Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 496/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie Asesor WSA Anna Dębowska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2022 roku Nr LXXV/523/2022 w sprawie wysokości, zasad ustalenia i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2022 r. Rada Miejska w Sieradzu, na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7, 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g., § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. Nr 66, poz. 88, ze zm.) podjęła uchwałę Nr LXXV/523/2022 w sprawie wysokości, zasad ustalenia i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2023 r., pod poz. 518, weszła w życie w dniu 4 lutego 2023 r. i zastosowaniem od dnia 1 stycznia 2023 r.

Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 uchwały, określa się wysokość, zasady ustalania i wypłaty diet radych Rady Miejskiej w Sieradzu, za czynności związane z wykonywaniem mandatu, w szczególności za udział w pracach Rady Miejskiej w Sieradzu i jej Komisjach. Ustala się wysokość miesięcznych diet przysługujących radnym w następującej wysokości z zastrzeżeniem, że diety zaokrągla się w dół do pełnego złotego:

1) Przewodniczący Rady Miejskiej - 110%;

2) Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej - 90%;

3) Przewodniczący Komisji - 80%;

4) Radny członek dwóch Komisji - 60%;

5) Radny członek jednej Komisji - 50%.

6) Radny bez komisji - 30%.

W myśl § 6 ust. 1 i 2 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Przepisy uchwały w brzemieniu nadanym niniejszą uchwałą mają zastosowanie do ustalenia wysokości diet radnych od dnia 1 stycznia 2023 r.

W dniu 17 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr LXXV/523/2022 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie wysokości, zasad ustalenia i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 2, art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zredagowanie § 6 ust. 1 i 2 uchwały w sposób, który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie zaskarżonej uchwały;

- art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g., § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz art. 2 , art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające wykroczeniu w § 1 ust. 1 uchwały poza granice upoważnienia ustawowego i ustaleniu wysokości miesięcznych diet przysługujących Przewodniczącemu Rady Miejskiej w wysokości 110%.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wejście w życie zaskarżonej uchwały zostało uregulowane w § 6 uchwały. Konstrukcja tego przepisu jest niejasna w kontekście wymaganej precyzji wskazania daty wejścia w życie każdego aktu normatywnego. Organ administracji określił moment wejścia w życie uchwalonego aktu prawnego, z jednej strony uzależniając go od upływu wymaganego ustawowo vacatio legis, a z drugiej wskazując konkretną datę stosowania. Zaskarżona uchwała posiada dwie różne daty wejścia w życie, tj. 4 lutego 2023 r. – liczonej od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i 1 stycznia 2023 r. – wskazanej wprost w uchwale. Zestawienie wskazanych dat wskazuje jednoznacznie, że zaskarżonej uchwale nadana została wsteczna moc obowiązująca. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dopuszcza możliwość wskazania innych, krótszych terminów vacatio legis (art. 4 ust. 2 ustawy), a nawet nadawania aktom normatywnym wstecznej mocy obowiązującej (art. 5 ustawy), jednak w przypadku zaskarżonej uchwały takie okoliczności nie występują. Jedyną okolicznością, która spowodowała, że organ nie zastosował się do zakazu retroakcji był podjęcie uchwały w dniu 29 grudnia 2022 r. i niemożność jej ogłoszenia zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, aby mogła wejść w życie w dniu 1 stycznia 2022 r.

Wskazana powyżej wada aktu prawnego, stanowi, w ocenie Prokuratora istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do drugiego zarzutu postawionego w skardze Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 6 u.s.g., Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1658). Stosownie zaś do treści art. 25 ust. 7 u.s.g., Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do:

1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców;

2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców;

3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.

W § 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, rada miejska ustaliła wysokość miesięcznej diety Przewodniczącego Rady Miejskiej na poziomie 110% "diety przysługującej". Określenie to można odnosić wyłącznie do wartości maksymalnej wskazanej w ust. 6, czyli 2,4-krotności kwoty bazowej, co oznacza przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnej wynikającej z cyt. rozporządzenia i sprzeczność uchwały z aktem prawnym wyższego rzędu. Zdaniem Prokuratora Miasto Sieradz nawet łącznie z gminą nie spełnia kryterium liczby mieszkańców, o którym mowa w § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia dla diety w wysokości 100%. W konsekwencji powyższe uregulowanie narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i praworządności, a także wynikający z art. 94 Konstytucji RP wymóg stanowienia prawa na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu wniosła o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 5 ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W zaskarżonej uchwale wskazano krótsze vacatio legis dla przepisów dotyczących diet radnych, a nie dla całej uchwały. Tym samym nie jest trafny podniesiony w tym zakresie zarzut, że § 6 ust. 1 i 2 wprowadza dwie daty wejścia w życie uchwały.

Odnosząc się do drugiego zarzutu postawionego w skardze rada miejska wskazała, że samo określenie stawki miesięcznej diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości przekraczającej ustawowe limity wysokości diety nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej wnika maksymalna wartość diety dla radnego. Samo wskazanie w zaskarżonej uchwale procentowej wysokości diety przekraczającej maksymalną wartość diety, w sytuacji istnienia ustawowego uregulowania nie może spowodować stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W przypadku kolizji norm prawnych wyższego z normami niższego rzędu, zawsze pierwszeństwo ma akt wyższego rzędu, w tym przypadku akt rangi ustawowej.

