Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1381/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak SKO-GN-4160-160/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 grudnia 2006r., znak: SKO.I-01/933/GNp/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954r., znak: L.R.IV/6/23/1/54 w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie K.-L., stanowiących -w dacie przejęcia- własność G. D.,

Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. , wnioskiem z dnia 5 stycznia 2008r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § l i 2 k.p.a. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2006r.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wznowiło postępowanie i decyzją z dnia 14 kwietnia 2009r. odmówiło uchylenia w/w decyzji z dnia 15 grudnia 2006r.

Po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przekazało wniosek Skarbu Państwa Lasów Państwowych o wznowienie postępowania Wojewodzie Małopolskiemu, który postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. wznowił postępowanie i decyzją z dnia 21 czerwca 2011r., znak: SN.III.IB.7716-3-3-10 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 15 lipca 1954r., znak: L.R.IV/6/23/l/54 w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie K.-L., stanowiących -w dacie przejęcia- własność G. D..

Od decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wniósł Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. .

Decyzją z dnia 17 września 2013r., znak: GZ.rn-057-625-418/11, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2006r., znak: SKo.I-01/933/GNp/06 została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Skarb Państwa-Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie brał udziału w postępowaniu i nie uchylił jej z powodu upływu okresu 5 lat od dnia jej doręczenia.

W dniu 29 listopada 2022r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynął sprzeciw prokuratora od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2006r., znak: SKO.I-01/933/GNp/06. Decyzji tej zarzucił: - wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 156 § 1 pkt 2 in fine oraz pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 roku, znak R.l.lV/6/23/l/54 obarczone było brakiem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. I rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), co rażąco naruszyło przepisy art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. z 1949 r., Nr 46, póz. 339 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r., Nr 45, póz. 416) -skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. orzeczenia, a nadto orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy orzeczenie to odpowiadało wymogom wówczas obowiązującego prawa, a przy tym nie znajdowały do sytuacji w nim uregulowanej zastosowania wskazane jako rażąco naruszone przepisy § l ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r., gdyż ani granice nieruchomości nie były zatarte, ani też właściciel nie był nieznany i było ono wykonalne, bo stanowiło podstawę przeniesienia własności nieruchomości na własność Państwa, a przy tym kwestionowana decyzja rażąco naruszyła art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i wyrażoną w nim zasadę pewności prawa oraz zaufania do prawa, gdyż wyeliminowała z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium korzystające przez prawie 60 lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki polegające na nabyciu prawa przez Skarb Państwa i w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2006 roku, znak SKO. l-01/933/GNp/06 w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 grudnia 1954 roku, organ oznaczył przejmowane nieruchomości, wymieniając grunty o ogólnym obszarze 726 ha oraz nazwiska osób przesiedlonych lub nieznanych z miejsca zamieszkania, faktycznie nie władających tymi gruntami. Zważywszy na liberalne stanowisko ówczesnego prawodawcy w kwestii wymaganych składników (elementów) omawianego orzeczenia, istotne było, czy w oparciu o treść decyzji było możliwe zidentyfikowanie osoby wywłaszczonego i jego mienia nawet, jeżeli orzeczenie miało charakter zbiorczy i ogólny. W kwestionowanym orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 roku, znak: L.R.IV/6/2371/54, dotyczącym gromady K. L. wskazano, stosownie do obowiązujących w dniu 15 lipca 1954 roku przepisów, położenie nieruchomości oraz konkretnie zidentyfikowano ich właścicieli. W treści kwestionowanego orzeczenia wymieniono m.in. nieruchomości opuszczone tj. gospodarstwa "w związku z akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie i z powodu opuszczenia gospodarstw i przebywania w niewiadomym miejscu pobytu zagrody" ich właścicieli, a tym m.in. G. D.. Istotnym przy tym było, aby orzeczenie, z mocy którego dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowało nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Zdaniem Prokuratora, nie zachodziły więc podstawy do uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej było wydane z rażącym naruszeniem prawa, czy też by było trwale niewykonalne.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr SKO-GN-4160-160/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności własnej - ostatecznej decyzji z dnia 15 grudnia 2006 r., znak SKO-I-01/933/GNp/06, orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 r., znak L.R.IV/6/23/l/54, o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie K. - L., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność G. D..

