Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 114/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.1, art.3 par.2 pkt 8, art.53 par.2b, art.119 pkt 4, art.134 par.1, art.149 par.1 pkt 1, 3, par.1a i par.2, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61, art.62 ust.1,ust.1a, ust.3, art.66 ust.1, art.72a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art.7, art.12 par.1, art.35 par.1-3, art.36 par.1, art.37 par.1 pkt 1, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego kontroli budynku 1) zobowiązuje organ do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odmawia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego R. K. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. K. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), zarzucając naruszenie:

1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023 r. poz. 682 z późn.zm.), dalej jako: "P.b.", w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", polegające na niewszczęciu postępowania administracyjnego, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości w kontrolowanym budynku;

2) art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., polegające na niewydaniu decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w kontrolowanym pomieszczeniu wykorzystywanym jako garaż, pomimo wystąpienia nieprawidłowości mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi;

3) art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., polegające na niewydaniu decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w kontrolowanym pomieszczeniu wykorzystywanym jako garaż, pomimo wystąpienia nieprawidłowości powodujących, że jest on w nieodpowiednim stanie technicznym;

4) art. 61a § 1k.p.a., polegające na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo wyraźnego zgłoszenia w tym zakresie przez skarżącego;

5) większości zasad właściwych dla spraw administracyjnych, a w szczególności:

a) art. 6 k.p.a., poprzez działanie w sprzeczności z przepisami prawa,

b) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli,

c) art. 8 k.p.a., poprzez procedowanie sprawy w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

d) art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu żadnej możliwości czynnego udziału w sprawie,

e) art. 11 k.p.a., poprzez zupełny brak wyjaśnienia, dlaczego organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania, pomimo złożonego wniosku i stwierdzonych nieprawidłowości,

f) art. 15 k.p.a., poprzez uniemożliwienie odwołania się w sprawie od jakichkolwiek czynności, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu pierwszej instancji i zobowiązanie PINB do wszczęcia postępowania w sprawie naruszeń stwierdzonych w protokole kontrolnym i uzupełnionych pismem skarżącego z 6 marca 2023 r. i wydania decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, a także o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu pierwszej instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem mieszkania nr 13 mieszczącego się w budynku położonym w G. nr (...),(...) G., które sąsiaduje bezpośrednio z lokalem, należącym do J. G. i Z. P.

Pismem z 2 września 2023 r., skarżący zgłosił do organu pierwszej instancji, że ww. pomieszczenie wykorzystywane jest jako garaż, pomimo że nie są spełnione wymagane warunki techniczne, wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli wskazanego pomieszczenia pod względem zgodności jego stanu z warunkami, jakie musi ono spełniać w świetle obowiązujących przepisów.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pierwszej instancji poinformował, że 29 września 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego pomieszczenia, a następnie 6 października 2022 r. wystosowano do właścicieli tego lokalu wystąpienie pokontrolne, wzywające do wykonania wentylacji nawiewno-wywiewnej, zaś innych nieprawidłowości nie stwierdzono.

Skarżący podniósł, że abstrahując od wadliwości ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, polegających na ograniczeniu się do stwierdzenia nieprawidłowości tylko w zakresie wentylacji nawiewno-wywiewnej, należy wskazać, że PINB, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości, nie wszczął postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W związku z brakiem podjęcia wymaganych prawem kroków, skarżący pismem z 24 listopada 2022 r. zgłosił nieprawidłowości wraz z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O.

Kolejnymi pismami z 19 grudnia 2022 r. oraz z 23 stycznia 2023 r., skarżący złożył do organu pierwszej instancji wniosek o udzielenie informacji z przeprowadzonej kontroli i ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wskazując, że współwłaściciele garażu w dalszym ciągu nie zrealizowali wezwania PINB do wykonania wentylacji nawiewno-wywiewnej.

Pismem z 25 stycznia 2023 r., organ pierwszej instancji w odpowiedzi na powyższe pisma poinformował skarżącego, że obecnie trwają czynności wyjaśniające w sprawie przedmiotowego budynku, w którym znajduje się wskazane pomieszczenie garażu. Podniósł, że z protokołu sprawozdawczo-opiniodawczego sporządzonego przez uprawnionego mistrza kominiarskiego wynika, że nie stwierdzono uwag w funkcjonowaniu przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniu garażu. Jednocześnie PINB poinformował o wyznaczonym terminie kontroli utrzymania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Skarżący wskazał, że w wyniku przeprowadzonej 24 lutego 2023 r. kontroli utrzymania budynku stwierdzono między innymi brak wentylacji nawiewnej do pomieszczenia garażu, a także nieszczelności w ścianie oddzielającej pomieszczenie garażu od części przynależnej do lokalu nr 13.

