Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 20/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie w sprawie ze skargi A.W. i I.M.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.63.2021.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 8 lipca 2020 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T.(dalej: "Inwestor") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie

z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na założenie

i przeprowadzenie sieci gazowej niskiego ciśnienia dn110PE przez nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącą własność J.P. (dalej: "Skarżąca").

Decyzją z 2 marca 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w Gdyni przy

ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], Obręb [...], stanowiącej własność J.P., poprzez zezwolenie Inwestorowi na założenie

i przeprowadzenie na części tej nieruchomości odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia dn110PE o długości 32,70 m. W sentencji decyzji wskazano, że: strefa kontrolowana gazociągu wyniesie 1 m (po 0,5 m od osi rurociągu), powierzchnia zajęta na czas budowy sieci gazowej wyniesie 65,40 m2, całkowita powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną wyniesie 32,70 m2, powierzchnia rzutu poziomego wybudowanych urządzeń wyniesie

3,60 m2. Przebieg projektowanej sieci gazowej na ww. działce wraz z granicą strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1 m wkreślono na mapie projektowej w skali 1:500, stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego, 2) ograniczenie to będzie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie przeprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

Zdaniem Prezydenta planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego

w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z zapisami m.p.z.p. części dzielnicy O.

w Gdyni, rejon ulic T., B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdyni Nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. (dalej: "Plan"). Wskazano, że w Planie działka nr [...] jest położona w przeważającej części na terenie o symbolu 03 MN3 - zabudowa jednorodzinna i małe domy mieszkalne oraz na terenie 026 KD 1/2 - ulica dojazdowa

ul. S. i 027 KX - wydzielony ciąg pieszy. Zgodnie z zapisem Planu "w każdej strefie dopuszcza się lokalizację małych obiektów infrastruktury technicznej obsługujących daną strefę oraz sieci podziemnych infrastruktury miejskiej" (§ 2 ust. 1). Organ pierwszej instancji uznał tym samym, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami m.p.z.p.

Prezydent wskazał następnie, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego (tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego) w myśl art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 2093 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.".

Biorąc pod uwagę dokumentację zgromadzoną w sprawie oraz obowiązujące przepisy organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi celu publicznego, gdyż ma charakter przedsięwzięcia o znaczeniu lokalnym, o którym mowa

w art. 2 ust. 5 u.p.z.p. i jest niezbędna do dalszego rozwoju systemu dystrybucji gazu, poprzez jego doprowadzenie do odbiorców przy ul. S., z potencjalną możliwością dalszej rozbudowy sieci gazowej obejmującej swoim zasięgiem kolejne obszary gminy oraz kolejnych odbiorców. Prezydent zwrócił uwagę, że ustawodawca nie określił, ile podmiotów powinno korzystać z danej inwestycji, aby można ją zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. Niezależnie od tego, ile osób mieszka w budynkach, do których ma zostać doprowadzony gaz, realizacja budowy przedmiotowej inwestycji należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności

i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Planowane zamierzenie stanowi zatem inwestycję celu publicznego. Organ pierwszej instancji zaznaczył,

że ustalenie spełnienia tego kryterium nie wymaga posiadania wiedzy specjalnej,

w związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, a tym bardziej biegłego z zakresu projektowania czy kierowania robotami budowlanymi, o co wnosiła właścicielka nieruchomości. Wyjaśniono, że "cel publiczny" jest kategorią normatywną, a więc kwestią prawną, a nie faktyczną i żaden biegły posiadający wiedzę specjalną nie może o tym przesądzać.

W ocenie Prezydenta rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., zostały przeprowadzone prawidłowo. Zaznaczono, że na taką konstatację w realiach sprawy nie miał wpływu fakt, że Inwestor przyjął praktykę występowania o zgodę właściciela na udostępnienie nieruchomości wraz z jednoczesnym przedstawieniem warunków ustanowienia służebności przesyłu, które to zagadnienia stanowią dwie odrębne kwestie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji wskazał, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., muszą dotyczyć zgody na wejście na nieruchomość i zrealizowanie na niej określonych prac, co oczywiście nie wyklucza możliwości, aby rokowania te wykraczały poza granicę wyznaczone tym przepisem. Strony mogą zatem - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - negocjować omawianą kwestie szerzej aniżeli wynika to z art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n., np. z myślą o przyszłości,

w tym również co do możliwości ustanowienia służebności przesyłu.

