Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2862/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 151, 153, 170, 171, 183, 184, 189, 204
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 75, 77, 78, 80, 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3, 28, 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. i E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 517/20 w sprawie ze skargi C. P. i E.P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek W. i K. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA), wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 517/20, oddalił skargę C. P. i E. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy decyzją z 2.07.2020 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1189, dalej: P.b.) nakazał inwestorowi - C. P. - rozbiórkę budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej, położonej na działce nr [...] obręb [...], Gmina [...], zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podjął z uwagi na braku wypełnienia przez inwestora, obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w Legnicy z 9.05.2019 r. (nr [...]). Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z 03.07.2019 r. (nr [...]). Skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA we Wrocławiu, wyrokiem z 03.03.2020r., sygn. akt II SA/Wr 600/19.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ dokonał kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. W tym zakres stwierdził, że powstały nasyp, łączący wyspę położoną na działce nr [...] z działką nr [...], spełnia cechy budowli ziemnej z art. 3 pkt 3 P.b., na której wykonanie inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ ustalił, że budowla została wykonana w przeważającej części z ziemi oraz z gruzu. Ma charakter kubaturowy, spełniający funkcję łącznika - komunikacji pomiędzy wyspą a brzegiem zbiornika. Przy określeniu zakresu wykonanych robót budowlanych, PINB wziął pod uwagę projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopani kruszywa "[...]" z czerwca 2002 r. Z tego dokumentu wynika, że wyrobisko na polu [...] wschód, będzie się powiększało w wyniku prowadzonej eksploatacji i docelowo osiągnie powierzchnię 29,8 ha i średnią głębokość 11 m. W wyrobisku wschodnim poziom wód miał być regulowany za pomocą projektowanej budowli spustowej do potoku [...]. Przez pole wschód przepływa potok [...] i dalsza eksploatacja tego terenu spowoduje, że w wyrobisku znajdzie się odcinek koryta potoku [...] km 3,57- 4,48. Ponieważ wyrobisko [...] wschód rekultywowane będzie w kierunku wodnym, to ten odcinek koryta będzie znajdował się w przepływowym zbiorniku wodnym (str. 10 dokumentu). W zakresie rekultywacji obszaru [...] wschód będzie wykonane: kształtowanie i profilowanie skarp, wykonanie budowli wpustowej potoku [...] doprowadzającej wody do wyrobiska, wykonanie budowli - zastawki odprowadzającej nadmiar wody z wyrobiska (str. 16). Na podstawie mapy dołączonych do tego dokumentu ustalono zakres wykonywanego wydobycia oraz istniejące w jego trakcie skarpy i teren zalądowiany. PINB pozyskał również decyzję Starosty Powiatu Legnickiego z 6.01.2006 r., (nr [...]), stwierdzającą zakończenie rekultywacji gruntów, w tym działki nr [...] (aktualnie nr [...]). Na podstawie mapy ewidencyjnej z 8.11.2005 r., obrazującej grunty zrekultywowane w II etapie, PINB ustalił, że nie wskazuje ona, aby wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika. Posiłkując się mapami satelitarnymi organ uznał, że potwierdzają one fakt istnienia dojazdu do wyspy jedynie na etapie prowadzenia prac wydobywczych, przed dokonaniem rekultywacji (mapa z roku 2003). Kolejne zdjęcia z roku 2009, 2012, 2014, 2015 wskazują natomiast brak połączenia z wyspą. Okoliczność braku połączenia wyspy z działkami wokół zbiornika potwierdza również dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez uczestników postępowania, która obrazuje sukcesywny proces powstawania budowli. Ponadto PINB wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8.02.2018 r. z udziałem C. P., stwierdzono wykonanie robót ziemnych, polegających na podwyższeniu grobli komunikacyjnej w celu podniesienia poziomu wyspy. Na podstawie tych dowodów organ I instancji stwierdził, że istniejąca budowla ziemna nie została wykonana w ramach prac wydobywczych, czy też rekultywacji dokonanej po tych pracach. Budowla była zaś sukcesywnie wykonywana przez właściciela nieruchomości - C. P..

