Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1307/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 103  ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2024 r. nr SKO.PS/4110/177/2024 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzją z 13 czerwca 2024 r. nr SKO.PS/4110/177/2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 lutego 2024 r. nr 1/1/DRS/OD/R/2024 o ustaleniu odpłatności A. T. za pobyt matki E. K. w Domu Pomocy Społecznej w W. w następujących kwotach: 1) za okres od dnia 1 maja 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. w wysokości 1.641,08 zł miesięcznie (słownie: jeden tysiąc sześćset czterdzieści jeden złotych 08/100); 2) za okres od dnia 1 lipca 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w wysokości 1.072,21 zł miesięcznie (słownie: jeden tysiąc siedemdziesiąt dwa złote 21/100); 3) od dnia 1 grudnia 2023 r. na kwotę 972,52 zł miesięcznie (słownie: dziewięćset siedemdziesiąt dwa złote 52/100).

W podstawie prawnej powołano art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. 2023 r. poz. 901) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2024 r. poz. 572 z pózn.zm).

Organ I instancji w uzasadnieniu ww. decyzji z 22 lutego 2024 r. wskazał, że pomiędzy Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w A. a A. T. została zawarta w dniu 4 lipca 2022 r. umowa nr OPS.PŚ.4616.4.2022.UDPS, na mocy której skarżąca zobowiązała się do ponoszenia odpłatności za pobyt swojej matki w DPS w kwocie 855,72 zł miesięcznie. Następnie aneksem nr 1 do umowy z dnia 20 lipca 2022 roku odpłatność została zwiększona do kwoty 1. 208,78 zł miesięcznie, a aneksem nr 2 z dnia 16 września 2022 r. została zmniejszona do kwoty 862,35 zł. W dniu 9 czerwca 2023 roku organ wysłał do skarżącej aneks nr 3 zwiększający ponownie wysokość odpłatności do kwoty 1.641 zł miesięcznie, gdyż zmieniła się sytuacja dochodowa rodziny. Z uwagi jednak na fakt, że A. T. tym razem odmówiła podpisania aneksu, decyzją nr 3/3/DPS/OD/R/2023 z dnia 10 lipca 2023 r. zobowiązano skarżącą do ponoszenia odpłatności począwszy od 1 maja 2023 r. Wobec powyższego, umowa nr OPS.PS.4616.4.2022.UDPS z dnia 4 lipca 2022 r. z upływem 30 września 2023 r. uległa rozwiązaniu za wypowiedzeniem ze strony Dyrektora Ośrodka.

Na skutek odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją nr SKO.PS/4110/556/2023 z dnia 6 listopada 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO zwróciło uwagę, że organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt mieszkanki DPS względem jej zstępnych winien był wskazać w jakiej wysokości ponosi opłatę siostra A. T. – M. K. i czy opłata ta jest ustalona w umowie czy też w decyzji administracyjnej. W aktach sprawy brak było umowy czy decyzji, a postępowanie dotyczące ustalenia opłaty od zstępnych winno dotyczyć obu wskazanych stron.

Dalej w uzasadnieniu organ I wskazał, że ze skarżącą został przeprowadzony wywiad, a w sprawie odpłatności siostry skarżącej M. K. za pobyt matki w dsp wydano odrębną decyzję, która została zaskarżona do organu odwoławczego. Podkreślono, że ustalona wysokość opłaty wynika z dochodu i możliwości strony, natomiast odrębną decyzją rozstrzygnięto w przedmiocie wniosku skarżącej o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w DPS.

Kolegium uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniło, że matka skarżącej została umieszczona w domu pomocy społecznej od dnia 11 maja 2022 r. Od tej daty - umieszczenia w dps - na odwołującej się i jej siostrze ciąży obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt matki, a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat.

