Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1276/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą przy ul. [...] [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie technicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. opracowanej przez zespół rzeczoznawców pod kierunkiem dr inż. J. N., w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że postępowanie wszczęto na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", gdyż zachodziło podejrzenie, że docieplenie budynku zostało wykonane nieprawidłowo i może zagrażać bezpieczeństwu. Wspólnota zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. dostarczyła ekspertyzę techniczną zawierającą wnioski i zalecenia wskazane do wykonania robót naprawczo-remontowych. W związku ze wskazanym szerokim zakresem prac naprawczych konieczne było opracowanie projektu technicznego.

Na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego nakazał Wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie konkretnie wskazanych w tej decyzji dwudziestu dziewięciu robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie obowiązku dokonania prac remontowo-naprawczych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie technicznej. Wskazał, że decyzja organu I instancji była wadliwa, bowiem nie wskazywała szczegółowego zakresu robót budowlanych przewidzianych do realizacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota, zarzucając przepisanie z ekspertyzy technicznej poszczególnych prac, bez dokonania oceny ekspertyzy jako dowodu, do czego organ był zobowiązany przepisami art. 7, 75, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez co decyzja nasuwa wątpliwości co do jej wykonania. W decyzji odwoławczej organ nie odniósł się do stwierdzenia ekspertyzy dotyczącego konieczności rozebrania wykonanego docieplenia i wykonania go ponownie.

W skardze wskazano, że w decyzji powołano się na Instrukcję docieplania ścian zewnętrznych budynków w technologii BOLDC – instrukcja Nr IB/01/200L, a w ekspertyzie mowa jest o technologii BOLIX – instrukcja Nr IB/01/2001. Odnosząc się do wyznaczonego 12-miesięcznego terminu Wspólnota podniosła, że organ nie podał argumentacji przemawiającej za wyznaczeniem takiego terminu, przez co uniemożliwił kontrolę sądową prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto zdaniem skarżącej termin 12 miesięcy jak i wcześniejszy 6-miesięczny są nierealne, ponieważ Wspólnota spłaca kredyt zaciągnięty na remont, a na poprawienie nieprawidłowości potrzeba blisko 1.150.000 zł i kwoty tej dochodzi Wspólnota od wykonawcy wadliwego remontu w postępowaniu cywilnym (pozew do sądu został już wniesiony). Ponadto stwierdziła, że przed dokonaniem oględzin przez biegłego sądowego wykonanie robót jest niemożliwe, gdyż spowoduje zatarcie śladów pozwanego. Poza tym w celu wykonania robót niezbędne jest dokonanie wyboru wykonawcy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że organy administracji w niniejszej sprawie ograniczyły swoje działania do nałożenia obowiązków usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez rzeczoznawców w dostarczonej, przez Wspólnotę Mieszkaniową, ekspertyzie. Z akt sprawy nie wynika, aby dostarczona ekspertyza była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Ekspertyza bowiem nie ograniczyła się tylko do oceny stanu technicznego wykonanego ocieplenia budynku. W jej uwagach końcowych znalazło się m. in. stwierdzenie, iż aktualny stan techniczny docieplenia elewacji grozi katastrofą i stwarza bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia przechodniów.

Organy nadzoru budowlanego do tego stwierdzenia zupełnie się nie ustosunkowały. Jeżeli zaś stan elewacji stwarza zagrożenie, to przede wszystkim istnieje konieczność podjęcia szybkich działań w celu przeciwdziałania zagrożeniu. Należy przy tym mieć na uwadze położenie nieruchomości (centrum W.) i możliwość zagrożenia dla dużej grupy przechodniów.

