Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 261/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art.37, art.157
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. G., R. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO.XII/426/47/2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z 27 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 2 stycznia 2020 r. Burmistrz ustalił R. G. i J. G. (dalej zwanym: skarżącymi) jednorazową opłatę w wysokości: 368.551,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została wydana w związku ze zbyciem przez skarżących prawa własności w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości obejmujących działki o łącznej powierzchni 3,2121 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1689 ha zapisaną w księdze wieczystej nr [...] Oorgan oparł się na treści operatu szacunkowego z 12 czerwca 2019 r., według którego w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] różnica pomiędzy wartością rynkową określoną według przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością rynkową określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystywania w okresie luki planistycznej wynosi 1 234 478 zł, zaś opłata z tytułu wzrostu wartość nieruchomości wynosi odpowiednio 355 536,40 zł i wyliczono ją jako 30 % od terenów, które w nowym planie przeznaczono na tereny MN,U i U w nowym planie, dla których różnica wartości wynosi 1 174 629 zł, co dało 352 388,70 zł i 5 % od terenów przeznaczonych w nowym planie na tereny komunikacji, dla których różnica wartości wynosi 62 954 zł, co dało opłatę w wysokości 3 147,70 zł.

Natomiast w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] różnica pomiędzy wartością rynkową określoną według przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością rynkową określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystywania w okresie luki planistycznej wyniosła 43 385 zł., a opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyniosła 30 % tj. 13 015,50 zł. Łącznie opłata planistyczna wyniosła zatem 368.551,90 zł.

Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją organu I instancji i wnieśli od niej odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 9 marca 2020 r. nr SKO.XII-426/637/4/2020 utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tę skarżący wnieśli następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wyrokiem z 19 września 2022 r. sygn. II SA/Gl 672/20 tutejszy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd krytycznie ocenił operat szacunkowy będący dla organów podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Zastrzegł zarazem, że zakres wskazanej powyżej oceny, co do zasady, nie obejmuje zagadnień ściśle należących do sfery wiadomości specjalnych. Stwierdził jednocześnie, że do obowiązków organów należy ocena operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. Według zaś Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie zwróciły uwagi, że w bazie nieruchomości, na podstawie której dokonano określenia wartości części nieruchomości [...] według przeznaczenia terenu zgodnie z nowym planem miejscowym (terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej), w pkt 11.3. z bazy nieruchomości, na podstawie której dokonano wyceny jako nieruchomości podobne rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o powierzchni 907 m2, 1129 m2 oraz 2134 m2. Tymczasem podobieństwo to jest, zdaniem Sądu co najmniej wątpliwe, gdyż wyceniana nieruchomości, stanowiąca działkę nr [...] (przed podziałem) miała powierzchnię zdecydowanie większą, bo wynoszącą 3692 m2.

Ponadto Sąd stwierdził naruszenie przez Kolegium art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poprzez brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżący zostali bowiem pozbawieni możliwość weryfikacji, czy złożone przez nich w organie I instancji uzupełnienie odwołania zostało przekazane do organu odwoławczego, a po drugie mogliby zapoznać się z treścią odpowiedzi udzielonej przez rzeczoznawcę.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. mającego polegać na błędnym przyjęciu, że w sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia planu miejscowego. Późniejsza zmiana tego planu już nie modyfikowała przeznaczenia spornych nieruchomości. Stąd pozostaje ona bez znaczenia dla określenia wzrostu wartości nieruchomości.

Zasadniczo Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia faktycznej możliwości zagospodarowania wycenianych nieruchomości związanej z brakiem dostępu do drogi publicznej. Sąd nie zgodził się przy tym z tezą skargi, że wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości nie był spowodowany uchwaleniem planu miejscowego lecz pozyskaniem przez tę nieruchomość faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej.

Sąd dopatrzył się zarazem wadliwości operatu polegającej na tym, że wśród nieruchomości uznanych przez rzeczoznawcę jako nieruchomość podobne w tabeli na stronie 69 żadna z nieruchomości nie ma dostępności komunikacyjnej opisanej jako "słaba-brak dostępu do drogi publicznej".

