Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2723/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97§ 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 347/13 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 kwietnia 2013 r. znak: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Ke 347/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. M. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 kwietnia 2013r. znak: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie murowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny ... w miejscowości K. D. gm. G., usytuowanego wzdłuż granicy z działką numer ewidencyjny .... 18 maja 2012 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) nakazał W. M. wstrzymać roboty budowlane związane z budową murowanego budynku gospodarczego i nałożył obowiązek złożenia: 1. zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane t.j. 4 egz. Projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin wykonania obowiązku został wyznaczony na dzień 31 październik 2012r.

W dniu 15 października 2012r. W. M. wniósł o zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem do Sądu Rejonowego w K. o zasiedzenie spornego pasa gruntu, na którym częściowo stoi przedmiotowy budynek.

Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne "w sprawie samowolnie zrealizowanego murowanego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 17,40 na 6,50 metra na działce nr ewidencyjny ... w miejscowości K. D., gm. G., usytuowanego wzdłuż granicy z działką ... do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek". W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie przez osobę ubiegającą się o to, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w sytuacji, gdy wszczęte zostało postępowanie sądowe w sprawie stwierdzenia nabycia w drodze zasiedzenia części działki, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania zasadne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania sądowego, którego wynik ma wpływ na możliwość wykonania przez inwestora obowiązku niezbędnego do zalegalizowania przedmiotowego budynku.

Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia Z. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał że organ I instancji nie ustalił w żaden sposób czy Sąd Rejonowy nadał bieg wnioskowi o zasiedzenie, a jak wykazano w postępowaniu zażaleniowym, wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nie został opłacony i został zwrócony. W takiej sytuacji nie było żadnego postępowania przed innym organem lub sądem i w związku z tym nie można mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Ponadto, w ocenie organu II instancji, postępowanie cywilne w sprawie o zasiedzenie nieruchomości nie daje podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Orzeczenie sądu powszechnego w sprawie wniosku o zasiedzenie spornej nieruchomości na rzecz inwestora nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonej w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- prawo budowlane rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu hipoteza określona w tym przepisie zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięciem zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, z których wynika, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zdaniem organu odwoławczego sprawa samowoli budowlanej winna być rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny w chwili rozstrzygania.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. M. wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniósł ponownie sprawę o zasiedzenie spornego pasa gruntu i został już wyznaczony pierwszy termin posiedzenia sądu. Zarzucił niewłaściwą interpretację pojęcia "zagadnienia wstępnego", albowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia może wywrzeć istotny wpływ na sposób zastosowania przepisów o legalizacji na gruncie prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wskazanym na wstępie wyrokiem dnia 27 czerwca 2013r. oddalił skargę W. M., uznając, iż nie zasługuje ona uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postepowania nie zaistniała taka podstawa. Sąd, powołując się na orzeczenie NSA, wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ II instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odnośnie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, a sprawą o zasiedzenie części nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek toczącą się przed Sądem Rejonowym w K.. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również, w ocenie Sądu, znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prowadzone postępowanie sądowe zmierzające do ustalenia innego właściciela mogłoby doprowadzić do całkowitego zablokowania postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności, które cechują się wieloletnim trwaniem. Fakt zainicjowania przez stronę skarżącą sporu cywilnego, całkowicie niezależnego od prowadzonego postępowania administracyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, tym samym odpadła przesłanka zależności między uprzednim rozstrzygnięciem przez sąd cywilny sprawy o zasiedzenie spornej nieruchomości, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było zatem podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania, wobec czego oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2013r. W. M., zarzucił obrazę przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to:

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwość. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego.

Z tych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podkreślono, że jedną z przesłanek wydania decyzji w sprawie murowanego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 17,40 na 6,50 m na działce numer ewidencyjny ... w miejscowości K. D., gm. G., usytuowanego wzdłuż granicy z działką ..., było dostarczenie przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wybudował budynek w granicach swojego dotychczasowego posiadania, które na podstawie pomiarów przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę okazały się przesunięte w stronę działki .... Dlatego koniecznym okazało się wniesienie przez skarżącego do Sądu Rejonowego w K. wniosku o zasiedzenie spornego pasa gruntu pomiędzy działkami ... a .... Kwestia własności tej części gruntu wydaje się być kluczową w rozstrzyganiu przez organ administracyjny o rozbiórce wzniesionego budynku gospodarczego. Pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi istnieć związek przyczynowy, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby, w zależności od tego jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w podanym stanie faktycznym od tego, kto zostanie uznany przez Sąd Rejonowy za właściciela spornego pasa gruntu zależy, czy budynek gospodarczy wzniesiony przez skarżącego winien być usunięty czy też nie. Wobec powyższego, nie może być mowy o dokonaniu właściwej kontroli legalności działania organów administracyjnych przez Sąd I instancji. Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a., mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie zaistniały. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna W. M. nie w pełni odpowiada powyższym wymaganiom, w szczególności w zakresie wykazania naruszonych przez Sąd pierwszej instancji norm postępowania sądowoadministracyjnego (lit. a), oraz tego, że zarzucane uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. a i b).

