Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 309/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1 I 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1361
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 1 I 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Łukasz Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 15 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wykorzystanych środków otrzymanych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego po rozpoznaniu wniosku A. S. – S. M. U. [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. - o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję [...] z dnia 25 października 2012 r., którą orzekł o zwrocie od Strony, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonych (od dnia 19.02.2010 r. - data przekazania środków - do dnia dokonania całkowitej zapłaty należności głównej), przyznanych tytułem dofinansowania projektu "Wejście na rynek i ugruntowanie pozycji firmy [...] Sp. z o.o. poprzez wdrożenie oprogramowania I. D. do obsługi kampanii teleinformatycznych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Beneficjent – [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S., w dniu 30 grudnia 2009 r. zawarł z Województwem Z., reprezentowanym przez Zarząd Województwa Z., pełniącym na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013 (zwanej dalej IZ RPO WZ), umowę o dofinansowanie ww. projektu. Do umowy tej w okresie od 22 lipca 2010 r. do 25 listopada 2011 r. zawarto pięć aneksów.

W dniu 31 grudnia 2009 r. Beneficjent złożył wniosek o płatność zaliczkową, a w lutym 2010 r., IZ RPO WZ zatwierdziła do wypłaty kwotę w wysokości [...] zł. W dniu 2 sierpnia 2010 r. Beneficjent złożył drugi wniosek o płatność zaliczkową, a po korektach w listopadzie 2010 r. Beneficjent złożył poprawny wniosek o płatność, w którym rozliczono zaliczkę otrzymaną na podstawie pierwszego wniosku o płatność do kwoty [...] zł. Pismem z 22 grudnia 2010 r. IZ RPO WZ poinformowała Beneficjenta o pozytywnej weryfikacji formalno-merytorycznej i finansowej wniosku nr [...] i zatwierdzeniu wnioskowanej kwoty do wypłaty w wysokości [...] zł (w tym ze środków EFRR [...] zł oraz ze środków budżetu państwa [...] zł). W związku z przekazaniem w dniu 30 grudnia 2010 r. zaliczki w kwocie [...] zł w części dotyczącej współfinansowania z EFRR oraz w dniu 28 stycznia 2011 r. zaliczki w kwocie [...] w części odpowiadającej budżetowi państwa oraz pozostałą na koncie Beneficjenta kwotą [...] zł (część dot. EFRR) dotyczącą otrzymanej przez Spółkę w lutym 2010 r. zaliczki na podstawie pierwszego wniosku o płatność i niezłożeniem wniosku rozliczającego zaliczkę w terminie 3 miesięcy, pismem z 31 maja 2011 r. IZ RPO WZ wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Ze względu na brak odpowiedzi Beneficjenta na to wezwanie, IZ RPO WZ pismem z 1 sierpnia 2011 r. ponownie wezwała Beneficjenta do zwrotu środków.

Beneficjent nie informując IZ RPO WZ w dniu 30 listopada 2010 r. zwrócił nierozliczone środki dotyczące budżetu państwa w wysokości [...] zł (z pierwszej transzy zaliczki), a w dniach 30 września i 3 października 2011 r. zwrócił kwotę w wysokości [....] zł oraz odsetki naliczone jak dla zaległości podatkowych w wysokości [...] zł.

Beneficjent nie przedłożył dalszych wniosków o płatność za kolejne okresy sprawozdawcze pomimo kierowanych przez IZ RPO WZ wezwań do wykonania obowiązku przewidzianego w § 5a ust. 20 umowy o dofinansowanie. Brak wydatków nie zwalniał Beneficjenta z obowiązku przedkładania wniosków o płatność z wypełnioną częścią sprawozdawczą (§ 5a ust. 22 umowy o dofinansowanie). Na żadne ze skierowanych wezwań Beneficjent nie odpowiedział (odbiór pism został poświadczony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Warunkiem rozliczenia wydatków lub przekazania Beneficjentowi środków dofinansowania jest złożenie przez Beneficjenta do IZ RPO WZ poprawnego, kompletnego i spełniającego wymogi formalne, merytoryczne i rachunkowe wniosku o płatność wraz załącznikami (§ 6 ust. 1 pkt 1 umowy).

