Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 407/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 380/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 IV 2022 r. (nr 380/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania W. R. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej "PINB") z dnia 24 I 2022 r. (nr 170/2022), nakazującą skarżącemu rozbiórkę parkingu przy ul. [...] we W.

Jak wynika z decyzji odwoławczej DWINB podzielił stanowisko PINB co do istnienia w okolicznościach sprawy podstaw do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.) – dalej jako "PB".

DWINB wyjaśnił, że zawiadomieniem z 20 III 2020 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w związku z wynikami kontroli dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...], AM-[...], obręb S. o powierzchni [...] m2. W toku przeprowadzonej w dniu 2 III 2020 r. kontroli ustalono, że w obrębie przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje parking samochodowy dla samochodów powyżej 10 stanowisk postojowych. Teren został utwardzony w strefie wjazdu na nieruchomość kostką betonową z wydzielonymi miejscami postojowymi. Pozostała część działki została utwardzona tłuczniem. Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że teren działki jest wygrodzony ogrodzeniem panelowym, na którym od strony ulicy umieszczono tabliczki z numerami miejsc postojowych. Z ulicy [...] istnieje zjazd, z którego jest dojazd na teren ww. działki. Przy wjeździe na teren ww. działki istnieje szlaban otwierany elektrycznie, a po lewej stronie osadzono obiekt - portiernię - postawiony na gruncie. Przy portierni osadzono automat do zakupu biletów parkingowych. Na terenie ww. działki istnieją: lampy (słupy) oświetlające teren, system kamer, obiekty kontenerowe, baner reklamowy oraz wiata. Na terenie działki w dniu kontroli było zaparkowanych około 100 samochodów osobowych. W toku kontroli M. Ł. - podający się za pracownika najemcy - wniósł oświadczenie, że parking funkcjonuje na terenie nieruchomości od około 7 lat, a część działki jest podnajmowana innym podmiotom w celu prowadzenia wypożyczalni samochodowej. Dalsze postępowanie dowodowe wykazało, że właścicielem nieruchomości jest skarżący, jednak w 2011 r. wydzierżawił on nieruchomość C. sp. z o.o. w organizacji we W. na cele świadczenia usług w zakresie wynajmu powierzchni gruntowych, powierzchni reklamowych oraz usług związanych z obsługą pojazdów upoważniając przy tym dzierżawcę, by po uzyskaniu wymaganych pozwoleń wykonał roboty adaptacyjne potrzebne do realizacji umówionego celu. PINB ustalił przy tym, że na etapie prowadzonego postępowania nadzorczego wskazana spółka już nie istniała, zaś wskazana przez skarżącego spółka z o.o. O. we W. oświadczyła, że nie jest wykonawcą robót budowlanych polegających na wykonaniu parkingu. Ustalono też, że budowa parkingu nie była poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, zaś w dniu 5 II 2012 r. dokonano zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących budowy na przedmiotowej nieruchomości 10. miejsc postojowych.

W dalszej części uzasadnienia DWINB zaznaczył, że PINB postanowieniem z dnia 31 VIII 2020 r. (nr 1802/2020) wstrzymał roboty budowlane zobowiązując skarżącego do przedłożenia określonej dokumentacji legalizacyjnej w terminie 3 miesięcy. Postanowienie to zostało przez skarżącego zakwestionowane zażaleniem i utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z dnia 29 X 2020 r. (nr 982/2020), które jest prawomocne. Skarżący jednak nie przedłożył dokumentacji legalizacyjnej.

W powyższych okolicznościach w ocenie DWINB zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki na zasadzie art. 48 ust. 1 i 4 PB. W sprawie miało bowiem miejsce samowolne wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 PB, tj. parkingu dla samochodów, z wykorzystywaniem utwardzonego terenu, oświetlenia, monitoringu, szlabanów, obiektów obsługi klienta, wiaty, portierni. Obiekty i urządzenia zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości, takie jak obiekty kontenerowe przeznaczone na biuro i obsługę obiektu, utwardzenie terenu, szlaban znajdujący na terenie nieruchomości, oświetlenie, monitoring, kasa, automat do uiszczania opłat, pełnią funkcję służebną względem parkingu, stanowią jego infrastrukturę, dlatego też stanowią części składowe parkingu, innymi słowy zapewniają one możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Dla budowy takiego obiektu budowlanego nie przewidziano żadnego zwolnienia, zatem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 PB, wybudowanie parkingu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że skarżący nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, w wymaganym terminie, tj. 3 miesięcy od odebrania postanowienia tut. organu, który minął 5 II 2021 r., koniecznym stało się zastosowanie przepisu art. 48 ust. 4 PB. W konsekwencji – zdaniem DWINB - należało utrzymać w mocy decyzję PINB.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o: uchylenie decyzji organów obu i instancji i umorzenie postepowania administracyjnego (ewentualnie zobowiązanie organów do wydania decyzji określonej treści); wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze. Zarzucono przy tym naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 oraz 4 w zw. z art. 52 PB, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 kpa, poprzez:

1) całkowite zaniechanie ustalenia prawidłowej strony przedmiotowego postępowania, odpowiedzialnej za wykonanie parkingu, w szczególności z tej przyczyny, że z treści zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestorem parkingu jest dzierżawca terenu stanowiącego własność skarżącego, tj. spółka C. sp. z o.o., o czym organ przez cały czas trwania postępowania miał pełną wiedzę, na podstawie znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z dnia 3 X 2011 r., jak też treści oświadczeń skarżącego, składanych w toku postępowania, z których to dowodów wynika, że dzierżawca był wyłączny inwestorem i stroną postępowań o wykonanie parkingu, na co skarżący nie miał i nie mógł mieć wpływu,

2) nieuprawnione i nieuzasadnione przyjęcie, wbrew treści materiału dowodowego, że skoro skarżący pozostaje właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na której wykonany został parking, toteż ponosi odpowiedzialność za jego wykonanie i ewentualną legalizację, a przez to winien być jedyną stroną tego postępowania, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią umowy dzierżawy z dnia 3 X 2011 r. oraz zasadą obiektywizmu,

3) brak określenie przez organ nadzoru, które elementy infrastruktury oraz zakres utwardzonego terenu wymagały pozwolenia, a które takiej decyzji organu nie wymagały, przez co niemożliwym staje się precyzyjnie określenie zakresu działania legalnego oraz nielegalnego,

4) brak uzasadnienia przesłanek, dla których organ odmówił uznania za stronę postępowania, inwestora inwestycji parkingowej - spółki C. sp. z o.o., dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości, skoro to ten podmiot był wyłącznym inicjatorem postępowania zgłaszającego realizację parkingu, a nie strona skarżąca, co jednoznacznie deklaruje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy,

5) zbagatelizowanie tej okoliczności, że to spółka C. sp. z o.o., jako dzierżawca i inwestor parkingu, zobowiązana była do samodzielnego uzyskania pozwoleń, w granicach obowiązującego prawa, na realizację zamierzonej inwestycji parkingowej, co wynika z treści umowy dzierżawy z dnia 3 X 2011 r. oraz akt postępowania o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych toczącego się w Urzędzie Miejskim Wrocławia pod sygn. akt [...], a przez to podmiot ten winien być wyłączną stroną przedmiotowego postępowania, a nie skarżący, który nie miał wpływu na bieg toczących się inwestycji oraz zainicjowanych na tej podstawie postępowań,

6) nieprawidłowe określenie przez organ strony niniejszego postępowania, gdyż skarżący nie miał wiedzy odnośnie do przedmiotu postępowania zainicjowanego z wniosku spółki C. sp. z o.o., nie posiadał i nie posiada dostępu do dokumentacji sprawy (map, szkiców, projektu budowlanego itd.), zakresu i treści składanych przez ww. spółkę (dzierżawcę nieruchomości, na której wykonano parking) wniosków oraz żądań, co jednoznacznie przemawia za błędnym określeniem strony postępowania i odpowiedzialnego za ewentualne nieprawidłowości z tego wynikające,

7) nieuwzględnienie tej okoliczności, że w sytuacji uznania skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania, wówczas organ winien z urzędu wziąć pod rozwagę nieważność decyzji wydanych względem spółki C. sp. z o.o., zezwalających na wykonanie inwestycji parkingowej, co ma kluczowe znaczenie dla określenia sytuacji prawnej skarżącego, jego uprawnień w toku postępowań zezwalających na wykonanie parkingu, o których nie był przez organ informowany, i w których nie uczestniczył,

8) brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn, dla których organ zaniechał dopuszczenia skarżącego do postępowań toczących się z wniosku spółki C. sp. z o.o. o zezwolenie na wykonanie inwestycji parkingowej, przez co skarżący nie zajął żadnego stanowiska w sprawie, a obecnie odpowiedzialność za wykonanie tej inwestycji - wyłącznie przez dzierżawcę terenu - przypisuje się skarżącemu,