PINB przyjął, że opisana budowla nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym zgodnie z art. 28 P.b., inwestor obowiązany był przed rozpoczęciem robót wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosowanym wnioskiem. PINB wskazał, że inwestor nie skorzystał z uprawnienia do legalizacji budowli ziemnej na działce nr [...], co obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zgodnie z art. 48 P.b. Wskazując na zakres robót objętych nakazem rozbiórki PINB wyjaśnił, że ze względu na charakter budowli oraz proces jej powstawania precyzyjne określenie zakresu rozbiórki jest niemożliwe i byłoby obarczone wątpliwościami. Dlatego zakres rozbiórki został określony na podstawie map przedstawiających rzędne terenu w procesie rekultywacji oraz operatów wodnoprawnych z 2010 r. oraz 2018 r., związanymi z wymianą wody w stawie rybnym. Jak wynika z operatu wodnoprawnego z 4.10.2018 r., głębokość zbiornika przy budowli i wyspie to ok. 6m do 4,9m. Rzędna lustra wody to ok. 100,25 m n.p.m. do 105,90 m n.p.m. Według PINB, nie można przyjąć z całą stanowczością, że taka głębokość zbiornika musi zostać zachowana również w miejscu po usunięciu budowli. Wynika to z tego, że w czasie sprzed rekultywacji, w trakcie wydobywania kruszywa, w miejscu, w którym znajduje się budowla, teren był wyższy względem lustra wody ze względu na dojazd koparek. Okoliczność ta wynika z map dołączonych do projektu rekultywacji z czerwca 2002. Dojazd do wyspy odbywał się od strony działki, która aktualnie ma numer [...] i posiada cypel wysunięty w kierunku zbiornika i wyspy. Takie ukształtowanie terenu w trakcie wydobywania kruszywa, według PINB, świadczy o tym, że po rekultywacji terenu w miejscu dojazdu teren jakkolwiek znajdował się znacznie poniżej lustra wody, mógł być podwyższony, co skłoniło inwestora do wykonania w tym miejscu robót w następstwie których powstała budowla ziemna, ponownie umożliwiająca dojazd do wyspy. Dlatego mając na uwadze, że głębokość zbiornika obok budowli i wyspy to od 4,9 m do 6 m a rzędna lustra wody to od 105,9 m n.p.m. do 106,25m n.p.m., głębokość zbiornika w miejscu po rozbiórce powinna wynosić około 2m poniżej lustra wody.

Odnosząc się do długości budowli, PINB wyjaśnił, że w projekcie z 2018 r., który przedłożył C. P., docelowo droga miała długość ok. 107 m, przy czym przebiega ona przez działkę nr [...] oraz istniejącą wyspę. Na tej podstawie PINB przyjął, że długość samowolnie wykonanej budowli objętej postępowaniem wynosi ok. 60 m. W ramach rozbiórki inwestor obowiązany jest zatem do usunięcia wszystkich elementów tak określonej budowli, uwzględniając głębokość zbiornika i rzędną lustra wody.

W odwołaniu od powyższej decyzji C. P. i E. P. zarzucili organowi I instancji naruszenie: art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.; art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a P.b.; art. 16 pkt 65 P.b.; art. 48 ust. 1 P.b.; art. 4 P.b.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) decyzją z 28 sierpnia 2020 r. (nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszej instancji dotyczącej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako budowli ziemnej, które nie należą do katalogu wskazanego w art. 29 - 31 P.b. i wobec tego nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał za pozbawione podstaw zarzuty dotyczące wdrożenia procedury legalizacyjnej. Organ I instancji uwzględnił również słuszny interes strony oraz interes społeczny poprzez umożliwienie inwestorowi wywiązania się z nałożonego obowiązku i wyznaczenie mu stosownego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów. Z uwagi jednak na brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, zasadnie orzeczono rozbiórkę. Wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji zdeterminowane było biernością inwestora. Odnosząc się do kwestionowanego zakresu rozbiórki organ odwoławczy stwierdził, że z decyzji pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że samowola budowlana polegała na podwyższeniu poziomu grobli komunikacyjnej a nie jej wybudowaniu od podstaw. W swojej decyzji PINB, odwołując się do materiału dowodowego w postaci zdjęć i opracowań, prawidłowo wyjaśnił również zakres rozbiórki, biorąc pod uwagę, że sporny obiekt nie stanowi samowoli jako całość. Dodatkowo wskazano, że w wyroku 3.03.2020 r., sygn. II SA/Wr 600/19, WSA we Wrocławiu w pełni zaaprobował stanowisko organów odnoszące się do zasadności wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, że samowolne wykonane prace budowane wymagały pozwolenia na budowę.