W związku z faktem, iż Beneficjent realizował projekt i wykorzystywał środki przekazane na ten cel z naruszeniem obowiązujących go w ramach RPO WZ procedur, które są sprecyzowane zarówno w umowie o dofinansowanie jak i w Wytycznych, pismem z 25 lipca 2012 r. IZ RPO WZ wezwała Spółkę do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków (19 lutego 2010 r.). Jednocześnie stwierdzono przesłanki do rozwiązania z Beneficjentem umowy o dofinansowanie w oparciu o § 17 ust. 1 pkt 4 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym IZ RPO WZ może rozwiązać niniejszą umowę bez wypowiedzenia, jeżeli Beneficjent nie przedłożył, pomimo pisemnego wezwania przez IZ RPO WZ wniosków o płatność wraz z wypełnioną częścią sprawozdawczą z realizacji projektu. W związku z tym uchwałą nr 1184/12 z dnia 17 lipca 2012 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego rozwiązał przedmiotową umowę o dofinansowanie.

Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego w wezwaniu do zwrotu środków z dnia 25 lipca 2012 r., w dniu 17 sierpnia 2012 r. wszczęto wobec Beneficjenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków z tytułu płatności dokonanych w ramach RPO Województwa Zachodniopomorskiego 2007-2013 na podstawie ww. umowy o dofinansowanie. Jednocześnie Beneficjent poinformowany został o możliwości złożenia dowodów, wyjaśnień lub zastrzeżeń. Postanowieniem z 14 września 2012 r. IZ RPO WZ wydłużyła termin zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków z tytułu dokonanych płatności, ponadto pismem z tej samej daty Beneficjent został poinformowany o zamiarze zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz został pouczony o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Pisma te zostały odebrane przez S. M U. A. S. Pismem z 1 października 2012 r. (doręczonym 3 października 2012 r.) S. M. U. [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej poinformował IZ RPO WZ, że postanowieniem Sądu Rejonowego S.- C. Wydział [..] Gospodarczy z 20 września 2012 r. ogłoszono upadłość dłużnika [...] Sp. z o.o. obejmującą likwidację majątku dłużnika.

Dnia 25 października 2012 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego podjął decyzję administracyjną nr [...] orzekającą zwrot od S. M. U. [...] Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej środków otrzymanych w ramach ww. umowy o dofinansowanie w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Pismem z 19 listopada 2012 r. S. M. U. [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją administracyjną z 25 października 2012 r.

We wniosku Syndyk wskazał, że wierzyciel posiadający należność podlegającą zaspokojeniu z masy upadłości może być zaspokojony jedynie w trybie i na podstawie ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, gdyż celem tego postępowania jest zaspokojenie wierzycieli poprzez uzyskanie środków ze składników majątkowych masy upadłości i dzielenie według porządku określonego przez przepisy tejże ustawy. Oznacza to, że po ogłoszeniu upadłości wierzytelność należy zgłosić sędziemu-komisarzowi, a nie żądać od Syndyka zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację przedmiotowego projektu. Jednocześnie Syndyk przypomniał, że ww. postanowieniem z 20 września 2012 r. sąd wezwał wierzycieli upadłego, aby w terminie miesiąca zgłosili swoje wierzytelności sędziemu-komisarzowi w trybie przewidzianym przepisami Prawo upadłościowe i naprawcze.

