Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 147/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 28 listopada 2023 r. nr LXXXIII/651/2023 w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury – Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kleczewie i Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kleczewie – w jedną samorządową instytucję kultury 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Kleczewie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie nr LXXXIII/651/2023 z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury - Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kleczewie i Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kleczewie - w jedną samorządową instytucję kultury (dalej “uchwała") zaskarżając ją w całości ze względu na istotne naruszenia prawai wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, w związku z art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej “u.s.g." ), art. 2, art. 10, art. 13 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2393, dalej "ustawa o bibliotekach" ), art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1-5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194 ze zm., dalej “u.o.p.d.k."). Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 29 listopada 2023 r. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Kleczewie dokonała połączenia samorządowych instytucji kultury: Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kleczewie oraz Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kleczewie, dla których organizatorem jest Gmina Kleczew, w jedną samorządową instytucję kultury pod nazwą: Biblioteka - Centrum Kultury (§ 1 oraz § 2 ust. 1 uchwały). Równocześnie, zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały przyjęto "Statut Biblioteki - Centrum Kultury w Kleczewie", stanowiący załącznik nr 2 do uchwały, zwany dalej "statutem". Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 4 u.o.p.d.k.: "Statut nowej instytucji kultury powstałej w wyniku połączenia nadaje organizator. Przepisy art. 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy: "Statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić". Skarżący zarzucił, że statut nie zawiera uregulowań odnoszących się do organów doradczych oraz sposobu ich powoływania mimo że wyliczenie zwarte w art. 13 ust. 2 ustawy ma charakter enumeratywny, a co za tym idzie kwestia musi zostać unormowane w statucie. Wojewoda podkreślił, że brak któregokolwiek z obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego względu zdaniem Skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności badanej uchwały w całości ze względu na brak pełnego wypełnienia dyspozycji art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w statucie, który stanowi jej integralny składnik.

Wojewoda dodał, że niezależnie od powyższego uchwała obarczona jest także innymi wadami. W § 1 ust. 2 statutu, wskazano w sposób enumeratywny zamknięty katalog ustaw na podstawie których działa Biblioteka - Centrum Kultury w Kleczewie, zwana dalej "B-CK". Zdaniem Skarżącego, umieszczenie takiego wykazu w statucie stanowi istotne naruszenie prawa. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje jednostka kultury. Treść statutu prowadzi do sprzeczność w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej, gdyż zawęża stosowanie aktów prawnych do działalności B-CK tylko do wskazanego powyżej katalogu, mimo że przepis statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących. Dalej Wojewoda podniósł, że zapis § 5 ust. 1 statutu: "Bezpośredni nadzór nad B-CK sprawuje Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew" narusza prawo w stopniu istotnym, ponieważ wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Wojewoda podkreślił, że żaden z przepisów u.o.p.d.k., ani żaden z przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nieograniczonych kompetencji nadzorczych w odniesieniu do samorządowej instytucji kultury. Podobnie zdaniem skarżącego poza delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. wykracza § 7 ust. 3 statutu: "B-CK prowadzi wielokierunkową działalność kulturalną na podstawie rocznego planu działalności, tworzonego wspólnie ze środowiskiem lokalnym". Wojewoda zarzucił, że ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości ustalenia w statucie obowiązku przygotowania tego typu planu. Stosownie do art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, i która wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Zgodnie z art. 15 ust. 2 zdanie drugie u.o.p.d.k.: "Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat". Z treści powyższych zapisów można wywnioskować, że ww. program działania instytucji kultury obowiązuje w okresie, na który powoływany jest dyrektor. O planie finansowym, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej instytucji kultury, ustawodawca wspomina w art. 27 ust. 3-4 u.o.p.d.k., jednakże jego również nie należy utożsamiać z terminem "roczny plan działalności" użytym w kwestionowanym postanowieniu statutu.

W ocenie Wojewody również § 8 ust. 3 statutu narusza prawo w stopni istotnym, gdyż stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k., instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę, czyli może to być działalność gospodarcza, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona kolidować z realizacją ustawowych i podstawowych celów instytucji kultury. Jeżeli zatem rada gminy zamierza dopuścić do wykonywania takiej innej działalności, to statut powinien określić w sposób jednoznaczny rodzaj i zakres tej działalności. Wojewoda zaznaczył przy tym należy, że działalność inna niż kulturalna nie musi być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana.

