Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3446/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakazu użytkowania wiaduktu drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakazu użytkowania wiaduktu drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jednostki ewidencyjnej [...]., obręb [...] (teren zamknięty), nad linią kolejową nr 008 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny Osobowy, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Wójtowi Gminy Z., w terminie do 30 listopada 2016 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym nad linią kolejową nr 008 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny Osobowy, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie lub naprawie poręczy stalowych i oddymnic wiaduktu; wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej; wymianie lub naprawie uszkodzonej izolacji na dylach żelbetowych pomostu; wykonaniu powierzchniowych napraw betonu dyli żelbetowych, przyczółków, filarów, skrzydeł żelbetowych; wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia powierzchni betonowej wiaduktu oraz powierzchni elementów stalowych konstrukcji nośnej - dźwigarów głównych, poprzecznie, stężeń poprzecznych nad przyczółkami, łożysk stalowych; wykonaniu uzupełnienia spoinowania umocnienia stożków skarpowych z kamienia naturalnego. Jednocześnie, organ pierwszej instancji zakazał użytkowania ww. wiaduktu drogowego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w zakazie zakazu użytkowania wiaduktu. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

Wójt Gminy Z. wniósł o zmianę powyższej decyzji w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczenia ruchu pieszego na przedmiotowym wiadukcie drogowym. Powyższe pismo zostało uznane za odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie:

- obowiązku nałożonego w pkt 2 (wymiana lub naprawa nawierzchni asfaltowej) na obowiązek wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej;

- terminu wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym na działce nr [...] jednostka ewid. [...], obręb [...] nad linią kolejową nr 008 Warszawa Zachodnia – Kraków Główny Osobowy (30 listopada 2016 r.), wyznaczając nowy termin do dnia 28 lutego 2019 r.

W pozostałej części Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie oględzin ustalono, iż przedmiotowy wiadukt drogowy jest czteroprzęsłowy, przy czym dwa środkowe przęsła znajdują się nad torami kolejowymi relacji Kraków - Warszawa oraz drugie nad torami kolejowymi relacji Kraków - [...] - [...], pozostałe skrajne przęsła znajdują się nad stożkami skarp wykopu. Podpory wiaduktu są w formie przyczółków żelbetowych wraz ze skrzydłami żelbetowymi, beton skorodowany, skrzydło podpory od strony zachodniej złamane na całej długości, odspojone i przesunięte w kierunku stożka skarpowego. Górna część częściowo wykruszona. Żelbetowe filary słupowe są skorodowane na całej powierzchni. Dźwigary stalowe wiaduktu są skorodowane na całej długości, brak zabezpieczenia antykorozyjnego. Pomost żelbetowy jest skorodowany, widoczne liczne ubytki betonu, widoczne zbrojenie, stal skorodowana. Poręcze i osłony przeciwporażeniowe wiaduktu są skorodowane, częściowy brak wypełnienia osłon przeciwporażeniowych. Stożki skarpowe po obu stronach obiektu są porośnięta zaroślami, krzewami. Sam wiadukt drogowy jest wyłączony z użytkowania dla ruchu samochodowego (zamocowano w sposób trwały stalowe bariery), po wiadukcie odbywa się ruch pieszych (brak środkowego elementu bariery drogowej).

Kontrola potwierdziła, że nie zostały usunięte nieprawidłowości wskazane w "Raporcie z przeglądu szczegółowego wiaduktu drogowego (...)" oraz "Ekspertyzy - opinii technicznej wiaduktu drogowego nad torami kolejowymi PKP w ciągu drogi gminnej nr [...], działka nr [...] jednostka ewid. [...], obręb [...] (teren zamknięty)", sporządzonej w październiku 2011 r. przez inż. T.S.

Podczas kontroli w dniu 11 czerwca 2018 r. ustalono także, że od czasu poprzedniej kontroli (30 czerwca 2017 r.) nie zostały wykonane żadne roboty budowlane mające na celu wykonanie obowiązków określonych w rozdziale VI ustawy Prawo budowlane.

