Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 258/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2022 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. L. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 6 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Dnia 11 listopada 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Ze złożonego wniosku wynika, że wnioskodawca zamieszkuje w wieloosobowym gospodarstwie domowym. Wnioskodawca deklaruje, że posiada kocioł na paliwo stałe, tj. na pelet drzewny. Do wniosku dołączono informację nr [...], z której wynika, że Wójt przyznał A. L. (synowi wnioskodawcy) dodatek dla gospodarstw domowych w wysokości [...] zł w dniu 2 listopada 2022 r. Dołączono także kopię wniosku, na podstawie którego A. L. uzyskał wspomniany dodatek. Z tegoż wniosku wynika, że wspólnie ze swoją rodziną, tj. żoną i dwójką dzieci, a także ze skarżącym oraz I. L. (żoną wnioskodawcy), zamieszkuje w S. , gm. L..

Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., nr [...] Wójt odmówił przyznania i wypłaty wnioskodawcy dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Organ I instancji stwierdził, że w momencie składania wniosku wnioskodawca był wpisany w skład gospodarstwa domowego, któremu przyznano już ww. dodatek. Nie ma więc podstaw do ponownego przyznania dodatku. Zgodnie z art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.

Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawca wskazał, że nie był świadomy tego, że jego syn wpisał go oraz żonę – I. L. – w skład jego gospodarstwa domowego. Wnioskodawca podniósł, że wspólnie z żoną prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało podstawę prawną przyznania dodatku dla gospodarstw domowych – art. 24 ust. 1 ustawy. W myśl ust. 9 tego przepisu jedna osoba może wchodzić w skład jednego gospodarstwa domowego, a gospodarstwo domowe może otrzymać jeden dodatek. Skoro wnioskodawca wchodzi w skład gospodarstwa domowego, któremu już taki dodatek wypłacono, to organ I instancji zasadnie stwierdził brak podstaw do wypłacenia kolejnego dodatku.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 5a i art. 5b ustawy poprzez błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, sprowadzający się w szczególności do pominięcia przeprowadzenia dowodu z wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO zaniechało przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych. Pod adresem S. mieszkają dwie rodziny, mają dwa odrębne wejścia do domu, dwa odrębne lokale mieszkalne trwale oddzielone ścianami działowymi. Każdy lokal posiada odrębną kuchnię i łazienkę. Skarżący twierdzi, że nie wiedział o tym, że syn starając się o swój dodatek, wpisał wszystkich domowników, pomimo prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Jest to błąd syna, który jest niezawiniony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy, która w art. 24 ust. 1 stanowi o prawie do uzyskania ww. dodatku. W niniejszej sprawie ustalono bowiem, że skarżący posiada kocioł na paliwo stałe, który jest opalany peletem drzewnym. Zdaniem skarżącego, dodatek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy przysługuje jemu. Organy obu instancji uznały jednak przeciwnie. Umotywowały to tym, że syn skarżącego – A. L. – uzyskał już wspomniany dodatek dla gospodarstwa domowego, w którym zamieszkuje także skarżący. Skarżący odrzuca argumentację organów i wyjaśnia, że pomimo wspólnego zamieszkiwania, razem z żoną prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Sąd w składzie orzekającym dostrzega pewne uchybienia proceduralne, które nie pozwalają na konstatację, że skarżącemu na pewno nie przysługuje dodatek z art. 24 ust. 1 ustawy. Zatem drugi spośród podniesionych w skardze zarzutów jest zasadny.

Ustawodawca przyjął jako zasadę, że pod jednym adresem może mieszkać kilka gospodarstw domowych, to i tak przysługuje jeden dodatek. Przewidziano jednak wyjątek od tej reguły, a wysłowiono go w art. 24 ust. 5a ustawy. Warunkiem dla zaistnienia wspomnianego wyjątku jest wspólne zamieszkiwanie pod jednym adresem, jednakże w odrębnych lokalach, a ponadto źródło ciepła musi być współdzielone albo musza istnieć odrębne źródła. W tej i tylko w tej sytuacji może nastąpić przyznanie odrębnych dodatków dla obu gospodarstw. Warunkiem koniecznym jest jednak istnienie odrębnych lokali. Uwagę Sądu zwraca to, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu I instancji sygnalizował, że wspólnie z żoną prowadzą odrębne gospodarstwo domowe, gdyż co prawda zamieszkują razem z rodziną jego syna, to jednak mają odrębny lokal i odrębne wejście. Sąd zauważył poważne niedociągnięcia i niekonsekwencję w postępowaniu organów orzekających w tej sprawie. Żaden z organów nie ustalił, czy istotnie istnieją odrębne gospodarstwa domowe. Do tego zagadnienia przyjdzie jeszcze powrócić, ale już teraz należy zaznaczyć, że jest to główna przyczyna uchylenia zapadłych w sprawie decyzji.

Skoro organy zgodnie stwierdziły, że skarżący razem z żoną mieszkają wspólnie z rodziną syna i nie ma podstaw do przyznania drugiego dodatku z uwagi na brak odrębności lokali, Wójt powinien pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania w myśl art. 24 ust. 5 ustawy. Nie można wydać decyzji, jeżeli przyznano już dodatek dla gospodarstwa znajdującego się pod danym adresem. Oba gospodarstwa domowe mieszkają pod jednym adresem, co nie budziło żadnych wątpliwości. W tej sytuacji Wójt był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednak i to rozwiązanie nie odpowiadałoby prawu, gdyż w myśl art. 24 ust. 5a ustawy ustawodawca umożliwia przyznanie dodatku dla gospodarstwa zamieszkującego pod tym samym adresem co gospodarstwo, które już otrzymało tenże dodatek. Musi bowiem zaistnieć odrębność lokali, co już podkreślono powyżej. Dodatkowo odrębność albo współdzielenie źródła ciepła może być przesłanką przyznania dodatku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.

