Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1970/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2464/21 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r., nr KOC/3928/Ar/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2464/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi P. L. (dalej: "skarżący", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 21 września 2021 r., nr KOC/3928/Ar/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 23 listopada 2020 r. skarżący wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. w Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy".

Decyzją z 27 maja 2021 r. nr 11/2021 Zarząd Dzielnicy Wilanów m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy oraz przedstawione przez inwestora zagospodarowanie działki stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, m.in. ochroną przeciwpowodziową, zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ochroną przyrody.

Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 21 września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji odniesiono się do przesłanki niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." wskazując, że niespełnienie chociażby jednego z warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji położony jest w otulinie rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" w strefie A, dla którego ustanowiono plan ochrony zarządzeniem nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r. poz. 4195), dalej: "Plan ochrony rezerwatu" na okres 20 lat – wskazując na § 9 ust. 1 pkt 3) lit. a ww. zarządzenia. Kolegium wskazało również, że teren inwestycji znajduje się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. Nr 42, poz. 870 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie WOChK". Kolegium przywołało § 4 ust. 1-3 tego rozporządzenia oraz wskazało, że teren planowanej inwestycji położony jest przy skarpie tarasu zalewowego Wisły. W odległości ok. 14-20 m występuje spadek terenu w kierunku dz. ew. nr [...]. Zdaniem Kolegium, słusznie organ I instancji stwierdził, że realizacja planowanego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na przedmiotowym terenie wiązać się będzie z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu, w tym likwidacją skarpy.

Inwestor złożył skargę na powyższą decyzje, którą WSA w Warszawie uwzględnił. W ocenie Sądu wojewódzkiego, ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są co najmniej przedwczesne, bowiem nie wynikają w sposób jednoznaczny z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis rozporządzenia w sprawie WOChK należy zaliczyć do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy wykonywania prac ziemnych trwale przekształcających rzeźbę terenu. Z kolei rzeźba terenu związana jest nieodłącznie z krajobrazem. W przypadku Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu we wszystkich jego strefach, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK, wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Następnie WSA w Warszawie stwierdził, że w zaskarżonej decyzji ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono wykładni pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu", ani też nie przedstawiono żadnych ustaleń dotyczących parametrów inwestycji objętej wnioskiem i jej wpływu na rzeźbę terenu. Niezbędnych ustaleń w tym zakresie nie znaleziono również w analizie obszaru sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego ustalenia, czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Zaznaczono, że brak ustaleń w tym zakresie jest równoznaczny z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że dokonując wykładni "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu" należy również uwzględnić, że w wydanym na podstawie art. 38a ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 stycznia 2019r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394) określono klasyfikację krajobrazów, obejmującą wskazanie typów rzeźby terenu. Jednocześnie zwrócono uwagę, że konieczne jest dokonanie wykładni pojęcia "trwałego przekształcenia rzeźby terenu". Sąd wojewódzki stwierdził także, że treść analizowanego zakazu nie pozwala na przyjęcie, że każde zniekształcenie rzeźby terenu jest zabronione.

W ocenie WSA w Warszawie, organ nie był natomiast uprawniony do badania zgodności planowanej inwestycji z Planem ochrony rezerwatu przyrody Jeziorko Czerniakowskie. Wyjaśniono, że plany ochrony rezerwatów stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte bowiem w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Uwzględnienie ww. zarządzenia RDOŚ w ocenie zgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi nastąpiło - zdaniem Sądu I instancji - z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Na zakończenie Sąd wojewódzki wskazał, że prawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem Sądu I instancji brak podstaw aby przyjąć, iż ta inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona. Zatem stwierdzono, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium naruszyło także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a", które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędne uznanie, że:

- organ administracji publicznej nie wyjaśnił pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu", o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie WOChK i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098), dalej: "u.o.p." przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych, podczas gdy rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie wydania rozporządzenia w sprawie WOChK, a zatem nie mogło stanowić podstawy dokonania przez organy orzekające czynności dowodowych w sprawie, jak również oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- organ zobowiązany jest do dokonania szczegółowej analizy obszaru (w tym wyznaczenia linii zabudowy) w sytuacji, gdy nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że - w istocie - nie może być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, iż:

- ustalenie linii zabudowy nawet w odległości do 5 m spowoduje zbliżenie inwestycji do skarpy tarasu zalewowego Wisły, a tym samym spowoduje jej likwidację,

