Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 15 (4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 2 pkt 5 , art. 8 par 1, art. 4 ust. 2,3 art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 3 , 6, 7,8
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par 2 pkt 5 i 6 , art. 147 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 2, art. 10 a ut. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gryfinie na uchwałę Rady Gminy w Baniach z dnia 17 września 2020 r. nr XVII/131/2020 w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Banie I. stwierdza nieważność § 3 pkt 5, § 24 ust. 1 z zakresie słów "i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec", § 26, II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 marca 2021 roku Prokurator Rejonowy w Gryfinie powołując się na art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej zwaną: p.p.s.a.), zaskarżył w całości uchwałę Nr XVII/131/2020 Rady Gminy Banie z dnia 17 września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Banie, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 19 października 2020 roku, pod poz. 4570 (dalej przywoływana jako: "Regulamin" lub "Uchwała").

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1629 t.j. ze zm.) - dalej zwanej u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1432 t.j. ze zm.) - dalej zwaną: u.s.g. w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 t.j.) poprzez powtórzenie w § 2 pkt 4 Uchwały regulacji ustawowej, tj. art. 6 lit.d) u.c.p.g. polegającej na powtórzeniu definicji ustawowej przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, podczas gdy w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych,

2) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 2 pkt 8 Regulaminu definicji pojęcia "zabudowy jednorodzinnej", podczas gdy definicja taka została uregulowana w § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych,

3) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 2 pkt 9 Regulaminu definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", podczas gdy definicja taka została uregulowana w § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych,

4) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 2 pkt 7 Regulaminu definicji pojęcia "zabudowy wielorodzinnej", podczas gdy definicja taka została uregulowana w § 2 pkt 4 lit. a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych,

5) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu i innych zanieczyszczeń na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają czystość i porządek przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, co skutkowało nałożeniem na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków polegających na uprzątnięciu chodnika na możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniejszej niż 1,5 m,

6) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego wyrażające się w zbyt ogólnym i nieprecyzyjnym uregulowaniu w § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości w kwestii napraw i regulacji pojazdów samochodowych poza myjniami oraz naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi, a nadto odesłaniu do niedookreślonych przepisów,

7) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w §22 Regulaminu na właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe niedoprecyzowanego obowiązku opróżniania przedmiotowych zbiorników, tj. z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi przepełnienie zbiorników, a także zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych, a jednocześnie nałożenie na właścicieli tychże nieruchomości obowiązku opróżniania zbiorników nie rzadziej niż raz na pół roku,

8) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 77 ustawy z dnia 20 maja 197lr. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz.618.j. ze zm.) i art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 t.j. ze zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu na opiekunów zwierząt domowych obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, co jednocześnie stanowiło powielenie norm generalnych i abstrakcyjnych wynikającej z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń i z art. 431 Kodeksu cywilnego odnoszących się do odpowiedzialności karnej i cywilnej osób posiadających zwierzęta domowe,

9) art 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 24 ust. 1 Regulaminu na osoby wyprowadzające psy w miejsce publiczne obowiązku prowadzenia go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu - również w kagańcu, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności,

10) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 22 ust. 2 Regulaminu zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej, przy jednoczesnym odesłaniu do nieokreślonych zasad określonych przez nieokreślonego przewoźnika, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej,

11) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 25 ust. 4 pkt 1 Regulaminu prowadzących chów i hodowlę zwierząt gospodarskich do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno - epidemiologicznych,

12) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.g. oraz § 155 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 26 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia plagi, przy jednoczesnym niesprecyzowaniu pojęcia "plaga", podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g wymaga od organu uchwałodawczego wyznaczenia konkretnych obszarów deratyzacji.

