Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 185/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXXV/3418/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Podwawelskie".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 2 Konstytucji RP poprzez uchwalenie uchwały RMK, która narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a to wobec pominięcia okoliczności, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają możliwości zabudowy obszaru [...], pomimo, że zarówno przepisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, jak również istniejąca zabudowa na sąsiednich nieruchomościach wskazuje na możliwość wznoszenia budynków

w zabudowie wielorodzinnej i usługowej o znacznie lepszych dla właścicieli parametrach, co może i powinno skutkować także realizacją polityki mieszkaniowej Gminy;

2. art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przepisów tak postępowania, jak również przepisów prawa materialnego (o czym mowa szerzej poniżej), a przez to naruszenie zasady praworządności, poprzez uchwalenie uchwały RMK, która co najmniej w części, w jakiej odnosi się do obszaru [...] powinna zostać uznana za nieważną, a to wobec naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i w tym zakresie rażące naruszenie przepisów postępowania, a to w wyniku odmowy zapewnienia skarżącemu złożenia uwag i zastrzeżeń do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa dot. planu zagospodarowania przestrzennego;

4. całkowite pominięcie, że zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań, kierunki zmian w strukturze przestrzennej dla obszaru Dębniki przewidują możliwość: wnoszenia budynków mieszkalnych w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW

do 25 m oraz wznoszenia budynków mieszkalnych i usługowych w terenach oznaczonych symbolem UM do 30 m, co oznacza, że skoro działka w Studium Uwarunkowań położona jest w obszarze WM uzyskanie możliwości posadowienia budynku wyższego (w praktyce o jedną kondygnację) nie stoi w sprzeczności ani

z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, zasadami kształtowania ładu przestrzennego, ale co równie istotne nie wykracza poza warunki zabudowy nieruchomości wykazanych w analizach architektoniczno - urbanistycznych sporządzonych do warunków zabudowy, wydanych dla działki [...];

5. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały RMK, na której teren działki nr [...], obr.

[...], opisany jako obszar [...] przeznaczony został na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej w sposób całkowicie sprzeczny

z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - załącznikiem do Uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. oraz uchwały nr CXIII/2947/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim ogranicza prawa właścicieli do zabudowy działki w sposób podobny do istniejącej już zabudowy działek sąsiednich, znajdujących się w odległości ok. około 80 m - 110 m (co wynika

z załączonego opracowania geodety S. B. - nr świadectwa [...] z dnia 9 stycznia 2023 r.);

6. art. 17 pkt 13c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2023 poz. 977, zwana dalej "upzp"), poprzez naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania, tj.:

- niewłaściwe zamieszczenie w Rejestrze planu miejscowego prognozy oddziaływania na środowisko poprzez brak na str. 5 prognozy podpisu głównego projektanta mgr inż. P. O. o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

(t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.), które to oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności przewidzianej w art. 233 kk;

- naruszenie art. 8k ust. 2 upzp poprzez opracowanie niewystarczającego raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych, który nie zawiera

w szczególności wykazu zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia

i uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji, a który winien być dostarczony Radzie Miasta przed dniem podjęcia uchwały, tj. przed dniem 20 grudnia 2023 r., a z którym to raportem radni gminy nie mogli zapoznać się przed sesją, w której została podjęta Uchwała RMK w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedle Podwawelskie,

a w konsekwencji niezapewnienie wystarczającego udziału społeczeństwa przy ocenie oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które - w ocenie skarżącego -skutkuje nieważnością Uchwały RMK w całości;

7. art. 13 b pkt 1, pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 21 ust. 2 pkt 4 uchwały RMK o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), które to Studium w pkt. 5 Dębniki przewiduje następujące podstawowe wskaźniki zabudowy; wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25 m; wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 16 m; wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) do 30 m, co prowadzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Podwalwelskie" z naruszeniem polityki przestrzennej gminy określonej w Studium

(art. 13 pkt 1 upzp) oraz poprzez uniemożliwienie realizowania zadania gminy polegającego na realizacji zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową

w gminie (art. 13 pkt 7 upzp);

8) naruszenie zasad opracowania i sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynikających z art. 17 upzp, poprzez pominięcie stanowisk właścicieli w zakresie oczekiwanych przez nich parametrów zabudowy dla obszaru [...], nieodniesienie się do uwag skarżącego, a w konsekwencji przyjęcie przepisu § 21 ust. 2 pkt 4 uchwały RMK w sposób całkowicie sprzeczny z ustaleniami Studium, pominięcie że dla wskazanego obszaru możliwe było zastosowanie znacznie korzystniejszych warunków i parametrów zabudowy, tj. w sposób zgodny z zapisami obowiązującego Studium;

9) całkowite pomięcie okoliczności, że uchwałą Nr CXIII/2957/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. uznano za aktualne Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz niektórych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co powinno skutkować przyjęciem dla obszaru [...] parametrów zabudowy odpowiadających warunkom Studium dla obszaru 5 Dębniki, w szczególności: • wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25m; • wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 16 m; • wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) do 30m; a ponadto Studium przewiduje między innymi następujące standardy przestrzenne: • powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 30%, • powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) min. 20%.

10) całkowite pominięcie stanu faktycznego oraz wysokości istniejących już nieruchomości położonych w obrębie zarówno opracowywanego planu, jak również położonych w bezpośredniej odległości od działki 229 i pominięcie, że w odległości ok. 80 m - 110 m od obszaru [...] znajdują się między innymi następujące budynki wielorodzinne i usługowe (a co zostało wykazane w załączonej opinii geodety S. B. z dnia 9 stycznia 2023 r.):

• budynek w rozwidleniu ulicy [...] i ul. [...] ([...] posiadający wysokość ok. 29 m (7 kondygnacji),

• budynek przy ul. [...], posiadający wysokość 25,42 m (7 kondygnacji),

• budynek wielorodzinny na skrzyżowaniu ul. [...] (dz. [...].1, [...]) i dz. drogowej [...], posiadający wysokość 29,70 m (tj. 9 kondygnacji),

• budynek przy ul. [...] na działce [...], liczba kondygnacji 11, wysokość 33,75 m, odległość od działki [...] - 100 m,

• budynek przy ul. [...] na działce [...], liczba kondygnacji 6 (w tym dwie usługowe), wysokość 20,05 m, odległość od działki [...] - 80 m,

• budynek przy ul. [...], na działce [...], liczba kondygnacji 8, wysokość 27,95 m, odległość od działki [...] - 104 m,

• budynek przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...], [...], [...], [...], wysokość 29,70 m,

• budynek przy ul. [...], na działkach [...].1 i [...], wysokość 28,30 m (9 kondygnacji),

• budynek przy ul. [...], na działce nr [...], wysokość 19,40 m; działka bezpośrednio sąsiadująca z działką [...];

11) naruszenie zasad obowiązujących przy opracowywaniu i sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikających m.in. z art. 17 pkt 11 i pkt 13 upzp, poprzez uniemożliwienie skarżącemu aktywnego zgłaszania uwag do uchwalanego przez Radę Miasta Krakowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało miejsce w dniu 5 kwietnia 2023 r., kiedy to teren [...] został uznany przez radnych "za ustalony" pomimo sprzeciwu właścicieli działki 229 oraz pomimo szeregu wniosków i pism zgłaszanych przez skarżącego w trakcie trwających prac nad planem i nieuwzględnienie żądań i wniosków wynikających także z ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działki [...];

12) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewskazanie przez organ gminy, czy wykorzystywał urzędowe kopie map zasadniczych, ewentualnie mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co powoduje że organ gminy mógł nie uwzględnić powyższych map, ewentualnie mógł uwzględnić mapy z nieaktualnym stanem prawnym, co może powodować niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego z zasobem geodezyjnym, a w dalszej konsekwencji sprzeczność pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, a jej stanem ujętym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego,

13) § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewystarczające sporządzenie uzasadnienia uchwały RMK w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia właściwą kontrolę sprawowaną przez zarówno sąd administracyjny, jak również Wojewodę Małopolskiego, w szczególności w zakresie oceny czy przy uchwalaniu planu nie doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego

i czy dostatecznie zostały wyważone interesy jednostek i interes publiczny. Zapisy uchwały RMK naruszają prawa i powodują szkodę w majątku polegającą na utracie wartości działki [...] poprzez ograniczenie możliwości jej zabudowy, teren [...] znajduje się bowiem w obszarze osiedla, którego główną funkcją jest zabudowa wielorodzinna, co powinno sprzyjać polityce gminy zmierzającej do rozwoju tego obszaru w tym zakresie;

14) art. 2 pkt 31, art. 15 ust. 3 pkt 11 upzp w zw. z § 4 ust. 1 pkt 15 uchwały RMK poprzez niewłaściwe i nieprecyzyjne zdefiniowanie wskaźnika intensywności zabudowy, tj. rozumianego jako: "parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem'', podczas gdy przepis ustawy (art. 2 pkt 31 upzp) wskaźnik intensywności zabudowy definiuje jako: "stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na: a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) terenie do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", a w konsekwencji powyższego wadliwe i całkowicie nieprawidłowe określenie warunków intensywności określonych w §21 ust. 2 pkt 4 lit. c poprzez wskazanie, że dla obszaru [...] możliwie jest przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie: 0,5 - 2,4 przy czym uwzględniając definicję z uchwały RMK stojącą w oczywistej sprzeczności z definicją ustawową, możliwości zabudowy działki [...] stają się mniejsze aniżeli wskaźnik ten liczony byłby na podstawie przepisu ustawowego;

15) art. 20 ust. 1 ustawy upzp, poprzez rozstrzygnięcie przez Radę Miasta zbiorczymi uchwałami uwag zgłoszonych do projektów planu miejscowego i bark możliwości merytorycznego zabrania głosu i odniesienia się przez skarżącego do projektu planu, a w konsekwencji naruszenie prawa strony do udziału w procesie uchwalania uchwały RMK;

16) naruszenie art. 6 kpa poprzez uchybienie ww. przepisom postępowania, jak również przepisom prawa materialnego, tj. przepisów Studium Uwarunkowań poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i doprowadzenie do sytuacji, w której strony postępowania uzyskały możliwość zabudowy działki nr [...] o parametrach i wskaźnikach znacznie gorszych aniżeli możliwe do uzyskania, gdyby uznać za ważne dla organu słuszne interesy właścicieli,

17) naruszenie w art. 7 kpa poprzez pominięcie okoliczności, że zostały spełnione przesłanki do uzyskania lepszych aniżeli wynikające z zaskarżonej części uchwały RMK warunków zabudowy dla obszaru [...],

18) naruszenie w art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający podstawowe prawa strony, w szczególności poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie stronie przed uchwaleniem miejscowego planu złożenie uwag i zastrzeżeń,

19) art. 2 ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji naruszającej ład przestrzenny, w tym urbanistykę

i architekturę, w zakresie, w jakim decyzja określa wysokość maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki; naruszenie słusznych prywatnych interesów właścicieli nieruchomości.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący podał, że jest współwłaścicielem działki nr [...], obr. [...] o powierzchni 1108,00 m2; nieruchomość objęta jest księgą wieczystą [...] Nieruchomość ta znajduje się w obszarze [...] Zgodnie z zapisami uchwały RMK, w tym załącznikiem graficznym, w skład wskazanego obszaru [...] wchodzą zaledwie dwie działki: nr [...], z czego działka [...] jest działką zabudowaną nowym budynkiem o głównej funkcji mieszkaniowej (inwestycja została ukończona przed około dwoma laty), natomiast działka nr [...] pozostaje działką niezabudowaną, posiadającą dość znaczny potencjał inwestycyjny, co do której zostały wydane co najmniej trzy decyzje o warunkach zabudowy, a na podstawie jednej z nich prowadzone jest postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (o czym mowa niżej). Uchwała RMK narusza istotne interesy skarżącego, który ma interes prawny rozumiany, jako naruszenie prawa ochrony własności, jak również postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części skargi przedstawiono szerokie uzasadnienie opisanych na wstępie zarzutów.

Skarżący wyjaśnił, ze na dzień złożenia skargi nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i wbudowanym garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., elektryczną, słaboprądową, c.o., wymiennikownią c.o., wraz z budową chodników, miejsca postojowego naziemnego, instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej, ogólnospławnej, deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym oraz przebudową kolidujących sieci teletechnicznej i elektroenergetycznej na działce nr [...], obręb [...] przy [...] w Krakowie, nr AU-01.5.6740.1.246.2023 JGA.

Skarżący wskazał, że podstawę ustaleń dla uchwały RMK i przyjętych w niej rozwiązań stanowi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr CXII/1700/ł4 z dnia 9 lipca 2014 r.). Studium przewiduje następujące podstawowe wskaźniki zabudowy:

• wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25 m;

• wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej

wielorodzinnej (MW) do 16 m;

• wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) do 30 m.

Studium przewiduje także między innymi następujące standardy przestrzenne: • powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 30%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 50%;

• powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) min. 20%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 50%.

Tymczasem zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) - e) uchwały RMK z dnia 20 grudnia 2023 r., dla obszaru [...] oznaczonego jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi, przy czym dla terenu [...] wyznacza się następujące parametry zabudowy:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla zabudowy mieszkaniowej: 50%,

b) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla zabudowy usługowej: 30%,

c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,5 - 2,4,

d) maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: 22 m,

e) maksymalną wysokość zabudowy usługowej: 16 m.

Zdaniem skarżącego analiza zapisów uchwały RMK oraz Studium wskazuje, że Rada Miasta Krakowa w sposób istotny ograniczyła możliwości zabudowy

i zagospodarowania działki [...] w stosunku do możliwości, jakie daje Studium.

Skarżący podniósł nadto, że Prognoza Oddziaływania na środowisko jest niekompletna, że nie zawiera bowiem podpisanego przez Kierującego zespołem mgr inż. P. O. oświadczenia o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.). Sprawa ta nie wydaje się zwykłym przeoczeniem, albowiem niepodpisane oświadczenie, o którym mowa wyżej znajduje się na str. 5 Prognozy, natomiast na str. 6 zamieszczone jest podpisane oświadczenie P. M.. Nie bez znaczenia pozostają także okoliczności że oba oświadczenia zostały złożone przed zmianami dokonywanymi w trakcie uchwalania MPZP, tj. odpowiednio; pierwsze niepodpisane oświadczenie datowane jest na wrzesień 2020 r., drugie na 13 lipca 2023 r. Uwzględniając okoliczność, że prace nad planem toczyły się do dnia 20 grudnia 2023 r. powyższe uchybienie dyskwalifikuje uchwałę jako źródło prawa.

