Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 376/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 2 pkt 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 53, art. 57
journal: Dz.U. 2021 poz 1984
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - t.j.
article: art. 5 i 6
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 61 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 25 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej V. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 07 marca 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania V. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 25 października 2023 r. nr [...] ([...]) o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wspomnianą decyzją z 25 października 2023 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Inwestorem") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemną halą garażową, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] [a nie, jak omyłkowo podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO: "na działkach nr [...] i [...]" – uw. Sądu] (ark. 2, obr. K. ) położonych w P. przy ul. [...].

Z treścią tej decyzji nie zgodziła się Skarżąca, która w przepisanym terminie wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji nieprawidłową wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") – co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa – dokonanie wybiórczej oceny analizowanego obszaru, a także naruszenie przepisów odrębnych, w tym ustawy o transporcie kolejowym (dalej w skrócie "u.t.k."), przez pominięcie ich analizy. Dodatkowo Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad prawa procesowego, w tym zwłaszcza brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia oraz brak rzetelnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta i orzeczenie przez organ II instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Swoje uwagi do treści odwołania złożyły inne strony postępowania lokalizacyjnego, tj. T. G. oraz Inwestor, którzy wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jako wydanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta – przywołaną na wstępie decyzją z 07 marca 2024 r. – SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że zaczepiona decyzja spełnia wymagania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy na rzecz Inwestora. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w wielkości wynoszącej 50 m. Jest to obszar minimalny, zawierający odległość wystarczającą dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 10 m (3x10 m = 30 m), dlatego – zdaniem SKO – za prawidłowe należało uznać przyjęcie obszaru w wielkości minimalnej. Dalej SKO podniosło, że organ I instancji w analizie urbanistycznej wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, ujął je także w układzie tabelarycznym (s. 140 akt adm. I inst.), podał parametry istniejącej zabudowy oraz opisał parametry ustalone dla nowej zabudowy. Analizą objęto nieruchomości położone przy ulicach [...]. W tak określonym obszarze występuje zespół zabudowy tworzący urbanistyczną całość, umożliwiającą przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Nie było potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy podobnej do planowanej przez Inwestora. Wskazany obszar stanowi teren przechodzący zmiany urbanistyczne, zabudowa usługowo-produkcyjna zastępowania jest mieszkaniową wielorodzinną z usługami, co potwierdzają założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 23 lipca 2023 r. (dalej jako "Studium"). W badanym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna występuje pomiędzy ulicami [...], a w obszarze ulic [...] realizowana jest zabudowa usługowa. Następnie, opisawszy ustalenia organu I instancji dotyczące wyznaczenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy, SKO uznało, że ustalone parametry zabudowy nie odbiegają od istniejących w obszarze analizowanym. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że:

- wbrew tym zarzutom inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej oraz architektonicznej zabudowy sąsiedniej i w żaden sposób nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze sąsiednim do planowanej zabudowy znajduje się bowiem zróżnicowana zabudowa, jednak z przewagą zabudowy mieszkaniowej. Na terenie inwestycji także znajduje się budynek mieszkalny i wbrew twierdzeniu odwołania analizowany obszar nie stanowi obszaru o przewadze przemysłowo-usługowym;

- rzeczywiście w badanym obszarze znajduje się bocznica kolejowa, jest to jednak obszar niezabudowany, w praktyce nieużytkowy z wygaszoną działalnością;

- chybiony jest zarzut pominięcia przez organ I instancji analizy przepisów odrębnych, w tym zwłaszcza przepisów w zakresie transportu kolejowego, czy też dotyczących immisji hałasu generowanego przez Skarżącą. Przepisy te bowiem nie są, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "przepisami odrębnymi" w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- jak słusznie stwierdził Inwestor, to na Skarżącej ciąży obowiązek zachowania odpowiednich poziomów hałasu w środowisku;

- niedopuszczalne są na etapie określania warunków zabudowy, rozważania dotyczące posadowienia i odległości planowanych budynków względem sąsiednich nieruchomości, w tym bocznicy kolejowej. Zagadnienia te należą bowiem do właściwości organu nadzoru budowlanego, stosującego przepisy techniczne w budownictwie;

