Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1582/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1218/12 w sprawie ze skargi M. S. i G. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 1218/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę G. S. i M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i przyznając ze środków budżetowych Sądu na rzecz adwokata M. K. kwotę 590,40 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zobowiązał M. S. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w Bydgoszczy przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi, tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w Bydgoszczy wraz z kluczami, w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji, zaznaczając, że niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 i 2 decyzji spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, celem przeprowadzenia eksmisji.

W motywach tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zobowiązany nie jest członkiem rodziny policjanta, w rozumieniu art. 89 ww. ustawy o Policji, a ponadto nie spełnia przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ zwrócił uwagę, że zajmowane mieszkanie zostało przyznane w dniu 18 maja 1973 r. Z. J. – pracownikowi byłej KMMO w Bydgoszczy, lecz osoby uprawnione do zamieszkiwania w tym lokalu nie żyją, a pozostali członkowie rodziny, uwzględnieni przy przydziale lokalu, utracili to prawo w myśl obowiązujących przepisów.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wyraził swoje niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, podnosząc, iż w przedmiotowym lokalu mieszka 32 lata, wychował w nim dwoje dzieci i pomimo zadłużenia z tytułu opłat czynszowych, wyraził wolę dalszego zamieszkiwania. Oświadczył również, że nie posiada uprawnień do innego lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w części dotyczącej określenia terminu opróżnienia zajmowanego lokalu, stwierdzając, że w pozostałej części ta zachowuje moc obowiązującą.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy wcześniej, tj. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., zobowiązał G. S. do opróżnienia przedmiotowego lokalu, a wobec tego, że zainteresowana nie wniosła odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Kolejnymi decyzjami Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy zobowiązał do opróżnienia przedmiotowego lokalu również M. S. (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]) oraz S. S. (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]). S. S. od decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nie wniósł odwołania i w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast M. S. odwołał się od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. zobowiązał M. S. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w terminie miesiąca od dnia otrzymania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Również od tej decyzji zainteresowany odwołał się, lecz w dniu [...] czerwca 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wydał postanowienie stwierdzające, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, określonego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Na przedmiotowe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 686/10 uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że termin określony w art. 129 § 2 kpa został przez zainteresowanego zachowany.

Orzekając w sprawie ponownie, Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy stwierdził, że na podstawie przydziału KMMO w Bydgoszczy z dnia 18 maja 1973 r. nr 6/73 lokal mieszkalny przy ul. [...] w Bydgoszczy został przydzielony Z. J. i na mocy tej decyzji osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w nim pozostawali następujący członkowie jego rodziny: J. A. – żona, T. L. – syn, T. G. – córka. Obecnie w lokalu mieszkalnym zamieszkuje G. S. razem z mężem M. i synem S. W związku z powyższym, w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, zdaniem organu, istotą rozpatrywanej sprawy jest stwierdzenie, czy odwołujący się posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zważywszy na okoliczność, iż na podstawie art. 29 ust. 2 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji – odpowiednio – Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych im organów, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Reasumując, organ stwierdził, że skoro przedmiotowy lokal nie został przydzielony odwołującemu się w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiada on prawa do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji na podstawie art. 29 ust. 2 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, zasadne pozostaje wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że ani przepisy ww. ustawy o Policji, ani przepisy wykonawcze nie uprawniały organu I instancji do wyznaczenia odwołującemu się terminu opróżnienia zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, dlatego brak było regulacji pozwalających na wyznaczenie terminu do opuszczenia lokalu. Dlatego nałożenie takiego obowiązku przez organ I instancji było naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. i G. S. zakwestionowali zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, podnosząc argumentację analogiczną, jaką zawarto w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Strona podniosła przede wszystkim okoliczność długiego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, brak jakiegokolwiek alternatywnego mieszkania oraz wskazała, że po śmierci A. T., sześć lat temu, sporny lokal został przydzielony jej córce G. S. Skarżący ponadto zwrócili uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową oraz na status bezrobotnego zamieszkującego z nimi syna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając po raz pierwszy sprawę, wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Bd 562/11 oddalił powyższą skargę, uznając, że jeżeli sporny lokal nie został przydzielony skarżącemu w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiada on prawa do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji Policji na podstawie art. 29 ust. 2 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, zasadne pozostaje wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Nie ma też, zdaniem Sądu, wpływu na wynik rozstrzygnięcia umowa najmu zawarta z G. S. Stroną tej umowy nie jest bowiem adresat decyzji, a ponadto Sąd nie ocenia w tym postępowaniu umów cywilnoprawnych.

