Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1036/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2024 r. znak: WI-I.7840.29.17.2023.BS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Nowosądecki, decyzją z 19 lipca 2023 r., znak: BUD.6740.268.2023, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno- budowlany i udzielił inwestorowi [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o numerze [...] obejmującej budowę: wieży kratowej [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t., 6 anten sektorowych, 8 anten radioliniowych z urządzeniami sterującymi wraz z kablową linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. , gm. G..

Od decyzji tej odwołania złożyli, uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania J. M., M. K., J. K., J. G., J. P., A. R., J. K. i J. D..

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 maja 2024 r., znak sprawy: WI-I.7840.29.17.2023.BS Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U.2024.572), zwanej dalej kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U.2023.682 ze zmianami), zwanej dalej Pb - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazano w pierwszej kolejności, że pismem z 22 września 2023 r. wezwał inwestora do przedłożenia aktualnego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]_2 G. - wieś) na cele budowlane.

W odpowiedzi (pismo z 6 października 2023 r.) pełnomocnik inwestora poinformował, że "umowa najmu zawarta w dniu 25.11.2022r. pomiędzy właścicielem dziali nr [...] a [...] Sp. z o.o. w dalszym ciągu obowiązuje i nie nastąpiła żadna z przyczyn przez którą Inwestor utraciłby tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednocześnie do pisma dołączył ponownie, wymagane oświadczenie.

Do dnia wydania decyzji organ odwoławczy nie otrzymał informacji jakoby umowa najmu została skutecznie rozwiązana. Zatem brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości złożonego oświadczenia, co powoduje uznanie zarzutu nr 1 za bezzasadny. Sama informacja o chęci rozwiązania przez właściciela gruntu umowy zawartej z inwestorem nie jest tożsama z jej rozwiązaniem. Tym samym, gdy w aktach sprawy brak jest jednoznacznego stanowiska właściciela gruntu o cofnięciu, udzielonej inwestorowi, zgody na dysponowanie nieruchomością, to brak jest podstaw do skutecznego podważenia złożonego przez inwestora oświadczenia.

Ponadto, po analizie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wojewoda stwierdził, że jest on wystarczający dla organu administracji właściwego w sprawie pozwolenia na budowę do uznania, iż inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy, a skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Dalej przywołano art. 4 i art. 5 ustawy Pb podkreślając, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 Pb. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający.

Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej o numerze [...] na terenie działki nr [...] obręb [...] G. jedn. ewid. [...] G., wraz z kablową linią zasilającą. Zakresem inwestycji objęta jest wieża [...], posadowiona na żelbetowej płycie fundamentowej, o wysokości trzonu 54,00 m i łącznej wysokości nad poziom ternu wynoszącej 55,95 m (włącznie z betonowymi cokołami, kotwami fundamentowymi wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami). Na trzonie wieży zostanie zainstalowanych sześć anten sektorowych na wysokości +53,5 m n.p.t. (środki anten), osiem anten radioliniowych RL na wysokościach 50,5 m n.p.t. i 51,2 m n.p.t., a przy podstawie wieży zainstalowane zostaną urządzenia sterujące (zlokalizowane na typowych stalowych rusztach zaprojektowanych dla urządzeń [...] ponadto teren inwestycji zostanie ogrodzony do wysokości 2,19 m n.p.t. Dla wieży zaprojektowano również zasilanie w energię elektryczną (kablowa linia zasilająca oraz kanalizacja kablowa na działce nr [...]), ochronę odgromową instalowanych obiektów telekomunikacyjnych, ochronę przed przepięciami atmosferycznymi i łączeniowymi oraz ochronę przed porażeniem prądem elektrycznym.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zasilanie stacji bazowej odbywać się będzie na podstawie i po zrealizowaniu warunków przyłączenia nr [...] z dnia 01.09.2022r. wydanych przez OSD - T. S.A. (karta nr 7 załączników projektu budowlanego).

