Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 879/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/21 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 lipca 2021 r. nr 597/2021 znak: WSE.7722.37.2020.MULE w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1024/21, oddalił skargę J.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lipca 2021 r., nr WSE.7722.37.2020.MULE, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki z 9 lipca 2020 r., nr RPE.52.2.2020.FPU, którym organ uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki z 21 czerwca 2016 r., nr 658/2016, nakazującej skarżącemu rozbiórkę części ogrodzenia o długości 15 m z bramą wjazdową, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., realizowanego od strony miejsca publicznego, tj. działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność G.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że podnoszone przez zobowiązanego zarzuty dotyczące nieistnienia albo wygaśnięcia obowiązku w związku ze zmianą przepisów dotyczących sytuowania ogrodzeń, nie zasługują na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki za niezasadny uznał również zarzut dotyczący nieprawidłowego doręczenia upomnienia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jeżeli łączyć wygaśnięcie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu administracji ze zdarzeniem prawnym zaistniałym po wydaniu tytułu wykonawczego, to zdarzenie to musi zawierać wyraźny asumpt, by wiązać to wygaśnięcie ze stanem prawnym, jaki został wprowadzony. W przypadku zmiany prawa taki asumpt to wyraźny przepis, z którego wynikałby fakt wygaśnięcia obowiązku. W przypadku nowelizacji ustawy Prawo budowane dokonanej z dniem 19 września 2020 r., ustawą z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wygaśnięcie orzeczonego już nakazu rozbiórki obiektu, których kategoria wcześniej objęta była wymogiem dokonania zgłoszenia, a po nowelizacji została zwolniona z tego obowiązku, wynikać musiałoby z wyraźnego zapisu o charakterze derogacyjnym. Ustawa ta jednak zapisu takiego nie zawiera. Obowiązek wynikający z wydanej już decyzji rozbiórkowej mającej przymiot ostateczności wygasnąć mógłby zatem jedynie, w przypadku wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wskutek orzeczenia wydanego w trybie nadzwyczajnym. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że dopóki decyzja mająca walor ostateczności nie zostanie zmieniona wywołuje ona pełne skutki prawne.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że upomnienie zostało skarżącemu skutecznie doręczone przed wejściem w życie przepisów zawieszających bieg terminów do dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym, w tym czynności polegających na doręczeniu upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wskazano, pierwsze awizo przesyłki zawierającej upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 marca 2020 r., a zatem termin, w którym doszło do tzw. fikcyjnego powiadomienia go o tej czynności, to dzień 17 marca 2020 r. Wejście w życie ustawy, która zamraża m.in. terminy do dokonywania tego typu czynności, już po ziszczeniu się fikcji prawnej, o której mowa w tym przepisie, a zatem także jej skutku, w żadnym razie nie może skutku tego niwelować.

W skardze kasacyjnej J.S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), zwanej dalej u.p.e.a., poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, będące skutkiem błędnego przyjęcia, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej wykładni art. 29 § 1 u.p.e.a. przyjmując, że organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, zwolniony jest z obowiązku badania tytułu wykonawczego w kontekście nieistnienia obowiązku nałożonego w decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę tego tytułu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 33 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 u.p.e.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, będące skutkiem błędnego przyjęcia, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej wykładni art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że żaden z tych przepisów nie może stanowić słusznej podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sytuacji, w której w obecnie obowiązującym stanie prawnym na skarżącego w ogóle nie mógłby zostać nałożony obowiązek, który jest egzekwowany, bowiem norma prawna, na podstawie której nałożono na skarżącego obowiązek będący przedmiotem egzekucji, została wyeliminowana z przepisów prawa wskutek nowelizacji tych przepisów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wg jego treści obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r. do 18 września 2020 r., oraz art. 29 ust. 1 pkt 21 i art. 29 ust. 2 pkt 30 Prawa budowlanego wg ich treści obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, będące skutkiem niedostrzeżenia, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia zasad legalności, prawdy obiektywnej i zaufania poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny może prowadzić egzekucję bez względu na treść obowiązujących przepisów prawa i z pominięciem takich zmian ustawodawczych, z których jasno i wprost wynika, że zachowanie identyczne do zachowania skarżącego nie wiąże się już z jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami w obszarze Prawa budowlanego;