Podobnie prawo w stopniu istotnym zdaniem Wojewody narusza § 10 ust. 3 statutu, gdyż wykracza poza delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W ocenie skarżącego zapis tej jest zbędny z uwagi na uregulowanie powyższych kwestii w art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Ponadto, w ocenie Skarżącego treść kwestionowanego zapisu statutu budzi istotne wątpliwości co do jego zgodności m.in. z przepisami art. 15 ust. 5 i 6 oraz art. 17 u.o.p.d.k.. Tak samo ocenia Wojewoda zapis § 11 statutu. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. ustawy nie wynika upoważnienie do określania katalogu zadań organu zarządzającego instytucją kultury. Zadania te wynikają natomiast z art. 17 ustawy, zgodnie z którym: "Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz".

Skarżący podniósł, że §12 ust. 1 statutu brzmiący "W B-CK obsługę administracyjno -księgową pełni Centrum Usług Wspólnych na podstawie umowy świadczenia usług" wykracza poza delegację ustawową, a ponadto modyfikuje w sposób nieuprawniony art. 10b ust. 2 i 3 w związku z art. 10a pkt 2 u.s.g. Wojewoda podkreślił, że podstawą przystąpienia gminnej instytucji kultury do wspólnej obsługi jest wyłącznie porozumienie zawarte z jednostką obsługującą, a nie statut tejże instytucji czy też uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g.

W ocenie skarżącego § 18 ust. 2 statutu również stanowi istotne naruszenie prawa. Zapis ten brzmi "B-CK może prowadzić dodatkową działalność gospodarczą odpłatną na zasadach określonych w odrębnych przepisach, o ile działalność ta nie spowoduje ograniczenia realizacji zadań statutowych, w szczególności w zakresie: 1) szkoleń z zakresu działalności kulturalnej, w tym bibliotecznej, 2) prowadzenia działalności promocyjnej i szkoleniowej, 3) doradztwa i konsultacji oraz innego rodzaju usług z zakresu działalności kulturalnej, 4) usługowej działalności wydawniczej i reklamowej, 5) usług kserograficznych, 6) wydawania i sprzedaży publikacji własnych oraz innych, 7) dzierżawienia i najmu pomieszczeń obiektów własnych oraz innych składników majątkowych, 8) odpłatnej organizacji imprez kulturalnych, warsztatów, spotkań i konferencji, 9) wydawania »Gazety Kleczewskiej«". Wojewoda zwrócił uwagę, że posłużenie się w przytoczonym zapisie statutu zwrotem "może prowadzić" nie przesądza jednoznacznie czy B-CK będzie prowadzić wymienione w nim rodzaje działalności. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, statut zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W ocenie Skarżącego, dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że dana instytucja kultury będzie prowadziła działalność, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. W konsekwencji przedmiotowy przepis statutu jest nieprecyzyjny w stopniu, który nie pozwala uznać go za prawidłową realizację upoważnienia ustawowego.

Skarżacy zwrócił również uwagę na § 18 ust. 4 statutu, który brzmi : "Decyzja o podjęciu przez B-CK określonego rodzaju działalności dodatkowej należy do Dyrektora B-CK". Wojewoda zarzucił, że w myśl art. 13 ustawy, statut instytucji kultury nadaje jego organizator (ust. 1), przy czym zawiera on postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (ust. 2 pkt 6). Z powyższej regulacji ustawowej wynika kompetencja rady gminy do uregulowania w statucie instytucji kultury czy, i jakiego rodzaju działalność inną niż kulturalna będzie prowadziła dana instytucja kultury. Przekazanie tej kompetencji dyrektorowi instytucji kultury narusza prawo w stopniu istotnym ze względu konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawodawczej.

Zdaniem Wojewody niedopuszczalne było także zamieszczenie w statucie zapisu § 20: "W sprawach nieuregulowanych statutem mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o bibliotekach, ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej oraz właściwych aktów wykonawczych". Zamieszczenie powyższej regulacji w statucie będącym załącznikiem do uchwały należy uznać za niedopuszczalne. Wynika z niej bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajdzie uchwała, będąca aktem normatywnym niższego rzędu, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustaw i "właściwych aktów wykonawczych", co narusza art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji. Zastrzeżenie zawarte w przytoczonej regulacji jest dopuszczalne jedynie w aktach tego samego rzędu.