9) pominięcie i zbagatelizowanie tej okoliczności, że pozostały utwardzony teren nie stanowi parkingu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, lecz jest terenem wykorzystywanym wyłącznie na cele prywatne skarżącego, na którym nie były i nie są przechowywane pojazdy w liczbie przekraczającej 10 pojazdów, co jednoznacznie wskazuje na błąd organu w ustaleniach faktycznych i prawnych, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

10) nieuprawnione oparcie wydanej decyzji poprzez jednostronne, bez udziału skarżącego, ustalenie, że teren ten stanowi parking dla nawet 500 samochodów, z czego nie jest wiadome jak organ poczynił takie ustalenia, jak obliczył ilość możliwych pojazdów do ustawienia na rzeczonym terenie (w tym jakie pojazdy brano pod uwagę, czy osobowe, czy także ciężarowe), a nadto, nie jest wiadome czy w dacie przeprowadzonych kontroli na terenie znajdowały się jakiekolwiek zaparkowane auta, co ewentualnie potwierdziłoby tezę organu, że prowadzona jest tam działalność usług parkingowych, przez co okoliczności wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji są niewiarygodne i nieudowodnione,

11) poczynienie przez organ błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu, znajdującej się tam infrastruktury, a w szczególności sposobu wykorzystania, albowiem w treści zaskarżonej decyzji wskazano, że teren ten jest w pełni wykorzystywany jako parking (gdzie istnieje pełna infrastruktura) z pojemnością do 500 pojazdów, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia treści i sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, a z drugiej strony organ zbagatelizował treści zgromadzonych akt sprawy, gdzie w znajdujących się w aktach protokole kontroli oznaczonym numerem [...], sporządzonym bez udziału zarządzającego teren dzierżawcy (spółki C. sp. z o.o.), jak też właściciela terenu (skarżącego W. R.), wskazano, że na terenie tym istnieje parking samochodowy z wydzielonymi 18 miejscami parkingowymi, a w pozostałym zakresie działka jest utwardzona tłuczniem, co jednoznacznie przemawia za stanowiskiem, zgodnie z którym organ poczynił rażąco nieprawidłowe ustalenia faktyczne i na tej podstawie dopuścił się naruszenia prawa uznając skarżącego za stronę postępowania, odpowiedzialnego za wykonanie i użytkowanie terenu jako parkingu,

12) przekroczenie przez organ zasady swobodnej, obiektywnej oceny materiału dowodowego poprzez: zbagatelizowanej treści umowy dzierżawy terenu przez spółkę C. sp. z o.o.; nieuzasadnione zaniechanie weryfikacji statusu prawnego tego podmiotu (jako jedynej możliwej strony postępowania); uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu o zgodę na wykonanie parkingu; zaniechanie przeprowadzenia wizji przedmiotowej nieruchomości z udziałem skarżącego, co umożliwiłoby wyjaśnienie przeznaczenia i wykorzystania pozostałej części nieruchomości (stanowiącej własność skarżącego), co spowodowało wydanie wadliwego rozstrzygnięcia,

13) dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez niedokonanie oraz niewskazanie podmiotu odpowiedzialnego za samowolną realizację robót budowlanych na dzierżawionej przez inwestora parkingu nieruchomości, co spowodowało wydanie decyzji wobec osoby, która nie powinna być stroną postępowania,

14) błędne ustalenie, że inwestor przedmiotowych robót budowlanych, spółka C. sp. z o.o., nie ma możliwości wykonania obowiązków legalizacyjnych, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do skarżącego, który nie uczestniczył na żadnym etapie postępowania inwestycyjnego, nie był nigdy inwestorem przedmiotowych prac, a to inwestor miał możliwość wykonania wszelkich prac, w tym legalizacyjnych,

15) niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem skarżącego, co umożliwiłoby precyzyjne zobrazowanie sposobu zagospodarowania i wykorzystania całej przedmiotowej nieruchomości, w tym jej części, objętej umową dzierżawy przez C. sp. z o.o. (inwestora parkingu), co spowodowało wydanie decyzji w oparciu o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy.

