Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2023 r. sprzeciwu F. D. od decyzji nr 257/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 lipca 2023 r., znak: WOB.7721.588.2020.EKAS w przedmiocie nakazu doprowadzenia terenu działki do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 257/2023 z 5 lipca 2023 r. znak: WOB.7721.588.2020.EKAS, po rozpatrzeniu odwołania F. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1316/2020 z 13 listopada 2020 r. znak: ROIK II.5160.179.2020.WJO nakazującej F. D.: rozbiórkę 23 stanowisk postojowych (usunięcie poziomych białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu) usytuowanych wzdłuż budynków [...] przy ul. [...] w Krakowie, zlokalizowanych na działce nr [...] obr. 16 Podgórze od strony działki drogowej ul. [...], wykonanych niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mających na celu przywrócenie zagospodarowania terenu działki nr [...] obr. 16 jedn. ewid. Podgórze do zgodności z przepisem § 19 ust. 1 pkt. 1 lit. a ww. rozporządzenia oraz do stanu poprzedniego tj.: stanu z dnia przyjęcia do użytkowania budynków przy ul. [...] decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 957/2016 z 23 sierpnia 2016r. znak: ROiK 11.5121.116.2016.JLE i budynku [...] decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 628/2017 z 4 maja 2017 r. znak: ROiK 11.5121.70.2017.MMR, z uwagi iż przedmiotowa działka wchodziła w zakres udzielonego pozwolenia na budowę ww. budynków i była terenem utwardzonym, nie przeznaczonym na parking dla samochodów (...) do 30 kwietnia 2021 r., uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "P.b." w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), dalej "ustawa nowelizująca P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ww. działka nr [...] jest własnością F. D.. Działka ta znajduje się pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działką drogową nr [...]. Na działkach nr [...] i [...] istnieją dwa budynki mieszkalne [...] (przy ul. [...]). W księdze wieczystej dotyczącej działki nr [...] zapisano ograniczone prawa rzeczowe w postaci nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej polegającej na prawie do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z miejsc postojowych (...) na rzecz każdoczesnych właścicieli wskazanych lokali. Zapisy te dotyczą 20 miejsc postojowych. W tej działce swoje służebności zapisane mają również podmioty będące właścicielami sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, przyłącza ciepłowniczego i linii kablowych.

Dnia 18 września 2020 r. PINB dokonał kontroli na działce nr [...] przy budynkach zlokalizowanych przy ul. [...] i [...]. Na kontroli był obecny D. D. - syn właściciela dz. nr [...] - F. D.. PINB stwierdził:

1) Wydzielenie 23 miejsc postojowych oznaczenie za pomocą pasów wyznaczonych białą farbą i opisanych piktogramami parking z oznaczeniem nazwy firm. Miejsca o długości 3,6 m i zróżnicowanej szerokości. (...) - odległość miejsc postojowych od ściany budynku wynosi ok. 2,0 m;

2) Zgodnie z zatwierdzonym projektem dla budynków zrealizowanych [...] teren działki nr [...] był terenem utwardzonym. (...) Wg informacji uzyskanych od D. D. wymalowanie oznaczeń miejsc postojowych zostało zrealizowane po przyjęciu obiektów [...] przy ul. [...] do użytkowania w roku 2017. D. D. ponadto oświadczył, że przedmiotowe miejsca postojowe zostały wydzielone za zgodą i wiedzą właścicieli budynków przy ul. [...] i [...], co jest potwierdzone w KW tych nieruchomości.

Na fotografiach wykonanych w dniu kontroli widać obniżone krawężniki (leżące) pomiędzy drogą a parkingiem. Na parkingu zmontowano blokady przed parkowaniem i ograniczniki w granicach miejsc postojowych.

Do akt sprawy PINB dołączył kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z 25 marca 2015 r. znak: AU-01-2.6740.1.1976.2013.BUR, którą dla: F. D. - "F. ", udzielono pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, każdy z częścią usługową, podziemnym garażem wielostanowiskowym, z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, teletechniczną i wentylacji mechanicznej oraz wewnętrzną stacją transformatorową, wraz z elementami infrastruktury: budowa chodnika, wewnętrznego układu komunikacyjnego, trzech zjazdów z drogi publicznej (jeden zjazd publiczny i dwa zjazdy na wewnętrzną drogę pożarową), oraz rozbiórka nieczynnych instalacji wewnętrznych: energii elektrycznej, c.o., teletechnicznej - kolidujących z planowaną inwestycją; na dz. nr [...] [...], [...], [...] obr. 16 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie.