Wskazując na powyższe, Prokurator Rejonowy w Gryfinie wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Banie, działając w imieniu Gminy Banie, wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że stanowią one wyraz daleko idącego formalizmu, dopatrującego się podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego pomimo, że jego postanowienia nie pozostają - co do istoty regulowanej materii – w sprzeczności z właściwymi przepisami prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Gmina Banie przedstawiła pogląd w następujący sposób:

I. Prokurator zarzucając przywołaniu w przedmiotowej uchwale regulacji ustawowej, pomija fakt użyteczności zakwestionowanych zapisów w zakresie upowszechnienia norm prawnych. Adresaci przepisów t.j. mieszkańcy Gminy posiadają dalej idącą wiedzę w zakresie treści uchwały Rady Gminy, niźli ma to miejsce w przypadku aktów uchwalanych przez centralne organy państwowe. Umiejscowienie w uchwale Rady Gminy przedmiotowych regulacji przyczynia się zatem do upowszechnienia stosownych norm prawnych, a tym samym - do ich przestrzegania. Nie jest to zatem obiektywnie zjawisko negatywne. Powyższe odnieść należy również do tych zapisów regulaminu, które zwracają uwagę mieszkańcom Gminy na konieczność respektowania odrębnych przepisów, które również normują regulowaną materię.

II. Odnosząc się do zarzutu określenia szerokości chodnika, do której odnosi się obowiązek usuwania śniegu, błota oraz lodu i innych zanieczyszczeń, Gmina Banie nie zgodziła się z poglądem, że nastąpiło w tym zakresie przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Kluczowe w powyższym zakresie jest użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "wymagania". Nie zostało ono bliżej sprecyzowane. Brak jest natomiast podstaw do wyłączania z jego zakresu szerokości powierzchni, do której odnosi się obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń.

III. Odnosząc się do zarzutu zbyt ogólnego i nieprecyzyjnego uregulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w kwestii napraw i regulacji pojazdów samochodowych poza myjniami oraz naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi, Gmina Banie nie zgodziła się ze stanowiskiem skargi.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Przywołany przepis nie określa stopnia sprecyzowania przedmiotowych wymagań. Nie sposób zatem przyjąć, że zapis § 5 ust. 2 pkt 2 zakwestionowanej uchwały Rady Gminy jest niezgodny z prawem.

IV. Odnosząc się do zarzutu o niedoprecyzowanym obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych wskazano, że kwestionowana uchwała nakłada na właścicieli nieruchomości wyposażonych w takie zbiorniki obowiązek opróżniania ich z taką częstotliwością, aby ewentualne zaniechania nie spowodowały wypływu, zwłaszcza z powodu ich przepełnienia, a także zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych. Przedmiotowy zapis jest zatem wystarczająco skonkretyzowany, wskazując skutki, do powstania których właściciele nieruchomości nie mogą dopuścić przez własne zaniechania. Określona została także maksymalna częstotliwość opróżniania zbiorników, tj. raz na pół roku. Nie sposób zatem podzielić poglądu, jakoby przedmiotowy obowiązek nie został rzekomo w sposób dostateczny doprecyzowany.

V. Odnosząc się do zarzutu, że nałożenie na osoby wyprowadzające psa w miejsce publiczne obowiązku prowadzenia go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu - również w kagańcu, nie wynika z normy upoważniającej, Gmina Banie nie zgodziła się z powyższym zarzutem.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowany obowiązek nałożony został na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, jakimi są psy. Jednocześnie ma on na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwości oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Kwestionowany zapis znajduje zatem podstawę w normie upoważniającej.

Nie sposób także podzielić stanowiska, jakoby nałożone obowiązki były nieproporcjonalne w odniesieniu do wskazanych w ustawie dóbr, które mają chronić, tj. bezpieczeństwo ludzi i czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

VI. § 22 ust.2 kwestionowanej uchwały nie reguluje kwestii wskazanych w zarzutach skargi.

VII. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niesprecyzowania pojęcia "plaga" stwierdzono, że - podobnie jak pozostałe pojęcia użyte w poszczególnych zapisach uchwały - podlega ono procesowi wykładni.

