Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 443/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lipca 2024 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), po rozpoznaniu odwołania D. K., uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 18 marca 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan tej sprawy przedstawia się następująco.

D. K. (dalej też jako wnioskodawca, skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2005. Wnioskodawca zadeklarował wsparcie na zalesianie na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 1,62 ha - iglaste, a w obsadzie 0,40 ha - liściaste. Wnioskodawca występował o premię pielęgnacyjną bez zastosowania repelentów na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 2,02 ha na okres 5 lat. Ponadto wystąpił o premię zalesieniową na okres 20 lat na powierzchni 2,02 ha.

Po złożeniu w dniu 10 listopada 2005 r. przez wnioskodawcę oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej też jako organ I instancji) decyzją z dnia 10 lutego 2006 r. przyznał skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych w kwocie [...]zł, w tym z tytułu:

- wsparcia na zalesianie w wysokości [...] zł (płatne jednorazowo),

- premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł (płatne corocznie przez okres 5 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia),

- premii zalesieniowej w wysokości [...] zł (płatne corocznie przez okres 20 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia).

Na podstawie powyższej decyzji D. K. zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej na powierzchni 2,02 ha przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, tj. do realizacji planu zalesienia na powierzchni 2,02 ha. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 22 marca 2006 r. W następnych latach, tj. od roku 2005 do 2018, na podstawie wniosków o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych, płatność była przyznawana do powierzchni 2,02 ha uprawy leśnej. W 2010 i w 2011 roku wnioskodawca informował Biuro Powiatowe ARiMR w [...] o wystąpieniu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych – intensywnych opadów deszczu, co spowodowało częściowe zniszczenie uprawy. Zgorszenie uszkodzeń w uprawie leśnej z 2011 r. zostało zakwalifikowane do otrzymania pomocy "de minimis" na likwidację ponadnormatywnych uszkodzeń powstałych w uprawie leśnej w wyniku wystąpienia ekstremalnych zjawisk naturalnych.

W dniu 4 września 2018 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu przez upoważnionych inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR w ramach działania Zalesianie Gruntów Rolnych (protokół z czynności kontrolnych nr [...]/[...]/[...]). Celem kontroli była weryfikacja powierzchni kwalifikującej się do płatności i jednoznacznego stwierdzenia, na jakiej powierzchni jest kontynuowane przez producenta zobowiązanie. W wyniku kontroli ustalono, że działce rolnej A położonej w województwie [...], powiat [...], gmina O. L., obręb B., o powierzchni zadeklarowanej do płatności z tytułu zalesiania 2,02 ha, powierzchnia zmierzona wyniosła 1,40 ha, w związku z powyższym został zastosowany kod pokontrolny ZGRS-Zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesiania jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona. W trakcie kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili także zalanie wodą części uprawy leśnej na powierzchni 0,57 ha. W protokole z kontroli wskazano, że: "W dniu kontroli na dz. ewid. 314 ob. [...] stwierdzono zalesienie częściowo zalane wodą dokonano pomiaru powierzchni dostępnej i zmierzono 1,040 ha, obw. 1203 m, tol. 0,15 ha (stwierdzono uzupełniane sadzonki w różnym wieku w celu utrzymania obsady). (...). Zgodnie z widoczną linią sadzonek uzupełnianych. Pow. 0,57 ha obw. 625 m tol. 0,08 ha z uwagi na wysycenie wodą torfowego podłoża brak możliwości wejścia na w/w część zalesienia i dokonania precyzyjnego pomiaru granicy pomiędzy stawem a częścią zalewaną zalesienia (oznaczono na szkicu linią przerywaną). Wskazano również, że "W sekcji IX wpisano pow. zmierzoną na części dostępnej w dniu kontroli, jednak uwzględniając pow. C. podtopionej i widoczne sadzonki można sumując obie pow. 1,40 ha + 0,57 ha i biorąc pod uwagę tol. Pomiaru pow. pierwotnego i uzupełnianego z powodu wypadów zalesienia uznać, że odpowiadałaby pow. z planu zalesienia. "

Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w trakcie kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 10 października 2018 r. nr [...] wstrzymał skarżącemu płatności na zalesianie. D. K. złożył odwołanie od ww. decyzji. Następnie Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej też jako organ II instancji, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. zawiesił na wniosek D. K. postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 10 października 2018 r.

