Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 874/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu F. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku F. K. z dnia [...] stycznia 2017 r., po korekcie z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz dnia [...] lutego 2020 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na cz. dz. nr [...], ark. [...] obręb M., położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynął wniosek F. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na części działki oznaczonej nr ewid. [...], ark. 08, obręb M., położonej przy ul. [...] w P.. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ I instancji dwukrotnie – w dniu [...] lipca 2017 r. i w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy, które następnie zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół części działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") winien być wyznaczony w odległości [...] m od granic terenu objętego wnioskiem, gdyż jest to odległość jaką wyznacza się dla terenu objętego wnioskiem o szerokości frontu wynoszącej ok. [...] m. Tym niemniej, na skutek uchylenia poprzednio wydanej w sprawie decyzji, odległość w kierunku południowo -zachodnim zwiększono do ok. [...] m, w kierunku północno - zachodnim do ok. [...] m, a w kierunku północno - wschodnim do ok. [...] m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się usytuowane po zachodniej stronie wyznaczonego obszaru: budynki mieszkalne jednorodzinne położone przy ul. [...], 10b, 10, i 12, ul. [...], 15a i 7 oraz budynki w zabudowie zagrodowej zlokalizowane przy ul. [...], a także znajdujące się po wschodniej stronie wyznaczonego obszaru działki bez zabudowy, użytkowane rolniczo.

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla zamierzenia we wnioskowanym kształcie.

Inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.

Odnosząc się do możliwości wyznaczenia linii zabudowy organ I instancji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym można wyodrębnić dwie zasadniczo odmienne strefy: teren położony po zachodniej stronie ulicy [...] z zabudową mieszkalną jednorodzinną oraz teren po wschodniej stronie ulicy [...] użytkowany rolniczo, pozbawiony zabudowy. Wnioskodawca planuje zlokalizować budynek w odległości [...] m od strony ulicy [...]. Wnioskowany teren inwestycji znajduje się po wschodniej stronie tej ulicy, która jest niezabudowana. Obszar położony po wschodniej stronie, który ograniczony jest ulicą C. , ulicą L. od południa oraz ulicą J. od północy pozbawiony jest zabudowy w odległości około [...] km w ciągu ulicy [...] oraz w odległości około 1,3 km w ciągu ulicy [...]. Działki sąsiednie, które położone są po wschodniej stronie ulicy [...] są niezabudowane, zatem brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponieważ realizacja wnioskowanej inwestycji jest w swej istocie rozpraszaniem zabudowy poprzez jej wprowadzanie na tereny niezabudowane, nie byłoby to zgodne z zasadami kształtowania ładu przestrzennego wyrażonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w ocenie organu I instancji nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 R.w.n.z.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ I instancji wskazał natomiast, że wnioskodawca planuje zrealizować zabudowę o powierzchni do [...] m2, co w przeliczeniu na powierzchnię terenu objętego wnioskiem daje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie [...]%. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie około [...]% i zawiera się pomiędzy [...]% (ul. J. ) a [...]% (ul. C. ). Średnia powierzchnia zabudowy budynków objętych analizą wynosi 224 m2, przy czym wartość ta jest zawyżana przez budynki gospodarcze zlokalizowane na działce położonej przy ul. [...], które zrealizowane są w ramach zabudowy zagrodowej, natomiast budynek mieszkalny ma zaledwie [...] m2, zatem faktyczna powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych jest mniejsza. Planowana inwestycja znacznie przekracza wartość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z obszaru analizowanego. Tym samym w ocenie organu I instancji nie ma podstaw do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 R.w.n.z.

Końcowo organ I instancji wskazał, że pomimo, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, to zlokalizowane są one po zachodniej stronie ulicy [...]. Tereny po wschodniej stronie tej ulicy stanowią użytki rolne oraz łąki. Zastrzeżenie budzi zatem lokalizacja planowanej inwestycji poza wyraźnie wyodrębnioną strefą zabudowy.