Uzasadniając podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcie Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że status prawny syndyka jako zarządcy masy upadłości nie jest ujmowany jednolicie w nauce, przy czym wg tzw. teorii urzędowej (teorii piastowanego urzędu) syndyk nie jest niczyim zastępcą bezpośrednim, lecz osobą pełniącą funkcję organu urzędowego, co oznacza, że syndyk jako organ postępowania upadłościowego działa w imieniu własnym i z mocy własnego prawa. Nie zmienia to jednak faktu, że skutki czynności syndyka wchodzących w zakres zarządu masą upadłości dotyczą upadłego. Wyrazem tej reguły jest art. 160 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, który stanowi, że w sprawach dotyczących masy syndyk dokonuje czynności na rachunek upadłego, ale w imieniu własnym. Konsekwencją tego poglądu jest stanowisko, że w procesach dotyczących masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka, co znajduje odzwierciedlenie w art. 144 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, który odnosi się do wszelkich postępowań dotyczących masy upadłości. Syndyk jest zatem stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu, ale w interesie innej osoby. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez Syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego. Syndyk traci legitymację formalną w sprawach dotyczących praw upadłego z dniem uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania upadłościowego albo w razie zakończenia postępowania upadłościowego.

Uwzględniając powyższe zasady w decyzji z dnia 25 października 2012 r. prawidłowo wskazano jako stronę postępowania Syndyka Masy Upadłości [...] Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej z uwagi na posiadaną przez Syndyka legitymację formalną. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wydana w sprawie decyzja administracyjna będzie realizowana nie w odniesieniu do Syndyka, lecz majątku upadłego.

Odnosząc się do trybu ustalania i dochodzenia należności w postępowaniu upadłościowym organ wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego właściwym trybem dochodzenia wierzytelności upadłościowej staje się postępowanie upadłościowe. Przez wierzytelność upadłościową rozumie się wierzytelność powstałą przeciw upadłemu przed ogłoszeniem upadłości. Organ wskazał też, że decyzja administracyjna nr [...] orzekająca o zwrocie środków otrzymanych przez Beneficjenta w ramach umowy o dofinansowanie, została podjęta przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego dnia 25 października 2012 r. (a doręczona Syndykowi dnia 7 listopada 2012 r.), natomiast upadłość dłużnika [...] Sp. z o.o. obejmującą likwidację majątku ogłoszono postanowieniem Sądu Rejonowego S.- C. Wydział [...] Gospodarczy z dnia 20 września 2012 r.

Organ przytoczył następnie brzmienie art. 207 ust. 1 i ust. 8 - 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), regulujących tryb zwrotu dofinansowania.

Zdaniem organu, zgodnie z zasadami rozliczania środków europejskich,

IZ RPO WZ ma ustawowy obowiązek - a nie wyłącznie możliwość - zażądać zwrotu środków w oparciu o procedurę określoną w ustawie o finansach publicznych. Wynika to zarówno z jednoznacznego brzmienia cytowanego powyżej art. 207 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym do obowiązków instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wobec tego decyzja wydawana przez IZ RPO WZ stanowi formalne potwierdzenie istnienia wierzytelności, stwarzające organowi potencjalną możliwość na dokonanie jej zgłoszenia do masy upadłości sędziemu-komisarzowi. Zgodnie z art. 240 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, w zgłoszeniu wierzytelności należy wymienić m.in. dowody stwierdzające istnienie wierzytelności, a na podstawie art. 239 tej ustawy, do pisma zgłaszającego wierzytelność zgłaszający winien dołączyć w oryginale lub w uwierzytelnionym odpisie dokumenty usprawiedliwiające zgłoszenie. Zatem, gdyby organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków i nie wydał decyzji stanowiącej dowód tego zobowiązania, ewentualne zgłoszenie wierzytelności nie byłoby możliwe w taki sposób, aby została ona uznana w postępowaniu upadłościowym. Wielkość zobowiązania może zostać określona jedynie przez organ w ramach postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie sędziego-komisarza w postępowaniu upadłościowym nie może zastąpić decyzji

IZ RPO WZ określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Sędzia-komisarz prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia listy wierzytelności, jako organ sądowy, a nie administracyjny, posługujący się inną procedurą, nie ma prawnych możliwości realizowania funkcji swoistych dla postępowania administracyjnego. W opinii organu, trudno uznać, aby sędzia-komisarz w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia wierzytelności na liście, mógł oprzeć się jedynie np. na oświadczeniu organu co do wielkości istniejącego zobowiązania nie popartym żadnym dowodem w postaci dokumentu o charakterze decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. S. Syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w S., zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego zarzuciła:

