Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 410/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49i, art. 49f
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB w S.) decyzją z dnia 15 marca 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zmianami, dalej Pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), orzekł o legalizacji obiektu budowlanego - nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w miejscowości P., gm. I. na działce o numerze geodezyjnym [...] będącego własnością p.p. D. i J. G..

W uzasadnieniu wskazano, że PINB w S. przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy będącej nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. P. , gm. l. , będącej własnością Państwa D. i J. G..

Podczas czynności kontrolnych w dniu 19 maja 2023r. organ nadzoru budowlanego ustalił następujący stan faktyczny:

- budynek posiada wymiary w rzucie ogólnym 5,31 x 3,24 m i wysokość w okapie około 5m;

- jest to obiekt niepodpiwniczony, jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym w formie antresoli o dachu jednospadowym, w zabudowie bliźniaczej, zwartej, przylega od strony wschodniej do budynku gospodarczego znajdującego się na działce o nr ewid. gruntów [...];

- budynek został wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, strop w konstrukcji lekkiej drewnianej, dach jednospadowy drewniany, pokryty papą;

- wykończenie obiektu standardowe, tj. posadzki betonowe, stolarka okienna i drzwiowa drewniana, elewacja ocieplona styropianem, pokryta tynkiem strukturalnym, budynek posiada również rynny i rury spustowe;

- obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną z sieci elektroenergetycznej, wodociągową z gminnej sieci wodociągowej, kanalizacyjną z odprowadzeniem do sieci kanalizacyjnej gminnej;

- w dniu kontroli budynek nosił znamiona użytkowania w zakresie mieszkalnym bądź letniskowym, wyodrębniono pomieszczenie kuchni, łazienki oraz pomieszczenie otwarte sypialni na antresoli (poddaszu);

- do budynku przytwierdzona jest altana (wiata) w konstrukcji drewnianej;

- obecni podczas kontroli właściciele budynku oświadczyli, że zakupili budynek około 1977r. w formie parterowego budynku gospodarczego i nadbudowali go około 1997 r. wraz ze zmianą konstrukcji budynku.

Zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2023r. PINB w S. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności ww. nadbudowy budynku.

Organ ustalił, że czynności związane z budową - nadbudową przedmiotowego obiektu budowlanego wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z poczynionych ustaleń wynika, że inwestorzy takiej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskali.

Zgodnie z art. 49f ust. 1 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

W związku z powyższym PINB w S., biorąc pod uwagę datę wykonania samowolnej nadbudowy budynku, tj. między 1997r. a 2003r., zastosował uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Organ zaznaczył, że nie prowadzi postępowania dotyczącego legalności budowy całego obiektu budowlanego, a jedynie jego nadbudowy na działce nr geod. [...] gm. P., bowiem z poczynionych ustaleń w toku postępowania wynika, że przedmiotowy budynek został już namierzony przez geodetę w 1972 r., co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w S. - Wydziału Geodezji. Organ podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r. (IV SA/Po [...]) zgodnie z którym "nieuprawnione jest domniemanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożliwości ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę" (podobnie: II SA/Bk 739/07). Z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt ten został w całości zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ nie może zatem arbitralnie przyjąć, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Organ nie ma natomiast wątpliwości, że jego nadbudowa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co stanowi samowolę budowlaną.

Zgodnie z art. 49g Pr.bud. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego PINB w S. nałożył w drodze postanowienia z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak [...], obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie 70 dni od dnia jego doręczenia. Inwestorzy złożyli do PINB w S. wymagane dokumenty, tj:

1) ekspertyzę techniczną z września 2023 r.

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (2szt),

3) mapę z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego z dnia 18 września 2023r.

Dokumentacja ta została uznana za niekompletną w związku z czym PINB na podstawie art. 49h Pr.bud. wydał postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w dokumentacji legalizacyjnej, co zostało uzupełnione w terminie.

PINB w S. następnie zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim. W ustalonym terminie stawiła się A. K., która zgłosiła, że nie zgadza się na legalizację budynku na dz. o nr [...], kwestionuje datę nadbudowy oraz nielegalną zmianę sposobu użytkowania, jak również brak przestrzegania przepisów pożarowych i zaciekanie wody z budynku Państwa G. na budynek gospodarczy będący jej własnością.

