Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1239/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.  97  par. 1  pkt 4  i art. 100
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 maja 2023 r. znak IG-II.7221.68.2023.KU w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz wezwania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r., znak: IG-II.7221.68.2023.KU, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1990 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. W. na postanowienie Starosty Chrzanowskiego z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: PODGiK.6640.1.41.2022.AS2, orzekające o: (1) zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek W. W. w sprawie aktualizacji bazy danych ewidencyjnych przez wykazanie w ewidencji gruntów i budynków w części graficznej innego przebiegu granic działki nr 1 położonej w obrębie K., jednostka ewidencyjna C. -miasto oraz działek sąsiednich na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz (2) wezwaniu W. W. i D. D. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po K. C. i J. B. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: PODGiK.6640.1.41.2022.AS2, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022 poz. 2000 ze zm.), Starosta Chrzanowski orzekł jak wyżej, wskazując że dla toczącego się postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym jest prawidłowe ustalenie następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach działki nr 3.

Działając na skutek zażalenia W. W., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 26 maja 2023 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że 17 maja 2023 r. W. W. wniósł o sprostowanie mapy z systemu informacji przestrzennej dotyczącej działki nr 1: "Błąd polega na wystąpieniu przesunięcia granic działki 1 a 2 oraz granic działki 1 i 3 w kierunku i na terenie działki 3 o około 60 cm wg intraEWID (...). Takie zaznaczenie działki 1 przedstawione w intraEWID jest błędne, niedopuszczalne i niezgodne z dokumentacją geodezyjną, która jest w Waszym i moim posiadaniu. (...) Proszę o wyjaśnienie na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej, punktów geodezyjnych moja działka 1 w obecnej formie została zapisana w intraEWID. Dotyczy to również mojego ogrodzenia istniejącego przy granicy działek 1 a 2. Na jakiej podstawie to ogrodzenie zostało wpisane w tej formie w intraEWID". Starosta Chrzanowski decyzją z 20 października 2022 r. odmówił sprostowania (aktualizacji), uzasadniając to tym, ze dane dotyczące przebiegu granic ewidencyjnych i położenia punktów granicznych działki nr 1 z działkami nr 2 i nr 3 są zgodne z danymi zawartymi w operacie technicznym [...] (rozgraniczenie i podział działki nr 7 na działki nr 2 i nr 1) wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 20 kwietnia 1990 r., w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie odszukano innej dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic 1 pozwalającej na ich zmianę/aktualizację, a wnioskodawca mimo wezwania nie dostarczył innej dokumentacji pozwalającej na zmianę/aktualizację. W wyniku odwołania W. W. od tej decyzji MWINGiK orzekł kasatoryjnie (decyzja z dnia 5 stycznia 2023 r.), bo choć obecny przebieg granic działki ewidencyjnej nr 1 przedstawiony jest w EGiB, a co za tym idzie również w systemie IntraEWID/WebEWID, na podstawie danych zawartych w operacie nr [...], to operat ten nie uwzględnia aktualizacji osnowy szczegółowej, a tym samym nie powinien stanowić podstawy do ujawnienia przebiegu granic. Konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia właściwego przebiegu granic działki 1 na podstawie materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności zaktualizowania danych dotyczących osnowy szczegółowej oraz pomierzonych ogrodzeń. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie.