Po rozległym przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (od strony 3 do strony 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy w reasumpcji swoich rozważań wskazał, że opłata ustalona dla odwołującej się i w odrębnej decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr 2/2/DPS/OD/R/2024 jej siostry - M. K. dotyczy wysokości do średniego kosztu utrzymania we wskazanym domu pomocy. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie organ prowadził postępowanie względem dwóch osób i wydał dwie odrębne decyzje, które to rozwiązanie jest również akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W odniesieniu do opłaty ustalonej dla skarżącej, Kolegium wskazało, iż Gmina A. poniosła wydatki w postaci zastępczo ponoszonej opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Dochód A. T. ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego w wysokości przewyższającej 300 % kryterium dochodowego i stąd też ustalono opłatę w wysokości wskazanej w wyrzeczeniu decyzji, zmiennej w okresie od dnia 1 maja 2023r. do dnia 30 czerwca 2023r., od dnia 1 lipca 2023r. do 30 listopada 2023r i od dnia 1 grudnia 2023 r.

Organ odwoławczy wyśnił, że dochód A. T. wynosi odpowiednio do wskazanych wyżej okresów - od dnia 1 maja 2023r. do dnia 30 czerwca 2023r., kwotę 3441,08 zł na osobę w rodzinie, 300 % kryterium zaś wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 b- wynosiło w roku 2023 r. 1800 zł (w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie). Tym samym opłata polega na ustaleniu nadwyżki nad kryterium 1800 zł czyli kwotę 1641,08 zł (od dnia 1 lipca 2023r. do 30 listopada 2023 r. dochód na osobę w rodzinie wyniósł kwotę 2872,21 zł zatem opłata polega na ustaleniu nadwyżki nad kryterium 1800 zł czyli kwotę 1072,21 zł - od 1 grudnia 2023 r. dochód na osobę w rodzinie wynosił 2772,52 zł zatem opłata polega na ustalaniu nadwyżki nad kryterium 1800 zł czyli kwotę 972, 52 zł.

Kolegium podkreśliło, że opłata ta stanowi różnice między dochodem strony, a kwotą 300 procent kryterium odchodowego. Średni koszt utrzymania w domu pomocy społecznej od 1 marca 2023 r. wynosi 5890,00 zł. Organ II instancji podniósł, że choć błędnie wskazano, iż opłata za pobyt matki w dps będzie podzielona proporcjonalnie na dwie siostry, to każda z osób zobowiązanych - dwóch sióstr poniesie należną opłatę. Opłata dla A. T. wynika z nadwyżki jej dochodu nad kwotą 300 procent kryterium odchodowego i jej możliwości płatniczych, a opłata dla M. K. wynika z różnicy opłaty między wnoszoną przez odwołującą się i mieszkankę domu pomocy społecznej, mając na uwadze także iż opłata ta będzie ustalana do kwoty średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej wynoszącego obecnie kwotę 5890,00 zł.

SKO w Krakowie podało, że "opłata obliczona dla Pani M. K. wynikająca z decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r nr 2/2/DPS/OD/R/2024 r. powinna wynosić odpowiednio jeśli strona postępowania nie przedkłada dokumentów obrazujących jej sytuację dochodową organ winien ustalić w wysokości różnicy pomiędzy kosztem pobytu matki w dps, a kwota ustaloną dla Pani A. T. ( art. 61 ust 2 e-2f ustawy o pomocy społecznej) (...)". Tym samym opata ta dla M. K. będzie większa niż opłata wnoszona przez A. T., bowiem na uwadze należy mieć fakt, iż obecnie średni kosztu utrzymania wynosi w dps, w którym przebywa matka 5890,00 zł, opata mieszkanki dps wynosi 1300,71 , opłata odwołującej się 972,52 zł czyli opata należna od drugiej osoby zobowiązanej to kwota pozostająca w różnicy miedzy średnim kosztem utrzymania a opłatami mieszkanki i odwołującej się - jeśli nie podaje wysokości swojego dochodu. Wskazana decyzja kierowana do siostry Odwołującej się nie jest ostateczna wniesiono bowiem od niej odwołanie, sprawa została zarejestrowana w SKO w Krakowie pod numerem SKO.PS/4110/288/2024 r.

Na koniec organ II instancji zaakcentował, że ustalona opłata leży w możliwościach strony, zaś w odrębnym postępowaniu o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej organ decyzją z dnia 6 października 2023 r. odmówił skarżącej częściowego zwolnienia z opłaty, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.PS/411//786/2023 r. zatem jest decyzja ostateczną.

