Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 111/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Teza: Zawartą w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie  gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) przesłankę "braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną", nie należy odnosić do stanu posiadania nieruchomości (dysponowania prawem do nieruchomości) podmiotu realizującego inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, ale do obiektywnego braku możliwości realizacji tej inwestycji na terenie lokalnym, na gruncie nieobjętym reżimem ochrony gruntów rolnych.

TEZY

Zawartą w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie  gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) przesłankę "braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną", nie należy odnosić do stanu posiadania nieruchomości (dysponowania prawem do nieruchomości) podmiotu realizującego inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, ale do obiektywnego braku możliwości realizacji tej inwestycji na terenie lokalnym, na gruncie nieobjętym reżimem ochrony gruntów rolnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA. Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 255/19 w sprawie ze skargi [...] w Polsce z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. nr KOC/4685/Ro/18 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od [...] w Polsce z siedzibą w N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 460,- (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 255/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 20 września 2018 r. nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa M. z 4 lipca 2018 r., nr (...), w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent m. st. W. decyzją z 30 października 2015 r. nr (...) zezwolił Związkowi Wyznaniowemu (...) na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy R IIIb o powierzchni 0,2695 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiących działki o nr ew. (...),(...) i (...), obrębu (...) w Dzielnicy (...) m. st. W., w związku z budową budynku zboru (...) z salą wykładową, zapleczem socjalnym i infrastrukturą techniczną. Za wyłączenie gruntów z produkcji ww. organ ustalił opłatę roczną w wysokości 7 069,12 zł przez okres 10 lat, począwszy od roku 2016 do roku 2025, z terminem płatności do dnia 30 czerwca każdego roku.

Naczelnik Wydziału Mienia Skarbu Państwa w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m. st. W. pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r. wniósł o umorzenie opłaty rocznej za wyłączenie ww. gruntów z produkcji rolniczej.

Decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. Nr (...), na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 zwanej dalej u.o.g.r.l.) Marszałek Województwa M. (dalej Marszałek, organ I instancji) odmówił umorzenia opłaty rocznej. Zdaniem organu, przedmiotowy wniosek nie spełniał wymogu określonego w tiret 5 ww. przepisu, tj. nie wykazano braku możliwości realizacji inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Organ podniósł, że wezwał strony postępowania do uzasadnienia i udokumentowania, iż nie było możliwości realizacji inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Marszałek podkreślił brak wykazania przez wnioskodawcę, że zarówno na etapie wyboru, a następnie zakupu przedmiotowych nieruchomości, nie były dostępne inne nieruchomości, których grunty nie wymagałyby uzyskania zezwolenia na ich wyłączenie, lub ich dostępność uniemożliwiałaby realizację zadań statutowych Związku. Nie uargumentowano również wyboru lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie Dzielnicy W., nie wyjaśniono, czy brane były pod uwagę inne nieruchomości pod planowaną inwestycję, tym samym zawężając jej realizację do ww. dzielnicy, którą jednocześnie wskazano jako obszar lokalny. Marszałek zauważył, że nie neguje wyboru lokalizacji inwestycji na cele statutowe Związku, jedynie bada przesłanki warunkujące możliwość uzyskania wnioskowanej ulgi.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Związek Wyznaniowy (...) w Polsce. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej Kolegium), wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 września 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie spełnienia przesłanek umorzenia opłaty z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.:

- z wnioskiem o umorzenie wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego;

- wyłączenie nastąpiło dla realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza;

- inwestycja, o której mowa w tiret 2 (za wyjątkiem powiększenia lub założenia cmentarza), służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności;

- obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia

Rozważając tę kwestię, organ odwoławczy stwierdził, że wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek przedmiotowej sprawy ma zatem ustalenie, czy została spełniona przesłanka braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną powinien być interpretowany wąsko, a nawet - zawężająco. Wynika to z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie opłat, ale wiąże się też z faktem, że opłaty uzyskane przez gminę z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej służą realizowaniu przez gminę zadań, także mających charakter użyteczności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.01.2010 r., sygn. akt II OSK 138/09, z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1001/04 dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Związek Wyznaniowy (...) w Polsce z siedzibą w N. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że istotą sporu jest ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka braku możliwości realizowania inwestycji na gruncie objętym ochroną. Przy interpretacji każdej z przesłanek należy uwzględnić całość normy prawnej skonstruowanej omawianym przepisem. Skoro celem takiej inwestycji jest zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności, badanie możliwości realizacji inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną winno dotyczyć terenu lokalnego i na nim należało poszukiwać innego gruntu nie podlegającego takiej ochronie, który mógłby zostać zabudowany na potrzeby skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji wskazanie przez organ I instancji obszaru m. st. W. wykracza poza pojęcie obszaru lokalnego w kontekście zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, w tym przypadku członków tego związku wyznaniowego. Ze względu na liczbę mieszkańców W. oraz otwartość i dużą tolerancję dla odmienności, w tym religijnych - co jest charakterystyczne dla ośrodków zapewniających anonimowość - gwarantuje ona możliwość praktykowania dla (...). Tym samym operowanie pojęciem "lokalności" do całego obszaru W. nie jest uzasadnione.

