Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 878/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek specjalny – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie przyznania [...] J.M., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w [...] w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem z dniem [...] listopada 2010 r. [...] J.M. z zawodowej służby wojskowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. przyznano oficerowi, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych w [...], w wysokości [...] zł. Oficer pełniąc zawodową służbę wojskową w [...] otrzymywał z tego tytułu dodatek, który pobierał przez okres ponad 20 lat (do dnia [...] września 2008 r.). Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] listopada 2010 r. i wobec nie wniesienia odwołania, uzyskała przymiot ostateczności. W dniu [...] listopada 2013 r. pełnomocnik [...] J.M. wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr z wnioskiem o zmianę, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyżej wymienionej decyzji. Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, organ powinien uwzględnić fakt, że [...] J.M. w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] listopada 2009 r. zajmował stanowisko służbowe w [...] i z tego tytułu otrzymywał dodatek specjalny, w wysokości [...] zł miesięcznie. W takiej też wysokości, zdaniem wnioskodawcy, oficer powinien otrzymać dodatek specjalny, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji prawomocnej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Zatem, na podstawie ww. przepisu mogą być zmienione decyzje, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu których, organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Powyższy przepis procesowy nie może bowiem upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, może zajść zatem jedynie wtedy, gdy prawodawca, w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu nie może więc zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, albowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady z ww. przepisu, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą prawodawcy.

Organ podniósł, że przepisy dotyczące przyznawania żołnierzom zawodowym dodatków do uposażenia w ostatnim miesiącu pełnienia przez nich zawodowej służby wojskowej nie pozwalają na swobodne podjęcie decyzji w tym zakresie. Art. 80 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm., dalej jako "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych") oraz przepisy § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, w sposób szczegółowy i nie pozostawiający jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" wskazują jakie dodatki podlegają odtworzeniu w ostatnim miesiącu pełnienia służby przez żołnierzy oraz sposób ustalania ich wysokości. Zasady wyrażone w tych przepisach nie mogą być zmienione poprzez zastosowanie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie organ wyjaśnił, że w trybie ww. przepisu nie mogą być również naprawiane wady decyzji związanych. Takie uchybienia wskazano natomiast we wniosku o zmianę decyzji. Sformułowano bowiem zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie okresu pobierania przez oficera dodatku specjalnego podczas służby w [...]. Uchybienie to w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nie odpowiadającej prawu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest jednym z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania jest uzależnione od wady, jaką dotknięta jest decyzja. Wady postępowania zostały enumeratywnie wymienione odpowiednio w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli decyzja dotknięta jest jedną z tych wad, to wówczas nie można zastosować trybu zmiany lub uchylenia decyzji przewidzianych w art. 154 - 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli więc zdaniem wnioskodawcy w sprawie zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinien wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania lub przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogą być zmienione lub uchylone decyzje administracyjne wyłącznie o charakterze uznaniowym. Przesłanki o charakterze słusznościowym ("interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony") nie mogą bowiem prowadzić do lekceważenia norm prawa materialnego. Gdyby bowiem przyjąć, że na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczalna jest zmiana każdej decyzji administracyjnej, to w omawianej sprawie, wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, wskazującego w jakiej wysokości określonym żołnierzom zawodowym przysługuje ten dodatek, lecz od skuteczności wykazania przez oficera swojego "słusznego interesu". Art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może również stanowić podstawy do konwalidacji wadliwej decyzji. Procedura określona w tym przepisie nie jest bowiem konkurencyjna względem procedury wznowienia postępowania lub postępowania o stwierdzenie nieważności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania, to jest w szczególności art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. - ze względu na ich błędną wykładnię, a następnie zastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydając decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznaniu dodatku specjalnego, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy organ pominął, że [...] J.M. w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] listopada 2009 r. zajmował stanowisko służbowe w [...] i otrzymywał dodatek specjalny za pełnienie służby w wysokości 1,2 kwoty bazowej ([...] zł). Następnie pobierał ten sam dodatek specjalny w podanej wysokości w okresie pobytu w rezerwie kadrowej (od [...] listopada 2009 r. do [...] lipca 2010 r.) i w dyspozycji (od [...] lipca 2010 r. do [...] listopada 2010 r.). Nieprawdą jest zaś, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane wyłącznie decyzje uznaniowe i nigdy związane. Organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, bowiem nie wypowiedział się w ogóle, czy przedstawione we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. zastrzeżenia strony powodowały u niego wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją, czy też nie powodowały takich wątpliwości. W pierwszym przypadku powinien podjąć działanie zmierzające do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (zgodnie z wnioskiem strony), w drugim zaś odmówić zmiany decyzji z powodu uznawania, że jest ona prawidłowa, a w sprawie nie występują przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a. Organ jednak postąpił inaczej, bowiem ani nie ujawnił czy ma wątpliwości związane z dokonanym zgłoszeniem przez stronę potrzeby zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ani nie wskazał, że w jego rozumieniu decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. jest prawidłowa i zmiany nie wymaga. Unik jaki został wykonany przez organ I instancji jest ewidentny i obraża prawo procesowe. Organ prowadzący sprawę na podstawie art. 155 k.p.a., jest zobowiązany zbadać decyzję pod kątem jej legalności, a takiego badania w sprawie objętej odwołaniem nie było. Jeśli podczas badania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z punktu widzenia legalności tej decyzji ostatecznej okaże się, że jest ona wadliwa organ ma obowiązek rozpatrzyć czy do uchylenia decyzji trzeba zastosować inny tryb jej wzruszenia lub zmiany (z art. 145 k.p.a. lub art. 156 § 1 k.p.a.) i przynajmniej o tym napisać w uzasadnieniu decyzji jeśli odmawia jej wzruszenia w trybie art. 155 k.p.a., względnie - co odpowiada standardom konstytucyjnym - z urzędu wszcząć postępowanie korygujące decyzję, której legalność trzeba zakwestionować w jednym z dwóch trybów - art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 156 § 1 k.p.a.

