Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 386/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 , art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 lutego 2023 roku nr GN-III.7581.401.2022.KR w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., nr GN-III.7581.401.2022.KR wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej: k.p.a., Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr DM-DM-XVII.6821.30.2021 orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 13.027,85 zł za udział wynoszący 3/40 w części nieruchomości o pow. 135,75m2 wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 4 czerwca 1968 r., sygn. akt USW-III-6-60/254/67 położonej w Ł. przy ul. [...] róg [...] i przyznaniu ustalonego odszkodowania w całości na rzecz B.K.

- uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła w dniu 26 lipca 2021 r. Ze zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji wynika, że orzeczeniem z dnia 4 czerwca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] róg ul. [...], stanowiącej współwłasność W.I. Z. (1/4 części) oraz D.M. (3/4 części). Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Wywłaszczeniu podlegała cześć nieruchomości o pow. 476 m2 z całości wynoszącej 709 m2, z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 7 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia o wywłaszczeniu, w przypadku wywłaszczenia gruntu w mieście lub osiedlu na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Mając powyższe na uwadze orzekając o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni przekraczającej 25% jej całkowitego obszaru, wskazanym wyżej orzeczeniem z 4 czerwca 1968 r. przyznano odszkodowanie za 299 m2 wywłaszczonego terenu w łącznej kwocie 1.076,40 zł, z czego odpowiednio do posiadanych udziałów W.I. Z. - w kwocie 269,10 zł, D.M. - w kwocie 807,30 zł. Z przedłożonych do akt sprawy poświadczonych za zgodność z oryginałem postanowień Sądu Rejonowego w P., Wydział I Cywilny wynika nadto, że spadek po D.M. nabyła między innymi B.K., a przysługujący jej udział w spadku wynosi 3/40.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 13.027,85 zł za udział wynoszący 3/40 w części przedmiotowej nieruchomości o pow. 135,75m2 wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 4 czerwca 1968 r. (pkt 1 decyzji) oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania w całości na rzecz B.K. (pkt 2 decyzji). Wskazując na podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 121), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wywodził, iż w/w przepis znajduje zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych (wywłaszczeń) mających miejsce przed wejściem w życie przepisów u.g.n., w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło bez odszkodowania, przy czym bez znaczenia dla możliwości ustalenia odszkodowania pozostaje to, czy przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nie przewidywały odszkodowania, czy też wprost stwierdzały bezpłatne przejęcie nieruchomości. Z brzmienia powołanego przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wprost wynika bowiem, iż istotnym dla ustalenia odszkodowania na jego podstawie, jest tylko to, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że część wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej z dnia 26 lipca 2021 r., o powierzchni 177 m2, została wywłaszczona bez odszkodowania, co uwzględniając treść powyżej powołanego przepisu oraz wynikającą z aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n. zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem, czyni zasadnym pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego żądania. Wysokość ustalonego na rzecz skarżącej odszkodowania obliczona została jako iloczyn aktualnej wartości jednego metra kwadratowego nieruchomości ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji (1308.51 zł) oraz części powierzchni nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania – 135,5 m2, odpowiadającej ¾ z powierzchni 177m2, przysługującej spadkodawcy strony D.M. Następnie z tak ustalonej kwoty odszkodowania wynoszącej 173.704.70 zł wyliczono kwotę odszkodowania należną skarżącej - 13.027,85 zł, która odpowiada 3/40 posiadanego przez stronę udziału w spadku po D.M.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.K. kwestionowała prawidłowość przypisanego, należnego stronie ułamka spadkowego po zmarłym D.M.\m wskazując w tym zakresie, iż zamiast 3/40 winno to być 1/10, co skutkuje uznaniem, iż ustalone na rzecz skarżącej odszkodowanie powinno wynieść 17.704,70 zł. Strona podkreśliła, iż nie kwestionuje i nie zaskarża decyzji w części przyznającej jej odszkodowanie w kwocie 13.027,85 zł, a wnosi jedynie o przyznanie dodatkowej kwoty odszkodowania.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. Wojewoda Łódzki uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na dokonane w sprawie, bezsporne pomiędzy stronami, ustalenia faktyczne, zarówno co do przedmiotu dokonanego orzeczeniem z dnia 4 czerwca 1968 r. wywłaszczenia, podstaw prawnych tego wywłaszczenia, jak również, co do powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, w tym za odszkodowaniem, jak i bez odszkodowania.