W aktach znajdują się również kopie z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, z których wynika, że na działce nr [...] zaprojektowano przebieg sieci różnych mediów, ale brak na tej działce miejsc postojowych.

Decyzją nr 957/2016 z 23 sierpnia 2016 r., znak: ROiK 11.5121.116.2016.JLE, PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Z decyzji wynika, że na kontroli obowiązkowej nie stwierdzono nieprawidłowości oraz zaakceptowano wszelkie zmiany jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków zabudowy.

Decyzją nr 628/2017 z 4 maja 2017 r. znak: ROiK 11.5121.70.2017.MMR, PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Z decyzji wynika, że na kontroli obowiązkowej na budowie upoważnieni inspektorzy PINB w zakresie zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie stwierdzili nieprawidłowości.

Zawiadomieniem z 5 października 2020 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Następnie 13 listopada 2020 r. wydał opisaną na wstępie decyzję I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej P.b.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Wskazał na przepis § 19 pkt 1 rozporządzenia, określający dopuszczalne odległości stanowisk postojowych od okien w budynku mieszkalnym.

Odwołanie od ww. decyzji PINB wniósł F. D.. W odwołaniu wskazał na błędny krąg stron postępowania, gdyż sprawa nie dotyczy interesu prawnego wskazanych wspólnot mieszkaniowych, a dotyczy podmiotów, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...] w postaci służebności polegających właśnie na prawie do korzystania (...) z kwestionowanych (...) miejsc postojowych (...) nakazanie usunięcia wykorzystywanych przez te podmioty miejsc postojowych zmierza do uniemożliwienia wykonywania przez nie przysługujących im ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości, a przez to narusza interes prawny. Zdaniem skarżącego PINB, stosując art. 51 ust. 1 pkt 1, wadliwie uznaje obowiązek rozbiórki jako zawierający się w obowiązku doprowadzenia działki do stanu poprzedniego (...) wykraczając poza zakres kompetencyjny tej normy. (...) ostanie się w sentencji decyzji pojęcia "rozbiórka" może być w przyszłości przedmiotem nadinterpretacji i przyczyną do oczekiwania (...) rozebrania utwardzenia gruntu.

W piśmie z 13 czerwca 2023 r. A. Sp. j. poinformowała, że od 1 kwietnia 2021 r. jest zarządcą nieruchomości wspólnych we wspólnotach mieszkaniowych uznanych przez PINB za strony niniejszego postępowania. Do pisma dołączono kopie stosownych umów o zarządzanie.

MWINB po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przywołał i wyjaśnił treść art. 15 K.p.a.

Dalej stwierdził, że postępowanie PINB w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., zatem przepisy ustawy zmienianej (P.b.) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem decyzja I instancji została wydana nieprawidłowo. W sentencji skarżonej decyzji PINB stwierdził bowiem, że działka wchodziła w zakres udzielonego pozwolenia na budowę ww. budynków i była terenem utwardzonym, nie przeznaczonym na parking dla samochodów. PINB wszczął postępowanie naprawcze, w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., mówiącej o robotach budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach, wskazując na niezgodność z § 19 pkt 1 rozporządzenia, określającym dopuszczalne odległości stanowisk postojowych od okien w budynku mieszkalnym.

Bezsporne jest zdaniem MWINB, że w przypadku przedmiotowego parkingu ten przepis nie jest spełniony.

Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowy (teren utwardzony) plac (wówczas bez oznaczeń i elementów typowych dla parkingu), został wykonany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z 25 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę i istniał w dniu wydania przez PINB wskazanych powyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Warstwy podbudowy, nawierzchnia i obniżone krawężniki tego placu istniały przed odbiorem do użytkowania przez PINB ww. czterech budynków mieszkalnych. PINB nie określił, jakie było wówczas przeznaczenie tego placu. Ze skarżonej decyzji wynika, że przedmiotowy parking powstał poprzez wymalowanie białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu. Co do innych wykonanych prac, np. montażu ograniczników, PINB się nie wypowiedział.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania naprawczego (tryb art. 50-51 P.b.) jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 ust. 1 pkt 1 znajduje zastosowanie, gdy obiektu nie można do takiego stanu doprowadzić inaczej niż poprzez: zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem MWINB, poprzez orzeczone usunięcie poziomych białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu przedmiotowy obiekt nie zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Z kolei nałożenie dodatkowych obowiązków w postępowaniu odwoławczym naruszyłoby zakaz reformationis in peius zawarty w art. 139 K.p.a.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przyjęty przez PINB tryb naprawczy, zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w sposób wskazany w art. 50 ust. 1. Zgodnie z kolei z art. 3 pkt 7 P.b., Ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Kolejno MWINB stwierdził, że wskazane w skarżonej decyzji prace malarskie nie są budową, montażem, remontem ani rozbiórką obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a za "przebudowę" uważa się: wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Następnie organ II instancji wskazał, że wobec braku w prawie budowlanym definicji "parametrów użytkowych i technicznych", w niniejszej sprawie należało posłużyć się orzecznictwem sądów administracyjnych. Przywołując wyrok NSA organ odwoławczy stwierdził, że wprowadzenie pojęcia "przebudowy" - dodanie nowej definicji, a więc według ustawodawcy wprowadzanie "zmiany o charakterze doprecyzowującym" - w istocie nie wyjaśnia, co obejmuje "przebudowa"; nie objaśniono bowiem, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu. Przy takiej "definicji" należy sięgnąć do językowej wykładni tych pojęć. W słowniku języka polskiego parametr, to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności (T.II, str. 602, Wydawnictwo Naukowe PWN, Wyd. IX). Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Parametr jest więc właściwością lub wskaźnikiem mierzalnym, wyrażonym w liczbach, tak jak wskazane w przepisie kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku terenu utwardzonego (placu), charakterystycznymi parametrami technicznymi (mierzalnymi) są np.: jego wymiary, cechy warstw podłoża, cechy nawierzchni, wysokość krawężników itp. W przypadku parkingu czy zatoki postojowej, dodatkowo są to cechy poszczególnych miejsc postojowych.

Zdaniem MWINB samo wymalowanie białych linii i piktogramów nie zmieniło żadnych mierzalnych parametrów technicznych istniejącego placu. Trudno tu zatem mówić o przebudowie obiektu i ogólnie o robotach budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Wydaje się zatem, że niezasadnie zastosowano tryb art. 50-51 P.b.

Ponadto organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji gdy wydano pozwolenie na użytkowanie m.in. przedmiotowego placu, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 P.b. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie jest też upoważniony do kontroli pozwolenia na budowę czy kwestionowania jego mocy prawnej. Na kontrolach przed przyjęciem do użytkowania PINB nie stwierdził żadnych istotnych odstępstw od przepisów. Zatem, aby PINB mógł obecnie procedować w trybie art. 50-51 P.b., konieczne byłoby najpierw wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. pozwoleń na użytkowanie.

Jednakże zdaniem organu II instancji wymalowanie przedmiotowych oznaczeń należy uznać za przejaw zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego placu na parking. Dowodem dokonania zmiany sposobu użytkowania są chociażby umowy dotyczące poszczególnych miejsc postojowych, zawarte przez inwestora po przyjęciu do użytkowania z osobami, mającymi swoje lokale na sąsiednich nieruchomościach.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. sprzed nowelizacji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustawodawca przewidując w art. 71 ust. 2 P.b. wymóg zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, miał na uwadze nie tylko kwestie formalnoprawne, ale także konieczność uwzględnienia, że taka zmiana może mieć negatywne konsekwencje dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących lub znajdujących się w obszarze oddziaływania owego nowego sposobu użytkowania. Uciążliwości powodowane przez hałas i spaliny samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających z parkingu, niewątpliwie stanowią zwiększenie zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi.

Niezależnie od powyższego, wątpliwości MWINB wzbudziło, że w postępowaniu PINB nie uznał interesu prawnego zarządcy drogi publicznej zlokalizowanej na działce drogowej nr [...]. Przedmiotowy parking jest dostępny praktycznie bezpośrednio z tej drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl art. 4 pkt 20 tej ustawy utrzymanie drogi polega m.in. na działaniach zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, a zgodnie z art. 4 pkt 21 tej samej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Powstanie parkingu bezpośrednio dostępnego z drogi ma wpływ na organizację i bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Końcowo MWINB stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie miał obowiązek na podstawie materiału dowodowego zweryfikować faktyczny zakres oddziaływań parkingu i w wyniku tego ustalić krąg podmiotów, których prawa są naruszone i które mają w sprawie zindywidualizowany interes prawny.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do treści odwołania MWINB za trafną uznał uwagę o braku precyzji w treści rozstrzygnięcia, w którym orzeczono zarówno rozbiórkę, jak i przywrócenie do stanu poprzedniego. Zakres umów zawartych przez skarżącego z właścicielami poszczególnych lokali ma charakter cywilny i może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

F. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od opisanej na wstępie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 257/2023 z 5 lipca 2023 r. znak: WOB.7721.588.2020.EKAS.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz od MWINB zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że postępowanie odwoławcze co do zasady powinno zakończyć się decyzją merytoryczną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jedynie w drodze wyjątku może zostać wydana tzw. decyzja kasatoryjna w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie tego typu decyzji powoduje zawsze przesunięcie w czasie momentu merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego organ odwoławczy powinien przed zdecydowaniem się na wydanie decyzji kasatoryjnej ocenić sprawę z uwzględnieniem zasad ekonomiki procesowej oraz zasady szybkości postępowania.