Skargą C. P. i E. P. zaskarżyli powyższą decyzję powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Ponadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z mapy geodezyjnej sporządzonej przed podniesieniem grobli oraz fotografii na okoliczność stanu wody w bezpośredniej odległości od grobli łączącej "wyspę" z lądem, wysokości rzędnej wody przed wykonaniem podwyższenia grobli.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym z 27.11.2020 r. uczestnik postępowania – W. G. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd wskazał, że nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 P.b., czyli nakaz rozbiórki. Sąd podkreślił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 P.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 P.b. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis P.b. nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy opisane przesłanki zostały poparte zebranym materiałem dowodowym, tak więc zasadnie organy obu instancji uznały je za spełnione. Organy wykluczyły na podstawie dokumentacji rekultywacyjnej (mapy z 8.11.2005 r. obrazujące grunty zrekultywowane w II etapie), aby po zakończeniu rekultywacji, wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika (na wysokości działki nr [...] – obecnie nr [...]). Po tej dacie, sporną budowlę, pełniącą funkcję komunikacyjną, zrealizował dopiero skarżący. Powyższych ustaleń nie podważa w żadnym stopniu powoływanie się przez skarżących na okoliczność, że w tym samym miejscu, na etapie wydobycia, a później rekultywacji terenu (mapa z 2003 r.), istniał obiekt pełniący zbliżoną funkcję. Zdjęcia wykonane w późniejszym okresie, tj. 2009, 2012, 2014 i 2015, nie wskazują na istnienie takiego połączenia z wyspą. Przeciwnie, przeczą twierdzeniu skarżącego, że grobla - połączenie lądu i "wyspy" istniała zawsze, ale w zależności od lustra wody była bardziej lub mniej widoczna. Analiza materiału dowodowego nie pozostawia, w ocenie Sądu żadnych wątpliwości. Objęta nakazem rozbiórki budowla ziemna nie została wykonana w ramach prac wydobywczych, czy też rekultywacji dokonanej po tych pracach. Budowla ta powstała w wyniku sukcesywnie wykonywanych przez właściciela nieruchomości robót budowlanych, polegających na nawożeniu mas ziemi, gruzu i innych materiałów budowlanych. Powyższe okoliczności potwierdził w toku postępowania skarżący. Ustalenia organów przeczą również twierdzeniu zawartemu w skardze na temat czynników zewnętrznych, niezależnych od skarżącego, które miałby doprowadzić do odsłonięcia istniejącej grobli i tym samym ponownego połączenia lądu z wyspą. Jednocześnie z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy kwestionowały fakt wcześniejszego istnienia takiego połączenia, czy też istnienia pozostałości takiej grobli pod lustrem wody.

Sąd podkreślił, że powyższe ustalenia zaakceptowane zostały w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 3.03.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 600/19. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. strona nie może natomiast na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii, a zarzuty w tym zakresie nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniania przez organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i w kolejnych orzeczeniach sądu. Dokonując zatem oceny zarzutów skargi Sąd stwierdził, że stanowią one niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Wr 600/19. Wskazał, że w tym orzeczeniu wykluczono, aby fakt istnienia drogi dojazdowej do wyspy w trakcie prac wydobywczych miał legalizować aktualnie istniejącą budowlę. Sąd w powołanym wyroku nie negował przy tym możliwości istnienia pozostałości po takim obiekcie pod lustrem wody. Przywrócenie poprzedniego dojazdu do wyspy, a taki cel zadeklarował sam skarżący w trakcie prowadzonego postępowania, nie zwalniało inwestora od obowiązku uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za budowę uznać bowiem należy nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Samowolne wykonanie takich prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, skutkowało koniecznością wdrożenia trybu opisanego w art. 48 P.b. W wyroku w sprawie II SA/Wr 600/19 Sąd uznał za prawidłowe zakwalifikowanie zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Bezspornym jest również, że skarżący nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę obejmującej roboty budowlane objęte orzeczonym nakazem rozbiórki. Sąd podzielił w końcu zapatrywanie organów na temat wykluczenia twierdzenia skarżących, że roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację istniejącej grobli oraz były niezbędne dla prawidłowego wykonywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd uznał, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z 19.02.2010 r. nie stanowiła podstaw do wykonania spornej budowli ziemnej.