Minister Obrony Narodowej działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesionej w terminie skargi do sądu administracyjnego. Zatem, na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione decyzje, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu których, organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania jest uzależnione od wady, jaką dotknięta jest decyzja. Wady postępowania zostały enumeratywnie wymienione odpowiednio w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli decyzja dotknięta jest jedną z tych wad, to wówczas nie można zastosować trybu zmiany lub uchylenia decyzji przewidzianych w art. 154 - 155 k.p.a. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli więc, zdaniem wnioskodawcy, w sprawie zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinien wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania lub przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Minister podkreślił, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone decyzje administracyjne wyłącznie o charakterze uznaniowym. Gdyby bowiem przyjąć, że na podstawie ww. przepisu dopuszczalna jest zmiana każdej decyzji administracyjnej, to wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, wskazującego w jakiej wysokości określonym żołnierzom zawodowym przysługuje ten dodatek, lecz od skuteczności wykazania przez oficera swojego "słusznego interesu". Z tego też względu art. 155 k.p.a. nie uprawnia organ do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przyznania oficerowi, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w [...], w kwocie [...] zł, przez ustalenie, że zamiast dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w [...], przysługiwał dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.M. (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, podtrzymując co do zasady swoją dotychczasową argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu. Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że obie decyzje kwestionuje z powodu nie ustalenia w nich, że skarżącemu przysługiwał w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że istota art. 155 k.p.a. nie uprawnia Ministra Obrony Narodowej do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., podczas gdy spełnione zostały przesłanki wymienione w treści przepisu art. 155 k.p.a., bo zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, w tym zwłaszcza art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przemawia za tym interes społeczny, szczególnie co do równego traktowania żołnierzy zawodowych [...] i żołnierzy [...] przy ustalaniu ich dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez nich służby, gdy ma się zwłaszcza przy tym na uwadze przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt. I OSK 2/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Wa 1760/11 albo z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Wa 1766/11, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalające skargi kasacyjne od wymienionych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także motywy cofnięcia skarg kasacyjnych przez Ministra Obrony Narodowej od wyroków wydanych później w sprawach dotyczących tego samego problemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz przemawia za tym słuszny interes strony ujawniający się w szczególności w związku z ustalaniem prawa skarżącego do emerytury wojskowej oraz jej wysokości, ze względu na podstawę wymiaru tej emerytury;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że domaganie się przez skarżącego, w trybie tego przepisu, zmiany decyzji Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r ustalającej wysokość dodatku specjalnego przysługującego oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby zawodowej, spowodowałoby, że wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, lecz zależałaby od skuteczności wykazania przez oficera swojego słusznego interesu, podczas gdy w słusznym interesie skarżącego leży zmiana decyzji poprzez ustalenie - zgodnie z istniejącym i obowiązującym przepisem prawa materialnego (art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - wysokości dodatku przysługującego oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby zawodowej;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje o charakterze uznaniowym;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, która to decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w niniejszej skardze;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, pomimo istnienia podstaw wynikających z prawa materialnego do zmiany powyższej decyzji na korzyść oficera, jak również istnienia przepisów prawa umożliwiających dokonanie tego rodzaju zmiany obu skarżonych decyzji;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie i nieuzasadnienie w dostateczny sposób przedstawionej przez organ II instancji tezy, że zmiana decyzji organu I instancji mogłaby prowadzić do naruszenia przepisu art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.) choć przeczyły temu m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymienione w pkt 1 oraz uznanie ich zasadności przez Ministra Obrony Narodowej wyrażające się w cofnięciu wszystkich wniesionych wcześniej przez niego skarg kasacyjnych w analogicznych sprawach.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że decyzjom organów zarzuca naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 155 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. organ bada jedynie, czy pełnione są przesłanki określone w tym przepisie uprawniające go do ingerencji w treść decyzji ostatecznej. W ocenie wnoszącego skargę, to nie decyzja o której zmianę się występuje, lecz decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., może być dokonywana jedynie wtedy, gdy prawodawca, w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisy § 7 i 8 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych, w sposób szczegółowy i nie pozostawiający jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" wskazują jakie dodatki podlegają odtworzeniu w ostatnim miesiącu pełnienia służby przez żołnierzy oraz sposób ustalania ich wysokości. Nie chodzi więc o decyzje uznaniowe lub dopuszczające warianty rozstrzygnięć w ramach przepisu obowiązującego, lecz o decyzje niewadliwe, a spośród nich dopiero uznaniowe i te dopuszczające warianty rozstrzygnięć w ramach przepisu obowiązującego.

