Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2568/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, 174, 176, 183, 188, 193, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 34, 54, 55, 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 65, art. 86, art. 87, art. 89
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 457/12 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz "[...]" S.A. w S. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 457/12 oddalił skargę "[...]" S.A. w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, po rozpoznaniu odwołania "[...]" S.A. w S. od decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającej tej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] przy ulicy F. w S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 26 września 2011 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach o numerach: [...] przy ulicy F. w S., załączając do niego 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami i uzgodnieniami oraz decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2003 r. Do przedmiotowej inwestycji w dniu 21 października 2011 r. zastrzeżenia wniósł M. J., wskutek których organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ustęp 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Skarżąca Spółka w dniu 17 listopada 2011 r. złożyła do Prezydenta Miasta Siedlce uzupełnioną dokumentację.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił skarżącej zatwierdzenia wnioskowanego projektu budowlanego. Powodem negatywnego rozstrzygnięcia było nieuzupełnienie wszystkich wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. nieprawidłowości, a mianowicie nie złożono projektu ilości miejsc postojowych, zgodnej z punktem 3.5.4. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Siedlce (1 samochód osobowy na 1 gospodarstwo domowe), który stanowił podstawę wydania przez Prezydenta Miasta Siedlce decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Spółka "[...]" podnosząc, że w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił swą ważność z końcem 2003 r., a zatem organ winien zbadać zgodność przedstawionego projektu budowlanego wyłącznie z decyzją o warunkach zabudowy, która w swej treści nie zawiera zapisów odnośnie ilości miejsc postojowych. Inwestor podniósł, że przedłożył organowi analizę, zgodnie z którą dla przedmiotowej inwestycji przewidziano 9 miejsc postojowych.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania, w dniu [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Cytując przepis art. 35 ustęp 1 Prawa budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce z dnia 25 czerwca 1992 r. utracił swą ważność i w chwili obecnej nie obowiązuje. Jednak z art. 34 ustęp 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p.") wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na jego podstawie. Norma ta wprowadza zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności, wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. W związku z tym należy uznać, że zapisy planu obowiązują jedynie do wydanych na jego podstawie decyzji, znajdujących się w obrocie prawnym. Wprawdzie w decyzji Prezydenta Miasta Siedlce Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy nie podano wymaganej ilości miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją, ale obowiązkiem inwestora było zachowanie przepisu dotyczącego przedmiotowej kwestii, który w punkcie 3.5.4. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Siedlce przewiduje 1 samochód osobowy na 1 gospodarstwo domowe.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustęp 1 i 4 Prawa budowlanego, § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r, Nr 80, poz. 717 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem z 2002 r."), art. 34 ustęp 2 u.p.z.p. oraz przepisu procesowego art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego, zaskarżona i poprzedzająca decyzja nie znajdują uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym, bowiem plan miejscowy, na podstawie którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, stracił swą ważność z końcem roku 2003, co jest równoznaczne z brakiem planu. W takim wypadku, zgodnie z art. 35 ustęp 1 u.p.z.p., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie zawiera żadnej dyspozycji nakazującej - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wydanej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił swą ważność - sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a w sytuacji braku stosownych zapisów w tej decyzji, z odpowiednimi zapisami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego została wydana ta decyzja. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego z powodu braku jego zgodności z zapisami miejscowego planu, który w punkcie 3.5.4. przewiduje 1 samochód na 1 gospodarstwo domowe, w sytuacji gdy w decyzji o warunkach zabudowy nie podano wymaganej ilości miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją, ani też nie odesłano w niej do odpowiednich w tym zakresie ustaleń w planie zagospodarowania przestrzennego, w sposób oczywisty narusza przepis art. 35 ustęp 1 punkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza art. 34 ustęp 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zapisy planu obowiązują jedynie do wydanych na jego podstawie decyzji znajdujących się w obrocie. Skarżący zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z § 18 ustęp 1 rozporządzenia z 2002 r., który zawiera ogólną zasadę urządzania na terenie działki miejsc postojowych dla samochodów. Przepis ustępu 2 powyższego paragrafu, zawierający dodatkowy warunek, polegający na dostosowaniu liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem miejsc dla osób niepełnosprawnych, zdaniem skarżącego, nie dotyczy przedmiotowego przypadku, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera wymagań w tym zakresie, ani też nie odsyła do ustaleń nieobowiązującego planu miejscowego. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ art. 77 k.p.a. przez brak oceny złożonej do wniosku analizy ilości miejsc postojowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 35 ustęp 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji organ powinien sprawdzić:

1/ zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

2/ zgodność zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3/ kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń (...),

4/ sprawdzenie projektu przez osobę uprawnioną.