- art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. dotyczącego niepodjęcia z urzędu działań inicjujących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nr 658/2016 wydanej przez PINB w dniu 21 czerwca 2016 r., znak ROiK.II.5141.139.2015.AKR;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy i art. 15zzs ust. 1 ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 roku, poz. 568, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą COVID-19, poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, będące skutkiem błędnego przyjęcia, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów i prawidłowo przyjął, że przepisy te nie miały charakteru retroaktywnego i nie miały zastosowania do upomnienia skierowanego do skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz.U. z 2020 roku, poz. 695, z późn. zm.) poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, będące skutkiem błędnego przyjęcia, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej jego wykładni i prawidłowo przyjął, że przepis ten nie miał charakteru retroaktywnego i nie miał zastosowania do przesyłki pocztowej zawierającej upomnienie skierowane do skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W każdym wypadku wniesiono o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, podobnie jak nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które zostały rozważone z urzędu. Wobec tego granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.

Przedmiotowa egzekucja prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego nr 11/2020 z dnia 1 czerwca 2020 r., doręczonego skarżącemu kasacyjnie w dniu 22 czerwca 2020 r. Z tytułu wykonawczego wynika, że celem egzekucji jest doprowadzenie do realizacji obowiązku niepieniężnego nałożonego na skarżącego kasacyjnie ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 21 czerwca 2016 r., który polega na rozbiórce części ogrodzenia w zakresie bliżej wskazanym w treści tytułu wykonawczego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, obowiązek ten nie został wykonany w zakresie określonym w treści decyzji i tytule wykonawczym. Decyzja z 21 czerwca 2016 r. nie została uchylona ani zmieniona i w dalszy ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 z późn. zm.) do postępowania egzekucyjnego kontrolowanego w niniejszym postępowaniu mają zastosowanie przepisy u.p.e.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie powołanej ustawy.

W perspektywie wskazanych okoliczności wynika, że organy egzekucyjne w ramach art. 29 § 1u.p.e.a. prawidłowo zbadały dopuszczalność egzekucji, skoro obowiązek nałożony ostateczną i obowiązującą decyzją rozbiórkową nie został wykonany. Z przywołanego przepisu jasno wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania skonkretyzowanego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki to na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się legalności aktu stosowania prawa, który ukształtował we właściwym trybie konkretną sytuację prawną określonego podmiotu. Organ egzekucyjny prowadzący postępowanie na etapie badania dopuszczalności egzekucji zobowiązany jest do działania w granicach celu postępowania wykonawczego i na podstawie przepisów u.p.e.a., które nie przewidują ponownego rozpoznawania sprawy administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku) pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Dotyczy to również sytuacji, jak w okolicznościach sprawy, w której organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, czyli realizuje odrębne funkcje procesowe wierzyciela i organu egzekucyjnego. Występując w roli organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie egzekucyjne, organ jest związany zakazem badania zasadności i wymagalności obowiązku. Podmiot ten ma prawo badać wymagalność obowiązku czy też własne rozstrzygnięcia będące podstawą obowiązku tylko w sytuacji, gdy realizuje funkcję wierzyciela. Niemniej jednak weryfikacja stanowiska w kwestii decyzji, czyli aktu stosowania prawa, jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy pozwala na to wyraźny przepis k.p.a. Weryfikacja taka może zatem nastąpić poza postępowaniem egzekucyjnym, a nie przy okazji badania dopuszczalności egzekucji. Organ egzekucyjny nie posiada odpowiednich instrumentów pozwalających na taką wszechstronną ocenę w postępowaniu egzekucyjnym. Słusznie wskazuje się przy tym w orzecznictwie, że brak możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym może budzić pewne trudności w trafnym zastosowaniu tego przepisu, choćby z uwagi na regulacje art. 33 § 1 pkt 1. p.p.s.a., który stwierdza, że podstawę zarzutów może stanowić nieistnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, niemniej jednak trudności te wynikają przede wszystkim z różnych podstaw egzekwowanych obowiązków administracyjnych, którymi mogą być orzeczenia (art. 3 § 1 u.p.e.a.), tytuły egzekucyjnie nie będące orzeczeniami (art. 3a § 1 u.p.e.a.), jak i bezpośrednio przepis prawa. Z uwagi na takie zróżnicowanie podstaw obowiązków ocena zakresu zakazu wyrażonego w art. 29 § 1 u.p.e.a. zawsze musi być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych, w kontekście określonego postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem zasady, że ocena dopuszczalności egzekucji ma w istocie charakter formalny.