1) naruszenie przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze przez brak zgłoszenia sędziemu-komisarzowi wierzytelności ujętej w decyzji umożliwiające ujęcie ujętych w decyzji wierzytelności na liście wierzytelności [...]

sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w kategorii właściwej dla wierzytelności powstałych przed ogłoszeniem upadłości [...] sp. z o.o., przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

2) naruszenie art. 145 Prawa upadłościowego i naprawczego przez to,

że postępowanie administracyjne wszczęto przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości i wydano zaskarżoną decyzję nie wyczerpując trybu określonego ww. ustawą Prawo upadłościowe i naprawcze, poprzez brak zgłoszenia wierzytelności ujętej w zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisami tej ustawy sędziemu-komisarzowi,

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że przeciwnik skargi wydał zaskarżoną decyzję przeciwko syndykowi zamiast podjąć decyzję o zgłoszeniu wierzytelności zgodnie z treścią przepisów Prawa upadłościowego i naprawczego sędziemu-komisarzowi.

Podnosząc takie zarzuty Syndyk wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów Prawa upadłościowego

i naprawczego z pokrzywdzeniem pozostałych wierzycieli, którzy zgłosili swoje wierzytelności zgodnie z treścią przepisów tej ustawy,

2) przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt postępowania na okoliczność wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów Prawa upadłościowego

i naprawczego,

3) ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

4) zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezspornym jest, iż Sąd Rejonowy S.- C. w S., Wydział [...] Gospodarczy postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. ogłosił upadłość dłużnika [...] sp. z o.o. w S. obejmującą likwidację majątku dłużnika i zarejestrował pod sygnaturą akt[...] . Bezspornym jest też, że Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wszczął postępowanie wobec [...] sp. z o.o. w przedmiocie zwrotu środków przed dniem ogłoszenia upadłości spółki, gdyż Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego postanowieniem z dnia 14 września 2012 r. przedłużył do 17 października 2012 r. postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu wobec Spółki.

Przytaczając brzmienie art. 145 Prawa upadłościowego i naprawczego Syndyk stwierdziła, że przeciwnik skargi nie wyczerpał trybu określonego ustawą PUiN, gdyż nie zgłosił sędziemu-komisarzowi wierzytelności ujętej w decyzji, pomimo tego,

że Syndyk pismem z 1 października 2012 r. zawiadomiła Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego o ogłoszeniu upadłości [...] sp. z o.o. i o możliwości zgłaszania wierzytelności. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego zamiast zgłosić wierzytelność sędziemu-komisarzowi nadal prowadził postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Wierzytelność ujęta w zaskarżonej decyzji nie została zgłoszona sędziemu-komisarzowi zgodnie z treścią wysłanego przez Syndyka do przeciwnika skargi zawiadomienia.

