Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 761/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 roku sprawy ze skargi U.B. i A. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2023 r. nr 120/2023 znak: WOP.7721.47.2023.ATK w przedmiocie nakazu doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę; 2. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz A. B. kwotę 500,00 (pięćset) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi w sprawie o sygn. II SA/Łd 761/23, zaksięgowaną w dniu 8 września 2023 roku, pod poz. [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. nr 120/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zwanej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2023 r. nr 24/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 nakazano A. B. oraz U. B. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. - elewacji zachodniej - do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w lokalu mieszkalnym [...] następującego zakresu robót budowlanych: zdemontowanie drzwi balkonowych, odtworzenie muru podokiennego o wym. 0,8 x 0,8 m oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym stolarki okiennej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że okolicznością przesądzającą o konieczności doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] - elewacji zachodniej - do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie w lokalu [...] drzwi balkonowych, odtworzenie muru podokiennego o wym. 0,8 x 0,8m oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym stolarki okiennej był brak prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest samowolnie wykonana przebudowa ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], polegająca na powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu drzwi balkonowych w lokalu [...] znajdującym się w ww. budynku.

Następnie organ II instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość znajdująca się w Łodzi przy ul. [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Łodzi księga wieczysta [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, o łącznej powierzchni użytkowej 308,17 m2, w którym wyodrębniono cztery lokale, dla których prowadzone są osobne księgi wieczyste.

Jak wskazał organ odwoławczy, U. i A. B. we wniosku o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, dostarczonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu 9 czerwca 2021 r. podnieśli, iż przeprowadzone w 2017 r. roboty budowlane polegały na wydłużeniu w dół o 0,80 m otworu okiennego w taki sposób, aby możliwe było zamontowanie drzwi w miejsce jednego skrzydła okiennego.

Przeprowadzone oględziny przedmiotowego lokalu potwierdziły – jak zauważył organ II instancji - iż wykonane roboty budowlane polegały na wyburzeniu fragmentu ściany podokiennika o wym. 0,8 x 0,8 m w ścianie elewacji. W miejscu usuniętego fragmentu podokiennika wstawiono drzwi balkonowe i okno. Wymiary otworu nie uległy zmianie na szerokości bez naruszenia nadproża okiennego.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmiany w jego obrębie, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W pojęciu przebudowy obiektu mieści się wykucie okna w ścianie szczytowej jako ściany nośnej budynku, które stanowi ingerencję w konstrukcję budynku.

W ocenie zatem organu II instancji, prawidłowo organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę, na którą inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę. Natomiast z uwagi na powiększenie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku, która de facto stanowi część nieruchomości wspólnej, Inwestorzy winni również posiadać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości, bowiem udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali (pkt 5) stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością.

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie ściany (fasada) są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Generalnie przez części wspólne budynku rozumieć należy np. ściany nośne, stropy, dach, piony wodne, kanalizacyjne czy wentylacyjne oraz wszelkie inne elementy służące wspólnemu użytkowi mieszkańców.

Zdaniem organu II instancji, wykucie dodatkowego otworu pod drzwi balkonowe powoduje istotne następstwa w parametrach użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak np. jego przepuszczalność, ogniotrwałość.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż sporna przebudowa elewacji została wykonana w 2017 r., wówczas gdy w budynku funkcjonowała tzw. mała wspólnota, do zarządu nieruchomością wspólną miały zastosowanie odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. (Art. 19 u.w.l.: jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności).

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wobec braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Organ odwoławczy ocenił, że U. i A. B. zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości poprzez wykonanie robót związanych z "wydłużeniem w dół o 0,80 m otworu okiennego w taki sposób, aby możliwe było zamontowanie drzwi w miejsce jednego skrzydła okiennego" winni legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że okoliczność, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ocenia się na datę samowolnego wykonywania robót budowlanych. Zatem w przypadku samowoli budowlanej decydujące jest stwierdzenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie realizacji samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy nie wykazali się legitymacją w postaci zgody pozostałych właścicieli na powiększenie rzeczonego otworu okiennego datowanego na 2017 r., jak również w trakcie prowadzonego postępowania nie uzyskali zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na powyższe.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji – jak wskazał organ II instancji – skarżący podnieśli, iż w 2017 r., kiedy dokonali przebudowy okna, nie było możliwości dotarcia do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a więc nie było możliwości podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na przebudowę, co było warunkiem zgłoszenia robót budowlanych do właściwych organów.

