Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 418/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 i art. 8 § 1 art. 105 § 1 art. 6, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 129b ust. 1 i ust. 2, art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2301
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 863/19 w sprawie ze skargi D. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 stycznia 2019 r. nr PORZII.61.12.2018.KBJ.2 w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S.A. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 863/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 stycznia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzuciła:

A. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) przepisu art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za niedozwoloną reklamę 80 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego (wskazanych w treści decyzji Organu I instancji) i ich działalności emitowanie w miesiącach styczniu i lutym 2017 r. czterech telewizyjnych spotów reklamowych dotyczących "[...]";

b) przepisów art. 129b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że emitowanie w miesiącach styczniu i lutym 2017 r. czterech telewizyjnych spotów reklamowych dotyczących "[...]" stanowiło niedozwoloną reklamę 80 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego (wskazanych w treści decyzji Organu I instancji) i ich działalności oraz powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 48.000 zł w związku z prowadzeniem tej reklamy;

B. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 stycznia 2019 r. naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj.:

a) art. art. 6, 7, 11, 75 § 1, 77 § 1 i § 4, 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm) zwanej dalej k.p.a., oraz art. 80 k.p.a w związku z art. 94a ust. 1 Prawo farmaceutyczne, poprzez niedopuszczenie jako dowodów wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem oraz brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnymi ustaleniami dotyczącymi charakteru i istoty emitowania w miesiącach styczniu i lutym 2017 r. czterech telewizyjnych spotów reklamowych dotyczących "[...]" a w konsekwencji do wadliwego uznania tych działań za reklamę 80 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego (wskazanych w treści decyzji Organu I instancji) i ich działalności;

b) art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy w zakresie pkt I decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 15 lutego 2018 r. umarzającej postępowanie w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy 80 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego, wymienionych w pkt I sentencji decyzji, i ich działalności polegającej na emitowaniu w miesiącach styczniu i lutym 2017 r. czterech telewizyjnych spotów reklamowych, dotyczących "[...]", z uwagi na zaprzestanie prowadzenia ww. reklamy aptek ogólnodostępnych i ich działalności przed wydaniem decyzji przez Organ I instancji - pomimo nieprowadzenia przez skarżącą reklamy 80 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego, wymienionych w pkt I sentencji decyzji i ich działalności;

c) art. 15 i art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz bezstronności, poprzez zajęcie merytorycznego, odmiennego od stanowiska organów I instancji w takich sprawach, stanowiska przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego rozstrzygniętego decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 15 lutego 2018 r. przed wydaniem tej decyzji przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, co miało bezpośredni wpływ na treść decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 15 lutego 2018 r. poprzez przyjęcie merytorycznego stanowiska Organu II instancji;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych - Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 stycznia 2019 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 15 lutego 2018 r., znak DNA.8523.9.2017 - wydanych w niniejszej sprawie, a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a poprzez ich niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 15 lutego 2018 r.;

a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wy maga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy aptek, umorzenia postępowania oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że według Sądu I instancji organ administracji publicznej zasadnie – a, to wobec prawidłowego podejścia do rozumienia art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz prawidłowego zastosowania tego przepisu w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – przypisał stronie niedozwolone prowadzenie reklamy sieci aptek ogólnodostępnych [...] o nazwie [...], położonych na terenie województwa śląskiego, poprzez zlecenie w miesiącu styczniu i lutym 2017 r., emisji 4 telewizyjnych spotów reklamowych dotyczących "[...]" ([...], [...], [...], [...] oraz [...]), co uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 48.000 zł, umorzenie postępowania w części dotyczącej nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki w związku z zaprzestaniem naruszania prawa, a ponadto umorzenie postępowania w części odnoszącej się do emitowania spotu reklamowego w internecie.

3. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

3.1. Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej przede wszystkim trzeba podkreślić – co nie jest bez znaczenia dla oceny ich zasadności, a co za tym idzie skuteczności – że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia, wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowania jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Nie zaś – co trzeba podkreślić – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że skarga kasacyjna stanowi środek służący – albowiem tak właśnie należałoby do tego podejść – podjęciu na gruncie stawianych w niej zarzutów merytorycznej polemiki z zaskarżanym nią wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

3.2. W tym też kontekście wymaga podkreślenia, że ocena zasadności oraz skuteczności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Wobec zaś znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty, ocena ich zasadności nie może pomijać tego, że z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają właśnie zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

I to nawet w sytuacji – co trzeba podkreślić – dostrzeżenia wadliwości zaskarżonego wyroku, których skarżący kasacyjnie jednak nie podnosi, albowiem nie stawia stosownych i adekwatnych w relacji do tych wadliwości zarzutów.

3.3. Uwzględniając powyższe i operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi trzeba stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

4. Uwzględniając istotę spornej w sprawie kwestii, której rozstrzygnięcie wymagało odpowiedzi na pytanie, czy zlecenie przez stronę skarżącą emisji 4 telewizyjnych spotów reklamujących "[...]" ([...], [...], [...], [...] oraz [...]) stanowiło prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek ogólnodostępnych (położonych na terenie województwa śląskiego i należących do sieci [...]) uzasadniając przypisanie stronie tego naruszenia, czy też – jak podnosi strona skarżąca kwestionując prawidłowość tego stanowiska – nie stanowiło niedozwolonej reklamy wymienionej sieci aptek, za niezasadny należało uznać zarzut z pkt B. lit. a) petitum skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

4.1. Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, którego uzasadnienie nie wyjaśnia, ani też wskazuje, o jakie konkretnie deficyty postępowania wyjaśniającego, czy też deficyty ocen przeprowadzonych w nim dowodów miałoby chodzić – w tym, jakiego rodzaju "kluczowy dowód" miałoby nie zostać przeprowadzony, a którego przeprowadzenie miałoby mieć znaczenie w sprawie (por. s. 8 skargi kasacyjnej) – a ponadto nie wyjaśnia, jakie konkretnie miałoby być ich znaczenie dla wyniku tego postępowania, lecz eksponuje wadliwość oceny prawnej faktów ustalonych w toku tego postępowania, trzeba przede wszystkim podnieść, że ustaleń faktycznych nie można i nie należy mylić z prawną ich oceną. Jeżeli tak, a właśnie w ten sposób należałoby odnieść się do wskazanej kwestii spornej, to omawiany zarzut kasacyjny zmierzający do wykazania braku prawidłowości ustaleń faktycznych, nie może być uznany za skuteczny.

Kwestionując stanowisko Sądu I instancji, a co za tym idzie również organów administracji publicznej, odnośnie do oceny zachowania polegającego na zleceniu, w styczniu i w lutym 2917 r., emisji 4 spotów telewizyjnych spotów reklamujących "[...]" ([...], [...], [...], [...] oraz [...]), strona niezasadnie upatruje wadliwości tejże oceny w naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a mianowicie w naruszeniu art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.

4.2. Podkreślając, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem zakazu prowadzenia reklamy apteki oraz jej działalności, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń wyznaczała norma prawa materialnego rekonstruowana z przepisu art. 94a w związku z art. 129b ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W związku z tym więc, że punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie są normy prawa materialnego, a w istocie rzeczy – co istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, o czym mowa jeszcze dalej – przyjmowane przez ten organ ich rozumienie, to w świetle przedstawionych uwag za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że istota kwestii stawianej na gruncie omawianego zarzutu nie odnosi się do sfery faktów, lecz do podejścia organu administracji publicznej – a co za tym idzie Sądu I instancji – do rozumienia regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

4.3. Jeżeli za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej okoliczności, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, należałoby uznać fakt zlecenia przez stronę, w styczniu i w lutym 2017 r., emisji 4 telewizyjnych spotów o określonej i konkretnej treści reklamujących "[...]" ([...], [...], [...], [...] oraz [...]).

Inną natomiast i sporną w sprawie kwestią jest, czy w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa stanowi to niedozwoloną reklamę apteki oraz jej działalności, czy też nie, co jest już ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z potrzebą przeprowadzenia procesu wymagającego ustalenia źródła rekonstrukcji normy prawnej, klaryfikacji znaczeń, ustalenia ich sensu normatywnego, a następnie kwalifikowania danego faktu z punktu widzenia konkretnej i adekwatnej normy prawnej oraz ustalenia konsekwencji tejże kwalifikacji.

