Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 607/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 16 ust. 10, art. 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1577
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
article: art. 17 pkt 2, art. 19, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/272/2023/2451 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2023 r. znak sprawy: SKO.PSŚ/41.5/272/2023/2451 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ pierwszej instancji") z 6 grudnia 2022 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 6 grudnia 2022 r. Wojewoda uznał świadczenie wychowawcze wypłacone A. K. (dalej "skarżąca") w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. na syna oraz w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r. na córkę, w łącznej wysokości 8000 zł za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze (punkt pierwszy sentencji decyzji). Wojewoda zobowiązał skarżącą do zwrotu – w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna – nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 8000 zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy, który wypłacił świadczenie podlegające zwrotowi (punkt drugi sentencji decyzji). W podstawie prawnej tej decyzji przywołano art. 11, art. 16 ust. 10, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 1577; dalej: "u.p.p.w.d."), art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981), art. 1 lit. z, art. 68 ust. 1a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. (WE) L 166/1 z dnia 30.04.2004 r. ze zm.; dalej "rozporządzenie Parlamentu i Rady") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a.".).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta K. z 11 sierpnia 2016 r. przyznano skarżącej na dzieci świadczenie wychowawcze w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Decyzją z 5 grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta S. uchylił od 18 lipca 2016 r. ww. decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w rozpatrywanym okresie skarżąca zamieszkiwała wraz z dziećmi na terenie Polski, gdzie do 13 sierpnia 2016 r. była zatrudniona. Następnie w okresie od 25 sierpnia 2016 r. do 23 grudnia 2016 r. skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Wojewoda przyjął, że w okresie od 25 sierpnia 2016 r. do 23 grudnia 2016 r. skarżąca znajdowała się w sytuacji równoważnej do zatrudnienia na terenie Polski. Skarżąca w okresie od 2 maja 2017 r. do 19 czerwca 2017 r. wykonywała działalność zawodową. W pozostałym okresie skarżąca nie wykonywała działalności zawodowej. Ojciec dzieci wykonywał działalność zawodową na terenie [...]. W związku z zaistniałymi okolicznościami faktycznymi Wojewoda na podstawie art. 68 ust. 1a i ust. 1b rozporządzenia Parlamentu i Rady przyjął, że w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. to Polska była państwem pierwszeństwa do realizacji świadczeń na dzieci skarżącej (z uwagi na zamieszkiwanie dzieci w Polsce). Natomiast w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r. oraz od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. to [...] były państwem pierwszeństwa do realizacji świadczeń na ww. dzieci.

Skarżącej do 30 czerwca 2017 r. zostało wypłacone świadczenie wychowawcze na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K., która została uchylona. Skarżąca została pouczona o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenie wychowawcze o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Pouczenie zawierał druk wniosku o przyznanie świadczenia oraz decyzja z 11 sierpnia 2016 r. W związku z tym skarżąca miała świadomość, że jej obowiązkiem było niezwłocznie zgłosić fakt podjęcia zatrudnienia przez jej męża oraz wykazać dochód uzyskany z tego tytułu. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca dopiero 14 listopada 2017 r. złożyła oświadczenie, że jej mąż od 18 lipca 2016 r. jest zatrudniony w [...]. Ponadto dopiero 27 czerwca 2017 r. skarżąca poinformowała o zmianie adresu zamieszkania i wniosła o uchylenie decyzji od lipca 2017 r.

W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że już w lutym 2016 r. zgłosiła w Urzędzie Miasta K., że jej mąż od 18 lipca 2016 r. zatrudniony jest w [...] i chciała zawiesić wypłatę przyznanych świadczeń. Poinformowano ją jednak, że nie ma takiej możliwości i do czasu rozstrzygnięcia musi czekać na decyzję, a świadczenie będzie jej nadal wypłacane. Skarżąca szczegółowo opisała przebieg podejmowanych przez nią czynności oraz działania urzędów w sprawie o ustalenie jej prawa do świadczenia wychowawczego w latach 2016-2017. Podkreśliła, że biorąc pod uwagę przewlekłe działania urzędów w jej sprawie uznaje za bezzasadne naliczanie odsetek za opóźnienie od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W tych okolicznościach trudno ja karać naliczaniem odsetek.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wojewody uznając odwołanie skarżącej za bezzasadne. W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu i został ustalony w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skarżąca miała świadomość, że jej obowiązkiem było niezwłocznie zgłosić fakt podjęcia zatrudnienia przez ojca dzieci oraz wykazać dochód uzyskany z tego tytułu. O fakcie zatrudnienia męża skarżąca poinformowała właściwy organ dopiero w oświadczeniu z 14 lutego 2017 r. Obowiązek naliczenia odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia wynika z przepisów prawa. Skarżąca może złożyć stosowny wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin jego płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny.