- na etapie określania warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy dotyczące warunków technicznych. Nie ma zatem możliwości, by SKO oceniło w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, czy planowana inwestycja będzie (bądź też nie) powodowała immisję hałasu.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła V. sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana oporze r. N., który – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez uznanie, iż planowana inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy z nią sąsiadującej, a tym samym nie narusza tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy zaplanowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy urbanistycznej znajdującej się na działkach sąsiednich, a wręcz stoi z nią w sprzeczności, a tym samym godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa w rozumieniu urbanistycznym;

2) art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., polegające na przeprowadzeniu wybiórczej oceny obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji, tj. dokonanie ww. analizy z pominięciem funkcji oraz cech zabudowy gruntów wchodzących w skład obszaru analizowanego;

3) art. 6 k.p.a. przez niezastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 53 u.t.k. – przez uznanie, iż przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie są przepisami odrębnymi w odniesieniu do ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym stwierdzenie, iż zaplanowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, podczas gdy przepisy u.t.k. stanowią szczególną regulację określającą wymogi i zakazy wznoszenia budowli, a tym samym stanowią one przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., i powinny być wzięte przez organ pod uwagę przy ocenie planowanej inwestycji;

4) art. 6 k.p.a. – przez dokonanie oceny stosunku planowanej inwestycji do zabudowy znajdującej się obszarze analizowanym wyłącznie na podstawie Studium, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, w tym też aktem prawa miejscowego, a jego postanowienia mają wyłącznie charakter wewnętrzny dla organów gminy i nie mogą stanowić wiążącej podstawy przy określaniu przeznaczenia czy charakteru nieruchomości;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez brak:

- wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego planowanej inwestycji;

- wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i nieuzasadnionych ustaleń faktycznych;

6) art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwiło Skarżącej zapoznanie się z motywami działania organu instancji, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowania się do nich w wyczerpujący sposób

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, by w podsumowaniu stwierdzić, że zaplanowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, a także pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa kolejowego, które stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ustanawiającego warunek konieczny dla wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 28 czerwca 2024 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 07 marca 2024 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z 25 października 2023 r. ([...]) o ustaleniu, na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w P., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemną halą garażową, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] (ark. 2, obr. K. ) położonych w P. przy ul. [...] – Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. I to pomimo że kluczowe zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przede wszystkim chybiony okazał się wytyk, w myśl którego planowanej zabudowy mieszkaniowej "nie da się w praktyce pogodzić z dotychczasową funkcją terenu, która ma charakter przemysłowo-usługowy oraz służy do prowadzenia działalności przedsiębiorstwa". W ocenie Sądu u podstaw takiego stwierdzenia leży błędne rozumienie wymogu "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" statuowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Nie ulega wątpliwości, że powyższa ustawa nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Taka definicja znajdowała się natomiast w pierwotnym brzmieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI") – w jego § 2 pkt 2 – które to rozporządzenie obowiązywało w czasie prowadzenia kontrolowanego postępowania, ale już w brzmieniu zmienionym, nie obejmującym ww. przepisu, który został uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. Otóż w myśl wspomnianego § 2 pkt 2 rozporządzenia MI przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należało rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdzała, i nadal potwierdza, regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2). Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie można się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" autorstwa P. Saternusa (Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej, zwana dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego), zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2023, art. 61 Nb 2). Jednocześnie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Sprzeczność tę organ powinien racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 18.06.2014 r., II OSK 128/13; por. wyroki NSA z 10.05.2014 r., II OSK 574/13; z 23.04.2013 r., II OSK 2532/11 – te oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w nin. wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2023, art. 61 Nb 2).

Wobec tego, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, jaka funkcja "dominuje" ("przeważa") w obszarze analizowanym (zdaniem Skarżącej są to funkcje produkcyjna i usługowa). Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, że zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z 13.12.2017 r., II OSK 779/17). Należy jeszcze podkreślić to, co w istocie wynika już z cytowanego wyroku NSA – że jeśli na danym obszarze (w granicach obszaru analizowanego) występują dwie lub więcej funkcje zabudowy (zagospodarowania) terenu, to co do zasady wystarczy, jeśli zamierzona inwestycja kontynuuje – w sposób wcześniej objaśniony – choćby jedną z nich. Przemawia za tym już treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym mowa jest o "co najmniej jednej działce sąsiedniej" mającej pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, a nie np. o "większości" czy "przeważającej / dominującej liczbie" działek mających stwarzać taką możliwość (por. wyrok WSA z 18.10.2018 r., IV SA/Po 700/18). Stąd przesłanka kontynuacji funkcji nie jest równoznaczna z możliwością kontynuacji tylko funkcji wiodącej / dominującej (por wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 539/19).