Organ podał w uzasadnieniu, iż materialną podstawę do oceny zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem stanowią przepisy art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, na podstawie którego mogły być przejmowane w całości lub części nieruchomości położone w województwach białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego przewidzianego w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 23 grudnia 1927r. o granicach państwa ( Dz. U. R.P. z 1927r Nr 11 poz. 83) oraz w powiatach biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli.

W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954r. G. D. wraz z rodziną zamieszkiwał poza powiatem gorlickim, co wynika z treści dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, w szczególności karty przesiedleńczej nr [...] z dnia 15 czerwca 1947r.

W tym zatem zakresie kwestionowane orzeczenie nie naruszyło obowiązującego - w dacie jego wydania - prawa.

Rażące naruszenie prawa dotyczy art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), zwany dalej w skrócie "dekretem" oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1050 r. Nr 45, poz. 416).

Zgodnie z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym organ wydający decyzję winien zamieścić w niej osnowę rozstrzygnięcia. Osnowa decyzji (orzeczenia) wydana na podstawie dekretu powinna:

1. określać nieruchomość ziemską do której tytuł prawny miał dany podmiot, który nie sprawował nad nią władztwa,

2. wskazywać dane tej nieruchomości, obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, a gdy dane te były zatarte opis granic zespołu gruntów składających się na tę nieruchomość lub wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczały ten zespół gruntów.

Żadnych z tych oznaczeń nie zawiera orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 17 listopada 1954r. (znak: L.R1.FW12/19/54) co stanowi rażące naruszenie art. 75 ust. l rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W § l rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany nakazywał, aby w przypadku, gdy granice przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskie były zatarte, określenia przedmiotu nabycia na rzecz państwa własności dokonywano poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949r. gwarantowały byłym właścicielom prawo do otrzymania własności gospodarstwa z innych gruntów w myśl przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( DZ.U. R.P. Nr 49 póz. 3 póz. 13) oraz dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem odzyskanych Wolnego Miasta Gdańska ( Dz. U. R.P. Nr 49 póz. 279), bądź też nabycia mienia nierolniczego w myśl przepisów dekretu z dnia 6 grudnia 1946r. o przekazywaniu przez państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska ( DZ.U. R.P. Nr 71 poz. 389) - vide art. 5 ust. 2 dekretu.

Przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie przewidywały przejmowania z mocy prawa tych gruntów, które nie były we władaniu właścicieli, lecz dopuszczały możliwość takiego przejęcia i nie mogły być traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydanie orzeczeń administracyjnych, które orzekały o przejmowaniu areału wskazanego tylko co do wielkości powierzchni bez wyszczególnienia gruntów składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela.

Zgodnie z art. 3 dekretu właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa przysługiwała możliwość nabycia gruntów rolnych, a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu), stąd dla zapewnienia właścicielom możliwości ubiegania się o grunty rolne na zasadach wymienionych w art. 5 dekretu niezbędnym było wskazanie w decyzji o przejęciu gruntów danych dotyczących przejmowanej nieruchomości przez podanie danych co do ich powierzchni. Brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. l rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym ocenić należy jako rażące naruszenie art. l, 2 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r., bowiem prowadziło ono do niemożności uzyskania przez osobę, której odjęto tym orzeczeniem tytuł własności, możliwości uzyskania ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art. 5 dekretu.