W skardze wniesionej od decyzji Kolegium skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jej zarzutów dotyczących naliczenia odsetek. Kolegium nie odniosło się do czasu prowadzenia postępowania w jej sprawie. Skarżąca wskazała, że w pełni zgadza się z koniecznością zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, jednakże jej odwołanie dotyczyło zwrotu odsetek ustawowych za opóźnienie. Kwestii tej organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył. Skarżąca podkreśliła, że została odgórnie zmuszona do przyjęcia świadczenia bowiem już w lutym 2017 r. zgłaszała, że jej mąż podjął pracę w innym kraju, a pomimo to decyzja o przyznaniu świadczenia nie została wtedy uchylona. Nie jest jej winą, że jej sprawa była rozpatrywana tyle lat. W związku z tym uważa, że nie powinna zwracać odsetek ustawowych za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji ma miejsce w przypadku, gdy zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu sądowym nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy normujące właściwość organów administracji publicznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 7 października 1982 r., II SA 1119/82; z 12 lipca 1994 r., II SA 781/93 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl natomiast art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie.

Podstawę prawną do wydania przez Wojewodę decyzji z 6 grudnia 2022 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stanowił art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d. Zgodnie z tym przepisem wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stosując odpowiednio art. 25 u.p.p.w.d. Przepis ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2021 r. Jednakże na mocy art. 20 ust. 3 w związku z art. 26 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1981 z późn. zm.) sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres do dnia 31 maja 2022 r. są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych (tj. obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2022 r.). Oznacza to, że nadal znajduje zastosowanie m. in. art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d.

Przepisy u.p.p.w.d. nie zawierają żadnej regulacji, która określałaby organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody i tym samym przewidywałaby odstępstwo do ogólnej zasady, wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a. Regulacji takiej nie zawiera także ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 grudnia 2020 r. o sygn. akt I OW 124/20 (opubl. w CBOSA), że przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych złożonym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", nie zaś do spraw dotyczących uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również porównanie treści kolejnych ustępów, zawartych w art. 24 ustawy zmieniającej. Gdyby art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie [sprawach] świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego".

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego zaskarżona decyzja nie dotyczy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, nie jest tym samym sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego" w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej. Sprawa z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta K. z 11 sierpnia 2016 r., która została następnie uchylona decyzją Burmistrza Miasta S. z 5 grudnia 2017 r. Przedmiotem niniejszej sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium, jest ustalenie świadczeń wychowawczych wypłaconych skarżącej za nienależnie pobrane i zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Postępowanie dotyczące ustalenia za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego i nakazujące ich zwrot jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Wbrew stanowisku Kolegium zawartym w zaskarżonej decyzji rozpoznawana sprawa nie dotyczy także ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, nie jest zatem sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych". Zresztą w zakresie interpretacji art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z 17 grudnia 2020 r. o sygn. akt I OW 115/20 (opubl. w CBOSA) stwierdził, że postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Argumentacja zawarta w przywołanym postanowieniu jest tożsama z argumentacją przedstawioną w postanowieniu z 17 grudnia 2020 r. o sygn. akt I OW 124/20.

Wobec tego przepisy art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujące właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajdują w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Z uwagi na brak w przepisach u.p.p.w.d. odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a. należało zastosować art. 17 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. W rozpoznawanej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewody jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Zgodnie bowiem z art. 12 u.p.p.w.d. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego jest władzą właściwą oraz instytucją łącznikową w zakresie świadczenia wychowawczego w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w tym zakresie nadzoruje wojewodę.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję nie będąc właściwym organem odwoławczym w sprawie, naruszając w ten sposób art. 17 pkt 2 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. Zatem zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji Wojewody wniosła odwołanie do Kolegium. Pomimo wadliwego pouczenia w decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium zobowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a.). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 3 k.p.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno odwołanie skarżącej przekazać Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej, zawiadamiając o tym skarżącą stosownie do art. 65 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).