A skoro, co bezsporne, w obszarze analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkalna – i to nie tylko jednorodzinna, ale także wielorodzinna (przy ul. [...] i ul. [...]) – to trafnie organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym.

Chybiony okazał się również drugi z podstawowych zarzutów skargi, dotyczący niezasadnego pominięcia przez organy obu instancji analizy przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., za jakie Skarżąca uznała przepisy art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1786, z późn. zm.; w skrócie "u.t.k."). Artykuł ten stanowi, że:

"1. Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

2. Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4.

3. Odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach.

4. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy, w tym do dróg pieszych i rowerowych, oraz do budynków lub budowli istniejących, stanowiących zabytki w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

Jest niekwestionowaną zasadą, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza się wiążąco o konkretnym usytuowaniu (położeniu względem granic terenu inwestycji) planowanej inwestycji (obiektu budowlanego / obiektów budowlanych). W konsekwencji w ramach badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co do zasady nie bierze się pod uwagę przepisów określających wymagane odległości pomiędzy określonymi obiektami lub obszarami. Te kwestie zasadniczo podlegają badaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie tzw. zgody budowlanej, czyli dotyczące wydania pozwolenia na budowę ewentualnie przyjęcia zgłoszenia. Wyjątek należałoby uczynić jedynie dla przypadku, gdy w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, w świetle odnośnych przepisów "odległościowych", byłoby oczywiste, że planowanej inwestycji nie da się zgodnie z tymi przepisami zlokalizować w żadnym wariancie usytuowania (tj. że zachowanie wymaganych odległości byłoby z góry wykluczone).

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie, a to już z uwagi na treść przepisów art. 57 u.t.k. – niezasadnie pominiętych nie tylko przez Skarżącą, ale także przez pozostałe strony i uczestników postępowania sądowego – w myśl których:

"1. W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu.

2. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy."

Przywołana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie w tej sprawie nie może przesądzić, że wnioskodawca nie uzyska odstępstwa od warunków usytuowania planowanego budynku w innej odległości, niż wskazana w art. 53 u.t.k., gdyż zgodnie z treścią cytowanego art. 57 ust. 2 u.t.k. organem właściwym do orzekania w tej kwestii jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (por. wyrok WSA z 16.01.2017 r., II SA/Kr 1322/16). W konsekwencji, nawet ewentualne niespełnianie przez planowaną inwestycję norm odległościowych określonych w art. 53 u.t.k. nie może, samo w sobie, stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Jak to już bowiem wyżej zasygnalizowano, kwestia konkretnego usytuowania planowanego obiektu budowlanego – z uwzględnieniem albo bez uwzględnienia odstępstwa wzmiankowanego w art. 57 u.t.k. – należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest ostatecznie konkretyzowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA: z 08.12.2010 r., II SA/Rz 780/10; z 16.01.2017 r., II SA/Kr 1322/16).

Z tak doprecyzowanym uzasadnieniem można podzielić stanowisko wyrażone przez SKO w motywach zaskarżonej decyzji, w myśl którego etap ustalania warunków zabudowy jest "etapem przedwczesnym i niewłaściwym" dla rozpatrzenia zarzutu Skarżącej dotyczącego ewentualnego niezachowania przez planowaną inwestycję wymagań określonych w art. 53 u.t.k.

Należy jeszcze dodać, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z."), w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie zasadniczo nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Te okoliczności podlegają badaniu w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i dokonywanej wówczas oceny tego, czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne, jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 13.02.2020 r., II OSK 37/19; z 09.02.2023 r., II OSK 2842/21).

Pomimo że – jak to wyżej wykazano – skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to jednak zawarte w niej żądanie uchylenia decyzji organów obu instancji okazało się zasadne, a to z następujących względów, wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu.