W tej sytuacji, pismem z 6 marca 2023 r., skarżący wystąpił z wnioskiem do organu pierwszej instancji o wszczęcie postępowania administracyjnego, w ramach którego procedowany będzie sposób usuwania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wniósł o uznanie skarżącego za stronę tego postępowania.

W związku z brakiem reakcji ze strony organu pierwszej instancji, skarżący pismem z 17 kwietnia 2023 r. wniósł do WINB ponaglenie, który postanowieniem z 5 maja 2023 r. uznał, że PINB nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

Następnie pismem z 18 maja 2023 r., organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzenia kontroli oraz czynności wyjaśniających nie stwierdzono naruszeń P.b. mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia użytkowników budynku. Stwierdzone podczas kontroli utrzymania przeprowadzonej 24 lutego 2023 r. nieprawidłowości oraz te wskazane w protokołach z przeglądów okresowych należy usunąć w ramach bieżącej konserwacji i utrzymania budynku. Spory sąsiedzkie wynikające z uciążliwości użytkowania części budynku należy rozwiązywać polubownie bądź na drodze cywilno-prawnej przed sądem powszechnym.

W ocenie skarżącego stwierdzenie ww. nieprawidłowości powinno spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem czynności kontrolne zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego i w trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, jedynym dokumentem mającym znaczenie jest protokół kontroli. A contrario, skoro doszło do stwierdzenia nieprawidłowości (brak wentylacji nawiewnej, nieszczelność w ścianie oddzielającej pomieszczenie wykorzystywane jako garaż z pomieszczeniem gospodarczym skarżącego, bezprawnie wykopany kanał techniczny), to zasadnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego.

Podniesiono, że stwierdzenie, że obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zmusza organ nadzoru budowlanego do nakazania, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że takie nieprawidłowości zostały stwierdzone, co uzasadnia przynajmniej wszczęcie postępowania. Przy czym, do przyjęcia, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia.

Skoro zatem PINB stwierdził nieprawidłowości i nakazał ich usunięcie, co wynika z treści pisma z 2 września 2022 r., to powinien dokonać tego w formie decyzji ze wskazaniem terminu, w myśl art. 66 P.b.

Zdaniem skarżącego, analogicznie sytuacja powinna mieć miejsce z kanałem technicznym, który został wykonany w ramach samowoli i to w sytuacji, w której wykopanie kanału jest niedopuszczalne w takim obiekcie jak przedmiotowy budynek.

Ponadto, z materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji nie prowadził żadnej korespondencji ze współwłaścicielami garażu ani z zarządem wspólnoty, w związku z czym nie ma żadnej wiedzy, ani kontroli nad tym, czy nieprawidłowości zostały usunięte i ewentualnie w jaki sposób.

W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie wywiąże się z ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do odpowiedniej, przewidzianej ustawą, ingerencji.

W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący składał już ponaglenie w tej sprawie do WINB, który postanowieniem z 5 maja 2023 r. uznał, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania.

PINB wyjaśnił również, że pomieszczenie garażu zlokalizowane w części bryły wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...), położonego na działce nr (...) w miejscowości G., gmina G., według oświadczenia współwłaściciela tego pomieszczenia – J. G., powstało wraz z budynkiem. Na podstawie informacji zawartych w ewidencji gruntów ustalono, że obiekt powstał w 1985 r., a podczas budowy tego budynku obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Powyższe rozporządzenie dopuszczało lokalizację garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący dopełnił wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Postanowieniem z 5 maja 2023 r. WINB uznał, że PINB nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Przy czym, skuteczne wniesienie skargi nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania złożonego ponaglenia.

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych tak, by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy bowiem od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych. Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności. Natomiast sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynnością jest sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że PINB pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu niniejszej sprawy, bowiem działania podejmowane przez organ pierwszej instancji nie odpowiadały w pełni obowiązującym w tym zakresie przepisom.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

W myśl art. 62 ust. 1 P.b. obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:

1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego:

a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,

b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska,

c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);

2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;

3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m2 oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1000 m2;

4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2;

4a) w przypadku zgłoszenia przez osoby zamieszkujące lokal mieszkalny znajdujący się w obiekcie budowlanym o dokonaniu nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszeń, powodujących, że nie są spełnione warunki określone w art. 5 ust. 2.

W trakcie kontroli, o której mowa w ust. 1, należy dokonać sprawdzenia wykonania zaleceń z poprzedniej kontroli (art. 62 ust. 1a P.b.).

Organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 3 P.b.)