Odpowiadając na zarzut odwołania, w którym podniesiono brak zasilania energetycznego na terenie inwestycji organ odwoławczy wyjaśnił, w projekcie jednoznacznie wskazano, iż zestaw złączowo-pomiarowy ZZP, typu ZK3a-1P zabudowa wolnostojąca w linii ogrodzenia obiektu, oznaczony w części graficznej projektu jako E-1, objęty będzie odrębnym opracowaniem projektowym, a jego realizacja należy do T. a podstawie art. 29a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane i ustawy z dnia 10.04.1997r - Prawo Energetyczne z późniejszymi zmianami i rozporządzeniami wykonawczymi. Zakres powyższych prac został określony w ww. warunkach przyłączenia z dnia 01.09.2022r nr [...] Podkreślono, że jego przedstawienie w projekcie ma charakter orientacji podłączenia obiektu telekomunikacyjnego do sieci elektroenergetycznej Operatora Sieci Dystrybucyjnej.

W odwołaniach zarzucono też, że przebieg drogi gminnej nr [...], wskazanej przez inwestora jako połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną rażąco odbiega od stanu ewidencyjnego (droga przebiega po gruntach prywatnych) i wymaga na dzień dzisiejszy uregulowania stanu prawnego i zgody właścicieli działek prywatnych na jej regulację.

Odnosząc się do tego zarzutu Wojewoda zwrócił uwagę, że w projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej P. jest obiektem bezobsługowym i nie wymaga stałego dojazdu ani miejsc pracy, zatem nie przewiduje się budowy wewnętrznego układu komunikacyjnego (w tym miejsc parkingowych), a potrzeba dojazdu pojazdów zaistnieje jedynie na etapie budowy stacji, nie ma więc potrzeby budowy drogi dojazdowej (na rys. [...] zagospodarowania terenu układ komunikacyjny na czas budowy oznaczono strzałkami). Z dokumentacji projektowej wynika, że działka nr [...] od strony północnej graniczy z działką nr [...] stanowiącą publiczną drogę gminną nr [...], jest w całości własnością Gminy G.. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Gminy G. z dnia 28 lipca 2022 r., znak: IR.7230.1.17.2022, załączone do projektu budowlanego, a także aktualny wypis z rejestru gruntów (karta nr [...] akt administracyjnych organu I instancji).

Inwestor posiada prawo przechodu i przejazdu do terenu inwestycji na działce nr [...] wynikające z umowy najmu nr [...] Możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu przez odpowiednie służby inwestora odbywać się będzie na tej właśnie zasadzie.

Ponadto stwierdzono, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany jest kompletny, został przedłożony w postaci elektronicznej, opracowany w czytelnej grafice, a karty projektu ponumerowano zgodnie ze spisem jego treści.

Podstawą do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę są projektowane dla danej stacji bazowej parametry, określone przez inwestora we wniosku. Stanowisko takie, utrwalone jest w aktualnym orzecznictwie.

Przechodząc do analizy obszaru oddziaływania inwestycji wskazano, że Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W projekcie zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2022.1679 - tekst jednolity, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu), zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (karty nr [...] projektu zagospodarowania terenu).

Obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pb jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zabudowy terenu w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U.2024.474). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 poz. 2448), zgodnie z którym dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności są uzależnione od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego, generowanego przez instalację np. 800 MHz - gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz - gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.

W przedłożonej dokumentacji projektowej przedstawiono obliczone zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy odpowiednio dla pasma pracy anteny zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zgodnie z danymi w Tabeli 1 (str. nr 10 projektu zagospodarowania terenu), która określa gęstość mocy pola EM w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zgodnie z metodą najgorszego przypadku na potrzeby analizy przyjęto najniższe częstotliwości pasma nadawania anten stacji bazowej zgodną z koncesją otrzymaną przez operatora [...]. Wyznaczenia odległości jak i miejsc dostępnych dla ludności dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt). W tabeli przedstawiono szczegółowe zestawienie zawierające: parametry techniczne anten, maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zakres wartości pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tilty).