Sąd podkreślił, że w tak kształtujących się okolicznościach sprawy, oceniając wstępnie, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym a stan techniczny obiektu nie sprzeciwia się jego legalizacji, organ nałożył na skarżącego nakaz przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 P.b. dokumentów, które umożliwiły by legalizację prac wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązany, dokumentów tych organowi nie dostarczył. W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki spornego obiektu.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nakazanego obowiązku rozbiórki dokonać można bez ingerencji w znajdujące się pozostałości pokopalnianej drogi. Zakres rozbiórki został zdaniem Sądu określony precyzyjnie. Wykorzystano w tym zakresie mapy przedstawiające rzędne terenu w procesie rekultywacji oraz operaty wodnoprawne z 2010 r. i 2018 r. Orzeczony przez organ zakres nakazanej rozbiórki nie wykazuje tym samym w ocenie Sądu cech dowolności. Określenie przedmiotu nakazu nie wywołuje żadnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu, decyzja jest w pełni legalna. Wszelkie zatem zarzuty skarżącego w zakresie prawidłowości prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego należy uznać za całkowicie bezzasadne. Przedłożone na etapie skargi dokumenty nie podważają prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną C. P. i E. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez uznanie, że wyrok z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 600/19, WSA we Wrocławiu uniemożliwia dokonanie ustaleń w niniejszym postępowaniu, podczas gdy przedmiot postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem był różny od tego, który rozstrzygany jest w niniejszym postępowaniu (dotyczył wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej oraz nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów), a granice przedmiotowe mocy wiążącej rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu wynikają właśnie z przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu, tym samym "dla wyprowadzenia zakresu powagi rzeczy osądzonej trzeba zatem przyjąć kryterium jakim jest przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 393.);

b) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie ustaleń w sposób sprzeczny z zasadami logiki formalnej oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, polegające na:

i. nieprawidłowej (pomijającej zasady logiki formalnej) ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu wyłącznie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, że na podstawie mapy geodezyjnej sporządzonej na zlecenie C. P. w 2018 r. długość wykonanej przez niego rozbudowy grobli to ok. 60 m, podczas gdy od strony wschodniej rozbudowa ta rozpoczyna się ok. 42 m, zaś od strony wschodniej kończy w okolicach 90 m i z tego prostego rachunku matematycznego wynika, że długość ta jest mniejsza niż 50 m;

ii. ustaleniu bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego i przyjęciu wyłącznie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, że głębokość zbiornika w miejscu grobli po rekultywacji wynosiła nie mniej niż 2 m;

iii. ustaleniu jak w ppkt. Ii., choć z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że:

• rzędna lustra wody wynosi 106,25 m.n.p.m., zaś dawne mapy geodezyjne wskazują na poziom piętrzenia na 106,10 m.n.p.m. (różnica ta wynosiła zaś około 15 cm, tj. zapewniała co najwyżej swobodny przepływ wody);

• lustro wody układa się 1,2 m do aż 3,0 m poniżej terenu naturalnego;

• rzeczywisty poziom lustra wody w okolicach grobli komunikacyjnej wynosi ok. 1 m. licząc od dna zbiornika;

a powyższe prowadzi do wniosku, że rozbiórka grobli komunikacyjnej o 2 m wysokości w rzeczywistości oznacza konieczność wykopania rowu poniżej aktualnego dna zbiornika, chociaż z wniosków WSA we Wrocławiu i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy wynika jednoznacznie, że zarys tej grobli wyraźnie zaznacza się i odróżnia na zdjęciach satelitarnych od samego dna zbiornika wodnego;

II. prawa materialnego, a to:

a) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego co najmniej przedwczesne (tj. nieprawidłowe) zastosowanie, albowiem organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w przedmiocie ustalenia rzeczywistego zakresu naruszeń prawa przez skarżących, a przyjęły z góry, że są oni odpowiedzialni za rozbudowanie grobli komunikacyjnej w swobodnie ustalonym przez organy zakresie (tj. bez odniesienia do zebranego w sprawie materiału dowodowego i bez wyciągnięcia z niego logicznych wniosków), którą jednak mają usunąć w całości, na co wskazuje sentencja decyzji PINB nr [...];

b) art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie przez organ środków nieproporcjonalnych do zarzucanego naruszenia prawa, a tym samym w sposób sprzeczny z zasadą wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym pierwszoinstancyjnego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącego poparła skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik uczestników wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, była ostateczna decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy z dnia 2 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej. Podstawę materialnoprawną wydanego nakazu rozbiórki stanowił przepis art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. wobec niewykonania przez inwestora, w ramach prowadzonej procedury legalizacyjnej spornej budowli, postanowienia PINB w Legnicy z dnia 9 maja 2019 r. nr [...] następnie utrzymanego w mocy przez DWINB postanowieniem z dnia 3 lipca 2019 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów dotyczących tejże budowli. Tym samym z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, podjęto zaskarżoną decyzję o rozbiórce.