Natomiast zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w operacie uwzględniono kwestie ukształtowania terenu. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego dokonania odrębnej wyceny nieruchomości w oparciu o kryterium wieczystoksięgowe.

Sąd przyznał za to rację skarżącym, że przy wycenie spornych nieruchomości nie uwzględniono sąsiedztwa z działką nr [...] sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że dotyczą one ściśle sfery wiadomości specjalnych. Dlatego ich weryfikacja i ocena możliwa jest w ramach przeciwdowodu w postaci innego operatu szacunkowego, bądź opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd wskazał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien w pierwszej kolejności zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o weryfikację doboru nieruchomości podobnych, tak aby:

- przy wycenie nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...] w bazie nieruchomości znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem dostępności komunikacyjnej, a w istocie pod kątem faktycznego braku tej dostępności;

- przy wycenie nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...] w bazie nieruchomości znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem wielkości powierzchni względem działki nr [...].

Sąd nakazał, aby w oparciu o zweryfikowany dobór nieruchomości przeprowadzić ponowną wycenę nieruchomości w zakresie niezbędnym do ustalenia wysokości opłaty planistycznej w odniesieniu do każdej ze zbytych nieruchomości. W wycenie rzeczoznawca weźmie pod rozwagę wpływ sąsiedztwa z działką nr [...] sklasyfikowaną jako grunt leśny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. ustalił skarżącym jednorazową opłatę w wysokości 393 350,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, składającej się z działki nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] o łącznej powierzchni 3,2121 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr [...] o powierzchni 0,1689 ha zapisanej w, księdze wieczystej nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na treść operatu szacunkowego z 29 października 2021 r. oraz na ustaloną nim wartość przedmiotowej nieruchomości. Dokonując jego pozytywnej oceny organ wskazał m.in. że rzeczoznawca uwzględnił w operacie zalecenia WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z 19 listopada 2020 r. sygn. II SA/Gl 672/20.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie wag i cech rynkowych bez uprzedniego przeprowadzenia analizy,

2. naruszenie art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie aktualizacji cen,

3. błąd polegający na wadliwym określeniu rozstępu cenowego, wynikający z przyjęcia zasady interpolacji w warunkach niespełnienia wymagań możliwości ich zastosowania wskazujący na wadliwe zastosowanie wiedzy specjalistycznej, a także naruszenie zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżących skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z 7 grudnia 2022 r. nr SKO.XII/426/47/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przybliżyło treść decyzji organu I instancji. Ponadto Kolegium przedstawiło i omówiło podstawy normatywne rozstrzygnięcia. Kolegium przybliżyło także treść operatu szacunkowego z 29 października 2021 r. oraz przedstawione w nim wyliczenia. Wynika z nich, że w odniesieniu do nieruchomości objętej Księgą Wieczystą [...] r. wartość terenów, które zmieniły przeznaczenie z terenów rolnych w starym planie i luce planistycznej na tereny mieszkaniowo-usługowe i usługowe w nowym planie, wzrosła o 1 265 371 zł (1 581 145 zł – 315 774 zł). Wartość zaś objętych tą księgą terenów rolnych (w starym planie i luce planistycznej), które zmieniły przeznaczenie tereny komunikacji w nowym planie wzrosła o 62 954 zł. W konsekwencji dla nieruchomości ujętych w tej księdze wieczystej opłata planistyczna wyniosła 30% dla terenów mieszkaniowo-usługowych i usługowych oraz 5% dla terenów komunikacji tj. 1 265 371 zł x 30% = 379 611,30 zł oraz 62 954 zł x 5% = 3 147,70 zł, co dało 382 759,00 zł. Natomiast dla nieruchomości objętej Księgą Wieczystą Kw [...] różnica między wartością terenu po uchwaleniu planu miejscowego (88 733 zł) a jego wartością według starego planu i faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej (53 428 zł) wyniosła 35 305,00 zł. Opłata planistyczna wyniosła 30% dla terenów mieszkaniowo-usługowych i usługowych do dało 10 591,50 zł (35 305 zł x 30 %). W konsekwencji łączna wysokość opłaty planistycznej ustalona dla skarżących wyniosła 393 350,50 zł .