Na rysunkach w części telekomunikacyjnej projektu zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy obliczonej dla danego pasma pracy anteny sektorowej, a poziomem terenu i wszelkimi miejscami (np. dachami, budynkami) dostępnymi dla ludności.

Na tej podstawie, projektant wyznaczył obszar oddziaływania, w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż dopuszczalny, który obejmuje wyłącznie niezabudowaną działkę inwestycyjną nr [...]

W projekcie stwierdzono spełnienie przez inwestycję wymagań Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto podkreślono, że potencjalne odziaływanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wystąpi wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity - Dz.U. z 2022 poz. 2556 ze zmianami): Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Rozkład pól wykazano dla wartości skumulowanych i maksymalnych w sektorach, wyliczając i obrazując strefy ponadnormatywne dla wariantów minimalnych pochyleń (strefa wysunięta najbardziej w kierunku horyzontalnym) oraz maksymalnych pochyleń wynikających ze specyfikacji anten (strefa najniżej położona względem terenu). Z przedstawionych obliczeń wynika brak wpływu inwestycji na istniejącą zabudowę i miejsca dostępne dla ludności zarówno dla wariantu maksymalnego jak i minimalnego gdyż pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności (występuje się na wysokości powyżej 52,3 m n.p.t. nad działką inwestycyjną nr ewid.[...]), przekraczającej ponadto dopuszczalną wysokość zabudowy dla tego terenu, wynoszącą 9 m dla budynku gospodarczego i 12 m max. wysokość obiektów usług - możliwą do realizacji na terenach RP i RZ, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji określony przez projektanta o sąsiednie działki nr [...] obr. G. gm. G. - nie uzasadniając swojego stanowiska – i dla takiego obszaru oddziaływania wyznaczył krąg stron postępowania. W ocenie Wojewody Małopolskiego obszar oddziaływania wskazany przez organ I instancji został określony zbyt rozszerzająco, niemniej tutejszemu organowi znana jest ta część orzecznictwa sądowo-administracyjnego, leżąca u podstaw kroków podjętych przez Starostę Nowosądeckiego, w której kładzie się nacisk na przyjęcie, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki (nieruchomości), lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Zgodnie z tą doktryną, przyjmuje się np., że deklarowana przez inwestora wartość pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tiltów) może zostać zmieniana w trakcie użytkowania (dlatego przy analizie oddziaływania inwestycji należy rozpatrywać pełny zakres potencjalnie możliwych kierunków emisji fal), a także w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza tereny, które mogą zostać zabudowane budynkami, w tym mieszkalnymi, to jako hipotetycznie oddziaływanie inwestycji przyjmuje się obszar wyznaczony przez koło o promieniu równym wysokości przedmiotowej stacji bazowej, na który w razie niekontrolowanego naruszenia struktur przedmiotowego obiektu spadną/ mogą spaść elementy konstrukcji projektowanej wieży. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja taka nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących, przytaczanych wcześniej, przepisach prawa, na co wskazuje pozostała część orzecznictwa. Podkreślić należy, że stanowisko odmienne od powyższego (stanowiska organu I instancji) jest preferowane między innymi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, wobec dużych rozbieżności i niejednorodnym stanowiskiem sądów dotyczącym tej kwestii, organ odwoławczy postanowił uznać obszar oddziaływania przyjęty przez Starostę Nowosądeckiego, uwzględniając rozszerzony krąg stron postępowania i odnosząc się do zarzutów wszystkich odwołujących, zakwalifikowanych przez starostę do udziału w obecnym postępowaniu. Bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zabudowy działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

W tym miejscu podkreślić należy, że po przeprowadzonej analizie istniejącego stanu zagospodarowania oraz obowiązujących przepisów organ odwoławczy stwierdza, że pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.

Podkreślono, że kwestia uwzględnienia potencjalnie możliwej ingerencji ludzi w działanie stacji, w żaden sposób nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania ze względu na to, że ingerencja taka jest całkowicie nieprzewidywalna i niedookreślona. Ponadto, teren stacji bazowej będzie ogrodzony, a wejście na ten teren dopuszczone wyłącznie dla upoważnionych osób.