Nie zgodzono się także z oceną jakoby przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymagał od organu uchwałodawczego wyznaczenia konkretnych obszarów deratyzacji. Nakłada on obowiązek określenia jedynie zasad dotyczących wyznaczania takich obszarów. Oznacza to, że określenie obszarów deratyzacji nie jest pozostawione Radzie Gminy, która jedynie określa zasady, według których obszar deratyzacji ma być wyznaczony.

VIII. Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, Gmina Banie podniosła zaś, że - nawet w sytuacji podzielenia przez Sąd argumentacji skargi - brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów.

Dopuszczalność wniesienia skargi przez Prokuratora i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny, w świetle przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i art. 8 § 1 p.p.s.a. jest bezsporna. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego gdyż wynika to wprost z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 – dalej powoływanej jako "u.c.p.g.").

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w odpowiednich ustawach samorządowych.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego.

Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora okazała się częściowo zasadna. W zakresie § 3 pkt 5, 24 ust. 1 w zakresie słów "i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec" oraz §26 uchwały dopatrzono się bowiem do istotnego naruszenia prawa.

W art. 4 ust. 2 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 – dalej: "u.c.p.g"), według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej organu gminy stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W § 2 Regulaminu Rada Gminy Banie zawarła definicje pojęć używanych dalej w powyższym akcie prawnym. Określono w ten sposób między innymi, iż ilekroć w regulaminie jest mowa o:

- przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne - rozumie się przez to podmiot lub podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który został wybrany w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) i z którym zarządzający podpisał umowę (pkt 4),

- zabudowie wielorodzinnej - należy przez to rozumieć zabudowę budynkami wielomieszkaniowymi i wielolokalowymi, które mogą być połączone ze sobą i w ten sposób tworzyć zabudowę z wieloma wejściami (pkt 7),

- zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (pkt 8)

- zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (pkt 9).

Powyższe przepisy Regulaminu zdaniem Prokuratora istotnie naruszają prawo ponieważ zawierają powtórzenia odpowiednich definicji, przywołanych w skardze ustaw. Tymczasem jak wywiódł Prokurator w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych a zaistniałe powtórzenia zostały ocenione przez skarżącego jako istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów uchwały.

Rozpatrując tak sformułowane zarzuty Sąd uznał, iż jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności przytoczonych powyżej przepisów Regulaminu (tj. § 2 pkt 4,7,8,9 Regulaminu) . Dodać przy tym należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

W zakresie kolejnego zarzutu, nie ulega wątpliwości, iż w § 3 ust. 5 Regulaminu uchwalono, iż: zarówno właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy (zamieszkałej) jak i nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (niezamieszkałej) jak i nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, (zwanej dalej nieruchomością "mieszaną"), jak i nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku zapewnia utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości poprzez: usuwanie z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu na całej jego długości i możliwie największej jego szerokości, lecz nie mniej niż 1,5 m.

Prokurator wywodził w tym zakresie, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Rada nie posiadała upoważniania do rozszerzenia obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie usuwania z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości śniegu, błota oraz lodu i innych zanieczyszczeń na możliwie największej szerokości chodnika, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.

Powyższy zarzut Sąd uznał za uzasadniony, albowiem upoważnienie ustawowe przekazane radom gmin i wynikające z cytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g. dotyczy ustalenia przez Radę "zasad" utrzymania czystości i porządku nie zaś "zakresu" tychże obowiązków, które zostały wobec właścicieli nieruchomości już określone przepisami ustawy – "Rozdział 3. Obowiązki właścicieli nieruchomości." W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Tymczasem, w przytoczonym wyżej § 3 pkt 5 Regulaminu zmodyfikowano zakres powyższego obowiązku ustanowionego przepisami ustawy. Taka zmiana dotyczyła zatem "zakresu obowiązku" ustawowego właścicieli nieruchomości i nie mieściła się w upoważnieniu do określenia "zasad" utrzymania czystości i porządku co daje podstawy do stwierdzenia nieważności tego przepisu Regulaminu.