Zdaniem Sądu rzeczywiście obszar służący zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, w szczególności religijnej – w tym przypadku zboru (...) - nie musi pokrywać się z podziałami administracyjnymi samorządowymi (np. na dzielnice), jednakże Sąd nie może się do tej kwestii odnieść, bowiem organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest także stanowisko, że w każdej dzielnicy miasta W. musi znajdować się jeden budynek zboru (...). W tym zakresie konieczne jest przeanalizowanie przez organ znajdujących się w pobliżu zborów, aby stwierdzić, czy lokalizacja w tym miejscu ma zaspokajać lokalne potrzeby wyznawców.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., polegającej na przyjęciu, że skarżący winien wykazać brak możliwości pozyskania gruntu nieobjętego ochroną już na etapie nabycia (wyboru) tej nieruchomości. Wskazany przepis nie daje podstaw do badania okoliczności nabycia nieruchomości, które nastąpiło przed wydaniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji i ustaleniu z tego tytułu opłat. Należy bowiem wskazać, że podmiot występujący o umorzenie opłat może nabyć grunty w różnym czasie (nawet na długo przed wyłączeniem gruntów i ustaleniem opłaty), na podstawie różnych tytułów, np. w drodze kupna, ale także w drodze zasiedzenia, darowizny itp. Przyjęcie stanowiska organu wymagałoby w każdym przypadku badania okoliczności nabycia gruntu, zatem również z tytułu zasiedzenia, darowizny, czy też kupna, nawet w znacznym odstępie czasu przed wydaniem decyzji o wyłączeniu gruntów i ustaleniu opłaty z tego tytułu. W ocenie Sądu taka wykładnia pojęcia "braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną", skutkująca praktycznie nieograniczonym w czasie obowiązkiem badania przez organ okoliczności nabycia gruntu, jest całkowicie błędna. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie, obowiązkiem organu było zbadanie, czy w chwili wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i ustaleniu opłaty z tego tytułu skarżący był w posiadaniu gruntów nieobjętych ochroną, mając na uwadze, że inwestycja ma służyć potrzebom lokalnej społeczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. przez jego wadliwą wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż badanie wystąpienia przesłanki zastosowania ww. przepisu w postaci braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną winno uwzględniać jedynie okoliczności istniejące w dacie orzekania przez organ (powstałe po wyłączeniu gruntu z produkcji), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu, opierająca się na podejściu celowościowym i systemowym, wymaga ustalenia spełnienia ww. przesłanki również w kontekście istotnych dla sprawy okoliczności powstałych przed dniem wyłączenia gruntu z produkcji, np. na etapie nabywania nieruchomości przez inwestora, o ile takie działanie uzasadnione jest okolicznościami danej sprawy (zarzut I a skargi kasacyjnej);

- art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, będącym konsekwencją dokonania wadliwej wykładni tegoż przepisu przez Sąd I instancji, w postaci wskazania, iż organy obu instancji w sposób nieprawidłowy nakazały (...) w Polsce z siedzibą w N. wykazanie braku istnienia innych nieruchomości na terenie m. st. W., na których mogłaby zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględniając informacje wskazane już w odwołaniu przez (...) w Polsce z siedzibą w N. o braku posiadania w 2015 r. innych gruntów na terenie m. st. W., nie kwestionowało tej okoliczności, a brak możliwości zastosowania zwolnienia z art. 12 ust. 16 ustawy oparło na ocenie braku wykazania przez (...) w Polsce z siedzibą w N. możliwości nabycia przez nie innej nieruchomości (również w okresie nabycia gruntu objętego wnioskiem), nie wymagającej wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej, która umożliwiłaby realizację inwestycji w zakładanym zakresie (zarzut I b skargi kasacyjnej).