W trakcie kontroli stan techniczny wiaduktu zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...] obr. [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr 0008 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny Osobowy przedstawiał się następująco: konstrukcja nośna obiektu stalowa z jezdnią betonową, dźwigary stalowe wykazują zniszczenie powłoki malarskiej z korozją, płyty betonowe od czoła wykazują korozję betonu i lokalne ubytki i wykruszenia betonu w rejonie mocowania siatek przeciwporażeniowych, korozja siatek przeciwporażeniowych, które nie są normatywne, poręcze skorodowane, które również nie są normatywne i zabezpieczone są siatką ogrodzeniową. Podpory słupowe wykazują wykruszenia betonu z odsłoniętym skorodowanym zbrojeniem. Stwierdzono korozję i zanieczyszczenie łożysk stalowych stałych i wałkowych. Widoczne były przerdzewiałe rurki odprowadzające wodę z jezdni na torowisko. Od strony K. nad linią [...] stwierdzono, że prowizorycznie zabezpieczona skarpa jest niestabilna, widoczne osuwanie gruntu w kierunku torowiska. Wiadukt jest trwale zabezpieczony przed wjazdem samochodów, odbywa się po nim jedynie ruch pieszy.

Organ dodał także, że Gmina Z. posiada prawomocną decyzję ZRiD dla budowy nowego wiaduktu drogowego zapewniającego również ruch pieszo-rowerowy. Na dzień kontroli Gmina nie zamierzała rozebrać istniejącego wiaduktu.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji poprawnie nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Jednakże należało zmienić obowiązek zawarty w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, gdyż przedmiotowy obiekt ma konstrukcję stalową z jezdnią betonową, a nie asfaltową. Stąd nakazano naprawę lub wymianę nawierzchni betonowej. Zmieniając zaś termin wykonania obowiązku organ miał na uwadze realną możliwość jego dotrzymania.

Mając zaś na uwadze, że stan techniczny balustrad oraz osłon przeciwporażeniowych (pomijając założenie siatki na balustradach uniemożliwiającej wypadnięcie na torowisko, zabezpieczenie wyrwy przy skrzydle od strony K. i uzupełnienie połączeń konstrukcyjnych balustrad - protokół kontroli nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r.) może zagrażać życiu i zdrowiu pieszych, to w ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe uwzględnienie wniosku Gminy o dopuszczenie ruchu pieszego po wiadukcie drogowym wyłączonym z użytkowania. Zaś argument, że wiadukt będzie rozebrany i w jego miejsce planowana jest budowa nowej kładki dla pieszych jako deklarowane zdarzenie przyszłe nie może być uwzględniony. Organy mają bowiem obowiązek uwzględniać ustalony stan prawny i faktyczny sprawy.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł Wójt Gminy Z., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.:

- 8 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

- art. 7 i art. 77 k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przytoczeniu treści art. 138 § 1 pkt 1 – 3 oraz § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że innych rozstrzygnięć niż wskazane w tych przepisach organ wydać nie może. W szczególności nie może "zmienić" zaskarżonej decyzji lub "odmówić jej zmiany" w całości albo w części. Organ, o ile uznawał argumentację odwołującego się za słuszną, winien uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji w słusznie zaskarżonej części i w tym zakresie orzec merytorycznie. Jeśli ocenił, że nieprawidłowa jest decyzja organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania robót, to w tej części winien uchylić decyzję i orzec o innym terminie. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał również prawa "w pozostałej części odmówić zmiany decyzji" organu pierwszej instancji. Sporna, zdaniem Sądu, pozostaje kwestia, jak organ powinien w sentencji decyzji ustosunkować się do tej części decyzji organu pierwszej instancji, której nie uchyla i w zakresie której nie rozstrzyga merytorycznie.

Nadto Sąd zauważył, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolite jeśli chodzi o to, jak organ winien się ustosunkować w sentencji decyzji do tej części decyzji organu pierwszej instancji, której nie uchyla i w zakresie której nie rozstrzyga merytorycznie – wg jednego z poglądów organ jest uprawniony w pozostałej części do wydania również rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 986/15). Podobnie w wyroku NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2270/16 stwierdzono, że organ odwoławczy nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości takiej decyzji, w tym też uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwie intencja utrzymania w mocy nieuchylonej decyzji.

Z kolei wg drugiego poglądu konieczne jest orzeczenie co do pozostałej nieuchylonej części – patrz wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15.

Podkreślono, iż Sąd orzekający w sprawie podziela ten pierwszy kierunek orzeczniczy – jednakże w sytuacji w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję tylko w części i w tym zakresie orzekając merytorycznie zaniechałby zamieszczenia w sentencji określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu pierwszej instancji w mocy", to nie byłaby to wada nakazująca uchylenie decyzji organu odwoławczego wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Również i zamieszczenie ww. określenia nie byłoby wadą prawną decyzją.