Jako niesporne Kolegium uznało, że w 2015 r. został uchwalony plan miejscowy, który spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości z terenów rolnych i leśnictwa na tereny produkcyjno-usługowo-handlowe. Dla określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej, dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, uwzględniono powierzchnie, które w starym planie przeznaczone były pod teren rolnictwa oraz lasy (C 49.8 RP; C49.5 RP), w okresie luki planistycznej nieruchomość była uprawiana rolniczo i jej faktyczny sposób użytkowana jest zgodny z zapisami w ewidencji gruntów i budynków jako użytek RIVa, RIVb, RIIIa. W obowiązującym planie miejscowym nieruchomości przeznaczone zostały pod tereny mieszkaniowo-usługowe i usługowe o symbolu MN, U13, U13, U17, i częściowo pod tereny dróg 2KDL3 i zieleni nieurządzonej ZE24.

Kolegium stwierdziło jednocześnie, że zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Plan wszedł w życie z dniem 18 listopada 2015 r. ( zmiana 23 listopada 2016 r.), a zbycie nieruchomości nastąpiło 22 marca 2019 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z 22 lipca 2019 r., które zostało doręczone 29 lipca 2019 r.

W ocenie Kolegium wskazany powyżej operat szacunkowy uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa. Opinia rzeczoznawcy majątkowego nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyceny nieruchomości określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Dla celu ustalenia opłaty planistycznej, rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednim, według faktycznego wykorzystania i uchwalonym planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, określił cechy nieruchomości podobnych, wzrost wartości nieruchomości określiła na dzień jej sprzedaży.

Kolegium zaakcentowało, że z uwagi na kończący się termin ważności operatu rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 29 października 2019 r. W dniu 8 listopada 2022 r. przedłożył bowiem w Urzędzie Miejskim w C. stosowne pismo.

Zdaniem Kolegium operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby ten dokument miał wartość dowodową, bowiem kwotę wartości nieruchomości wyrażono pełnych złotych, w operacie zamieszczono stosowne klauzule, do operatu dołączono dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom określonym w art. 67 ust.1, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5 oraz art.134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości gruntu jest wynikiem zmiany przeznaczenia terenu, jak to już wyżej wskazano z terenów upraw polowych na tereny mieszkalno-usługowe, usługowe, komunikacji czy też zieleni. Uzyskana wartość jest porównywalna do cen transakcyjnych nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu będących w obrocie jako przedmiot prawa własności na lokalnym rynku.

Kolegium zaakcentowało, że nowy plan z 2015 r. wprowadził korzystniejsze zapisy dla spornej nieruchomości i tym samym spowodował wzrost wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości uzyskał wyższą cenę zbywając nieruchomość.

Kolegium odniosło się także do zarzutów odwołania i stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium nie można kwestionować samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są już domeną rzeczoznawcy. To rzeczoznawca decyduje jakie nieruchomości wybiera z bazy do porównań, o ile tylko wybór taki nie jest w sposób ewidentny nielogiczny, to nie można go kwestionować. Takich niespójności i błędów w przedmiotowym operacie zaś nie dostrzeżono. Nie jest też rzeczą organów administracji rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. W ocenie Kolegium nie można także kwestionować wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, stosownie bowiem do art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór w tym zakresie należy do rzeczoznawcy majątkowego.

Kolegium zaakcentowało, że subiektywne przekonanie skarżących o poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, a tym samym słuszności naliczenia opłaty planistycznej od wartości nieruchomości nie świadczy o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Jeżeli zaś operat szacunkowy wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy są w dalszym ciągu kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem odwołujący nie przedstawili przeciwdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 37 ust. 1 oraz 12 u.p.z.p. oraz art. 153 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy bez załączenia do operatu szacunkowego prawidłowej analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników,

2) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt. 16 u.g.n. oraz w związku z § 4 ust. 3 w zw. z § 55 ust. 2 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem przepisów o zastosowaniu przy wycenie podejścia porównawczego, metody porównywania parami,