Organy nadzoru budowlanego powinny więc rozważyć, czy nakaz wydany Wspólnocie Mieszkaniowej nie powinien być wprowadzony dwuetapowo. W pierwszej kolejności powinny bowiem zostać wykonane prace zabezpieczające elewacje stwarzające niebezpieczeństwo dla ludzi. Tego rodzaju zabezpieczenia w trybie nagłym nie tylko nie zostały nakazane lecz nawet organ ich w ogóle nie rozważył. Dopiero po zlikwidowaniu niebezpieczeństwa dla ludzi można było nałożyć obowiązek poprawy stanu technicznego budynku w stosownym terminie. Ponadto organy powinny mieć na uwadze możliwość sprawdzenia stanu obiektu przez biegłych powołanych przez sąd cywilny w toczącym się postępowaniu (sygn. akt [...] – Sąd Okręgowy w W.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sytuacji zagrożenia stwarzanego przez stan obiektu należy wydać decyzję określającą dwuetapowy zakres prac. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji, a także naruszenia art. 141 § 4 tejże ustawy, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i wadliwe wskazanie co do dalszego trybu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jednoznacznie bowiem stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednocześnie określając termin wykonania tego obowiązku. Natomiast zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym, przez właściwy organ I stopnia Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" opracowała na swój koszt ekspertyzę techniczną dotyczącą oceny prawidłowości wykonania docieplenia budynku pod kątem także zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Ponadto powyższa ekspertyza techniczna zawiera szczegółowe i precyzyjne zalecenia oraz wnioski w tym zakresie pod kątem wykonania odpowiednich robót naprawczo-remontowych. Oznacza to, że wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji organ II instancji prawidłowo określił w swojej decyzji obowiązek wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową – w oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, a w szczególności z tej ekspertyzy technicznej – dwudziestu dziewięciu przedmiotowych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Ustalenia faktyczne wynikające z powyższej ekspertyzy technicznej zostały bowiem poddane ocenie prawnej przez organ II instancji także w oparciu o inne dowody będące w aktach sprawy. Dlatego też za chybiony należy uznać pogląd Sądu I instancji, że przedmiotowa ekspertyza techniczna nie była poddana ocenie prawnej w rozumieniu art. 7, 77 i 80 k.p.a. przy ocenie materiału dowodowego służącego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie. Należy także podkreślić, że Wspólnota Mieszkaniowa nie zgłaszała w tym zakresie innych dowodów, które kwestionowałyby ustalenia faktyczne wynikające z ekspertyzy technicznej.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu Sądu I instancji o konieczności rozważenia wydania w tej sprawie przez właściwy organ nakazu skierowanego do Wspólnoty Mieszkaniowej – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego – w trybie dwuetapowym. Brak jest także podstaw prawnych do zapewnienia możliwości "zbadania" tego obiektu budowlanego przez biegłych powołanych przez sąd cywilny w sprawie cywilnej, która toczy się z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej przeciwko wykonawcy ocieplenia tego budynku. Należy także stwierdzić, że Sąd I instancji w odróżnieniu od organu II instancji nie wziął pod uwagę tych ustaleń faktycznych wynikających z ekspertyzy technicznej z których wynika, że w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konieczne będzie opracowanie projektu technicznego gdyż będą to roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd, powyższa przesłanka została prawidłowo dookreślona w decyzji organu II instancji, którą uchylił Sąd I instancji. Za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący powołania w decyzji organu II instancji błędnej nazwy technologii BOLDC zamiast technologii BOLIX – instrukcja Nr IB/01/2001, jednak jest to uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa jako strona postępowania może w trybie art. 113 k.p.a. wystąpić do organu o sprostowanie tego rodzaju oczywistej omyłki jak i może także tego dokonać z urzędu właściwy organ. Oznacza to, że brak było w tej sprawie podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. z powodu braku naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało z kolei naruszenie art. 151 p.p.s.a. z powodu braku jego zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177

Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r. (II OSK 622/09), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ekspertyza techniczna opracowana przez zespół rzeczoznawców pod kierunkiem dr. inż. J. N. zawiera szczegółowe i precyzyjne zalecenia oraz wnioski pod kątem wykonania odpowiednich robót naprawczo-remontowych w budynku położonym przy ul. [...]. Oznacza to zdaniem NSA, że organ II instancji prawidłowo określił w swojej decyzji obowiązek wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową – w oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, a w szczególności z tej ekspertyzy technicznej – dwudziestu dziewięciu przedmiotowych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że ustalenia faktyczne wynikające z powyższej ekspertyzy technicznej zostały poddane ocenie prawnej przez organ II instancji także w oparciu o inne dowody będące w aktach sprawy. Dlatego też za chybiony uznał zarzut, że przedmiotowa ekspertyza techniczna nie była poddana ocenie prawnej w rozumieniu art. 7, 77 i 80 k.p.a. przy ocenie materiału dowodowego służącego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie. Odnosząc się do innego zarzutu skarżącej Wspólnoty dotyczącego wątpliwości co do wskazanej w decyzji instrukcji docieplania należy stwierdzić, że mankament ten nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i może być konwalidowany na podstawie art. 113 k.p.a czy to na wniosek Wspólnoty czy z urzędu. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny.

Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak było w tej sprawie podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. z powodu braku naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało z kolei naruszenie art. 151 p.p.s.a. z powodu braku jego zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie tylko podzielając poglądy wyrażone w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r. ale będąc nimi związany uznał, że nie doszło w postępowaniu organu II instancji do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego czasu na wykonanie nałożonych obowiązków należy wskazać, że postępowanie toczyło się w oparciu o dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który jednoznacznie stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednocześnie określając termin wykonania tego obowiązku. O tym, że obiekt jest w złym stanie technicznym wiadomo było co najmniej od stycznia 2008 r. a więc Wspólnota musiała się liczyć z koniecznością wykonania prac naprawczych. Złożenie pozwu przeciwko wykonawcy docieplenia nie zwalnia jej z obowiązku określonego w art. 61 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wykonanie naprawy w okresie od stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku do dnia określonego w decyzji organu II instancji było technicznie i organizacyjnie możliwe. Podnoszona przez Wspólnotę okoliczność konieczności wcześniejszego wyegzekwowania pieniędzy od wykonawcy docieplenia w celu pozyskania środków na naprawę budynku nie może usprawiedliwiać niewykonania obowiązku określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzależnianie wykonania tego obowiązku od uzyskania pieniędzy od wykonawcy wadliwego docieplenia mogło by doprowadzić do niewykonalności decyzji. Po pierwsze zasadność roszczenia nie została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, po drugie nie sposób określić czasu trwania procesu w tej sprawie i po trzecie nie ma pewności, że nawet prawomocnie zasądzona kwota będzie możliwa do wyegzekwowania.

Przechodząc do wniosku Wspólnoty o umorzenie postępowania z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 12 miesięcznego okresu wyznaczonego przez organ na wykonanie obowiązków określonych w decyzji należy zauważyć, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Upływ czasu wyznaczonego dla strony do wykonania określonych czynności, w przypadku braku ich realizacji nie powoduje bezprzedmiotowości całego postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] [...] w W. Dopóki stan taki będzie istniał postępowanie w przedmiocie doprowadzenia go do stanu właściwego nie będzie bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.