Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, 9 ust. 4, 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2435/19 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 242/XI/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2435/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę J. P. (dalej: "skarżącą", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie (dalej: "Rada") z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 242/XI/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie ewidencyjnym [...] oraz części terenu w obrębie ewidencyjnym [...] - Etap I (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy").

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że pobliskie działki są zabudowane, a także sprzeczności studium z planem w zakresie prawa zabudowy; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w uchwale skutkowałoby uznaniem, że pobliskie działki są zabudowane, że przedmiotowe działki w studium miały prawy zabudowy siedliskowej, a także zachodzi rozbieżność między studium a planem w zakresie prawa do zabudowy,

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na uchwałę, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., 20 ust. 1 u.p.z.p; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w uchwale skutkowałoby uwzględnieniem skargi,

3) niezastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającym na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach przez nieodniesienie się do zarzutów ze skargi dotyczących nieczytelności map, a także kwestii szerokości dróg; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w uchwale skutkowałoby uwzględnieniem skargi,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że plan miejscowy jest zgodny ze studium pomimo sprzeczności pomiędzy tymi dokumentami polegającej na tym, że studium dopuszcza zabudowę zagrodową przedmiotowej działki, a plan zakazuje zabudowy przedmiotowej działki,

2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezachowaniu wymogu wiążącej mocy zapisów Studium przy sporządzaniu planów miejscowych,

3) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i pozbawienie ochrony prawa własności przysługującego skarżącej jako właścicielowi przedmiotowej działki, w tym prawa zabudowy i zagrodzenia przedmiotowych nieruchomości,

4) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i niezachowanie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenia konkretnych terenów i zasad ich zagospodarowania oraz zabudowy, naruszenie zasady proporcjonalności, przekroczenie władztwa administracyjnego w zakresie przedmiotowej działki.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie, rozpoznanie i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

3. W piśmie z [...] czerwca 2023 r. Gmina P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności Planu Miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., tj. uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie Nr 1589/LII/2014 z 29 października 2014 r. (dalej: "Studium"). Zarzuty dotyczące tej problematyki zostały zawarte w punktach I.2 oraz II.1-2 petitum skargi kasacyjnej. Wymaga podkreślenia, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że nieruchomość skarżącej położona we wsi [...] R. w chwili przyjęcia Planu Miejscowego stanowiła działkę nr [...] o powierzchni 2,74 ha, zaś obecnie składa się z działek nr [...],[...] oraz [...] (zob. zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków, k. 134-136 akt sądowych). Nieruchomość ta w Planie Miejscowym została w zasadniczej części przeznaczona pod uprawy rolne (7R), w pozostałej części pod tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek (7RZ). Nieruchomość skarżącej położona jest w strefie rozwoju wielofunkcyjnego C4, na terenach trwałych użytków zielonych (RZ) oraz w granicach [...] Parku Krajobrazowego (zob. wypis i wyrys ze Studium z [...] grudnia 2019 r.). W tomie II Studium ("Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego") wskazano, że strefa C4 to strefa zachowania funkcji leśnych, rolnych oraz terenów zieleni w sąsiedztwie rzeki J. z utrzymaniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej (s. 46). Z kolei położone w tej strefie tereny RZ to tereny trwałych użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek wyłączone spod zabudowy (s. 45). Zgodnie ze Studium, na terenach trwałych użytków zielonych planuje się zachowanie obecnego stanu zagospodarowania, przy czym dopuszcza się adaptację tych terenów do funkcji rekreacyjnej (s. 47). W realiach niniejszej sprawy należy również wskazać na s. 49 Studium, gdzie przyjęto, że zakłada się ochronę cieków wodnych (rz. J. i Z.) z układami zieleni, tworzącymi lokalne i ponadlokalne korytarze ekologiczne. Szczegółowe zasady zagospodarowania dla terenów trwałych użytków zielonych w strefie C określono na s. 56 Studium. W szczególności, w punkcie 6 lit. a Studium przyjęto wyłączenie spod lokalizacji obiektów kubaturowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do nieruchomości skarżącej oraz przewidziane w § 45 ust. 2 oraz § 40 ust. 2 Uchwały zakazy zabudowy terenów 7RZ (tereny użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek) oraz 7R (uprawy rolne) nie naruszają zatem postanowień Studium, ale wręcz wprost realizują zawarte w nim zalecenia. Tylko uzupełniająco, nawiązując do wywodów skargi kasacyjnej (s. 11), należy zauważyć, że w Studium dla terenów pozostałych użytków rolnych (R) w strefie C dopuszczono jedynie zabudowę zagrodową, a ponadto pod warunkiem, że wielkość działki przekracza 3 ha, zaś na terenach wspomagających system przyrodniczy wyłącznie w odniesieniu do działek przekraczających powierzchnię 5 ha (s. 57 Studium). Wypada w tym miejscu przypomnieć, że działka skarżącej ma powierzchnię 2,74 ha. Ponadto, użycie w studium formuły "dopuszcza się" oznacza tylko, że dany sposób zagospodarowania może być przewidziany w planie miejscowym, uchwalonym w oparciu o to studium. Pominięcie tego fakultatywnego sposobu zagospodarowania w planie miejscowym nie może być traktowane jako naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uwagi te mają tylko charakter uzupełniający, albowiem według wypisu i wyrysu ze Studium cała działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w Studium jako RZ, czyli na terenie trwałych użytków zielonych.