Jeśli chodzi o § 5 ust. 2 Regulaminu mający mieć w ocenie Prokuratora charakter zbyt ogólny i nieprecyzyjny, a stanowiący, iż: "poza myjniami i warsztatami samochodowymi:

1) mycie pojazdów samochodowych zgodnie z niniejszym regulaminem oraz obowiązującymi przepisami może odbywać się jedynie pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z niniejszym regulaminem. W szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do wód, ziemi i kanalizacji deszczowej;

2) doraźne naprawy i regulacje pojazdów samochodowych mogą odbywać się wyłącznie w miejscach, w których dokonywane czynności nie spowodują uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, nie będą zagrażały bezpieczeństwu osób, mienia, środowiska i nie będą naruszały praw chronionych osób trzecich, a powstające odpady będą zagospodarowane w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami"

Sąd nie znajduje w treści tych przepisów uchybień dających podstawy stwierdzenia ich nieważności. Powyższe przepisy zgodnie z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.) określają zasady mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zasady takie są czytelne i ani Prokurator w swoim wniosku nie wskazuje przepisów innych ustaw, które zostałyby w ten sposób naruszone ani takiego naruszenia nie dopatrzył się Sąd.

Co do zarzutu skargi przekroczenia normy kompetencyjnej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. z uwagi na nałożenie w § 22 Regulaminu na właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe niedoprecyzowanego, uzależnionego od oceny właściciela nieruchomości obowiązku: "opróżniania ich z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ ze zbiorników, zwłaszcza wynikający z jego przepełnienia, a także zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych, jednak nie rzadziej niż raz na pół roku" Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 3 u.c.p.g. aby uznać za uzasadniony zarzut istotnego naruszenia prawa. Badany przepis określa bowiem częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a wynikające z niego zasady nie odbiegają od typowych przyjętych powszechnie zasad oceny okoliczności, w których opróżnienie zbiornika jest konieczne. Ustalając natomiast minimalną częstotliwość opróżniania zbiornika, określono zasady zapobiegania sytuacjom, w których opróżniane zbiorników jest wymagane w związku z wymaganą starannością właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty dotyczące § 23 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu na mocy których:

1. Właściciele (opiekunowie) zwierząt domowych są zobowiązani do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt.

2. Zwierzęta domowe należy utrzymywać w sposób zachowujący wymagania sanitarne, gwarantujący właściwą opiekę i dozór. Właściciele (opiekunowie) zwierząt domowych biorą pełną odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt,

nie stwierdzono uchybień dających podstawy stwierdzenia nieważności takich przepisów Regulaminu. W ocenie Sądu, powyższe przepisy nie zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem zobowiązanie właścicieli (opiekunów) zwierząt do działań zapobiegających zagrożeniu lub uciążliwości dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego mieści się w zakresie wymagań dla osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwościami.

Ponadto, porównanie treści § 23 Regulaminu z przywołanymi przez Prokuratora przepisami Kodeksu wykroczeń (art. 77 § 1 ) i Kodeksu cywilnego (art. 431) nie pozwala na przyjęcie, aby ich zakresy normatywne były tożsame. Powołane przepisy Kodeksów stanowią normy prawa karnego i cywilnego penalizujące określone w hipotezie norm zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji odpowiednio prawa karnego lub cywilnego, zaś zapisy Regulaminu określają obowiązki właścicieli (opiekunów) zwierząt domowych. Co istotne nie tylko budowa norm jest inna, ale także sama dyspozycja przepisów Kodeksów i Regulaminu nie pokrywa się. Poza tym, w przypadku Regulaminu adresatem jest właściciel (opiekun) zwierzęcia domowego, zaś normy zawarte w wymienionych wyżej Kodeksach dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego lub kto chowa/posługuje się zwierzęciem i z tym związaną odpowiedzialność deliktową wywołuje. Przy czym o "chowaniu", o którym mowa w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego można mówić dopiero wówczas, gdy piecza wykonywana jest w sposób trwały (nie doraźnie, okazjonalnie), polega na nadzorze, zapewnieniu utrzymania i ochrony oraz ma na celu dowolną korzyść chowającego, chociażby satysfakcję z pieczy. Ponadto, w rozumieniu przywołanego przepisu do osób posługujących się zwierzęciem należy zaliczyć również pracodawcę, zatrudniającego pracownika, który w ramach pełnionych przez niego funkcji, działając w interesie zakładu, zwierzęciem bezpośrednio się posługuje (por. Wyrok SA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I ACa 17/16).