Nie jest sporne w okolicznościach tej sprawy, iż powołane wyżej postanowienie DWINB z dnia 3 lipca 2019 r. nr [...], poddane zostało kontroli Sądu administracyjnego na skutek skargi wniesionej przez E. i C. P.. W konsekwencji tej kontroli legalności prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r. II SA/Wr 600/19 oddalono skargę w całości. Z uwagi na podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, iż w skardze na ww. postanowienie zawarto zarzuty dotyczące zarówno naruszenia norm procedury administracyjnej art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 P.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG oraz art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu prac wykonywanych przez skarżącego jako budowy, podczas gdy nie wykonywał on żadnego obiektu budowlanego, a jedynie dokonał bieżącą konserwację istniejącej grobli, mając przy tym na względzie, że wykonane prace były zgodne z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym i jednocześnie były niezbędne do jego prawidłowego wykonywania.

W motywach prawomocnego wyroku oddalającego skargę, na powołane wyżej postanowienie, jednoznacznie Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji zasadnie wezwał inwestora C. P. do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego nie miał bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 P.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zdaniem WSA kluczowa dla ustalenia stanu faktycznego tej sprawy okazała się dokumentacja wytworzona dla potrzeb rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopani kruszywa "[...]". Sporządzona dla potrzeb postępowania rekultywacyjnego mapa ewidencyjna z 8 listopada 2005 r. obrazuje grunty zrekultywowane w II etapie. Nie wskazuje ona aby wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika. Z tymi dowodami korespondują ogólnodostępne w serwisie Google mapy i zdjęcia satelitarne oraz dokumentacja fotograficzna z lat 2009-2011 - przedłożona przez strony postępowania m.in. przy pismach z 18 czerwca 2018 r. i 12 marca 2018 r. Na ich podstawie organy stwierdziły istnienie dojazdu do wyspy na etapie prowadzenia prac wydobywczych, przed zakończeniem rekultywacji (mapa z roku 2003). Zdjęcia z późniejszych już lat, tj. 2009, 2012, 2014 i 2015, nie wskazują na istnienie takiego połączenia z wyspą. Przeczą one twierdzeniu skarżącego, że grobla - połączenie lądu i "wyspy" istniała zawsze, ale w zależności od lustra wody była bardziej lub mniej widoczna. Oświadczenia stron postępowania oraz przedłożona przez nich dokumentacja fotograficzna dokumentuje proces powstawiania istniejącego w obecnym kształcie połączenia dopiero po zakończeniu rekultywacji (począwszy do roku 2015). Dodatkowo Sąd podkreślił, iż kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. nie może budzić wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, mimo że inwestor konsekwentnie to neguje zarówno na etapie złożenia zażalenia jak i skargi na postanowienie organu II instancji. Z kolei uznanie wybudowanego obiektu za budowlę podyktowane jest tym, że każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury do tej kategorii winien być zaliczony. Budowla stanowi zaś swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym. W zależności od konkretnego stanu faktycznego istotne jest aby tworzyła określoną całość techniczno-użytkową. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nasyp ziemny mieści się, jako element techniczno-użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym są również budowle ziemne. Potoczne rozumienie tego terminu (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Prawidłowości przyjętej w sprawie kwalifikacji nie zmienia powoływanie się przez skarżących na przepisy prawa unijnego oraz krajowego dotyczące wyrobów budowlanych. Budowlą ziemną - w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. - są wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane z ziemi lub podobnego materiału. Istotne jest aby taka budowla miała charakter kubaturowy, była widoczna i istniała w kategoriach obiektywnych. Niewątpliwe takimi cechami wykazuje się sporny obiekt. Konkludując Sąd podkreślił, że z materiału sprawy bezspornie zatem wynika, że na objętej postępowaniem legalizacyjnym działce nr [...] wykonano roboty budowlane, w efekcie których zrealizowano budowlę ziemną o funkcji komunikacyjnej. Takiej oceny nie zmienia okoliczność istnienia obiektu o takim charakterze na etapie prac wydobywczych czy też rekultywacyjnych. Tej okoliczności zresztą nie negują orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Niemniej jednak, nawet podkreślany w skardze cel robót, jakim miałoby być przywrócenie poprzedniego dojazdu do obecnej wyspy, nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji administracyjnej. Fakt istnienia dojazdu do wyspy w trakcie wykonywania robót wydobywczych nie legalizuje aktualnie istniejącej budowli. Wykazano również, iż zasadności wdrożenia przez organ trybu legalizacji w ten sposób rozpatrywanej samowoli budowlanej nie może również zmienić twierdzenie skarżącego, że wykonane roboty ziemne polegały jedynie na podwyższeniu już istniejącej grobli komunikacyjnej, która w pewnych okresach roku jest niewidoczna ze względu na wysoki stan wód. Możliwości istnienia pozostałości po takim obiekcie pod lustrem wody organy nadzoru nie negują.