Biorąc pod uwagę wniesione uwagi, PINB w S. wystosował wezwanie do stron postępowania o dostarczenie dodatkowych dokumentów w postaci zdjęć bądź oświadczeń świadków, z których mogła by wynikać data powstania przedmiotowej nadbudowy.

W odpowiedzi jedynie D. G. przedstawiła zdjęcie oraz oświadczenia załączone w aktach sprawy.

PINB wnioskiem z dnia 15 stycznia 2024r. zwrócił się do Głównego Geodety Kraju z prośbą o udostępnienie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1995-2008r. W odpowiedzi zostały przesłane zdjęcia lotnicze w formie elektronicznej wykonane w 1996r oraz 2004r. z których nie można jednoznacznie stwierdzić jak wyglądał przedmiotowy budynek na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. P. , natomiast widać jednoznaczną krawędź widoczną na dachu budynku, która rozgranicza budynki na działce ozn. nr ewid.[...] oraz [...], co może świadczyć, iż w tym czasie budynki miały inne kształty oraz dach na innym poziomie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zebranego materiału stwierdzono że:

- inwestorami oraz właścicielami przedmiotowego budynku znajdującego się w P. na dz. o nr ewid.[...] oraz wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego są D. oraz J. G.;

- budynek został zakupiony jako parterowy budynek gospodarczy, następnie został nabudowany wraz ze zmianą konstrukcji dachu, a później przystosowany do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego;

- Starosta S. poinformował, iż z zasobów archiwalnych Wydziału Geodezji wynika, przedmiotowy budynek został już namierzony w 1972r, w latach 1988, 2007, 2009 r. w szkicach polowych jest opisany jako obiekt gospodarczy, natomiast w 2019 r. geodeta opisał go jako mieszkalny, a w 2014 r. została sporządzona kartoteka budynku, którego funkcję określono jako mieszkalny;

- w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Starosta S. nie znalazł informacji, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczącego nadbudowy budynku gospodarczego bądź zmiany sposobu użytkowania budynku na mieszkalny jednorodzinny;

- ze strony geoportal.gov.pl wynika, że przedmiotowy budynek widnieje od co najmniej 2004 roku i jest to najwcześniejsze zdjęcie z dokumentacji archiwalnej jakie istnieje w tym miejscu na ww. portalu;

- D. i J. G. przedstawili wymagane dokumenty do legalizacji nadbudowy budynku, który jest przystosowany do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co wynika również z przedstawionej ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane;

- na skutek wezwania D. G. przedstawiła zdjęcie, na którym widoczny jest nadbudowany już budynek i młody chłopiec na tle przedmiotowego budynku, zgodnie z oświadczeniem jest to jej syn, a zdjęcie zostało wykonane w 2000r., ponadto ww. przedstawiła też oświadczenia potwierdzające nadbudowę budynku w 1999r.;

- ze zdjęć lotniczych przesłanych przez Głównego Geodetę Kraju nie widać jednoznacznie rodzaju dachu oraz czy budynek jest nadbudowany czy nie, jednak zarówno w 1996r. jak i 2004r. widać, że w miejscu granicy działek geodezyjnych na dachu budynku gospodarczego widnieje krawędź rozdzielająca przedmiotowe budynki, co może oznaczać, że w tych latach były już jednakową bryłą - nie miały jednakowej wysokości i dachu, tzn. że budynek gospodarczy Państwa G. mógł być w tym czasie wyższy zgodnie z oświadczeniem świadków oraz zdjęciem dostarczonym przez D. G.;

- A. K. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości podczas prowadzonego postępowania wielokrotnie zgłaszała sprzeciw wobec legalizacji samowolnie nadbudowy budynku, zaprzeczając jednocześnie, iż przedmiotowa nadbudowa ma powyżej 20 lat, lecz nie przedstawiła żadnych dokumentów bądź świadków potwierdzających powyższe;

- na podstawie zebranego materiału należy uznać, że bryła budynku parterowego powstała zgodnie z informacją od Starosty [...] około 1972r., natomiast nie można jednoznacznie stwierdzić w którym konkretnie roku budynek został nadbudowany, powyższe miało miejsce między 1997r. a 2003r.

W związku z powyższym, PINB ponownie zawiadomił strony w dniu 21 lutego 2024 r. zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim.