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o możliwości złożenia wniosku o kontr dowód w postaci opinii biegłego lub opinii rzeczoznawców majątkowych, a także uniemożliwieniu ustosunkowania się do stanowiska rzeczoznawcy z 8 listopada 2022 r,

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 55 ust. 2 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności:

a) zignorowanie faktu, iż w odniesieniu do obu wycenianych nieruchomości nie doszło do zmiany przeznaczenia, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu miejscowego,

b) niezweryfikowanie przez organ sposobu wykorzystania gruntu,

c) niezweryfikowanie nieruchomości uznanych przez rzeczoznawcę za podobne oraz niewyjaśnienie przesłanek, jakimi rzeczoznawca kierował się przy wyborze różnych metod szacowania nieruchomości i w konsekwencji poprzez ustalenie wysokości opłaty "planistycznej w oparciu" o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy,

d) zaniechanie ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, co skutkowało oparciem się na oznaczeniu użytkowania gruntów z ewidencji i w konsekwencji wpłynęło na zawyżenie wartości rynkowej w operacie szacunkowym,

e) niezamieszczenie w operacie szacunkowym z 29 października 2021 r. informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w tym uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych, pozwalających na ocenę prawidłowości operatu stanowiącego podstawę zaskarżonego orzeczenia,

f) pominięcie okoliczności istotnych, opisanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 listopada 2020 r. (II SNGI 67212020) • a to, nakazanej przez ten Sąd w trybie art. 153 p.p.s.a.:

- weryfikacji przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy doboru nieruchomości podobnych, tak aby przy wycenie nieruchomości w bazie nieruchomości przyjętych do porównania znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem dostępności komunikacyjnej, a w istocie pod kątem faktycznego braku tej dostępności oraz wykazujące podobieństwo pod kątem wielkości powierzchni,

- weryfikacji przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy wpływu sąsiedztwa z działką nr [...] sklasyfikowaną jako grunt leśny.

5) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie Skarżącego z dnia 9 listopada 2022 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania, treści zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 listopada 2020 r. w sposób uniemożliwiający weryfikację prawidłowości działań organu.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zmierzająca do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz utrzymanej przez ten organ decyzji organu I instancji. Skarżący podali argumenty mające świadczyć o tym, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wysokość opłaty planistycznej, jest wadliwy. Ponadto rozwinięte zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, którego według skarżących miały dopuścić się organy administracji orzekające w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza C. z dnia 27 lipca 2022 r.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie p.p.s.a.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 7 u.p.z.p.). Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Ponadto ze względu na odesłanie zawarte w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w sprawie zastosowanie mają: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555).

Zważywszy na powyższe wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 921/06). W rozpoznawanej sprawie zaistniały łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przede wszystkim wskazany już wcześniej wyrok tutejszego Sądu wydany w rozpoznawanej obecnie sprawie w dniu 19 listopada 2020 r. sygn. II SA/Gl 672/20. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązał on organy, które po uchyleniu poprzednio wydanych decyzji orzekały w niniejszej sprawie. Wiąże on również obecnie orzekający skład Sądu.

Powodem uchylenia poprzednio wydanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji były zastrzeżenia dotyczące poprzednio przedstawionej wyceny części nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...].

Sąd poprzednio wskazał, że z bazy nieruchomości, na podstawie której dokonano wyceny jako nieruchomości podobne rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o powierzchni 907 m2, 1129 m2 oraz 2134 m2. Tymczasem podobieństwo to zostało uznane przez poprzednio orzekający Sąd za co najmniej wątpliwe, gdyż wyceniana nieruchomości, stanowiąca działkę nr [...] (przed podziałem) miała powierzchnię zdecydowanie większą, bo wynoszącą 3692 m2. Podobieństwo zaś zachodziło względem działki nr [...]o powierzchni 0,1649 ha, która powstała z podziału działki nr[...].

W związku z tym w poprzednio wydanym wyroku zawarte zostało wskazanie, aby przy wycenie powyższej nieruchomości w bazie nieruchomości przyjętych do porównania znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem wielkości powierzchni względem działki nr [...] (przed podziałem) o pow. 3692 m2.