Ponadto organ odwoławczy, przeanalizował położenie inwestycji i obszar jej oddziaływania w aspekcie hipotetycznej możliwości lokalizacji na działkach sąsiednich obiektów budowlanych takich jak gazociąg czy linie energetyczne, z uwzględnieniem ich koniecznych ochronnych pasów technologicznych.

Następnie w uzasadnieniu decyzji zawarto analizę zgodności inwestycji z ustaleniami prawa miejscowego.

Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...], w obszarze objętym obowiązującym miejscem planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonym uchwałą nr XVII/144/2008 Rady Gminy Grybów z 21 maja 2008 r. (Dz.Urz.Woj. Małop.454.2917, ze zmianami), w terenach użytków rolnych (gruntów ornych) oraz użytków zielonych (łąki i pastwiska) oznaczonych symbolem FI88 RP,RZ, oraz częściowo w terenach komunikacji drogowej - dróg gminnych dojazdowych, oznaczonych symbolem KD (DG-D). Przedmiotowa wieża w całości będzie zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem F188 RP, R, w którym dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto zgodnie z § 148 ust. 2 pkt 1 ww. planu miejscowego na całym terenie dopuszczona jest realizacja nowych sieci i urządzeń telekomunikacji przewodowej i bezprzewodowej. Projektowany obiekt spełnia zasady kształtowania zabudowy ustalone ww. planem. Powyższe oznacza, że budowa masztu jest zgodna z ustaleniami prawa miejscowego obowiązującego w badanym terenie.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda Małopolski wskazuje, że rozpatrując możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do uwzględnienia wytycznych zawartych w art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity - Dz.U.2022.884 ze zmianami, zwanej dalej ustawą o wspieraniu usług), którego treść przytoczono.

Znaczącą część uzasadnienia decyzji poświęcono kwestiom środowiskowym.

Zwrócono uwagę, że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 poz. 1071). Z jego treści wynika, iż ustawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) wprowadził następujące zmiany: w § 2 w ust. 1 uchylił pkt 7, zaś w § 3 w ust. 1 uchylił pkt 8. Oznacza, to, iż instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia.

Projektant złożył oświadczenie o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 Pb (karta nr 50 akt adm. I instancji) , z którego wynika że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko6 , co oznacza, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek złożenia takiego oświadczenia wynika z art. 5 pkt 4 w związku z art. 25 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw. Pomimo wejścia w życie przepisów ww. rozporządzenia zmieniającego ustawodawca nie uchylił obowiązku dołączenia takiego oświadczenia projektanta do wniosku o pozwolenie na budowę.

Wojewoda zaznaczył, że ma świadomość rozbieżności interpretacyjnych w zakresie zagadnień związanych z tematyką stacji bazowych telefonii komórkowych oraz złożoności problematyki dotyczącej oddziaływania instalacji telekomunikacyjnej. Orzekając w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę stacji bazowych Wojewoda Małopolski niejednokrotnie, opierając się na interpretacjach przepisów prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych, przedstawiał odmienne stanowisko niż to zaprezentowane w niniejszej decyzji. Niemniej jednak, z uwagi na dysonans rozumieniu specjalistycznych zagadnień w dziedzinie immisji - takich jak pole elektromagnetyczne - obserwowany pomiędzy opracowaniami przedkładanymi przez operatorów sieci telekomunikacyjnych i przygotowanymi przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, potwierdzonymi uprawnieniami budowlanymi z zakresu sieci telekomunikacyjnych, a orzecznictwem sądów administracyjnych (w tym sprzecznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sprzecznych orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych), Wojewoda Małopolski przeanalizował szereg pozyskanych opinii i opracowań oraz wytyczne m.in. Prezesa Komunikacji Elektronicznej i materiały dostępne na rządowych stronach internetowych (np. Białej Księgi ). Wynikiem tej analizy jest zaprezentowane w niniejszej decyzji stanowisko tutejszego organu poruszające szereg wątków związanych z zagadnieniami z zakresu stosowania przepisów prawa dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych. Dodatkowo podkreślić należy, że stanowisko to jest zgodne z prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętego w uchwale z 7 listopada 2022 r. Sygn. akt III OPS 1/22 podjętej w składzie siedmiu sędziów, mającej moc wiążącą.