Organ wyjaśnił, że z poczynionych ustaleń wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany nadbudowany został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Organ nadzoru budowlanego wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne i zobowiązał stronę do dostarczenia wymaganych prawem dokumentów. Strona obowiązek wykonała i dostarczyła wymagane dokumenty w ustalonym terminie, a następnie uzupełniła nieprawidłowości występujące w złożonej dokumentacji. PINB w S. stwierdził, że po uzupełnieniu, dokumenty legalizacyjne są kompletne oraz, że z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 Pr.bud. wynika, że stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

PINB zwrócił uwagę, że strona postępowania A. K. w jego toku wielokrotnie wskazywała, że część nabudowanego budynku (okap) nieznacznie narusza granicę jej nieruchomości oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...]. Tymczasem w procedurze uproszczonej legalizacji organ bada jedynie kompletność przedłożonych dokumentów, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej. Natomiast przekroczenie granic nieruchomości jest to kwestia cywilna, która winna być dochodzona na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Z przepisów regulujących instytucje uproszczonej legalizacji obiektów budowlanych nie wynika obowiązek rozbiórki obiektu z uwagi na naruszenie warunków technicznych. Kwestia zalewania sąsiedniej nieruchomości (jak i jej zacieniania) nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Ponadto organ będzie mógł prowadzić odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji gospodarczej na funkcję mieszkalną dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Od powyższej decyzji A. K. odwołała się, podkreślając że zrealizowana samowola narusza jej prawo własności, np. poprzez napływ wody na dach jej nieruchomości, co powoduje zawilgocenie. Ekspertyza techniczna jest zatem nierzetelna, gdyż stan techniczny obiektu stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB ) decyzją z dnia 7 maja 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną PINB decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 Pr.bud. W toku postępowania współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że przedmiotowy budynek istniał na nieruchomości, którą zakupili w 1977 r. PINB nie odnalazł dokumentów świadczących o jego legalnym posadowieniu, niemniej został on uwzględniony w szkicu polowym 1972 r. przekazanym przez Starostę [...]. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kierując się powyższym przepisem PINB przy ustalaniu daty powstania przedmiotowego obiektu uwzględnił oświadczenie współwłaścicieli oraz wskazujący na jego istnienie w 1972 r. szkic polowy. Organ II instancji dokonał weryfikacji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, że na zdjęciach satelitarnych dostępnych w Geoportalu obiekt w obecnej bryle widoczny jest przed 1 stycznia 2004 r. Sama kwestia legalności istnienia budynku przed dokonaniem nadbudowy została również prawidłowo oceniona przez PINB.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania nadbudowa zrealizowana została zgodnie z oświadczeniem inwestorów, jak i przedłożonymi przez nich dowodami w 1997 r. Organ prowadząc postępowanie dowodowe wykorzystał wszystkie dostępne źródła informacji, w postaci zdjęć lotniczych, zdjęć satelitarnych w Geoportalu oraz dowody przedłożone przez Państwa G. i na tej podstawie ustalił, że nadbudowa powstała w okresie 1997-2003, co nie budzi żadnych zastrzeżeń WINB , który te ustalenia podziela.

Skoro zaś nadbudowa budynku wykonana została w latach 1997 - 2003 r., to zostały spełnione przesłanki do jej legalizacji w trybie uproszczonym i zasadnie do postanowień przepisu art. 49f ust. 1 Pr.bud. PINB wszczął w tym zakresie postępowanie legalizacyjne.

W ramach prowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (art. 49g Pr.bud.). W niniejszej sprawie PINB zrealizował ten etap postępowania wydając postanowienie z dnia 24 sierpnia 2023 r. ([...]), nakazując współwłaścicielom nieruchomości położonej P. na dz. [...] przedłożenie w terminie w terminie 70 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów legalizacyjnych. Zobowiązani przedłożyli dokumenty do PINB, które po kolejnym postanowieniu PINB z dnia 7 listopada 2023 r. ([...]) zostały uzupełnione.

Przepis art. 49h ust. 1 Pr.b. reguluje dalszy tok uproszczonego postępowania legalizacyjnego wskazując, że w jego trakcie "organ nadzoru budowlanego sprawdza:

1. kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz

2. czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Jeśli w wyniku tej weryfikacji organ stwierdzi niekompletność tych dokumentów, wówczas wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (art. 49h ust. 2 Pr.bud.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono niekompletności przedłożonych dokumentów.

