaśnił, iż pozyskał dokumenty dotyczące ustalenia odszkodowania na rzecz innych osób wywłaszczonych w tym samym czasie co p. S. O., a w archiwum zachowało się jedynie część akt w przedmiotowej sprawie, nie wskazując jednak dlaczego organ uznał, że jest to jedynie część, a nie całość akt. Wg. skarżącej, Starosta Ś. przerzucił też na nią odpowiedzialność za nieprawidłową pracę administracji w poprzednich latach. Strona wywodziła, że gdyby odszkodowanie na rzecz byłej właścicielki zostało wypłacone, to pomimo upływu znacznego czasu, byłaby możliwość przynajmniej uprawdopodobnienia tej okoliczności. Wypłata odszkodowania następowała bowiem w trybie administracyjnym, tzn. organ musiał wydać postanowienie o wszczęciu postępowania, zlecić sporządzenie wyceny biegłemu, przeprowadzić rozprawę administracyjną i wydać decyzję. Pisma urzędu powinny były zostać wysłane do byłych właścicieli, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niewątpliwie, gdyby doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, to wówczas udałoby się do takich dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania dotrzeć.

Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...], Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r,. poz. 935), art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2111/14) stwierdził, że przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Przedmiotowa nieruchomość została objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy W. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic i terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi W. (Dz. Urz. WRN nr 12 z 9 października 1976 r.). Powyższe zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas art. 8 i 9 ust. 2 u.t.b.o.w. Stosownie zaś do pkt I ww. zarządzenia ustalone zostały granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa w którego obszarze - zgodnie z podpunktem 18 pkt I zarządzenia - została wskazana m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,8609 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność hipoteczną S. O..

Nadto w ww. zarządzeniu przyjęto stawkę odszkodowania za grunty przejmowane we wsi W. według cen ustalonych Uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] października 1971 r.

Wobec powyższego wywłaszczenie nieruchomości objętej wnioskiem nastąpiło zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami u.t.b.o.w.

Z kolei podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość stanowiły wówczas przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 u.t.b.o.w. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień u.t.b.o.w. Jednocześnie w ust. 2 ww. przepisu wskazano, że prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Natomiast stosownie do treści art. 10 ust. 2 u.t.b.o.w., po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostawały utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji podjął wszelkie starania w celu zdobycia dokumentów, na podstawie których można ustalić, czy odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli oraz ich spadkobierców zostało ustalone i wypłacone w niniejszej sprawie. Starosta Ś. przed wydaniem decyzji prowadził bardzo szeroko zakrojone poszukiwania dokumentów archiwalnych, m.in. zwrócił się do Urzędu Gminy w W. , Urzędu Miejskiego w Ś., Archiwum Państwowego w B., [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., o przesłanie dokumentów dotyczących przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W. nieruchomości położonej w W. , oznaczonej wówczas jako działka nr [...] o powierzchni 0,8609 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś., stanowiącej własność hipoteczną S. O..

Na skutek tych działań zebrano tylko część dokumentacji, zaś co do pozostałej części ustalono, że nie istnieje m.in. z uwagi na znaczny upływ czasu, bowiem dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu.

Organ I instancji zwrócił się również do Sądu Rejonowego w Ś. I Wydział Cywilny o udzielenie informacji, czy do Sądu wpłynął wniosek o zezwolenie złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego z tytułu przyznanego odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz p. S. O.. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wyjaśniono (k. 207), że w Sądzie nie została zarejestrowana żadna tego typu sprawa na rzecz p. S. O..

Ponadto zwrócił się do Banku [...] S.A. o udzielenie informacji, czy w archiwum dostępne są jakiekolwiek dokumenty świadczące o wypłacie odszkodowań przez dawny Bank [...] na rzecz byłych właścicieli nieruchomości, a w szczególności na rzecz p. S. O. zamieszkałej w W. , bowiem odszkodowania za przejęte

w 1978 r. nieruchomości były wypłacane przez Bank [...] Oddział Wojewódzki w B.. W udzielonej odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśniono (k. 206), że Bank nie posiada dokumentacji z 1978 r., bowiem zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, banki zobowiązane są do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych, zawierające dane i informacje o klientach przez okres 5 lat, od daty ustania relacji z bankiem. Tym samym Bank po upływie 5 lat nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami.