Pełnomocnik skarżącego zauważył, że zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, w tym zwłaszcza art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przemawia za tym interes społeczny, szczególnie co do równego traktowania żołnierzy zawodowych [...] i żołnierzy [...] przy ustalaniu ich dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez nich służby. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję pierwotną wydano. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu, który utrzymywał dodatek specjalny z różnych tytułów, w ostatnim miesiącu pełnienia służby przyznaje się dodatek specjalny z jednego tytułu w najwyższej wysokości. Zarówno w czasie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., jak i w czasie rozpatrywania sprawy w trybie nadzwyczajnym, obowiązywały przepisy dające możliwość ustalenia oficerowi dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wyższej wysokości. Organ niesłusznie stwierdził, że przyjęcie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w omawianej sprawie, doprowadziłoby do uznania, że wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, wskazującego w jakiej wysokości określonym żołnierzom zawodowym przysługuje dodatek, lecz od skuteczności wykazania przez oficera swojego "słusznego interesu". Trudno zaakceptować tego rodzaju manipulację we wnioskowaniu organu.

W ocenie autora skargi, za zmianą decyzji ostatecznej w zakresie kwoty dodatku specjalnego przemawia spełnienie przesłanek z art. 155 k.p.a. Strona wyraziła bowiem wolę na zmianę decyzji, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji, a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czy organy obu instancji działając na podstawie art. 155 k.p.a. zasadnie odmówiły skarżącemu zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przyznania mu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w [...], w kwocie [...] zł.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem skarżącego istnieje podstawa do zmiany przedmiotowej decyzji, bowiem zamiast ww. dodatku, przysługiwał mu dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł. Za zmianą decyzji ostatecznej w zakresie kwoty dodatku specjalnego przemawia spełnienie przesłanek z art. 155 k.p.a. Strona wyraziła bowiem wolę na zmianę decyzji, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji, a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony.

W ocenie organów brak jest zaś podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010 r. bowiem w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone decyzje administracyjne wyłącznie o charakterze uznaniowym. Przesłanki o charakterze słusznościowym, jakim są interes społeczny lub słuszny interes strony nie mogą bowiem prowadzić do lekceważenia norm prawa materialnego. Gdyby bowiem przyjąć, że na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana każdej decyzji administracyjnej, to w omawianej sprawie, wysokość przysługującego skarżącemu dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, wskazującego w jakiej wysokości określonym żołnierzom zawodowym przysługuje ten dodatek, lecz od skuteczności wykazania przez skarżącego swojego słusznego interesu. W ocenie organów art. 155 k.p.a. nie może również stanowić podstawy do konwalidacji wadliwej decyzji. Procedura określona w tym przepisie nie jest bowiem konkurencyjna względem procedury wznowienia postępowania lub postępowania o stwierdzenie nieważności.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie, przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nowym, samodzielnym i odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Stąd też organ administracji prowadzący takie postępowanie nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Rozpoznając wniosek w omawianym trybie należy zbadać czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej zmianę, a ponadto, czy jej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazać przy tym trzeba, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przesłankę określoną w art. 155 k.p.a.