W ramach argumentacji wskazującej na zasadność zawieszenia postępowania organ odwoławczy przytoczył art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b Pgik oraz § 12 pkt 1 rozporządzenia EGiB z 2021 r. i wskazał, że interes prawny do uzyskania przymiotu strony postępowania aktualizacyjnego będą posiadały podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty, które wykażą, iż w stosunku do nieruchomości, której dane są przedmiotem aktualizacji, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w EGiB. Postępowanie dotyczące zmiany danych ewidencyjnych działki w zakresie przebiegu jej granic dotyczy nie tylko interesu prawnego jej właściciela, ale również właścicieli nieruchomości sąsiednich, co wynika z istoty tych zmian. Zmiany takie dotyczą bowiem opisu numerycznego granicy wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych obu sąsiadujących ze sobą działek. Oznacza to, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny, aby wziąć udział w toczącym się postępowaniu. Tym samym na prowadzącym je organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia pełnego kręgu jego uczestników celem umożliwienia im wzięcia udziału w sprawie. Oznacza to, że w przypadku śmierci osób fizycznych organ zobowiązany jest do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich właścicielach tych nieruchomości. W tym świetle organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o aktualizację danych zawartych w EGiB w zakresie działki nr 1, oprócz wnoszącego właściciela przedmiotowej działki, będą również podmioty, którym w stosunku do działek posiadających z przedmiotową działką wspólną granicę przysługują prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli ujawnieni w EGiB właściciele działek 2, 5, 3, 4, tj. T. D., R. D., J. C. i Gmina C. Z akt sprawy wynika, że J. C. zmarł 16 czerwca 1982 r., a spadek po nim na podstawie postanowienia SR w C. z dnia 21 października 1985 r. (sygn. akt [...]) nabyli K. C., J. B. oraz D. D. J. B. zmarła 17 listopada 2020 r. (akt zgonu nr [...]), a K. C. zmarła 30 grudnia 2001 r. (akt zgonu nr [...]). Śmierć wszystkich wymienionych osób nastąpiła zatem przed wszczęciem postępowania. Po zmarłych nie zostały przeprowadzone postępowania spadkowe zakończone wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku ani nie zostały wydane notarialne akty poświadczenia dziedziczenia. Organ administracji publicznej nie posiada legitymacji do wystąpienia do sądu lub notariusza z wnioskiem o ustalenie spadkobierców osób zmarłych. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.), a zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że osoba która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Skoro brak ww. dokumentów uniemożliwia ustalenie kręgu stron postępowania i dalsze jego prowadzenie, to kwestia ustalenia spadkobierców osób zmarłych stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że nie można na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik uznać, że wnioskodawca jest jedyną stroną postępowania, bo art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgik wskazuje jedynie podmiot uprawniony do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, a nie reguluje kwestii ustalenia stron postępowania.

Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. W. W. złożył skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i wniósł o: 1) uchylenie postanowień organów obydwu instancji i nakazanie wydania postanowienia ustalającego, że jedyną stroną postępowania jest skarżący; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa do zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania i w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne; 2) naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie polegające na uznaniu, że w postępowaniu aktualizacyjnym stroną są właściciele sąsiednich nieruchomości podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie będzie miał zastosowania, ponieważ status strony w postępowaniu aktualizacyjnym określa art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik; 3) naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik przez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że sąsiedzi są stroną postępowania aktualizacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stroną postępowania może być wyłącznie wnioskodawca, a nie właściciele sąsiednich nieruchomości; 4) naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 Pgik przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek aktualizacji z urzędu, co potwierdził Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w ostatecznej decyzji z dnia 5 stycznia 2023 r. (znak sprawy: [...]); 5) naruszenie art. 6 k.p.a. przez prowadzenie przedmiotowego postępowania z naruszeniem przepisów prawa, m.in. przez dopuszczanie do udziału w sprawie osób, które nie mają statusu strony w rozumieniu przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust.2 pkt 1 Pgik; 6) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji bazy ewidencji gruntów i budynków dla działki 1 dotyczy aktualizacji działek sąsiednich, podczas gdy przedmiotem postępowania jest tylko działka 1 i tylko właściciel tej działki może być stroną postępowania; 7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji bazy ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentów złożonych do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadzi do zmiany granic działek, podczas gdy celem postępowania jest aktualizacja wizualizacji granic działki 1 na podstawie dokumentów zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Chrzanowie; 8) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Gmina C., T. D., R. D., D. D. posiadają status strony w postępowaniu aktualizacyjnym, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu aktualizacyjnym; 9) naruszenie art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i nierozpoznanie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności w postaci ostatecznej i prawomocnej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 stycznia 2023 r.; 10) naruszenie art. 99 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie; 11) naruszenie art. 100 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy na organach administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego, także na organach administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia kręgu spadkobierców; 12) naruszenie art. 16 k.p.a. przez jego błędną wykładnię przez niestosowanie się do ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 5 stycznia 2023 r. przez Starostę Chrzanowskiego oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego; 13) naruszenie art. 24 ust. 2b Pgik przez niezastosowanie w sprawie, gdzie aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że wnioskował o sprostowanie wizualizacji przebiegu granicy działki, a nie zmianę granic, natomiast przepisy Pgik stanowią lex specialis dla przepisów k.p.a. i w sposób autonomiczny określają, że stroną postępowania może być tylko właściciel nieruchomości, który złożył wniosek. Według skarżącego to organ, który stwierdza istnienie zagadnienia wstępnego, powinien zwrócić się do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Skarżący podkreślił, że przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej żadnemu z organów nie przeszkadzał brak uregulowania stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej, a wśród wytycznych co do dalszego postępowania w decyzji kasatoryjnej nie zawarto nakazu poszukiwania spadkobierców czy zawieszenia postępowania. Aktualizacja na podstawie materiałów zasobu PODGiK następuje w drodze czynności materialno-technicznej, w której udział stron jest zbędny. K. C. i J. B. zmarły przed wszczęciem postępowania, więc kwestia ta nie wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego. Brak uregulowania stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej nie jest podstawą do zawieszenia postępowania. Skarżący podkreślił, że po przyjęciu operatu nr [...] dotyczącego "Pomiaru szczegółowej osnowy poziomej III klasy" na terenie miasta C. organ pierwszej instancji miał obowiązek zaktualizować wszystkie operaty geodezyjne, które powstały przed 1997 r. Dane zawarte w operacie [...] nie zostały zaktualizowane mimo zmian współrzędnych punktów osnowy. Wykonany wówczas pomiar oparty był o punkty osnowy o współrzędnych odmiennych niż wykorzystywane do późniejszych prac geodezyjnych. W efekcie w wizualizacji granice działki są przedstawiane wg punktów osnowy współrzędnych sprzed 1997 r., natomiast ogrodzenia działki nr 1, których pomiar odbywał się po 1997 r., są przedstawione w oparciu o punkty osnowy o odmiennych współrzędnych. Intencją skarżącego jest zmiana wizualizacji prezentowanej w systemie informacji przestrzennej z opartej na niezaktualizowanych danych sprzed 1997 r. na opartą na zaktualizowanych danych po 1997 r., a nie zmiana czy aktualizacja granic działek w terenie lub dokumentów geodezyjnych. Skarżący wskazał, że przesunięcie granicy względem ogrodzenia dotyczy działek nr 2 i nr 6 (ok. 0,70 m), działek nr 2 i nr 1 oraz działek nr 1 i nr 3, co świadczy o błędzie systemowym PODGiK, a do rozwiązania nieprawidłowości powstałej z winy pracowników PODGiK niepotrzebny jest bierny udział sąsiadów w postępowaniu i ujawnianie im prywatnych spraw skarżącego. Jeśli problem braku aktualizacji do współrzędnych punktów osnowy obowiązujących po 1997 r. dotyczy wszystkich działek w miejscowości, które uległy podziałowi i rozgraniczeniu przed 1997 r., to organ pierwszej instancji musiałby robić wszystko, aby uwiarygodnić błędną wizualizację, a zaniedbanie sprzed lat nie wyszło na jaw. Jeśli jednak problem ten dotyczy wyłącznie działki skarżącego, to może wydruk z SIP powstał w 2022 r. z niewiarygodnymi współrzędnymi w celu uwiarygodnienia decyzji w innej sprawie? Zdaniem skarżącego, nie można wkładać na niego obowiązku występowania o nabycie spadku po osobach obcych i nieznanych, a szukanie spadkobierców (które wcale nie jest konieczne) powinno obciążać organ pierwszej instancji i ewentualnie D. D. lub innych spadkobierców. Skarżący podniósł, że zawieszenie całego postępowania jest zastanawiające, bo przyczyna zawieszenia nie dotyczy działki nr 2, której właściciele są znani, a zatem nic nie stało na przeszkodzie aktualizacji w tym zakresie. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji prawdopodobnie dąży do wydłużenia działki nr 2 kosztem działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie zaś z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W realiach niniejszej sprawy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo zastosował powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowo orzekł o zawieszeniu postępowania, wzywając jednocześnie strony o wystąpienie do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania ustalonego przez organ kręgu stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy z argumentacją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w świetle której postępowanie dotyczące zmiany danych ewidencyjnych działki w zakresie przebiegu jej granic dotyczy nie tylko interesu prawnego jej właściciela, ale również właścicieli nieruchomości sąsiednich – dotyczy to w szczególności występującego w niniejszej sprawie przypadku, gdy odnośne zmiany dotyczą opisu numerycznego granicy wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych sąsiadujących ze sobą działek. W konsekwencji za strony postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Kościelec w zakresie działki nr 1 należało uznać także podmioty, którym przysługują prawa do działek posiadających z przedmiotową działką wspólną granicę. Zasadnie zatem organ przyjął, że status strony przysługuje także ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków właścicielom działek 2, 5, 3 i 4: T. D., R. D., J. C. (jego następcom prawnym) i Gminie C. (organ nie popełnił zatem błędu w ustaleniach faktycznych wskazywanego w zarzutach szóstym, siódmym i ósmym skargi). Tym samym jako nietrafne jawią się również zarzuty drugi, trzeci i piąty skargi, które zasadzają się na błędnym i nieznajdującym uzasadnienia w powołanych przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) utożsamieniu pojęcia strony z pojęciem wnioskodawcy. Stroną postępowania jest nie tylko podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, ale także każdy, czego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W związku z zarzutem czwartym skargi, warto dodać, że przytoczone kryteria legitymacji procesowej obowiązują zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek, jak i w postępowaniu wszczętym z urzędu – sposób wszczęcia postępowania nie jest w tym zakresie rozstrzygający.