W związku z powyższym stwierdza się, że zarzuty i obawy podnoszone przez odwołujących, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Dodatkowo, odpowiadając na zarzut niewypełnienia przez organ I instancji zapisów art. 107 Kpa, poprzez brak wyszczególnienia w zaskarżonej decyzji wszystkich stron postępowania (zarzut nr 4) , wyjaśnia się, że rozdzielnik decyzji ma charakter porządkowy i nie jest obligatoryjnym elementem decyzji. Wprawdzie przepisy kpa przewidują dopuszczalność zapoznania się przez stronę w toku postępowania administracyjnego z danymi innych uczestników postępowania oraz nakładają na organ administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednakże nie statuują wprost wymogu umieszczania w korespondencji kierowanej do stron postępowania wykazu (rozdzielnika) zawierającego dane pozostałych jego uczestników.

Dokonując ocena dokumentacji projektowej w kontekście art. 35 Pb wskazano:

• Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją, które nie zostały skutecznie podważone;

• projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

• teren inwestycji znajduje się poza obszarami o szczególnych walorach krajobrazowych i poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków;

• projekt budowlany jest kompletny, został przedłożony w postaci elektronicznej i opracowany został w czytelnej grafice, dla każdego elementu projektu budowlanego tj. projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno- budowlanego i załączników projektu budowlanego zastosowano oddzielną numerację. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia,

• projektowany obiekt został zaliczony do II kategorii geotechnicznej przy prostych warunkach gruntowo-wodnych (karta nr 6 projektu architektoniczno- budowlanego);

• projektanci dołączyli do projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno- budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Na koniec Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że merytoryczna zawartość niniejszej decyzji - w tym analiza pojęć zawartych w rozporządzeniach mających zastosowanie w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowych, naukowych zagadnień związanych z funkcjonowaniem takich instalacji, oraz interpretacja przepisów techniczno-budowlanych - została opracowana w oparciu o skumulowaną na przestrzeni lat wiedzę, poszerzoną o stanowiska sądów administracyjnych oraz opinie i opracowania specjalistów w tej dziedzinie.

W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie uregulowania rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowane (jednolity tekst - Dz.U.2023.1040) (od 1 czerwca 2023 r. zastępującego dotychczasowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r.). Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że projekt budowany sporządzony został z uwzględnieniem przepisów tego rozporządzenia, w zakresie lokalizacji, tj ew. zbliżenia do innych obiektów budowlanych (§ 6 pkt 3 oraz § 9 tego rozporządzenia). Projektowana wieża zlokalizowana jest w południowo-wschodniej części niezabudowanej działki nr [...]. Projektowana wieża stacji bazowej zostanie zlokalizowana w odległości 4,43 m od południowej granicy działki z niezabudowaną działką nr [...] oraz w odległości 10,24 m od wschodniej granicy działki z działka drogową nr [...] (wymiary podane w osiach cokołów wieży). Okoliczne tereny, wśród których zlokalizowana jest działka inwestycyjna są niezabudowane.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M., zarzucając jej naruszenie

a) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane podczas gdy właściciel dz. ew. [...] obr. ew. [...] skutecznie odstąpił od umowy najmu z dnia 25 listopada 2022 r.

b) art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ich interpretację, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski bezpodstawnie przyjął, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie wziął pod uwagę, że właściciel dz. ew. [...] obr. ew. [...] G. D. skutecznie uchylił się od złożonego oświadczenia woli, bowiem zawierając w/w umowę najmu działał pod wpływem błędu co do wielkości, skali i oddziaływania inwestycji. Tak więc wynajmujący skutecznie odstąpił od umowy najmu z dnia 25 listopada 2022 r., stąd też [...] sp. z o.o. nie dysponuje obecnie wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości. Jako dowody na powyższe okoliczności skarżąca dołączyła do skargi pisma spółki [...] oraz właściciela nieruchomości G. D..