Dalej Sąd wskazał, że pismo Wójta z 12 lipca 2016 r., w którym domagał się zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. "w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczenia ruchu pieszego na wiadukcie drogowym" było jasne i precyzyjne i nie wymagało jego sprecyzowania. Niemniej jednak Wójt został wezwany do sprecyzowania tego pisma, a w odpowiedzi na powyższe zawodowy pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismo to stanowi odwołanie od ww. decyzji. Organ nie wyjaśnił jednakże, dlaczego wyłącznie twierdzenie pełnomocnika uznał za przesądzające o znaczeniu prawnym pisma z dnia 12 lipca 2016 r. Nadto kwalifikując pismo jako odwołanie organ nie odniósł się do tego, czy z tego pisma wynikało zaskarżenie decyzji w całości czy w części (tylko w odniesieniu do terminu i rygoru natychmiastowej wykonalności). Nie odniósł się także do żądania strony odnośnie rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył także i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w sprawie organ ten zlekceważył znaczenie wydanych w sprawie wyroków dla jej rozstrzygnięcia. W sprawie orzekał zarówno Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2270/13, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wyrok z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1386/15. Tymczasem organ odwoławczy nawet nie wspomniał o wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ma przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zarządcą całej drogi, w pasie której znajduje się wiadukt, jest Gmina Z., a przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, co nie było kwestionowane, oraz jest usytuowany w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy Z., jak i znajduje się w granicach administracyjnych tej Gminy. Wskazując na art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Wskazał także, że definicja drogi publicznej zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych obejmuje także i drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że osobą na którą organ może nałożyć w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązki jest zarządca drogi, a więc Gmina Z. Pogląd ten został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2015 r.

Zdaniem Sądu, pominięcie wiążącej organ wykładni prawa mającego decydujące znaczenie w niniejszej sprawie poprzez zignorowanie oceny prawnej zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi nie tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a., ale przede wszystkim uniemożliwiło organowi jakiekolwiek poprawne sporządzenie uzasadnienia prawnego. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy potraktował przecież wniosek Wójta Gminy Z. z 12 lipca 2016 r., jako odwołanie od decyzji z [...] lipca 2016 r. Skoro tak, to zobowiązany był sprawę ponownie merytorycznie rozpoznać. Nie biorąc pod uwagę ocen prawnych obu Sądów organ zaniechał merytorycznego rozpoznania pisma, uznanego za odwołanie i nie dokonał należytego (w zasadzie nie dokonał żadnego) uzasadnienia prawnego wydawanej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne, mając na uwadze wiążące w sprawie przywołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

I. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. organ odwoławczy naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej;

II. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien podanie Wójta Gminy Z. z dnia 12 lipca 2016 r. rozpoznać "(...) zgodnie z petitum tego pisma, a nie wzywać do wyjaśnienia rzekomo nieprecyzyjnego żądania", w sytuacji gdy treść przedmiotowego podania nie pozwalała na jego jednoznaczną kwalifikację prawną, a w wyniku podjętych czynności wyjaśniających Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał niebudzące wątpliwości podstawy do kwalifikowania pisma z dnia 12 lipca 2016 r. jako odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r.;

III. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2018 r. "całkowicie zlekceważył" znaczenie dla jej rozstrzygnięcia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2270/13 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1386/15 oraz "zignorował" wyrażoną w nich ocenę prawną, w sytuacji gdy organ w wydanej decyzji uwzględnił wyrażoną w tych wyrokach ocenę prawną i się do niej zastosował, a uchybienia w zakresie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz w zakresie zasady ogólnej przekonywania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż dokonując oceny legalności kwestionowanego przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję wobec ujawnionych i wskazanych naruszeń prawa, choć Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela niektórych twierdzeń składających się na tę ocenę. Niemniej jednak nie są to elementy, które wpłynęłyby na ogólna ocenę zaskarżonego wyroku.

