Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 471/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust 2 pkt 1 i 6, art 28
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (sprawozdawca) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], części działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] w obrębie [...] I. stwierdza nieważność §13 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2023 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z z2023 r., poz. 40 ze zm.) uchwałę nr XLIII/298/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], części działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] w obrębie [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. 2023 poz. 977 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 1 i załącznika nr 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały. Wojewoda wniósł stwierdzenie jej nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 pkt 1 lit. a, § 12 pkt 2 lit. b, c, d, e oraz § 13.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lutego 2024 r., pod pozycją [...]. W dniu [...] marca 2024 r. przekazano mu uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu dokonania oceny jej zgodności z prawem. Wstępna analiza dokumentacji wykazała, iż nie jest ona kompletna, stąd też pismem z dnia [...] marca 2024 r. Wojewoda wezwał gminę do uzupełnienia stwierdzonych braków. Ostatecznie, w dniu [...] kwietnia 2024 r., po przesłaniu brakujących dokumentów, Wojewoda [...] przystąpił do badania oceny zgodności z prawem ww. uchwały. Wojewoda w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem ww. uchwały, lecz na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (akt prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne [zamknięte], tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Jako akt stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. W realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem Wojewody, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania zaskarżonej uchwały wskutek dopuszczenia na terenach wyłączonych spod zabudowy, oznaczonych symbolami

1RN - 19RN teren rolnictwa z zakazem zabudowy, lokalizacji obiektów liniowych (...) - § 12 pkt 1 lit. a i lokalizacji budowli - § 12 pkt 2 lit. b. Dla budowli przykrytych dachem dopuszczono dowolną geometrię dachu i ustalono maksymalną wysokości: 10,0 m. (§ 12 pkt. 2 lit. c i e). Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej ustalono na poziomie 85% (§ 12 pkt. 2 lit. d). Wymienione w § 12 pkt 1 lit. a "obiekty liniowe" zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane z dnia

7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2024r., poz. 725 z późn. zm.) stanowią obiekty budowlane, podobnie jak budowle (art. 3 pkt 1 13 ustawy Prawo budowlane). Wykonywanie obiektu budowlanego w danym miejscu stanowi budowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego klasa przeznaczenia RN - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy obejmują tereny gruntów ornych oraz upraw oraz tereny łąk I pastwisk (załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia). Jak sama nazwa wskazuje tereny rolnictwa z zakazem zabudowy stanowić mają tereny rolne wyłączone spod zabudowy. Pojęcie zabudowy obejmuje wszystkie obiekty budowlane możliwe do realizacji, zarówno budynki, budowle jak i obiekty malej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Tymczasem Rada Gminy [...] wyżej cytowanymi przepisami planu dopuściła lokalizację obiektów liniowych, budowli na terenach, które zakwalifikowane zostały jako tereny z zakazem zabudowy. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że określając w § 12 pkt 2 lit. d planu minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w wielkości 85%, Rada Gminy posłużyła się pojęciem "działki budowlanej". Zgodnie z definicją działki budowlanej zawartą w art. 2 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną rozumie

się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z powyższej definicji jednoznacznie wynika, że działka budowlana stanowi nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, która przeznaczona jest do realizacji obiektów budowlanych. W ocenie skarżącego, ustalanie parametrów w stosunku do działki budowlanej na terenach rolniczych wyłączonych spod zabudowy jest niedopuszczalne. Powyższe uchybienie w opinii skarżącego stanowi o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek nieuprawnionego dopuszczenia lokalizacji zabudowy w ramach przeznaczenia wyłączonego spod zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu.