W okolicznościach sprawy podstawą obowiązku jest ostateczna decyzja o rozbiórce nakładająca na skarżącego kasacyjnie obowiązek o charakterze niepieniężnym, egzekwowany przez wierzyciela. Niewątpliwie w tej sytuacji zakres badania dopuszczalności egzekucji w ramach postępowania egzekucyjnego, już w świetle wskazanego wyżej art. 33 § 1 oraz art. 34 § 1 p.p.s.a., oznacza konieczność wniknięcia w materią merytoryczną w zakresie wynikającym z tych przepisów, niemniej jednak nie może być rozszerzany na obszar pozwalający na zakwestionowanie lub podważenie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 1950/22). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że w okolicznościach sprawy art. 29 § 1 u.p.e.a. sprzeciwia się weryfikacji merytorycznej obowiązku nałożonego aktem stosowania prawa przez organ egzekucyjny, a zarzut sformułowany przez skarżącego kasacyjnie na podstawie tego przepisu jest nieuzasadniony.

Sąd pierwszej instancji trafnie nie dopatrzył się również naruszania art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 u.p.e.a. Skarżący kasacyjnie zmierza za pośrednictwem tego zarzutu do wykazania, że w okolicznościach sprawy przepisy te dają podstawę do zakwestionowania istnienia obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją ostateczną ze względu na ustawowe zmiany reżimu prawnego realizacji ogrodzeń. Należy wskazać, że w istocie w ten sposób skarżący kasacyjnie dąży do ukształtowania na nowo sytuacji prawnej z powołaniem się na zmienione prawo materialne. W szczególności skarżący kasacyjnie wskazuje, że w dacie orzekania rozbiórki przez organ obowiązywała już nowelizacja Prawa budowlanego z 2015 r., która, w związku z nowym brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., znosiła obowiązek zgłaszania ogrodzeń od miejsc i dróg publicznych, a po nowelizacji z września 2020 r., w związku ze zmianą art. 29 ust.1.pkt 21 i pkt 30 Prawa budowlanego, ogrodzenia od strony miejsc publicznych poniżej 2,20 m wysokości nie podlegają w ogóle reglamentacji Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie w świetle tych zmian obowiązek rozbiórki wygasł, a fakt ten organ egzekucyjny (jednocześnie wierzyciel) powinien uwzględnić uchylając oba zaskarżone postanowienia i umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Sformowany w ten sposób zarzut oznacza, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organ rozpoznający zarzuty winien ponownie dokonać w ramach postępowania egzekucyjnego realizując funkcję wierzyciela swoistego aktu stosowania prawa poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej w świetle przepisów prawa materialnego, które nie miały zastosowania (art. 6 ust. 1 ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją rozbiórkową.

Jak wynika z wyżej poczynionych już uwag, kształtowanie na nowo sytuacji prawnej skarżącego w akcie stosowania prawa materialnego wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego i funkcję organu rozpoznającego zarzuty sformułowane na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 u.p.e.a. w sprawie egzekucji obowiązku nałożonego decyzją. Skarżący w szczególności nietrafnie postrzega zmianę przepisów materialnych, na podstawie których została wydana decyzja rozbiórkowa, jako zdarzenie powodujące nieistnienie obowiązku ukształtowanego na podstawie tej decyzji. Nieistnienie obowiązku oznacza sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. W okolicznościach sprawy nowelizacja prawa materialnego nie powoduje wygaśnięcia lub utraty mocy wydanych decyzji administracyjnych i w konsekwencji nałożonych w ten sposób obowiązków. Ustawodawca nowelizując Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. nie przewidział uchylenia lub wygaśnięcia wydanych wcześniej decyzji rozbiórkowych. Przeciwnie, co można wskazać na marginesie rozważań, ustawodawca nawet zdecydował się na różne ukształtowanie sytuacji prawnej inwestorów, w stosunku do których taka decyzja była wcześniej wydana, nie dając im prawa do skorzystania z uproszczonej legalizacji (por. art. 32 ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.). Podsumowując, następcze zmiany prawa materialnego nie mają w istocie znaczenia dla bytu prawnego indywidulanego obowiązku rozbiórki konkretnej samowoli.

