Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 593/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Ś. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r. poz. 1165) wraz z jej załącznikiem - Regulaminem utrzymania czystości i porządku w zakresie § 2 ust. 3; § 2 ust. 4 lit a/ (od słów: "w szczególności"); § 2 ust. 5; § 7 ust. 2; § 7 ust. 3; § 7 ust. 4; § 7 ust. 5 i § 8 ust. 3 lit. a/ tego Regulaminu, zarzucając:

1) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b/ oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z § 135 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zobowiązanie w § 2 ust. 3 Regulaminu właścicieli nieruchomości do oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu (...) i podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

2) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustanowienie na podstawie § 2 ust.4 lit a/ Regulaminu zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, co stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.);

3) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

- zezwolenie na podstawie § 2 ust. 5 Regulaminu na dokonywanie wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, co stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej;

- uzależnienie w § 2 ust. 5 Regulaminu dokonywania napraw pojazdów samochodowych od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, a także od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

4) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z § 135 i § 143) rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

- zobowiązanie w § 7 ust. 2 Regulaminu właścicieli i opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

- zobowiązanie w § 7 ust. 3 Regulaminu osób utrzymujących gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia przez wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

5) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z § 135 i z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zobowiązanie w § 7 ust. 4 Regulaminu właściciela nieruchomości do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

6) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z § 135 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie w § 7 ust.5 Regulaminu nakazu wyprowadzania psów należących do rasy psów dużych wyłącznie na smyczy i w kagańcu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

7) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z § 135 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zobowiązanie w § 8 ust. 3 lit. a/ Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości takich, jak hałasy lub odory wobec osób trzecich, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w wyżej określonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza granice upoważnienia ustawowego do uchwalenia regulamin czystości i porządku w gminie. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu tego upoważnienia, a w ramach udzielonej delegacji - nie może wkraczać w materię uregulowaną już w ustawie.

Przepisy gminne, jak podkreślił skarżący, nie mogą zawierać powtórzeń przepisów ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji; ponadto może to wywołać wadliwe przekonanie, że przeniesione na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego.

Prokurator zauważył, że w § 2 ust. 3 Regulaminu właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez oczyszczanie chodnika ze śniegu i lodu poprzez odgarnięcie śniegu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika, gdy tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin może określać wyłącznie zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Upoważnienie zawarte w ustawie nie dotyczy zatem ani usuwania czystości z całego chodnika, ani tym bardziej - usuwania jego śliskości. Rada gminy nie wzięła bowiem pod uwagę, iż art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje wyczerpująco kwestię uprzątania chodników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątania chodników położonych jedynie wzdłuż nieruchomości. Tym samym rada gminy nie była uprawniona regulować tej samej kwestii powtórnie, a nadto modyfikować postanowień ustawy poprzez określanie, że oczyszczanie dotyczyć ma całego chodnika oraz poprzez zobowiązywanie do dodatkowego usuwania śliskości chodnika.

Skarżący podkreślił, że niezależnie od powyższego, w § 2 ust. 4 lit. a/ Regulaminu ustanowiono zakaz odprowadzania ścieków powstałych po myciu pojazdów bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi. Rzecz jednak w tym, że kwestia ta została już uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Z kolei, jak wskazał skarżący, w § 2 ust. 5 Regulaminu zezwolono jedynie na "drobne naprawy" pojazdów, a do tego - wyłącznie "przy udziale lub za zgodą" właściciela nieruchomości i w sposób "nie powodujący uciążliwości" dla sąsiednich nieruchomości. Tymczasem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12 wskazano jednoznacznie, że wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "drobnych napraw" stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z kolei uzależnianie dokonywania napraw od zgody lub udziału właściciela nieruchomości oznacza arbitralne i nieuprawnione wkraczanie w sferę zastrzeżoną dla prawa cywilnego (pomijając już fakt, że trudno sobie wyobrazić wykonywanie napraw na cudzej posesji bez zgody jej właściciela).

Prokurator zwrócił przy tym uwagę, że zupełnie inne jest rozumienie pojęcia "właściciel nieruchomości" na gruncie kodeksu cywilnego, a inne - na gruncie ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, ilekroć mowa jest o "właścicielach nieruchomości" rozumie się przez to nie tylko właścicieli w pojęciu art. 140 k.c., lecz także np. osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu. Podobnie nieuprawnionym wkroczeniem w sferę prawa cywilnego (ściślej: stosunków sąsiedzkich) jest uzależnienie dokonywania napraw pojazdów od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiedzkich. Zakaz tego rodzaju uciążliwości (zakaz immisji) jest przewidziany art. 144 k.c. Zatem uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie powinien po raz kolejny regulować tego rodzaju kwestii.