Z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. G. S. (posiadającego wymagane uprawnienia budowlane) wynika, iż stan techniczny nadbudowy budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie ze sposobem użytkowania.

Z powyższego wynika, że warunki uproszczonej legalizacji zostały spełnione, stąd zdaniem WINB należało orzec o legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, iż "procedura uproszczonej legalizacji" wskazuje, iż organ bada jedynie kompletność przedłożonych dokumentów, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej, natomiast wszelkie kwestie dotyczące naruszenia własności nie mogą stanowić podstawy postępowania administracyjnego prowadzonego z ramienia PINB. Ewentualnych roszczeń z tytułu naruszenia własności należy z kolei dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, tym samym zarzut naruszenia prawa własności nie zasługuje na uwzględnienie.

A. K. - reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję WINB z dnia 07 maja 2024 r., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i decyzji poprzedzającej PINB w S. nr [...] z dnia 15 marca 2024 r., oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowe postępowanie naprawcze prowadzone jest w niewłaściwym trybie. Od zakończenia budowy budynku mieszkalnego nie upłynęło 20 lat, więc nie może być prowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne. Ponadto organy nie wskazały jednoznacznie tego, jaki budynek jest w istocie legalizowany, czy budynek mieszkalny, czy też może budynek gospodarczy. Postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w stosunku do całej bryły budynku mieszkalnego, tj. do budynku pierwotnego, części nadbudowanej oraz altany - wiaty dobudowanej w 2021 r. Postępowanie naprawcze powinno obejmować cały budynek, gdyż nie ma żadnego dowodu na legalność budynku przed dokonaniem nadbudowy, przebudowy i rozbudowy. Zauważono, że budynek gospodarczy aby mógł pełnić funkcję mieszkalną musiał być przebudowany. Ponadto z uwagi na stwierdzenie PINB w S. zawarte w piśmie znak: [...] z 09 września 2021 r., iż "wiata ogrodowa połączona jest integralnie z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym p.p. G." to i altana stanowi część legalizowanego budynku.

Zarzucono, że w sprawie nie została jednoznacznie ustalona data zakończenia nadbudowy budynku gospodarczego. Nawet gdyby przyjąć, że nadbudowa budynku gospodarczego została zakończona przed 2004 r., to wcale nie oznacza, że zakończenie budowy, o jakim mowa jest w art. 49f ust. 2 Pr.b., nastąpiło w tym samym czasie. Skoro legalizowany jest budynek mieszkalny (tak w istocie należy domniemywać), to przez zakończenie budowy należy rozumieć zakończenie przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W latach 1988, 2007, 2009 na szkicach polowych budynek opisywany był jako gospodarczy, natomiast w roku 2019 opisany został jako mieszkalny. W 2014 r. została sporządzona kartoteka budynku, w której jego funkcję określono jako mieszkalną. Żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego zakończeniem budowy budynku mieszkalnego nie jest 2014 r. albo nawet 2021 r., kiedy budynek został integralnie związany z dobudowaną do niego altaną?

Utożsamiając nadbudowę budynku gospodarczego z zakończeniem budowy budynku mieszkalnego organy popełniły błąd subsumpcji. W ocenie skarżącej rozbudowa nastąpiła w 2021 r. i data ta powinna być datą graniczną zakończenia budowy budynku mieszkalnego.

Skoro ze zdjęć lotniczych nie można jednoznacznie stwierdzić, jak wyglądał przedmiotowy budynek (str. [...] decyzji PINB), to zdjęcia te nie mogą stanowić dowodu nadbudowy. Zdjęcia lotnicze bądź satelitarne mogą być dowodem określającym powierzchnię zabudowy, a nie wysokość budynku.

Zdaniem skarżącej kwestie zalewania wodami opadowymi i zacieniania podlegają ocenie organu i powinny być przedmiotem analizy w ekspertyzie technicznej.

Skarżąca podniosła, że nie kwestionuje, iż przed 2004 r. istniał budynek gospodarczy. Natomiast nie zgadza się z oceną, że przed tym rokiem istniał budynek mieszkalny w obecnym kształcie.

Zdaniem skarżącej organy nie dokonały jakiejkolwiek analizy decyzji podatkowych. Dowody te są istotne w ustaleniu tego, jaki w istocie budynek jest opodatkowany i jaką ma powierzchnię użytkową.