Oprócz powyższych naruszeń prawa uznanych przez skarżącego za istotne, Wojewoda wskazał na jedno nieistotne naruszenie prawa. W § 6 ust. 2 i 3 statutu określono treść pieczęci B-CK, co w ocenie Skarżącego wykracza poza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 13 ust. 2 ustawy. Tego typu naruszenie prawa nie ma jednak istotnego charakteru.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty w całości za uzasadnione, jednak wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części dotyczącej załącznika nr 2. Wskazała, że zarzuty dotyczącą jedynie treści załącznika nr 2 , a nie całej uchwały. Wskazał, że Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew do porządku obrad sesji Rady Miejskiej w Kleczewie wprowadził uchwałę w sprawie uwzględnienia skargi w całości oraz uchwałę w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Kleczewie nr LXXXlll/651/2023 z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury - Miejsko- Gminnej Biblioteki Publicznej w Kleczewie i Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kleczewie - w jedną samorządową instytucję kultury. Zmiana uchwały polegać miała na zmianie jej załącznika numer 2 stanowiącego statut powstałej jednostki i będącego przedmiotem skargi. Powyższe uchwały, na wniosek jednego z radnych zostały jednak wykreślone z porządku obrad, po przegłosowaniu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił szereg istotnych naruszeń przepisów ustawy u.o.p.d.k. oraz jedno nieistotne.

Tytułem wstępu należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, LEX nr 574432; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.

Analizując postanowienia zapisów Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały, należy zgodzić się z organem nadzoru, że wiele zapisów w sposób istotny narusza prawo.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w statucie nie znalazły się wszystkie elementy uznane przez ustawodawcę za obligatoryjne, a mianowicie nie zawarto uregulowań odnoszących się do organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.o.p.d.k.. statut nowej instytucji kultury powstałej w wyniku połączenia nadaje organizator, a przepisy art. 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.. statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Regulacje art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. zawiera uregulowania m. in. kwestii związanych z określeniem organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zawarte w art. 13 ust. 2 ustawy wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Użycie sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Należy przy tym pamiętać, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu. Brak któregokolwiek z ww. obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 518/19, LEX nr 2731563; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). W przypadku aktu prawa miejscowego taka wada uzasadnia unieważnienie uchwały (por. wyrok NSA z 18.01.2022 r., III OSK 891/21, LEX nr 3331083).

Dalej należy wskazać, że trafnie skarżący argumentował, że szereg zapisów statutu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Dotyczy to po pierwsze § 1 ust. 2 statutu, w którym wskazano w sposób enumeratywny zamknięty katalog ustaw na podstawie których działa Biblioteka - Centrum Kultury w Kleczewie, zwana dalej "B-CK". Sporządzenie takiego wykazu w Statucie stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje jednostka kultury. Sporządzenie wykazu zamkniętego, a jednocześnie niepełnego aktów prawnych stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść Statutu prowadzi do sprzeczność w systemie prawa (por. wyrok NSA z 18.01.2022 r., III OSK 891/21, LEX nr 3331083.)

Po drugie , wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego w art. 13 ust. 2 dotyczy to § 5 ust. 1 statutu, który brzmi : "Bezpośredni nadzór nad B-CK sprawuje Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew". Taka treść tego przepisu nie ma oparcia w przepisach prawa. Sformułowanie "nadzór" wskazuje na pewne podporządkowanie instytucji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc instytucje kultury. Żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nad domem kultury jako samorządową osobą prawną. Takich podstaw nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, ani inny akt prawny. Zasadnie więc zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że § 5 ust. 1 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 41/20, LEX nr 3067935; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21, wyrok NSA z 18.01.2022 r., III OSK 891/21, LEX nr 3331083).

Po trzecie, § 7 ust. 3 statutu wykracza poza delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 ustawy i tym samym narusza prawo w stopniu istotnym. Przepis ten brzmi: "B-CK prowadzi wielokierunkową działalność kulturalną na podstawie rocznego planu działalności, tworzonego wspólnie ze środowiskiem lokalnym". Rację ma skarżący, że ustawodawca nie przewidział możliwości ustalenia w statucie obowiązku przygotowania tego typu planu. Stosownie do art. 15 ust. 5 ustawy, organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, i która wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Zgodnie z art. 15 ust. 2 zdanie drugie ustawy: "Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat". Z treści powyższych zapisów można wywnioskować, że ww. program działania instytucji kultury obowiązuje w okresie, na który powoływany jest dyrektor. O planie finansowym, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej instytucji kultury, ustawodawca wspomina w art. 27 ust. 3-4 ustawy, jednakże jego również nie należy utożsamiać z terminem "roczny plan działalności" użytym w kwestionowanym postanowieniu statutu.