Kolegium zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze. zm.), poprzez wadliwe zarzucenie organom obu instancji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego dla wydania rozstrzygnięcia oraz niewystarczające wyjaśnienie motywów podjęcia zaskarżonych decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, prowadzić winno do wniosku, iż organy obu instancji w sposób szczegółowy ustaliły i przeanalizowały istotne okoliczności, jak również w oparciu o ich analizę wydały prawidłowe i uzasadnione rozstrzygnięcie (zarzut II a skargi kasacyjnej);

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zupełny brak uzasadnienia pkt 3 wyroku, zgodnie z którym Sąd nakazał ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 83 zł tytułem uzupełnienia wpisu sądowego od skargi, co uniemożliwia ustosunkowanie się do prawidłowości stanowiska Sądu, a w konsekwencji wpływa na zakres uprawnień strony do kwestionowania prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia (zarzut II b skargi kasacyjnej).

W konkluzji Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Wyznaniowy (...) w Polsce wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym jego fragmencie, który określa jedną z przesłanek umorzenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. A mianowicie przesłankę braku możliwości zrealizowania inwestycji o charakterze użyteczności publicznej na gruncie nieobjętym ochroną wynikającą z przepisów ww. ustawy.

Podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jest obowiązany uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art.12 ust.1 u.o.g.r.l.).

Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych - może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną (art.12 ust.16 u.o.g.r.l.).

W art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. wprowadzono dopuszczalność umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych, ustanawiając przesłanki: - po pierwsze, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, - po drugie, inwestycja ta służy zaspokojeniu lokalnej społeczności, - po trzecie, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, - po czwarte, nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w gruncie nie objętym ochroną.

Generalną zasadą rządzącą wyłączaniem gruntów z produkcji rolniczej, w tym także, co należy wyraźnie podkreślić, wyłączaniem gruntów z produkcji rolniczej w celu realizacji inwestycji o charakterze szeroko rozumianej użyteczności publicznej, wiąże się z odpłatnością, wyrażoną obowiązkiem uiszczenia należności i opłat rocznych przez podmiot, który uzyskał stosowne zezwolenie (art.12 ust.1 u.o.g.r.l.). Jest to ekwiwalent za możliwość nierolniczego użytkowania gruntu rolnego, który co do zasady podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Rację należy przyznać orzekającym w przedmiotowej sprawie organom, które stwierdziły, że umorzenie ww. należności jest wyjątkiem od zasady, a w myśl ogólnej dyrektywy wykładni przepisów prawa, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Tak więc wynikające z przepisów przesłanki umorzenia muszą być wykładane w sposób ścisły, a ewentualne wątpliwości co do wykładni art.12 ust.16 u.o.g.r.l. powinny być rozstrzygane w taki sposób, który nie doprowadzi do usankcjonowania nieuzasadnionego, czy też nadmiernego odstępstwa od stosowania zasady. Przeciwne stanowisko mogłoby spowodować, że ochrona gruntów rolnych w podobnych stanach faktycznych stałaby się fikcyjna i mogłoby w konsekwencji doprowadzić do nieuzasadnionego uszczerbku w systemie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Reasumując, stosując wykładnię systemową i celowością art.12 ust.16 u.o.g.r.l., należy pamiętać, że naczelną przesłanką ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest promowanie ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie uwarunkował dopuszczalności samego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (na podstawie decyzji opartej na art. 11 ust.1 ustawy) koniecznością wykazania, iż planowanego na tej nieruchomości przedsięwzięcia nie można zrealizować na gruntach niechronionych. Jednakże w zakresie możliwości umorzenia należnego z tego tytułu swoistego ekwiwalentu pieniężnego, obciążającego adresata zezwolenia, taką determinantę wprowadził. Już w tym momencie należy zauważyć, że powyższe rozróżnienie stałoby się fikcją, gdyby przyjąć propozycję wykładni przepisu art. 12 ust.16 u.o.g.r.l. zaprezentowaną przez Sąd I instancji. Wystarczyłoby bowiem, aby podmiot zainteresowany wyłączeniem ochrony gruntu rolnego, był w posiadaniu wyłącznie takiego gruntu. Wówczas automatycznie spełniona byłaby przesłanka umorzenia przedmiotowych należności i opłat, wyrażająca się w braku możliwości zrealizowania tego rodzaju inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Zatem stosowanie instytucji umorzenia należności i opłat zostało przez ustawodawcę celowo zarezerwowane tylko do takich wyjątkowych sytuacji, w których realizacja inwestycji o charakterze użyteczności publicznej na gruncie, który wymagał wyłączenia z produkcji rolniczej, była koniecznością, tj. dla lokalizacji tej nie było realnej alternatywy.