- przedłożona do wniosku koncepcja zagospodarowania działki zakłada lokalizację części budynku na skarpie, co spowoduje, że planowana budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej niewątpliwie doprowadzi do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 24 ust. 1 pkt 5) u.o.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK w zw. z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z 11 stycznia 2019 r.. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na nakazaniu ustalenia pojęcia "trwałego zniekształcenia terenów" w rozumieniu rozporządzenia w sprawie WOChK w oparciu o nieobowiązujące w dacie jego wydania i nieadekwatne przepisy, a w konsekwencji niewłaściwe zakwestionowanie odmowy ustalenia warunków zabudowy wobec braku spełnienia przesłanki zgodności z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wadliwe zarzucenie organom orzekającym wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku ujawnienia definicji pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu" oraz braku dokonania ustaleń dotyczących parametrów inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jej wpływu na rzeźbę terenu, podczas gdy planowanie podjęcia prac ziemnych związanych z budową budynku jednorodzinnego na obszarze WOChK zakazującym prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, w szczególności w obszarze skarpy tarasu zalewowego Wisły w bezpośredniej bliskości spadku terenu w kierunku dz. nr [...], wypełnia przesłankę sprzeczności z przepisami odrębnymi, a tym samym organy orzekające prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy wobec braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym zarzuceniu Kolegium naruszenia ww. przepisów na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wskazującej na brak możliwości ustalenia linii zabudowy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podczas gdy Kolegium nie potwierdziło stanowiska organu I instancji odnośnie braku możliwości ustalenia w sprawie parametru linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a jedynie stwierdziło, iż wobec sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 25 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Kolegium w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Analiza postawionych zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że większość ich zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki konsekwentnie nakazuje organom dokonanie wykładni kluczowego dla rozstrzygnięcia pojęcia: "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu", zawartego w rozporządzeniu w sprawie WOChK i w oparciu o tę definicję - ocenę proponowanej inwestycji. Jednocześnie na str. 11 uzasadnienia podaje możliwe jego rozumienie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Dalej przywołuje rozporządzenie krajobrazowe, przy czym wbrew skarżącemu kasacyjnie podkreśla, że przepisy te nie obowiązywały w dacie wydania rozporządzenia w sprawie WOChK, stąd jedynie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie ich bezpośrednio jako obowiązującej normy prawa.

Porządkując stan niniejszej sprawy w świetle zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że organ I instancji omówił ustalenia warunków zabudowy dla proponowanej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. Podał, że nie jest możliwe zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy wskazała na brak możliwości ustalenia linii zabudowy. Nadto planowana zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem w sprawie WOChK, które zawiera zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Natomiast SKO jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy przyjęło jedynie przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przy czym jako przepisy odrębne podało dwa akty prawne - zarządzenie nr 9 RDOŚ w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" oraz rozporządzenie Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wskazany zbieg podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest prawidłowy. Kolegium trafnie dokonało analizy stanu faktycznego w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3) lit. a Planu ochrony rezerwatu i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie WOChK. Tymczasem Sąd wojewódzki odmawiając Planowi ochrony rezerwatu waloru "przepisu odrębnego" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., błędnie nadał kluczową rangę przepisom rozporządzenia w sprawie WOChK i nakazał definiowanie pojęcia zawartego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie WOChK w odniesieniu do przepisów podjętych w późniejszym terminie. Wykładnia taka doprowadziła do wadliwego rezultatu i w konsekwencji błędnego uchylenia zaskarżonych decyzji.

W myśl § 9 ust. 1 pkt 3) lit. a Planu ochrony rezerwatu, w strefie A otuliny rezerwatu ustala się m. in. – zachowanie naturalnej rzeźby terenu, przez co rozumie się zachowanie powierzchni tarasu zalewowego doliny Wisły w obrębie, którego wyklucza się wykonywanie trwałych, otwartych wykopów ziemnych i obniżeń oraz trwałych wzniesień i podwyższeń. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK na tym terenie obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Kluczowy błąd Sądu wojewódzkiego polegał na przyjęciu, że Plan ochrony rezerwatu nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Po pierwsze, plan ten ma walor aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 6 u.o.p.) i jako akt prawa miejscowego stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Po drugie, pomimo wskazania w § 9 ust. 1 Planu ochrony rezerwatu, że jego ustalenia wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, to jego ustalenia powinny być uwzględnione również w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (vide wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1165/22). NSA w składzie obecnym podziela argumentację prawną zawartą w powyższym wyroku NSA i przyjmuje ją za własną. Na gruncie bardzo podobnego stanu faktycznego, jaki miał miejsce w sprawie zakończonej tym wyrokiem (działka nr [...] położona w tym samym rejonie skarpy), należy skonkludować, że dokonując oceny inwestycji w kontekście zgodności z przepisami odrębnymi należało zbadać – jak zasadnie przyjęło SKO – czy inwestycja nie naruszy Planu ochrony rezerwatu. Plan ten tymczasem ustala w strefie A zachowanie naturalnej rzeźby terenu, przez co rozumie się zachowanie powierzchni tarasu zalewowego doliny Wisły, w obrębie którego wyklucza się wykonywanie trwałych, otwartych wykopów ziemnych i obniżeń oraz trwałych wyniesień i podwyższeń. Przyjęta błędnie przez WSA w Warszawie teza, że Plan ochrony rezerwatu nie stanowi przepisu odrębnego, ograniczyła kognicję Sądu wojewódzkiego do § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK, błędnie przy tym nakazując organowi zdefiniowanie pojęcia prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Kwestia ta bowiem nie miała żadnego znaczenia dla wyniku tej sprawy.

