Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 538/22 w sprawie ze skargi H. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. A. na rzecz M. W. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r. II SA/Rz 538/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. A. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (Kolegium) z [...] marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Burmistrz B. (Burmistrz) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w W., gm. B. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność M. W.(Uczestniczka) z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą własność Skarżącej oraz z nieruchomością oznaczoną jako działką nr [...] stanowiącą własność Gminy B. (Gmina) w punkcie stycznym z działką [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Burmistrz działając na podstawie art. 123, art. 262 § 1 ust. 2, art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 29, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4.750,00 zł i zobowiązał do ich uiszczenia Uczestniczkę.

W uzasadnieniu podał, że postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...] oraz z działką nr [...] (w punktach stycznych z działką nr [...]) zostało wszczęte na wniosek Uczestniczki w celu jednoznacznego określenia położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi i sporządzenia odpowiednich dokumentów. W wyniku zapytania ofertowego skierowanego do kilku wykonawców - geodetów uprawnionych, organ wyłonił najkorzystniejszą ofertę cenową, którą złożył J. J. W dniu [...] grudnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynęła faktura nr [...] dotycząca zapłaty za wykonanie rozgraniczenia zgodnie z umową nr [...] zawartą pomiędzy Gminą a podmiotem wykonującym czynności geodezyjne na kwotę 4.750 zł. Powyższa należność została zapłacona przez Gminę w dniu 29 grudnia 2021 r. Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 262 § 1 ust. 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie zaś z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się między innymi koszty biegłych, w tym przypadku koszty sporządzenia przez uprawnionego geodetę dokumentacji technicznej. Organ podał, że zawiadomieniem z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy istnieją okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca (właścicielka działki nr [...]) stwierdziła, że rozgraniczenie jest bezpodstawne i wniosła o pokrycie kosztów postępowania przez stronę wnoszącą o rozgraniczenie. W ocenie Skarżącej przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] od punktu wspólnego z działką [...] - rów w kierunku północno- wschodnim do północno- zachodniego narożnika budynku gospodarczego posadowionego na działce [...] jest widoczny w terenie i zgodny ze sposobem użytkowania oraz aktualną mapą ewidencji gruntów. Natomiast dalszy przebieg granicy w kierunku północno- wschodnim do granicy z działką [...] został ustalony operatem nr [...] na podstawie zgodnego wskazania właścicieli i wykonana jest stabilizacja znakiem granicznym. Wnioskodawczyni (właścicielka działki nr [...]) podtrzymała swój wniosek o rozgraniczenie i poinformowała, że zaistniał spór pomiędzy stronami w wyniku robót geodezyjnych opracowanych operatem technicznym nr [...], ustalającym nowe granice na odcinku pomiędzy działkami [...] i [...], podczas którego została wprowadzona w błąd.

Decyzją z [...] stycznia 2022 r. organ orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] z działką nr [...] oraz z działką nr [...] w punktach stycznych z tą działką. Przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów oraz na podstawie zgodnego oświadczenia stron.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Organ podał, że ustalając koszty rozgraniczenia kierował się zasadą uzyskanych korzyści przez właścicieli z ustalenia przebiegu granicy. Z uwagi na fakt, że postępowanie rozgraniczeniowe na znacznym odcinku tj. od punktu 3x przez punkty 4x, 5x, 6x do punktu 11387 nie wykazało zmian, i położenie linii granicznych przebiegających po w/w punktach pokryło się ze stanem prawnym i ewidencyjnym, natomiast na odcinku od punktu 11387 przez punkty 02, 01 do punktu 7x, w wyniku rozbieżności wynikającej ze stanu prawnego i ewidencyjnego, doprowadziło do zmiany przebiegu granicy na korzyść Uczestniczki, organ orzekając o kosztach rozgraniczenia zgodnie z nową linią orzeczniczą, kosztami postępowania obciążył ją w całości (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 333/18).