Skarżący podniósł nadto, że Prezydent Miasta Krakowa w dniu 31 marca 2017 ogłosił o przystąpieniu do sporządzania planu dla obszaru Osiedle Podwawelskie. Po licznych pracach, szeregu konsultacjach, ale także po rozpatrzeniu i nieuwzględnieniu żądań skarżącego w dniu 22 lutego 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie uchwały w sprawie planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa- uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr CV/2852/23. W tym głosowaniu odrzucono sposób rozpatrzenia uwag przez Prezydenta, a prace nad planem zostały zawieszone. Podczas sesji w dniu 5 kwietnia 2023 r. odbyło się drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, a Rada zadecydowała o ponowieniu procedury sporządzania planu. W dniu 14 lipca 2023 r. przekazano projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień. Tym samym zostały znacznie okrojone prace nad planem, skarżący utracił możliwość wnoszenia uwag i zastrzeżeń do planu, pomimo że już wcześniej wskazywał na działania, które mogą prowadzić do utraty potencjału działki, czy spadku jej wartości na skutek uchwalenia planu wadliwego. W dniu 29 września 2023 r. ukazało się ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w dniach od 9 października do 7 listopada 2023 r., a dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu miała miejsce w dniu 19 października 2023 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu upływał w dniu 21 listopada 2023 r.

Według skarżącego sposób obwieszczeń Prezydenta Miasta Krakowa wprowadzał w błąd odbiorców, gdyż analizując ich treść można było dojść do przekonania, że dotychczasowe prace nad planem zakończyły się fiaskiem i zostanie powtórzona w całości cała procedura opracowania planu począwszy od ogłoszenia Prezydenta o przystąpieniu do prac nad nowym planem, poprzez wszystkie czynności związane z wyłonieniem projektanta, możliwością ponownego składania uwag. Skarżący odniósł takie wrażenie i dlatego też wystąpili z dwoma wnioskami o uzyskanie warunków zabudowy dla działki nr [...] i na ich podstawie pozwolenia na budowę. Decyzja o uzyskaniu warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę wiązała się z poważnym zaangażowaniem kapitałowym.

Skarżący podniósł, że treść ogłoszeń i zamiarów organu powinna być jasna

i klarowana; także określać kolejne etapy prac nad planem. Tymczasem czynności

o których mowa w skardze w pkt 29 oraz pkt 30 procedury sporządzania planu zostały - w podjęte w taki sposób, aby utrudnić lub wręcz uniemożliwić wnoszenie przez zainteresowane strony uwag do planu.

W ocenie skarżącego, procedowanie projektu planu po dniu 22 lutego 2023 r., gdy Rada Miasta odrzuciła w całości sposób rozpatrzenia uwag do planu

i w praktyce zajęła się niewielkim obszarem planu spowodowały wyłączenie dyskusji na temat dużej części spornych terenów z obszaru planu, Nie dopuszczono do składania uwag i wniosków do dalszej analizy i dyskusji. W praktyce prace nad planem ograniczyły się do rozpatrzenia uwag kilku radnych oraz do ogłoszenia przez Prezydenta w dniach od 9 października 2023 r. do 7 listopada 2023 r. planu do publicznego wglądu. Uwagi mogły być jednak zgłaszane wyłącznie do części planu, tj. dotyczyły jedynie terenów objętych przyjętymi w głosowaniu poprawkami radnych. To spowodowało, że prace projektowe i co za tym idzie uzgodnienia dotyczyły jedynie niewielkiej części projektu planu osiedla. Cała reszta terenu została wcześniej wyłączona z dyskusji i możliwości składania uwagi. W dniu 18 grudnia 2023 r. zebrała się Komisja Urbanistyki, która zaopiniowała pozytywnie nieliczne uwagi zgłoszone do części projektu planu i przekazała swoją opinię do akceptacji na Radzie Miasta. W dniu 20 grudnia Rada Miasta Krakowa zgodnie z harmonogramem przeprowadziła "dyskusję" i zaakceptowała uwagi zgłoszone do części planu, pomijając wszystkie uwagi, które mogły zostać zgłoszone do nieporównywalnie większej powierzchni planu w tym do terenu [...] Podczas głosowania nad przyjęciem ww. uchwały całkowicie pominięto konsultacje społeczne, procedurę przewidzianą bezwzględnie obowiązującymi przepisami, naruszono prawa szeregu właścicieli, w tym także skarżącego. W efekcie podjęcia uchwały RMK w dniu 20 grudnia 2023 r. oraz w wyniku niedopuszczenia do składania uwag i wniosków, około 90% powierzchni planu nie była przedmiotem ponownej dogłębnej analizy.

Następnie skarżący podał, że w stosunku do działki [...], obr. [...] Prezydent Miasta Krakowa wydał co najmniej trzy decyzje o warunkach zabudowy, z czego dwie stały się ostateczne, a na podstawie jednej z nich procedowany jest aktualnie wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący powoływał się m.in. na prywatną opinię geodezyjną mgr inż. S. B. z dnia 9 stycznia 2023 r., w której wskazano, że w bliskim sąsiedztwie działki [...] (obszaru [...]) znajduje się co najmniej kilka budynków w zabudowie wielorodzinnej i/lub usługowej, których parametry przewyższają warunki zabudowy i standardy zabudowy, wynikające z ustaleń Uchwały RMK dla obszaru [...] (por. opinia mgr inż. S. B. (geodety uprawnionego nr świadectwa [...]) z dnia 9 stycznia 2023 r. Wymienione w ww. opinii budynki wielorodzinne oraz usługowe znajdujące się w większości na obszarze uchwalonego przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Podwawelskie" wskazują na możliwość i wręcz potrzebę określenia lepszych parametrów zabudowy aniżeli wynikające z zapisów uchwały. Brak jest więc przeszkód, aby wysokość zabudowy mogła zostać określona dla obszaru [...]

w sposób zgodny z zapisami Studium.

W ocenie skarżącego kwestionowana uchwała w zakresie niższej wysokości zabudowy niż 25 m narusza przepis art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby obszar [...] i obowiązujące na nim Zasady były ukształtowane w sposób identyczny z obszarem np. [...], dla którego Uchwała RMK przewiduje:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla zabudowy mieszkaniowej: 50%,

b) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla zabudowy usługowej: 40%,

c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,5 - 2,5,

d) maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: 25 m,

e) maksymalną wysokość zabudowy usługowej: 16 m.

Zmiana parametrów zabudowy, w szczególności bardziej elastyczne określenie wskaźnika intensywności zabudowy, jak również zwiększenie wysokości zabudowy w żaden sposób nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Skoro wykazano, że zaproponowane rozwiązania naruszają obowiązujący porządek prawne, zatem zachodzi potrzeba uchylenia Uchwały RMK w części.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz przedstawił procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie".

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podniósł, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 3 stycznia 2024 r., czyli jeszcze przed opublikowaniem skarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (co nastąpiło 10 stycznia 2024 r.) oraz przed jej wejściem życie (co nastąpi w dniu 25 stycznia 2024 r.). Warunkiem obowiązywania przepisów prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego - na terenie właściwości organu je ustanawiającego) jest ich prawidłowe ogłoszenie we właściwym publikatorze oraz upłynięcie okresu vacatio legis. Przed upływem wskazanego okresu, dany akt prawa miejscowego nie wywołuje skutków prawnych w nim przewidzianych, toteż nie ma możliwości podjęcia w tym zakresie rozstrzygnięcia w zakresie kontroli jego legalności, w granicach wyznaczonych interesem prawnym podmiotu skarżącego (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt; II SA/Kr 131/18, LEX nr 2469683).