Podobnie, wskazane zmiany Prawa budowlanego nie mogą być postrzegane jako wpływające na wymagalność obowiązku lub też niedopuszczalność egzekucji. Ustawodawca nowelizując prawo materialne nie powiązał tych zmian z wymagalnością lub wykonalnością wcześniej ukształtowanych obowiązków. Sądy administracyjne, co należy przypomnieć, kontrolują legalność działania organów administracji i nie są powołane do oceny celowości przyjętych rozwiązań.

Nie mógł odnieść skutku zarzut sformułowany na podstawie art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. odwołujący się do nieustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. Po pierwsze, należy zauważyć, że art. 141 p.p.s.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, na podstawie której sformułowany jest zarzut skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego należy wskazać, że sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie nie wskazuje, że Sąd ten pozostawił poza zakresem rozpoznania ten zarzut skargi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd a quo trafnie wskazał, że zarzut nieistnienia obowiązku nałożonego decyzją ostateczną może być skuteczny w wyniku ostatecznego wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym, co oznacza, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia w okolicznościach sprawy kwestia ewentualnego rozważania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Tylko bowiem ostateczne wyeliminowanie decyzji nakładającej obowiązek może być podstawą skutecznego zarzutu opartego na nieistnieniu obowiązku.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszania art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 specustawy COVID-19.

Na wstępie należy zauważyć, że oba wskazane przepisy składają się z kliku jednostek redakcyjnych w postaci punktów, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, do której z jednostek redakcyjnych swój zarzut odnosi, formułując ogólne twierdzenie, że wskazane regulacje są retroaktywne i miały zastosowanie do upomnienia skierowanego do skarżącego.

Odczytanie istoty zarzutu skargi kasacyjnej opartego na wskazanych podstawach nastręcza pewne trudności wynikłe z niejasnego i niepełnego sformułowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazuje bowiem jednocześnie, że przywołane w podstawach przepisy mają wpływać na "termin zawarty w przedmiotowym upomnieniu", odnosząc się jednak dalej do "terminu awizacji przesyłki zawierającej upomnienie".

Oba terminy mają odmienny charakter i podstawę prawną. W pierwszym wypadku zakres zarzut odnosiłby się do siedmiodniowego terminu, z upływem którego może być wszczęte postępowanie egzekucyjne, w drugim zarzut sprowadza się do tego, że oba przepisy w ocenie skarżącego sprzeciwiały się uznaniu za doręczone upomnienia z dnia 26 lutego 2020 r. z użyciem fikcji doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Odnosząc się do siedmiodniowego termin, którego bezskuteczny upływ warunkuje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, można stwierdzić, że w okolicznościach sprawy, przyjmując przyjętą przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji fikcję doręczenia, rozpoczął on bieg w czasie stanu zagrożenia epidemicznego i kończył się w dniu 25 marca 2020 r., czyli już w okresie stanu epidemii wprowadzonym w dniu 20 marca 2020 r.

Niezakwestionowany stan faktyczny wskazuje, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte jednak dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r., tj. w dniu doręczenia skarżącemu kasacyjnie tytułu wykonawczego, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte niemal po trzech miesiącach od upływu siedmiodniowego terminu. Ma to istotny wpływ na ocenę podniesionego zarzutu, którego istota sprowadza się do zastosowania przepisów specustawy COVID-19 do tego terminu.

Należy bowiem pamiętać, że przywołane w skardze kasacyjnej regulacje art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust.1 specustawy COVID-19 zostały uchylone z dniem 16 maja 2020 r. na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z późn. zm.). Przy czym, zgodnie z art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r. wszelkie terminy, których bieg był wstrzymany lub zawieszony na podstawie omawianych przepisów, rozpoczynał się lub biegł na nowo z upływem 7 dni od wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 23 maja 2020 r. Tym samym w okolicznościach sprawy, wszczęcie postępowania egzekucyjnego z dniem 22 czerwca 2020 r. nastąpiło znacznie później niż byłoby to dopuszczalne przy zastosowaniu art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 specustawy COVID-19 do biegu terminu siedmiodniowego. Tym samym ewentualne zastosowanie lub wykładnia, w szczególności w zakresie mocy retroaktywności omawianych przepisów, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy, co przesądza o tym, że zarzut ten nie mógł być skuteczny w zakwestionowaniu zaskarżonego wyroku.

