Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2045/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Śródmiejskiej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na skutek odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy S. W. z dnia [...].04.2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działkach nr. ew. [...] i [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w W. – utrzymało tę decyzje w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy - w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora - wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). W § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza się minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest więc istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Przeprowadzona analiza spełnia wskazane wymagania. W analizie tej bowiem w sposób dokładny określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy w skarżonej decyzji. Teren inwestycji położony jest w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...] i stanowi zdefiniowaną urbanistycznie całość. Funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do zrealizowanych już budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w podstrefie Ib strefy I - śródmiejskiej.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy do działki gruntu jako 0,75, tyle ile wynosi średnia w obszarze analizowanym. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej wyznaczono na 25%. Mając na uwadze, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynoszą od 100 do 23 m (obliczając średnią jako 45,6 m – 68,4 m) – ustalono ten wskaźnik na 42 m z tolerancją do 20%. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym budynki posiadają od IV do VIII kondygnacji i w wyniku tego parametr górnej krawędzi elewacji frontowej dostosowano do tego wskaźnika, odnosząc go do budynku usytuowanego na działce 51/1 jako ok. 19 m (VI-VII kondygnacji). Wysokość zaś projektowanego budynku oznaczono na max. 23 m n.p.t. Z uwagi na występowanie zróżnicowanej geometrii dachu w obszarze analizowanym dopuszczono dach płaski. Prawidłowo także, wg SKO wyznaczono dla planowanej inwestycji linię obowiązującej zabudowy jako przedłużenie (kontynuację) linii zabudowy na działce nr [...], a właściwie jej wschodniego fragmentu od ul. [...]. Stwierdzono, że teren inwestycji nie wymagał zmiany przeznaczenia gruntów, posiada dostęp do drogi publicznej, a wydana decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Uzyskano nadto wymagane uzgodnienia. Podniesione natomiast w odwołaniu kwestie odległości budynku od granic działki i zachowania tzw. linijki światła rozważane będą na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. Za gołosłowny SKO uznało natomiast podnoszony przed I instancją zarzut istnienia na tym terenie schronu obrony cywilnej, jako niepoparty żadnymi dowodami.

We wniesionej skardze [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. oraz jej sprzeczność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) w postaci warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie nasłonecznienia lokali mieszkalnych. Spółdzielnia stwierdziła także, iż obowiązkiem organu było zbadanie zasadności jej informacji o istnieniu na tym terenie schronu obrony cywilnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, popierając swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.– dalej zwanej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana zgodnie z prawem, przez co skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 do pkt 5 u.p.z.p. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej zwane rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania znajdujących zastosowanie w sprawie. Nie naruszył także przepisów wskazanych w skardze. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej jakoby organ wydając pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy naruszył dotychczasowy ład przestrzenny, nie zapewnił właściwej ochrony interesów osób trzecich, w tym Spółdzielni przez naruszenie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do tego zarzutu skargi stwierdzić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, te natomiast podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Szczegółowe unormowania, do których należą dotyczące konkretnego usytuowania planowanej inwestycji na danym terenie, będą rozstrzygane dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym też postępowaniu rozstrzygnięta zostanie kwestia ochrony interesów osób trzecich. Podnoszone w skardze argumenty będą zatem rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny na obecnym etapie postępowania należało je uznać za przedwczesne czyniąc uwagę, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tej części uznać należało za wystarczające.

Wskazać należy, że z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 ustawy Prawo budowlane, czyli odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, mogą być skutecznie podnoszone dopiero na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1999/09, czy też wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09).

Podobnie kwestia ewentualnego istnienia schronu na terenie przeznaczonym na przedmiotowe zainwestowanie będzie przedmiotem ustaleń na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie ustalania warunków zabudowy.

Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy, nie do pogodzenia z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa (rozbudowa istniejącego obiektu) o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo określiło warunki dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenia w tym zakresie przedstawione przez SKO w W. Sąd podziela i przyjmuje za własne.

Należy zgodzić się z SKO, że organ I instancji dokonał szczegółowej oceny obszaru analizowanego, w efekcie czego prawidłowo ustalił wysokość nowej inwestycji w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej VI-VII kondygnacji (ok. 19 m n.p.t., zgodnie z wys. zabudowy na działce nr 51/1, należącej do skarżącej). Rozstrzygnięcie organu w omawianym zakresie wskazuje, iż Kolegium uczyniło zadość - wbrew temu co twierdzi skarżąca Spółdzielnia - zasadzie dobrego sąsiedztwa, mającej za zadanie zachowanie ładu przestrzennego. Organ dokonał zatem prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również wnikliwie przeanalizował stan faktyczny i prawny terenu, na którym inwestor przewiduje realizację inwestycji. Podkreślić jednocześnie należy, że o warunki zabudowy występować może każdy, natomiast zrealizować inwestycję na danym terenie może jedynie podmiot dysponujący do niego tytułem prawnym. Zważywszy zatem, że wskazane działki należą do m. W. i zrealizowano na nich zaplecze sportowe dla położonego po sąsiedzku Liceum, Miasto może zaniechać zbywania tego terenu inwestorowi, przedkładając długotrwałe cele oświatowe nad jednorazowe przysporzenie z tytułu zbycia nieruchomości. Zatem ustalenie warunków zabudowy terenu nie przesądza jeszcze o lokalizacji inwestycji, nie upoważnia też do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie można więc na etapie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy przyjmować takich rozwiązań, czego domagała się skarżąca, które nie zapadają na tym etapie postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził ani w zgromadzonych materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a.) i to w takim stopniu, w którym mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 5) w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Wobec wskazanych argumentów i ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.