Dalej, odnosząc się do zasadności ustalenia na rzecz skarżącej przedmiotowego odszkodowania w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wojewoda Łódzki podzielił prezentowany zarówno przez stronę wnioskującą, jak i organ I instancji pogląd, co do możliwości zastosowania powyższej regulacji do stanów faktycznych -wywłaszczeń dokonanych bez odszkodowania datą wejścia w życie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed 1 stycznia 1998 r. Organ podkreślił jednak, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy ma charakter blankietowy i jako taki nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia odszkodowania, gdyż obowiązek ten musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. W tym zakresie organ odwołał się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi dla możliwości zastosowania analizowanego przepisu do stanu faktycznego zaistniałego w przeszłości koniecznym jest wywłaszczenie nieruchomości bez odszkodowania pomimo, iż przepisy stanowiące podstawę wywłaszczenia obowiązek ustalenia odszkodowania przewidywały, a nadto obowiązek ustalenia odszkodowania musi także wynikać z aktualnie obowiązujących przepisów. Jednocześnie, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania to do skutków takiego przejęcie nie można stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż wywłaszczenie odbyło się zgodnie z obowiązującym ówcześnie porządkiem prawnym. W tej sytuacji, możliwość ustalenia odszkodowania za takie wywłaszczenie musiałaby wprost wynikać z przepisów aktualnie obowiązujących, konkretnie odnoszących się do określonego sposobu odjęcia prawa własności, określonego w poprzednio obowiązujących stanach prawnych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewoda Łódzki wskazał, iż bezspornym pozostaje, że stanowiący podstawę prawną wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia o wywłaszczeniu, dopuszczał prawną możliwość dokonania wywłaszczenia części nieruchomości (do 25% powierzchni) na określone w nim cele bez wywłaszczenia, co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Jednocześnie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym powoływane we wniosku art. 98 ust. 3 oraz art. 128 ust. 1 ustawy nie przewidują wprost możliwości ustalenia odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości bez odszkodowania, której wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepis art. 8 ust. 7 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Samodzielnej podstawy do ustalenia tego odszkodowania nie stanowią również powoływane przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Natomiast powoływany we wniosku skarżącej art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronnie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która w stosunku do Polski weszła w życie w dniu 19 stycznia 1993 r., organ podkreślił, iż wyznaczone w niej granice ingerencji państw w prawo własności, jak przyjmuje się w orzecznictwie chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego nabywania.

Wobec powyższego organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości bez odszkodowania (177m2), co czyni postępowanie zainicjowane na wniosek skarżącej z dnia 26 lipca 2021 r. bezprzedmiotowym i uzasadnia uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji w całości oraz umorzenie postępowania organu I instancji. Zdaniem organu zasadności powyższego stwierdzenia nie przeczy wyrażona w art. 139 k.p.a. zasada zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony, gdyż odnosi się ona jedynie do rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym. Nie odnosi się natomiast do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym, do którego zaliczyć należy również podjętą w sprawie przez organ decyzję uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającą postępowanie administracyjne.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucała naruszenie:

1. art. 127 § 3 w zw. z art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia pomimo braku odwołania strony, co do decyzji organu I instancji przyznającej skarżącej odszkodowanie w kwocie 13.027,85 zł, a tym samym uchylenie decyzji, która stała się ostateczna;

2. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie;

3. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 233 u.g.n.; art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronnie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26 poz. 175); art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za część wywłaszczonej nieruchomości.

Strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślał, iż przedmiotem wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji nie była kwota ustalonego nią odszkodowania na rzecz skarżącej, lecz brak ustalenia przez organ dodatkowej kwoty w wysokości 4.342,62 zł, której zasadności przyznania strona upatruje we właściwym obliczeniu udziału spadkowego (1/10 zamiast 3/40) po zmarłym D.M. Tym samym, w ocenie pełnomocnika skarżącej w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, iż wnioskowana dodatkowa kwota nie jest stronie należna, to winien on utrzymać kwestionowaną odwołaniem decyzję w mocy. Organ nie był natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania w zakresie w jakim skarżąca nie kwestionowała decyzji pierwszoinstancyjnej. Dalej pełnomocnik skarżącej odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przedstawił obszerny wywód, co do charakteru przewidzianej w art. 139 k.p.a. zasady zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, jak i przesłanek uzasadniających odstąpienie przez organy od tej zasady, które to przesłanki w ocenie strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. Jednocześnie z ostrożności procesowej pełnomocnik strony przeprowadził wywód, co do możliwości ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania, w oparciu o przepisy art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.; art. 21 ust. 2 i art. Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronnie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co potwierdza powołane przez stronę orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują̨ wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć́ istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W rozpoznawanej sprawie, jak już̇ wcześniej wskazano B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przedmiotem skargi uczyniła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 lutego 2023 r. orzekającą o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 30 sierpnia 2022 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 13.027,85 zł za udział wynoszący 3/40 w części nieruchomości o pow. 135,75m2 wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 4 czerwca 1968 r., sygn. akt USW-III-6-60/254/67 położonej w Ł. przy ul. [...] róg [...] i przyznaniu ustalonego odszkodowania w całości na rzecz skarżącej B.K. oraz umarzającą postępowanie organu I instancji.