W razie spełnienia wymagań określonych w ustępie 1 w/w przepisu właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ustęp 4 Prawa budowlanego).

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Spółka w dniu 25 listopada 2003 r. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkaniowego, trzypiętrowego, z garażami w parterze budynku, położonego na działkach o numerach: [...] w S., przy ulicy F. Decyzja ta została wydana z uwzględnieniem ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce, uchwalonego Uchwałą Nr XXIX/228/92 Rady Miejskiej w Siedlcach z dnia 25 czerwca 1992 r. (ogłoszony w Dz.Urz. Województwa Siedleckiego nr 4, poz. 85 z późn. zm.). Sąd I instancji podał, że bezspornym jest fakt, że z końcem 2003 r. plan ten stracił swą ważność z dniem wejścia w życie nowej regulacji planistycznej. Jednak Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że zapisy decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2003 r., które odwołują się do uregulowań miejscowego planu, pozostają w mocy, pomimo uchylenia tego planu. Wynika to z uregulowania ustawowego wyrażonego w art. 34 ustęp 2 u.p.z.p., iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji (w całości lub w części), wydanej na podstawie tego planu. Prawidłowo, więc zdaniem Sądu I instancji organ I instancji, w oparciu o art. 35 ustęp 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. do złożenia projektu miejsc postojowych dla obsługi projektowanego budynku, zgodnie z punktem 3.5.4. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Siedlce, a więc 1 samochód osobowy na 1 gospodarstwo domowe.

Złożona przez skarżącego analiza miejsc postojowych, w której uwzględniono jedynie 9 miejsc postojowych na 17 mieszkań, nie odpowiada zapisom decyzji o warunkach zabudowy w związku z ustaleniami planu miejscowego, obowiązującego do końca 2003 r. oraz § 18 rozporządzenia z 2002 r., dlatego nie mogła być uwzględniona przez organ I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że z kompleksowej oceny projektu budowlanego, dokonanej przez organ I instancji, wynika więc, że złożony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny w zakresie ilości miejsc postojowych z ustaleniami miejscowego planu, na podstawie którego wydano decyzję o warunkach zabudowy. § 18 rozporządzenia z 2002 r. również wymaga, aby zagospodarowując działkę budowlaną, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przybywających okresowo oraz dla osób niepełnosprawnych. Inwestor, więc w ocenie Sądu I instancji z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007, II OSK 1498/06, Lex nr 425369).

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący od listopada 2003 r., kiedy to uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, już piąty raz składa wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (w dniach: 27 grudnia 2007 r., 20 czerwca 2008 r., 29 sierpnia 2008 r., 10 lutego 2009 r. oraz 26 września 2011 r.), za każdym razem otrzymując decyzję odmowną. W przedmiotowej sprawie, kiedy inwestor nie usunął wszystkich wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji wskazał, że w pełni akceptuje ocenę prawną dokonaną przez organy obu instancji w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Zarzuty skarżącego naruszenia art. 35 ustęp 1 punkt 1 i ustęp 4 Prawa budowlanego, art. 34 ustęp 2 u.p.z.p. nie znajdują, zdaniem Sądu I instancji potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, wnikliwie zdaniem Sądu I instancji ocenionym, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Należy, w ocenie Sądu I instancji traktować je jedynie jako polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wniosła skarżąca spółka i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że pomimo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, w której na terenie objętym inwestycją nie podano wymaganej ilości miejsc postojowych ani też nie odesłano w tym zakresie do ustaleń planu, obowiązkiem skarżącego było zaprojektowanie ilości miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami tego aktu miejscowego,

1) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. w związku z art. 77 § 1 kpa polegające na przyjęciu, że organ I instancji nie miał obowiązku rozpatrzeć złożonej przez skarżącego analizy miejsc postojowych.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce. Nie sposób przyjąć, zdaniem skarżącego, że zapisy nieobowiązującego planu należy nadal stosować do wydanych na jego podstawie decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta nie odsyła w tym zakresie do ustaleń planu. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie określił żadnych wymagań w zakresie ilości miejsc postojowych, ani też nie nakazał w tym zakresie stosować odpowiednich zapisów planu. Organ określił w pkt 2a decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z ustaleń planu ogólnego miasta Siedlce. W stosunku do tak zapisanych ustaleń w pkt 2a decyzji ze wskazaniem ich źródła tj. planu miejscowego zdaniem skarżącego są one wiążące niezależnie od mocy obowiązującej planu. Natomiast, w sytuacji gdy decyzja nie zawiera żadnych zapisów, ani odesłań w przedmiocie ilości miejsc postojowych, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a plan zagospodarowania przestrzennego stracił swą ważność to w ocenie skarżącego należy stosować przepisy ogólne, a nie ustalenia nieobowiązującego planu. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu. Przepis ten nie stanowi podstawy dla zachowania ważności planu w stosunku do wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie zostały zamieszczone w jej treści zapisy planu, ani też odesłania do ustaleń planu. Stąd, w ocenie skarżącego brak było podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia projektu miejsc postojowych dla obsługi projektowanego budynku zgodnie z ustaleniami nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce w sytuacji braku stosownych zapisów w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w ocenie skarżącego doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane oraz § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i art. 34 ust. 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem wskazana w pkt 1 skargi podstawa kasacyjna jest zdaniem skarżącego zasadna. Zarówno organ I jak i II instancji nie rozpatrzył przedstawionej przez skarżącego analizy miejsc postojowych pod kątem jej zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a w szczególności § 18 rozporządzenia powołując się jedynie na jej niezgodność z ustaleniami nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Zasadniczą w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości i zupełności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów obu instancji.

Decyzja Prezydenta Miasta Siedlce Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy oparta została o art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r.

Jej analiza prowadzi do wniosku, że została wydana w okresie przejściowym, kiedy możliwym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które zachowały moc do czasu podjęcia uchwał w przedmiocie nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 594-595, nb 2, 3, wyrok NSA z 4.04.2012, II OSK 1040/12, CEBOSA).

Potrzeba przyjęcia takiego rozwiązania wynikała w tamtym czasie z faktu, że tzw. stare plany, sprzed 1 stycznia 1995 r., były przeważnie planami ogólnymi i nie stwarzały podstawy merytorycznej dla pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o warunkach zabudowy, wydana pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 54 tej ustawy winna określać:

rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych), linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy. Powołany przepis stanowiąc o treści decyzji o warunkach zabudowy określa formalne wymogi odnoszące się do wydawanej decyzji, które organ powinien uwzględnić ustalając ostateczny kształt decyzji, a także wskazuje na zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora, poprzez przedstawienie zasad i warunków dopuszczalnych przedsięwzięć, które są projektowane względem danego terenu. W myśl art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i nie podlega modyfikacji przez ten organ.

Z powyższych uregulowań należy wyprowadzić wniosek, że to decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2003r. kształtuje dopuszczalny ład przestrzenny na objętym przedmiotem zainwestowania terenie mimo, iż wydana była na podstawie obowiązującego w 2003r. planu. Uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą wydania decyzji nie mogą mieć w takiej sytuacji bezpośredniego zastosowania. Prawa i obowiązki adresata(inwestora) konkretyzowane są w decyzji na podstawie przepisów obowiązującego w chwili jej wydania aktu prawa miejscowego. Oznacza to w konsekwencji, że gdy w decyzji nie zamieszczono obowiązków, odnoszących się do warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, nie jest możliwe przyjęcie, iż inwestor winien im zadośćuczynić z tego względu, że przewidziano je w planie dla inwestycji na tym obszarze. Nakreślony ustawą charakter decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na bezpośrednie stosowanie ograniczeń wynikających z aktu prawa miejscowego, będącego podstawą jej wydania.

W tej sytuacji zgodzić wprawdzie należy się z sądem I instancji co do tego, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z tym jednak zastrzeżeniem, że przepis ten nie może stanowić podstawy dla przyjęcia ważności planu względem pominiętych w decyzji jego postanowień.

Zasadnie w tej sytuacji podniósł skarżący kasacyjnie, iż sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną na podstawie art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga w sytuacji pominięcia w niej koniecznego warunku zagospodarowania, sięgnięcia bezpośrednio do statuujących ten obowiązek postanowień aktu prawa miejscowego, będącego podstawą wydanej decyzji. Oznacza to, iż za nieuprawniony uznać należało nałożony na skarżącego obowiązek zaprojektowania miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak i odmowę wydania pozwolenia na budowę z tej przyczyny. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku sądu I instancji oceny wymagały rozwiązania projektowe w zakresie urządzenia miejsc postojowych przez spółkę w oderwaniu od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992r.

Tym samym błędna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana przez organy była wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] listopada 2011 r. Podkreślenia wymaga, że niezgodność decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być podstawą do rozważenia zaistnienia przesłanek z art. 156§1 pkt.2 kpa, a w konsekwencji zainicjowania przewidzianego tą normą postępowania w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] listopada 2003r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 193 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.