Jako zasadne uznano stwierdzenie organu odwoławczego, że za budowę uznaje się nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Samowolne wykonanie takich prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, skutkować będzie koniecznością wdrożenia trybu opisanego w art. 48 P.b. Stąd też uznano, że wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie można uznać za przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. W ocenie Sądu, właściwym kryterium oceny oświadczeń skarżącego, na podstawie których można zrekonstruować wersje zdarzeń (przyjętą przez organy i przeciwną, forsowaną przez skarżących), jest odniesienie tych faktów do pozostałych ustalonych w sprawie faktów, zdarzeń i okoliczności, zwłaszcza dowodów przedłożonych przez pozostałe strony postępowania, które z racji bycia właścicielami działek przylegających do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], posiadają wiedzę na temat czasu i zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego starannie i wnikliwie dokonały analizy tych dowodów. W zakresie zatem niezbędnym do wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., ustalenia organów wynikają z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, który wbrew zarzutom skargi, został oceniony zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.).

Przypomniano, iż z pisma Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 kwietnia 2019 r. nie wynika aby na wykonanie robót związanych z budową grobli komunikacyjnej było udzielone jakiekolwiek pozwolenie wodnoprawne. Przeciwnie z akt wynika, że dopiero wnioskiem z 4 października 2018 r. skarżący zwrócił się o uzyskanie stosownej zgody wodnoprawnej. Ubieganie się przez inwestora o pozwolenie wodnoprawne, czy też nawet legitymowanie się już takim pozwoleniem nie zwalniało inwestora od konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem spornej inwestycji.

Nie budziło zastrzeżeń Sądu przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że zastosowanie w sprawie miał art. 28 P.b., zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ ustalił również, że przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku, wobec nielegitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę zasadnie organy wdrożyły procedurę legalizacyjną, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., kwalifikując sporną inwestycję jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę.

Przedstawione wyżej rozważania pomieszczone w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020r., sygn. akt II SA/Wr 600/19, niewątpliwie wskazują na to, iż po zwrocie akt sprawy do organów nadzoru budowlanego w celu dalszego kontynuowania postępowania legalizacyjnego organy te był związane ww. wyrokiem przede wszystkim w trybie art. 153 p.p.s.a. Przytoczona wypowiedź jest bowiem wiążąca i determinuje ona obecne rozstrzygnięcie w sprawie. Norma art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Natomiast powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, przez Sąd pierwszej instancji, prawa procesowego a to art. 170 i 171 p.p.s.a. w sposób tam opisany jawi się jako całkowicie chybiony. Nie można mieć jakiejkolwiek wątpliwości, iż w sprawie tej należało uwzględnić dyspozycję art. 170 p.p.s.a. i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza treści tej regulacji wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane, co oznacza, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest jakich konkretnych aktów dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. np. wyroki NSA z : 7 września 2021 r., II OSK 3133/18; z 3 sierpnia 2021 r., II FSK 255/19). Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., II GSK 272/19) - a z taką właśnie tożsamością mamy do czynienia w tej sprawie z uwagi na wydany wcześniej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020r., sygn. akt II SA/Wr 600/19. Zatem art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2904/19).