Po czwarte, § 8 ust. 3 statutu wychodzi poza zakres art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 3 statutu "B-CK może na zasadach określonych w odrębnych przepisach realizować dodatkowe zadania w szczególności prowadzić wynajem sal i sprzętu technicznego oraz wykonywać zadania zlecone przez Burmistrza Gminy i Miasta Kleczew". Art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do określenia w statucie instytucji kultury, iż instytucja ta prowadzić będzie również inną działalność zarobkową, w tym działalność gospodarczą, jednak rodzaj i zakres tej działalności powinien zostać jednoznacznie określony w statucie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednocześnie, że działalność taka nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacja którego została powołana dana instytucja kultury. Musi być ona z tym celem zbieżna lub też mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego (wyroki NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13, z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2062/16, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę, czyli może to być działalność gospodarcza, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona kolidować z realizacją ustawowych i podstawowych celów instytucji kultury (zob. wyrok NSA z 29 września 2016 r., II OSK 2062/16). Jeżeli zatem rada gminy zamierza dopuścić do wykonywania takiej innej działalności, to statut powinien określić w sposób jednoznaczny rodzaj i zakres tej działalności (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2619/19). Zaznaczyć przy tym należy, że działalność inna niż kulturalna nie musi być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana (zob. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., II OSK 2864/16). Rację ma Wojewoda, że w przypadku przytoczonego postanowienia statutu działalność inna niż kulturalna została określona przez utworzenie katalogu otwartego (użycie zwrotu "w szczególności"), co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie czy dana działalność nie będzie kolidowała z podstawowym zadaniem B-CK, czyli prowadzeniem działalności kulturalnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wskazując możliwość realizowania dodatkowych zadań rada nie zastrzegła bowiem, że takie działania muszą być zgodne z profilem podstawowej działalności tej instytucji, co uczyniono w przypadku zadań, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 27 statutu.

Po piąte, § 10 ust. 3 statutu (brzmiący "Burmistrz Gminy wykonuje wobec dyrektora B-CK czynności z zakresu prawa pracy oraz jest jego zwierzchnikiem służbowym") wykracza poza delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, a co za tym idzie narusza prawo w stopniu istotnym. Racje ma skarżący, że przedmiotowy zapis statutu jest zbędny z uwagi na uregulowanie powyższych kwestii w art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1301/14). Trafnie również wskazuje, że żaden z powyższych przepisów nie przewiduje w sposób wyraźny ogólnego, blankietowego uprawnienia dla organu wykonawczego gminy do wykonywania wobec dyrektora instytucji kultury wszelkich możliwych czynności z zakresu prawa pracy. Tym samym przytoczony zapis statutu stanowi równocześnie nieuprawnioną modyfikację wspomnianych norm ustawowych.

Po szóste, § 11 statutu również wykracza poza delegację ustawową i tym samym narusza prawo w stopniu istotnym. Przepis ten przewiduje otwarty katalog zadań dyrektora B-CK. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nie wynika upoważnienie do określania katalogu zadań organu zarządzającego instytucją kultury. Zadania te wynikają z art. 17 ustawy, zgodnie z którym: "Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz". Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 stycznia 2022 r., III OSK 891/21, zadania i kompetencje organu zarządzającego instytucją kultury określone są ustawowo, a art. 13 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do uregulowania w statucie zadań i kompetencji organu zarządzającego.