W odwołaniu z dnia [...] maja 2020 r. (uzupełnionym w dniu [...] lipca 2020 r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 R.w.n.z., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 R.w.n.z. i w zw. z § 5 ust. 2 R.w.n.z., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 R.w.n.z.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł w szczególności, że organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie stosując się do zaleceń i wskazówek zawartych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. i z dnia [...] lutego 2019 r., co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji lekceważy i pomija wskazania organu odwoławczego i to w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wiąże organ pierwszej instancji. Tymczasem przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, nie wolno tej kwestii interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie nie przeprowadzono, po raz kolejny, prawidłowego postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika, aby nie było możliwości zastosowania odstępstw dopuszczonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, iż brak jest możliwości zastosowania odstępstw, jednak swojego stanowiska nie uzasadnił w ogóle. Stanowisko organu w tym zakresie nie wynika ponadto z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W kwestii linii zabudowy organ pierwszej instancji wskazał, że parametr ten nie jest jednolity w badanym obszarze (od 4 do 32 m), zatem brak jest przeszkód dla przeanalizowania możliwości zastosowania odstępstw w tym zakresie. Z kolei choć wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 11,3%, zamyka się w przedziale od 7 do 18%.

Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że uznaje za słuszne podnoszone przez odwołującego argumenty i to zarówno w zakresie naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad prawa procesowego, jak i zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej, zasadą postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest, ze to organ pierwszej instancji powinien ustalić warunki zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy powinno stanowić wyjątek i to w sytuacji, gdy ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego obejmuje niewielki zakres. W tej sprawie organ odwoławczy uznaje, iż nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego w trakcie postępowania odwoławczego, albowiem dotyczy ono istotnej części postępowania, a mianowicie obejmuje całkiem nowe określenie linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem oraz określenie dopuszczalnego procentu zabudowy.

Reasumując, zdaniem organu odwoławczego organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy m.in. w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczalnego procentu zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając zmodyfikowany wniosek inwestora.

Naruszenie przez organ pierwszej instancji wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a.

W sprzeciwie z dnia [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie może wydać decyzji reformatoryjnej i orzec co do meritum, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak jednak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, do przeanalizowania w niniejszej sprawie pozostała możliwość zastosowania odstępstw w zakresie wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Jednocześnie Kolegium dostrzegło i wskazało, że istnieje możliwość ustalenia tych parametrów w inny sposób, niż biorąc pod uwagę średni wskaźnik. Oznacza to, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym był wystarczający, by Kolegium przeanalizowało wyżej wskazane możliwości i orzekło w sprawie reformatoryjnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest naruszenie przez ten organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika, aby nie było możliwości zastosowania odstępstw dopuszczonych przepisami R.w.n.z. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że ograniczył się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia o braku możliwości zastosowania odstępstw, jednak swojego stanowiska w ogóle nie uzasadnił, a nadto nie wynika ono z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Jednakże, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta P. wynika, że organ ten rozważył możliwość zastosowania odstępstw w wyznaczeniu parametrów planowanej zabudowy w zakresie linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 R.w.n.z. i w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił dlaczego nie dopuszcza zastosowania odstępstw. Zarzuty podnoszone przez organ odwoławczy w tym zakresie należało więc uznać za chybione.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że zajęcie przez Kolegium odmiennego stanowiska w zakresie możliwości zastosowania tych odstępstw nie może skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Odmienna ocena rezultatów przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, która zdaniem Kolegium nie wymaga ponownego wykonania lub uzupełnienia – w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał bowiem na konieczność jej ponownego przeprowadzenia – nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W sytuacji, gdy wady postępowania organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego sprowadzają się do błędnych – zdaniem organu II instancji – ocen danych ze sporządzonej analizy i sformułowanych w oparciu o te dane wniosków, to organ odwoławczy może samodzielnie dokonać prawidłowych ocen i sformułować poprawne wnioski bazując na tej samej analizie urbanistycznej. Działanie takie nie przekracza jego kompetencji z art. 136 K.p.a. w zakresie uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie, bowiem organ nie przeprowadza analizy od początku, tylko formułuje na jej podstawie odmienne wnioski. Może także ocenić, czy w okolicznościach ustalonych analizą mają zastosowanie dopuszczenia z § 4 ust. 4, § 5 ust., § 6 ust. 2 czy też § 7 ust. 4 R.w.n.z. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1548/18).

Co więcej, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne trwa już kilka lat, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nawet na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona bowiem kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek w dniu [...] stycznia 2017 r. (tom I, k. 1 akt adm. organu I instancji), a więc trwa już ponad 4 lata. W tym czasie organ I instancji już 3-krotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – odpowiednio decyzjami z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], z dnia [...] czerwca 2018 r. i z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Decyzje te następnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] i z [...] września 2020 r., nr [...]. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Jeżeli zdaniem organu odwoławczego organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych, zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, Kolegium winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.