Nie bez znaczenia jest również to, że planowana inwestycja istotnie narusza interes prawny skarżącej wyrażający się w prawie własności nieruchomości (art. 140 k.c. i 144 k.c.) tj. zakłóca swobodne korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz panujących stosunków miejscowych. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem, które w sposób znaczący wpływa na środowisko naturalne i może mieć spory wpływ na zdrowie nie tylko bezpośrednich sąsiadów tego obiektu ale także na mieszkańców terenów okolicznych, do których zalicza się skarżąca. Większość mieszkańców okolicznych terenów prowadzi działalność rolniczą, a część z nich z tej działalności utrzymuje swoje rodziny. Tym samym pojawienie się nowej stacji czy rozbudowa istniejącej spotęgowałoby obecne dolegliwości, co z pewnością odbiłoby się ujemnie na poziomie życia mieszkańców. Fakt bliskości stacji bazowej telefonii komórkowej w sposób oczywisty wpływa na obniżenie wartości nieruchomości skarżącej i innych mieszkańców.

Nie bez znaczenia są również i inne argumenty. Skarżąca, jak i zdecydowana większość mieszkańców G. , stanowczo sprzeciwia się rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. . Nadto podnieść należy, że w obrębie obszaru oddziaływania inwestycji zamieszkują osoby, które z uwagi na swoje schorzenia mają lekarskie przeciwwskazania przebywania w polu magnetycznym. Niewątpliwe rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej zwiększy i tak istniejące już duże ryzyko utraty zdrowia, a nawet życia w/w osób.

Wpływ promieniowania stacji telefonii komórkowej na otoczenie, w tym na ludzi i środowisko naturalne, jest niewątpliwy. Raport STOA (Scientific Technology Options Assessment organ Parlamentu Europejskiego) PE nr 297.574 pt. Fizjologiczne i środowiskowe skutki niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego zwraca uwagę, że obecne standardy bezpieczeństwa opierają się na efektach termicznych PEM (podgrzewania ciała np. użytkownika telefonu komórkowego), ignorując efekty związane ze zbieżnością częstotliwości telefonii komórkowej z częstotliwościami wykorzystywanymi w niektórych procesach na poziomie komórkowym. By zapewnić bezpieczeństwo od tego typu oddziaływań pozatermicznych, raport STOA zaleca nieprzekraczanie gęstości mocy 100 mikroW/m2. Raport STOA akcentuje też kwestię wpływu PEM na organizmy dzieci jako osoby większego ryzyka. Organizm dziecka łatwiej przyswaja energię PEM, bo inne są kształt głowy, grubość czaszki i właściwości elektryczne tkanek; poza tym układ nerwowy dziecka dopiero się rozwija i jest bardziej podatny na promieniowanie.

Według przeglądu badań wykonanego przez zespół Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (A. B.. Stacje bazowe telefonii komórkowej a subiektywne dolegliwości mieszkańców - przegląd badań. Medycyna Pracy 2004; 55 (4); 345-351), u mieszkańców okolic stacji bazowych występują różnego rodzaju dolegliwości, przede wszystkim ze strony układu krążenia, a także kłopoty ze snem, drażliwość. depresja, zaburzenia widzenia, trudności z koncentracją uwagi, nudności, utrata apetytu, zawroty i bóle głowy. Stwierdzono związek między występowaniem poszczególnych symptomów a poziomem ekspozycji i odległością od stacji bazowej. Zależność tę zaobserwowano zarówno u osób, które wiązały swoje dolegliwości z obecnością stacji bazowej, jak i u tych, którzy nie widzieli takiego związku. Częstość występowania dolegliwości zdrowotnych była istotnie zależna od poziomu ekspozycji, mimo że poziom ten był niski i nie przekraczał dopuszczalnych norm. Stwierdza się konieczność dalszych badań nie tylko ankietowych, ale także klinicznych, które pozwolą wyjaśnić podłoże zgłaszanych dolegliwości i ustalić merytoryczne podstawy racjonalnej lokalizacji tych obiektów.