Po siódme, naruszenie prawa w sposób istotny należy przypisać §12 ust. 1 statutu. Przepis ten brzmi: "W B-CK obsługę administracyjno -księgową pełni Centrum Usług Wspólnych na podstawie umowy świadczenia usług". Rację ma skarżący, że zapis wykracza poza delegację ustawową, a ponadto modyfikuje w sposób nieuprawniony art. 10 b ust. 2 i 3 w związku z art. 10a pkt 2 u.s.g. Zgodnie z art.10 pkt 2 u.s.g., gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną gminnym instytucjom kultury. Stosownie do art. 10b ust. 2 u.s.g.: "Rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności: 1) jednostki obsługujące; 2) jednostki obsługiwane; 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi". W myśl art. 10b ust. 3 u.s.g.: "Jednostki obsługiwane, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3, mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie". Z przepisów tych wynika, że podstawą przystąpienia gminnej instytucji kultury do wspólnej obsługi jest wyłącznie porozumienie zawarte z jednostką obsługującą, a nie statut tejże instytucji czy też uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g. Porozumienie to określa także zakres wspólnej obsługi. Jak wynika z art.10b ust. 2 u.s.g., uchwała podejmowana przez radę gminy określa w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi - ale jedynie w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 u.s.g., tj. tylko i wyłącznie do jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 lutego 2021 r., II SA/Ke 1025/20).

Po ósme, w § 18 ust. 2 statutu zapisano: "B-CK może prowadzić dodatkową działalność gospodarczą odpłatną na zasadach określonych w odrębnych przepisach, o ile działalność ta nie spowoduje ograniczenia realizacji zadań statutowych, w szczególności w zakresie: 1) szkoleń z zakresu działalności kulturalnej, w tym bibliotecznej, 2) prowadzenia działalności promocyjnej i szkoleniowej, 3) doradztwa i konsultacji oraz innego rodzaju usług z zakresu działalności kulturalnej, 4) usługowej działalności wydawniczej i reklamowej, 5) usług kserograficznych, 6) wydawania i sprzedaży publikacji własnych oraz innych, 7) dzierżawienia i najmu pomieszczeń obiektów własnych oraz innych składników majątkowych, 8) odpłatnej organizacji imprez kulturalnych, warsztatów, spotkań i konferencji, 9) wydawania »Gazety Kleczewskiej«". Rację ma skarżący, że zwrot "może prowadzić" jest wieloznaczny i nie przesądza, czy B-CK będzie prowadzić wymienione w nim rodzaje działalności. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że dana instytucja kultury będzie prowadziła działalność, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Z tego względu należy uznać, że § 18 ust. 2 przepis statutu jest nieprecyzyjny w stopniu, który nie pozwala uznać go za prawidłową realizację upoważnienia ustawowego.

Po dziewiąte, istotnie narusza prawo również § 18 ust. 4 statutu, brzmiący "Decyzja o podjęciu przez B-CK określonego rodzaju działalności dodatkowej należy do Dyrektora B-CK". Przepis ten przekazuje dyrektorowi B-CK kompetencje przysługujące rady gminy. Zgodnie z art. 13 ustawy, statut instytucji kultury nadaje jego organizator (ust. 1), przy czym zawiera on postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (ust. 2 pkt 6). Z powyższej regulacji ustawowej wynika kompetencja rady gminy do uregulowania w statucie instytucji kultury czy, i jakiego rodzaju działalność inną niż kulturalna będzie prowadziła dana instytucja kultury. Przekazanie tej kompetencji dyrektorowi instytucji kultury narusza prawo w stopniu istotnym ze względu konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawodawczej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 lutego 2016 r., IV SA/GI 723/15, wyrok NSA z 26 września 2014 r., I OSK 1378/14).

Po dziesiąte, jako istotnie naruszające prawo należy traktować § 20 statutu. Przepis ten brzmi: "W sprawach nieuregulowanych statutem mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o bibliotekach, ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej oraz właściwych aktów wykonawczych". Z powyższej regulacji wynika, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajdzie uchwała, będąca aktem normatywnym niższego rzędu, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Taka treść regulacji zawartej w statucie godzi w sformułowany w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej hierarchiczny system źródeł prawa. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Wreszcie należy przyznać racje skarżącemu, że zapis § 6 ust. 2 i 3 statutu dotyczący treści pieczęci B-CK również wykracza poza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 13 ust. 2 ustawy, lecz nie ma jednak istotnego charakteru (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/Rz 41/20).

Opisane powyższej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy. Nadto uchylenie tylko załącznika nr 2 do uchwały oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym uchwały likwidującej dwa podmioty i utworzenie nowego podmiotu, ale bez statutu. Dezintegrowało to spójność uchwały i naruszało art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Z powyższych względów na podstawie z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).