Prezydent zwrócił uwagę, że J.P. w ogóle nie była zainteresowana prowadzeniem jakichkolwiek rozmów. Wskazano, że pełnomocnik Inwestora wystosował do właścicielki nieruchomości trzy pisma (z 16 stycznia 2020 r., z 17 marca 2020 r.

i z 8 czerwca 2020 r.), na które, pomimo skutecznego ich doręczenia, nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Propozycje te kierowane były w formie pisemnej do właścicielki nieruchomości, na właściwy adres, z zachowaniem odpowiedniego odstępu czasowego, który umożliwiał spokojne rozważenie złożonej propozycji. Zauważono, że J.P. nie przedstawiła własnych warunków, w tym finansowych, od których uzależniałaby wyrażenie zgody na realizację na jej nieruchomości zamierzonej inwestycji. Należało zatem uznać,

że właścicielka nieruchomości nie odpowiedziała na zaproszenie do rokowań, a tym samym z całą pewnością nie wyraziła zgody na udostępnienie nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kwestie związane z ewentualnymi innymi trasami przebiegu, a także kwestie techniczne posadowienia gazociągu związane

z wykonawstwem robót nie podlegają analizie w toku niniejszego postępowania. Takie kwestie wykraczają bowiem poza przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. i nie mieszczą się w zakresie przesłanek do wydania decyzji w tym trybie. Wskazano, że techniczne warunki posadowienia gazociągu będą kontrolowane

w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są uwzględnić występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich.

Zdaniem Prezydenta nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy to, czy planowana inwestycja może być zrealizowana w innym miejscu, skoro Inwestor wskazał działkę

nr [...] i wskazanie to jest dla organu wiążące. Z tego też względu nie uwzględniono wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii z 26 listopada 2020 r. sporządzonej przez

mgr inż. D.K., gdyż dotyczy ona zagadnień, które nie podlegają badaniu w toku niniejszego postępowania. Zaakcentowano, że w wypadku inwestycji liniowych (jaką niewątpliwie jest planowana inwestycja) ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną.

Zdaniem organu pierwszej instancji zaproponowany przez Inwestora przebieg inwestycji odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla właścicielki nieruchomości. Zwrócono przy tym uwagę, że gazociąg został zaprojektowany wzdłuż linii rozgraniczających wytyczonych w m.p.z.p. i tylko w nieznacznym zakresie będzie zajmować (wraz ze strefą kontrolowaną) część działki przeznaczoną w Planie pod zabudowę, a nadto nie będzie przebiegał w poprzek czy w środku tej części, ale na jej skraju. Po zrealizowaniu inwestycji w dalszym ciągu będzie możliwe zagospodarowanie prawie całej części nieruchomości, co do której możliwa jest zabudowa zgodnie z Planem.

Podsumowując organ pierwszej instancji ocenił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. uzależniające udzielenie zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 24 listopada 2021 r. uchylił ją w całości

i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Gdyni, obrębie [...], stanowiącej własność J.P., przez udzielenie zezwolenia Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu niskiego ciśnienia dn110PE. W sentencji decyzji wskazano, że: długość gazociągu wynosić będzie 32,70 m, szerokość strefy kontrolowanej wynosić będzie 1 m - po 0,5 m licząc od osi gazociągu, o łącznej powierzchni 32,70 m2, powierzchnia zajęcia nieruchomości na czas budowy gazociągu wynosić będzie 65,40 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.

Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że została do niej dołączona mapa projektowa stanowiąca jej integralną część. Odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że celem, dla którego decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna zawierać załącznik mapowy, jest przedstawienie zakresu ograniczenia w formie graficznej, przy czym załącznik ten musi być spójny z treścią rozstrzygnięcia oraz być czytelny dla adresatów. Organ odwoławczy wskazał, że załącznik mapowy do decyzji Prezydenta z 2 marca

2021 r. był obszerny, nieczytelny oraz nie wskazywał powierzchni zajętej na czas budowy gazociągu, mimo że sentencja decyzji go wyznaczała. Mając na uwadze interes właścicielki nieruchomości Wojewoda wystąpił do Inwestora o przesłanie czytelnego projektu zagospodarowania terenu, który będzie w pełni obrazował wartości wyznaczone

w rozstrzygnięciu decyzji. W związku z koniecznością wymiany załącznika graficznego konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bowiem zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. W tym zakresie wskazano, że planowana budowa gazociągu realizowana jest w celu zasilenia w paliwo gazowe budynków mieszkalnych zlokalizowanych wzdłuż ul. S. Wraz z realizacją sieci gazowej zostaną wybudowane przyłącza gazowe do nieruchomości oznaczonych jako działki

nr [...],[...],[...] i [...]. Ponadto przedmiotowa sieć realizowana jest w sposób, który będzie umożliwiał przyłączenie kolejnych odbiorców w przyszłości, obejmując swym zasięgiem kolejne obszary gminy. Zdaniem Wojewody budowa sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanej linii, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności, ma on charakter uniwersalny w zakresie rozważań dotyczących inwestycji liniowych.

Przechodząc do oceny spełnienia kolejnej przesłanki organ odwoławczy wskazał,

że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] m.p.z.p. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w przeważającej części na terenie o symbolu 03 MN3 - zabudowa jednorodzinna i małe domy mieszkalne oraz na terenie 026 KD 1/2 - ulica dojazdowa ul. S. i 027 KX - wydzielony ciąg pieszy. Zgodnie z § 2 ust. 1 Planu "w każdej strefie dopuszcza się lokalizację małych obiektów infrastruktury technicznej obsługujących daną strefę oraz sieci podziemnych infrastruktury miejskiej". Zwrócono przy tym uwagę, że pismem z 5 sierpnia 2020 r. Architekt Miejski Urzędu Miasta Gdyni potwierdził ten fakt.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego możliwości poprowadzenia inwestycji w innym miejscu, z pominięciem działki nr [...], Wojewoda zwrócił uwagę,

że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Tak więc celem prowadzonego postępowania nie jest analizowanie, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w m.p.z.p. jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. Mając to na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że nie jest jego rolą ocena umiejscowienia inwestycji liniowej,

a jedynie Inwestor kierujący się wiedzą z zakresu projektowania infrastruktury technicznej, działając w zakresie dopuszczonym w zapisach m.p.z.p., planuje dokładny przebieg poprowadzenia sieci gazowej. Zdaniem Wojewody planowana inwestycja jest zaprojektowana z uwzględnieniem uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości,

a zakres ingerencji Inwestora w prawa właściciela jest sprowadzony do niezbędnego minimum.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., organ odwoławczy wskazał, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Inwestor podjął próbę przeprowadzenia rokowań z właścicielką tej nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, jednak rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu.

W ocenie Wojewody o fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, z której wynika, że Inwestor wielokrotnie próbował nawiązać kontakt z właścicielką nieruchomości w celu uzyskania zgody i uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości na budowę gazociągu. Świadczą o tym pisma

z 13 stycznia 2020 r., z 16 marca 2020 r. i z 5 czerwca 2020 r. W korespondencji wyjaśniono, jaka inwestycja jest zaplanowana i jakie zasady obowiązują po wybudowaniu gazociągu, przedstawiono na mapie jej przebieg, uprzedzono, że po zakończonych pracach wykonawca zobowiązany jest przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego oraz wypłacić odszkodowanie w przypadku powstania szkód, w celu uregulowania zasad posadowienia i utrzymania gazociągu, zaproponowano ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Inwestor uprzedził, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego bądź administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na żadne z powyższych pism Inwestor nie otrzymał odpowiedzi, mimo ich prawidłowego doręczenia. Odwołując się do orzecznictwa Wojewoda podniósł,