Kluczowy bowiem zarzut skargi kasacyjnej sformułowany zarówno w związku z naruszeniem przepisów materialnych, jak i procesowych, dotyczy przyjęcia przez Sąd wojewódzki, że organy nie zdefiniowały pojęcia "prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu". Otóż elementy uzasadnienia decyzji określa art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego nie wynika, że poprawność decyzji uzależniona jest od przytoczenia definicji lub objaśnienia jakiegoś pojęcia prawnego. Zasadne byłoby wyjaśnienie przez organy rozumienia spornego pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu", ale nie było to obligatoryjne, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji. Stanowisko organu odnośnie rozumienia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK zostało bowiem pośrednio ujawnione poprzez dokonanie subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego (na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru oraz dokumentów załączonych do wniosku) do normy § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK. Mianowicie Kolegium przyjęło, że położenie terenu inwestycyjnego, ukształtowanie terenu działki nr ew. [...] poprzez spadek w odległości 14-20 m w kierunku działki nr ew. [...] i Jeziora Sielanka, propozycja miejsca usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego (k. 26 akt adm.) naruszy zakaz wynikający z § 9 ust. 1 pkt 3) lit. a Planu ochrony rezerwatu oraz przedmiotowego § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie WOChK. Faktem jest, że uzasadnienie nie zawiera pogłębionej analizy ustalonego stanu faktycznego odnośnie zastosowanych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jednakże w konsekwencji nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Jakakolwiek bowiem zabudowa na terenie obejmującym tak duży spadek terenu, którego skala wynika z przeprowadzonej analizy, będzie wiązała się z trwałymi obniżeniami, wyniesieniami i podwyższeniami, w każdym razie będzie wiązała się z przekształceniami poziomu terenu. Sytuowanie bowiem budynku przy dużych spadkach poziomu terenu wymusza jego wypoziomowanie, co zawsze wiąże się z przekształceniami terenu. Przyjmuje się co prawda w orzecznictwie, że niezasadne jest utożsamianie zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z zakazem wykonywania jakichkolwiek robót mających związek z ingerencją w zastany krajobraz (por. np. wyroki NSA z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 872/15, z 5 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1473/21). Jednakże w tej sprawie sytuacja jest odmienna. Nastąpił bowiem zbieg wartości chronionych na podstawie dwóch podstaw prawnych. Mianowicie ochronie podlega jednocześnie krajobraz, jak i naturalne ukształtowanie terenu, tj. powierzchnia tarasu zalewowego doliny Wisły. Przedmiotem ochrony Planu ochrony rezerwatu jest bowiem zachowanie naturalnej rzeźby terenu. Wykluczono jednoznacznie jakiekolwiek trwałe wykopy ziemne, obniżenia, wyniesienia czy podwyższenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków tam wymienionych. Organ II instancji przyjął, że nie został spełniony wymóg zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Przy zasadności tego stanowiska zbędnym było badanie pozostałych warunków uzyskania decyzji pozytywnej. Natomiast organ I instancji na podstawie § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczył na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W oparciu o tę analizę doszedł do wniosku, że nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Rację ma jednak Kolegium, że wystarczające do wydania decyzji odmownej jest wystąpienie przesłanki sprzeczności z przepisami odrębnymi. Sprzeczność z przepisami odrębnymi zwalnia z prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Taka natomiast sprzeczność wystąpiła, co wykazano w zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego, NSA działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.