W motywach skargi podkreślono, że w związku z wypowiedzeniem przez skarżącego umowy dzierżawy i zaprzestania na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. działalności parkingowej nie ma podstaw do uznania, że w obrębie nieruchomości istnieje parking. Teren jest wykorzystywany na cele przechowywania przez skarżącego maszyn rolniczych, zaś jego zagospodarowanie w postaci utwardzenia terenu tłuczniem czy jego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Podniesiono również, że skarżący nie uczestniczył w procesie inwestycyjnym realizowanym przez dzierżawcę ani od strony faktycznej ani formalnej dowiadując się o sprawie dopiero na etapie postępowania nadzorczego. W ocenie skarżącego organy zaniechały prawidłowego ustalenia wykonawcy robót, tj. C. sp. z o.o., poprzestając na nieprawdziwym twierdzeniu przedstawiciela spółki (M. Ł.), który był zainteresowany uniknięciem odpowiedzialności za wykonane samowolnie roboty budowlane. Podniesiono przy tym, że na etapie pierwszoinstancyjnym nie zapewniono skarżącemu możliwości uczestniczenia w kontroli nieruchomości, co przyczyniło się do bezpodstawnego uznania, że funkcjonuje tam parking.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę załączono postanowienie DWINB z 1 VI 2022 r. (nr 581/2022) wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 14 XI 2022 r. skarżący sprzeciwił się rozpatrzeniu skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego parkingu wszczęto bowiem zawiadomieniem z dnia 20 III 2020 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 IX 2020 r., przepisy ustawy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art. 48 ust. 1 PB, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub – w określonych przypadkach - braku sprzeciwu, organ nadzoru zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części.

Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację. Nakaz rozbiórki może być w takiej sytuacji orzeczony jedynie wówczas, gdy nie wykonano nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 PB).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przeprowadziły wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 48 ust. 1 i 4 PB, obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Sąd podkreśla, że hipotezą normy z art. 48 ust. 1 PB objęte są właśnie przypadki samowolnej budowy obiektu budowlanego, tak więc w okolicznościach sprawy zasadnie organy obu instancji prowadziły postępowanie w oparciu o regulację z art. 48 PB.

"Budową" jest bowiem wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 PB).

"Obiektem budowalnym" jest zaś każdy budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 PB). Należy przy tym zaznaczyć, że PB definiuje również pojęcie "budowli" jako każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 PB).

Rację mają organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w obrębie całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] m2 wykonano budowlę w postaci parkingu. Materiał dowodowy (w szczególności protokoły kontroli z 2 III 2020 r. i z 23 XI 2021 r.) wskazuje w sposób niedwuznaczny, że w 2012 r. wykonano samowolnie na nieruchomości skarżącego roboty budowlane umożliwiające wykorzystywanie jej na cele parkingowe (w związku z funkcjonującym w pobliżu P.). W ramach zrealizowanych robót budowlanych: wykonano ogrodzenie (z numerami miejsc postojowych), utwardzono teren (częściowo kostką betonową, częściowo zaś tłuczniem), osadzono obiekty kubaturowe, w tym portiernię, zamontowano szlaban, automat do zakupu biletów parkingowych, lampy (słupy) oświetlające teren, system kamer oraz wykonano wiatę. Wszystkie wymienione elementy zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawały w ścisłym związku techniczno-użytkowym i miały służyć realizacji celów parkingowych. Nieruchomość była zresztą następnie wykorzystywana na takie właśnie cele, co potwierdzają znajdujące się w aktach wydruki internetowej oferty parkingowej oraz zdjęć z Google Maps (akta PINB, k. 15).

W powyższych warunkach nie ma podstaw do uwzględnienia argumentacji skargi podnoszącej, że ocenie robót budowlanych pod kątem legalności ich wykonania powinny podlegać odrębnie poszczególne elementy zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zaznacza w szczególności, że nie wymagało pozwolenia na budowę wykonanie ogrodzenia, ani wykonanie obiektów tymczasowych, jak również nie wymaga takiego pozwolenia utwardzenie terenu. Sąd zwraca jednak uwagę, że w okolicznościach sprawy wymienione elementy zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały zrealizowane jako cel sam w sobie, ale jako elementy składowe większego obiektu budowlanego, a dokładniej budowli, która od samego początku służyć miała świadczeniu usług parkingowych. Należało je zatem oceniać jako elementy parkingu, który w tym przypadku nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Parking niewątpliwie stanowi budowlę, a jego wykonanie podlega reżimowi prawa budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym dotyczącymi zgodności z planem miejscowym oraz warunkami techniczno-budowlanymi. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 10 PB zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowalne polegające na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wykonanie parkingu do 10 stanowisk na terenie nieruchomości skarżącego było nawet przedmiotem zgłoszenia z dnia 5 II 2012 r. (akta PINB, k. 5), gdy tymczasem w rzeczywistości zrealizowano parking zapewniający 500 miejsc postojowych, co zresztą wyraźnie potwierdza treść oferty parkingowej. Tak daleko idąca różnica pomiędzy inwestycją zgłoszoną a zrealizowaną wyklucza możliwość uznania, że wystąpił tu przypadek wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 PB, który kwalifikowałby się do postępowania naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 3 PB. Celem dokonanego zgłoszenia było bowiem w istocie obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, co implikowało konieczność zastosowania art. 48 PB (podobnie wyrok NSA z 28 IV 2004 r., OSK 108/04 – CBOSA).