Syndyk podkreśliła, że każdy wierzyciel, w tym i Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, posiadający należność podlegającą zaspokojeniu z masy upadłości może być zaspokojony jedynie w trybie i na podstawie prawa upadłościowego, gdyż celem tego postępowania jest zaspokojenie wierzycieli poprzez uzyskanie środków ze składników majątkowych masy upadłości i dzielenie jej według porządku określonego przez przepisy ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Jedynie charakter prawny wierzytelności decyduje co najwyżej o kolejności zaspokajania wierzycieli z masy upadłości, nie daje natomiast podstaw do wyłączenia ze sfery działania prawa upadłościowego. Oznacza to, że po ogłoszeniu upadłości przeciwnik skargi powinien wierzytelność ujętą w zaskarżonej decyzji zgłosić sędziemu-komisarzowi zgodnie z treścią przepisów Prawa Upadłościowego i naprawczego, a nie żądać od Syndyka zwrotu kwoty wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Syndyk zauważyła przy tym, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż przepisy ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze mają charakter przepisów lex specialis w stosunku do innych przepisów, w tym wypadku przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i przepisów Ordynacji podatkowej, jak i innych przepisów (wyroki NSA: z 14.07.2004 r., sygn. akt: FSK 210/04, z 15.07.2005 r., sygn. akt: I FSK 5/05).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o jej oddalenie. Organ zauważył ponadto, że kwestią możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków dofinansowania z regionalnych programów operacyjnych, a także wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie tych środków po ogłoszeniu upadłości beneficjenta (w tym także likwidacyjnej) zajmowały się już sądy administracyjne, wyrażając pogląd, że postępowanie w tym przedmiocie może być prowadzone wobec upadłego w świetle przepisów p.u.n. (wyrok WSA w Warszawie z 08.08.2012 r., sygn. akt V SA/Wa 178/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 06.02.2013 r., sygn. akt II SA/Go 796/12 i wyrok NSA z 12.04.2012 r., sygn. akt I FSK 929/11).

Zdaniem organu, zobowiązanie określone decyzją będącą przedmiotem skargi nie istniało w dniu ogłoszenia upadłości, tj. w dniu 20.09.2012 r. i organ miał podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, nie naruszając przepisów p.u.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) - zwanej dalej: u.z.p.p.r.: "za prawidłową realizację programu odpowiada - w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa". Niesporne jest w rozpoznawanej sprawie, że instytucją zarządzającą jest Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego – zwany także dalej w skrócie:

IZ RPO WZ.

Stosownie do art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8); zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10); dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11); prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14); odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15).

Realizując więc zadanie określone w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i będąc odpowiedzialnym za prawidłową realizację programu operacyjnego (art. 25 pkt 1 tej ustawy), Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego w zaskarżonej decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 25 pkt 1,

art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej: u.f.p - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 października 2012 r. orzekającą

o zwrocie kwoty dofinansowania wraz z odsetkami.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p.: "W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.".

Stosownie do ust. 8 tego artykułu: "W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2,w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.".

Zgodnie natomiast z ust. 9: "Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej [...] wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.".

Stosownie do ust. 10: "Decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.".

W myśl ust. 12 cytowanego artykułu, od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, "beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.".

Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy – przytoczony powyżej – nie budzi wątpliwości, nie jest też kwestionowany przez stronę skarżącą. Istota sporu dotyczy przede wszystkim kwestii możliwości wydania decyzji o zwrocie dofinansowania po ogłoszeniu upadłości (likwidacyjnej) beneficjenta ([..] Sp. z o.o.).

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do kwestii formalnej, dotyczącej podpisania zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem podpisana przez pięciu członków Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, w tym także przez trzech członków tego organu (O. G. – m. w. oraz A. J. i W. D. – w.), którzy podpisali także decyzję wydaną w pierwszej instancji z dnia 25 października 2012 r. o zwrocie dofinansowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.f.p.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub instytucję zarządzającą nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.", a w myśl ust. 5 tego artykułu: "Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.". Ponadto zgodnie z art. 67 tej ustawy: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.

poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).". W myśl art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe

o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (pkt 1) oraz należności

z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych

z udziałem środków europejskich (pkt 6).

Do postępowania dotyczącego zwrotu płatności stosuje się więc przepisy k.p.a., ale tylko w zakresie nieuregulowanym przepisami u.f.p.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". W myśl art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.: "Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1.". Stosownie do § 2 tego artykułu: "Jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 § 2".

W myśl art. 26 § 2 k.p.a. w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia "organ wyższego stopnia" nad organem wyłączonym, przy czym organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ.