Następnie, w dniu 15 lipcu 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek D. K. o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2019 (powierzchnia wnioskowana 1,40 ha). Na podstawie ww. wniosku w dniu 14 sierpnia 2019 r. przekazane zostały środki finansowe na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego.

Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności na zalesianie gruntów rolnych przyznanych D. K., na mocy decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. Postanowieniem z 11 marca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił D. K. zawieszenia postępowania.

W dniu 15 lipca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek D. K. o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2020 (powierzchnia wnioskowana 1,55 ha). Na podstawie ww. wniosku w dniu 13 sierpnia 2020 r. przekazane zostały środki finansowe na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego.

Decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił D. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania D. K., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 16 lipca 2020 r.

Po rozpatrzeniu skargi D. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 11/21 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 9 listopada 2020 r. oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego w [...] z dnia 16 lipca 2020 r. Wyrok stał się prawomocny od dnia 28 maja 2021 r.

Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. D. K. zwrócił się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego od decyzji z dnia 10 października 2018 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie na rok 2018. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją nr [...] z dnia 27 stycznia 2021 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 10 października 2018 r. Od decyzji D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 lipca 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek D. K. o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2021 (powierzchnia wnioskowana 1,40 ha). W złożonym wniosku D. K. zadeklarował, że realizuje Program "Zalesienie gruntów rolnych" na mocy decyzji nr [...] z dnia 10 lutego 2006 r. na powierzchni 1,40 ha.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 139/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora r L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 27 stycznia 2021 r. oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 10 października 2018 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie na rok 2018. Wyrok stał się prawomocny z dniem 26 sierpnia 2021 r.

Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał D. K. płatności za rok 2018 z tytułu premii zalesieniowej do powierzchni 2,02 ha, w wysokości [...] zł. D. K. nie złożył odwołania od tej decyzji. Na podstawie decyzji w dniu 13 grudnia 2021 r. przekazane zostały środki finansowe na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego.

Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o przeprowadzanie kontroli w gospodarstwie D. K. w zakresie weryfikacji zalesienia na działce numer [...] w miejscowości B. i gmina O. L..

W dniu 29 lipca 2021 r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR podjęło próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z przedmiotowej kontroli został sporządzonypProtokół z czynności kontrolnych nr [...]/0036/21. W protokole z czynności kontrolnych nr [...]/[...]/[...] stwierdzono kod GR 2 - Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Dodatkowo do ww. raportu dołączono notatkę służbową z dnia 29 lipca 2021 r., w której inspektorzy terenowi szczegółowo opisali przebieg przedmiotowej kontroli.

W dniu 24 sierpnia 2021 r. D. K. złożył informację dotyczącą wystąpienia intensywnego deszczu, a w dniu 6 września 2021 r. złożył kopię dokumentu z policji dotyczącą postępowania w sprawie kradzieży sadzonek, tj. Zawiadomienie pokrzywdzonego o niewniesieniu wniosku o ukaranie do Sądu.

W dniu 24 września 2021 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło również pismo ze Starostwa Powiatowego w [...] nr [...] przekazujące Wypis z rejestru gruntów nr [...] z dnia 21 września 2021 r. dotyczący działki nr [...] obręb B., gm. O. L., zgodnie z którym powierzchnia lasu wynosi 1,31 ha (LsV). Pozostałe użytki na przedmiotowej działce oznaczono jako grunty pod stawami (Wsr-RV) 5,69 ha, grunty pod rowami (W-ŁIV) 0,12 ha i grunty pod rowami (W-RIV) 0,01 ha.