W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1309) zmieniono m.in. ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (data wejścia w życie nowelizacji: 01.01.2020r.), w ten sposób, że właściciele nieruchomości składających się z minimum 4 lokali zostali zobligowani do wyboru zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, który reprezentuje jej członków na zewnątrz oraz podejmuje czynności zwykłego zarządu. Natomiast w przypadku czynności przekraczających zwykły zarząd wymagane jest podejmowanie decyzji poprzez głosowanie uchwał. W tym miejscu wskazać należy, iż udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], reprezentowana jednoosobowo przez Prezesa Zarządu. Zgodnie z pismem Prezesa Zarządu M. O. z dnia 21 marca 2022 r., zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej poddał pod głosowanie projekt uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na legalizację przedmiotowej przebudowy, jednak uchwała ta została odrzucona w głosowaniu, w konsekwencji czego Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na legalizację spornej samowoli.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednak, że istotą postępowania, w o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności przepisami ustawy Prawo budowlane. Na poparcie powyższego organ wskazał na orzecznictwo.

Nadto organ II instancji dodał, że jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Odwołując się do orzecznictwa organ ten wskazał, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 p.b., po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 p.b., wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 p.b. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to byłoby niezrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace. W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w ścianach zewnętrznych miały miejsce w niniejszej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wspólnoty mieszkaniowej, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu.

Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestorzy nie uzyskawszy zgody Wspólnoty na sporną przebudowę wystąpili do Sądu Rejonowego o wyrażenie zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd, czyli de facto na legalizację przez skarżących przedmiotowej samowoli budowlanej. Zaś Sąd wskazał, iż to Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], reprezentowana przez Zarząd posiada legitymację czynną wystąpienia do sądu i oddalił ww. wniosek.

Organ odwoławczy ocenił, że brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizującej samowolę budowlaną.

Zdaniem organu II instancji, nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.

Argumentując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał także, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu w powstępowaniu naprawczym. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, wyklucza co prawda możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W żadnym razie nie wyłącza jednak możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo, a wręcz przeciwnie. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Skoro więc inwestorzy – jak wskazał organ II instancji - nie wykazali się legitymacją do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ I instancji nie miał innej możliwości jak wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nakazanie U. B. i A. B. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] - elewacji zachodnie] - do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w lokalu mieszkalnym [...] następującego zakresu robót budowlanych: zdemontowanie drzwi balkonowych, odtworzenie muru podokiennego o wym. 0,8 x 0,8 m oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym stolarki okienne].

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie będzie miało zastosowanie zaniechanie dalszych robót budowlanych, czy też rozbiórka obiektu budowlanego bądź jego części o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy ocenił również, iż zasadnie stwierdził organ I instancji, że zachodzi w takim przypadku niemożność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro inwestor nie jest wstanie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 P.b.).

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, iż argumenty w nim podnoszone dotyczące logii i okna w lokalu nr 3 tego samego budynku, nie są objęte przedmiotowym postępowaniem i organ odwoławczy nie ma możliwości odniesienia się do treści w nim podniesionych. Organ II instancji dodał przy tym, że nie może zajmować stanowiska w danej sprawie w zastępstwie właściwego organu, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności i właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. W tym miejscu podnieść należy, że ocena przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego może być dokonana przez organ wyższej instancji zasadniczo w ramach postępowania odwoławczego bądź zażaleniowego, jednakże nie o wypadkowym charakterze.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli U. B. i A. B., zarzucając naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie art. 5: "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju" oraz art. 38. "Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia" poprzez pominięcie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym istoty sprawy, a mianowicie że skarżący podejmując decyzję o podłużeniu otworu okiennego i zamontowaniu drzwi, umożliwili sobie bezpieczne wyjście z budynku wspólnoty, w przypadku gdy doszłoby do oberwania się przebudowanej w stopniu znacznym loggii, przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 3. Loggia usytuowana jest nad jedynym wejściem do budynku mieszkalnego wspólnoty, wręcz stanowi jego integralną część. Jednocześnie skarżący dodali, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie otrzymali informacji, że dokonana przebudowa loggii nie stwarza zagrożenia, za to dysponują opinią inżyniera budownictwa posiadającego uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wyrażoną w protokole z okresowej kontroli obiektu budowlanego wspólnoty z lipca 2021 r., że bez wprowadzenia wzmocnienia konstrukcji budynku poprzez zamontowanie kształtowników stalowych jako podpory nadproża płyty loggii, takie zagrożenie

stanowi.