4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nadużycia przez Gminę P. władztwa planistycznego. Zarzuty te zostały ujęte w punktach II.3-4 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy przede wszystkim przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973; dalej: "p.o.ś."). W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). W odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej art. 64 ust. 2, art. 32 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Ponadto, zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności, ale należy również uwzględniać przepisy dotyczące zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zaważyć, że Plan Miejscowy zachowuje dotychczasowe rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącej. W skład tej nieruchomości wchodzą bowiem pastwiska trwałe (Ps III oraz Ps IV), łąki trwałe (ŁIII) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). Uchwała zachowuje zatem przeznaczenie tych terenów zgodne z ich dotychczasowym, faktycznym wykorzystaniem według stanu z ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16; wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16; wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Innymi słowy, skarżąca może w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej. Skarżąca nie wykazała, że dla prowadzenia działalności rolniczej na należących do niej nieruchomościach, zlokalizowanych na terenie objętym Uchwałą, konieczna jest ich zabudowa. Co więcej, z przedłożonego przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2018 r. wynika, że skarżąca zamierzała wybudować na działce nr [...] budynek mieszkalny jednorodzinny. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: "u.g.r.l."), każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W zależności od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych, różny jest tylko zakres i sposób ochrony tych gruntów (zob. art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l.; por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21, CBOSA). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Zasada ta koresponduje również z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, w tym zasadami prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.). Każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa siedliskowa, w realiach danej sprawy, powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. W każdym razie, zabudowa określana przez inwestora jako "siedliskowa" nie może w danym przypadku pełnić w rzeczywistości wyłącznie lub jako wiodącej funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza jeszcze per se, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza przypadku terenów rolnych o względnie niewielkiej powierzchni w stosunku do występujących w obrocie wielkoobszarowych gospodarstw rolnych, których prowadzenie, bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy, może być rzeczywiście nadmiernie utrudnione. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z nieruchomością o powierzchni 2,74 ha. Po drugie, zakaz zabudowy obowiązujący na terenach 7RZ oraz 7R ma racjonalne uzasadnienie w walorach przyrodniczych i krajobrazowych tych terenów. Warto dodać, że na części nieruchomości skarżącej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki J. obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu z uwagi na uznanie tych obszarów za tereny szczególnego zagrożenia powodzią (zob. art. 166 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 674/20, CBOSA). Ponadto, zasadnicza część działki skarżącej jest objęta zakazem zabudowy związanym z lokalizacją w pasie 100 m od linii brzegu rzeki J. (zob. § 3 pkt 7 rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r., Nr 75, poz. 1976; zob. też mapę na k. 31 akt sądowych). Atrakcyjność przyrodnicza i krajobrazowa spornego terenu związana jest z jego położeniem wzdłuż rzeki J. Tereny zieleni położone wzdłuż rzeki J. stanowią, według Studium (s. 58), nienaruszalny element systemu przyrodniczego Gminy P. Tereny te wchodzą w skład korytarzy ekologicznych (s. 18 Studium). Również w Prognozie Oddziaływania na Środowisko, sporządzonej w ramach procedury planistycznej, wskazano na potrzebę zachowania w maksymalnym stopniu ciągłości przyrodniczej oraz ograniczenia presji antropogenicznej, w tym potrzebę ochrony ciągów ekologicznych (s. 36). Warto dodać, że wysokie walory przyrodnicze doliny rzeki J. dostrzeżone zostały już wiele lat temu przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska, czego wynikiem były m.in. postulaty ustanowienia na tym obszarze rezerwatu przyrody (zob. np. P. Ogłęcki, H. Pawłat, Strategia ochrony przyrody w dolinie rzeki J. w aspekcie planowania przestrzennego, "Zeszyty Problemowe Postępów Nauk Rolniczych" 2001, z. 476, s. 481-489). Te same względy, które uzasadniały wprowadzenie zakazu zabudowy, przemawiały również za wprowadzeniem zakazu grodzenia na terenach trwałych użytków zielonych z zadrzewieniami i zakrzewieniami w dolinach rzek oznaczonych symbolem RZ (§ 9 pkt 5 Uchwały). Tereny te stanowią bowiem korytarze ekologiczne, służące jako miejsce schronienia oraz migracji zwierząt występujących na tych cennych przyrodniczo obszarach. Dodać należy, że zakaz grodzenia nie dotyczy zasadniczej części nieruchomości skarżącej, przeznaczonej pod uprawy rolne (teren 7R). Podsumowując, Gmina P., wprowadzając sporne zakazy, dokonała odpowiedniego wyważenia prawa własności oraz zasad ochrony środowiska, w tym zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady prewencji i ostrożności. Zasadnie w realiach niniejszej sprawy prawodawca lokalny przyznał prymat potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, zgodnie z zasadą in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska).

4.6. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Wystarczy wskazać, że przepis ten dotyczy kontroli legalności decyzji i postanowień, tymczasem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie był akt prawa miejscowego.

4.7. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej), to jego bezzasadność wynika już z faktu, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym zwłaszcza do formułowania zarzutów dotyczących niedoniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi, tj. dotyczących rzekomej nieczytelności rysunku planu oraz wybranych postanowień dotyczących układu komunikacyjnego. Temu służy bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie powołano. W tym kontekście tylko informacyjnie należy wskazać, że o istotnym naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA).

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.