4.4. Omawiany zarzut kasacyjny – niezależnie od jego deficytów, o których była mowa w pkt 4.1 – nie mógł być więc uznany za zasadny, albowiem ustaleń faktycznych nie można i nie należy mylić z prawną ich oceną, a w rozpatrywanej sprawie – co istotne z punktu widzenia jej przedmiotu – nie jest sporna, ani treść emitowanych spotów reklamowych, ani też miejsce, forma oraz okres ich emisji, ani też to, kto emisję tych spotów zlecał.

5. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z uwag przedstawionych powyżej w pkt 3.1. – 3.2., za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty z pkt A lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie, odpowiednio, zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 129b ust. 1 w związku z art. 94a ust. 1 wymienionej ustawy.

5.1. Odnosząc się do tych zarzutów, na gruncie których strona skarżąca podnosi – bo tak z nich wynika – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie – co istotnie nie jest niemożliwie, albowiem obydwie te formy naruszenia mogą wystąpić równocześnie – za konieczne z punktu widzenia oceny ich zasadności, a co za tym idzie skuteczności, należy uznać przypomnienie na czym te formy naruszenia prawa materialnego polegają oraz, jak są rozumiane.

Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy, wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. no. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Przy tym, w tej mierze nie można tracić z pola widzenia tego, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).

5.2. Uwzględniając powyższe – i ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji uwag z pkt 3.1. – 3.2. – nie sposób jest zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, przypisać Sądowi I instancji błąd wykładni w zakresie odnoszącym się do rozumienia art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 w związku z art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne.

Zwłaszcza, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do art. 129b ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz w kontekście wskazywanym przez stronę, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których miałby w błędny sposób ustalić treść normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa (w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia została przywołana wyłącznie treść tego przepisu prawa – s. 17 – 18). Co więcej, ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca podjęła próbę wykazania na czym miałby polegać błąd wykładni art. 129b ust. 1 przywołanej ustawy. Czy też, aby podjęła próbę wykazania na czym miałby polegać błąd wykładni art. 94a ust. 1 tej ustawy, a tym samym, aby w odniesieniu do rozumienia tego przepisu prawa strona skarżąca podjęła próbę przeciwstawienia – nieprawidłowemu jej zdaniem – stanowisku Sądu I instancji (zob. s. 12 – 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), stanowiska prawidłowego. W tym też kontekście, za próbę tego rodzaju – zwłaszcza zaś za próbę skuteczną – nie sposób jest uznać argumentacji, która odwołuje się do okoliczności zaistniałych w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, w tym zwłaszcza do pisma Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 marca 2017 r., czy też neguje – przy tym bez głębszego uzasadnienia i wyjaśnienia – zasadność operowania kryterium przeciętnego klienta, jako odbiorcy nadawanego przekazu reklamowego (s. 6 – 7 skargi kasacyjnej), czy też w końcu polemizuje, nie tyle ze stanowiskiem Sądu I instancji, co ze stanowiskiem organu administracji publicznej (s. 8 – 9 skargi kasacyjnej).

W relacji do konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych trzeba również stwierdzić, że prezentowane na ich gruncie stanowisko – a w istocie rzeczy teza – jakoby zarzucany błąd wykładni miał polegać na przyjęciu, że "[...] emitowanie [...] czterech telewizyjnych spotów reklamowych dotyczących "[...]" [...] stanowiło niedozwoloną reklamę 80 aptek ogólnodostępnych" (zob. s. 2 skargi kasacyjnej), w oczywisty wręcz sposób odnosi się do stosowania normy prawnej w okolicznościach sprawy, nie zaś do jej wykładni, co tym bardziej nakazuje zarzuty błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa uznać za nieskuteczne.

5.3. Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogą również odnieść zarzuty naruszenie wymienionych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne przez nich niewłaściwe zastosowanie.