W operacie z dnia 29 października 2021 r., zdaniem Sądu, zostały uwzględnione przypomniane powyżej wskazania wynikające z poprzednio wydanego wyroku. Wynika to z porównania bazy nieruchomości, na podstawie której dokonano wyceny znajdującej się na str. 82 poprzednio zakwestionowanego operatu i bazy nieruchomości znajdującej się na str. 76 obecnego operatu. Z bazy tej biegły usunął najmniejsze pod kątem powierzchni działki o powierzchni 981 m2, 907 m2 i 1003 m2 (l.p. 1, 2 i 4 poprzedniego operatu). Zamiast nich w obecnym operacie w bazie na str. 76 uwzględniono nowe działki o powierzchni 3593 m2, 1445 m2 i 1215 m2. Ponadto wszystkie nieruchomości z tej zmienionej bazy zostały uwzględnione w dalszej wycenie na str. 77.

Zdaniem Sądu w obecnym operacie zostały także uwzględnione wskazania dotyczące wyceny nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] W tym zakresie, w odniesieniu do wyceny wartości według przeznaczenia w nowym planie, Sąd poprzednio wskazał, aby w bazie nieruchomości przyjętych do porównania znalazły się nieruchomości wykazujące podobieństwo pod kątem dostępności komunikacyjnej, a w istocie pod kątem faktycznego braku tej dostępności. W poprzednim operacie na str. 69 w bazie nieruchomości (wg. tabeli zawierającej opis nieruchomości), żadna z nieruchomości nie miała dostępności komunikacyjnej opisanej jako "słaba-brak dostępu do drogi publicznej". Biegły, stosując się do wskazań Sądu, uwzględnił obecnie w bazie nieruchomość (oznaczoną liczbą porządkową 2), której dostępność komunikacyjna, tak jak nieruchomości wycenianej, jest oznaczona jako "słaba-brak dostępu do drogi publicznej" (str. 63 i 64 operatu z 29 października 2021 r.). Zresztą uczynił to po interwencji organu I instancji (pismo organu do rzeczoznawcy z 11 października 2021 r. karta 47 akt administracyjnych organu I instancji), co skutkowało tym, że w miejsce operatu z dnia 19 maja 2021 r. biegły przedstawił nowy operat, mający stanowić podstawę dla organu I instancji do ustalenia opłaty planistycznej.

Ponadto zgodnie ze wskazaniami Sądu w operacie biegły uwzględnił wpływ sąsiedztwa działki nr [...] i [...] z terenem leśnym. Wskazał w tym zakresie, że zbudowa tych działek jest możliwa w odległości 12 m od krawędzi terenu leśnego. Stąd od obszaru tych działek odjęto obszar około 400 m2 niemożliwy do zabudowy (str. 20 operatu szacunkowego z 29 października 2021 r.).

Powodem poprzedniego uchylenia decyzji organów obu instancji było również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tego naruszenia została już przypomniana powyżej w ramach przybliżenia treści wyroku tutejszego Sądu poprzednio wydanego w niniejszej sprawie. W kontrolowanym obecnie postępowaniu Sąd nie dopatrzył się podobnych naruszeń. W kontekście zarzutów skargi zauważyć należy, że jak wynika z rozdzielnika przy piśmie z dnia 9 listopada 2022 r. do skarżących przesłano informację o przedłożeniu Kolegium opinii rzeczoznawcy, potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z dnia 29 października 2021 r. Kolegium co prawda nie zawiadomiło potem skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednak zdaniem Sądu nie mogło to mieć żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie sposób zakładać, że to z tego powodu skarżący nie skorzystali z możliwości jakie daje art. 157 u.g.n. Zwłaszcza, że mowa tutaj wyłącznie o potwierdzeniu aktualności operatu, a nie o przedstawieniu dodatkowych wyjaśnień przez biegłego czy zmianie wcześniejszego, korzystniejszego dla skarżących stanowiska.

