Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 395/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 75 § 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 133 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 681/19 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M." Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr SKO.FD/41.4/10/2019/2277 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 681/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej M. Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 5 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2014 i 2015.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku strona wniosła o jego ewentualnie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności organu, wynikającą z błędnych ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji i błędnej oceny prawnej, dokonanej bez powiązania z aktami sprawy i zgromadzonymi dowodami, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy, m. in. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionej konkluzji, że przedstawienie paragonów i wyjaśnień skarżącego dyskwalifikuje uznanie ich za faktycznie poniesione przez przedszkole wydatki oraz poprzez ograniczenie się do stwierdzenia braku dokumentu potwierdzającego sposób rozliczeń z wynajmującym, mimo że z jego oświadczenia i wyjaśnień skarżącego wynika, że przelewy do wynajmującego zostają rozliczone z nieuregulowanymi fakturami, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie realizacji przez organy zasady swobodnej oceny dowodów, podczas gdy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było wadliwe, ukierunkowane wyłącznie na pozyskanie dowodów stwarzających możliwość wyprowadzenia niekorzystnych dla skarżącego wniosków, często przy zastąpieniu dowodzenia domniemaniami faktycznymi i błędną interpretacją dowodów zgromadzonych w sprawie.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do "art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (w poprzednim brzmieniu) w związku z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych" poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżący dokonał niewłaściwego zakwalifikowania wydatków w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w części odnoszącej się do wydatków związanych z tankowaniem pojazdów, na utrzymanie strony internetowej, zakup banera reklamowego oraz opłatę abonamentową za publikację w serwisie internetowym, a także "art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o rachunkowości w związku z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (w poprzednim brzmieniu)" poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przedłożone przez skarżącego paragony oraz wyjaśnienia skarżącego oznaczają fakt nieudokumentowania dokumentem księgowym, podczas gdy fakt nieudokumentowania wydatku w sposób przewidziany przez przepisy odrębne nie oznacza, że wydatek nie może być zaliczony do kosztów uzyskania przychodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających – w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się skrótowcami jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. W sporządzonym w tej sprawie środku odwoławczym skarżący ograniczył się – poza przepisami p.p.s.a. – do wskazania tytułu aktu prawnego bądź nawet tylko skrótowca. Przy powoływaniu przepisu ustawy o systemie oświaty zaznaczył, że chodzi o "poprzednie brzmienie", ale taki dopisek nie identyfikuje wersji regulacji, bo wciąż nie wiadomo, co jest punktem odniesienia owego wcześniejszego brzmienia.

Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono niewłaściwe ich zastosowanie, ale stanowisko skarżącego wskazuje, że kwestionuje on w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżący dokonał właściwej czy też niewłaściwej kwalifikacji wydatków należy przecież do sfery faktów sprawy. Tym samym zarzuty te są nietrafne. Niezależnie od tego zaakcentować należy, że przedmiotem tej sprawy nie była kwestia zaliczenia określonych wydatków w poczet kosztów uzyskania przychodów, lecz pokrycia tych wydatków z udzielonej skarżącemu dotacji.

Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to są one nieuzasadnione. Zauważyć należy, że wydatkując środki pozyskane z dotacji skarżący obowiązany był do staranności w dokonywaniu ich rozliczeń. Obracał bowiem środkami publicznymi, podlegającymi szczególnej ochronie prawnej, uregulowanej w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). W zależności od kategorii środków publicznych, obowiązują odpowiednie rozwiązania szczegółowe w tym zakresie. Pobieranie i wydatkowanie dotacji podlega kontroli organu udzielającego dotację. Wykrycie nieprawidłowości w tym zakresie wiązać się może z przewidzianym w art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych obowiązkiem zwrotu. Uzyskując dotację staranny i przezorny przedsiębiorca powinien zatem zadbać, by jej wydatkowanie odbywało się zgodnie z prawem, a ponadto by należycie udokumentować przepływ uzyskanych środków publicznych. W przeciwnym razie może narazić się na zarzut naruszenia reguł obracania tymi środkami. W konsekwencji do obowiązków beneficjenta dotacji należy rzetelne, staranne dokumentowanie wydatków. Oczywiście, przepisy ustawy o finansach publicznych nie modyfikują wprost przyjętych w ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." zasad gromadzenia i oceny dowodów, w tym ciężaru dowodu. Jednakże charakter przedmiotu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają także tego, by w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu dotacji korzystać z otwartego katalogu dowodów, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Niemniej jednak w praktyce to właśnie dokumenty są kluczowe dla wykazania przepływu środków. W ich sytuacji ich braku obrona tezy o zgodnym z prawem pobraniu lub wykorzystaniu dotacji jest skomplikowana.

W świetle powyższych uwag stanowisko skarżącego należało uznać za niezasadne. Skarżący – co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – nie wykazał rzetelnie i precyzyjnie tego, że rozliczenia z wynajmującym dotyczyły faktur za najem. Mimo wystosowanego wezwania, nie wyjaśnił wątpliwości w tym zakresie. Pozostawił tym samym tę kwestię bez koniecznego ustalenia, a w konsekwencji – nie można było uwzględnić niejasnych wydatków na rzecz wynajmującego jako zgodnych z przeznaczeniem dotacji. Jeżeli zaś chodzi o dokumentowanie wydatków za pomocą paragonów fiskalnych, to Sąd pierwszej instancji trafnie uargumentował powody, dla których są one niewystarczające dla uwzględnienia wydatków za zgodne z przeznaczeniem. Brak wymaganej w tym przypadku identyfikacji nabywcy na podstawie takiego dokumentu jest jednoznaczna i przeczy wspomnianej staranności rozliczenia dotacji.

Konkluzje te nie mogą świadczyć o wadliwości postępowania, w tym prowadzenia go wyłącznie w kierunku pozyskania dowodów niekorzystnych dla skarżącego. Przeciwnie – postawa organu, wzywającego skarżącego do złożenia koniecznych dowodów temu przeczy. W postępowaniu tym zresztą nie gromadzono żadnych dowodów na niekorzyść skarżącego, ale oczekiwano na przedstawienie dowodów zgodnego z przeznaczeniem wydatkowania dotacji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jasne, przekonujące, zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Do naruszenia tego przepisu nie doszło. Podobnie nie ma mowy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., bo Sąd Wojewódzki wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach i na podstawie akt. Skarżący zresztą nie wyjaśnił, na czym konkretnie naruszenie tego przepisu miałoby polegać, podobnie jak nie uczynił tego w zakresie art. 133 § 1 czy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Twierdzenie o wadliwej kontroli działalności organu nie stanowi wystarczającej argumentacji w tym zakresie. Dodać należy, że przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. to przepisy kompetencyjne, określające przedmiot sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sąd administracyjny. Skarżący nie podał, w czym upatruje uchybienia przez Sąd pierwszej instancji normom kompetencyjnym w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.