Co do zasady przyznać rację należy Prokuratorowi, że swoiste powtórzenie przepisów o odpowiedzialności opiekunów zwierząt domowych, wobec istnienia już w tym zakresie regulacji Kodeksowych nie było potrzebne. Tym niemniej Prokurator nie wskazał na taką modyfikację zasad odpowiedzialności opiekunów zwierząt spornymi postanowieniami Regulaminu, która w sposób wykluczający się odpowiedzialność tą by kształtowała. Skład orzekający w niniejszej sprawie za zasadną uznaje ingerencję w treść aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części, albo poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego w całości, jeżeli został on dotknięty istotnym naruszeniem prawa. Nie każde uchybienie, takie jak wskazane wyżej, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. W szczególności jeżeli dany przepis Regulaminu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności § 23 ust. 1 i ust 2 Regulaminu.

Co do § 24 ust. 1 Regulaminu na mocy którego określono, iż osoba wyprowadzająca psa w miejsce publiczne jest zobowiązana prowadzić go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu - również w kagańcu a zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem – Prokurator powołując się na wybrane tezy z orzeczeń sądowych podniósł, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie zawsze wymaga spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Następnie Prokurator stwierdził, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja jest wewnętrznie niespójna, a częściowo wręcz uzasadnia racjonalność przyjętych w Regulaminie zasad dotyczących trzymania psów w miejscach publicznych.

W spornym przepisie § 23 ust. 1 zdanie pierwsze Regulaminu zapisano, że "Osoba wyprowadzająca psa w miejsce publiczne jest zobowiązana prowadzić go na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu – również w kagańcu" Rada przyjęła zatem obowiązek wyprowadzania psa w miejsca publiczne na smyczy i w kagańcu tylko wobec psów rasy uznawanej za agresywną lub psów w inny sposób zagrażający otoczeniu. Oznacza to, że uwzględniono tą okoliczność, iż nie każdy pies wymaga zakładania kagańca w miejscach publicznych jak i to, że nie tylko psy ras uznanych za agresywne, powinny taki kaganiec posiadać. Nie chodzi tu zatem, jak podnosi Prokurator, o psy, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Skoro sam prawodawca ustalił mocą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), które rasy stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2020 r. poz. 638), to nie sposób za nieuzasadnione uznać prawa ustalenia przez Radę nakazu trzymania takich psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu. To rolą właściciela, który decyduje się na posiadanie psa mogącego stanowić zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, jest zapewnienie mu takich warunków, aby mógł on przemieszczać się w pełni swobodnie (bez smyczy lub kagańca), ale na obszarach nie stanowiących miejsc publicznych. To natomiast, czy inny z wymienionych w powyższym rozporządzeniu pies stanowi zagrożenie dla otoczenia i również wymaga posiadania kagańca jest okolicznością ocenną, lecz weryfikowalną zarówno przez właściciela znającego zachowanie psa, jak i poprzez obserwację zachowania się danego psa przez pracownika służb egzekwujących nałożony obowiązek.

Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, iż postanowieniami § 23 ust. 1 Regulaminu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy lub kagańca odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach publicznych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Skład orzekający Sądu w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 285/20, wedle którego, przy ocenie zgodności z prawem powyższych obowiązków należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, w tym małe dzieci, dla których kontakt z jakimkolwiek obcym psem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, a w określonych przypadkach również z kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają. Specyficzne uwarunkowania danej rasy lub konkretnego psa, stan jego zdrowia lub wiek, nie powinny stanowić determinantów ograniczających w jakikolwiek sposób prawa do swobodnego, niezakłóconego lękiem przebywania osób w miejscach publicznych. Niewątpliwie natomiast nakładają na właścicieli psów obowiązki, na których ciąży powinność ich humanitarnego traktowania, w tym pielęgnacji, zapewnienia im właściwych warunków bytowania a także nieskrępowanego smyczą oraz kagańcem poruszania się, niekoniecznie jednak w miejscach publicznych.