W ocenie Sądu, z brzmienia ww. przepisów k.p.a. wynika więc, że nie mogą być one zastosowane do zarządu województwa działającego jako instytucja zarządzająca regionalnym programem operacyjnym, bowiem dla takiej instytucji nie istnieje "organ wyższego stopnia". Niezależnie od tego wniosek taki potwierdzają przepisy ustrojowe dotyczące organów samorządu wojewódzkiego.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – dalej: u.s.w.: "1. Zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. 2. W skład zarządu województwa, liczącego 5 osób, wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie.". W myśl ust. 4 tego artykułu: "Uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.", natomiast "w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos marszałka województwa" (ust. 5). W myśl art. 41 ust. 3 u.f.p., zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 u.f.p.: "Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.".

Z przepisów tych wynika więc, że liczba członków zarządu województwa jest jednakowa we wszystkich województwach i wynosi 5 osób. Sejmik województwa nie może zatem wybrać w skład zarządu ani mniej, ani więcej osób. Wobec braku podstawy ustawowej nie można tej sprawy odmiennie regulować także w statucie. Skoro zatem dla podjęcia uchwały (decyzji) zarządu województwa niezbędna jest obecność co najmniej trzech członków zarządu, wyłączenie takiej liczby członków z ponownego rozpoznania sprawy doprowadziłoby do paraliżu decyzyjnego, bowiem niemożliwe byłoby ponowne podjęcie decyzji z powodu braku quorum. Wobec tego, zarząd województwa w żadnej sytuacji nie mógłby ponownie rozpoznawać sprawy (także po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd), a zatem przepis art. 207 ust. 12 u.f.p. byłby niezrozumiały, świadczący o nieracjonalności ustawodawcy, i praktycznie nigdy nie mógłby mieć zastosowania. Stwierdzić więc należy, że w przypadku zarządu województwa działającego jako jednostka zarządzająca, w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 207 ust. 12 u.p.f. nie istnieje możliwość zastosowania art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem kompetencje instytucji zarządzającej są ściśle związane z tym organem i nie mogą być przeniesione na inny organ bez wyraźnej podstawy prawnej.

Uznać więc należy, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.

Odnosząc się do zasadniczego przedmiotu sporu, tj. możliwości wydania decyzji o zwrocie dofinansowania po ogłoszeniu upadłości (likwidacyjnej) beneficjenta, wskazać należy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1361 ze zm.) - zwanej dalej: p.u.n.: "1.Jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. 2. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym."

W myśl art. 145 ust. 1 tej ustawy: "Postępowanie sądowe lub administracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności.".

Stosownie natomiast do art. 146 ust. 1 zdanie pierwsze p.u.n.: "Postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości, wszczęte przed ogłoszeniem upadłości, ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości.". Ponadto w myśl art. 236 ust. 1 p.u.n.: "Wierzyciel osobisty upadłego, który chce uczestniczyć w postępowaniu upadłościowym, jeżeli niezbędne jest ustalenie jego wierzytelności, powinien w terminie oznaczonym w postanowieniu o ogłoszeniu upadłości zgłosić sędziemu-komisarzowi swoją wierzytelność.".

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że przepisy p.u.n. dotyczące prowadzenia postępowania sądowego lub administracyjnego przeciwko upadłemu mają charakter przepisów szczególnych, mających pierwszeństwo przed przepisami regulującymi takie postępowania, jednak i te przepisy podlegają wykładni.

Za przepisy szczególne w istocie należy też uznać przepisy dotyczące przyznawania przez instytucje zarządzające płatności ze środków zagranicznych i krajowych w ramach regionalnych programów operacyjnych, w tym również dotyczące zwrotu takich środków. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że instytucja zarządzająca odpowiedzialna jest za prawidłową realizację programu operacyjnego, a więc także za odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi. W tym zakresie uprawniona a zarazem zobowiązana jest do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programu, w trybie określonym w art. 207 u.f.p. Należy przy tym uznać, że instytucja zarządzająca jest jedynym podmiotem uprawnionym do wydania takich decyzji, a zatem wszczęte przez nią postępowanie w przedmiocie zwrotu dofinansowania - jeżeli beneficjent nie dokona zwrotu środków przed wydaniem decyzji (art. 207 ust. 10 u.f.p.) – powinno być zakończone przez tą instytucję wydaniem decyzji o zwrocie dofinansowania (wraz z odsetkami).