Wojewoda zarzucił też, że do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło również na skutek niezawarcia w planie wszystkich wymaganych ustaleń dla terenów lasów oznaczonych symbolami 1L do 11L (§ 13 planu). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 530) lasem w rozumieniu ustawy jest również grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne I urządzenia turystyczne. W § 13 pkt 1 lit. a uchwały Rada Gminy zakazała zabudowy budynkami, za wyjątkiem obiektów budowlanych dla potrzeb gospodarki leśnej. A zatem Rada Gminy, mając na uwadze m.in. treść ww. przepisu ustawy o lasach, dopuściła możliwość realizacji obiektów budowlanych dla potrzeb gospodarki leśnej. Pomimo dopuszczenia realizacji na terenach 1L - 11L zabudowy związanej z gospodarką leśną w planie nie określono wszystkich wymaganych, w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskaźników zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rada Gminy dla terenów oznaczonych symbolami 1L - 11L ustaliła jedynie minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej. W ocenie organu skarżącego, brak określenia obligatoryjnych parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Odpowiadając na skargę profesjonalny pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zaznaczył, że w polskim systemie prawnym brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowa. Brak jest również podstaw normatywnych do utożsamiania pojęcia zabudowa z pojęciem budowy lub budowli, jak czyni to Wojewoda [...]. Samo pojęcie "zabudowa" jest różnie rozumiane i zasadniczo możliwe jest nadanie mu dwóch znaczeń: - zabudowa jako ogół budynków, budowli, urządzeń, utwardzenia terenu itp., - zabudowa jako budynki.

Z tego względu w zaskarżonej uchwale doprecyzowano to pojęcie. Jednocześnie pełnomocnik organu wskazał, że według załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego określono klasę terenów jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Względy celowościowe nakazują dokonać wykładni zawężającej pojęcia "zabudowa". Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny normodawca wyłączył tereny rolne spod realizacji na tych terenach obiektów liniowych takich jak napowietrzne sieci elektroenergetyczne, wodociągi czy też światłowody. Podobnie nie sposób przyjąć aby zapisy te wyłączały lokalizację obiektów liniowych oraz budowli niezbędnych dla prowadzenia produkcji rolnej takich jak wiaty dla zwierząt, przepusty, place na kiszonkę. Tym samym zapisy planu w

§ 12 precyzują pojęcie "zabudowy" oraz dokładnie określają co jest dopuszczalne, a co jest zabronione kładąc nacisk na to, aby tereny od 1 RN do 19 RN pozostawały jako tereny rolne bez budynków z możliwością wzniesienia na nich budowli rolniczych niezbędnych do prowadzenia produkcji rolnej oraz obiektów liniowych wchodzących w skład infrastruktury technicznej (linie energetyczne) z zastrzeżeniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie pełnomocnika nie jest również uzasadniony zarzut nieprawidłowego ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt. 29 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem tym należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni biologicznie czynnych znajdujących się na działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym sposób ustalenia powierzchni biologicznie czynnej odbył się z zastosowaniem definicji legalnej wyrażonej przywołanym przepisem ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów Wojewody dotyczących § 13 zaskarżonej uchwały pełnomocnik wskazał, że jego istotą jest to, że dla terenów lasów nie dopuszczono standardowych (jak na przykład na terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej) budynków, gdyż tereny leśne - w tym ich ewentualna zabudowa - podlegają reżimowi ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów leśnych oraz aktom wykonawczym. Zgodnie z tą regulacją dopuszcza się realizację obiektów budowlanych dla potrzeb prawidłowej gospodarki leśnej - w tym budynków - jeżeli są one ściśle powiązane z tą gospodarką. W tym stanie rzeczy wystarczającym jest określenie jedynie parametru w postaci minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, co wynika ze specyfiki obiektów budowlanych dla potrzeb gospodarki leśnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr XLIII/298/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], części działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] w obrębie [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465,), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie, był uprawniony do wniesienia skargi.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej przez Wojewodę, jako organ nadzoru, prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Należy również wskazać na nowelizację przepisów u.p.z.p. dokonaną na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. Zgodnie z