Przede wszystkim dlatego, że nie czynią one zadość wymogom, o których mowa była powyżej w pkt 5.1. Ze skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, z jakich powodów i dlaczego należałoby stwierdzić – jak podnosi i oczekuje tego strona skarżąca – że stanowiący podstawę wydania zaskarżonego wyroku stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z przywołanych przepisów prawa, a mianowicie z przepisów art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Jeżeli przy tym – o czym mowa była już powyżej – strona skarżąca nie podważyła podejścia Sądu I instancji, a co za tym idzie organów administracji, do rozumienia przywołanych przepisów prawa, które to przepisy (oraz przyjęte ich rozumienie) wyznaczały zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do jej załatwienia i podlegających ustaleniu prawnie relewantnych faktów, zaś z powodów, o których była mowa w pkt 4.1. – 4.4., za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia, to zarzuty naruszenie wymienionych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne przez nich niewłaściwe zastosowanie tym bardziej nie mogły być uznane skuteczne. Zwłaszcza, że w rozpatrywanej sprawie – co nie mniej istotne – nie stanowi przedmiotu sporu treść emitowanych spotów reklamowych, miejsce, forma oraz okres ich emisji, ani też nie ma wątpliwości co do tego, kto emisję tę zlecał.

6. Argumenty przekonujące o braku zasadności oraz skuteczności zarzutów z pkt A lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej (pkt 5.1. – 5.3.) stanowią również – a to wobec ich aktualności – w pełni usprawiedliwioną podstawę tego wniosku, że nie jest zasadny, ani też skuteczny zarzutu błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (pkt B lit. lit. b) petitum skargi kasacyjnej).

Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z uwag wprowadzających przedstawionych powyżej w pkt 3.1. – 3.3.

7. Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 15 i art. 8 k.p.a. (pkt B lit. c) petitum skargi kasacyjnej), na gruncie którego strona skarżąca zmierza do podważenia prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego z pozycji argumentu, że o wadliwości jego toku – w tym już na etapie jego inicjowania – należałoby wnioskować na podstawie pisma Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 marca 2017 r. oraz na podstawie pism z dnia 5 maja i z dnia 16 maja 2017 r. (s. 9 – 12 skargi kasacyjnej).

7.1. Zarzut ten nie może być uznany za skuteczny nie dość, że z powodów, o których była już mowa powyżej w pkt 3.1. – 3.3. (w tym z powodów odwołujących się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), to również z tego powodu, że strona skarżąca w ogóle nie uwzględnia znaczenia istoty instytucji wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez właściwy do tego organ administracji publicznej, a w tym kontekście prawnych oraz faktycznych przesłanek inicjowania tego postępowania we wskazanym trybie. Tym samym, nie uwzględnia również tego – a nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – że pisma, których znaczenie eksponuje, stanowiły (podobnie, jak i pismo Prezesa Naczelnej Rady Aptekarskiej przekazane organowi I instancji według właściwości miejscowej i rzeczowej) podstawę przeprowadzenia czynności sprawdzających, w rezultacie których dopiero pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.

7.2. Jeżeli przy tym podkreślić – czego strona skarżąca również nie uwzględnia w dostatecznym stopniu – że, jak wynika z przepisów k.p.a. regulujących tok postępowania administracyjnego, postępowanie wyjaśniające jest (zasadniczo) prowadzone przez organ I instancji, w postępowaniu przed którym obowiązuje ponadto zasada koncentracji materiału dowodowego, to w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie sposób jest zasadnie, a co za tym idzie i skutecznie, przypisać Sądowi I instancji naruszenie – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisów art. 15 oraz art. 8 k.p.a. w sposób prezentowany na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego.

8. Z konstrukcji zarzutu z pkt B lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej wynika również, że na jego gruncie strona skarżącą podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji prezentowanego w jego rekapitulacji twierdzenia o naruszeniu "[...] art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie."

8.1. Abstrahując od enigmatyczności tego rodzaju stanowiska – strona skarżąca nie wyjaśnia bowiem, na czym miałoby polegać niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., co jeżeli miałoby oznaczać brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, wymagałoby jednak wyrażenia jednoznacznego stanowiska w tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej (w kontekście znaczenia konsekwencji wynikających z uwag przedstawionych w pkt 3.1. – 3.3. zob. również np. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/18; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16) – za konieczne trzeba uznać przypomnienie oraz wyjaśnienie, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Przypomnienia również wymaga, że zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

9. Skarga kasacyjna, której zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach podlegała więc oddaleniu, jako niezasadna.

10. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.