Wskazać na wstępie należy, iż z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za część wywłaszczonej bez odszkodowania nieruchomości o powierzchni 177 m2, położnej w Ł. przy ul. [...]/[...]wszczęte zostało na wniosek skarżącej z dnia 26 lipca 2021 r. Skarżąca, co potwierdza przedłożona do akt sprawy dokumentacja jest spadkobiercą D.M. (współwłaściciela w ¾ wywłaszczonej nieruchomości), a przysługujący jej udział spadkowy wynosi 3/40. Wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości (476 m2 z całości wynoszącej 709 m2) dokonano orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 4 czerwca 1968 r. w celu poszerzenia ulicy [...]. Podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Zgodnie z art. 8 ust. 7 powołanej wyżej ustawy w przypadku wywłaszczenia gruntu w mieście lub osiedlu na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Wskazanym wyżej orzeczeniem z 4 czerwca 1968 r. przyznano odszkodowanie za 299 m2 wywłaszczonego terenu (stanowiącego wywłaszczoną powierzchnię przekraczającą 25% powierzchni działki podlegającej wywłaszczeniu) w łącznej kwocie 1.076,40 zł, z czego odpowiednio do posiadanych udziałów W.I. Z. - w kwocie 269,10 zł, D.M. - w kwocie 807,30 zł. Natomiast powierzchnia 177m2, stanowiąca 25% z całości powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, jak już wcześnie wskazano została wywłaszczona bez odszkodowania.

Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, jak również nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd za nieuzasadnione uznał stawiane przez stronę skarżącą zarzuty, co do naruszenia art. 127 § 3 w zw. z art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a., którego to naruszenia strona dopatruje się w merytorycznym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, w zakresie nieobjętym wniesionym środkiem zaskarżenia. Zdaniem skarżącej Wojewoda Łódzki nie był uprawniony do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji ustalającego na rzecz strony odszkodowania w kwocie 13.027,85 zł, gdyż wnosząc odwołanie skarżąca wyraźnie zaznaczyła, iż nie kwestionuje tej decyzji w powyższym zakresie, a żąda jedynie ustalenia dodatkowej kwoty odszkodowania w wysokości 4.342,62 zł, co uzasadnia wadliwym obliczeniem przez organ przysługującego jej udziału spadkowego po zmarłym D.M. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające odszkodowanie w kwocie 13.027, 85 zł i przyznające to odszkodowanie w całości na rzecz skarżącej było ostateczne, stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższe twierdzenie nie znajduje uzasadnienia. Z istoty postępowania odwoławczego wynika bowiem, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w I instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania. Przy czym podkreślenia wymaga, że częściowe zaskarżenie decyzji organu I instancji jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I OSK 221/18; wyrok WSA w Gdańsku z 31 marca 2022 r., II SA/Gd 40/22; wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2022 r., I SA/Kr 36/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że z przyjętej przez k.p.a. konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. wprowadzający, zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Po 728/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wcześniej wskazano kwestionowana odwołaniem B.K. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 sierpnia 2022 r. rozstrzygała w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za część wywłaszczonej bez odszkodowania nieruchomości (o powierzchni odpowiadającej udziałowi we współwłasności przysługującemu zmarłemu D.M.) oraz w pkt 2 o przyznaniu w całości ustalonej kwoty odszkodowania skarżącej. Decyzja nie rozstrzygała natomiast w przedmiocie dodatkowej kwoty, której ustalenia domagała się skarżąca w treści wniesionego odwołania. Tym samym organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego procedowania w przedmiocie rozstrzygnięcia organu I instancji w części, która de facto nie istniała. Wobec powyższego wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji, z treści którego wynikało, iż kwestionuje kwotę przyznanego jej odszkodowania, wbrew stanowisku strony nie pozwala na stwierdzenie, iż decyzja z dnia 30 sierpnia 2022 r. stała się ostateczną, co do ustalonej i przyznanej kwoty odszkodowania w wysokości 13.027,85 zł Podkreślić jednocześnie należy, iż mając na uwadze treść objętego skargą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, kwestia wysokości ustalonego odszkodowania nie była przedmiotem postępowania odwoławczego.

