Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1822/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 § 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1908/11 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1908/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr [..], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2011 r. M.Z. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego. Decyzją z dnia 22 czerwca 2011 r., nr [..], działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy Kierownik Filii Nr 1 Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga Północ, odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości 900 zł. Organ powołał się na przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Kierownik przyjął, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł. Następnie przytoczył treść art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i przedstawił przesłanki rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, wydawanego w oparciu o ten przepis. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy środki są ograniczone, a potrzebujących jest wielu, nie każdy potrzebujący może otrzymać pomoc finansową w satysfakcjonującej go wysokości. Organ wskazał, że w maju 2011 r. Filia wydatkowała na wypłatę świadczeń w formie zasiłków celowych, w tym zasiłków realizowanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kwotę 45651,48 zł. Przyznano 284 świadczenia, średnia wysokość zasiłku celowego dla osoby/rodziny wynosiła 160,74 zł. Odmawiając przyznania pomocy finansowej na leczenie stomatologiczne, organ wziął pod uwagę, że w czerwcu 2011 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup lekarstw oraz fakt posiadania przez wnioskodawcę prawa do świadczenia w formie bezpłatnych obiadów barowych o średniej miesięcznej wartości około 260 zł, które są pokrywane ze środków finansowych przeznaczonych na realizację świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym łączna wartość udzielonych świadczeń wyniosła 360 zł. Kierownik podsumował, że brak jest finansowych możliwości przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na leczenie stomatologiczne w kwocie 900 zł.

M.Z. złożył odwołanie odnoszące się do trzech decyzji organu pierwszej instancji, w tym także do decyzji z dnia 22 czerwca 2011 r., nr [..]. W uzasadnieniu wskazał na swój zły stan zdrowia, tj. przebyty [..]oraz dwukrotny pobyt w szpitalu. Podniósł, że kwota 100 zł jest za niska w stosunku do poniesionych przezeń wydatków, będących wynikiem osłabienia organizmu, [..]i opieki dentystycznej w związku ze [..]. Zaakcentował, że przedstawił rachunki na 800 zł. Zarzucił, że nie otrzymał pieniędzy na czynsz, jedzenie, na ekonomiczne usamodzielnienie się, pomimo że Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2252/10 przyjął jego stanowisko w sprawie. Nadto, podniósł naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7 pkt 1, 5, 6, 14, art. 8 ust. 4 w związku z ust. 3 poprzez wliczenie świadczenia socjalnego do dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr [..], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 czerwca 2011 r. nr [..], odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego. Kolegium przedstawiło warunki wydania decyzji uznaniowej, opartej o art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy czym nawiązało do kryteriów wynikających z przepisów art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i wyczerpujący, czym uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Kolegium zauważyło, że M.Z. otrzymał dofinansowanie do leczenia zębów w kwocie 100 zł, a dodatkowo w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku również otrzymał wsparcie na ten cel (decyzja z dnia 17 maja 2011 r. nr [..]). Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie uprawdopodobnił wysokości kosztów leczenia złamanego zęba, podając bez żadnego uzasadnienia, że domaga się przyznania kwoty 900 zł. W odwołaniu również nie umotywował takiej właśnie wysokości żądanego wsparcia. Obowiązująca organy zasada oficjalności nie oznacza, że wnioskodawca (ewentualny beneficjent pomocy społecznej) może żądać dowolnie wskazanej kwoty bez jakiegokolwiek uzasadnienia jej wysokości, a organ ma wniosek ten za każdym razem uwzględnić. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki uzasadniające przyznanie odwołującemu specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego na wskazany cel. Zasiłek taki bowiem może być przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obejmującej trzy decyzje organu odwoławczego, w odniesieniu do decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r., [..], skarżący podniósł, że spełnia wszelkie warunki otrzymania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego. Spełnia kryteria z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie realizuje art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Dodał, że przedstawił rachunki. W ocenie skarżącego, nie jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć problemów i dlatego oczekuje niezbędnej pomocy. Kwotę 100 zł przeznaczył na lekarstwa, a nie na leczenie stomatologiczne. Stwierdził, że nie może zgodzić się z NFZ, według którego, aby leczyć się protetycznie, musi mu brakować ośmiu zębów w górnej szczęce. Musiałby bowiem wyrwać zdrowe zęby.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Według Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny i prawny oraz zasadnie odmówiło przyznania skarżącemu zasiłku celowego na leczenie stomatologiczne w kwocie 900 zł, w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie uwzględniony ewentualnie zostanie uwzględniony w niepełnym zakresie bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz posiadanych środków finansowych, które Państwo przeznacza na ten cel. Zgodnie natomiast z art. 39 powołanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", samodzielnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Tak więc zbadania przez Sąd wymaga to, czy wydając zaskarżoną decyzję organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, jak również czy prawidłowo uzasadnił wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy zasadnie wskazały, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i unormowania ustawowe nie niosą dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać pełne spełnienie oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie 900 zł nie mógł być skarżącemu przyznany. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego. Kwestionowana zaś decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa pozostawia organom orzekającym w tego typu sprawach. W sytuacji bowiem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną, sposób postępowania i współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej oraz zgłaszane potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na leczenie stomatologiczne we wnioskowanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił wysokości kosztów poniesionych na leczenie stomatologiczne i że w poprzednich miesiącach już otrzymał pomoc finansową na leczenie stomatologiczne, którą, jak wynika z treści złożonej skargi, przeznaczył na lekarstwa, a nie na leczenie stomatologiczne.