Z kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1, osoba przeprowadzająca kontrolę sporządza protokół, który zawiera między innymi zakres kontroli, ustalenia dokonane w zakresie kontroli, w tym wskazanie nieprawidłowości, jeżeli zostały stwierdzone oraz zalecenia, jeżeli zostały stwierdzone nieprawidłowości i wskazuje się w nich czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin ich wykonania (art. 62a ust. 1, 2 i 3 P.b.).

Zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 66 ust. 1 P.b., wszczynane są z urzędu. Ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania.

Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 2 września 2022 r., skarżący zgłosił do organu pierwszej instancji, że pomieszczenie przylegające bezpośrednio do jego mieszkania wykorzystywane jest jako garaż, pomimo że nie posiada ono odpowiednich warunków technicznych, wymaganych przepisami P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym, skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli.

Oględziny przedmiotowego pomieszczenia zostały przeprowadzone 29 września 2022 r. Jak wynika z treści wystąpienia pokontrolnego z 6 października 2022 r. stwierdzono brak wentylacji nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniu garażowym, co stanowi naruszenie art. 61 P.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano również, że stwierdzone nieprawidłowości mogą stanowić zagrożenie życia lub zdrowia mieszkańców budynku. Organ pierwszej instancji wezwał współwłaścicieli przedmiotowego pomieszczenia do podjęcia działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a w szczególności do wykonania wentylacji nawiewno-wywiewnej i zaznaczył, że informację o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości lub podjętych działaniach należy przesłać do PINB niezwłocznie, ale nie później niż do 30 listopada 2022 r.

Ponadto, z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z 13 stycznia 2023 r., przesłanego do PINB, wynika, że czynności kontrolno-rozpoznawcze w pomieszczeniu garażu wykazały stan niezgodny z § 279 oraz § 280 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ pierwszej instancji 24 lutego 2023 r. przeprowadził również kontrolę utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) w G., która wykazała brak wentylacji nawiewnej do pomieszczenia garażu, a także nieszczelności w ścianie oddzielającej pomieszczenie garażu od części przynależnej do mieszkania skarżącego.

Tym samym, należy stwierdzić, że nieprawidłowości, stwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych 29 września 2022 r., nie zostały usunięte.

W tej sytuacji, nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji winien, stosownie do treści art. 66 ust. 1 P.b., wydać w tym zakresie decyzję administracyjną.

Wskazać bowiem należy, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest bowiem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania nałożonych robót budowlanych ma przy tym charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zakres zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości.

Podkreślić należy, że celem przepisu art. 66 ust. 1 P.b. jest możliwie najszybsze usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, których istnienie może zagrażać wartościom prawnie chronionym, jak zdrowie i życie, bezpieczeństwo mienia lub środowiska (pkt 2), bądź też naruszającym wymagania techniczno-budowlane (pkt 3), zaś decyzja wydana w tym trybie i zakres orzeczonych nakazów powinien ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Dodać należy, że decyzja powinna być wydana na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Niewątpliwie najbardziej miarodajnym i obiektywnym dowodem są wyniki kontroli obiektu budowlanego przedstawione w protokole jej przeprowadzenia i podpisane przez osoby biorące udział w tej czynności. Istotnym dowodem jest też ekspertyza, która powinna zawierać odpowiedni opis i wnioski co do sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego może w drodze postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 P.b., na które stronie będzie przysługiwało zażalenie, zażądać od podmiotu, na którym ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 P.b., przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy. W razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie PINB, mimo stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku dokonanych oględzin pomieszczenia, potwierdzonych następnie w toku przeprowadzonej kontroli utrzymania przedmiotowego budynku, nie podjął działań w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Należy zauważyć, że bezczynność zachodzi także wówczas, gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (zob. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art.3 publ.Lex Wolters Kluwer, 2016).

Podkreślić należy, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały może bowiem narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, a także podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. 1) sentencji wyroku zobowiązał PINB do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd, w pkt. 2) sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Za taką oceną przemawia między innymi fakt, że organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że nie ma podstaw do procesowego rozpoznania przedmiotowego wniosku, a podejmowane przez niego czynności są wystarczające do wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy.

Sąd odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt. 3) sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.- podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępne w CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie, suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, stanowi szczególną formę zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej wobec Państwa, zaniedbującego podjęcia określonych działań, w szczególności organizacyjnych, mających na celu zapewnienie sprawnego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Przy czym, wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Suma ta uwzględniać więc musi takie okoliczności, jak: czas trwania bezczynności, przyczyny bezczynności oraz wpływ strony na jej powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono bezczynność i jej dolegliwość dla strony. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej od organu.

O kosztach postępowania, w pkt 4) sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).