Zdaniem Sądu, ogłoszenie przez sąd upadłości likwidacyjnej wobec beneficjenta w czasie prowadzonego przez instytucję zarządzającą postępowania dotyczącego zwrotu dofinansowania nie powoduje zawieszenia (wstrzymania) tego postępowania. Wprawdzie wniosek taki mógłby wynikać z brzmienia art. 145 u.p.n. – jak podnosi Syndyk – jednak należy uznać, że przewidziane w tym przepisie odstępstwo od tej zasady ("o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej") może być odnoszone do uregulowanej w art. 207 u.p.f. procedury odzyskiwania dofinansowania. Przemawia za tym wskazywana wyżej szczególna rola instytucji zarządzającej w realizacji programów operacyjnych, a więc i w ich rozliczaniu finansowym, a zatem postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia o kwocie zwrotu dofinansowania powinno być zakończone decyzją tego właśnie wskazanego ustawą podmiotu, a nie rozstrzygnięciem sędziego-komisarza o umieszczeniu wierzytelności instytucji zarządzającej na liście wierzytelności.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie administracyjnym prezentowane są podobne poglądy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 06.02.2013 r. (sygn. akt II SA/Go 796/12) wskazano m.in.,

że warunkiem powstania obowiązku zwrotu otrzymanej dotacji jest wydanie przez instytucję zarządzającą decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, a "organ nie wydając decyzji określającej kwoty dofinansowania do zwrotu, nie mógł zgłosić skutecznie wierzytelności sędziemu-komisarzowi. Zatem decyzja ta, stanowiąca dowód istniejącego zobowiązania (z całą pewnością dowodem tym nie mogła być zawarta umowa), mogła być wydana po ogłoszeniu upadłości". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08.08.2012 r.

(sygn. akt V SA/Wa 178/12) – w sprawie również dotyczącej zwrotu dotacji - stwierdzono natomiast, że "w orzecznictwie i literaturze utrwalony jest pogląd, że możliwe jest, po ogłoszeniu upadłości, wszczęcie i prowadzenie postępowania podatkowego wobec syndyka, mającego na celu wydanie decyzji określającej zobowiązanie podatkowe powstałe przed dniem ogłoszenia upadłości". Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.04.2012 r. (sygn. akt

I FSK 929/11), wynikający a contrario z art. 145 p.u.n. "zakaz wszczęcia po ogłoszeniu upadłości postępowania przeciwko syndykowi z tytułu wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości nie dotyczy postępowania podatkowego wszczętego w celu udokumentowania decyzją podatkową wierzytelności upadłego z tytułu zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa przed ogłoszeniem upadłości. Decyzja taka bowiem nie konstytuuje nowej wierzytelności upadłego, lecz jedynie stanowi formalne potwierdzenie powstania tej wierzytelności podatkowej przed ogłoszeniem upadłości, umożliwiające organowi podatkowemu dokonanie jej zgłoszenia do masy upadłości sędziemu-komisarzowi. Prawo podatkowe należy do prawa publicznego, a metodą regulowania stosunków w tym zakresie jest metoda administracyjnoprawna. A zatem, gdy organ podatkowy nie przeprowadzi postępowania podatkowego w celu określenia wysokości zobowiązania podatkowego, powstałego przed ogłoszeniem upadłości podatnika, i nie wyda w tym przedmiocie decyzji wymiarowej stanowiącej dowód tego zobowiązania, nie będzie

w zasadzie w stanie zgłosić sędziemu - komisarzowi tej wierzytelności w taki sposób, aby została ona uznana w postępowaniu upadłościowym. [...] Tym samym – [...] - wielkość zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa może zostać określona jedynie przez organ administracji, jakim jest organ skarbowy, w ramach postępowania podatkowego będącego postępowaniem administracyjnym, [...],

a rozstrzygnięcie sędziego-komisarza w postępowaniu upadłościowym nie może zastąpić takiej decyzji. [...] powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że o ile po ogłoszeniu upadłości dochodzenie wierzytelności może następować w trybie art. 236 P.u.n. i nast., to jednak wobec brzmienia przepisów Ordynacji podatkowej (art. 21