Oceniając z kolei kwestię wpływu przepisów specustawy COVID-19 na możliwości zastosowania w sprawie fikcji doręczenia należy zauważyć, że w chwili ziszczenia się warunków do jej zastosowania i uznania za doręczoną przesyłkę zawierającą upomnienie z upływem 14 dni od dnia 4 marca 2020 r. zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 15zzr i art. 15 zzs specustawy COVID-19, albowiem zostały wprowadzone art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą nowelizującą. Przepisy te weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r. Przepis art. 101 ustawy nowelizującej nie wskazuje ani art. 15zzr i art. 15 zzs jako przepisów wchodzących w życie z mocą wsteczną. W związku z powyższym przepisy intertemporalne nie przesądzają o mocy wstecznej (retroaktywności) art. 15zzr i art. 15 zzs specustawy COVID-19 poprzez wyraźne wskazanie, że można je stosować do oceny skuteczności doręczenia zastępczego opartego na podstawie fikcji prawnej, jeżeli warunki zastosowania tej fikcji prawnej ziściły się przed wejściem w życie tej regulacji.

Jak wyżej wskazano, skarga kasacyjna nie precyzuje w istocie, której jednostki redakcyjnej ustępu pierwszego obu przepisów specustawy COVID-19 dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Ma to o tyle znaczenie, że przytoczone przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia sądów administracyjnych wspierających w jego ocenie tezę o retroaktywności regulacji, dotyczą w istocie różnych jednostek redakcyjnych obu artykułów. W szczególności dotyczą one kwestii zastosowania tych przepisów do biegu terminu środków zaskarżenia, względnie zastosowania regulacji do instytucji prawa podatkowego, które to kwestie nie pozostają w jakimkolwiek związku z przedmiotem niniejszej sprawy. W każdym jednak wypadku należy zwrócić uwagę, że w żadnym z przytoczonych przez skarżącego orzeczeń sąd administracyjny nie postulował retroaktywnego stosowania obu regulacji w sensie ścisłym, tj. stosowania ich do zamkniętych już stosunków prawych i sytuacji prawnych przed jej wejściem w życie, jak w wypadku okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego należy przy tym rozróżniać tak rozumianą retroakcję od retrospektywności (retroakcji niewłaściwej), która polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów.

W przytoczonych przez skarżącego orzeczeniach mowa jest właśnie o zastosowaniu przepisów do sytuacji trwających jeszcze w dniu wejścia w życie specustawy koronawirusowej, czyli o retroakcji niewłaściwej.

Podsumowując, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstawy do retroaktywnego stosowania przedmiotowych regulacji specustawy COVID-19 w zakresie postulowanym przez skarżącego kasacyjnie, czyli do zamkniętych już przed wejściem w życie sytuacji prawnych.

Kwestia retroaktywności omawianych regulacji traci jednak na ostrości w okolicznościach sprawy, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno art. 15zzr ust. 1, jak i art. 15 zzs ust. 1 specustawy COVID-19 zakresem regulacji nie obejmował kwestii związanych z zastosowaniem fikcji doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Pozostawienie tej kwestii poza zakresem regulacji ustawodawcy potwierdza również późniejsze uregulowanie tego zagadnienia w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2, co trafnie dostrzega sam skarżący kasacyjnie. Przepis ten wprost uregulował z dniem 18 kwietnia 2020 r. kwestie uznania za doręczone nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, uznając, że takich przesyłek, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.

Przytoczona regulacja nie ma zastosowania z mocą wsteczną (retroakcja w sensie ścisłym), o czym przesądza przepis art. 118 wskazanej ustawy, do przesyłki zawierającej upomnienie awizowanej w dniu 4 i 12 marca 2020 r., albowiem taka sytuacja prawna ma już charakter zamknięty poprzez zastosowanie fikcji doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. przed jej wejściem w życie. Art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. wykluczył przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., w odniesieniu do przesyłek organów administracji publicznej, których termin odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii dopiero od dnia 18 kwietnia 2020 r. i miał zastosowanie do takich przesyłek do dnia 20 sierpnia 2020 r. czyli do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423). Z wyżej wskazanych przyczyn nietrafny jest również zarzut oparty na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.