Od powyższego wyroku M. S. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 99/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał między innymi, że w aktach administracyjnych sprawy, na odwrocie wniosku G. S. (k-27 verte) znajduje się zgoda Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy na zawarcie umowy najmu spornego lokalu, która to umowa w rezultacie została zawarta w dniu 28 lutego 2005 r. Ponieważ mocą przepisu art. 6801 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) małżonkowie są oboje najemcami lokalu, bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa, nie ma więc znaczenia, że stroną tej umowy nie był skarżący, a jego małżonka. Obowiązkiem Sądu I instancji w tej sytuacji było, zdaniem NSA, odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wskazanych okoliczności wynikających z umowy najmu w zakresie posiadania tytułu prawnego do zajmowania lokalu przez skarżącego. W kontrolowanej przez Sąd decyzji powołano się bowiem na art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, stanowiący podstawę nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy, przez członków rodziny policjanta lub inne osoby, w przypadku zajmowania takiego lokalu bez tytułu prawnego. NSA podkreślił, że nie jest rzeczą sądów administracyjnych dokonywanie oceny ważności aktów prawa cywilnego, w tym umów cywilnych łączących strony stosunku administracyjnoprawnego, niemniej jednak sąd administracyjny nie może uchylić się od oceny skutków umowy cywilnej pozostającej w obrocie prawnym, szczególnie, gdy kwestię taką strony podnoszą, a zapisy umowy cywilnej mogą mieć wpływ na zaistnienie bądź nieistnienie przesłanki, w oparciu o którą wydawana jest decyzja administracyjna. Rzeczą Sądu I instancji była zatem, zdaniem NSA, ocena, czy wspomniana umowa stanowi tytuł prawny do zajmowania przez skarżącego przedmiotowego lokalu, w świetle wymienionych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Przesłankami zastosowania tego przepisu są: po pierwsze – stan zajmowania lokalu spełniającego wymogi określone w art. 90 ww. ustawy o Policji, a więc pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów; po drugie – zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby.

W ocenie WSA w Bydgoszczy, z akt sprawy bezspornie wynika, że lokal mieszkalny, położony przy ul. [...] w Bydgoszczy, decyzją z dnia 30 kwietnia 1973 r. został przydzielony Komendzie Miejskiej Milicji Obywatelskiej w Bydgoszczy. Następnie lokal ten na podstawie przydziału z dnia 18 maja 1073 r. nr 6/73 uzyskał Z. J. – funkcjonariusz KMMO w Bydgoszczy, z którym w lokalu tym mieszkała żona A. J. oraz jej dzieci L. i G. T. Po śmierci Z. J., jego żona zawarła z Administracją [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy w dniu 11 maja 1998 r. umowę najmu tego mieszkania, w której to umowie zaznaczono, że wraz z nią w lokalu zamieszkują: jej syn, oraz córka G. S. z mężem M. i ich dwójką dzieci: K. i S. A. T. zmarła w dniu 18 stycznia 2005 r. Jej córka G. S. w dniu 8 lutego 2005 r. uzyskała zgodę Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy na zawarcie umowy najmu tego lokalu. Do podpisania tej umowy przez wynajmującego – [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy i G. S. doszło w dniu 28 lutego 2005 r. Umowa zawarta została na czas nieoznaczony i wiązała strony od dnia 1 marca 2005 r. Umowa ta nie została wypowiedziana.