§ 3) należy stwierdzić, że zgłoszenie do masy upadłości wierzytelności z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych przed ogłoszeniem upadłości - w wysokości innej od wykazanej w deklaracji - wymaga stosownego ich udokumentowania decyzją podatkową, wydaną jednak po przeprowadzeniu postępowania podatkowego z udziałem reprezentanta podatnika (upadłego), jakim jest syndyk.".

Cytowany wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. odnosi się wprawdzie do postępowania podatkowego i zobowiązań podatkowych, jednakże – zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie – wskazane rozważania Sądu odnośnie możliwości prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie zobowiązań podatkowych upadłego odnoszą się i do innych należności publicznoprawnych, które zostają określone w deklaratoryjnej decyzji organu administracji publicznej – tak też uznano w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 08.08.2012 r. Ponadto w wyroku WSA w Kielcach z dnia 03.03.2011 r. (sygn. akt I SA/Ke 85/11) stwierdzono,

że "prawo upadłościowe jest aktem normatywnym szczególnym, co tworzy uprzywilejowanie w jego zastosowaniu. Status pierwszeństwa wynika jednak tylko z tych kwestii, które w ustawie są wyraźnie uregulowane, czyli art. 146 p.u.n., który odnosi się do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast żaden przepis p.u.n. nie zakazuje prowadzenia postępowania podatkowego po ogłoszeniu upadłości podatnika".

Wskazać też należy, że jeżeli zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, w sytuacji niezłożenia przez podatnika deklaracji bądź ustalenia przez organ wysokości zobowiązania podatkowego w innej niż deklarowana wysokości, organ podatkowy wydaje decyzję określającą właściwą jego wysokość. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, przy czym nie można się jednak zgodzić z twierdzeniem,

iż w związku z dyspozycją art. 91 ust. 1 p.u.n. obowiązek podatkowy skonkretyzować się może już wcześniej wskutek ogłoszenia upadłości. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem o powstaniu samego zobowiązania, wskazuje zaś jedynie, że istniejące w dniu ogłoszenia upadłości zobowiązania upadłego, w tym zobowiązania podatkowe, stają się z tym dniem wymagalne, lecz nie jest to jeszcze równoznaczne z ich konkretyzacją i nie mają skutku lex specialis (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13.11.2007 r., sygn. akt I SA/Bd 640/07) – wszystkie powołane wyroki zostały opublikowane na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Podzielając powyższe poglądy orzecznictwa Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdził więc, że organ miał podstawy prawne do zakończenia wszczętego wobec beneficjenta postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania wydaniem zaskarżonej decyzji – także po ogłoszeniu (w trakcie tego postępowania) upadłości likwidacyjnej beneficjenta a następnie zgłoszenia sędziemu-komisarzowi wierzytelności określonej już w tej decyzji. Zauważyć też należy, że określenie kwoty zwrotu w decyzji może mieć też znaczenie dla ewentualnego postępowania wobec osób trzecich – przy spełnieniu przesłanek takiej odpowiedzialności.

Sąd nie stwierdził więc wskazywanego w skardze naruszenia przepisów Prawa upadłościowego i naprawczego, w szczególności art. 144, art. 145 i art. 236 tej ustawy. Sąd nie stwierdził też – podnoszonego przez Syndyka - naruszenia praw pozostałych wierzycieli masy upadłości wydaniem zaskarżonej decyzji i określeniem w niej daty należnych odsetek, skoro należności organu i tak będą zaspokajane

wg zasad przewidzianych w przepisach p.u.n.

Brak było również podstaw do stwierdzenia błędu w ustaleniach faktycznych organu albo naruszenia innych przepisów postępowania, które - zgodnie z art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.