art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie zaś Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2022 r. uchwałę Nr XXXI/219/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], części działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] w obrębie [...]. W § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą zatem przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed opisanej nowelizacji.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody [...] do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 u.s.g., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie ,,zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać ze sporządzaniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz 91 ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwały organów gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Ustosunkowując się kolejno do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd za nieuzasadnione uznał żądanie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 1 lit. a, § 12 pkt 2 lit. b, c, d, e uchwały. Zgodnie z § 12 zaskarżonej uchwały tereny oznaczone na części graficznej planu miejscowego symbolami od 1RN do 19RN przeznacza się na teren rolnictwa z zakazem zabudowy wraz z ustaleniami. W ramach przeznaczenia dopuszcza się obiekty liniowe oraz infrastrukturę techniczną niewymagającą zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (§ 12 pkt 1 lit.a). W § 12 pkt 2 Rada Gminy ustaliła parametry oraz wskaźniki kształtowania i zagospodarowania terenu: zakaz lokalizacji budynków (lit.a), dopuszcza się lokalizację budowli (lit.b), dla przykrytych dachem dopuszcza się dowolną geometrię dachu (lit.c), minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej ustalono na poziomie 85% (lit.d), maksymalna wysokość budowli: 10,0 m (lit.e). Wojewoda wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404 ze zm.) klasa przeznaczenia RN - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy obejmują tereny gruntów ornych oraz upraw oraz tereny łąk i pastwisk (załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia). Jak sama nazwa wskazuje tereny rolnictwa z zakazem zabudowy stanowić mają tereny rolne wyłączone spod zabudowy. Pojęcie zabudowy obejmuje wszystkie obiekty budowlane możliwe do realizacji, zarówno budynki, budowle jak i obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Zdaniem Sądu sam fakt oznaczenia terenu w części graficznej symbolem RN, czyli tereny rolnictwa z zakazem zabudowy obejmują tereny gruntów ornych oraz upraw oraz tereny łąk i pastwisk, nie oznacza że na tym terenie obowiązuje bezwzględny zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Należy mieć na uwadze, że w art. 3

ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę władztwa planistycznego gminy. Przepis ten stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności. Wspomnieć należy o obowiązku umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisów odnoszących

się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Grunty rolne podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady - na gruntach tych jest zakaz zabudowy. Wyjątkiem od tej zasady jest zabudowa zagrodowa (siedliskowa) na gruntach rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r.,

II OSK 34/17, CBOSA). Należy zauważyć, że w § 12 pkt lit. a Rada Gminy postanowiła, że na terenach RN dopuszczalna jest lokalizacja obiektów liniowych oraz infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem, że nie wymaga to zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zasadnie organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie jest uzasadnione stanowisko, iż na terenach rolnych nie jest możliwa lokalizacja obiektów liniowych czy budowli niezbędnych do prowadzenia produkcji rolnej takich jak wiaty dla zwierząt. W ocenie Sądu zaskarżona regulacja zawarta w § 12 uchwały nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa

się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Należy dodać, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprost stanowi, że minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej określa się w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Skoro w pewnym zakresie § 12 uchwały dopuszcza zabudowę na terenach rolnych, to odniesienie do działki budowlanej nie narusza prawa.

W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda uznał, że regulacja zawarta w § 13 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Regulacja § 13 uchwały dotyczy terenu lasów (oznaczonych symbolem 1L do 11L) oraz określa parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 530) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W § 13 pkt 1 lit. a uchwały Rada Gminy zakazała zabudowy budynkami, za wyjątkiem obiektów budowlanych dla potrzeb gospodarki leśnej. Oznacza to, że Rada Gminy, mając na uwadze m.in. treść ww. przepisu ustawy o lasach, dopuściła możliwość realizacji obiektów budowlanych dla potrzeb gospodarki leśnej. Jednakże pomimo dopuszczenia realizacji na terenach 1L - 11L zabudowy związanej z gospodarką leśną, w planie nie określono wszystkich wymaganych elementów zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rada Gminy dla terenów oznaczonych symbolami 1L - 11L ustaliła jedynie minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej. Skoro § 13 uchwały dopuszcza realizację obiektów budowlanych, to nie jest wystarczające ustalenie jedynie wskazanego powyżej parametru. Wskazać przy tym należy, że postanowienia dotyczące określenia parametrów zabudowy zawarte w m.p.z.p. winny wynikać ze stanu faktycznego istniejącego na danym terenie. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że brak określenia obligatoryjnych parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 maja 2022 r., II SA/Go 176/22, z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Go 352/18, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie II sentencji wyroku. Wobec braku stwierdzenia istotnego naruszenia w zakresie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz zakresu stwierdzonego istotnego naruszenia zasad jego sporządzania Sąd uznał, iż nie jest uzasadnione stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.