Podkreślenia wymaga, że przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiło rozstrzygnięcie organów administracji publicznej o charakterze proceduralnym w zakresie zawieszenia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności wybudowania przez skarżącego murowanego budynku gospodarczego na terenie działki o nr ewid. ... w miejscowości K. D. gmina G..

Zgodnie z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jedną z obligatoryjnych przesłanek przerwania toku postępowania – jego zawieszenia – jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie edycji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (LEX nr 489631).

Główne postępowanie administracyjne w sprawie toczy się w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. poz. 243 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że przedmiotowy obiekt budowlany został przez skarżącego wybudowany w warunkach tzw. samowoli budowlanej, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę jak również to, że jest on posadowiony częściowo na terenie działek ewidencyjnych o nr ... i nr ....

Po myśli art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4), z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 18 maja 2012r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy nakazał W. M. (inwestorowi) wstrzymać roboty budowlane związane z budową murowanego budynku gospodarczego – z powodu realizacji budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożył na niego obowiązek przedłożenia

- zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym przedłożony projekt budowlany winien być sprawdzony w trybie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

w terminie do dnia 1 sierpnia 2012r. Postanowieniem z 2 sierpnia 2012r. organ I instancji zmienił ww. postanowienie wyznaczając termin do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu do dnia 31 października 2012r.

W dniu 15 października 2012r. W. M. wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, argumentując, że w został złożony w Sądzie Rejonowym w K. wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki nr ewid. ..., na której częściowo jest wybudowany sporny budynek gospodarczy.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 52 Prawa budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.).

Nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien być zatem skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy. Taka ocena jest tym bardziej uzasadniona gdy osoba inwestora nie budzi wątpliwości natomiast właściciel obiektu żąda od organów administracji nałożenia takiego obowiązku na faktycznego sprawcę samowoli. Taki pogląd prezentowany jest również w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. m.in. w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., LEX nr 552842II OSK 1234/08 oraz z 15 kwietnia 2015r. sygn. akt ,II OSK 2146/13. NSA stwierdził, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Zdaniem sądu jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu.

W okolicznościach sprawy niespornym pozostaje, że skarżący W. M. jest także właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. ..., na której wybudował przedmiotowy budynek, jak podnosił "przy granicy z nieruchomością sąsiednią". Z kolei właścicielka nieruchomości sąsiedniej (oznaczonej nr ewidencyjnym działki ...) wywodzi, że sporny budynek posadowiony został częściowo na terenie jej nieruchomości – w związku z tym domaga się wydania nakazu jego rozbiórki.

Podkreślić przyjdzie, że ustalenie prawa własności nieruchomości, czy też przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami odbywa się w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego odbywa się postępowanie, co do zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z prawem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 – powołane orzeczenia dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych orzeczeniach podkreślono, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania.

Wobec powyższego należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz postanowienia Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy, jej rozpatrzenie i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej, wbrew zarzutom skargi i skargi kasacyjnej, nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia.

W sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych, jak wcześniej zauważono, na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Tylko w sytuacji, gdy nie dysponuje on obiektem budowlanym (nie jest jego posiadaczem) i w konsekwencji nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i obowiązków powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W sytuacji zatem gdy nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Skarżący nie kwestionuje bowiem, iż to on wykonał objęte postępowaniem roboty budowlane i że jest samoistnym posiadaczem spornego obiektu budowlanego i nieruchomości, na której częściowo go wybudował. O takim posiadaniu przesądza też jednoznacznie okoliczność, że wystąpił wraz z żoną o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Konieczną przesłanką zasiedzenia jest bowiem samoistne posiadanie (art. 172 § 1 kc w zw. z art. 336 i 337 kc). W konsekwencji dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia czy skarżący jest jednocześnie właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki ..., zwłaszcza w sytuacji gdy właściciel jej domagał się właśnie orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego częściowo na jego nieruchomości. Nawet gdyby przyjąć, że kwestia własności może mieć w tej sprawie pewne znaczenie to należy stwierdzić, że właściciel jest ustalony i nie budzi wątpliwości (Z. S.). Sprawa powinna być zatem rozpoznana według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Odmienna konstatacja mogłaby wynikać jedynie z konkretnych przepisów, których strona skarżąca nie wskazała. Przy przyjęciu innego zapatrywania prawnego łatwo byłoby udaremnić (wstrzymać) prawie każde postępowanie z zakresu prawa budowlanego wszczynając postępowanie związane z prawem własności (bez względu na jego merytoryczną zasadność). W konsekwencji zasadnie uznał organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach, że w sprawie nie zachodzi określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zależność rozpoznania sprawy legalizacji robót budowlanych od rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości. Z tego też powodu nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu znajduje zatem również oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy uznać na niezasadny.

Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczającego i budzący wątpliwości, również nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności skarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozstrzygającego wyłącznie zagadnienie incydentalne, które dotyczy podstaw wstrzymania biegu postępowania głównego. Organ odwoławczy dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgłoszony w odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, albowiem organ nie wykazał aby poniósł w postępowaniu kasacyjnym jakiekolwiek koszty, w rozumieniu art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 P.p.s.a.