W ocenie Sądu, liczne roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikają przede wszystkim z błędnego i niewłaściwego przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić stałe źródło utrzymania, którego nie posiada i zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby życiowe. Tymczasem pomoc społeczna nie ma stanowić stałego i głównego źródła utrzymania i finansowania różnych potrzeb jej świadczeniobiorców. Sąd zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżący objęty jest pomocą. Samodzielnie nie podejmuje jednak żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i polepszenie swojej sytuacji, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 § 2 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Skargę kasacyjną złożył M.Z.. Zaskarżył wyrok w części, tj. w zakresie oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób niewłaściwy, a w konsekwencji niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś jego uzupełnienie mogło przyczynić się do ustalenia korzystniejszego dla skarżącego stanu faktycznego; przyjęcie przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie oddalenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie kasacji.

Skarżący powołał w podstawie kasacji szereg przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej dla wykazania zarzutu naruszenia polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego niewłaściwej oceny. Należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Po pierwsze, stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie dotyczącym ustalenia stanu zdrowia skarżącego, stan zdrowia skarżącego był organom znany. Co prawda w uzasadnieniach decyzji nie przedstawiono szczegółowo jego schorzeń, ale wskazano na pobieranie przezeń zasiłku pielęgnacyjnego. Nawiązano do wywiadu środowiskowego, odzwierciedlającego sytuację osobistą i majątkową wnioskodawcy. Nie bez znaczenia jest fakt udzielania skarżącemu stale różnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym także na zakup lekarstw, co także wskazuje na wiedzę organu o stanie zdrowia skarżącego. Nadto, skarżący nie powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na żaden dowód, którego nie byłoby w aktach sprawy, a który powinien być jeszcze przeprowadzony. W tej sytuacji zarzut nieprawidłowego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie jest trafny. W związku ze sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądem, o spoczywającym na organie ciężarze udowodnienia faktów istotnych dla sprawy, należy zwrócić uwagę, że po noweli art. 7 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/s. 11-12).

Po drugie, ocena materiału dowodowego nie była dowolna. Skarżący nie podał, jaka konkretnie okoliczność została ustalona z naruszeniem art. 80 K.p.a. Niezależnie od tego podkreślić należy, że przyczyną odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego lub zasiłku celowego specjalnego na leczenie stomatologiczne nie była błędna ocena dowodów, czy też uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, ale dokonanie wyboru takiego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów materialnoprawnych, a więc także nie podjęto próby zakwestionowania stosowania wymienionej w uzasadnieniu kasacji normy art. 41 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Abstrahując od braku tej podstawy, należy zaaprobować stanowisko Sądu, o tym, że organom nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Trafnie przedstawiono indywidualną sytuację skarżącego na tle możliwości organu pomocy społecznej. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie stwierdzono, jakoby skarżący otrzymał, niezależnie od pomocy na ten cel przyznanej w miesiącu poprzedzającym, a więc w maju 2011 r., dofinansowanie do leczenia zębów w kwocie 100 zł. Ze sformułowania tego wynika, że zasiłek w kwocie 100 zł, przyznany w czerwcu 2011 r., był pomocą na leczenie stomatologiczne. Tymczasem zasiłek celowy w czerwcu 2011 r. (w kwocie 100 zł – po wydaniu reformatoryjnej decyzji odwoławczej w kwocie 215,66 zł), był przeznaczony na zakup innego rodzaju lekarstw. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Warto bowiem zwrócić uwagę, że ustalenie organu pierwszej instancji w tym zakresie było prawidłowe, a mimo wadliwości, decyzja organu odwoławczego akceptująca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, odpowiada prawu. Nie była zatem podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

8