Dodatkowo, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy Starosta Ś. zwrócił się ponownie do Urzędu Gminy w W. o ustalenie danych osobowych pracowników, którzy w latach siedemdziesiątych pracowali w powyższym Urzędzie Gminy i mogli zajmować się sprawami dotyczącymi wywłaszczenia nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego oraz zajmowali się ustalaniem i wypłatą odszkodowań za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wyjaśniono (k. 208), że Urząd nie dysponuje danymi osób, które w latach siedemdziesiątych zajmowały się ww. sprawami.

W związku z treścią przytoczonych przepisów dotyczących kwestii przechowywania akt, należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można wobec tego czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres w nich przewidziany, a po jego upływie — podlega zniszczeniu i zapewne z tego powodu nie można pozyskać kompletnej dokumentacji.

Należy zatem stwierdzić, że brak dokumentów potwierdzających ustalenie lub wypłatę odszkodowania nie dowodzi, iż stosowne odszkodowanie nie zostało ustalone.

Niemniej jednak na podstawie zgromadzonych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ustalono, że w piśmie Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1977 r. (znak: [...]) skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego w Ś. stwierdzono (k. 85), iż w związku z podjęciem postępowania o przejęciu na własność Państwa gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) wniesiono o wpisanie do księgi wieczystej, w tym m.in. do KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8609 ha stanowiącej własność S. O., wzmianki o przystąpieniu do prac związanych z przejęciem na własność Państwa ww. gruntów. W powyższym piśmie wyszczególnionych zostało 24 właścicieli gruntów w stosunku do których wniesiono o dokonanie ww. wpisu.

Należy podkreślić, że zamieszczona w piśmie lista osób jest zgodna z wykazem właścicieli objętych zarządzeniem Naczelnika Gminy W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic i terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi W., w którym co prawda wskazano 27 właścicieli gruntów. Jednakże różnica ta, zgodnie z treścią Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy W. z dnia [...] lutego 1977 r. (k. 87), wynika z tego, że odstąpiono od przejęcia gruntów na własność Państwa we wsi W. w stosunku do trzech właścicieli gruntów objętych zarządzeniem Nr [...], tj. T. A., [...] oraz [...] i w związku z tym w piśmie wskazano tylko 24 właścicieli gruntów z 27 objętych ww. zarządzeniem.

Następnie zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1977 r. (k. 34) Państwowe Biuro Notarialne w Ś. powiadomiło, że z KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości o obszarze 0,2426 ha, stanowiącej własność S. O., odłączono część o obszarze 0,8609 ha dla której urządzono księgę wieczystą nr [...] w której dziale 1 wpisano W. działka nr [...] obszar 0,8609 ha, a jako właściciela Państwo Polskie. Powyższy wpis nastąpił na wniosek z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] na podstawie zarządzenia Nr [...] Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1976 r. (akta ks. wiecz. karta nr [...] wpisano [...] grudnia 1977 r.).

Z akt sprawy wynika, że powyższe zawiadomienia w sprawie odłączenia części nieruchomości otrzymali również inni właściciele gruntów objętych zarządzeniem Nr [...] (k. 74-84), które zostały wystawione także w dniu [...] grudnia 1977 r. i nastąpiły na wniosek z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] na podstawie zarządzenia Nr [...] Urzędu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1976 r. (akta ks. wiecz. karta nr [...] wpisano [...] grudnia 1977 r.). Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajdują się 22 zawiadomienia z 24 nieruchomości, które zostały wywłaszczone ww. zarządzeniem, a więc brakuje 2 takich zawiadomień skierowanych do właścicieli gruntów.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał również 11 decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa (k. 88-98) z 24 nieruchomości, które zostały wywłaszczone ww. zarządzeniem.

Powyższe dokumenty potwierdzają, iż prowadzone wówczas postępowanie przez Urząd Gminy W. było zgodne z obowiązującymi przepisami u.t.b.o.w. Na ich podstawie można zobrazować okoliczności i sposób prowadzonych postępowań przez organ administracji publicznej, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie tego samego Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy W..