Do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła także Umowa Dzierżawy dotycząca działki nr [...] z dnia 16 sierpnia 2017 r.

W dniu 15 listopada 2021 r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR podjęło ponownie próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W dniu 26 listopada 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął protokół z czynności kontrolnych nr [...]/[...]/[...]. W protokole z czynności kontrolnych stwierdzono kod GR 2 - Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych (wszczętego zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2020 r.).

Decyzją nr [...] z dnia 16 lutego 2022 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 1 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 150/22 oddalił skargę D. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 16 lutego 2022 r.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]

- odmówił D. K. wypłaty płatności z tytułu premii zalesieniowej za rok 2021;

- wstrzymał płatność na zalesienie przyznaną decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2006 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], w odniesieniu do gruntów o powierzchni 0,71 ha;

- odmówił uznania działania siły wyższej.

Decyzją nr [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia

Po rozpatrzeniu sprzeciwu D. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 422/22 oddalił sprzeciw.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania płatności na zalesianie przyznanych D. K. decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2006 r.

Pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] wyjaśnił, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków ujawniona w Wypisie [...] z dnia 21 września 2021 r. została dokonana " (...) bez przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji na ww. działce (...) " dlatego też, "(...) organ polecił przywrócenie użytków (...) Na okoliczność tą firma PRYZMAT sp. z o. o. wykonała operat geodezyjny z wykazem danych ewidencyjnych, który został zaewidencjonowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym za nr [...] z dnia 02.12.2021 r. W oparciu o ten operat dokonano zmiany w bazie danych operatu ewidencji gruntów i taki stan widnieje do chwili obecnej." W piśmie wskazano również, że: "Starostwo Powiatowe informuje, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków niekoniecznie odzwierciedlają stan faktyczny na gruncie.".

Organ I instancji ustalił, że deklaracja przez rolnika pow. 1,40 uprawy leśnej (we wniosku o wypłatę płatności na zalesienie w 2021 roku) jest zgodna z powierzchnią lasu, która została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Uznano, że zgodnie z deklaracją beneficjenta i danymi pochodzącymi z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, powierzchnia lasu na działce [...], położonej w miejscowości B., gm. O. L. w 2021 rok wynosi 1,40 ha. Natomiast, jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, D. K. podjął zobowiązanie do prowadzenia założonej uprawy leśnej na działce ewidencyjnej nr [...] - na powierzchni 2,02 ha, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 14 marca 2023 r.nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]

- odmówił D. K. wypłaty płatności z tytułu premii zalesieniowej za rok 2021;

- wstrzymał płatność na zalesienie przyznaną decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2006 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], w odniesieniu do gruntów o powierzchni 0,62 ha (w związku ze stwierdzeniem likwidacji części uprawy leśnej na działce [...], obręb B., gm. O. L. na powierzchni 0,62 ha);

- odmówił uznania działania siły wyższej.

Ponadto powyższą decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił, że powierzchnia lasu na działce [...], położonej w miejscowości B., gm. O. L. w 2021 rok wynosi 1,40 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania D. K., decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji dnia 14 marca 2023 r.

Wyrokiem z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 12 maja 2023 r.

W dniu 16 lipca 2022 r. D. K. złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2022.

W dniu 18 lipca 2023 r. D. K. wniósł o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2023.

Ze względu na zmianę, tj. zwiększenie wysokości stawek premii zalesieniowej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] pismem z dnia 9 listopada 2023 r poinformował D. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesiane gruntów rolnych.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zmienił decyzję z dnia 10 lutego 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, od 2023 roku płatność z tytułu premii zalesieniowej wysokości [...] zł - płatne corocznie od 2023 roku do końca upływu 20 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Po rozpatrzeniu odwołania D. K., decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 grudnia 2023 r. o zmianie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W wyniku ustaleń dokonanych w toku postępowania, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] stwierdził nieprawidłowość w postaci zaniechania realizacji zobowiązania do prowadzenia uprawy leśnej (realizacji planu zalesienia) na części powierzchni, tj. na powierzchni 0,62 ha (2,02 ha - 1,40 ha). W trakcie uczestnictwa w programie zalesieniowym organ stwierdził mniejszą powierzchnię zalesienia, tj. 1,40 ha. Ww. okoliczność traktowana jest jako częściowa likwidacja uprawy przed upływem okresu trwania zobowiązania.

Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych D. K. na mocy decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Decyzją nr [...] z dnia 18 marca 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił D. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji D. K. wniósł odwołanie, wskazując, że nigdy jego zamiarem nie było zlikwidowanie uprawy leśnej, a wręcz przeciwnie, przeprowadzał dosadzania i stosował zabiegi pielęgnacyjne.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lipca 2024 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia 18 marca 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił na wstępie, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej k.p.a. Wywodził, że obciążenie rolnika sankcjami (w jakimkolwiek kształcie i formie winno być wprowadzone (przyjmowane) na podstawie wyraźnego wyartykułowania takiej woli prawodawcy – w jasnych i precyzyjnych przepisach, które winny być w decyzji wszechstronnie wyjaśnione. Organ orzekający winien wytłumaczyć, dlaczego zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnie przyjął. Ponadto, kwestia zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy nie może leżeć w sferze domniemań, domysłów, czy też zawiłych dociekań samego wnioskodawcy. Dalej organ II instancji argumentował, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji na podstawie art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, art. 73 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004; art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009; art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 809/2014 był zobowiązany do ustalenia, czy D. K. pobrał nienależnie lub nadmiernie płatności na zalesianie gruntów rolnych za lata 2005 – 2018. Dla oceny zasadności ustalenia D. K. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy uzyskane przez stronę płatności za lata 2005 - 2018 są "nienależne" w świetle zaniechania realizacji zobowiązania do prowadzenia uprawy leśnej na części powierzchni (0,62 ha), tj. częściowej likwidacji uprawy leśnej przed upływem okresu trwania zobowiązania (organ stwierdził mniejszą powierzchnię zalesienia).

Organ odwoławczy podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż D. K. zobowiązany był do prowadzenia założonej uprawy leśnej na powierzchni 2,02 ha przez okres 20 lat od dnia wypłacenia pierwszej płatności na zalesianie, (pierwsza płatność zalesieniowa przyznana w wyniku rozpatrzenia wniosku D. K. została wypłacona w dniu 22 marca 2006 r.). A zatem zgodnie z planem zalesienia z dnia 31 maja 2005 r., wnioskodawca podjął w roku gospodarczym 2005 zobowiązanie do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, na działce ewidencyjnej nr [...] obręb B., gmina O. L., wykonanego jesienią 2005 r. na powierzchni 2,02 ha. Organ I ustalił, że powierzchnia uprawy leśnej uległa zmniejszeniu z 2,02 ha do 1,40 ha (powierzchnia zmniejszenia 0,62 ha). W roku gospodarczym 2019 (powierzchnia wnioskowana 1,40 ha), a także w latach 2020 (płatność przyznana do pow. 1,40 ha na podstawie danych pochodzących z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013) i w roku gospodarczym 2021 (powierzchnia wnioskowana 1,40 ha). Organ I instancji ustalił, że powierzchnia lasu na działce [...], położonej w miejscowości B., gm. O. L. w 2021 wynosi 1,40 ha. W przypadku stwierdzenia, że rolnik nie realizuje podjętego zobowiązania dotyczącego prowadzenia uprawy leśnej przez okres trwania zobowiązania, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście ww. okoliczności oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz ewentualnego dochodzenia jej zwrotu.

