Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 425/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12.09.2022 r. P. w T. zwróciło się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) z prośbą o przeprowadzenie kontroli prac budowlanych polegających na budowie wielostanowiskowego parkingu i ogrodzenia na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] obręb A T..

Pismem z dnia 22.09.2022 r., znak: [...], organ I instancji zwrócił się do Starosty T. z prośbą o udzielenie informacji czy w odniesieniu do działek o nr ewid. [...], [...] i [...] występowano o pozwolenie na budowę lub czy przyjmowano zgłoszenie budowy. W odpowiedzi z dnia 29.09.2022 r. Starosta T. wskazał, że dla ww. działek nie odnotowano zgłoszeń budowy oraz wniosków o pozwolenie na budowę. PINB ustalił, że użytkownikiem wieczystym ww. działek jest T. W..

W dniu 29.09.2022 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowych działkach. Z poczynionych wówczas ustaleń wynika, że teren został utwardzony w celu użytkowania jako parking i przejazd dla samochodów. Roboty realizowane były jako remont nawierzchni na istniejącej podbudowie, bez pozwolenia na budowę oraz bez projektu. W trakcie kontroli ustalono, że planowane jest ogrodzenie działek - wówczas wykonane były już stalowe słupki ogrodzeniowe, na których częściowo założono panele ogrodzeniowe o wysokości wynoszącej 1,4 m - 1,6 m.

Zawiadomieniem z dnia 06.10.2022 r. PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych tj. utwardzenia oraz ogrodzenia terenu nieruchomości składających się z działek o nr ewid. [...], [...], [...] w T. , obręb A, jednostka ewidencyjna Miasto T. .

Postanowieniem z dnia 06.10.2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie utwardzenia terenu oraz wykonaniu ogrodzenia nieruchomości składających się z dz. o nr ewid. [...], [...], [...] w T. , obręb A, jedn. ewid. Miasto T. , jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.

Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia 22.11.2022 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WWINB w treści swego postanowienia wskazał m.in., że analiza dokumentacji fotograficznej pozwala wnioskować, że w sprawie można mieć do czynienia nie z wykonaniem utwardzenia na nieruchomości, lecz z budową parkingu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że PINB winien wydzielić ogrodzenie ww. nieruchomości jako przedmiot oddzielnego postępowania i umorzyć postępowanie ponieważ nie narusza ono przepisów prawa.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB z postępowania o znaku [...] wydzielił 4 odrębne postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na terenie działek [...], [...] i [...] w T. , gdzie:

1. postępowanie w sprawie ogrodzenia terenu nieruchomości składających się z działek nr ewid. [...], [...] i [...] w T. prowadzone było pod sygn.: [...];

2. postępowanie w sprawie wykonanego utwardzenia działki nr ewid. [...] w T. prowadzone było pod sygnaturą: [...];

3. postępowanie w sprawie wykonanego utwardzenia działki nr ewid. [...] w T. prowadzone było pod sygnaturą: [...];

4. postępowanie w sprawie wykonanego utwardzenia działki nr ewid. [...] w T. prowadzone było pod sygnaturą: [...]

Organ I instancji przeprowadził w dniu 16.01.2023 r. na działce nr [...] kontrolę, w trakcie której ustalono, że teren ww. nieruchomości został utwardzony bez przeznaczenia pod parking.

W dniu 19.01.2023 r. do organu wpłynęły kopie odpisów aktu notarialnego, z których wynikało, że prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] zostało przeniesione na J. Z. (dalej jako skarżący).