Niewątpliwie w orzecznictwie pojawia się pogląd, iż nawet zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Jednak zaistnienie takich zdarzeń jest zwykle wynikiem działań lub zaniechań opiekuna zwierzęcia i nie może pozbawiać rady gminy możliwości ustalenia zasad pozwalających zredukować występowanie zdarzeń niekomfortowych a nawet niebezpiecznych dla innych użytkowników w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Aktualna dostępność zróżnicowanych smyczy i kagańców pozwala dostosować je do osobniczych potrzeb w zasadzie każdego zwierzęcia. Natomiast potencjalne wystąpienie zdarzeń mających charakter niehumanitarnego traktowania zwierzęcia a wynikających z ich stosowania przez osobę wyprowadzającą psa należy uznać za sytuacje o charakterze na tyle wyjątkowym oraz zawinioną przez opiekuna, iż nie można na ich podstawie pozbawiać ochrony innych użytkowników miejsc publicznych. Warto tez zauważyć, iż gdyby ustawodawca uznawał korzystanie z takich środków jak smycze i kagańce za działanie grożące niehumanitarnym traktowaniem zwierząt, zabroniłby lub ograniczył stosowanie tego rodzaju środków co jednak dotychczas nie miało miejsca.

Natomiast Sąd uznał za uzasadnioną ingerencję w treść zdania drugiego § 23 ust. 1 Regulaminu zgodnie z którym: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadę art. 10a ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) na mocy którego zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Konsekwencją tej regulacji jest w szczególności obowiązek zapewnienia kontroli nad zwierzęciem. Jakkolwiek kaganiec jest jednym ze środków takiej kontroli to przepis Regulaminu pozwalający na uwolnienie zwierzęcia przez właściciela (opiekuna) mającego możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem w miejscu mało uczęszczanym, lecz warunkujący to każdorazowo założeniem psu kagańca, narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analiza treści powyższego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, iż dotyczy on każdego psa - i to zarówno przedstawicieli ras uznawanych za agresywne jak i na równi z nimi przedstawicieli innych ras - w tym najmniejszych takich jak choćby: Chiuaua, Yorhshire Terrier czy Pomeranian. Nie sposób uznać aby uwolnienie psa (np. powyższych ras) ze smyczy następujące w miejscu mało uczęszczanym i to w sytuacji gdy właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, wymagało w każdym przypadku zakładania psu kagańca z pominięciem jego cech osobniczych. Zawarta w §24 Regulaminu regulacja w zaskarżonym kształcie jawi się zresztą jako nie niekonsekwentna skoro dopuszcza prowadzenie psa rasy nie uznawanej za agresywną bez kagańca w miejscach mocno uczęszczanych, natomiast wymusza zakładanie mu kagańca w miejscach mało uczęszczanych, w których opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

W tym zakresie Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności § 24 ust. 1 w zakresie słów "i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec" co pozwoli mu nadać treść zgodną z obowiązującymi przepisami i nie godzącą w zasadę proporcjonalności.