że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124

ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Podkreślono, że u.g.n. nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania te faktycznie się odbyły i okazały się nieskuteczne

(a nie pozorne). O pozytywnie zakończonych rokowaniach można byłoby mówić jedynie

w przypadku, gdyby pomiędzy Inwestorem a właścicielką nieruchomości doszło do porozumienia, które znalazłoby odzwierciedlenie w podpisanej umowie lub innym oświadczeniu woli, z którego wynikałaby zgoda na przeprowadzenie inwestycji.

W niniejszej sprawie brak jest takiego dokumentu. Pomimo jednoznacznie sformułowanych propozycji J.P. nie podjęła negocjacji na wybudowanie sieci gazowej. Inwestor mógł tym samym zakończyć rokowania, stwierdzając brak możliwości dojścia do porozumienia, skoro adresat nie odpowiadał na propozycje.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadne było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej wyżej nieruchomości.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J.P., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie Skarżącej praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, podczas gdy sieć gazowa może zostać poprowadzona poprzez działki stanowiące drogi gminne, nie naruszając uzasadnionych interesów prywatnych właścicieli nieruchomości;

2. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Inwestor przeprowadził rokowania

z właścicielem nieruchomości, które to rokowania okazały się bezskuteczne wobec braku przystąpienia do negocjacji przez właścicielkę, podczas gdy do wniosku nie załączono protokołu rokowań, a poprzestano na przedłożeniu jednostronnej korespondencji kierowanej do Skarżącej, zaś propozycje i argumenty wskazane w ww. pismach adresowanych do Skarżącej były pozbawione związku z rzeczywistą szkodą, jaką może ponieść właścicielka nieruchomości w wyniku udzielenia Inwestorowi zgody na założenie i przeprowadzenie sieci gazowej przez jej nieruchomość;

3. art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie,

że bezskuteczne przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza brak możliwości osiągnięcia w inny sposób celu publicznego, któremu służy ograniczenie korzystania z nieruchomości, podczas gdy są to okoliczności całkowicie od siebie niezależnie, a ocena istnienia innej możliwości realizacji celu publicznego powinna być dokonana w oparciu o rzeczywiste możliwości;

4. art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy inwestycja służyć ma wyjątkowo wąskiemu kręgowi mieszkańców gminy i nie ma jakiegokolwiek pośredniego znaczenia dla całej gminy, a jednocześnie istnieje możliwości poprowadzenia trasy sieci gazowej alternatywnie zgodnie ze wskazanymi w treści opinii mgr inż. D.K. z 26 listopada 2020 r. trzema trasami alternatywnymi, które byłyby korzystniejsze z punktu widzenia celu publicznego, jaki ma realizować przedmiotowa inwestycja;

5. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej w sytuacji, gdy cel publiczny, dla którego realizacji wprowadzono to ograniczenie, może być osiągnięty

w inny, mniej uciążliwy sposób, niż przewidziany tym ograniczeniem.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz tendencyjną i nieobiektywną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie

i rozstrzygnięcie jej wbrew zgromadzonym dowodom poprzez ustalenie,

że przeprowadzenie inwestycji nie uniemożliwi korzystania z nieruchomości zgodnie

z jej przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości umiejscowienie sieci gazowej zgodnie z wnioskiem Inwestora ograniczy możliwość zabudowy działki, co jednoznacznie uniemożliwi posadowienie jakiejkolwiek budowli w miejscu do tego przeznaczonym, zaś gazociąg może w całości zostać położony w terenie oznaczonym w m.p.z.p. jako teren nieprzeznaczony pod zabudowę;

2. art. 123 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia

o oddaleniu wniosku Skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii mgr inż. D.K. z 26 listopada 2020 r. oraz poprzez zaniechanie wydania postanowienia o oddaleniu wniosku Skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci i instalacji gazowych, a także o dopuszczenie dowodu

z oględzin nieruchomości;

3. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak analizy stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji, warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszym postępowaniu określenie sposobu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości powinno uwzględniać uzasadniony interes jej właścicielki. Ten uzasadniony interes wymaga zaś, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jej nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji Inwestora

w prawa właścicielki sprowadzony do niezbędnego minimum. Zdaniem strony skarżącej zaproponowany przez Inwestora przebieg sieci gazowej przez działkę nr [...] w istotny sposób uniemożliwia prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Umiejscowienie sieci gazowej na tej działce uniemożliwi m.in. wznoszenie na niej obiektów budowlanych oraz urządzanie stałych składów i magazynów, a w konsekwencji nie doprowadzi do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, tylko całkowicie uniemożliwi korzystanie z niej. Rezultatem wydania zaskarżonej decyzji będzie powstanie szkody po stronie właścicielki nieruchomości, wynikającej z obniżenia jej wartości wobec braku możliwości jej zabudowy. Ponadto Inwestor nie wykazał w jakikolwiek sposób, aby przedmiotowej inwestycji można było przypisać lokalny czy ponadlokalny charakter.

Zarzucono, że w sprawie - mimo przedłożenia dokumentu w postaci opinii specjalistycznej, z którego wprost wynikały okoliczności związane z nadmierną ingerencją w prawo własności, brakiem możliwości zabudowy działki, brakiem możliwości zabezpieczenia skarpy, a także innymi możliwymi szlakami inwestycji - organy oparły się

w omawianym zakresie wyłącznie na twierdzeniach Inwestora. W ocenie strony skarżącej taki sposób procedowania stanowi przejaw naruszenia równości stron postępowania administracyjnego, albowiem organy pominęły całkowicie rzetelne i uzasadnione twierdzenia Skarżącej, opierając się na poglądzie sformułowanym przez Inwestora, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem jego wniosku z uwzględnieniem własnych interesów majątkowych, przy jednoczesnym pominięciu uwzględnienia słusznych interesów właścicielki nieruchomości. Zaznaczono, że kwestie techniczne - w tym możliwość odmiennego poprowadzenia trasy gazociągu - mają w przedmiotowej sprawie znaczenie fundamentalne, wskazują bowiem na brak konieczności zajęcia terenu przedmiotowej nieruchomości, zaś "niezbędność" jest podstawą do skorzystania z trybu postępowania określonego w art. 124 u.g.n.

Za nieprawdziwe uznano twierdzenia Inwestora, że jest to najkrótsze i jedyne rozwiązanie, zaś przeprowadzenie sieci gazowej alternatywną trasą przez sąsiednie działki jest niemożliwe ze względu na istniejącą zabudowę. W tym kontekście wskazano, że sieć gazowa może zostać poprowadzona poprzez działki stanowiące drogi gminne, nie naruszając uzasadnionych interesów prywatnych właścicieli nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej Inwestor nie podjął rzeczywistej próby uzyskania od właścicielki nieruchomości zgody na ograniczenie sposobu korzystania z niej. Podkreślono,

że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być poprzedzone próbami uzyskania zgody właściciela, a zarówno fakt podjęcia takich prób, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Przebieg uzgodnień powinien mieć formę pisemną, a w razie braku zgody należy sporządzić protokół stwierdzający ten fakt, podpisany przez uczestników rokowań. Jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża woli podpisania protokołu, powinno się to też w protokole zaznaczyć. W ocenie strony skarżącej Inwestor nie wykazał, aby w sposób realny umożliwił J.P. zajęcie stanowiska w przedmiocie jego żądań. Do wniosku nie załączono protokołu rokowań, a poprzestano na przedłożeniu jednostronnej korespondencji kierowanej do Skarżącej. Zaznaczono przy tym, że propozycje i argumenty wskazane w ww. pismach adresowanych do J.P. są pozbawione związku

z rzeczywistą szkodą, jaką może ona ponieść w wyniku udzielenia Inwestorowi zgody na założenie i przeprowadzenie sieci gazowej przez jej nieruchomość.

