Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 262/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 13zo
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 57 § 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: art. 87 w zw. z art. 92 ust.1 i 2 w zw. z art 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Zważywszy, że określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187) termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego nie można uznać, by sposób jego obliczania zawarty w zd. 2. tegoż przepisu kolidował z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. regulującym sposób obliczania terminów procesowych. Niedopuszczalne jest w związku z tym pominięcie przy ustaleniu zachowania terminu do złożenia wniosku normy określonej w § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia i w jej miejsce zastosowanie normy określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

TEZY

Zważywszy, że określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187) termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego nie można uznać, by sposób jego obliczania zawarty w zd. 2. tegoż przepisu kolidował z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. regulującym sposób obliczania terminów procesowych. Niedopuszczalne jest w związku z tym pominięcie przy ustaleniu zachowania terminu do złożenia wniosku normy określonej w § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia i w jej miejsce zastosowanie normy określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 573/22 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 28.06.2022/2022/AMK/1 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. A. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 573/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej także "Sądem I instancji", oddalił skargę P. A., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 28 czerwca 2022 r., nr 28.06.2022/2022/AMK/1, zwanego dalej "Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR" lub "organem odwoławczym", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisanym wyżej postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z dnia 6 czerwca 2022 r., nr BP092.8110.13.2022.MP/PO, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia, w pierwszej kolejności powołał treść § 13zo rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187), zwanego dalej "rozporządzeniem", wskazując, że zgodnie z § 13 zo ust. 3 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Z kolei § 13zo ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści powołanego przepisu wprost wynika, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego. Strona nadała wniosek na poczcie w dniu 31 maja 2022 r. W ocenie organu, daty nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego nie można uznać za datę wpływu wniosku do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu. Wniosek wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu w dniu 1 czerwca 2022 r., tj. po terminie. Organ wyjaśnił także, że art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), zgodnie z którym "termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe" nie podlega zastosowaniu w zakresie kształtowanym treścią art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej ma charakter materialnoprawny, nie podlega zatem przywróceniu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył powyższe postanowienie organu w całości, zarzucając mu m.in. obrazę art. §13zo ust. 3 rozporządzenia oraz art. 57 § 5 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie właściwych reguł kolizyjnych i nadanie pierwszeństwa i zastosowanie normy niższego rzędu rozporządzenia – pozostającej w sprzeczności z normą wyższego rzędu – ustawą (k.p.a.).

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie ma racji zarzucając naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Jest to przepis określający sposób obliczania terminu procesowego wyznaczonego przepisami k.p.a. Jego stosowanie wyłącza wprost przepis szczególny tj. § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia, które zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 r. poz. 1505 ze zm.). W tej ustawie określone zostały szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepis ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zatem przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji z zakresu właściwości Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tylko, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przykładem przepisów odrębnych, wykonawczych jest § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten w sposób samodzielny wyznacza określony wskazanym w nim dniem kalendarzowym termin materialnoprawny na dokonanie czynności polegającej na złożeniu wniosku o dofinansowanie, wskazując równocześnie, że o jego zachowaniu decyduje wpływ wniosku do organu przed upływem tej daty. Z uwagi właśnie na odrębną regulację dotyczącą daty skutecznego złożenia wniosku wynikającą z § 13zo ust. 3 rozporządzenia, przepis art. 57 § 5 pkt 2 kp.a. nie znajdował w sprawie zastosowania. Ta szczególna regulacja mająca, jak wskazano powyżej, swoje umocowanie w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie narusza w ocenie Sądu I instancji art. 87, ani art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. nieprawidłową wykładnię § 13zo ust. 3 rozporządzenia polegającą na uznaniu, iż ma on charakter materialnoprawny, podczas gdy w rzeczywistości mamy do czynienia z dwoma przepisami: o charakterze materialnym (zdanie pierwsze) i charakterze procesowym (zdanie drugie), a co za tym idzie, uznanie, iż art 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, ze względu na materialnoprawny charakter § 13zo ust. 3 rozporządzenia;