Na podstawie powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że niewątpliwie jedna z przesłanek z art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji została w niniejszej sprawie spełniona, a mianowicie zajmowany przez skarżącego i jego żonę lokal pozostaje w dyspozycji organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zdaniem Sądu, ustalenia wymaga natomiast to, czy lokal ten zajmowany jest przez skarżącego bez tytułu prawnego. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że z uwagi na dyspozycję art. 680 w związku z art. 659 i art. 6801 kc posiada tytuł prawny do spornego lokalu w postaci zawartej przez jego żonę w dniu 28 lutego 2005 r. ważnej umowy najmu tego lokalu. Sąd przyjął za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który uchylił wcześniejszy wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, że mocą przepisu art. 6801 § 1 kc małżonkowie są oboje najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa, co – zdaniem Sądu – miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem – w opinii WSA w Bydgoszczy – znaczenia to, że stroną umowy najmu nie był skarżący, a jedynie jego małżonka. Wobec tego skarżący na podstawie ww. umowy najmu, będącej aktem prawa cywilnego, zawartej za zgodą dysponującego spornym lokalem mieszkalnym KMP w Bydgoszczy, jest, tak jak i jego żona, najemcą spornego lokalu. Oznacza to – zdaniem Sądu – że skarżący posiada tytuł prawny do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego.

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że ocena ważności tej umowy nie należy do sądu administracyjnego, bowiem może być dokonana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopóki jednak w tym trybie nie będzie ona podważona, ani rozwiązana w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, czyli dopóki będzie pozostawała w obrocie prawnym, dopóty nie będzie można przyjąć, że skarżący zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, a co za tym idzie – nie będzie można doprowadzić do opróżnienia przez skarżącego spornego lokalu, wydając decyzję administracyjną w trybie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, zawartym w skardze kasacyjnej, że nie znajduje uzasadnienia prawnego, zwłaszcza w przepisach ustawy o Policji, odnoszenie pojęcia "tytuł prawny", zawartego w art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, wyłącznie do przepisów tej ustawy. Sąd podniósł, że rozważania dotyczące trybu przydziału i zajmowania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Policji, przeprowadzone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakkolwiek – co do zasady – prawidłowe, to jednak nie uzasadniają możliwości pominięcia przez organ przy rozpoznawaniu sprawy faktu istnienia umowy najmu spornego lokalu. W ocenie Sądu, należy więc oceniać kwestię istnienia lub nie tytułu prawnego do lokalu systemowo, z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie prowadzi to – zdaniem Sądu – do wniosków, jakie przedstawiono, i skutkuje koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, jako podjętych z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Sąd zaznaczył, że przy ewentualnym rozpoznawaniu sprawy organ powinien uwzględnić powyższe uwagi.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzje, uchylając je. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w oparciu o art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wynikającą z przyjęcia przez Sąd I instancji, że wskazany przepis odnosi się do tytułu prawnego, którym jest umowa najmu stanowiąca podstawę prawną do zajmowania lokalu, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a nie do tytułu prawnego, jakim jest decyzja administracyjna – decyzja o przydziale, o której mowa w art. 95 ust. 1 ww. ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Powołany w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wskazany przepis odnosi się do tytułu prawnego, którym jest umowa najmu, stanowiąca podstawę prawną do zajmowania lokalu, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a nie do tytułu prawnego, jakim jest decyzja administracyjna – decyzja o przydziale, o której mowa w art. 95 ust. 1 ww. ustawy o Policji.

Dokonując oceny przedstawionego zarzutu, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na cel uregulowań dotyczących przydziału mieszkań funkcjonariuszom Policji. Z przepisów rozdziału 8 ww. ustawy o Policji wynika, że regulacje te mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Zatem to te osoby mogą korzystać z uprawnień w zakresie samego przydziału mieszkania i późniejszego zamieszkiwania w nim. Oczywiście chodzi w tym przypadku jedynie o lokale mieszkalne, które pozostają w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, w tym także organów Policji, o czym stanowi art. 90 ww. ustawy o Policji.