Rada miejska nadmieniła również, że zaskarżona uchwała nie budziła żadnych zastrzeżeń ze strony organu nadzoru. Natomiast w dniu 27 lipca 2023 r. Rada Miejska w Sieradzu podjęła uchwałę Nr LXXXVI/601/2023 w sprawie wysokości, zasad ustalania i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu, która oczekuje na publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z 29 grudnia 2022r. nr LXXV/523/2022 w sprawie wysokości, zasad ustalania i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022r. poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021r. poz.194 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.25 ust.4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W myśl art.25 ust.6 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658).

Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (z.U. z 2021r. po1974) radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do:

1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców;

2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców;

3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.

Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14).

Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów-obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12).

Zaskarżona uchwała z dnia 22 grudnia 2022r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4,6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Uzasadnione są zarzuty prokuratora dotyczące § 6 ust.1 i 2 uchwały. Zgodnie z treścią § 6 ust.1 i 2 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłuszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W myl zaś § 6 ust.2 uchwały jej przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą uchwalą mają zastosowanie do ustalenia wysokości diet radnych od dnia 1 stycznia 2023r.

Analiza przepisu § 6 zaskarżonej uchwały wskazuje, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego czy uchwala weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego czyli od 4 lutego 2023r. (uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 20 stycznia 2023r. poz.318) czy też od 1 stycznia 2023r.w zakresie ustalenia wysokości diet radnych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie aktu prawnego, uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny oraz ustalenie od kiedy akt prawny ma zastosowanie są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08).

Skoro zatem w § 6 uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny. Nie wiadomo bowiem którego konkretnie dnia uchwała weszła w życie (zaczęła obowiązywać, ma zastosowanie) a mianowicie czy od 4 lutego 2023r. czy od 1 stycznia 2023r. Przepis § 6 uchwały jest nieczytelny. Sprzeczność przepisu § 6 uchwały co do daty od której weszła ona w życie (zaczęła obowiązywać, ma zastosowanie) jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Zdaniem sądu regulacja § 6 jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie ulega wątpliwości, że § 6 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa cyt. ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cyt. powyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w skardze, że § 6 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19, wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 987/21, z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 218/22, z 13 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Łd 968/17, z 18 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 89/20, z 6 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 150/20, z 17 września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 715/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadniony jest również zarzut prokuratora istotnego napuszenia prawa w § 1 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Należy zaznaczyć że rada gminy w przepisie art.25 u.4 u.s.g. została upoważniona do ustalenia zasad przyznawania diety radnym. Nie może jednak tego robić w sposób swobodny i dowolny według reguł przez siebie ustalonych. Samodzielność gminy w tym zakresie jest ograniczona przepisami prawa w tym przepisem art.25 ust.6 u.s.g. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27paźdzrnika 2021r. Wymienione przepisy wskazują, że wysokość diety radnego nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe przy czym maksymalne wysokości diet zostały określone w zależności do ilości mieszkańców w gminie (§ 3 rozporządzenia z 27 października 2021r.).

W zaskarżonej uchwale natomiast określono dla Przewodniczącego Rady Miejskiej dietę w wysokości 110% "diety przysługującej". Określenie to ("dieta przysługująca") należy odnieść do maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu , określnej w art.25 u.6 u.s.g. Innymi słowy w zaskarżonej uchwale ustalono dla Przewodniczącego Rady Miejskiej dietę w wysokości przekraczającej maksymalną dietę określoną w art.25 ust.6 u.s.g. i w § 3 rozporządzenia z 27 października 2021. Należy dodać, że maksymalna wysokość diety dla radnych została ustalona w rozporządzeniu z 27 października 2021r. w zależności od ilości mieszkańców w gminie przy czym 100% maksymalnej wysokości diety dotyczy tylko gmin posiadających ponad 100000 mieszkańców. Nie ulega wątpliwości, że gmina Sieradz w 2022r. miała mniej mieszkańców niż 100000. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu nie podała ilości mieszkańców w gminie w 2022r. Z informacji powszechnie dostępnych wynika, że gmina Sieradz posiada mniej niż 15000 mieszkańców co oznaczałoby, iż wysokość diety radnego nie może przekraczać 50% stawki maksymalnej.

W zaskarżonej uchwale ustalając wysokość diety Przewodniczącego Rady Miejskiej na 110% stawki maksymalnej przekroczone upoważnienie ustawowe w art.25 ust.4 u.s.g. Przepis § 3 ust.2 pkt 1 uchwały jest sprzeczny z art.25 ust.6 u.s.g. w związku z § 3 rozporządzenia z 27 października 2021r., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżoną uchwałę wydano z naruszeniem art.4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, art. 2 Konstytucji RP oraz art.25 ust.4 i 6 u.s.g. w związku z § 3 rozporządzenia z 27 października 2021r. co stanowi istotne naruszenie prawa. Dodać należy, iż przekroczenie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie i nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru. Stanowienie przepisów wieloznacznych i niejasnych narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały przez uchwałę nr LXXXVI/601/2023 z dnia 27 lipca 2023r. w sprawie wysokości, zasad ustalenia i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

a.kr