Postanowieniem z dnia 15.02.2023 r., nr [...], PINB wstrzymał J. Z. prowadzenie robót budowlanych, tj. utwardzenia kostką betonową działki nr [...], w T. , jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W ocenie PINB roboty budowlane rozpoczęte zostały z naruszeniem art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako p.b.). Organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie zaistniał przypadek określony w art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust 3 i 5 p.b.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. W trakcie rozpatrywania tego środka zaskarżenia WWINB powziął wątpliwości co do tego, jaką funkcję ma pełnić powstałe utwardzenie terenu na dz. [...], tzn. czy powstałe utwardzenie terenu może być wykorzystywane jako parking lub plac postojowy. Postanowieniem z dnia 24.03.2023 r. zlecił więc organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

PINB przeprowadził w dniu 25.04.2023 r. czynności kontrolne na działce nr [...], podczas których ustalono, że teren został utwardzony kostką brukową betonową, brak było linii rozgraniczających miejsca postojowe, jak również brak było informacji, że jest to parking, nie stwierdzono także tablicy informacyjnej i regulaminu. W ocenie organu I instancji na tak wykonanym utwardzeniu możliwy jest postój pojazdów. W trakcie kontroli na przedmiotowej nieruchomości zaparkowany był jeden samochód.

Postanowieniem z dnia 30.05.2023 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 15.02.2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. . Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust 7 pkt 2 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia. Oznacza to, że wykonanie utwardzenia terenu na przedmiotowej nieruchomości obarczone było co najmniej wymogiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, którym w przedmiotowej sprawie byłby Starosta T.. Dalej organ odwoławczy wskazał, że PINB w uzasadnieniu swego postanowienia wyjaśnił, że choć roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzenia nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to ze względu na lokalizację działki nr [...] na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. , konieczne było dokonanie zgłoszenia. Z uwagi na fakt, że inwestor przedmiotowego utwardzenia nie dokonał zgłoszenia, PINB – zdaniem organu odwoławczego - prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 p.b.

W ocenie WWINB istotne stało się ustalenie funkcji jaką ma spełniać utwardzenie terenu na przedmiotowej działce. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne WWINB wyjaśnił, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. WWINB w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, że utwardzenie na terenie działki nr [...], jak i sąsiedniej działki o nr [...], może być wykorzystane jako parking lub plac postojowy, co z kolei pozwala na zakwalifikowanie przedmiotowego utwardzenia jako budowli. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy p.b. nie zawierają definicji legalnej parkingu. Definicję parkingu zawiera Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 poz. 1225; dalej jako Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z § 3 pkt 25 ww. rozporządzenia jako parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują, a szczegółowe regulacje dotyczące parkingu oraz miejsc postojowych zawiera rozdział 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ II instancji podkreślił, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze, decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli, utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r.; sygn. akt II SA/Bk 186/21). WWINB następnie wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji dokonanymi podczas kontroli w dniu 25.04.2023 r. utwardzenie terenu na działce nr [...] nie posiada elementów charakterystycznych pozwalających na uznanie go za parking, takich jak linie rozgraniczające miejsce postojowe, tablica informacyjna czy regulamin parkingu. Jednocześnie wskazano jednak, że na przedmiotowym utwardzeniu możliwy jest postój pojazdów, a w chwili wykonywania kontroli na powstałym utwardzeniu zaparkowany był jeden pojazd. W ocenie organu II instancji powyższe pozwala na uznanie utwardzenia działki nr [...] za plac postojowy. Ponadto z akt organu I instancji wynika, że utwardzenie to nie jest funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi znajdującymi się w pobliżu. Zdaniem WWINB oznacza to także, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolnie wykonaną budowlą. Organ odwoławczy stwierdził, że na wykonanie przedmiotowego utwardzenia terenu (budowli) konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował.

Podsumowująco organ II instancji wskazał, że wybudowane utwardzenie terenu na działce nr [...] ma przede wszystkim pełnić funkcję placu postojowego, a na wykonanie placu postojowego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji - jak wskazał WWINB - oznacza to, że organ I instancji niewłaściwie zakwalifikował obiekt budowlany wykonany na przedmiotowej działce. Jak jednak dalej podkreślił organ odwoławczy PINB zaskarżonym postanowieniem wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych, tj. utwardzenia kostką betonową działki nr [...], jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W przekonaniu WWINB organ I instancji zastosował więc prawidłową procedurę do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, tj., procedurę określoną w art. 48 p.b., bowiem w sprawie mamy do czynienia z budowlą, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a nie z robotami budowlanymi wymagającymi zgłoszenia. Zdaniem WWINB niezasadnym byłoby uchylenie postanowienia PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie z powodu złej kwalifikacji powstałego obiektu budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, dalej jako k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego,

2) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego,

3) art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie albowiem wykonane prace w ocenie organu nie stanowią utwardzania powierzchni gruntu na działkach budowlanych,

4) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez uznanie, że wykonywane prace są budowlą w sytuacji, gdy powinny być zakwalifikowane jako urządzenie budowlane określone w art. art. 3 pkt 9 p.b.,

5) art. 29 ust. 7 p.b. poprzez jego zastosowanie.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wskazał, że organ winien przeprowadzić szczegółowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe na okoliczność funkcji obiektu budowlanego oraz możliwości ustalenia jakie funkcje faktycznie spełnia przedmiotowy teren. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo dokonał takiej oceny wskazując, że jest to urządzenie budowlane. Organ odwoławczy wskazał natomiast, że jest to budowla, przy czym swoje stanowisko oparł na tym, że w momencie budowy na obiekcie stał jeden samochód. Ponadto stwierdził, że istnieje możliwość wykorzystania terenu jako parkingu. W ocenie skarżącego zaś na każdej utwardzonej, a nawet nieutwardzonej powierzani istnieje możliwość postoju samochodów, składowania określonych towarów czy postawienia jakiegoś mniej lub bardziej zakotwiczonego w gruncie budynku. Jednakże takie hipotetyczne określenie możliwości przeznaczenia danego obszaru bez przedstawienia jednoznacznych dowodów na taki stan sprawy prowadzi do wniosku, że ocena materiału przez organ odwoławczy była całkowicie dowolna i oderwana od rzeczywistości. Organ zupełnie pominął fakt, iż utwardzenie gruntu ma na celu ułatwienie korzystania z nieruchomości okolicznym mieszkańcom oraz właścicielom, w szczególności zapewnia bezpieczeństwo i komfort poruszania się ludzi po terenie w okresie zimowym i jesiennym. Okoliczności te przesądzają o wadliwym zastosowaniu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. oraz art. 3 pkt 3 i 9 p.b.

W przekonaniu skarżącego, organ odwoławczy ustalając, iż efekt prac jest budowlą, a nie urządzeniem budowlanym naruszył zasadę reformationis in peius albowiem nałożył na skarżącego obowiązki większe aniżeli wynikało to z pierwotnej kwalifikacji robót.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30.05.2023 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia 15.02.2023 r., [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.). W myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.

Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stosowanie zaś do art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2).

Stosowanie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest – co do zasady - dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W razie potrzeby organ odwoławczy może także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (Wyrok NSA z 29.09.2021 r., I GSK 355/21, LEX nr 3264850).

Zgodnie zaś z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W doktrynie prawa administracyjnego prezentowany jest pogląd, w pełni podzielany przez orzekający Sąd, zgodnie z którym organ rozpoznając odwołanie, stosownie do art. 139 k.p.a. "nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia." (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 139, pkt 1; wyrok WSA w Warszawie z 5.12.2022 r., VI SA/Wa 1764/22, LEX nr 3513002). Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (Wyrok WSA we Wrocławiu z 15.06.2023 r., III SA/Wr 11/22, LEX nr 3579494). W niniejszej sprawie choć WWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, to jednak z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w istocie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego, albowiem konsekwencją stwierdzenia, że na realizację przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia, a nie – jak stwierdził organ I instancji – zgłoszenia, jest powstanie po stronie skarżącego dalej idących skutków prawnych, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.