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie

z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] w całości znajduje się w terenie, oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem [...] - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielkorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi. Szczegółowa regulacja dotycząca opisanego terenu została określona w § 21 ust. 2 pkt 4 kwestionowanej uchwały.

Kwestionowania uchwała została podjęta w dniu 20 grudnia 2023 r., a więc już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca), które weszły w życie w dniu 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej do spraw opracowania

i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1 a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

W toku procedury planistycznej, projekt wówczas sporządzanego planu miejscowego został przekazany po raz pierwszy do opiniowania i uzgodnień do organów ustawowych w dniu 24 kwietnia 2018 r. Zgodnie zatem z wyżej zacytowanym przepisem przejściowym, w toku procedury sporządzania planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" miały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r., co jest istotne w zakresie zarzutów podnoszonych przez Stronę Skarżącą odnośnie definicji legalnych w kwestionowanym planie miejscowym, kwestii konsultacji społecznych, a także w zakresie m. in. zgodności planu miejscowego z dokumentem studium gminnego, czego podstawę stanowią art. 9 ust. 4 w zw. z art 15 ust. 1 zw. z art 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.

Wyjaśniono, że przyjęte dla nieruchomości skarżącego parametry zagospodarowania terenu zostały wyznaczone niemalże w maksymalnych dopuszczalnych granicach, wskazanych w studium gminnym. Jedynie wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy został wyznaczony na nieco niższym poziomie - a mianowicie do 22 metrów. Takie rozwiązanie zostało podyktowane przede wszystkim istniejącym sposobem zagospodarowania opisywanego terenu, zwłaszcza w kontekście obszaru położonego na zachód od niego, oznaczonego symbolami [...] oraz [...] (tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi). Na wskazanym terenie, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu [...] znajduje się budynek o wysokości ok. 20 metrów. Toteż, z tego względu - dla terenu [...], w granicach określonych dyspozycjami studium gminnego oraz w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego - dopuszczono na tym terenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na maksymalnej wysokości do 22 m. Takie rozwiązanie miało także oparcie w uwagach merytorycznych, płynących z opinii Nr 804/2018 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lutego 2018 r. (która znajduje się w dokumentacji planistycznej).

W pkt. 2 przytoczonej opinii wskazano na cyt: obszar KU. 7 należy dostosować do zapisów studium wprowadzając równorzędne funkcje mieszkaniowe i usługowe. Maksymalna wysokość 18 m ("obszar KU.7" to pierwotne oznaczenie terenu [...]). Toteż należy zwrócić uwagę, iż Projektodawca ostatecznie zdecydował się na dopuszczenie zabudowy o wysokości wyższej niż zaproponowana w zacytowanej opinii. Nadto, konieczność niewielkiego ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy w terenie, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego jest uzasadniona także wymagań związanych zarówno ze sztuką planistyczną, jak i wymaganiami płynącymi z norm budowlanych i środowiskowych, takich jak zapewnienia odpowiednich norm nasłonecznienia budynków. Toteż, przyjęte ustalenia planistyczne mają racjonalne uzasadnienie i podyktowane zostały treścią dokumentu studium gminnego oraz nie spowodowały ingerencji w prawo własności nieruchomości, przysługujące Skarżącemu, w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu nie mają uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia

w trakcie sporządzania planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" przepisów k.p.a. Przepisy u.p.z.p. w sposób wyczerpujący regulują bowiem zasady oraz tryb sporządzania oraz uchwalania planu miejscowego, która to procedura przyjmuje postać procedury uchwałodawczej.

Organ wskazał na pełną zgodności przyjętych rozwiązań planistycznych

z dokumentem studium gminnego co stanowi jedną z najważniejszych zasad procedury planistycznej, zgodnie z art. 9 ust. 4 wzw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. Podał, że nieruchomość skarżącego w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o następujących funkcjach:

1. Funkcja podstawowa - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

2. Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe,

zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków

rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zdaniem organu przeznaczenie terenu [...] pozostaje w pełni zgodne ze wskazaniami dla terenu MW.

Organ zauważył, że nieruchomość skarżącego w całości znajduje się na obszarze strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 5 pn. Dębniki (karta dla tej jednostki - por. str. 35-39 tomu III studium gminnego). W standardach przestrzennych dla jednostki Dębniki wskazano m. in., iż w terenie MW minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 50%, a dla usługowej wynosi 30%. Nadto, w sekcji wskaźników zabudowy wskazano także m. in., że maksymalna wysokość dla zabudowy mieszkaniowej wynosi do 25 m, a dla usługowej wynosi do 16 m. Zatem należy wskazać, iż wyznaczone w zapisie § 21 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" minimalne wskaźniki terenu biologicznie czynnego są wyznaczone dokładnie w zakresie granic wskazanych w studium gminnym, nadto - ten sam wniosek dotyczy wyznaczonej maksymalnej wysokości zabudowy usługowej. Jednocześnie, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyznaczono wartość maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 22 metrów, tj. w wartości zawierającej się w zakresie parametru określonego na gruncie studium gminnego. Studium gminne wskazuje przede wszystkim kierunki zagospodarowania terenu, bazując na potrzebach oraz celach działalności danej gminy. Wskazane w nim wartości określono jako maksymalnie dopuszczalne - co oznacza, że w planie miejscowym, stanowiącym doprecyzowanie ustaleń studium, możliwe jest wyznaczenie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy właśnie w przedziale jednostronnie zamkniętym do największej wartości wskazanej w studium. Tym samym jednocześnie jak najbardziej legalne pozostaje wyznaczenie tej wysokości do wartości nieznacznie mniejszej od tej maksymalnej wskazanej w studium gminnym, co ma miejsce na gruncie badanego stanu faktycznego.

Organ zwrócił też uwagę na błędne pojmowanie przez skarżącego istoty uchwały Nr CXIII/2957/18 (w skardze z dnia 3 stycznia 2024 r. błędnie oznaczonej jako uchwała Nr CX////2947/18) Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie wskazanej uchwały stanowiło realizację przez Radę Miasta Krakowa obowiązku płynącego z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. i w tym zakresie nie stanowi ona podstawy dla przyjmowanych ustaleń planistycznych - gdyż taką rolę pełni studium gminne, tj. uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.

Nadto wbrew twierdzeniom skarżącego brał on udział w procedurze planistycznej, a merytoryczne wnioski oraz uwagi podlegały rozpatrzeniu w sposób przewidziany w przepisach u.p.z.p. Wskazują na to poszczególne etapy procedury planistycznej, umożliwiające udział Mieszkańców:

a) składanie wniosków do planu (od 31 marca do 5 maja 2017 r.), które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 1021/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2018 r., w tym wniosek nr 13 złożony przez Panów M. i P. W.;

b) I wyłożenie do publicznego wglądu (od 21 listopada do 19 grudnia 2018 r.). Termin składania uwag dotyczących projektu planu został wyznaczony na dzień 4 stycznia 2019 r., które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 159/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2019 r., zmienionym Zarządzeniem Nr 1022/2019 z dnia 6 maja 2019 r., w tym uwagi złożone przez Panów M. i P. W. (uwagi nr 1899 i 1960);

c) II wyłożenie do publicznego wglądu (od 10 czerwca do 10 lipca 2019 r). Termin składania uwag dotyczących projektu planu został wyznaczony na dzień 19 sierpnia 2019 r., które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 2250/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2019 r., w tym uwagi złożone przez Panów M. i P. W. (uwagi nr 1346 i 1347):