Wskazano, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji J.P. zleciła sporządzenie opinii specjalistycznej dotyczącej projektowanej sieci gazowej. Opinia ta potwierdziła uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń podnoszonych przez Inwestora, w szczególności w zakresie możliwości innego zaprojektowania przebiegu sieci gazowej oraz co do tego, czy planowana inwestycja będzie miała charakter inwestycji celu publicznego. Z opinii tej wynika m.in. to, że projektowany gazociąg

w sposób ewidentny podcina wysoką skarpę, co stanowi niebezpieczeństwo osunięcia się skarpy zarówno w czasie układania gazociągu, jak i w trakcie prac eksploatacyjnych. Ponadto projektowana sieć w znacznym stopniu uniemożliwi wjazd na działkę m.in. pojazdom dowożącym materiały budowlane do zabudowy działki, zaś przedstawione trasy alternatywne przewidują standardowe posadowienie gazociągu wzdłuż granicy działki,

a taki sposób prowadzenia pozwoli na uniknięcie konieczności naruszania nawierzchni dróg i skarpy, zaś w razie awarii umożliwi łatwy dostęp gazociągu bez narażania mieszkańców na uszkodzenie terenu.

W ocenie strony skarżącej kwestie techniczne, w tym możliwość odmiennego prowadzenia trasy gazociągu, mają znaczenie fundamentalne w przedmiotowej sprawie, wskazują bowiem na brak konieczności zajęcia terenu danej działki, co jest podstawą do skorzystania z postępowania uregulowanego w art. 124 u.g.n.

Uzasadniając sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że organy nie przeprowadziły niezbędnych działań w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie dopuściły wszystkich dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pominęły dowody zawnioskowane przez stronę skarżącą.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 9 marca 2022 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi podzielając co do zasady argumentację Wojewody zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. W ocenie uczestnika postępowania w sprawie miały miejsce rokowania poprzedzające złożenie wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości, zaś planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n.

Z uwagi na śmierć J.P. w toku postępowania sądowego, postanowieniem

z 9 czerwca 2022 r. postępowanie to zostało zawieszone, a po wskazaniu następców prawnych Skarżącej postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. zostało ono podjęte.

W piśmie procesowym z 7 listopada 2023 r. strona skarżąca wniosła

o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci m.p.z.p na okoliczność ustalenia tego,

że działka nr [...] znajduje się w strefie ochrony archeologicznej; na terenie 02, 03 i 04 znajduje się cmentarzysko grobów skrzynkowych z wczesnej epoki żelaza - w przypadku natrafienia na obiekty archeologiczne podczas prowadzenia prac ziemnych należy zgłosić ten fakt do Muzeum Archeologicznego w Gdańsku w celu umożliwienia przeprowadzenia badań ratowniczych i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody

Pomorskiego z 24 listopada 2021 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 2 marca 2021 r. i orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Gdyni, obręb [...], stanowiącej własność J.P., poprzez udzielenie zezwolenia P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu niskiego ciśnienia dn110PE, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 2029), który w dacie orzekania przez organy stanowił, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa

w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty

z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).

Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.

W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w m.p.z.p. albo w decyzji

o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo,

a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego,

w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.

Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2) ograniczenie ma być zgodne

z m.p.z.p., a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczyły sposób korzystania z działki nr [...] położonej w obrębie [...], poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia dn110PE.

W ocenie Sądu wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki umożliwiające takie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., albowiem odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z pkt 2 tego artykułu, który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja taka może zaopatrywać zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego jej realizacja, przy sprzeciwie właściciela działki, przez którą inwestor zaprojektował przebieg linii, może odbywać się w trybie i na zasadach wynikających z art. 124 u.g.n.