Nie można było również uwzględnić argumentacji skargi podnoszącej nieprawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie miały prawnych ani faktycznych podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki na C. sp. z o.o. we W., której skarżący w 2011 r. wydzierżawił nieruchomość na cele prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług parkingowych i która najprawdopodobniej była wykonawcą samowolnych robót budowlanych.

Jak wynika z art. 52 PB, do wykonania czynności nakazanych decyzją z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 PB zobowiązani są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis z art. 52 PB wskazuje więc podmioty, które są zobowiązane do dokonania czynności nakazanych m.in. decyzjami z art. 48 PB. Oczywiście w pierwszej kolejności wymienia on inwestora, jednak nie oznacza to, że to inwestor zawsze powinien być adresatem nałożonych obowiązków. W orzecznictwie słusznie zaznacza się, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1530/19, CBOSA). Teza ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy inwestor już nie istnieje lub nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, co z kolei czyniłoby wątpliwym wykonalność decyzji naprawczej. Zasadnie wskazuje się, że inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa mógł później utracić to prawo. W dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 PB prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 5 X 1998 r., IV SA 1796/96; z dnia 21 III 2001 r., IV SA 232/99, oraz z 7 III 2002 r., II SA/Po 2107/00; z dnia 6 VII 2006 r., II OSK 1070/05; zob. też A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, praca zbior. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 502).

W okolicznościach sprawy zostało bezsprzecznie ustalone, że C. sp. z o.o. we W. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 27 IV 2018 r. i nie jest znany jej następca prawny (akta PINB, k. 11a, 14). Nadto aktualnie jedynym uprawnionym do wykonywania władztwa nad nieruchomością jest skarżący, który w piśmie z dnia 26 VII 2021 r. wyjaśnił, że podjął decyzję o zaprzestaniu przez dzierżawcę działalności związanej ze świadczeniem usług parkingowych. Skarżący jest zatem właścicielem i zarazem wyłącznym posiadaczem tej nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego nie miały więc w takich warunkach podstaw do obciążania obowiązkami nakładanymi na podstawie art. 48 PB innych podmiotów. Jedyną osobą, do której mogło zostać skierowane postanowienie wstrzymujące wykonanie robót budowalnych oraz decyzja z art. 48 PB był więc skarżący, który jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ponosi odpowiedzialność za istniejącą na niej zabudowę.

W okolicznościach sprawy nie ma również istotnego znaczenia zaprzestanie prowadzenia w obrębie nieruchomości skarżącego działalności parkingowej. Samo zaprzestanie takiej działalności bez jednoczesnej rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów infrastruktury parkingowej nie czyni bezprzedmiotowym postępowania z art. 48 PB, tak więc organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Jak wynika z materiału dowodnego sprawy, PINB w dniu 23 XI 2021 r. przeprowadził ponowną kontrolę nieruchomości skarżącego, w trakcie której potwierdzono istnienie samowolnie wykonanej infrastruktury parkingowej (akta PINB, k. 27). Jakkolwiek rację ma skarżący, że nie został powiadomiony o terminie tej kontroli, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, jednak nie sposób uznać, że w okolicznościach sprawy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem nie kwestionują twierdzeń skarżącego, że na działce nr [...] nie jest już prowadzona działalność w zakresie świadczenia usług parkingowych. Fakt ten nie zmienia jednak kwestii zasadniczej. Jest nią samowolnie wykonana i ciągle istniejąca budowla w postaci parkingu, która nie mogła zostać zalegalizowana z uwagi na niewykonanie przez skarżącego postanowienia legalizacyjnego z dnia 31 VIII 2020 r.

Jak jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 PB, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane i zobowiązującym do przedłożenia określonej dokumentacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego.

W okolicznościach sprawy, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego wymaganej dokumentacji, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję z art. 48 ust. 1 i 4 PB wydając nakaz rozbiórki parkingu.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.).