Dalej Prokurator wyjaśnił, że w § 7 ust. 2 oraz w § 8 ust. 3 lit a/ Regulaminu wprowadzono nakaz utrzymywania - odpowiednio: zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich - w sposób nie powodujący uciążliwości (hałasy, odory) dla sąsiednich lokali i nieruchomości lub dla osób trzecich. Postanowienia te – zdaniem skarżącego – naruszają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie od faktu, że obowiązek ten może być w praktyce niemożliwy do spełnienia, to kwestie te zostały uregulowane w przepisach art. 51 i 77 kodeksu wykroczeń. Ponadto kwestia "uciążliwości" jest kwestią z zakresu stosunków cywilnoprawnych (art. 144 k.c.) i nie powinna stanowić przedmiotu uchwały.

Ponadto, jak wskazał skarżący, w § 7 ust. 3 Regulaminu rada gminy rozciągnęła obowiązek zabezpieczenia pomieszczeń przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt także na osoby utrzymujące gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych. Zgodnie jednak z normą kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Przez zwierzęta domowe rozumie się przy tym zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W związku z powyższym, rada Gminy W., obejmując w sposób generalny pod pojęciem "zwierząt domowych" także gady, ptaki i owady, przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach.

Dodatkowo Prokurator wyjaśnił, że w § 7 ust. 4 Regulaminu postanowiono, że właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Ten nakaz, zdaniem skarżącego, nie znajduje jednak oparcia w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach. Innymi słowy - brak jest podstaw prawnych do określania w regulaminie tego rodzaju obowiązków informacyjnych właścicieli nieruchomości.

Skarżący wskazał następnie, że w § 7 ust. 5 Regulaminu stwierdzono, iż "na terenach użytku publicznego (...) psy należące do rasy psów dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu". W redakcji przytoczonego przepisu, rada Gminy W. posłużyła się pojęciem "psów ras dużych", podczas, gdy obowiązujące przepisy nie znają takiej kategorii (istnieje jedynie urzędowy wykaz ras psów agresywnych). Taka redakcja przepisu powoduje, że niemożliwe jest ustalenie, jakie psy w każdym konkretnym przypadku należy uznać za "duże". Posługiwanie się pojęciami nieostrymi dodatkowo nie sprzyja stosowaniu aktu normatywnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z tym, że uchwałą Nr [...] podjętą w dniu 30 maja 2016 r. Rada Gminy W. uchwaliła nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. w brzmieniu określonym w załączniku do wskazanej uchwały. W paragrafie 2 wskazanej uchwały Rada Gminy postanowiła o utracie mocy przez uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 r., będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że przepisy zaskarżonej uchwały utraciły moc prawną na skutek podjęcia przez Radę Gminy W. uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały.

Powyższa okoliczność nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na tę uchwałę. Uchylenie przez radę gminy zaskarżonych przepisów uchwały wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty ich wejścia w życie do dnia ich wyeliminowania z obrotu prawnego wywoływały one skutki prawne.

Z kolei, jak stanowi art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części następuje wówczas, gdy uchwała albo poszczególne jej regulacje naruszają prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną.

Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego bądź zmieniającego przepis uchwały z rozstrzygnięciem stwierdzającym jego nieważność. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji, które miały miejsce od dnia jego wejścia w życie do dnia jego uchylenia.

W związku z powyższym sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, uznając skargę za niezasadną.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W doktrynie i judykaturze za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, które polega na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszeniu procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, a także z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem ustawy.

W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie występuje.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Podkreślić należy, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, CBOSA).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącego, zawarte w Regulaminie zobowiązanie właścicieli nieruchomości do oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu oraz podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika stanowi jedynie mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego doprecyzowanie obowiązku właścicieli nieruchomości zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b/ ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wprost wynika, że obowiązek ten dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z powyższego przepisu uchwały nie wynika, by obowiązek uprzątania dotyczył całej nieruchomości. Takiego sformułowania nie zawiera kwestionowany przepis.