Dlatego też orzeczenie, na podstawie którego miało dochodzić do zmiany w stosunkach właścicielskich winno konkretyzować przejmowaną nieruchomość w sposób odpowiadający ówczesnym przepisom prawa. Zatem zarzut, że szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości ( poprzez podanie numerów parcel, oznaczeń wieczystoksięgowych, a nawet nazwisk właścicieli ) nie wymaga art. 75 ust l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym, ani też żaden przepis dekretu z dnia 27.07.1949r., w tym art. 4, nie zasługuje na uwzględnienie.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.2010r., sygn. akt: I OSK 775/09, tenże Sąd wyjaśnił, że "dla nieruchomości posiadających urządzoną księgę wieczystą decyzja stanowiła podstawę dla dokonania odpowiedniego wpisu w zakresie tytułu własności Państwa, stąd niezbędne było dokładne określenie przedmiotu przejęcia. W myśl art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji wydawanych na mocy wymienionego dekretu osnowa decyzji spełniająca wymagania cytowanego przepisu winna określając nieruchomość ziemską, do której tytuł prawny miał dany podmiot, który nie sprawował nad nią władztwa -wskazywać dane tej nieruchomości obejmujące obszar granic położenia, gdy granice te były zatarte stosownie do § l rozporządzenia z 16 września 1950 r. i numery ewidencyjne działek. Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji ocenić należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. l rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło ono do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go organy Państwa, które nie respektowało nawet własnych stanowionych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określanej obecnie jako państwo prawa.". W postępowaniu nadzwyczajnym ocenie podlega decyzja oraz skutki prawne jakie ona wywołuje, a nie postępowanie zmierzające do jej wydania. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach ograniczyło się w sentencji badanego orzeczenia do przytoczenia nazwisk właścicieli, których nieruchomości zostały przejęte przez państwo, brak natomiast w tym orzeczeniu jakichkolwiek danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości oraz wskazania, czy zostają przejęte w całości czy w części, gdyż taka możliwość dopuszczał przepis art. l ust. l cyt. Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. W badanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach nie wskazano w ogóle na jakiekolwiek nieruchomości G. D., a taki obowiązek wynikał z powołanych przepisów i to nawet wówczas, gdyby nie dało się dokładnie ustalić granic przejmowanych nieruchomości.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że gdyby przejmowana nieruchomość została rzeczywiście oznaczona w sposób uniemożliwiający jej identyfikację, to organ nie mógłby wszak wszcząć i prowadzić postępowania w tej sprawie, gdyż wnioskodawca nie mógłby wykazać, że ma interes prawny jako następca prawny osoby, od której przejęto nieruchomość orzeczeniem.

Kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyraźnie określa swój przedmiot, jakim było stwierdzenie nieważności w opisanej tą decyzją części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954r., znak: L.R.Iv/6/23/1/54. W tym postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności, organ administracyjny nie mógł ustalać szczegółowo nieruchomości objętych orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia z dnia 15 lipca 1954r., gdyż stanowiłoby to merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył Prokurator Okręgowy w Sosnowcu zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit d) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 340 i 341 ze zm.) w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. z 1949 r., Nr 46, poz. 339 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r., Nr 45, poz. 414, 415, 416), - poprzez uznanie, że brak określenia w ww. orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - znak: L.R.IV/6/23/l/54, przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, w sposób przewidziany w § 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r., stanowiącej w dacie przejęcia własność G. D., i nie pozostającej w faktycznym jego władaniu, jest brakiem osnowy decyzji o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., stanowiącym jednocześnie rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit d) ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. oraz w zw. z art. 1 ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., podczas gdy szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., ani żaden przepis ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., zaś § 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, a ww. orzeczenie - znak: L.R.IV/6/23/l/54, z chwilą dokonania na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych, przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, zostało skutecznie i w całości - wykonane.

Podkreślono, iż nieprecyzyjne określenie osnowy ww. orzeczenia można co najwyżej oceniać w kategorii zwykłego, a nie rażącego, naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydania analizowanego orzeczenie, ewentualna nieporadność użytych w niej sformułowań, świadcząca przede wszystkim o małych umiejętnościach prawniczych jego autora), która nie czyniła tego orzeczenia w sposób niewykonalnym, nie mogła być podstawą jego uchylenia, w tym - jako nieważnego (art. 101 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.). W niniejszej sprawie nikt nie poddaje w wątpliwość merytorycznej zgodności z prawem ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, znak: L.R.IV/6/23/l/54, co w świetle powyższego, już samo w sobie uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności jako orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, znak: L.R.IV/6/23/l/54, zostało wykonane, poprzez ujawnienie Skarbu Państwa jako nowego właściciela w księdze wieczystej przejętych nieruchomości, które równocześnie przeszły w jego zarząd, co - perfacia concludentia - dowodzi, że orzeczenie to było wystarczająco jasne i precyzyjne, w tym zakresie, w jakim określało, poprzez odesłanie do właściwych ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów, dane charakteryzujące obszar, położenie i rodzaj przejmowanych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr SKO-GN-4160-160/22, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia 15 grudnia 2006 r., znak SKO-I-01/933/GNp/06, orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 r., znak L.R.IV/6/23/l/54, o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie K. - L., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność G. D., Podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji) z 15 lipca 1954 r., stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując legalność zaskarżonej decyzji, należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074).