Za nieuzasadnione, w ocenie Sądu uznać również należy zarzuty skargi, co do naruszenia art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 233 u.g.n.; art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronnie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26 poz. 175); art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające na celu wykazanie istnienia podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując go za własny, zgodnie z którym jakkolwiek przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.s.g. ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie, to jest przed 1 stycznia 1998 r., to jednak przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie, gdyż ma on charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1516/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślał, iż wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Dla zastosowania powołanego przepisu do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, mimo że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK1691/20; 26 stycznia 2021 r., I OSK 2058/20; 7 kwietnia 2022 r., I OSK 1250/21; 18 kwietnia 2023 r., I OSK 669/22; 9 czerwca 2023 r., I OSK 2800/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, przypomnieć raz jeszcze należy, że podstawę prawną wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości bez odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przywoływanego wcześniej orzeczenia z dnia 4 czerwca 1968 r. Zgodnie z art. 8 ust. 7 powołanej wyżej ustawy w przypadku wywłaszczenia gruntu w mieście lub osiedlu na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezspornie wynika, iż wywłaszczenie nastąpiło w związku z planowanym poszerzeniem ul. [...] w Ł. i objęło cześć nieruchomości o powierzchni 476 m2 z całości wynoszącej 709 m2. Przy czym, stosownie do powyżej powołanego art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczenie powierzchni 177m2 (stanowiącej 25% nieruchomości objętej wywłaszczeniem) nastąpiło bez odszkodowania, natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 299 m2 została wywłaszczona za odszkodowaniem.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości istniał przepis, który umożliwiał przejęcie określonej części wywłaszczanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, co uniemożliwia zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do skutków takiego przejęcia. Jednocześnie, jak słusznie zauważył Wojewoda Łódzki żaden z aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Wbrew stanowisku skargi podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi przepis art. 98 u.g.n., który reguluje kwestie wydzielania działek pod drogi publiczne. W myśl powołanego przepisu przejście własności działek wydzielonych pod drogi zgodnie z planem nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r., I OSK 1319/20; z 17 listopada 2020 r., I OSK; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawy tej nie stanowi również przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., która co słusznie wskazuje Wojewoda Łódzki, abstrahując od faktu, że sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania.

Samodzielnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowią także powołane w skardze przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1516/21 przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Jednocześnie w ocenie Sądu za bezpodstawny uznać należy zarzut skargi, co do naruszenia art. 233 u.g.n., który stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z akt sprawy nie wynika, aby przed dniem 1 stycznia 1998 r. wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania, które nie zostało zakończone, co uzasadniałoby zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów u.s.g.

W tym stanie rzeczy Wojewoda Łódzki zasadnie stwierdził, iż z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania, na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 26 lipca 2021 r. uznać należy za bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Podkreślić jednak należy, iż zaskarżona niniejszą skargą decyzja podjęta została wskutek rozpatrzenia odwołania B.K. od decyzji organu I instancji orzekającej o przyznaniu stronie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do posiadanych przez skarżącą udziałów w spadku po zmarłym D.M.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Stanowi podstawową gwarancję procesową, pozwalającą stronie odwołującej się od wydanej w I instancji decyzji pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, w przypadku, gdy okaże się nieskuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej kwestionowaną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (pod. wyroki NSA z 17 listopada 2022 r., I GSK 279/19; z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1878/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki uzasadniające od odstąpienia przez organ odwoławczy od zasady działania na niekorzyść strony odwołującej się, są to rażące naruszenie prawa i rażące naruszenie interesu społecznego. Przy czym podkreślenia wymaga, że zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, str. 1191-1192). Zaznaczyć również należy, że przewidziane w art. 139 k.p.a. odstępstwa od zasady zakazu reformationis in peius mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 28/19; z 9 czerwca 2017 r., II GSK 961/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę zestawienie rozstrzygnięć organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty wskazuje na pogorszenie sytuacji strony skarżącej wskutek rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania od decyzji ustalającej na jej rzecz odszkodowanie za cześć wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Łódzki uchylając w całości kwestionowaną i umarzając postępowanie organu I instancji nie uzasadnił jednak wystąpienia przesłanek, które przemawiałyby za odstąpieniem od wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. W ocenie Sądu za uzasadnienie, co do zasadności odstąpienia od powyższej zasady nie można bowiem przyjąć zawartego stwierdzenia organu odwoławczego, iż podjęta decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej, do której nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Wbrew stanowisku organu, decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekająca o uchyleniu decyzji organu I instancji orzekającej o uprawnieniu strony i umarzająca postępowanie objęta jest zakazem reformationis in peius (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2022, Wydanie 18, str. 880, str. 884).

Wobec powyższego zarzut skargi, co do naruszenia art. 139 k.p.a., aczkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone przez stronę skarżącą, Sąd uznał za uzasadniony.

Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej Wojewoda Łódzki zobligowany będzie do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, zarówno co do możliwości uznania za ostateczne rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie w jakim ustala na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 13.027, 85 zł, jak również co do braku istnienia podstaw prawnych do ustalenia wnioskowanego odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co skutkuje uznaniem za bezprzedmiotowe postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 26 lipca 2021 r. Jednocześnie uwzględniając, iż kwestionowana odwołaniem skarżącej decyzja organu I instancji orzekała o przyznaniu stronie uprawnienia, to jest odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy zobowiązany będzie do przeprowadzenia wyczerpującej oceny, co do wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. i wyczerpującego uzasadnienia zajętego w tym zakresie stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

k.ż.