d) III wyłożenie do publicznego wglądu (od 4 maja do 1 czerwca 2021 r.). Termin składania uwag dotyczących projektu planu został wyznaczony na dzień 15 czerwca 2021 r., które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 1869/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2021 r., w tym uwaga złożona przez Panów M. i P. W. (uwaga nr 872);

e) IV wyłożenie części projektu planu do publicznego wglądu w zakresie wynikającym

z poprawek radnych Miasta Krakowa przegłosowanych w dniu 5 kwietnia 2023 r. (od 9 października do 7 listopada 2023 r.). Termin składania uwag dotyczących projektu planu został wyznaczony na dzień 21 listopada 2023 r., które zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 3557/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2023 r. Pismo Panów M. i P. W. nie dotyczyło zakresu podlegającemu wyłożeniu do publicznego wglądu, a zatem nie stanowiło uwagi w rozumieniu u.p.z.p.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu, że skarżący nie miał możliwości aktywnego udziału w procedurze planistycznej na CVIII sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 5 kwietnia 2023 r. Na tej sesji bowiem odbyło się drugie czytanie projektu planu z autopoprawką wynikającą z rozstrzygnięcia Rady Miasta Krakowa w sprawie nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag, a następnie radni przegłosowali 14 poprawek wymagających powtórzenia procedury planistycznej, natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 u.p.z.p. - przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu objęta zmianą. Z kolei projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" (w tym uwag Panów M. i P. W.) został do Rady Miasta Krakowa przekazany dwukrotnie:

a) po raz pierwszy Zarządzeniem Nr 142/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r. (druk nr 2477),jednakże z uwagi na odrzucenie podczas I czytania w dniu 16 lutego 2022 r. projektu planu w całości przez Radę Miasta Krakowa, został wycofany z dalszego procedowania;

b) po raz drugi Zarządzeniem Nr 376/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 lutego 2023 r. (druk nr 3237) jako realizacja uchwały Nr CIV/2848/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących dalszego procedowania projektu planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Projekt uchwały był omawiany podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 22 lutego 2023 r. i wtedy możliwy był udział mieszkańców w dyskusji na temat ww. projektu uchwały. W tym dniu podczas końcowego głosowania radni podjęli uchwałę Nr CV/2852/23 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie".

Nadto kwestia planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" na sesji w dniu 22 lutego 2023 r. była przedmiotem pogłębionej dyskusji, odbytej między Radnymi Miasta Krakowa, przedstawicielami Prezydenta Miasta Krakowa oraz Mieszkańców Krakowa, czego dowodem jest m. in. stenogram z CV sesji RMK (por. zwłaszcza str. 93-114, z uwzględnieniem niezwykle szczegółowego przedstawienia uwag złożonych do projektu planu miejscowego). W tym zakresie istniała pełna możliwość do zabrania głosu przez Mieszkańców Krakowa na temat procedowanego planu miejscowego.

Za bezpodstawne organ uznał zarzuty związane z ogłoszeniami Prezydenta Miasta Krakowa. Każde bowiem z ogłoszeń miało klarowną treść oraz w sposób jasny informowało o kolejnych etapach procedury planistycznej, tak aby każdy zainteresowany podmiot mógł wziąć w niej udział.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w ramach procedury sporządzania Kwestionowanego planu miejscowego, po niecałym roku przerwy od odrzucenia przez Radę Miasta Krakowa przedłożonego projektu uchwały (tj. w dniu 16 lutego 2022 r.) podjęto uchwałę kierunkową Nr CIV/2848/23 z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących dalszego procedowania projektu MPZP Osiedle Podwawelskie. W uzasadnieniu do projektu uchwały wg druku nr 3182 wyraźnie wskazano na postulat powrotu do przerwanych prac planistycznych ze względu na procedowane plany inwestycyjne w tym obszarze, związane ze staraniami pozyskania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, w wykonaniu przytoczonej uchwały kierunkowej, Prezydent Miasta Krakowa jeszcze raz przedłożył ten sam projekt uchwały ws. planu miejscowego – celem jego ponownego rozważenia przez Radę Miasta Krakowa. Wskutek ponownej dyskusji nad zaproponowanymi rozwiązaniami, przyjęto kilka poprawek, które spowodowały konieczność częściowego ponowienia procedury planistycznej, w niezbędnym zakresie. Przyjęte przez Radnych poprawki nie obejmowały terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Ponownie przedłożony projekt planu miejscowego zawierał bowiem - w zakresie działki nr [...], obręb [...] - rozwiązania takie same, względem których skarżący składał uwagi na poprzednich etapach kontynuowanej po przerwie procedury planistycznej.

Jak podał organ, bezpodstawne są również zarzuty skarżącego w zakresie nieuwzględnienia w planie miejscowym obszaru "Osiedle Podwawelskie" ustaleń płynących z zamierzeń inwestycyjnych względem nieruchomości, w tym z treści ej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, postępowania zmierzającego do pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy innych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustanawia przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów u.p.z.p., lecz wskazuje jedynie, jakie zagospodarowanie danego terenu jest dopuszczalne zgodnie z jej treścią. Nadto celem planu miejscowego nie jest jedynie usankcjonowanie istniejącego stanu zabudowy, lecz wskazanie jego preferowanych zmian oraz kierunków.

W obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu, który determinowałby sporządzane ustalenia planistyczne istniejącym stanem rzeczy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma podstaw do przyjęcia, aby z tego tylko powodu, iż decyzja w przedmiocie rozstrzygnięcia uwag nieuwzględnionych zapadła formalnie w jednej uchwale rady gminy uznać, iż Radni Miasta Krakowa nie dokonali analizy każdej uwagi z osobna. Przyjmuje się bowiem, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Z kolei powołane przez skrzącego przepisy art. 8k ust. 2art. 13 b pkt 1 i 7 , art. 2 pkt 31 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 11 u.p.z.p. nie miały zastosowania dla procesu sporządzania planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ również uznał je za bezzasadne. Wyjaśnił, że w dokumentacji planistycznej przekazywanej po uchwaleniu planu miejscowego do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi znajdują się informacje o wydanych przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa licencjach upoważniających do wykorzystywania map zasadniczych w postaci wektorowej - do użytych map zasadniczych podczas sporządzania kolejnych edycji projektu planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Jeśli chodzi o wymóg złożenia oświadczenia przez kierującego zespołem, to został on zrealizowany przez oświadczenie P. M. zamieszczone na str. 6 edycji Prognozy oddziaływania na środowisko. Kopia poprzedniej edycji prognozy z podpisem P. O. znajduje się również

w dokumentacji planistycznej. Organ wyjaśnił również, że brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący M. W. wykazał legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem właścicielem działki nr [...] obr. [...], obr[...] o powierzchni 1108,00 m2; objętej księgą wieczystą [...], która położona jest na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXXV/3418/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Podwawelskie", w obszarze [...] Ustalenia miejscowego planu dotyczą zatem nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

W ocenie Sądu nie było również podstaw do odrzucenia skargi z tej przyczyny, że skarga na uchwałę wpłynęła do organu w dniu 3 stycznia 2024 r., czyli jeszcze przed opublikowaniem skarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (co nastąpiło 10 stycznia 2024 r.) oraz przed jej wejściem życie (co nastąpiło w dniu 25 stycznia 2024 r.). W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że warunkiem obowiązywania przepisów prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego - na terenie właściwości organu je ustanawiającego) jest ich prawidłowe ogłoszenie we właściwym publikatorze oraz upłynięcie okresu vacatio legis. Przed upływem wskazanego okresu, dany akt prawa miejscowego nie wywołuje skutków prawnych w nim przewidzianych, toteż nie ma możliwości podjęcia w tym zakresie rozstrzygnięcia w zakresie kontroli jego legalności, w granicach wyznaczonych interesem prawnym podmiotu skarżącego (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., II SA/Kr 131/18, LEX nr 2469683).