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).

Na tle powyższego należy również zwrócić uwagę na szczególny przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z 10 sierpnia 2023 r. nr SKO-GN-4160-160/22., którą Kolegium w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 15 grudnia 2006 r., znak SKO-I-01/933/GNp/06, o stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 r., znak L.R.IV/6/23/l/54. "Piętrowość" przedmiotu sprawy nakazuje zaakcentować, że chociaż w obu decyzjach Kolegium - tej z 2006 r. oraz tej z 2023 r. - kluczowe znaczenie miała ta sama podstawa nieważności, tj. rażące naruszenie prawa, to jednak przedmiot rozstrzygnięcia nie był tożsamy. Orzekając w 2006 r. organ oceniał, czy orzeczenie z 1954 r. obarczone było przedmiotową wadą, natomiast orzekając w 2023 r. organ mógł ocenić tylko, czy decyzja z 2006r. obarczona było wadami powodującymi nieważność, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, którą to wadę podnosił Prokurator w sprzeciwie inicjującym postępowanie nieważnościowe. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 2006 r. było możliwe tylko wówczas, gdyby organ dopatrzył się w tej decyzji wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności gdyby uznał, że stosując art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Kolegium rażąco naruszyło prawo.

W tym miejscu podnieść należy zatem specyfikę kluczowej dla sprawy przyczyny stwierdzenia nieważności, tj. rażącego naruszenia prawa. Dotyczy ona mianowicie wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). Na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., II OSK 1176/20 (LEX nr 3081454), zgodnie z którym "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej".

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zgodnie z którym decyzja z 15 grudnia 2006 r. nie była obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W ocenie Sądu, takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2006 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez skarżącego, która stanowi w istocie tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2006 r. przez pryzmat przesłanek nieważności.

Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia z 15 grudnia 2006 r. organ ten stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 15 lipca 1954 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie K.-L., stanowiących -w dacie przejęcia- własność G. D., na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium dopatrzyło się rażącego naruszenia art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, w zw. z art. 75 ust. 1 obowiązującego w czasie wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. nr 36, poz. 341). Zgodnie z przywołanym art. 1 dekretu "mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli." Kolegium dostrzegło wadliwość orzeczenia z 1954 r. polegającą na tym, że określało ono tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek oraz wymieniało listę osób - adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. Dalej idąc, Kolegium przypisało temu naruszeniu charakter rażący. Podkreślono przy tym, że opisana wadliwość osnowy miała dla orzeczenia z 1954 r. istotne znaczenie, bowiem przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Oceniając decyzję z 2006 r. w decyzji z 2023 r. Kolegium w Nowym Sączu nie tylko nie dopatrzyło się naruszenia prawa, ale w istocie podzieliło wyrażone wówczas stanowisko i podkreśliło, że w kwestii tego, czy brak określenia przedmiotu przejęcia (wadliwość osnowy) rażąco narusza prawo wypowiadały się sądy administracyjne w analogicznych stanach faktycznych. W wydanym wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. I OSK 3210/15 Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznym stanie faktycznym wskazał, że "przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącym, iż decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. W doktrynie wskazuje się, że "rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408)." Ww. wyrok NSA odwołuje się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych także sprzed wydania decyzji z dnia 10 września 2008 r., z którego wynika dla rozpoznawanej sprawy to, iż decyzja ta była prawidłowa, a co za tym idzie nie można jej uczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa. W powołanym powyżej wyroku NSA wskazał także, że "w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., sygn. akt 1632/97, stwierdzono, iż "nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go ograny Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa." (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, CBOSA). W konsekwencji uznano, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1,2,3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02; Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II, "Rejent", rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67)."

W ocenie Sądu stwierdzone w 2006 r. naruszenie mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a przy tym wykazano, że naruszenie to miało charakter rażący. Sąd dostrzega przy tym, że nawet odmienna ocena co do charakteru naruszenia nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ tego rodzaju naruszenie, które wynikałoby czy to z błędnej wykładni nieostrego pojęcia "rażącego naruszenia prawa", czy też z błędnego zastosowania normy zawierającej to pojęcie, trudno byłoby uznać za "rażący" rodzaj naruszenia, w podanym wcześniej rozumieniu. Tym samym zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.