Niezależnie od powyższego, dodać należy, że – w ocenie Sądu – ewentualna negatywna weryfikacja przyjętego przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania mogłaby mieć miejsce w postępowaniu zażaleniowym tudzież w postępowaniu sądowoadministracyjnym zrelatywizowanym do kwestii procesowej w sprawie administracyjnej – tylko w wyjątkowych przypadkach, ilekroć brak interesu prawnego określonego podmiotu byłby oczywisty. Rozstrzygnięcie o czyimś interesie prawnym ma bowiem bardzo silną konotację materialnoprawną, jest już w pewnym sensie rozstrzygnięciem merytorycznym – zasadniczo nie powinno być zatem podejmowane niejako "przy okazji" orzekania co do kwestii procesowej. Jest też rzeczą znamienną, że w okolicznościach niniejszej sprawy ewentualne przesądzenie na tym etapie braku interesu prawnego następców prawnych K. C. i J. B. nastąpiłoby w warunkach ich procesowej nieobecności.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie stwierdził, że kwestia ustalenia następców prawnych K. C. i Janiny W. B. (zmarłych przed wszczęciem przedmiotowego postępowania) stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. (...) Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., I OSK 1919/19, CBOSA).

Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron (art. 28 k.p.a.) i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). To zaś oznacza, że w przypadku gdy stronami są nieustaleni następcy prawni określonej osoby, która zmarła przed wszczęciem postępowania – rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez stwierdzenie nabycia spadku (por. powołany wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r.).

W razie wystąpienia zagadnienia wstępnego organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jego rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. Art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej ani zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia (legitymacji procesowej) do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową (por. powołany wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. oraz wyrok SN z dnia 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, OSNC nr 7-8/2004, poz. 126). "O ile sprawa o prejudycjalnym znaczeniu dla wyniku postępowania administracyjnego nie jest sprawą, w której przepis szczególny przyznaje konkretnemu organowi administracji publicznej zarówno zdolność sądową, jak i legitymację do wystąpienia z żądaniem orzeczenia o pewnym stosunku prawnym lub prawie, to obowiązki organu administracji publicznej stwierdzającego, że dla rozstrzygnięcia o sprawie administracyjnej niezbędne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu cywilnym, ograniczają się do zidentyfikowania tego zagadnienia i zobowiązania strony do zainicjowania stosownego postępowania przed sądem powszechnym" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 707). Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu zarówno w tej części, w której rozstrzyga o zawieszeniu postępowania, jak i w tej, w której rozstrzyga o wezwaniu W. W. oraz D. D. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie do wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po K. C. oraz po J. B. w terminie 3 miesięcy.

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W tym miejscu warto dodać, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ani art. 100 k.p.a. – przepisy te zostały prawidłowo zastosowane. Przez wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło też do naruszenia art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Art. 99 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, bowiem jego hipoteza obejmuje zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a k.p.a. Ponieważ zarówno w skardze, jak i w późniejszym piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2024 r. skarżący nawiązuje do decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 stycznia 2023 r., znak IG-IL7221.173.2022.KU, należy zauważyć, że jest to decyzja niemerytoryczna (kasacyjna), która nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie zgodnie z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w odnośnej decyzji organ odwoławczy mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także określić wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie – ale wypowiedzi te nie dotyczą kwestii objętej zaskarżonym postanowieniem, a ponadto nie mają one charakteru bezwzględnie wiążącego na dalszych etapach postępowania. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wpisuje się w determinantę prawną przyszłych rozstrzygnięć i nie stanowi samoistnego kryterium ich oceny pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.