Sąd stwierdza, że przywołany wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r. zapadł w okolicznościach nieprzystających do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Sąd wówczas orzekający stwierdził bowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd obecnie orzekający podziela natomiast stanowisko wyrażone m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r., II OSK 41/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzono, że "Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. (...) przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego – z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia ze skargą na tę uchwałę do sądu administracyjnego."

Wobec powyższego, w pierwszej kolejności należało przeanalizować legalność procedury uchwalania planu miejscowego, uwzględniając przy tym zakres ochrony przysługującej skarżącemu. Rozważania w tym względzie należy rozpocząć od uwagi wstępnej, dotyczącej stanu prawnego, w którym prowadzona była procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia zaskarżonej uchwały, a to ze względu na istotną zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688, dalej: nowela lipcowa). Z mocy tej ustawy zostały dokonane w u.p.z.p. istotne zmiany modyfikujące zarówno procedurę planistyczną, jak i zasady uchwalania planów miejscowych. Nowela lipcowa weszła w życie 24 września 2023 r., czyli przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Jednak zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 noweli lipcowej, do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie w dacie wejścia w życie noweli lipcowej procedura planistyczna była już na końcowym etapie, a pierwsze wystąpienie do podmiotów opiniujących i uzgadniających miało miejsce 24 kwietnia 2018 r. Wobec tego należało stosować przepisy dotychczasowe, z pominięciem w szczególności nowo dodanych przepisów, w tym przywołanych w zarzutach skargi art. 2 pkt 31, art. 8k, art. 13b. Tylko na marginesie Sąd zauważa, że przywołanego w skardze art. 17 pkt 13c nie ma w u.p.z.p.

Sąd przeanalizował tok czynności, zainicjowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXVI/1643/17 z dnia 15 marca 2017 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Na tej podstawie Prezydent Miasta Krakowa 31 marca 2017 r ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu. Termin składania wniosków do planu ustalono na 5 maja 2017 r. Zarządzeniem Nr 1021/2018 z dnia 23 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył złożone wnioski. Jak wskazano wyżej, przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych nastąpiło po raz pierwszy, 24 kwietnia 2018 r., a ponownie 14 września 2018 r. W dniu 23 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce od 21 listopada do 19 grudnia 2018 r., a dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 27 listopada 2018 r. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu wyznaczono do 4 stycznia 2019 r. Następnie Zarządzeniem Nr 159/2019 z dnia 25 stycznia 2019 r., zmienionym zarządzeniem Nr 1022/2019 z dnia 6 maja 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego projektu. Następnie, 28 marca 2019 r. przekazano projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych. Ogłoszeniem z 31 maja 2019 r., zmienionym ogłoszeniem z dnia 31 lipca 2019 r., Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponowne wyłożenie miało miejsce od 10 czerwca do 10 lipca 2019 r. Ponowna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu miała miejsce 11 czerwca 2019 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu wyznaczono do 19 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi złożone do ponownie wyłożonego projektu planu Zarządzeniem Nr 2250/2019 z dnia 6 września 2019 r. Przekazanie projektu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych nastąpiło 26 marca 2020 r. i 28 lipca 2020 r. Ogłoszeniem z 2 października 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa poinformował o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, co jednak zostało anulowane ogłoszeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 października 2020 r. Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nastąpiło 23 kwietnia 2021 r., a wyłożenie miało miejsce od 4 maja do 1 czerwca 2021 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu odbyła się 20 maja 2021 r. 21. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu ustalono do 15 czerwca 2021 r. Zarządzeniem Nr 1869/2021 z dnia 6 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2021 r. rozpatrzył uwagi złożone do ponownie wyłożonego planu. Przekazanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego pod obrady Rady Miasta Krakowa nastąpiło Zarządzeniem Nr 141/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r., a projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzeniem Nr 142/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r. Uchwałą z dnia 16 lutego 2022 r. Rada Miasta Krakowa odrzuciła projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu. Uchwałą Nr CIV/2848/23z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących dalszego procedowania projektu MPZP Osiedle Podwawelskie Rada Miasta Krakowa ustaliła kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, polegające na "podjęciu wszelkich możliwych i dopuszczalnych prawem działań, zmierzających do ponownego przedstawienia pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedle Podwawelskie". Następnie Zarządzeniem Nr 376/2023 z dnia 10 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu, Zarządzeniem Nr 377/2023 z dnia 10 lutego 2023 r. – projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 22 lutego 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Uchwałą Nr CV/2852/23 z dnia 22 lutego 2023 r. Rada Miasta Krakowa rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu. W dniu 5 kwietnia 2023 r. podczas sesji Rady Miasta Krakowa odbyło się drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, po czym Rada zadecydowała o ponowieniu procedury sporządzania planu. W dniu 14 lipca 2023 r. przekazano projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniu 29 września 2023 r., a wyłożenie miało miejsce od 9 października do 7 listopada 2023 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się 19 października 2023 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu ustalono do 21 listopada 2023 r. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu nastąpiło Zarządzeniem Nr 3557/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2023 r. Następnie Zarządzeniem Nr 3627/2023 z dnia 4 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. W dniu 20 grudnia 2023 r. podczas sesji Rady Miasta Krakowa miało miejsce czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu, po czym Rada podjęła uchwałę Nr CXXV/3405/23 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie". W dniu 20 grudnia 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła również uchwałę Nr CXXV/3418/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2024 r., pod pozycją 396.

Już z powyższego wynika, że nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 17 pkt 11 i 13 u.p.z.p., które określają kolejne czynności wójta burmistrza albo prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, tj. wyznaczenie w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu, oraz wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień. W przeprowadzonej planistycznej każdorazowo podejmowano czynności we właściwej kolejności, zachowując terminy określone ustawą.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. regulujących udział zainteresowanych w procedurze planistycznej, w szczególności nie doszło do pozbawienia skarżącego prawa złożenia uwag i zastrzeżeń do projektu planu, jak też pominięcia jego stanowiska przy uchwalaniu planu miejscowego.

Z akt planistycznych wynika, że M. W. oraz współwłaściciel działki nr [...] P. W. złożyli wniosek do planu, który Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył zarządzeniem Nr 1021/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2018 r. (vide: wniosek Lp. 13). Skarżący wraz z P. W. wnieśli następnie uwagi do projektu planu w zakresie dotyczącym działki nr [...], które Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył Zarządzeniem Nr 159/2019 z dnia 25 stycznia 2019 r., zmienionym Zarządzeniem Nr 1022/2019 z dnia 6 maja 2019 r. (vide: uwagi nr 1899 i 1960). Skarżący wraz P. W. wnieśli uwagi po wyłożeniu projektu planu w dniach 10 czerwca - 10 lipca 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył te uwagi zarządzeniem Nr 2250/2019 z dnia 6 września 2019 r. (vide:uwagi nr 1346 i 1347). Skarżący wraz P. W. wnieśli również uwagę po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu w dniach 4 maja - 1 czerwca 2021 r., którą Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył Zarządzeniem Nr 1869/2021 z dnia 6 lipca 2021 r., w tym uwaga złożona przez Panów M. i P. W. (vide: uwaga nr 872). W ostatniej fazie sporządzania planu miejscowego doszło, jak zreferowano powyżej, do wyłożenia projektu planu w dniach od 9 października do 7 listopada 2023 r.). Zakres dokonanych wówczas zmian w planie miejscowym nie obejmował działki skarżącego.