Jedną z trzech przesłanek uwzględnienia wniesionej przez Wójta Gminy Z. skargi było ujawnienie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga kasacyjna zarzutem naruszenia prawa procesowego art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 k.p.a. kwestionuje to stanowisko, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie organu ujawnione w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. naruszenie art. 138 § 1 pkt pkt 2 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Nie podzielając tego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, iż jak wynika z akt sprawy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazano Wójtowi Gminy Z., w terminie do 30 listopada 2016 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym zlokalizowanym na działce nr [...] jednostki ewidencyjnej [...], obręb [...] (teren zamknięty), nad linią kolejową nr 008 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny Osobowy poprzez wykonanie określonych czynności, oznaczonych w punktach od 1-6. Zakazano także użytkowania tego obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jak i nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie zgadzając się z tą decyzją Wójt Gminy Z. w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r., w terminie otwartym do złożenia odwołania, wniósł o zmianę tej decyzji w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczenie ruchu pieszego na wiadukcie drogowym.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie:

- obowiązku nałożonego w pkt 2 (wymiana lub naprawa nawierzchni asfaltowej) na obowiązek wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej;

- terminu wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym na działce nr [...] jednostka ewid. [...], obręb [...] nad linią kolejową nr 008 Warszawa Zachodnia – Kraków Główny Osobowy (30 listopada 2016 r.), wyznaczając nowy termin do dnia 28 lutego 2019 r. W pozostałej części Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Jako podstawę wydania ww. decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Taki sposób rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z powołaniem się jako jego podstawą na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak trafnie zauważa to Sąd pierwszej instancji, wyraźnie wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została właśnie z naruszeniem ww. normy.

Niewątpliwie art. 138 k.p.a. przewiduje ścisły katalog rozstrzygnięć jakie może wydać organ rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze, a zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzja organu pierwszej instancji. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2 poz. 88).

Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Skoro przepis art. 138 k.p.a. przewiduje precyzyjnie oznaczone rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, to nie jest sporne w tej sprawie, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest żadnym z nich. Rozstrzygnięcie weryfikujące decyzję organu pierwszej instancji zamieszczone w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo, iż oparte na normie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uchyla orzeczenia pierwszej instancji w części, jak i nie orzeka w tym zakresie merytorycznie, albowiem organ stosuje konstrukcję prawną przewidzianą dla zmiany decyzji administracyjnej (art. 154 i 155 k.p.a.) i zmienia decyzję organu pierwszej instancji w zakresie jednego z obowiązków nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną oraz w zakresie terminu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a w pozostałej części odmawia zmiany ww. decyzji. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyznał, iż organ odwoławczy nie mógł dokonywać w taki sposób zmiany zaskarżonej decyzji, jak również nie mógł w oparciu o powołaną w podstawie prawnej normę uznać, że w pozostałej części może odmówić zmiany decyzji organu pierwszej instancji, a tak przecież wadliwie uczynił.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny odmiennie niż zaprezentował to Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie podziela stanowiska tam zamieszczonego w zakresie w jakim organ odwoławczy nie orzekł w decyzji w pozostałej części. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie jest obowiązany a jedynie uprawniony do orzekania w nieuchylonej części. Jak zaznaczono gdyby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję tylko w części i w tym zakresie orzekł merytorycznie a zaniechałby zamieszczenia w sentencji określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu pierwszej instancji w mocy" - to nie byłaby to wada nakazująca uchylenie decyzji wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie poglądy, co wykazano w zaskarżonym wyroku, są niekiedy prezentowane w orzecznictwie NSA, ale jest też duża grupa orzeczeń wskazujących na odmienne stanowisko w tym zakresie. Skład orzekający w tej sprawie prezentuje pogląd, iż nie można domniemywać utrzymania w mocy decyzji w pozostałym zakresie. Dlatego też uznano, iż dodatkowo zaskarżona decyzja powinna zawierać rozstrzygniecie co do części w pozostałym zakresie. Zatem organ odwoławczy również nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, niezależnie od tego, iż wadliwie dokonywał jego zmiany, a nie uchylenia i nie orzekł co do istoty w tym zakresie. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można zatem przyjąć domniemania utrzymania w mocy pozostałej części postanowienia (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 782). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela więc stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tej części decyzji organu pierwszej instancji, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części postanowienia, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca odwołania wniesionego od decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wynika to nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie może prowadzić do powstania problemów procesowych np. związanych z wykonalnością aktu administracyjnego. Niewątpliwie taki stan nie sprzyja realizacji zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, trwałości aktu administracyjnego i dwuinstancyjności - patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15; z 24 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 362/13 oraz z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11).

Powyższe rozważania pozwalają jednak uznać, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo to naruszenie ww. normy było wystarczające do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej skargi.