Tak więc krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, został ściśle określony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 przedmiotowej ustawy (policjant w służbie stałej), a także w art. 89 ww. ustawy o Policji, który wymienia członków rodziny policjanta, uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka, pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia), oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 i 2 przyznaje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie stałej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. W niniejszej sprawie sporny lokal nie został przydzielony skarżącemu w formie decyzji administracyjnej, nie jest on również osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 tej ustawy, nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, któremu lokal ten przydzielono.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę, w wyroku z dnia 5 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 99/12 wskazał, że WSA w Bydgoszczy powinien odnieść się w uzasadnieniu wyroku do faktu istnienia umowy najmu, której stroną jest małżonka skarżącego. Innymi słowy, NSA uwzględnił wówczas wniesioną skargę kasacyjną z uwagi na nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wskazanej umowy najmu w zakresie posiadania tytułu prawnego do zajmowania lokalu przez skarżącego. NSA zaznaczył bowiem, że WSA w Bydgoszczy nie dokonał oceny, czy wspomniana umowa stanowi tytuł prawny do zajmowania przez skarżącego przedmiotowego lokalu. Jedynie w takim zakresie Sąd I instancji obowiązany był zweryfikować swoje pierwotne stanowisko, oceniając, czy przedmiotowa umowa najmu jest tytułem prawnym, w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji.

Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji uznał, że powyższa umowa najmu stanowi o istnieniu po stronie skarżącego tytułu prawnego do spornego lokalu, jednakże Sąd ten zupełnie pominął, iż orzekający wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zastrzegł, że czym innym jest ocena ważności umów cywilnych łączących strony stosunku administracyjnoprawnego, a czym innym czynienie z takich umów tytułów prawnych do zajmowania lokali pozostających w dyspozycji organów Policji, czyli w sytuacji, gdy w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu chodziło zatem, by WSA w Bydgoszczy oddzielił administracyjnoprawny aspekt sprawy od występującego w niej aspektu cywilnego, a także, by wyprowadził z tego jednoznaczny wniosek na gruncie przepisów ww. ustawy o Policji, jako że oddalający wówczas skargę Sąd I instancji takiej oceny nie przedstawił w swym uzasadnieniu.

Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1122/10 (publ. LEX nr 744933) stwierdził, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), w tym przepis art. 691 kc, bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji organów Policji instytucją prawa cywilnego, lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ww. ustawie o Policji oraz przepisy ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przenosząc tę tezę na grunt niniejszej sprawy, ww. umowa najmu nie jest więc tytułem prawnym do zajmowania lokalu przez skarżącego.

Z treści przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych, oraz zajmowanie go bez tytułu prawnego. Regulacja ta wprowadza administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a zatem jej zakres stosowania dotyczy jedynie tych mieszkań, którymi ww. organy mogą dysponować w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swych funkcjonariuszy. Natomiast tytuł prawny do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ww. ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja administracyjna o jego przydziale, a nie umowa najmu, na którą powołuje się skarżący. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. W § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754), które m.in. reguluje warunki najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, wskazano, że umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zwiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Wynajmującym jest jednostka organizacyjna Policji, w której zarządzie pozostaje lokal lub kierownik jednostki administrującej budynkiem (ust. 2). Oznacza to, że kluczowe znaczenie – w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji – ma decyzja o przydziale lokalu, a jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania na podstawie przepisów ustawy o Policji. Skoro bowiem dysponowanie lokalami mieszkalnymi przez organy Policji odbywa się poprzez ich przydział w drodze decyzji, to tytułem prawnym, w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, jest właśnie decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego. Brak takiej decyzji oznacza więc zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. W niniejszym przypadku M. S. nie legitymuje się taką decyzją, która byłaby podstawą dla istniejącej umowy najmu, zważywszy że zgoda organu Policji na zawarcie umowy najmu z jednostką administrującą budynkiem, jakiej Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy udzielił G. S. w dniu 8 lutego 2005 r., nie jest tożsama z wydaniem decyzji o przydziale, jako że żona skarżącego nie jest funkcjonariuszem Policji ani żadną z uprawnionych osób, o których była mowa powyżej. Udzielenie takiej zgody należy poczytywać jedynie jako warunkową (czasową) możliwość korzystania z lokalu pozostającego w dyspozycji organu Policji, zaś samą umowę najmu w takim przypadku jako podstawę ustalania i wymiaru opłat. Toteż WSA w Bydgoszczy uchybił treści powyższego przepisu, badając legalność wydanych w sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec stwierdzenia jedynie naruszeń prawa materialnego, które w rezultacie doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 tej ustawy.

Z uwagi na uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien orzec o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.