Na tle tak poczynionych uwag ogólnych Sąd wskazuje, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać z trzech zasadniczych przyczyn. Wyjaśniając pierwszy z powodów wadliwości rozstrzygnięcia WWINB nadmienić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia podkreślił, że PINB niewłaściwie zakwalifikował inwestycję na działce nr [...]. Zdaniem organu II instancji wybudowane na przedmiotowej działce utwardzenie terenu ma przede wszystkim pełnić funkcję placu postojowego. Wydając postanowienie z dnia 15.02.2023 r. organ I instancji działał na postawie art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 p.b., a zatem uznał, że roboty budowlane w przedmiotowej sprawie były prowadzone bez wymaganego zgłoszenia. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach przyjął jednak, że w sprawie nie doszło do utwardzenia terenu, lecz do budowy miejsc postojowych, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwentnie więc WWINB powinien skorygować podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku zachodzi sytuacja opisana w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. - wstrzymanie budowy powinno wówczas nastąpić z powodu braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Utrzymując w mocy postanowienie PINB, którego podstawa prawna jest odmienna od kwalifikacji przyjętej przez organ II instancji, WWINB popełnił więc błąd i wydał postanowienie wewnętrznie sprzeczne.

Podkreślenia ponadto wymaga, że zmiana podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia rodzi dalsze konsekwencje, zgodnie bowiem z treścią art. 48b ust. 2 p.b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego,

natomiast zgodnie z art. 48b ust. 3 p.b. w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

3) projekt zagospodarowania działki lub terenu.

Postanowienie organu I instancji zawiera pouczenie odpowiadające treści art. 48b ust. 3 p.b, zaś postanowienie organu odwoławczego – pomimo przyjęcia odmiennej kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji – nie sanuje treści tego pouczenia adekwatnie do poczynionych ustaleń.

Po drugie, nieprawidłowym było działanie organu odwoławczego polegające na nieustaleniu liczby stanowisk postojowych na przedmiotowej działce. Należy podkreślić, że zgodnie z art 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze [...]. Organ odwoławczy ustalił, że na działce nr [...] powstał plac postojowy, pominął zaś jednak zupełnie kwestię liczby miejsc wyznaczonych jako stanowiska postojowe, nie poczynił również żadnych działań w celu ustalenia tej okoliczności. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala natomiast na jednoznaczne określenie liczby miejsc postojowych. Jeżeli więc organ II instancji przyjął, że na działce nr [...] powstał plac postojowy, to konsekwentnie powinien był ustalić, ile stanowisk postojowych – w zależności od etapu prac - mieści się lub jest możliwych do wyznaczenia na tej działce. Organ powinien mieć na względzie, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo jego brak determinowana jest liczbą miejsc przeznaczonych na postój pojazdów. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie liczby miejsc postojowych, wobec czego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uzupełnić postępowanie w tym zakresie.

Po trzecie zaś, w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. z dnia 23.01.2023 r., z którego wynika, że kierownik tego organu, działając w trybie art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 840 z późn. zm., dalej jako ustawa o ochronie zabytków), wniósł o sprawdzenie, czy przedmiotowe roboty wykonano zgodnie z przepisami p.b., zaś w sytuacji stwierdzenia, że wskazane roboty budowlane wykonano z naruszeniem przepisów wnosi o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego przewidzianych prawem działań. Wyjaśnienia w tym zakresie wymaga, że zgodnie z art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzki konserwator zabytków mogą w sprawach ochrony zabytków, dziedzictwa kulturowego, w tym zbiorów publicznych, restytucji dóbr kultury, w tym zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych z naruszeniem prawa z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym oraz na prawach oskarżyciela publicznego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że wymienionym na wstępie akapitu pismem, Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. wyraził wolę wstąpienia do postępowania, czego ani organ I instancji, ani organ odwoławczy zdawały się nie zauważać. Podkreślić należy, że WWINB nie sanował błędów organu I instancji w tym zakresie, w konsekwencji czego uniemożliwił realizację przysługującego organowi ochrony zabytków prawa udziału w postępowaniu, a w szczególności nie doręczył temu organowi zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Na marginesie wskazać również należy, że z ww. pisma wynika, że działka nr [...] położona jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. , wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 10.06.1985 r., zaś zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków roboty przeprowadzone na tej działce wymagały pozwolenia organu ochrony zabytków. Pozwolenia takiego organ ochrony zabytków natomiast nie wydawał.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie WWINB z dnia 30.05.2023 r.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. WWINB instancji powinien w szczególności rozważyć, czy w świetle poczynionych przez niego ustaleń mogą zaistnieć podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.