Zdaniem skarżącego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi, zdaniem skarżącego, do wniosku, że organ II instancji nie uczynił zadość wymogom tak rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem wytknął organowi I instancji pewne uchybienia, jednak samemu nie wyjaśnił wszystkich zachodzących w sprawie wątpliwości, w tym w szczególności nie wskazał, jaki jest krąg podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania (co było przedmiotem jednego z zarzutów odwołania). Konkluzja organu II instancji o konieczności uchylenia, a nie zmiany decyzji organu I instancji była zatem przedwczesna. To naruszenie determinuje konieczność wniesienia niniejszego sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Jak słusznie wskazał skarżący, w myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).

Jak trafnie wskazał MWINB, organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Po 535/18).

Zaznaczyć trzeba, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że podejmując decyzję w II instancji poddaną w wyniku przedmiotowego sprzeciwu ograniczonej kontroli Sądu, MWINB nie mógł wyjść poza przedmiot postępowania zakończonego decyzją PINB orzekającą nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Tymczasem dokonując ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy doszedł do prawidłowych wniosków, że:

1) sporny teren utwardzony (plac) został wykonany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 669/2015 z 25 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę i istniał (bez oznaczeń typowych dla parkingu), w dniu wydania przez PINB decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr 957/2016 z 23 sierpnia 2016 r. oraz nr 628/2017 z 4 maja 2017 r.; istniały wówczas warstwy podbudowy, nawierzchnia i obniżone krawężniki tego placu;

2) niewątpliwie wymalowanie białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu nie zmieniło żadnych mierzalnych parametrów technicznych istniejącego placu; nie sposób zatem mówić w tym kontekście o przebudowie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., czy o robotach budowlanych (remoncie czy montażu), o których mowa w art. 3 pkt 7 P.b. (por. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., sygn. II OSK 493/09).

W konsekwencji powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że MWINB zasadnie uznał, iż wymalowanie białych linii rozgraniczających wyznaczone stanowiska postojowe wraz z poziomymi piktogramami informującymi o parkingu nie uzasadnia zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 P.b. Dlatego też zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. było w takiej sytuacji prawidłowe i konieczne.

Dodatkowo, celnie organ odwoławczy zalecił organowi I instancji rozważenie, czy wymalowanie przedmiotowych oznaczeń wraz z zawarciem przez inwestora po przyjęciu do użytkowania umów z osobami, mającymi swoje lokale na sąsiednich nieruchomościach, dotyczących poszczególnych miejsc postojowych, nie należy uznać za przejaw zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego placu na parking. PINB nie określił bowiem jakie było wcześniejsze przeznaczenie tego placu. Nie wypowiedział się również co do innych wykonanych prac, np. montażu ograniczników i blokad przed parkowaniem.

Słusznie też organ II instancji zalecił PINB rozważenie uznania zaistnienia w sprawie interesu prawnego zarządcy drogi publicznej zlokalizowanej na działce drogowej nr [...] oraz weryfikację na podstawie materiału dowodowego faktycznego zakresu oddziaływań parkingu i w wyniku tego ustalenie kręgu podmiotów, których prawa są naruszone i które mają w sprawie zindywidualizowany interes prawny.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w sprzeciwie należy wskazać, że jest ono chybione i bezpodstawne. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego postulująca wydanie w okolicznościach niniejszej sprawy merytorycznej decyzji II instancji.

Uchybienia PINB w zakresie zastosowania podstawy materialnoprawnej decyzji i pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, które stanowiły o konieczności uchylenia decyzji I instancji, uniemożliwiły zarówno MWINB, jak i Sądowi, szczegółowe wskazanie na tym etapie ostatecznego prawidłowego kręgu podmiotów, którym przysługuje w sprawie status strony postępowania.

Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, wiążą Sąd uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie ostatecznego zakończenia niniejszej sprawy.

Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.

Podsumowując, wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - niezasadny.

Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Prawidłowo również sporządził uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez MWINBN art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.