Niezasadny jest również zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez ustanowienie w Regulaminie zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, polegający na zbędnym powtórzeniu zakazu przewidzianego w przepisie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy - Prawo wodne.

Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna powtarzać regulacji ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkroczenie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu. Wobec tego także wierne przytoczenie przepisu ustawy należy uznać za naruszenie prawa. Niemniej jednak jest to naruszenie nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Istotnym naruszeniem prawa byłoby jedynie wprowadzanie w uchwale rady gminy regulacji sprzecznych z przepisami zawartymi w ustawie upoważniającej bądź ustawie ściśle z nią powiązanej.

Nie został również uwzględniony zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zezwolenie na dokonywanie wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami oraz uzależnienie dokonywania napraw pojazdów samochodowych od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, a także od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.

Wbrew stanowisku skarżącego, powyższe regulacje nie stanowią przekroczenia oraz nieuprawnionej modyfikacji delegacji ustawowej, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., z której wynika, że materią regulaminu jest szczegółowe określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi.

Rzeczą rady podejmującej uchwałę w tym zakresie było wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza nieuciążliwe dla sąsiadów. Oba paragrafy normują przesłanki, które muszą być spełnione, aby można było dokonywać naprawy samochodów wynikającej z bieżącej eksploatacji. Ograniczenie możliwości napraw do napraw drobnych, a także uzależnienie możliwości dokonania tych napraw od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, nie naruszają prawa. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że poza warsztatami samochodowymi mogą być wykonywane tylko tego rodzaju naprawy. Innymi słowy, pod pojęciem "drobnych napraw", użytym w kwestionowanym przepisie Regulaminu, należy rozumieć wszystkie naprawy, które będą mogły być wykonane poza warsztatami. Nie sposób zatem przyjąć, że rada gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła adresatów regulaminu w możliwości dokonywania napraw pojazdów. Nie ulega również wątpliwości, że uzależnienie wykonania takich napraw od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, na których są wykonywane, nie stanowi modyfikacji żadnego przepisu rangi ustawowej. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by takie działania mogłyby być podejmowane bez zgody bądź wiedzy właściciela.

Niezasadne są też zarzuty istotnego naruszenia prawa polegające na przekroczeniu przez radę gminy delegacji ustawowej przy zobowiązaniu: 1) właścicieli i opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, 2) osób utrzymujących gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia przez wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia, 3) właścicieli nieruchomości do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, a także 4) osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości takich, jak hałasy lub odory wobec osób trzecich oraz 5) właścicieli i opiekunów psów do wyprowadzania psów należących do rasy psów dużych wyłącznie na smyczy i w kagańcu.

W powyższym zakresie przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku realizuje regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta lub sprawujących opiekę nad nimi do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, a także wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W szczególności za zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uznać należy nałożenie obowiązku wyprowadzania przedstawicieli niektórych ras psów na smyczy i w kagańcu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14), uznając, że "tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola głosem". Ponadto zakaz wprowadzania niektórych zwierząt domowych do określonych miejsc publicznych zapewnia, poza bezpieczeństwem ludzi, także czystość miejsca. Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym wątpliwości użyte w kwestionowanej regulacji sformułowanie "rasy psów dużych", mimo, że nie ma definicji legalnej takich zwierząt. Określenie to jest bowiem jasne i zrozumiałe. Nie budzi wątpliwości, że chodzi o takie psy, które ze względu na swoje rozmiary mogą być "niebezpieczne". Obowiązek wyprowadzania takich zwierząt na smyczy i w kagańcu jest więc w pełni uzasadniony, gdyż jedynie takie środki mogą zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem z ich strony.

Analizując zakwestionowane przepisy, należy zatem stwierdzić, że w sposób prawidłowy zapewniają one ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulacje te nie są przy tym nadmiernie restrykcyjne i pozostają we właściwej proporcji do założonego celu ustawy, a jednocześnie nie pozostają w sprzeczności z innymi prawami i wolnościami określonymi w Konstytucji.

Również zobowiązanie właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do utrzymania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. O ile zgodzić się należy z Prokuratorem, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta nie powodowały żadnych hałasów bądź odorów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem, czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym przepisie sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich uciążliwe dla otoczenia zachowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca, nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W niniejszej sprawie uchwalenie regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno.

Ponadto, nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do naruszenia zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że mają one rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego.

Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych, a w konkretnym przypadku nieistotne naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym – regulaminie – zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej.

Z powyższych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.