Sąd zwraca uwagę na brzmienie przepisu art. 24 ust. 5b ustawy – "W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1". Skarżący zaznaczył w odwołaniu, że stan odrębności lokali istnieje w niniejszej sprawie, a Kolegium nie odniosło się do tego. Rolą organów administracji publicznej było ustalenie, czy oświadczenia skarżącego są prawdziwe szczególnie, że dotąd skarżący nie występował w żadnej ze spraw związanej z przyznawaniem "dodatków energetycznych". Oświadczenie w zamieszkiwaniu we wspólnym gospodarstwie domowym wszystkich członków rodziny L. złożył syn skarżącego. Istnieją więc rozbieżności w stanie faktycznym. Żaden z organów nie podjął się wyjaśnienia tej kwestii, a poprzestano tylko, z niewiadomych przyczyn, na oświadczeniu A. L., który złożył swój wniosek w zupełnie odrębnym postępowaniu. Obowiązkiem Wójta było więc przeprowadzić wywiad środowiskowy na okoliczność tego, czy skarżący wespół z żoną zamieszkuje w odrębnym lokalu pod tym samym adresem co rodzina jego syna, a także czy gospodarstwa mają oddzielne albo współdzielone źródło ciepła. Tylko w tej sytuacji będzie możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje dodatek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.

Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) bezpodstawnie przyjęły w dacie orzekania przez nie, że skarżący nie zamieszkuje w odrębnym lokalu, a skarżący konsekwentnie podnosił to. Była to zatem istotna okoliczność sprawy, która w myśl art. 77 § 1 k.p.a. powinna zostać wyjaśniona. Organy muszą mieć świadomość tego, że w postępowaniu dowodowym należy przyjąć pewien schemat działania – jeżeli jest podnoszone twierdzenie, co do którego organ nie posiada żadnych wiadomości, to jest zobligowany do wyjaśnienia, czy to twierdzenie jest zgodne z prawdą. Tylko w sytuacji, gdy organ uprzednio posiada już wiedzę może polemizować z twierdzeniem strony, chociaż i tak należy zachować ostrożność z uwagi na to, że mogły zajść zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy. Twierdzenia skarżącego nie zostały w ogóle zweryfikowane przez żaden z organów. Dodatkowo SKO w ogóle nie odniosło się do tego zagadnienia, co przesądziło już o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Przez taką postawę doszło do naruszenia art. 11 k.p.a. Rolą każdego organu administracji publicznej jest odniesienie się do twierdzenia podnoszonego przez stronę, ustosunkowanie się do tego zagadnienia szczególnie, gdy strona przypisuje jemu największą wagę ze względu na zbudowaną w oparciu o nie swoją argumentację.

Warto jeszcze wskazać przepis art. 24 ust. 22 ustawy. Jeżeli istnieją wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt może przeprowadzić wywiad środowiskowy, w którym, na podstawie art. 24 ust. 24 ustawy wyjaśni stan faktyczny danego gospodarstwa domowego. Tego wszystkiego zabrakło w niniejszej sprawie. "Nie wyjaśniając podstaw przyjęcia, że oba wnioski zostały złożone dla jednego gospodarstwa domowego a nie dwóch odrębnych gospodarstw, organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 123/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badanie sprawy o wypłatę dodatku z art. 24 ust. 1 ustawy jest wszechstronne. Organ nie może poprzestawać wyłącznie na badaniu wniosku o wypłatę dodatku, ani danych z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 218/23, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 139/23, dostępne w CBOSA). Warte podkreślenia jest chociażby to, że w art. 24 ust. 21 ustawy wskazuje się obowiązek rozpoznania spraw tej kategorii w szczególności w oparciu o dane wskazane w tym przepisie. Ustawodawca ustanawia więc katalog otwarty środków dowodowych, które mają pomóc w rozpoznaniu sprawy. Organy jednak zrezygnowały z podstawowego środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego.

Sąd przypomina SKO, że jego obowiązkiem jako organu odwoławczego jest zawsze skrupulatne odniesienie się do każdego twierdzenia podniesionego w odwołaniu, z którego strona wywodzi istotę zagadnienia mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przeciwnym razie organ II instancji naraża się na zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. "Skoro strony postępowania stawiają konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to – z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22, dostępny w CBOSA).

Niezasadny okazał się pierwszy zarzut skargi, a więc zarzut naruszenia art. 5a i art. 5b ustawy poprzez błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych. Podkreślenia wymaga, że nie ma takich przepisów jak art. 5a i art. 5b ustawy. Po przepisie art. 5 ustawy następuje art. 6 ustawy. Ponadto skarżący nie umotywował tej części zarzutu, dlatego Sąd nawet nie ma możliwości zajęcia jakiegokolwiek stanowiska. Ta okoliczność jednak nie ma już wpływu na ostateczne rozpoznanie skargi. W świetle wspomnianego na początku przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek zbadać całokształt niniejszej sprawy, co uczynił.

Już w tym miejscu należy zastrzec, że Sąd nie twierdzi, iż skarżący na pewno powinien otrzymać dodatek dla gospodarstw domowych. Bez wyjaśnienia opisanych powyżej okoliczności sprawy, nie da się podjąć ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. To oznacza, że decyzje Wójta i SKO były przedwczesne. Należy wyjaśnić, czy skarżący zamieszkuje ze swoją żoną w odrębnym lokalu w ramach tego samego adresu zamieszkania, pod którym mieszka także A. L. z rodziną w odrębnym lokalu i czy ewentualnie te dwa lokale dzielą jedno źródło ciepła albo mają je odrębne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, mimo nietrafności jednego z zarzutów. Organy naruszyły bowiem przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.