Zarzucono, że ekspertyzę techniczną wykonała osoba nieuprawniona (nie rzeczoznawca budowlany) oraz jest ona wadliwa. Zdaniem skarżącej nie można zalegalizować budynku jako mieszkalnego, jeśli nie posiada on źródła ogrzewania oraz w sposób rażący narusza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś przepisy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja WINB z dnia 7 maja 2024 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja PINB w S. z dnia 15 marca 2024 r., nr [...], orzekająca o legalizacji budowy będącej nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. P. , gm. I., będącej własnością D. i J. G..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły w tym przypadku przepisy art. 49f i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej Pr. bud.) określające tryb przeprowadzenia tzw. uproszczonej procedury legalizacyjnej. Procedura ta znajduje zastosowanie wyłącznie do legalizacji obiektów budowlanych.

Zaznaczyć również należy, że tryb uproszczony jest mniej sformalizowany w stosunku do procedury podstawowej (m.in. nie wymaga się przedłożenia zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Celem wprowadzenia tej instytucji nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Dopuszczono odrębne nowe postępowanie legalizacyjne, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową, konkurencyjną w stosunku do trybu zwykłego sprawę administracyjną.

W niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowy budynek jest obiektem budowlanym o jakim mowa w przepisie art. 47g Pr.bud. oraz, że jedynie jego nadbudowana część powstała w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta została przez PINB wykazana, co szczegółowo omówiono w uzasadnieniach decyzji, a jak wynika z uzasadnienia skargi, okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą.

Jak stanowi art. 49f ust. 1 Pr.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Z powyższego wynika zatem, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w trybie uproszczonym jest, aby od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat. Ustalenie dokładnej daty zakończenia budowy obiektu budowlanego (tu nadbudowy budynku) ma więc podstawowe znaczenie dla możliwości zastosowania tego trybu. Instytucja ta nie może mieć zastosowania w przypadku, gdy nie upłynęło 20 lat od budowy obiektu budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji przy ustalaniu daty przeprowadzenia nadbudowy przedmiotowego budynku PINB uwzględnił przedłożoną przez inwestorów dokumentację fotograficzną (m.in. zdjęcia z 2000 r.) mapy z GEOPORTALU, dokumentację geodezyjną dostarczoną przez Starostwo Powiatowe w S. oraz oświadczenia właścicieli nieruchomości. Organ wyjaśnił, że przy braku przedłożenia przez skarżącą na tą okoliczność przeciwdowodów ostatecznie dano wiarę oświadczeniom inwestorów i na tych oświadczeń oraz wskazanych wyżej dowodów ustalono, że budynek został nadbudowany przed 2003 r. W opinii Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko organów jest prawidłowe.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, a z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ administracji publicznej jest zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W ocenianym postępowaniu wymogów tych dopełniono.

Uwzględniając specyfikę legalizacji uproszczonej obiektów budowlanych wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że nadbudowy przedmiotowego budynku dokonano ponad 20 lat temu, licząc od daty złożenia wniosku o przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Skoro data wykonanej nadbudowy została wyjaśniona i zbędnym było dalsze poszukiwanie dowodów na tą okoliczność. Argumenty podnoszone w tym zakresie w skardze nie mogą zmienić tej oceny.

W opinii Sądu oceniając w tym zakresie materiał dowodowy sprawy organy obu instancji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 K.p.a. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (za: E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155, Komentarz do art. 80 k.p.a. - Lex).

Wskazać należy, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów nie wystarcza stwierdzenie o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, odwołujące się do stanu faktycznego, który w przekonaniu skarżącej odpowiada rzeczywistości. Konieczne jest wskazanie przyczyn dyskwalifikujących postępowanie organu w tym zakresie. W szczególności skarżący powinien wskazać, jakie kryteria oceny organ naruszył przy ocenie konkretnych dowodów, uznając brak ich wiarygodności i mocy dowodowej lub niesłuszne przyznając im wiarę. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155). W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ. Należy pamiętać także o czynnym udziale strony w postępowaniu, by mogła ona wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Po drugie - ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., syn. III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (tamże, s. 155-156; por. też wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. SA/Lu 507/95, LEX nr 27107).