Organ I instancji ustalając w przedmiotowej sprawie wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności wziął pod uwagę płatności przyznane za lata 2005-2018. A zatem stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do płatności za lata 2005-2018, zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności i dochodzenia ich zwrotu. Rolnik zlikwidował część uprawy leśnej przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Powierzchnia uprawy leśnej zmniejszyła się w stosunku do powierzchni objętej zobowiązaniem w roku gospodarczym 2005 (z 2,02 ha na 1,40 ha, czyli o 0,62 ha). Wobec powyższego ustalił, że zaistniały przesłanki określone w § 13 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 455). Tym samym ustalił, że D. K. zobowiązany jest do zwrotu przyznanej płatności do zlikwidowanej części upraw leśnej o powierzchni 0,62 ha za lata 2005-2018. Organ I instancji ustalił, że pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości [...] zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności. Powyższą kwotę nienależnie pobranych płatności ustalił, w oparciu o kwotę płatności wypłaconej za powierzchnię, na której stwierdzona została nieprawidłowość, tj. zmniejszona powierzchnia części uprawy leśnej (0,62 ha). Organ I instancji wyliczając łączną wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu płatności na zalesianie miał na uwadze, iż premia pielęgnacyjna płatna była corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Natomiast premia zalesieniowa płatna jest corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Łącznie ustalona przez organ I instancji wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu płatności na zalesianie wyniosła łącznie [...] zł:

- za rok 2005 - [...] zł,

- za rok 2006 - [...] zł,

- za rok 2007 - [...] zł,

- za rok 2008 - [...] zł,

- za rok 2009 - [...] zł,

- za rok 2010 - [...] zł,

- za rok 2011 - [...] zł,

- za rok 2012 - [...] zł,

- za rok 2013 - [...] zł,

- za rok 2014 - [...] zł,

- za rok 2015 - [...] zł,

- za rok 2016 - [...] zł,

- za rok 2017 - [...] zł,

- za rok 2018 - [...] zł.

Organ I instancji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych płatności zobowiązany był także z urzędu do oceny przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu, płatności uznanych za nienależnie pobrane płatności oraz bezspornego ustalenia, czy obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie przedawnił się. Organ I instancji nie uznał, że strona działała w dobrej wierze. Ustalił ponadto, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków z tytułu płatności na zalesianie dotyczy kwoty [...]zł, tj. za lata 2013-2018. Pozostała kwota w wysokości [...] zł uległa przedawnieniu w ocenie organu I instancji. Jak dalej argumentował organ odwoławczy, organ I instancji ustalił zatem, że w przypadku wypłaty płatności tj. z wniosków złożonych w latach: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 oraz 2012 w wysokości odpowiednio:

- [...] zł - w dniu 22.03.2006 r. (wniosek za rok 2005),

- [...] zł - w dniu 31.08.2006 r. (wniosek za rok 2006),

- [...] zł - w dniu 16.11.2007 r. (wniosek za rok 2007),

- [...] zł - w dniu 18.09.2008 r. (wniosek za rok 2008),

- [...] zł - w dniu 31.08.2009 r. (wniosek za rok 2009),

- [...] zł - w dniu 09.09.2010 r. (wniosek za rok 2010),

- [...] zł - w dniu 22.08.2011 r. (wniosek za rok 2011) oraz

- [...] zł - w dniu 14.08.2012 r. (wniosek za rok 2012)

o łącznej wysokości [...] zł, z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego ww. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr [...] nie podlega odzyskaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że w treści uzasadnienia decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zastosował przepis art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 do lat 2010-2012. Tym bardziej jest to zasadne, iż przepis ten ma zastosowanie tylko do płatności wypłaconych w terminie do końca 2009 r. Natomiast w stosunku do płatności na rok 2010, 2011 i 2012 organ I instancji winien przeanalizować przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności wynikające z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L312/1 z dnia 23.12.1995 r.), czego nie uczynił.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji narusza w sposób istotny art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. i zasadnym jest jej uchylenie, a organ I instancji zobowiązany będzie dokonać analizy przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w oparciu o przepisy mające zastosowanie do płatności wypłaconych w poszczególnych latach, a następnie sporządzić prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne.