Zdaniem skarżących, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo posiadania wiedzy w tym zakresie, do dnia dzisiejszego nie wyegzekwował od zarządu wspólnoty realizacji zalecenia pokontrolnego o wymogu wzmocnienia konstrukcji elementu budynku wspólnoty, co powinno mieć miejsce najpóźniej do końca 2022 r. W związku z tym skarżący podnieśli, iż w dalszym ciągu mają podstawę do obawy o swoje bezpieczeństwo, zdrowie i życie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. W ramach kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r., I GSK 982/08, LEX nr 594803). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny "Rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych za organ administracji publicznej, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) - dokonanie kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości." (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., II OSK 1334/19, CBOSA).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Poddana kontroli Sądu decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) dalej jako: u.p.b. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1), albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo

w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3). Z kolei art. 51 ust. 7 u.p.b. stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 7 p.b. W takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zaś art. 51 ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie i przywołany w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., II OSK 3266/20, Lex nr 3610692). Nakaz określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jest środkiem ostatecznym, znajdującym zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Procedura uregulowana przepisami art. 50 i art. 51 u.p.b. zasadnie została zastosowana przez organ w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane przez strony postępowania, w lokalu mieszkalnym [...] w budynku położonym przy ul. [...], wykonano roboty polegające na wyburzeniu fragmentu ściany podokiennika o wym. 0,8 x 0,8 m w ścianie elewacji. W miejscu usuniętego fragmentu podokiennika wstawiono drzwi balkonowe i okno. Prace te zostały wykonane w roku 2017 i w dacie wszczęcia postępowania były zakończone. Nie budzi wątpliwości również to, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku, w konsekwencji czego należało je zakwalifikować jako przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę oraz, że przebudowa ta ingerowała w części wspólne budynku.

W świetle powyższego organy zasadnie przystąpiły do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wskazując, że jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niedopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (wyrok WSA w Olsztynie z października 2023 r., II SA/Ol 249/23, Lex nr 3618430).

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że w przedmiotowym budynku znajdują się cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną nieruchomość a ich właściciele są współwłaścicielami nieruchomości wspólnej. Nie budzi wątpliwości również to, że funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]. Istotą problemu stał się natomiast brak zgody pozostałych współwłaścieli lub wspólnoty na legalizację wykonanych robót budowlanych. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia faktyczne organów w tym zakresie nie są kwestionowane. W dacie wykonania przedmiotowych robót inwestor nie dysponował taką zgodą. Trafnie przy tym wskazuje organ, że w sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 19 tej ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 marca 2000 r. o zmianie ustawy o własności lokali oraz zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 29 poz. 335) i obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 roku: jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Stosownie natomiast do art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309) dokonano zmiany przywołanego powyżej art. 19, który uzyskał brzmienie: "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i Kodeksu postepowania cywilnego. o współwłasności". Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali w brzmieniu ustalonym tą samą ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.

Jak trafnie wskazał i uzasadnił organ w zaskarżonej decyzji, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. W świetle cytowanych powyżej przepisów oraz wobec niekwestionowanego faktu, że liczba lokali w przedmiotowym budynku wynosi cztery, należało ustalić, że w roku 2017 uzyskanie prawa dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli lub rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie, natomiast od dnia 1 stycznia 2020 r. wymaga podjęcia uchwały właścicieli lokali.

W sprawie nie jest sporne, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została udzielona przez wszystkich współwłaścicieli zgoda na przedmiotowe roboty budowane ani też nie doszło do podjęcia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] wyrażającej zgodę na te roboty lub ich legalizację. Organ zważył również, że skarżący złożyli do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, który to wniosek został prawomocnie oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. (sygn. akt XVIII Ns 356/22).

Wobec braku prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ zasadnie wskazuje, że wykluczona została możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydania przez organ budowlany decyzji legalizującej samowolę budowlaną.

W konsekwencji organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. Należy bowiem zważyć, że przepisy prawa budowlanego mają co do zasady charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że kończąc postępowanie naprawcze organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji innej niż przewidziana w art. 51 u.p.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 września 2023 r., II SA/Bk 437/23, Lex nr 3611520).

Analiza akt postępowania wskazuje, że organy prawidłowo przeprowadziły postepowanie wyjaśniające, dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, ustalając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego nie były kwestionowane przez strony. Organ także prawidłowo powołał i zastosował przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze należy wyjaśnić, że podnoszony przez skarżących stan zagrożenia wynikający ze wskazywanych nieprawidłowości w przebudowie loggii przynależnej do lokalu [...], nie należy do okoliczności istotnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.p.b. dotyczącym przebudowy lokalu [...]. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie organy są bowiem związane wymogami określonymi przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak to już zostało powiedziane nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (wyrok WSA w Olsztynie z 5 października 2023 r., II SA/Ol 249/23, Lex nr 3618430). Ewentualna konieczność zapewnienia wyjść ewakuacyjnych z budynku przy ul. [...] pozostaje natomiast poza zakresem niniejszego postepowania.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W związku z uiszczeniem przez skarżącego A. B. nienależnego wpisu Sąd postanowił o jego zwrocie w punkcie 2 wyroku.

dj