Skarżąca wywodzi, że organy oparły się na niepełnym materiale dowodowym. Odnosząc się do tej argumentacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zatem do organu administracji rozpoznającego sprawę. Sąd uprawiony jest natomiast do badania, czy organ ten dopuścił wszystkie zgłaszane w toku postępowania administracyjnego przez strony dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy sam zebrał należycie możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy oraz czy dokonana przez ten organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji nie naruszyły dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny, czy do nadbudowy budynku doszło przed 2003 rokiem. W tym zakresie rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły istnienie określonych okoliczności faktycznych, było zgodne z prawami logiki, a zatem nie wykroczyły one poza granice swobodnej oceny dowodów.

Również wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. nie budzi wątpliwości. W terminie inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego z dnia 18 września 2023r. Dokumentacja ta na wezwanie PINB została następnie w terminie uzupełniona. Ekspertyza dotycząca nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. P. sporządzona została przez osobę z wymaganymi uprawnieniami. Przekazane dokumenty są w tym zakresie kompletne. W ekspertyzie technicznej budynku stwierdzono, że stan techniczny nadbudowy budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie ze sposobem użytkowania. W tym miejscu należy zauważyć, że inwestorzy w dniu 3 października 2023 r. przedłożyli Ekspertyzę techniczną obiektu budowlanego z września 2023 roku, która nie zawierała takiego stwierdzenia (sporządzający ocenę techniczną mgr inż. G. S. zawarł w niej stwierdzenie, że "Analiza techniczna budynku, jak i weryfikacja statyki pozwala wydać pozytywną opinię w kwestii wydania dokumentów legalizacyjnych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego", co na wezwanie PINB zostało uzupełnione przez sporządzającego ekspertyzę (dowód – karty nr [...] akt organu I instancji).

Organy prawidłowo zweryfikowały również uprawnienia tej osoby uznając, że mgr inż. G. S. posiadający uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno – budowlanej, udokumentowane zaświadczeniem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (zaświadczenie o numerze weryfikacyjnym [...], ważne do 29 lutego 2024 r. - dowód karty nr [...] akt organu I instancji).

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej co do braku posiadania stosownych uprawnień przez osobę sporządzająca ekspertyzę techniczną budynku i w tym zakresie odwołującej się do wyroku WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 166/23 (dostępny w CBOSA). Z przepisu art. 49g Pr. bud. nie wynika bowiem obowiązek aby ekspertyzę wykonywał rzeczoznawca, a jedynie osoba posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W myśl art. 14 ust. 1 Pr.bud. uprawnienia budowlane są udzielane (m.in.) w specjalnościach: architektonicznej (1), konstrukcyjno-budowlanej (2), inżynieryjnej (3). Jak wyżej wyjaśniono, takimi uprawnieniami mgr inż. G. S. legitymował się.

Na tej podstawie PINB stwierdził, że nadbudowa spornego budynku nie stwarza zagrożenia i może być bezpiecznie użytkowana. Na tej podstawie również prawidłowo uznano, że omawiana nadbudowa budynku może zostać zalegalizowana. Podnoszone przez skarżącą argumenty musiały być przedmiotem oceny osoby wykonującej ekspertyzę, która stwierdzenie, że budynek nie stwarza zagrożenia i może być bezpiecznie użytkowany oparła na jego stanie technicznym.

Prawidłowo również organy uznały, że w procedurze uproszczonej legalizacji organ bada jedynie kompletność przedłożonych dokumentów, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej. Natomiast przekroczenie granic nieruchomości jest kwestią cywilną, która winna być dochodzona na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Z przepisów regulujących instytucje uproszczonej legalizacji obiektów budowlanych nie wynika obowiązek rozbiórki obiektu z uwagi na naruszenie warunków technicznych. Kwestia ew. zalewania sąsiedniej nieruchomości (jak i jej zacieniania) nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Natomiast w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie właściwym jest Wójt (Burmistrz, Prezydent).

Sąd nie podziela również stanowiska, że zakresem postępowania powinna zostać objęta również altana, która jest połączona z budynkiem oraz, że uprzednio powinna zostać zbadana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. W tym zakresie organ prawidłowo uznał, że będzie mógł prowadzić odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji gospodarczej na funkcję mieszkalną dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast ocena, czy procedura uproszczonej legalizacji może zostać przeprowadzona w stosunku do altany, nie obejmuje zakresu przedmiotowego postępowania. To inwestor decyduje o złożeniu o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz do naruszenia przepisów postępowania.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a.