W skardze złożonej od ww. decyzji SKO w Krakowie zarzucono: 1) zastosowanie nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 2 d w zw. z art. 103 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji czego doszło do: wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt E. K. w DPS na podstawie w/w przepisów od dnia 1 maja 2023 roku, podczas gdy do dnia 30 września 2023 roku nazywała zawarta przez skarżącą z organem umowa nr OPS.PS.4616.4.2022.UDPS z dnia 4 2022 roku, rozwiązana dopiero na skutek wypowiedzenia organu z dnia 11.08.2023 r., w związku z czym skarżąca wpłaciła na rzecz organu w miesiącach: maj - wrzesień 2023 roku określoną w/w umową kwotę odpłatności za DPS w wysokości 880 złotych, co łącznie "winno prowadzić do wniosku, iż decyzja ustalająca winna najwcześniej okres od dnia 01.10.2023 r. a w przypadku uznania, że zarzut ten nie jest trafny winno co najmniej prowadzić do zmniejszenia zaległości skarżącej o kwotę łączną 4.400,00 złotych wpłaconą od maja do września 2023 roku;

a)wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do natychmiastowego uregulowania określonej w pkt IV decyzji należności, a to pomimo faktu, iż decyzja nie zawiera rygoru natychmiastowej wykonalności, a także pomimo braku możliwości zobowiązania w treści decyzji ustalającej do zapłaty, jak również pomimo tego, że od kwoty pełnej należności określonej w pkt IV decyzji organ winien odjąć kwotę łączną 4.400,00 złotych wpłaconą od maja do września 2023 roku; 2)zastosowanie nieprawidłowej wykładni art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej i w związku z tym wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt E. K. w DPS z pominięciem okoliczności, wedle której przy obliczaniu dochodu skarżącej organ nie uwzględnił w żadnym stopniu zobowiązań miesięcznych skarżącej, które łącznie z kosztami jej utrzymania oraz kosztami utrzymania 3 - osobowej rodziny skarżącej prowadzą wprost do wniosku, że skarżąca nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu jej matki w DPS w kwocie wykraczającej ponad kwotę 500 złotych.

3) niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w związku z tym wydanie decyzji z pominięciem złożonych przez skarżącą wyjaśnień i dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącej a także z pominięciem okoliczności, wedle której do dnia 30.09.2023 r. obowiązywała zawarta przez wnioskodawczynię z organem umowa o odpłatności za pobyt w DPS, na podstawie której do dnia 30.09.2023 r. skarżąca wpłacała zgodnie z umową należności za pobyt matki w DPS w kwocie 880 złotych miesięcznie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 61 § 3 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. oraz art. 243 §1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 22.02.2024 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przy czym Kolegium nie ustosunkowało się do żadnego z podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Z powołanego w podstawie materialnoprawnej art. 61 u.p.s. (w miarodajnym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 marca 2004 r., Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. ) wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu. W przypadku małżonka, zstępnych oraz zstępnych, ponoszą oni opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., przy czym ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia samego obowiązku i jego zakresu, determinowane dochodem osoby zobowiązanej i wielokrotnością kryterium dochodowego (ust. 2). Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie porywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, ale ta regulacja nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Z kolei w przypadku odmowy przez małżonka lub krewnego zobowiązanego do ponoszenia opłaty zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Z treści przywołanego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość opłaty w drodze decyzji organ gminy ma uwzględnić dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze, ograniczenia dochodowe, nawiązujące do kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2), po drugie, "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.

Innymi słowy, prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego (małżonka) w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego.

Jest to tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 61 ust. 2e u.p.s., wskazującego na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ich przypadku wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale tym razem pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowne w sposób dość mechaniczny – opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt krewnego (małżonka) w DPS musi brać pod uwagę odrębność wspomnianych mechanizmów ustalania opłaty. W przypadku osób, które odmawiają zawarcia umowy, ale współpracują z organem w toku postępowania, zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, zakres ich zobowiązania będą z jednej strony kształtować dochody (w tym kryterium dochodowe), z drugiej – możliwości płatnicze, determinowane wskazanymi wyżej czynnikami. W przypadku osób, które nie tylko nie chcą zawrzeć umowy, ale dodatkowo odmawiają współpracy w toku postępowania, nie zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, wysokość ich zobowiązania kształtowana jest wyłącznie w sposób arytmetyczny. Takie zróżnicowanie sytuacji jest w pełni uzasadnione, w przypadku osoby, która nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie sposób ustalić jej możliwości płatniczych. Taka osoba jest zatem w gorszej sytuacji, ale stawia się w niej sama, odmawiając współpracy z organem.

Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1620/22 wydanym na kanwie zbliżonej do przedmiotowej sprawy wskazał, że "skarżąca odmówiła wprawdzie zawarcia aneksu do umowy z (...) - na podstawie której uiszczała opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie (...) zł miesięcznie - nie godząc się z podwyższeniem opłaty do kwot wyznaczonych za pomocą kryterium dochodowego. Zobowiązana nie odmówiła jednak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wobec tego, przy ustalaniu obciążającej ją opłaty, należało zastosować art. 61 ust. 2d ups w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups, czyli uwzględnić zarówno kryterium dochodowe, jak i kryterium odnoszące się do możliwości płatniczych strony. Tymczasem, organy obu instancji ustaliły wysokość tej opłaty jedynie z uwzględnieniem przesłanki dotyczącej dochodu, nie weryfikując możliwości płatniczych skarżącej, uwarunkowanych jej sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. Prawidłowa jest więc konkluzja Sądu I instancji, o naruszeniu przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niepoczynienie ustaleń faktycznych oraz ich oceny w aspekcie możliwości płatniczych skarżącej."

W kontrolowanej sprawie skarżąca uiszczała opłatę za pobyt matki w DPS na podstawie umowy zawartej w lipcu 2022 r. Bezspornym jest, że skarżąca odmówiła zawarcia kolejnego aneksu do umowy i podwyższenia opłaty do kwot determinowanych kryterium dochodowym. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, nie ma wątpliwości, że w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy (por. uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17; ONSAiWSA nr 5/2018 poz. 78).

Należy jednak zauważyć, że skarżąca odmawiając zawarcia kolejnego aneksu do umowy, co jest równoznaczne z odmową zawarcia umowy regulującej wysokość odpłatności za DPS (na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, k. 44 a.a.), nie odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W jej sytuacji należało zatem zastosować art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., a zatem ustalając wysokość opłaty, brać pod uwagę zarówno element dochodowy, jak i możliwości płatnicze.

Zasadniczy błąd organów obydwu instancji, który zadecydował o konieczności uchylenia wydanych przez nie decyzji, tkwił w rozstrzygnięciu o wysokości opłaty wyłącznie w oparciu o ustalenia dochodowe, z całkowitym pominięciem analizy możliwości płatniczych skarżącej, determinowanych jej sytuacją osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w podczas wywiadu oświadczyła, że pomimo, iż dochody rodziny przekraczają 300 % kryterium dochodowego w ustawie, to nie jest w stanie opłacać wysokiego kosztu pobytu matki w DPS. Wskazała bowiem, że wraz z mężem ponoszą wysokie koszty utrzymania domu, koszty leczenia, a największym obciążeniem jest spłata kredytu, zakupów ratalnych oraz pożyczki zakładowej. Skarżąca oświadczyła też, że oboje wraz z mężem chorują przewlekle, wymagają farmakoterapii, skarżąca dodatkowo choruje reumatologicznie, wymaga rehabilitacji (...) k. 31, 32 akt administracyjnych.

Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do powyższych okoliczności w zaskarżonej decyzji.