Zauważyć w tym miejscu należy, że przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych, a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z takim właśnie przypadkiem naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. mamy do czynienia w tej sprawie, zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż wykazane wyżej naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania jest całkowicie chybione, a więc prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może być, w okolicznościach tej sprawy, kwestionowana.

Nie jest sporne w tej sprawie także i to, że Wójt Gminy Z. w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. zanegował, w terminie otwartym do wniesienia odwołania, stanowisko organu pierwszej instancji w określonym zakresie (rygoru natychmiastowej wykonalności) i wnosił o zmianę decyzji w takim zakresie, a zatem pismo to należało właśnie potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2016r. bez dodatkowego wzywania strony do oznaczenia charakteru tego pisma. Zatem podjęcie czynności wyjaśniających do wskazywanego wyżej pisma Wójta Gminy Z. z dnia 12 lipca 2016 r. faktycznie było zbędne, co Sąd pierwszej instancji także zasadnie określił jako "niepotrzebne". Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był rozpoznać wniosek Wójta Gminy Z. zgodnie z jego petitum (dot. zmiany w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności). Zauważyć należy, co już wyżej podkreślano we wstępnej części tego uzasadnienia, że organ drugiej instancji nie jest związany zarzutami odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie i wydać rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, a tylko jeśli nie jest to możliwe nawet po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., wydać decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. To wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji, w opisanym wyżej zakresie, nie wpływa jednak na ogólną ocenę wadliwości zaskarżonej decyzji związanej przede wszystkim z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 6 k.p.a.

Niemniej jednak niezależnie od powyższej wadliwości związanej z błędnym oznaczeniem w zaskarżonym wyroku zakresu rozpoznania wniosku z 12 lipca 2016 r. (odwołania) Wójta Gminy Z., to słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ odwoławczy winien się w tym zakresie również wypowiedzieć w kwestionowanej decyzji, a jednak tego nie uczynił, bowiem nie odniósł się w żadnym jej elemencie do kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności, co z kolei uzasadniało przyjęcie usprawiedliwionego zarzutu wobec zaskarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ odwoławczy zlekceważył dla jej rozstrzygnięcia poprzednio wydane w tej sprawie wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2270/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1386/15 oraz "zignorował" wyrażoną w nich ocenę prawną. Stąd nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. oznaczony w jej petitum jako III.

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołując się na cytowane powyżej dwa wyroki sądów administracyjnych wskazał, że orzeczenia te wydane w sprawie powodowały, iż organ nadzoru budowlanego związany były dokonaną w nich oceną prawną zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Ten fakt jest niesporny i nie jest kwestionowany. W powołanych wyżej wyrokach, jak przypomniał to Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zarządcą całej drogi, w pasie której znajduje się wiadukt, jest Gmina Z., a przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, oraz usytuowany jest w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy Z., jak i znajduje się w granicach administracyjnych tej Gminy. Generalnie zauważono, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że osobą na którą organ może nałożyć w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązki jest zarządca drogi, a więc Gmina Z. Pogląd ten został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2015 r. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na związanie ww. wyrokami sądów administracyjnych wynikało z konieczności uwzględnienia przy wydawaniu kolejnych decyzji ich treści w szczególności w zakresie prawidłowego oznaczenia adresata decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro we wcześniejszych wyrokach przesądzono już, iż podmiotem na który można nałożyć w ww. trybie obowiązki jest Gmina Z., a obowiązek w zaskarżonej decyzji nałożono na Wójta Gminy Z. - ustawowego przedstawiciela gminy działającego w jej imieniu i na jej rzecz, to słusznie Sąd zwrócił uwagę na ten fakt podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Trzeba zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zignorowanie dla rozstrzygnięcia tej sprawy stanowiska sądów administracyjnych wyrażonego w wyrokach wyżej wskazanych powoduje, iż organ zaniechał przekonania stron, w szczególności skarżącego, o słuszności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przywoływany w tych okolicznościach zarzut naruszenia przez organ zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 11 k.p.a. jest w pełni uzasadniony. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na uwzględnienie i stanowi w istocie jedynie polemikę ze słusznym w tym zakresie stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

W tych okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, gdyż ten odpowiadał prawu mimo przestawionych powyżej zastrzeżeń ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu tego orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stąd też, ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku w opisanym wyżej zakresie przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna zawarta w przedmiotowym orzeczeniu.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna generalnie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.