2. nieprawidłową wykładnię § 13zo ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, iż ww. przepis stanowi lex spexialis wobec art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.;

3. nieprawidłową wykładnię § 13zo ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa polegającą na uznaniu, iż ww. przepis jest przepisem odrębnym w myśl art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

4. niezastosowanie art. 87 w zw. z art. 92 ust.1 i 2 w zw. z art 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na braku uznania naruszenia hierarchiczności aktów prawnych w sytuacji w której § 13zo ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia jest wprost sprzeczne z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz narusza ramy delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

5. naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 13zo ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię delegacji ustawowej, a tym samym wydanie wyroku utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie § 13zo ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia w sytuacji gdy delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie daje uprawnień do ustalenia innego niż przyjętego w ustawie sposobu liczenia zachowania terminu na złożenie wniosku;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu prawnego, w szczególności poprzez:

a) nieprzedstawienie i brak argumentacji w zakresie przyjęcia, iż § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi jedną normę wyznaczającą termin do podjęcia określonego działania o charakterze materialnym;

b) sprzeczną argumentację, wskazującą na to, jakoby § 13zo ust. 3 rozporządzenia miał charakter materialny, a wobec tego nie znajduje zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a, by następnie stwierdzić, że jakoby § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi lex specialis wobec art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a,, który to przepis ma charakter przepisu procesowego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia.

W oparciu o ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR sformułował wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy Sąd I instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, determinując zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – c zy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że termin na złożenie wniosku o dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych jest terminem materialnym, a w konsekwencji dlaczego oddalił skargę na postanowienie odmawiające wszczęcia postpowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bezsprzecznie wynikało dlaczego do terminu na złożenie wniosku o dofinansowanie zakupu nawozów nie miał zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Sam fakt, że w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie w sposób niewystarczający odnosi się do argumentacji przedstawionej w skardze, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stąd też zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Mając na uwadze sposób w jaki sformułowane i uzasadnione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1.1 – 5 petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że mają one komplementarny w stosunku do siebie charakter, co umożliwia ich łączne rozpoznanie.

Z uwagi na to, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to czy przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. dotyczący czynności, których dokonanie oznacza złożenie pisma z zachowaniem terminu ma zastosowanie do sposobu liczenia i zachowania terminu, o którym mowa w § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych lub Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy termin, w jakim powinien być złożony wniosek o przyznanie pomocy jest terminem materialnym czy procesowym.

Zgodnie z § 13zo ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc finansową), w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014,

3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19,

4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.

- na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.

Stosownie do § 13zo ust. 2 tego aktu, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana:

1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej;

2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 7-9.

W myśl § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W ustępie 4 tego przepisu postanowiono natomiast, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.

Powyższy przepis dodany został do rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. na mocy § 1 rozporządzenia z dnia 17 marca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 642) i wszedł w życie w dniu 26 marca 2022 r. (§ 3 rozporządzenia nowelizującego). Przepis § 13zo ust. 3 i 4 został następnie zmieniony z dniem 13 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1000). Zmiana ta polegała na przyjęciu późniejszego terminu złożenia wniosku, tj. do dnia 31 maja 2022 r. Celem wprowadzonej regulacji normatywnej, która jest aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (§ 13zo ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.).

Poddając analizie treść zacytowanych powyżej przepisów należy wskazać, że co do kwestii podziału terminów ustawowych na materialne i procesowe, zasadnicze znaczenie w literaturze przedmiotu przyznawane jest kryterium skutków prawnych ich uchybieniu. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności prawnej (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 353 i 354).

Mając na względzie, że § 13 ust. 4 rozporządzenia przewiduje skutek w postaci odmowy wszczęcia postępowania, to termin określony w ust. 3 przedmiotowego paragrafu należy zaliczyć to terminów materialnych.