D. K. wniósł sprzeciw od decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z 2 lipca 2024 r. Podkreślił, jaki poniósł nakład pracy przy zalesianiu. Wskazał, że nie miał wpływu na zaprojektowanie lasu, w tym na umiejscowienie i drzewostan. Oczekuje powołania biegłych na okoliczność zbadania prawidłowości zaprojektowania lasu.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek z innych względów niż w nim wskazane.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Według art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skargi, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też wystąpiła obiektywna konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w znacznym rozmiarze, czyli w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał podjęcie decyzji o uchyleniu w całości skontrolowanego rozstrzygnięcia oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując zagadnienie prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oczywiście nie można pomijać, że organ odwoławczy ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika z treści art. 136 k.p.a. Przepis powyższy w § 1 określa, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Według § 2 art. 136 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Stosowanie do 136 § 3 k.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Powyższe oznacza, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w sytuacji, kiedy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3080/19).

Wydanie więc przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W orzecznictwie sygnalizuje się ponadto kwestię ograniczonego zakresu rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2021 r. sygn. I GSK 1806/20 podniesiono, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy z uwagi na postępowanie organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2346/20).

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (wyrok NSA wyrok z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. I GSK 1518/20).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w zakwestionowanej sprzeciwem decyzji z dnia 2 lipca 2024 r. odnośnie zaistnienia podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji oraz do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już wykazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadzała się do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem sądu, analiza treści obszernego uzasadnienia decyzji z 2 lipca 2024 r. oraz akt sprawy wskazują, że nieprawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie organu odwoławczego jest niespójne i zawiera wzajemnie wykluczające się tezy. Organ II instancji na wstępie swoich rozważań podniósł, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, stan faktyczny nie został należycie ustalony i koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że treść decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w części dotyczącej jej uzasadnienia daje podstawę do przyjęcia, że organ rozpoznający sprawę nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Jednak, zdaniem sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnia, w jakim zakresie stan faktyczny nie został ustalony. Wręcz przeciwnie z przywołanych przez organ odwoławczy szczegółowych okoliczności faktycznych powyżej wskazanych można wyprowadzić wniosek, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a sporna jest jego ocena w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczących obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Sam bowiem organ odwoławczy na stronie 20 -21 uzasadnienia swojej decyzji wskazuje, że nie budzi wątpliwości, iż D. K. zobowiązany był do prowadzenia założonej uprawy leśnej na powierzchni 2,02 ha przez okres 20 lat od dnia wypłacenia pierwszej płatności na zalesianie, (pierwsza płatność zalesieniowa przyznana w wyniku rozpatrzenia wniosku D. K. została wypłacona w dniu 2 marca 2006 r.). A zatem zgodnie z planem zalesienia z dnia 31 maja 2005 r., wnioskodawca D. K. podjął w roku gospodarczym 2005 roku zobowiązanie do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, na działce ewidencyjnej nr [...] obręb B., gmina O. L., wykonanego jesienią 2005 r. na powierzchni 2,02 ha. Organ odwoławczy nie zakwestionował także ustaleń organu I instancji, powierzchnia uprawy leśnej uległa zmniejszeniu z 2,02 ha do 1,40 ha (powierzchnia zmniejszenia 0,62 ha). Jak wskazał też w roku gospodarczym 2019 (powierzchnia wnioskowana 1,40 ha), a także w latach 2020 (płatność przyznana do pow. 1,40 ha na podstawie danych pochodzących z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013) i w roku gospodarczym 2021 (powierzchnia wnioskowana 1,40 ha). Powierzchnia lasu na działce [...], położonej w miejscowości B., gm. O. L. w 2021 wynosi 1,40 ha.