Co do zaskarżonego przepisu § 24 ust. 2 Regulaminu, niewątpliwie wskutek oczywistej omyłki pisarskiej przywołanego w zarzutach skargi Prokuratora pod oznaczeniem "§ 22 ust. 2", określenie w uchwale, iż przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej jest możliwe tylko na zasadach określonych przez przewoźnika nie daje podstaw do przyjęcia, iż Rada Gminy wykroczyła poza delegowane jej uprawnienia lub z niedozwolony sposób zmodyfikowała obowiązujące przepisy. Powyższy przepis nie nakłada na właścicieli żadnych obowiązków a ewentualne ograniczenia w przewozie zwierząt mogą być związane z regulacjami poszczególnych przewoźników. Zawieranie w uchwale tego rodzaju przepisów, jakkolwiek wątpliwe co do swojej celowości, z przyczyn opisanych powyżej nie daje się zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Jeśli chodzi o zarzut skargi oparty na twierdzeniu o niedopełnieniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. a stanowiącej podstawę do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach co miało nastąpić poprzez przyjęcie w § 25 ust. 4 pkt 1 Regulaminu, iż "prowadzący chów i hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3, zobowiązani są przestrzegać zapisów § 3 niniejszego regulaminu, a ponadto: przestrzegać przepisów sanitarno-epidemiologicznych" zwrócenie uwagi hodowców na konieczność przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, przy uwzględnieniu brzmienia całego przepisu i zawartego w nim odesłania do § 3 Regulaminu nie może być on uznany za istotnie naruszający prawo z przyczyn opisanych wcześniej.

Natomiast w zakresie zakwestionowanego § 26 ust. 1 Regulaminu, który w ocenie Prokuratora został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. a zgodnie z którym: "właściciele nieruchomości przeprowadzają deratyzację w każdym przypadku wystąpienia plagi gryzoni", Sąd podzielił stanowisko Prokuratora co do wadliwości przepisu. We wskazanej jednostce redakcyjnej Regulaminu na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia plagi, podczas gdy przepis ten wymaga od organu uchwałodawczego wyznaczenia konkretnych obszarów deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost wymaga "wyznaczenia obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, czego nie uczyniono w § 26 ust. 1 Regulaminu. Nadto, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator, Rada Gminy Banie posłużyła się zwrotem niedookreślonym, a mianowicie "plaga", co faktycznie uniemożliwia zastosowanie się do tej normy prawnej.

Analizując treść §26 Regulaminu Sąd uznał też za celowe wyjście poza zarzuty skargi. W tym zakresie Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności również § 26 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że "W przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt w porozumieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i termin jej przeprowadzenia, poprzez zarządzenie oraz podanie go do publicznej wiadomości". Zdaniem Sądu, uchwalając powyższy przepis Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez uchwałodawcę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 543/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt. II SA/Sz 711/20 – wszystkie opublikowane w CBOSA).

W świetle powyższego Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności §26 Regulaminu w całości.

Końcowo należy wskazać, iż Sąd przy dokonywaniu oceny zarzutów Prokuratora zważył na charakter kwestionowanego aktu prawa miejscowego, w którego stosowaniu szczególne znaczenie ma jego zrozumiałość i czytelność dla adresatów. Takim cechom zwykle nie służy zwiększanie objętości tekstu oraz stosowanie licznych odesłań czy kazuistyczne wyliczanie przepisów. W ocenie Sądu kwestionowane pod względem nadmiernej ogólności przez Prokuratora zapisy Regulaminu, pozwalają adresatom w możliwe łatwy sposób powzięcie wiedzy czy Rada Gminy dokonała zmiany lub doprecyzowania zasad, do których stosowania obywatele są zobowiązani niezależnie od wprowadzenia Regulaminu. Jeśli zaś doszło do modyfikacji takich zasad, z łatwością mogą ustalić na czym one polegają.

Warto przy tym dostrzegać, że w takich dokumentach jak statuty czy regulaminy również w literaturze dopuszcza się odstępstwa od ogólnie przyjętych zasad tworzenia budowania przepisów (np. stosowania powtórzeń innych regulacji normatywnych) jeśli zapewnia to komunikatywność tekstu prawnego (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Stąd rozstrzygając w sprawie należało mieć na uwadze również aspekt czytelności i komunikatywności Regulaminu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w pkt I sentencji wyroku, w pozostałym zakresie oddalając skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. Mimo stwierdzenia podstaw do stwierdzenia nieważności niektórych zapisów regulaminu, brak było podstaw do rozstrzenia takiego działania na cały powyższy akt prawa miejscowego.