Z kolei projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie". w tym uwag skarżącego, został do Rady Miasta Krakowa przekazany dwukrotnie: zarządzeniem Nr 142/2022 z dnia 21 stycznia 2022 r. (druk nr 2477) oraz zarządzeniem Nr 376/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 lutego 2023 r. (druk nr 3237).

Z przedłożonych Sądowi akt planistycznych, jak też w powszechnie dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa (www.bip.krakow.pl) materiałów sesyjnych, zwłaszcza stenogramów sesji Rady Miasta Krakowa, wynika, że Rada Miasta Krakowa przeprowadziła dyskusję nad projektem planu i zgłoszonymi uwagami. Ze stenogramu CV sesji, która miała miejsce w dniu 22 lutego 2023 r., wynika, że syntetycznie, acz wystarczająco szczegółowo zreferowano radnym zgłoszone uwagi, wówczas w liczbie 5796 (s. 101-114 stenogramu). Ze stenogramów sesji Rady Miasta Krakowa wynika też, że mogły w nich brać czynny udział i brały czynny udział osoby zainteresowane, w szczególności właściciele nieruchomości objętych projektowanym planem.

Co do sesji CVIII sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 5 kwietnia 2023 r. należy zauważyć, że odbyło się na niej drugie czytanie projektu planu z autopoprawką wynikającą z rozstrzygnięcia Rady Miasta Krakowa w sprawie nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag. Następnie przeprowadzono głosowanie dotyczące 14 poprawek wymagających powtórzenia procedury planistyczne, które jednak nie dotyczyły nieruchomości skarżącego. Na tym etapie procedury planistycznej kwestia przeznaczenia nieruchomości skarżącego nie była już przedmiotem obrad.

W ocenie Sądu z akt planistycznych i przywołanych materiałów powszechnie dostępnych wynika, że stanowisko skarżącego było brane pod uwagę i w istotnej części zostało uwzględnione w finalnie uchwalonym planie miejscowym. Potwierdza tę konkluzję treść załącznika do uchwały nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r., który zawiera rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Odniesiono się tam do uwagi zgłoszonej przez skarżącego, wskazując (lp. 1869, s. 400): "Uwaga pozostaje nieuwzględniona, gdyż kwestionowane ogólnie jako niekorzystne dla właściciela parametry zabudowy ustalone dla terenu [...], zostały wypracowane w trakcie procedury planistycznej, uzyskały stosowne uzgodnienia i wynikają z ustaleń Studium. Wskaźniki i parametry zabudowy zostały dobrane w projekcie planu optymalnie do powierzchni wyznaczonego terenu oraz ustaleń projektu planu w zakresie dopuszczalnych robót budowlanych. Mając na uwadze kontekst przestrzenny na domknięciu ulicy [...] i [...] w rejonie [...], a także wysokość sąsiednich budynków w terenach [...] i [...], dopuszczenie zabudowy w terenie [...] o parametrach ustalonych w projekcie planu uznaje się za właściwe rozwiązanie planistyczne w celu zachowania ładu przestrzennego."

Odniesiono się również do kolejnej uwagi skarżącego (lp. 1927, s. 429): "Ad 3, Ad 5. Uwaga nie wymaga rozstrzygnięcia przez Radę Miasta K., gdyż w wyniku rozpatrzenia uwag złożonych podczas II wyłożenia do publicznego wglądu, maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenie MW/U.4 została zwiększona do 22 m. Powyższy parametr dotyczy również budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami. Ad 4. Uwaga pozostaje nieuwzględniona, gdyż wnioskowana wysokość zabudowy dla zabudowy usługowej jest sprzeczna z ustaleniami Studium. Zgodnie ze Studium działka znajduje się w jednostce urbanistycznej nr [...] (Dębniki), w Terenie o kierunku zagospodarowania MW, dla którego wskazano maksymalną wysokość zabudowy dla zabudowy usługowej 16 m. Ad 7. Uwaga nieuwzględniona, gdyż pozostawia się ustalony dla terenu [...] wskaźnik intensywności zabudowy o wartości wynikającej z rozpatrzenia uwag złożonych podczas II wyłożenia do publicznego wglądu. Wartość wskaźnika wynika z ustalonej w projekcie planu maksymalnej wysokości zabudowy (22 m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i 16 m dla zabudowy usługowej) oraz konieczności realizacji innych elementów niekubaturowych związanych z budynkami, takich jak: ciągi piesze, ciągi komunikacyjne, zatoki postojowe, zieleń towarzysząca. Ad 10. Uwaga pozostaje nieuwzględniona, gdyż w celu zachowania ładu przestrzennego utrzymano nieprzekraczalną linię zabudowy w obecnym przebiegu zgodnie z rozpatrzeniem uwag złożonych podczas II wyłożenia do publicznego wglądu. Ad 11. Uwaga pozostaje nieuwzględniona, gdyż zgodnie z polityką Miasta w planach miejscowych ustalana jest stawka procentowa w wysokości 30 %. Dodatkowo wyjaśnia się, że wydane decyzje WZ nie są wiążące przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. Decyzje WZ, w przeciwieństwie do planów miejscowych, nie muszą być zgodne ze Studium."

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyjaśnień organu, który w odpowiedzi na skargę przedstawił uwarunkowania procesu uchwałodawczego w tej sprawie, który trwał ponad 6 lat. Procedura ta została przerwana, lecz Prezydent Miasta Krakowa, wskutek uchwały kierunkowej Rada Miasta Krakowa Nr CIV/2848/23 z dnia 25 stycznia 2023 r., podjął przerwane prace planistyczne. Również w tym aspekcie Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów prawa, które miałyby wpływ na sytuację prawną skarżącego.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w związku z ogłoszeniami formułowanymi w toku procedury planistycznej. Ogłoszenia te mają wymaganą prawem treść, a przy tym są sformułowane w sposób zrozumiały. Zaakcentować warto w tym miejscu, że w procedurze planistycznej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.). Specyfika procedury uchwałodawczej nie daje podstaw do przenoszenia ukształtowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu administracyjnym do procedury planistycznej.

Gołosłowny i nie znajdujący oparcia w dokumentacji planistycznej jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. regulującego wymogi co do map, na podstawie których sporządza się plan miejscowy. Skarżący nie sprecyzował, w jakim zakresie nie uwzględniono stanu prawnego działki nr [...].

Nie doszło również do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Podobnie jak organ administracji, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3489/19, w którym stwierdzono, że "z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały." Zarzut naruszenia tego przepisu w okolicznościach sprawy jest niezasadny tym bardziej, że przedstawiono Radzie Miasta Krakowa zgłoszone uwagi w sposób rzetelny, na co też wskazywano już w tym uzasadnieniu.

Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury w związku z treścią dokumentu "Prognoza oddziaływania na środowisko, Kraków, wrzesień 2020 r. Aktualizacja 26.09.2023 r.", na którym brakuje podpisu P. O. pod formułą oświadczenia o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094). Skarżący pominął jednak, że dokument ten stanowi jedynie aktualizację prognozy, a co istotniejsze, wymagane oświadczenie, potwierdzające spełnienie wymogów ustawowych, złożył P. M..

Stwierdzić trzeba wreszcie, że nie doszło do naruszenia § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) przez niewłaściwe, niewystarczające uzasadnienie projektu przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu zarzut ten nie odnosi się do okoliczności tej konkretnej uchwały, która dotyczy obszaru o powierzchni ok. 41,5 ha. Zauważyć warto, że rolą uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego nie jest wyjaśnienie szczegółowych uregulowań, odnoszących się do konkretnych nieruchomości objętych planem. Istotnym elementem uzasadnienia projektu uchwały planistycznej jest natomiast przedstawienie ogólnych celów sporządzenia planu miejscowego, które m.in. kształtują konkretne rozwiązania planistyczne. Takie cele w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały zostały wskazane. Przedstawiono również zarys czynności przeprowadzonych w toku procedury. Sąd nie znajduje podstaw prawnych, by to uzasadnienie kwestionować.

Podsumowując wątek proceduralny, Sąd stwierdza, że nie doszło w tym przypadku do istotnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżącego.

Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy należało uwzględnić, że działka skarżącego nr [...] obr. [...], znajduje się na obszarze MW/U 4. Dla tego obszaru obowiązują ustalenia zawarte w § 21 uchwały, który stanowi w ust. 1: "Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami [...], [...], [...], [...], o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi. Dla terenu [...] postanowiono w § 21 ust. 2 pkt 4: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla zabudowy mieszkaniowej: 50%, b) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla zabudowy usługowej: 30%, c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,5–2,4, d) maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: 22 m, e) maksymalną wysokość zabudowy usługowej: 16 m.

Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącego znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie:

1. Funkcję podstawową stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

2. Funkcję dopuszczalną stanowią usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Należało również uwzględnić ustalenia Studium dotyczące strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] "Dębniki" (s. 35-39 t. III Studium). W standardach przestrzennych dla jednostki Dębniki wskazano m. in., iż w terenie MW minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 50%, a dla usługowej wynosi 30%. Nadto, w sekcji wskaźników zabudowy wskazano także m. in., że maksymalna wysokość dla zabudowy mieszkaniowej wynosi do 25 m, a dla usługowej wynosi do 16 m.

W ocenie Sądu kompleksowa analiza wytycznych i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych dla terenu działki skarżącego w Studium pozwala stwierdzić jednoznacznie, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium, zarówno zawartych w części ogólnej, jak i części szczegółowej, dotyczącej obszaru Dębnik. Wyznaczone w § 21 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" minimalne wskaźniki terenu biologicznie czynnego oraz maksymalnej wysokości zabudowy usługowej wyznaczone są dokładnie jak wskazano w Studium. Wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyznaczono na poziomie 22 metrów i nie jest to wysokość maksymalna dopuszczona w Studium (25 m). Nie może jednak budzić wątpliwości, że w sytuacji, w której Studium określa maksymalną wysokość dla zabudowy mieszkaniowej "do 25 m", w planie miejscowym dopuszczalne jest ustalenie tego parametru na poziomie niższym, np. na poziomie do 22 m. Słusznie argumentuje organ, że wskazane w studium wartości określono jako maksymalnie dopuszczalne, co oznacza, że w planie miejscowym, stanowiącym doprecyzowanie ustaleń studium, możliwe jest wyznaczenie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy w przedziale jednostronnie zamkniętym do największej wartości wskazanej w studium.

Tylko na marginesie Sąd zauważa, że dla wykładni postanowień Studium nie miała znaczenia uchwała Nr CXIII/2957/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie wskazanej uchwały stanowiło realizację przez Radę Miasta Krakowa obowiązku płynącego z art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

Drugim podstawowym materialnoprawnym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący zarzucał organom planistycznym nadmierną ingerencję w prawo własności polegającą na niedopuszczeniu na jego nieruchomości zabudowy wyższej o jedną kondygnację, chociaż taka wysokość jest dopuszczalna według Studium. Również w tym zakresie Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, przyjmując, że wyznaczone w planie miejscowym parametry, także parametr wysokościowy, nie zostały wyznaczone w sposób wskazujący na nadużycie władztwa planistycznego przez organy gminy. Po pierwsze, przyjęte dla nieruchomości skarżącego parametry zagospodarowania terenu zostały wyznaczone niemalże w maksymalnych dopuszczalnych granicach wyznaczonych w studium. Po drugie, wyznaczenie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie niższym, niż dopuszczalna w studium, nie może być ocenione jako działanie dowolne, nieznajdujące uzasadnienia w materiałach planistycznych. Już z przywołanych rozstrzygnięć nieuwzględnionych uwag wynika, że uzasadnieniem dla tego rozwiązania był istniejący sposób zagospodarowania opisywanego terenu, a także ustalony w planie sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, oznaczonych w planie symbolami [...] oraz [...] (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi). Wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu [...] znajduje się budynek o wysokości ok. 20 metrów. Bezsporne jest przy tym, że na terenie objętym planie istnieją budynki wyższe niż dopuszczone, jak argumentował skarżący przedkładając m.in. opracowanie sporządzone przez geodetę S. B.. Rzecz jednak w tym, że istnienie wyższej zabudowy na terenie objętym planem, jak też uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy pozwalających na wyższą zabudowę niż określona w planie, nie wiąże organów planistycznych, które sporządzając plan miejscowy mają większy wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, niż ma to miejsce w decyzji o warunkach zabudowy. Z tej perspektywy istotne znaczenie ma też nawiązanie do opinii Nr 804/2018 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lutego 2018 r., w której wskazano w punkcie 2, że obszar KU. 7 (aktualnie [...]) należy dostosować do zapisów studium wprowadzając równorzędne funkcje mieszkaniowe i usługowe, z maksymalną wysokością 18 m. Sąd zauważa, że ostatecznie wysokość zabudowy na działce skarżącego została określona na wyższym poziomie, lecz to wskazuje, że w toku prac planistycznych utrzymywano konsekwentnie koncepcję planistyczną zabudowy wysokiej, ale nie na maksymalnym dopuszczonym w studium poziomie.

Wszystko powyższe wskazuje, że organy planistyczne nie dopuściły się, sporządzając i uchwalając zaskarżoną uchwałę, naruszenia przywołanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz Kodeksu cywilnego odnoszących się do ochrony prawa własności. Treść planu w zakresie działki skarżącego nie może być uznana za dowolna i pozbawiona uzasadnienia. Oceniając legalność wykorzystania władztwa planistycznego przez organy gminy, Sąd miał również na względzie i to, że uchwalenie przedmiotowego planu okazało się areną występowania wielu sprzecznych ze sobą interesów. Dostrzec trzeba chociażby, że w toku procedury planistycznej swoje postulaty co do terenu działki nr [...] zgłaszał nie tylko skarżący, jako właściciel, lecz również dotychczasowi mieszkańcy dzielnicy, dążący do utrzymania tam terenów zielonych. Zdaniem Sądu, w odniesieniu do działki skarżącego dokonano finalnie właściwego wyważenia interesów publicznego oraz indywidualnych, co prowadzi do wniosku, że i z tej przyczyny uchwała nie mogła być zakwestionowana.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.