Zebrane w sprawie dokumenty stanowią jedynie część akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości objętych Zarządzeniem w Nr [...] Naczelnika Gminy W., a nie jak podnosi skarżąca, iż jest to całość akt i na tej podstawie twierdzi, że stosowne odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Wśród zebranego materiału dowodowego nie pozyskano oprócz decyzji dla p. S. O., również pozostałych 12 decyzji dotyczących ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa z 24 nieruchomości, które zostały wywłaszczone ww. zarządzeniem.

Strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądanie poprzedniej właścicielki dotyczącego ustalenia lub wypłacenia odszkodowania.

Nie można z góry przyjmować, że w 1978 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania.

Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony [...] grudnia 2015 r., a więc 39 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1976), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.

Jednakże nie jest usprawiedliwione w okolicznościach niniejszej sprawy oczekiwanie strony odwołującej się, iż zwolniona jest z wszelkiej aktywności procesowej ograniczając się do twierdzenia, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Ciążący na organach obowiązek wynikający z przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a i nast. k.p.a. nie oznacza, że osoba, która nie podjęła wcześniej aktywności w celu ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania, żądająca tego po tylu latach może oczekiwać, iż gdy organ nie udowodni swojego twierdzenia, iż odszkodowanie zostało w sprawie ustalone i wypłacone, jej roszczenie okaże się skuteczne przy braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

Natomiast, jeżeli odszkodowanie to zostało już ustalone i wypłacone, to rażąco sprzeczne z interesem społecznym byłoby uwzględnienie ww. wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., który wówczas nie byłby nadto oparty na słusznym interesie strony, w rozumieniu art. 7 k.p.a.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. z dnia [...] listopada 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1/ art. 6 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez przeprowadzenie dowodu z przypuszczeń organu i treści przepisów, przy braku jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentów lub zeznań świadków, co przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów;

2/ art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz bezpodstawne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie jest pełny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

W ocenie strony Skarżącej cała argumentacja organu II instancji, obszerne cytowanie orzeczeń sądów administracyjnych ma na celu odwrócenie uwagi od oczywistego faktu, który wynika ze zgromadzonych dokumentów, a mianowicie że właściwy organ administracji nie ustalił odszkodowania na rzecz aż 13 osób, od których przejęto grunty Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy W..

Wbrew temu, co twierdzi organ administracji, strona skarżąca nie czyni obecnie zarzutu z powodu niemożności odnalezienia akt archiwalnych, gdyż stoi ona na stanowisku, iż tych dokumentów nigdy nie było, a z całą pewnością nie zostały doręczone pani S. O..

Całkowicie nieuzasadniony jest również zarzut skierowany do strony, że była bierna i nie poszukiwała dokumentów z których mogłoby wynikać, że w tej sprawie toczyło się wcześniej postępowanie, zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Już bowiem do wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżąca dołączyła pisma - odpowiedzi udzielone przez Starostwo oraz Urząd Gminy w W. informujące o braku dokumentów dotyczących tej sprawy. Organ nie wskazując jednocześnie do jakiego archiwum powinna ona wystąpić i dlaczego organ sam tego nie zrobił.

Wbrew twierdzeniu organu, że strona nie może czuć się zwolniona z aktywności procesowej, należy wskazać, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, że wydał on właściwą decyzję na podstawie obowiązujących przepisów, do czego był zobowiązany z urzędu. Na rozterki organu i brak pewności co do oceny materiału dowodowego wskazuje już samo rozstrzygnięcie, tj. odmowa ustalenia odszkodowania w sytuacji gdy organ, jeśli definitywnie ustala, że decyzja odszkodowawcza została już wcześniej wydana, powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na taki sposób załatwienia sprawy wskazał m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r.: Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymaga umorzenia postępowania, (sygn. akt II SA/Bd 844/19, LEX nr 2771494).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie, kwestią sporną między stronami było to, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości – S. O. otrzymała odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnika Gminy W..

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 u.t.b.o.w., a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.t.b.w. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierczynię wywłaszczonej właścicielki w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwana dalej u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W orzecznictwie wskazuje się, i sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a doszło do wywłaszczenia w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA).

Ponadto należy wskazać, że nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjne przedawnienie występuje tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w u.z.t.w., ani w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie.

Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w., należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie Sądu mimo obszernego postępowania dowodowego powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie przeanalizowane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość skarżącej, została kiedykolwiek wydana. W orzecznictwie podnosi się też, że aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 2164/18). W sytuacji – która występuje w przedmiotowej sprawie - kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia tego faktu musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego przy zastosowaniu art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10.03.2020 r., sygn. akt I OSK 4066/18). Oznacza to, że ustalenia faktyczne nie mogą ograniczać się jedynie do poszukiwania samej decyzji odszkodowawczej i dokumentów dotyczących akt związanych z wydaniem ww. decyzji, lecz winny też obejmować wynik poszukiwań dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.11.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 325/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.12.2018 r., sygn. akt IV SA/Gd 998/18).

Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dot. wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane były do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia w powyżej wskazany sposób, by można było przesądzić zasadniczą dla sprawy kwestię - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego też Sąd uznał, że naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, wskazując na wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającą na wydaniu decyzji odmawiającej odszkodowania w sytuacji przyjęcia przez organy, ze odszkodowanie zostało wypłacone. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i warunki do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi – poza stwierdzonym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – nie były zasadne.

Nie można uznać, że organy naruszyły art. 6 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. we wskazany w skardze sposób, tj. "poprzez przeprowadzenie dowodu z przypuszczeń organu i treści przepisów, przy braku jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentów lub zeznań świadków, co przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów". Niedorzecznym jest twierdzenie, że organy przeprowadziły dowód z przypuszczeń oraz z przepisów. Nie wynika to z ich decyzji. Tak postawiony zarzut nie wymaga rozpoznania. Natomiast wyciągnięcie przez organy wniosków ze zgromadzonych dowodów obarczone było jedynie tym błędem, ze dowody te wymagały uzupełnienia, by na ich podstawie można było przesądzić okoliczność, czy istnieją warunki do uznania, że odszkodowanie zostało wypłacone, czy też nie.

Wbrew stawianym zarzutom skargi, organy prawidłowo uznały, że strona nie może czuć się zwolniona z aktywności procesowej, nawet w sytuacji, kiedy na organie ciąży obowiązek gromadzenia dowodów z urzędu. Organ nie ma wglądu w prywatne dokumentalne zasoby strony i nie może wyręczyć jej w poszukiwaniu we własnym jej zakresie dowodów przydatnych na poparcie jej twierdzeń o braku wypłacenia odszkodowania.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o fakcie braku wypłacenia odszkodowania. Tego typu wywody mogłyby okazać się skuteczne w sytuacji, kiedy przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania. Skoro zaś brak jest takiego wymogu, tok rozumowania strony mógłby doprowadzać do niedopuszczalnych i zarazem absurdalnych sytuacji, polegających na konieczności ponownego wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - za które przyznano odszkodowania - tylko dlatego, że nie zachowały się dokumenty szkodowe. Takiej konstrukcji rozumowania musiałby towarzyszyć obowiązek wieczystego przechowywania takiej dokumentacji, który nie istnieje.

Przepisy postępowania administracyjnego, ujęte w k.p.a., nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia).

W związku z treścią powyższych przepisów należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, w oparciu o brak bezpośrednich dowodów jego wypłacenia. Skarżąca również nie wykazała, aby jej poprzedniczka prawna oraz właściciele wywłaszczonych gruntów, co do których brak jest dokumentacji szkodowej, upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Bez wykazania przez skarżącą łamania prawa przez Naczelnika Gminy W., nie można z góry przyjmować, że w 1976 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Byłoby to w istocie nieuprawnione przypuszczenie lub domniemanie, a więc działanie, które sama stosuje skarżąca, a którego cechy przypisuje organom w sposób nieuprawniony.

Za słuszne należy uznać rozumowanie organów, że przy założeniu braku wypłaty odszkodowania, trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych wywłaszczonych właścicieli do organu w tej kwestii. Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2015 r., a więc 44 lata po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1976), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.

Przy braku dokumentów przeciwnych – co należy jeszcze ustalić, zgodnie ze stanowiskiem Sądu - należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i nie można przypisywać im działań polegających na łamaniu obowiązujących je wówczas przepisów, na zasadzie nieuprawnionych przypuszczeń.

W konsekwencji powyższego, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji przyjęcia przez organy, że brak jest dowodów, świadczących o braku wypłacenia odszkodowania, zajdą warunki do ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone, a to z kolei spowoduje konieczność umorzenia postępowania, a nie odmowy jego wypłacenia, jak błędnie rozstrzygnięto.