Stan niepewności co do skutków zdrowotnych potwierdza Główny Inspektor Sanitarny: nie znaleziono ostatecznej odpowiedzi na pytanie, jaki poziom ekspozycji można przyjąć za całkowicie bezpieczny (cytat z orzeczenia [...] z 15.11.2004). W takiej sytuacji niezbędne jest stosowanie zasady przezorności ekologicznej, która mówi o niepodejmowaniu rozstrzygnięć lub działań mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez wystarczającego rozeznania ich potencjalnych skutków dla środowiska i bez przedsięwzięcia kroków służących zminimalizowaniu takich szkodliwych skutków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo i wyczerpująco zbadano zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami, kompletność przedłożonego projektu, a także inne przewidziane przepisami prawa budowlanego aspekty sprawy. Odniesiono się również do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wyczerpująco wyjaśniając ich bezzasadność.

Należy podkreślić, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, a organ rozpoznający tego rodzaju sprawę administracyjną nie dysponuje żadnym "luzem decyzyjnym", lecz jest zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wydanie bądź odmowa wydania pozwolenia na budowę w żadnym stopniu nie zależy od woli urzędnika wydającego decyzję, który nie ma w tym zakresie żadnej swobody. Ani obawy i protesty okolicznych mieszkańców, ani też ich twierdzenia o naruszeniu własności nieruchomości "ponad przeciętną miarę" czy też rzekomym obniżeniu wartości tych nieruchomości nie dają podstawy do wydania decyzji odmownej.

Aby odmówić inwestorowi wydania wnioskowanej przez niego decyzji należy wskazać konkretny przepis, z którym planowana inwestycja jest sprzeczna.

W okolicznościach niniejszej sprawy przepis taki nie istnieje – co szczegółowo wyjaśnił Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na kontrowersje i protesty społeczne związane z funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowych znaczną część uzasadnienia decyzji poświęcono właśnie kwestiom środowiskowym. Po analizie przepisów rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 poz. 2448) oraz definicji "miejsc dostępnych dla ludności" zawartą w art. 124 ust. 2 Prawq ochrony środowiska organ II instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności - na wysokości powyżej 52,3 m n.p.t. nad działką inwestycyjną nr ewid.[...] Również prawidłowo zauważył, że w obecnym stanie prawnym (po zmianach dokonanych w 2022 r.) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie wymagają w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko. Słusznie też zwrócono uwagę, że tereny w otoczeniu działki inwestycyjnej (podobnie jak ona sama) są niezabudowane.

W kwestii zarzutu obejmującego brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością trzeba wskazać, że Wojewoda Małopolski w tym zakresie przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, na podstawie którego prawidłowo ustalono, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Okoliczności tej nie zmieniają w żaden sposób dokumenty dołączone do skargi. Pismo G. D. z 2 listopada 2023 r. (k. 5) wskazuje na chęć rozwiązania umowy za porozumieniem stron – co wymaga zgody drugiej strony umowy czyli w tym przypadku inwestora. Ze stanowiska inwestora wynika zaś, że takiej zgody nie wyraża. Z kolei złożone przez G. D. "oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu" (k. 9) nosi datę 30 czerwca 2024 r. – a więc zostało złożone miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny, kontrolując prawidłowość zaskarżonej do niego decyzji, opiera się bowiem na stanie faktycznym i prawnym z daty jej wydania.

Z powyższych względów Wojewoda Małopolski w sposób prawidłowy uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do kwestionowania przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd nie stwierdził również innych, nie wskazanych w skardze uchybień przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Tylko takie uchybienia mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, która – jak słusznie zwrócono uwagę – oparta jest na obowiązujących przepisach oraz aktualnej wiedzy naukowej.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.