Sąd I instancji błędnie przyjął w tym zakresie kryterium związane wyłącznie ze stanem posiadania Związku Wyznaniowego (...) w Polsce. Kryterium to nie uwzględnia uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego na obszarze lokalnym, w szczególności istnienia możliwości realizacji przedsięwzięcia na innej nieruchomości, niepodlegającej ochronie.

Odnosząc się do stanu faktycznego, ustalonego w przedmiotowej sprawie, przewidziany w art. 12 ust.16 u.o.g.r.l. brak możliwości zrealizowania tego rodzaju inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną będzie miał miejsce wtedy, gdy na obszarze lokalnym nie będzie gruntów nieobjętych ochroną, a które mogłyby być wykorzystane na realizację inwestycji z zakresu kultu religijnego. Taka sama sytuacja wystąpiłaby, gdyby na tym obszarze znajdowały się grunty nieobjęte ochroną, które jednak z przyczyn obiektywnych nie nadawałyby się na realizację przedmiotowej inwestycji.

Przyjęcie odmiennej wykładni ww. przepisu mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której podmiot zainteresowany realizacją inwestycji z zakresu np. kultu religijnego, na obszarze, na którym występuje duża liczba niezabudowanych gruntów budowlanych, oferowanych do sprzedaży, na których można byłoby zrealizować inwestycję, celowo zdecyduje się na nabycie gruntu rolnego wymagającego wyłączenia z produkcji rolniczej kierując się np. niższą ceną takiego gruntu w stosunku do gruntów budowlanych. Oczekując w zamian uzyskania korzyści finansowej związanej z wyłączeniem nabytego gruntu z produkcji rolniczej, w oparciu o przepisy u.o.g.r.l., i następnie uzyskaniu decyzji o umorzeniu należności i opłat związanych z tym wyłączeniem. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z ratio legis przepisów ustawy.

Reasumując, zawartą w art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) przesłankę "braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną", nie należy odnosić do stanu posiadania nieruchomości (dysponowania prawem do nieruchomości) podmiotu realizującego inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, ale do obiektywnego braku możliwości realizacji tej inwestycji na terenie lokalnym, na gruncie nieobjętym reżimem ochrony gruntów rolnych.

Stwierdzając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt. I a,b.

Sąd odwoławczy podzielił również zarzut podniesiony w pkt. II a skargi kasacyjnej. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że to obowiązkiem podmiotu zainteresowanego umorzeniem należności i opłat wynikających z wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej jest wykazanie istnienia przesłanek wymienionych w art.12 ust.16 u.o.g.r.l. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, pismem z 23 kwietnia 2018 r., dodatkowo wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki braku możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na gruntach nieobjętych ochroną, a w szczególności wskazania "czy w chwili zakupu nieruchomości przez Związek Wyznaniowy (...) w związku z realizacją ww. inwestycji na terenie m. st. W., dostępne były inne nieruchomości niewymagające wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, na których możliwa była realizacja zadań statutowych związku". W odpowiedzi na to wezwanie Związek Wyznaniowy (...) w Polsce, w piśmie z 14 maja 2018 r., nie ustosunkował się do tego żądania. W korespondencji tej zaznaczył natomiast, że jego zdaniem "obszar lokalny należy utożsamić w tej sprawie z dzielnicą (...) i na tym terenie Związek nie posiadał innych nieruchomości". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnią przepisu art. 12 ust.16 u.o.g.r.l., obowiązkiem Związku Wyznaniowego było wykazanie braku możliwości realizacji inwestycji na gruncie nieobjętym reżimem ochrony gruntów rolnych w "obszarze lokalnym". Abstrahując od sposobu zdefiniowania pojęcia "obszaru lokalnego" przez organy administracji, Związek Wyznaniowy nie wykazał zaistnienia przedmiotowej przesłanki nawet w obszarze, który Związek uważał za obszar lokalny. Z tej przyczyny trafny był wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaprezentowany w decyzji z 20 września 2018 r., o braku spełnienia przesłanek umożliwiających umorzenie opłaty rocznej.

Wobec uznania za zasadne ww. zarzutów skargi kasacyjnej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje sformułowany, w pkt. II b tej skargi, zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie wyjaśnił rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 3 zaskarżonego wyroku. Aby uniknąć wątpliwości dotyczących wysokości wpisu sądowego od skargi z 30 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w tym przypadku powinien być pobrany wpis stały, a nie wpis stosunkowy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 części rozstrzygającej.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.