Po pierwsze, w kontrolowanej sprawie wszystkie parametry nowej (planowanej) zabudowy zostały określone nie według podstawowych reguł ich ustalania przewidzianych przez prawodawcę w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI, lecz w drodze wyjątków od nich, czyli głównie z odstępstwami – i to znaczącymi – od wielkości średnich występujących w obszarze analizowanym, za to w nawiązaniu do wielkości maksymalnych (a w przypadku parametru wysokości budynków, nawet tę wielkość przekraczającą, o czym niżej), bez należytego uzasadnienia, wymaganego w świetle zastosowanych przez organy przepisów: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że samo występowanie w obszarze analizowanym danego parametru w określonej wielkości maksymalnej samo w sobie nie uzasadnia "powielania" tego parametru w nowoprojektowanych zamierzeniach. Przeciwnie, z rozporządzenia MI wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją w.z. ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji w.z. określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA: z 30.01.2018 r., II OSK 151/17; z 11.06.2019 r., II OSK 1957/17; z 30.08.2022 r., II OSK 1572/22; z 18.06.2024 r., II OSK 1043/24; podobnie wyroki NSA: z 29.11.2018 r. II OSK 52/17; z 27.02.2020 r., II OSK 61/19; z 28.06.2022 r., II OSK 1179/22; z 28.02.2024 r., II OSK 1390/21). "Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 61/19).

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło. Nie można bowiem uznać za nie li tylko ogólnikowego (by nie rzec: "rytualnego") stwierdzenia organu, że "przeprowadzona analiza wykazała możliwość wyznaczenia danego parametru / wskaźnika na zasadach innych, zgodnie z § 4 ust. 4 / § 5 ust. 2 / § 6 ust. 2 / §7 ust. 4 ww. rozporządzenia". Podobnie, jak to już wyżej wskazano, nie wystarcza odwołanie się do faktu "mieszczenia się" w zakresie wielkości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym (tu dot.: wskaźnika zabudowy, który w decyzji Prezydenta Miasta ustalono na maksymalnym w obszarze analizowanym poziomie 35%, w sytuacji gdy wielkość średnia tego wskaźnika w ww. obszarze wynosi 18%; a także szerokości elewacji frontowej, która dla każdego z planowanych budynków została określona "do 23 m", podczas gdy wielkość średnia tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 15 m, z dopuszczoną tolerancją ( 20%, tj. 12-18 m). Co więcej, w odniesieniu do parametru wysokości zabudowy, jako ewidentnie nietrafne jawi się nawet ogólnikowe stwierdzenie SKO, że "ustalone parametry zabudowy nie odbiegają od istniejących w obszarze analizowanym" (s. 7 zaskarżonej decyzji). Albowiem, jak wynika z decyzji organu I instancji, parametr ten (liczony do najwyższego punktu dachu) został ustalony "do 12,5 m" (z jednoczesnym warunkiem wycofania ostatniej kondygnacji), podczas gdy zabudowa mieszkalna w obszarze analizowanym posiada – jak czytamy w ww. decyzji – "wysokość gzymsu do 9,9m przy dachu płaskim [taki też dach przewidziano dla planowanych budynków – uw. Sądu] oraz kalenicy do 10,6m przy dachu skośnym". Dodane zaś do tego ustalenia, jako jego "uzasadnienie", stwierdzenie, że "nie wpłynie to na negatywnie na charakter zastanego sąsiedztwa i pozwoli zachować kierunek zmian zachodzących na omawianym terenie", w istocie niczego nie wyjaśnia, a w zakresie odwołania do "kierunku zachodzących zmian" jest wręcz błędne, gdyż punktem odniesienia dla nowej zabudowy może być tylko stan (wskaźniki / parametry) już istniejący w obszarze analizowanym ("zastany"), a nie stan dopiero planowany (tu: "kierunek zmian" nie znajdujący, póki co, odzwierciedlenia w wielkościach występujących w obszarze analizowanym). Podobnie niczego nie wyjaśnia przedstawione przez organy "uzasadnienie" dla ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od strony ulicy [...] – a więc na zasadach innych niż ogólne, bo na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI – według którego uczyniono tak "mając na uwadze, że teren inwestycji stanowi zamknięcie układu zabudowy po północnej stronie ulicy [...]". W szczególności nie przedstawiono rozumowania, według którego fakt, że teren planowanej inwestycji stanowi zamknięcie układu zabudowy po północnej stronie ulicy [...], determinuje wyznaczenie linii zabudowy, i to nieprzekraczalnej, w odległości akurat 6 m od strony tej ulicy.

Po drugie, w odniesieniu do większości parametrów / wskaźników planowanej zabudowy ich wielkość została określona w decyzji Prezydenta Miasta – zaakceptowanej bez zastrzeżeń przez SKO – poprzez wskazanie jedynie wielkości maksymalnych (dot.: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy oraz kąta nachylenia dachu). I to w sytuacji, gdy co do tych parametrów / wskaźników Inwestor określił we wniosku także ich wielkości minimalne, a więc wyznaczył tzw. widełki (dot. zwłaszcza: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz kąta nachylenia dachu).