Stąd też mając na uwadze podniesione wyżej rozważania przyjąć należy, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1531/21), lecz z takim przypadkiem utraty mocy wiążącej wyroku nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie złożoną skargę kasacyjną podniesiony w niej zarzut naruszenia art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego również jawi się jako nieusprawiedliwiony. Zarzut ten jest niemalże powtórzeniem tego zarzutu czynionego w skardze do WSA we Wrocławiu w odniesieniu do ostatecznego postanowienia DWINB z dnia 3 lipca 2019 r. nr [...]. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja ma przekonać, że sporne roboty budowlane nie zostały dostatecznie przeanalizowane pod kątem jej zakresu w tym parametrów tej budowli a w konsekwencji legalności, niemniej jednak takiego poglądu skarżącego kasacyjnie nie można zaaprobować.

Próba kwestionowania ustaleń faktycznych w zakresie powstania spornej budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej, jej parametrów, w tym legalności, w ocenie Sądu odwoławczego nie może być skuteczna na obecnym etapie postępowania. Kwalifikacja i potrzeba legalizacji jako budowli ziemnej, została rozstrzygnięta postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. skontrolowanym następnie w postępowaniu sądowym, o którym wyżej wspominano. Zarzuty kasacji naruszenia norm procesowych w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowią wyłącznie polemikę z prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 600/19.

Wydanie obecnie kontrolowanego nakazu rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej nastąpiło w sytuacji nieprzedstawienia nakazanych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym. Specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. stanowi podstawę obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie ust. 4 tej normy decyzji o nakazie rozbiórki. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Natomiast kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 P.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 P.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie - patrz wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1614/20. Brzmienie art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Żaden przepis P.b. nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

W zaskarżonym wyroku skutecznie powołano się na prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie II SA/Wr 600/19 słusznie przyjmując, że w sprawie mamy do czynienia z prawidłowym zakwalifikowaniem zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., brakiem legitymowania się przez skarżącego pozwoleniem na budowę przy realizacji spornej inwestycji, a po wstępnej ocenie, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym a stan techniczny obiektu nie sprzeciwia się jego legalizacji, organ nałożył na skarżącego nakaz przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 P.b. dokumentów, które umożliwiłyby legalizację prac wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązany dokumentów tych organowi nie dostarczył. W tej sytuacji organ, co prawidłowo przyznał Sąd, był zobligowany wydać nakaz rozbiórki spornego obiektu. Zatem w tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki zastosowania normy z art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Należy zgodzić się także z Sądem pierwszej instancji, że nakazanego obowiązku rozbiórki dokonać można bez ingerencji w znajdujące się pozostałości pokopalnianej drogi. Zakres rozbiórki został określony precyzyjnie. Wykorzystano w tym zakresie mapy przedstawiające rzędne terenu w procesie rekultywacji oraz operaty wodnoprawne z 2010 r. i 2018 r. Orzeczony przez organ zakres nakazanej rozbiórki nie wykazuje tym samym cech dowolności. Określenie przedmiotu nakazu nie wywołuje żadnych zastrzeżeń.

Raz jeszcze podkreślić należy, że obecnie nie istnieją podstawy do zmiany ustaleń przesądzonych w przeprowadzonym dotychczas postępowaniu, w szczególności w zakresie kwalifikacji robót, zidentyfikowania samowoli budowlanej, jak i wstrzymania robót budowlanych.

Na koniec wyjaśnić trzeba, że nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 P.b. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Przepis ten statuuje zasadę wolności budowlanej. Jednakże prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Prawa zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. W przypadku spełnienia przez inwestora ustawowych przesłanek wskazanych w art. 4 P. b. i skonkretyzowanych w dalszych przepisach tej ustawy dopiero wówczas organ ma obowiązek wydać decyzję o treści zgodnej z wnioskiem inwestora. W realiach tej sprawy przepis art. 4 P.b. nie został naruszony skoro skarżący po umożliwieniu mu zalegalizowania spornej samowoli budowlanej, nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem, co już wcześniej sygnalizował Sąd pierwszej instancji w wyroku II SA/Wr 600/19 zaś to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. W tej sprawie skarżący nie skorzystał z tego prawa i jest to okoliczność niekwestionowana.

Stąd też należy wyraźnie zauważyć, iż art. 4 P.b. nie daje właścicielowi uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli inwestora (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 259/12).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu, stąd też zamieszczono rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku. Przepis art. 204 p.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest do zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1) lub przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Ustawa nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika/uczestników postępowania.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.