Z kolei dokonana przez organ I instancji ocena możliwości skarżącej, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. sprowadzała się wyłącznie do zasygnalizowania w uzasadnieniu decyzji, że "A. T. wraz z mężem chorują przewlekle i wymagają systematycznej farmakoterapii oraz wizyt kontrolnych u lekarzy specjalistów". Nie zostało ustalone ile wynoszą wydatki skarżącej i jej męża na leczenie miesięcznie, organ pominął także inne wskazywane przez stronę wydatki (tj. kredyt mieszkaniowy, pożyczka zakładowa, wydatki na dom) Natomiast organ II instancji, co zostało już wyżej wskazane, nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, powtarzając za organem I instancji, że "możliwości Strony zostały ocenione przez wskazanie iż ustalona opłata leży w możliwościach strony" (strona 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Podsumowując zatem, stosowanie do przytoczonych regulacji, obowiązkiem organu było uwzględnienie przy ustalaniu opłaty uwzględniać nie tylko dochodu wyliczonego w sposób określony w art. 6 i art. 8 u.p.s., który określa górne granice tej odpłatności, ale także faktycznych możliwości skarżącej ponoszenia tej odpłatności. Okoliczność, że skarżąca należy do kręgu zstępnych, nie oznacza automatycznie, że organ może skonkretyzować ten obowiązek i zobowiązać ją do ponoszenia odpłatności, dlatego że skarżąca posiada odpowiedni dochód na osobę w rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.p.s. Organy powinny odnieść się do sytuacji życiowej skarżącej, w tym wydatków związanych z koniecznością leczenia oraz obciążeń kredytowych i ocenić możliwości ponoszenia przez nią spornej opłaty w określonej wysokości. Pominięcie wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s. przesłanki możliwości ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt jej matki w DPS stanowiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 2d w zw. z ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (poprzez ich niezastosowanie), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez pominięcie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie możliwości płatniczej skarżącej 80, 107 § 3 k.p.a.).

Jednakże podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustalenie sytuacji majątkowej skarżącej determinuje konieczność wykazania się przez skarżącą aktywnością, co oznacza, że winna ona współpracować z organem, aby umożliwić mu dokonanie rzetelnych i kompletnych ustaleń faktycznych. Przejawem owej współpracy powinno być przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., to jednak nie można w tym zakresie przerzucać na organ obowiązku ustalania faktycznych wydatków ponoszonych przez skarżącą. Wzięcie pod uwagę ograniczeń związanych z możliwościami skarżącej możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy zostaną one organowi zgłoszone i w przekonujący sposób wykazane. Jakkolwiek sąd zauważa, że żaden z przepisów u.p.s. nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na sposób jego skonsumowania, to jednak zestawienie osiąganych dochodów z bieżącymi wydatkami jest celowe, w kontekście dokonania, nieobarczonej wadami, oceny możliwości płatniczych osoby zobowiązanej, a tym samym świadczy o prawidłowym lub nieprawidłowym zrealizowaniu przez organ dyspozycji art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd raz jeszcze podkreśla, że skoro art. 61 ust. 2d u.p.s. odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s., oznacza to, że ustalając przedmiotową opłatę organ ma ustawowy obowiązek uwzględnienia nie tylko kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale również dochodów i możliwości osoby zobowiązanej (por. wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt. II SA/Bk 820/21, WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 143/21, WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 297/22, CBOSA), przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23, CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi, który powinien mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty; mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty z art. 64 u.p.s. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.).

Sąd podkreśla, że przepisy dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i pominięcia lub uwzględniania innych kryteriów niż te, które zostały wskazane w ustawie.

Podsumowując zatem, organy nie dokonały zatem w sprawie koniecznych ustaleń faktycznych, a tym samym nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., naruszając w istotny sposób te regulacje oraz przepisy postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą w uzasadnieniu skargi argumentacji obrazujących wysokość ciążących na niej zobowiązań oraz zarzutu, w którym skarżąca kwestionuje wysokość nałożonej opłaty podając, że organ nie uwzględnił dokonywanych przez nią w okresie od maja do września 2023 r. wpłat w wysokości 880 zł - należy podkreślić, że rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji nie może polegać na zastępowaniu organów w wykonywaniu ich zadań, w szczególności zaś merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i prowadzeniu w tym celu własnych ustaleń (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 552/13, dostępny jw.). Kwestie te będą przedmiotem badania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem.

Wobec tego należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Poza tym, ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).

Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).

Z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 13 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 22 lutego 2024 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w wywodach powyżej. W szczególności obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji co do ustalenia opłaty nie tylko z uwzględnieniem kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), ale również po wnikliwej weryfikacji możliwości płatniczych skarżącej, determinowanych jej sytuacją osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.