W kontekście art. 157 u.g.n. zaakcentować należy, że w poprzednim wyroku Sąd jasno wskazał, że jeżeli skarżący chcą podważać operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinni zainicjować dokonanie jego oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Nie można przy tym oczekiwać od organu, że do strony niezgadzającej się z operatem wystosuje pismo bezpośrednio informujące, że akurat w tym momencie może ona skorzystać z możliwości jakie daje art. 157 ust. 1 u.g.n. Zwłaszcza w sytuacji, w której w tym zakresie jednoznacznie wyraził się Sąd w poprzednio wydanym wyroku. Za wyjątkiem wskazanego powyżej uchybienia dotyczącego umożliwienia wypowiedzenia się co do potwierdzenia aktualności operatu, organy przestrzegały zasady czynnego udziału stron. Skarżącym umożliwiono zaznajomienie się z operatem w taki sposób, że mieli oni realną możliwość skorzystania instytucji przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Zresztą jak wynika z akt administracyjnych z możliwości zapoznania się operatem skarżący korzystali, składając zastrzeżenia dotyczące treści operatu, do których następnie odnosił się rzeczoznawca, a skarżącym znana była treść zajętego przez niego w tym zakresie stanowiska.

W kontekście zarzutów dotyczących wadliwości potwierdzenia aktualności operatu Sąd uznał, że treść oświadczenia rzeczoznawcy jest wystarczająca. Nie można zapominać przy tym, że wycena dotyczyła okresu przeszłego, a zatem następujące potem zmiany sytuacji na rynku nieruchomości już z samej zasady nie mogły wpływać na aktualności wyceny, którą dokonano według cen z momentu zbycia przedmiotowych nieruchomości – 22 marca 2019 r.

Nie mogły odnieść skutku także pozostałe zarzuty skargi. Zarzuty te nie uwzględniają stanowiska, jakie w sprawie już przednio zajął tutejszy Sąd, a którym Sąd obecnie orzekający był związany. Z uzasadnienia poprzedniego wyroku tutejszego Sądu wynika przy tym, że poza wskazanymi wcześniej zagadnieniami dotyczącymi doboru nieruchomości podobnych i pominięcia sąsiedztwa terenów leśnych, Sąd poprzednio nie stwierdził innych nieprawidłowości w operacie. Wykluczone jest zatem obecnie podnoszenie nieprawidłowości operatu w zakresie nie dotyczącym wprost tych wad, które zostały wyraźnie wskazane w poprzednio wydanym wyroku tutejszego Sądu.

Sąd już poprzednio nie zgodził się ze stanowiskiem, wedle którego wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości miał być spowodowany pozyskaniem faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, a nie uchwaleniem planu miejscowego. Tym samym przedstawiony w tym zakresie rozbudowany wywód skargi już z samej zasady nie mógł odnieść skutku. To samo dotyczy także zarzutów związanych z ukształtowaniem terenu. Ponadto skarżący podnoszą zarzuty dotyczące tej sfery operatu, która ściśle dotyczy wiadomości specjalnych. Tymczasem Zdaniem Sądu prosta analiza treści operatu nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości. Rzeczoznawca nie pominął przy tym żadnych istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo oznaczył również przedmiot wyceny. W poprzednio wydanym wyroku tutejszy Sąd nie wykluczył, co prawda, że w dalszym postępowaniu zarzuty dotyczące sfery wiadomości specjalnych mogą okazać się skuteczne, jednak zastrzegł wyraźnie, że zależy to od przedstawienia przez skarżących przeciwdowodu lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców i oparcia zarzutów o wiadomości specjalne (str. 15 uzasadnienia wyroku sygn. II SA/Gl 672/20). Tymczasem takiego przeciwdowodu ani opinii skarżący nie przedstawili, koncentrując się w istocie na polemice ze stanowiskiem organów i z treścią operatu z dnia 29 października 2021 r. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia prawa materialnego. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny, uwzględniły przy tym dostępną dokumentację. W sposób dokładny zebrały i oceniły wyczerpująco, uzupełniany w toku postępowania, materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji.

Brak było zatem podstaw do podzielenia zarzutów skargi. Postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Ponadto dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.