Po rozpoznaniu zażalenia Uczestniczki Kolegium postanowieniem z [...] marca 2022 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 , art. 264 § 1 i 2 oraz art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 2 i zobowiązało do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 postanowienia Uczestniczkę w kwocie 2.375,00 zł oraz Skarżącą w kwocie 2375,00 zł, zmieniając również termin uiszczenia kosztów postępowania na 30 dni od daty otrzymania, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Według stanowiska NSA, materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego (również na etapie postępowania administracyjnego) stanowi art. 152 k.c., zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W obszernym uzasadnieniu uchwały stwierdzono również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Organ zażaleniowy przytoczył również orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono tożsame stanowisko i stwierdził, że w całej rozciągłości podzielane jest ono przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Organ uznał sposób rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowany przez organ I instancji za nieprawidłowy, nie mieszczący się w granicach uznania administracyjnego. Organ I instancji orzekając o podziale kosztów kierował się bowiem zasadą uzyskanych korzyści przez właścicieli z ustalenia przebiegu granicy, wynikającej z ilości ustalonych punktów granicznych. Koszt ustalenia jednego punktu granicznego został podzielony równo na strony postępowania, których dany punkt dotyczy. Organ zażaleniowy stwierdził, że powyższy sposób rozdzielenia kosztów mógłby być zaakceptowany ale tylko w sytuacji, gdy uczestnikami rozgraniczenia jest wiele osób i istnieje trudność w ustaleniu sposobu rozdzielenia kosztów. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym brały udział wnioskodawczyni, skarżąca oraz Gmina, która uczestniczyła w podziale tylko jednym punktem stycznym z działką nr [...], stąd też słusznie organ I instancji przyjął, że nie doszło do zmiany granicy działki Gminy a zatem nie ma podstaw do ustalenia partycypacji Gminy w kosztach. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ zażaleniowy uznał je za uzasadnione. Organ I instancji wbrew zasadzie określonej w art. 152 k.c. pominął bowiem przy rozdziale kosztów skarżącą. W postępowaniu rozgraniczeniowym znajduje zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Na zasadność zaskarżonego postanowienia nie ma także wpływu sytuacja materialna stron. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. Strony, które nie mogą ponieść kosztów rozgraniczenia mogą w odrębnym postępowaniu na zasadzie art. 267 k.p.a. wnosić o zwolnienie z ich ponoszenia. Organ zażaleniowy uznał więc zaskarżone postanowienie za błędne w części dotyczącej zobowiązania do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i w tej części uchylił zaskarżone postanowienie orzekając jednocześnie o zobowiązaniu do ich uiszczenia Uczestniczkę oraz Skarżącą. Organ zmienił również termin uiszczenia kosztów, natomiast w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Ustalając koszty postępowania organ I instancji zaliczył do nich koszty biegłego, zaś wysokość wynagrodzenia geodety została udokumentowana.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w części dotyczącej zobowiązania jej do uiszczenia części kosztów określonych w pkt 1 w kwocie 2375,00 zł i zarzucając naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie jej do uiszczenia części kosztów rozgraniczenia w kwocie 2375,00 zł. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w powyższej części oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi zażaleniowemu. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że ponieważ nie doszło do zmiany odcinka granicy między punktami granicznymi nr 3x, 4x, 5x, 6x do punktu 11387, zasadny jest brak jej partycypacji w kosztach rozgraniczenia. Granica na tym odcinku między działkami [...] i [...] przebiega w sposób widoczny w terenie i jest zgodny ze sposobem użytkowania, pokrywa się z mapą scaleniową oraz mapą ewidencji gruntów i budynków, na co Skarżąca wskazywała w piśmie do organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r. Natomiast dla dalszego przebiegu granicy na odcinku od punktu 11387 przez punkty 02, 01 do punktu 7x Skarżąca wskazała, że w archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. znajdują się mapa scaleniowa i szkic pomiarowy do mapy scaleniowej, które definiują przebieg ww. odcinka granicy w formie linii prostej bez załamania w kierunku południowym na wysokości narożnika budynku gospodarczego posadowionego na działce [...], jak to ma miejsce na mapie ewidencji gruntów i budynków. Dążąc do zaniechania sporu granicznego na etapie postępowania rozgraniczeniowego Skarżąca zaakceptowała zmianę przebiegu granicy na korzyść właścicielki działki nr [...], poprzez przyjęcie przebiegu granicy w sposób zbliżony z przebiegiem tego odcinka granicy na mapie ewidencji gruntów i budynków, z jej załamaniem w punkcie 11387 w kierunku południowym do punktu 02, dalej biegnącej wzdłuż ogrodzenia wykonanego na nieruchomości skarżącej do punktu 01 i dalej do działki nr [...] (droga) w punkcie 7x. Zdaniem Skarżącej, z powołanej przez organ zażaleniowy uchwały nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 k.c. Zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie, bez pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] maja 2022 r. Skarżąca podniosła okoliczności, które w jej ocenie świadczą o bezzasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego co do dłuższego odcinka granicy między nieruchomościami poddanymi rozgraniczeniu. Skarżąca wskazała również na okoliczności dotyczące ustalenia granicy na krótszymi odcinku granicznym przed wszczęciem spornego postępowania rozgraniczeniowego.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2022 r. Uczestniczka wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując na prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium, odnosząc się krytycznie do twierdzeń i ocen Skarżącej oraz nawiązując do prac geodezyjnych wykonanych na zlecenie skarżącej w 2019 r.

Uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że nie będąc związany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami – stwierdził, że wykładnia i sposób zastosowania przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152-153 k.c. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) są wadliwe.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 910/19, w którym wskazano, że ustawowa zasada wynikająca z art. 152 k.c. (koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie) pozostaje punktem wyjścia rozważań organów orzekających w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zasada ta doznaje jednak wyjątków, co nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której przyjęto, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Istotnie zasadą jest, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości proporcjonalnie do długości uregulowanych odcinków granicznych. Nie jest to jednak zasada, która nie doznaje wyjątków, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam na konieczność elastycznego i uwarunkowanego sytuacyjnie podejścia do problematyki rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przykładowo w wyroku NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14, stwierdzono, że z cytowanej wyżej uchwały nie wynika, iż "w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie". Naczelny Sąd podkreślił także, że orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego "następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania (...) powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku". W tym samym kierunku zmierzają również inne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 423/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 95/18; cyt. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., II SA/Rz 910/19).

Podzielając powyższe stanowisko Sąd wskazał dodatkowo za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie orzekającym w sprawie o sygn. II SA/Rz 910/19, na konieczność uwzględnienia systemowego i funkcjonalnego zestawienia przepisów art. 152-153 k.c. oraz przepisów art. 29-34 p.g.k. Zestawienie to prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.k.). Powyższe stany sporności lub niepewności nie mogą być rozumiane subiektywnie jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli sąsiadujących nieruchomości, lecz muszą znaleźć następczo potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć zatem charakter obiektywnie i pozytywnie (co najmniej częściowo) weryfikowalny. Jeśli bowiem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części jest sporny lub niepewny. Stan sporności (niepewności) przebiegu granic ma bowiem charakter obiektywny i niezależny od subiektywnych ocen jednostki. Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeb wyznaczyć zakres wniosku (por. art. 29 ust. 2 p.g.k.), gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności w ocenie wnioskodawcy – koszty rozgraniczenia obciążałyby w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli podmioty te wskazywały stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału kosztów postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu sprawy, Sąd zauważył, że z akt postępowania rozgraniczeniowego (protokół graniczny, k. 19-24; sprawozdanie techniczne z wykonania rozgraniczenia, k. 25-27 akt organu pierwszej instancji) wynika, iż dłuższy odcinek graniczny pomiędzy działkami nr [...] i [...] (odcinek od punktu od punktu 3x przez punkty 4x, 5x, 6x do punktu 11387) został ustalony na podstawie mapy z ewidencji gruntów i budynków, która jest tożsama z mapą scaleniową (k. 23). Oznacza to, że w tej części granicy, w której doszło do potwierdzenia jej przebiegu na podstawie danych ewidencyjnych, nie można mówić obiektywnej sporności lub niepewności punktów i linii granicznych, a istniejące wątpliwości stron mogły zostać rozstrzygnięte za pomocą procedury wznowienia znaków granicznych. Odmienna sytuacja zaistniała natomiast w zakresie krótszego odcinka granicznego (od punktu nr 11387 przez punkty o2 i o1 do punktu 7x), gdyż wobec sprzeczności dowodów (k. 23) fragment linii granicznej został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron, skutkując przesunięciem linii granicznej w głąb działki nr [...] oraz zmianą konfiguracji i powierzchni (bez zmiany oznaczenia) działki nr [...] oraz zmianą konfiguracji (bez zmiany powierzchni i oznaczenia) działki nr [...]. W tym zakresie można zatem stwierdzić istnienie stanu obiektywnej sporności (niepewności) stanu granicy oraz zasadność jej ustalenia w drodze postępowania rozgraniczeniowego.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że rozdział kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać ustalony zakres obiektywnej sporności (niepewności) granicy między działkami nr [...] i [...]. Zgodnie z przyjętą wersją wykładni relewantnych przepisów należy dokonać równomiernego rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy stronami jedynie w takim zakresie, jaki odpowiada stosunkowi ilości punktów granicznych między spornymi odcinkami części granicy, której przebieg wymagał korekty, do całej granicy (ogólnej liczby punktów granicznych), natomiast w pozostałym zakresie (niezmienionego odcinka granicznego) należy przeprowadzić ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy i – uwzględniając wszystkie jej okoliczności (w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sytuacji spornej, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie) – rozdzielić koszty w świetle wyników tej oceny. Punktem wyjścia dla organu powinna być zasada, że koszty postępowania rozgraniczeniowego w zakresie odcinka linii granicznej, który w wyniku postępowania okazał się obiektywnie niesporny lub pewny (a więc którego przebieg został potwierdzony na podstawie aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków), obciążają stronę postępowania, która była wnioskodawcą w sprawie rozgraniczeniowej.