Istotnym jest również, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie ww. przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o która to decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, które to odmówiły zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej. Organy prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą bowiem ponownie merytorycznie rozpoznawać sprawę, jak również dokonywać na nowo ustaleń faktycznych, tj. czy skarżącemu w 2010 r., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przysługiwał dodatek specjalny w wyższej wysokości. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach dotychczasowego stanu faktycznego, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 569/11). Organy w trybie art. 155 k.p.a. są zaś zobowiązane jedynie do zbadania czy zaistniały przesłanki o których mowa w tym przepisie, umożliwiające weryfikację decyzji ostatecznej.

Słusznie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego zauważył, że zasada interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie może naruszać podstawowej zasady działania wszystkich organów administracji - zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie można bowiem dokonywać takiej wykładni art. 155 k.p.a., aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Zasada praworządności w działaniu administracji nie tylko ma prymat przez zasadą słusznego interesu strony, ale przede wszystkim interes strony nie może być uznany za słuszny, jeżeliby jego uwzględnienie skutkowało naruszeniem obowiązującego prawa. Słuszny interes strony to taki interes strony, który nie powoduje skutku w postaci naruszenia prawa. Także interes społeczny nie może być interpretowany jako samodzielna podstawa do rozstrzygania spraw administracyjnych wbrew obowiązującemu w danej sprawie prawu.

W dniu wydania decyzji nr [...], której zmiany domaga się skarżący, nie istniały przepisy prawa, które dawałyby podstawę do przyznania skarżącemu dodatku specjalnego w wysokości, której domaga się we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. Nie można zatem uznać, że za zmianą decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w [...], w kwocie [...] zł, przemawia słuszny interes strony. Nie można też mówić o słusznym interesie strony w przypadku, gdy jest to interes sprowadzający się do podjęcia działań wbrew obowiązującemu prawu. Także interes społeczny nie przemawia za tym, aby dokonywać zmiany ostatecznych i prawidłowych decyzji tylko dlatego, że strona uważa, że mogłaby uzyskać wyższy dodatek.

Zgodzić się również należy z pełnomocnikiem organu odwoławczego, że przyjęcie takiej możliwości, na jaką wskazuje skarżący doprowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. W takiej bowiem sytuacji wszystkie decyzje w sprawie ustalania dodatku specjalnego za okres od 2010 r. do 2014 r. podlegałyby zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. Mogłoby dojść - kierując się zasadą, że skoro kiedyś rozpoznano sprawę wydając wówczas prawidłową i ostateczną decyzję o określonej treści, to nie ma przeszkód, aby dzisiaj taką sprawę w trybie art. 155 k.p.a. ponownie załatwić stosując obecnie obowiązujące przepisy pozwalające na rozstrzyganie bardziej korzystne dla strony. Dlatego również i z tej przyczyny uznać należy, że słusznie organy kierując się zasadą praworządności odmówiły zmiany wskazanej przez skarżącego decyzji.

Trafnie też pełnomocnik organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę zauważył, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 430/11, że wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, iż będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutek ex tunc, a nie ex nunc. Oznacza to, że np. zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywoływałaby skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy okazałoby się więc, że nawet wydając w 2013 r. decyzję przyznającą skarżącemu dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł, taka decyzja nie wywołałaby skutków za lata 2010 - 2013 i wówczas w tej samej sprawie obowiązywałoby dwa rozstrzygnięcia co do dodatku specjalnego: jedno za okres od 2010 r. do 2013 r. i drugie za okres od 2013 r.

W związku z powyższym, pomijając nie do końca wyczerpujące uzasadnienia decyzji organów obu instancji, uznać należało, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w taki sposób, aby mogło to stanowić podstawę do ich uchylenia. Naruszenie przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może bowiem stanowić podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko w sytuacji, gdyby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji wyroku.