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia MI prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl "konkurencyjnego" poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06.09.2013 r., II OSK 813/12).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko (wyrażone wcześniej m.in. w wyroku WSA z 11.02.2016 r., IV SA/Po 498/15) o zasadności "kompromisowego" stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji w.z. Nadmiernie rygorystyczny wydaje się bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy wszak pamiętać, że – jak to zostało podkreślone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 rozporządzenia MI nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA, Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od... – do...), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przedstawione dylematy tracą nieco na znaczeniu w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – już we wniosku inicjującym postępowanie lokalizacyjne zostaje przesądzony oczekiwany przez inwestora sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy (tu: z wykorzystaniem "widełek"). Wówczas bowiem – mając na uwadze generalną zasadę związania organu lokalizacyjnego wnioskiem inwestora – organ zasadniczo może tylko taki sposób ustalenia parametrów zaakceptować, albo odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, nie powinien natomiast, bez uprzedniej zgody inwestora, wnioskowanych parametrów ustalić w decyzji w sposób odmienny, niezgodny z wnioskiem (tu: jedynie przez podanie wielkości maksymalnych), bez narażenia się na zarzut naruszenia ww. zasady.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym niektóre z postępowań mogą być wszczęte tylko na wniosek strony (por. art. 61 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Do tej ostatniej grupy postępowań administracyjnych należą niewątpliwie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to jasno z przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.

W związku z tym w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – jednolicie przyjmuje się, że w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 29.04.2021 r., IV SA/Po 1659/20; z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07). Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 i art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego. Organ wiążą bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę (zob. wyrok 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14, ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 28; por. też: wyrok NSA z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07).

Z przedstawionej zasady związania organu wnioskiem strony wynika niedopuszczalność określenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie z treścią wniosku (żądania) inwestora – tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Organ nie jest władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA z 11.02.2016 r., IV SA/Po 498/15). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowane inwestycja może być zrealizowana, lecz w zmodyfikowanej postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien uzyskać zgodę inwestora na wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. W przeciwnym razie – w braku takiej zgody – może jedynie odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro we wniosku Inwestora poszczególne parametry zostały określone przy pomocy "widełek", to zasadniczo w taki sam sposób powinny one zostać ujęte w decyzji ustalającej warunki zabudowy – czego, jak to już wyżej wskazano, organy obu instancji nie dochowały, naruszając tym samym zasadę związania organu lokalizacyjnego wnioskiem inwestora.

Po trzecie, SKO wydało zaskarżoną decyzję bez uprzedniego wezwania Inwestora o przedłożenie aktualnego "zapewnienia" E. Sp. z o.o. dostaw energii elektrycznej do planowanych budynków, pomimo że zalegające w aktach "zapewnienie", datowane na dzień 16 lutego 2023 r., utraciło zastrzeżoną w tym dokumencie "ważność" z upływem 12 miesięcy, licząc od daty jego wystawienia.

W konsekwencji należy uznać, że SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta przy braku formalnego wykazania spełnienia, w odniesieniu do planowanej inwestycji, warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., polegającego na tym, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W myśl przywołanego art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W praktyce obrotu dopuszcza się "gwarancje" przybierające postać – tak jak w kontrolowanej sprawie – jednostronnego oświadczenia gestora sieci. Jednakże takie oświadczenie, w razie jego sporządzenia z zastrzeżeniem końcowego terminu obowiązywania ("ważności"), musi być aktualne ("zachowywać ważność") także w postępowaniu odwoławczym, a dokładniej: w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy – co w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do oświadczenia ("zapewnienia") wystawionego przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., nie zostało dochowane.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącej (480 z) ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) – łącznie 980 zł.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł), gdyż poniesienie tej opłaty nie zostało przez stronę skarżącą w przepisanym terminie wykazane.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ lokalizacyjny zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazania i oceny prawne Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. W szczególności raz jeszcze, wnikliwie przeanalizuje zasadność ustalenia parametrów i wskaźników planowanej zabudowy z odstępstwami od reguł podstawowych (tj. zwłaszcza od wielkości średnich w obszarze analizowanym), rozważy konieczność ewentualnego określenia także wartości minimalnych tych parametrów / wskaźników, a ponadto uzupełni materiał dowodowy o brakujące aktualne "zapewnienia" gestorów sieci.