Uczestniczka zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie art. 152 k.c. i art. 153 k.c. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne obciążenie w całości uczestniczki kosztami postępowania rozgraniczeniowego uznając że jej wniosek o rozgraniczenie był bezpodstawny, gdy w rzeczywistości Sąd I instancji winien obciążyć każdą ze stron postępowania po połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego, gdyż postępowanie była w pełni zasadne i doprowadziło na odcinku od punktu 11387 przez punkty 02,01 do punktu 7x, do zmiany przebiegu granicy.

Uczestniczka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 par. 1 ustawy p.p.s.a. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżone postanowienie Kolegium podzielił co do zasady stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 uznał jednak, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym pogląd wyrażony w wyroku z 30 listopada 2015 r. I OSK 2211/14, że zasada wyrażona w uchwale może doznawać ograniczeń. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że koszty postępowania rozgraniczeniowego winny być rozdzielone pomiędzy właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu tylko w tym zakresie, w jakim w wyniku rozgraniczenia granice te uległy zmianie, w pozostałym zakresie winny obciążać wnioskodawcę postępowania rozgraniczeniowego, czyli w realiach niniejszej sprawy – skarżącą kasacyjnie Uczestniczkę.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 30 listopada 2015 r. I OSK 2211/14 Sąd kasacyjny przypomina, że został on wydany w szczególnym stanie faktycznym. Jak zwrócono uwagę w wyrokach NSA z 12 września 2018 r. I OSK 2368/16 i z 29 sierpnia 2019 r. I OSK 2688/18 w sprawie zakończonej wyrokiem z 30 listopada 2015 r. postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane po wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia ustalającego przebieg prawnej granicy, było to kolejne postępowanie rozgraniczeniowe zainicjowane przez tę samą stronę, a w międzyczasie nie zaszły normatywnie istotne zmiany uzasadniające ponowne rozgraniczenie. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Jak wynika zarówno z akt administracyjnych sprawy jak i z ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki, które w tym zakresie nie były kwestionowane przez strony postępowania, w sprawie doszło do zmiany przebiegu granic pomiędzy punktami 11387 przez punkty o2 i o1 do punktu 7x. Jak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, wobec sprzeczności dowodów fragment linii granicznej został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron, skutkując przesunięciem linii granicznej w głąb działki nr [...] oraz zmianą konfiguracji i powierzchni (bez zmiany oznaczenia) działki nr [...] oraz zmianą konfiguracji (bez zmiany powierzchni i oznaczenia) działki nr [...].

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że jak wynika ze sprawozdania technicznego sporządzonego przez geodetę na odcinku wzdłuż budynku gospodarczego w stronę wschodnią do granicy z działką [...] (droga gminna) istniała rozbieżność pomiędzy mapą ewidencji gruntów a mapą scalenia wsi W.

Nie można zatem uznać, by stan faktyczny niniejszej sprawy był analogiczny do stanu faktycznego sprawy zakończonej wyrokiem z 30 listopada 2015 r. I OSK 2211/14. W niniejszej sprawie istniała rozbieżność pomiędzy mapą ewidencji gruntów i mapą scalenia a przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe wykazało konieczność wprowadzenia zmian w przebiegu granic.

Zgodnie z przywołaną przez Sąd pierwszej instancji uchwałą NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. "może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę przypomina, że zgodnie art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt II FSK 1141/09). Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje zatem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2817/14).

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 września 2017 r. I OSK 2888/15, 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, 29 sierpnia 2019 r. I OSK 2688/18, 15 grudnia 2020 r. I OSK 1563/20, 26 stycznia 2022 r. I OSK 669/19, którego istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy nie mają uznaniowości w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego.

Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). O zasadności tego stanowiska świadczy jednoznacznie uzasadnienie powołanej uchwały, przywołane również przez Kolegium w niniejszej sprawie, a zwłaszcza następujący jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 K.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Podsumowując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej."

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje, że wykładnia art. 152 k.c. i 153 k.c. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przedstawiona w zaskarżonym wyroku pomija przywołane wyżej rozumienie pojęcia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wprowadzając jako kryterium rozdzielenia kosztów pojęcie słuszności. Stanowisko to w świetle przywołanej uchwały uznać należy za nieprawidłowe.

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 152 k.c. i 153 k.c. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się zasadne.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Uczestniczki– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.