W ocenie sądu, organ odwoławczy nie wykazał, że nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na rozpatrzenie sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu decyzji, że w przypadku stwierdzenia, że rolnik nie realizuje podjętego zobowiązania dotyczącego prowadzenia uprawy leśnej przez okres trwania zobowiązania, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz ewentualnego dochodzenia jej zwrotu. Organ formułując, tę skądinąd trafną tezę, nie wyjaśnił jednak, jakie okoliczności sprawy nie zostały ustalone, uniemożliwiające ponowne przeprowadzenie postępowania w drugiej instancji. Co więcej z argumentacji organu odwoławczego przedstawionej w zaskarżonej decyzji nie wynika aby błędne było ustalenie organu I instancji w zakresie tych okoliczności, iż w odniesieniu do płatności za lata 2005-2018, zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności i dochodzenia ich zwrotu. Nie zakwestionował również ustaleń i wyliczeń organu, iż pobrana przez skarżącego kwota środków pieniężnych w wysokości [...] zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności wskazując, iż powyższa kwota nienależnie pobranych płatności dotyczy kwoty płatności wypłaconej za powierzchnię, na której stwierdzona została nieprawidłowość, tj. zmniejszona powierzchnia części uprawy leśnej (0,62 ha).

Organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zastosował przepis art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 do lat 2010-2012, w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie tylko do płatności wypłaconych w terminie do końca 2009 r. Natomiast w stosunku do płatności na rok 2010, 2011 i 2012 organ I instancji powinien przeanalizować przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności wynikające z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L 312/1 z dnia 23.12.1995 r.), czego zdaniem organu odwoławczego - nie uczynił.

Sąd zwraca uwagę, że po pierwsze przywołana wyżej regulacja odnosi się do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, wobec czego kwestia przedawnienia jest bez wątpienia objęta zakresem rozpoznawanej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Jak już wyżej zostało wyjaśnione, sąd, co do zasady, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu orzekając kasacyjnie, organ odwoławczy dokonuje wykładni przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale wyłącznie ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (wyrok NSA z 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 258/22). Tymczasem, z uzasadnienia zakwestionowanej przez D. K. decyzji nie wynika, że braki dowodowe nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a nawet, że jakikolwiek braki dowodowe istnieją.

Po drugie, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, że organ I instancji zobowiązany będzie dokonać analizy przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w oparciu o przepisy mające zastosowanie do płatności wypłaconych w poszczególnych latach i sporządzić prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne. Tymczasem lektura decyzji organu I instancji (str. 20-21) wskazuje, że organ I instancji z przytoczeniem przepisów prawa materialnego wyprowadził wniosek jaka kwota i w stosunku do których płatności uległa przedawnieniu. Wadliwe zaś zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ I instancji w tym zakresie, jeżeli miało miejscem, jak twierdzi organ odwoławczy, nie mogło stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł się uchylić się od oceny merytorycznej, zwłaszcza gdy nie wykazał aby w jakikolwiek stopniu zakres sprawy nie został wyjaśniony. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że organ I instancji (str. 22 - 23 decyzji) wskazał, że "W rozpatrywanej sprawie dla środków zrealizowanych od 2010 r ma zastosowane art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art.1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L 312, s.1 z 23.12.1995 r z późn. zm.)". Następnie organ I instancji ocenił, że "Wskazać należy, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przez upływem czteroletniego okresu przedawniania wskazanego w ww. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, bowiem w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku podlega przedłużenia do momentu ostatecznego zakończenia programu."

Tym samym organ odwoławczy zobowiązany był zweryfikować tą ocenę ponownie rozpoznając sprawę, a niekonsekwencja organu I instancji w wyprowadzaniu wniosków, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, mogła co najwyżej stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując, w ocenie sądu, organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał konieczności zastosowania w sprawie decyzji kasacyjnej, co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu.

Odnosząc się natomiast do treści sprzeciwu, sąd jeszcze raz podkreśla, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 12 marca 2024 r. sygn. II OSK 241/24).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.