Jako inne kryterium rozróżnienia tych terminów wskazuje się moment zdarzenia, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Jeżeli ma ono miejsce w trakcie postępowania, to z reguły mamy do czynienia z terminem procesowym, a jeżeli przed jego wszczęciem, to z terminem materialnym. Do terminów prawa materialnego można zakwalifikować terminy do dochodzenia uprawnienia administracyjnego lub do podjęcia czynności służącej zachowaniu takiego uprawnienia. Ich uchybienie uniemożliwia skuteczne domaganie się przyznania tego uprawnienia lub dalszego z niego korzystania (M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, LEX/el).

Omawiany termin niewątpliwie stanowi zdarzenie, z upływem którego wszczęcie postępowania staje się niemożliwe, a w konsekwencji tego rolnik traci uprawnienie do uzyskania pomocy.

W orzecznictwie problem odróżnienia terminu prawa materialnego od terminu o charakterze procesowym zajmował się NSA w uchwale z 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/1/2), w której stwierdził, że: "Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu)".

Z kolei w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08 NSA zwrócił uwagę, że: "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki". W wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć "ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym" (analogicznie w wyroku NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10).

W orzecznictwie zaznaczono również, że o charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, zwłaszcza w sytuacji, gdy taki akt obok przepisów prawa materialnego zawiera też przepisy proceduralne. Miarodajne będą bowiem zawsze przedmiot i treść tego przepisu (zob. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). Przy czym przepisy prawnomaterialne miałyby regulować bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz wynikające z nich roszczenia (nakładanie obowiązków lub przyznawanie uprawnień), zaś przepisy procesowe jako normy instrumentalne określać drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z przepisów materialnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1750/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 496/12).

Mając na uwadze powyższe kryteria oraz dorobek orzecznictwa bez wątpienia uznać należy, czemu też nie zaprzecza skarżący kasacyjnie, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., jest terminem prawa materialnego, kształtującym uprawnienie do możliwości uzyskania pomocy finansowej. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. W razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 898/08, wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3027/19 wraz z przywołanymi tam orzecznictwem i poglądami doktryny).

Skoro sporny termin jest terminem materialnym, zatem nie mógł mieć do niego zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do terminów procesowych. Przeciwne stanowisko zostało skrytykowane w doktrynie przedmiotu jako podważające nie tylko istotę i funkcję terminów prawa materialnego, ale także ratio ich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa administracyjnego, a ponadto jako nadużywające technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 57). Regulacje zawarte w rozdziale 10 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią kodeksu postępowania administracyjnego (por. R.Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 527).

W odniesieniu do sposobu obliczania terminu i jego przedłużenia w związku z sytuacją, gdy termin miałby zakończyć się w sobotę bądź dzień ustawowo wolny od pracy, również wskazuje się, że dotyczy to wyłącznie terminów procesowych, nie zaś tych, które są zaliczane do terminów prawa materialnego. Ich upływ bowiem powoduje określony skutek "w rezultacie samego upływu czasu kalendarzowego". Dokonanie określonej czynności później nie może prowadzić do wydłużenia takiego terminu (por. J. Wegner (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 57). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, w świetle którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o sposobie liczenia terminów prawa procesowego, nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 14/10). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 433/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe.

Poglądy te, popiera Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym do materialnego terminu określonego w przepisach § 13zo ust. 3 rozporządzenia nie może być stosowany art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Poza tym, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem NSA nie jest sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi ustanawianie terminów prawa materialnego w akcie podustawowym, o ile regulacja taka nie przekracza upoważnienia zawartego w ustawie. Analizowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Według Słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, tryb – to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania (https://sjp.pwn.pl/ doroszewski/tryb;5509007.html). Wielki Słownik Języka Polskiego definiuje słowo "tryb" jako określony sposób działania lub przeprowadzania czegoś (https://wsjp.pl/haslo/podglad/38958/tryb). Regulacja rozporządzenia wprowadzająca termin na złożenie wniosku o pomoc finansową i przewidująca określony sposób jego obliczania znajduje się w granicach ww. delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do trybu udzielania wsparcia.

Nie jest trafny zarzut zawarty w pkt I. 4 petitum skargi kasacyjnej. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaskarżone postanowienie nie narusza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzającego zasadę hierarchiczności źródeł prawa. Powtórzyć bowiem wypada, że skoro przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. określa termin, który jest terminem materialnym, co do którego nie mają zastosowania przepisy procesowe, w tym art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., to nie sposób uznać, że doszło do naruszenia powyższej zasady konstytucyjnej.

O czym była już mowa, rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r. zostało wydane, w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Przypomnieć również należy zaprezentowane na wstępie stanowisko, że § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Gwoli wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że: "Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki".

Skoro na gruncie przepisów § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia niedochowanie wymogu złożenia do dnia 31 maja 2022 r. wniosku, tj. jego wpływ do właściwego biura powiatowego Agencji, skutkuje odmową wszczęcia postępowania, a zatem powoduje definitywne wykluczenie wnioskodawcy z możliwości otrzymania dofinansowania do zakupu nawozów mineralnych, o których mowa w § 13zo ust. 1 in fine rozporządzenia, mamy do czynienia z uchybieniem terminu materialnoprawnego, którego to uchybienia nie da się konwalidować żadną instytucją prawa procesowego np. poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby organy stosując § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia dopuściły się naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchii prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP poprzez zastosowanie aktu niższego rzędu sprzecznego z aktem wyższego rzędu (k.p.a. – art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Zważywszy, że w sprawie nie mamy do czynienia z uchybieniem terminu procesowego, a niedochowaniem przez skarżącą materialnoprawnego wymogu złożenia wniosku o dofinansowanie (jego wpływu do biura powiatowego Agencji) do dnia 31 maja 2022 r., który to wymóg znajduje oparcie w treści ustawowego przepisu delegacyjnego – art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, nie sposób przyjąć, by doszło do kolizji normy niższego rzędu z normą wyższego rzędu.

W tym też kontekście jawią się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jako chybione rozważania skargi kasacyjnej, w których starano się wykazać, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie stanowią "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Raz jeszcze należy podkreślić, że skoro ustawodawca przepisem art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, to uprawnione było ustanowienie, jako jednego z warunków udzielenia wsparcia producentom rolnym w dofinansowaniu zakupu nawozów mineralnych – ustanowienie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku oraz sposobu obliczania tego terminu. Mając zaś na względzie, że ów wynikający z § 13zo ust. 3 zd. 1. rozporządzenia termin na złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, ma charakter materialnoprawny, nie sposób uznać – jak wskazano w skardze kasacyjnej - by doszło do modyfikacji zasady zachowania terminu na złożenie wniosku, a de facto do modyfikacji normy określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skarg kasacyjnej, iżby organy Agencji naruszyły również art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia w sytuacji, gdy delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR nie dawała uprawnień do ustalenia innego niż przyjętego w ustawie sposobu liczenia zachowania terminu na złożenie wniosku. W ocenie Sądu, nawiązując do treści ww. przepisu delegacyjnego, jednym z dopuszczalnych elementów określania warunków udzielania wsparcia w postaci dofinansowania producentom rolnym zakupu nawozów mineralnych (podobnie jak np. na mocy § 13zb rozporządzenia – pomoc udzielana producentom świń na wyrównanie kwoty obniżonego dochodu, czy zgodnie z § 13ze rozporządzenia – pomoc finansowa udzielana rodzinom rolniczym z dziećmi w czasie pandemii na zakup sprzętu komputerowego) było określenie wymogu złożenia wniosku w ściśle określonym terminie, na warunkach sformułowanych w rozporządzeniu. Zważywszy, że określony w § 13zo ust. 3 rozporządzenia termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego nie można uznać, by sposób jego obliczania zawarty w zd. 2. tegoż przepisu kolidował z przepisem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. regulującym sposób obliczania terminów procesowych. Niedopuszczalne byłoby w związku z tym pominięcie przy ustaleniu zachowania terminu do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie normy określonej w § 13zo ust. 3 zd. 2. rozporządzenia i w jej miejsce zastosowania normy określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.