Odnosząc się w tym miejscu do wątpliwości strony skarżącej dotyczących zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego należy zwrócić uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania m.in. gazów, a także innych obiektów

i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., którego treść pozwala na przyjęcie, że możliwość zapewnienia kilku działkom gazu ziemnego ma znaczenie lokalne, bo ma wpływ na określony rozwój gminy na określonym jej terenie. Nie można bowiem co do zasady wykluczyć, że realizowanie inwestycji tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane (zob. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3777/19).

W świetle poglądów orzeczniczych (zob. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3857/18) inwestycja celu publicznego może dotyczyć także niewielkiego odcinka sieci. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, cieplnej lub gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688)), to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki odcinek, a nie dłuższy, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości,

że tego rodzaju inwestycje służą zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności, niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Wskazywana w skardze możliwość jedynie hipotetycznego przyłączenia się do sieci innych podmiotów nie ma więc decydującego znaczenia dla tej oceny.

W odniesieniu do drugiej przesłanki dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. należy przyznać rację organom, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami Uchwały Nr [...] Rady Miasta Gdyni z dnia 29 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w Gdyni, rejon ulic T., B., której tekst jednolity został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2014 r. pod pozycją 355. W Planie działka nr [...] jest położona w przeważającej części na terenie

o symbolu 03 MN3 - zabudowa jednorodzinna i małe domy mieszkalne oraz na terenie 026 KD 1/2 - ulica dojazdowa ul. S. i 027 KX - wydzielony ciąg pieszy. Zgodnie z § 2 ust. 1 Planu "w każdej strefie dopuszcza się lokalizację małych obiektów infrastruktury technicznej obsługujących daną strefę oraz sieci podziemnych infrastruktury miejskiej".

Istotnie, w odniesieniu do kart terenu 02, 03 i 04 zapisano, że znajduje się na nich cmentarzysko grobów skrzynkowych z wczesnej epoki żelaza, jednakże nie zakazano

z tego powodu lokalizowania na tych terenach sieci podziemnych infrastruktury miejskiej, zapisano jedynie, że w przypadku natrafienia na obiekty archeologiczne podczas prowadzenia prac ziemnych należy zgłosić ten fakt do Muzeum Archeologicznego

w Gdańsku w celu umożliwienia przeprowadzenia badań ratowniczych i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji. Okoliczność ta będzie kontrolowana w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane będą uwzględnić występujące w obszarze oddziaływania obiektu m.in. uzasadnione interesy osób trzecich, a także zapisy Planu dotyczące konieczności zgłoszenia - podczas prowadzenia prac - ujawnienia ww. obiektów archeologicznych.

Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają również, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Inwestor przeprowadził z właścicielką działki nr [...] rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją spornej inwestycji, przez co spełniona została także przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n.

W tym miejscu należy zauważyć, że z przepisów u.g.n. (jak również innych aktów prawnych) nie wynika, jakie dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu

w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Rokowania nie są zatem czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1165/17).

Należy również podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania

w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań,

a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy i analizując spełnienie powyżej wskazanej przesłanki w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że została ona spełniona, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania

z działki nr [...] w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, pismami z 13 stycznia 2020 r., 16 marca 2020 r.

i 5 czerwca 2020 r. Inwestor występował do Skarżącej z prośbą o udostępnienie nieruchomości w celu realizacji planowanej inwestycji. W pismach tych informowano J.P. o zakresie planowanej inwestycji, o tym, że po jej zakończeniu nieruchomość zostanie doprowadzona do stanu pierwotnego, a w przypadku niedopełnienia tego zobowiązania o wypłaceniu Skarżącej odszkodowania za ewentualne szkody, na podstawie ugody lub wyceny rzeczoznawcy majątkowego. W celu uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji Inwestor wniósł o zawarcie umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu (przesyłając tę umowę). Jednocześnie przedstawiono propozycję wypłaty jednorazowego odszkodowania w kwocie 1.635 zł w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. W pismach zwrócono się do Skarżącej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pism, zaznaczając, że brak odpowiedzi zostanie uznany za brak akceptacji Skarżącej na zaproponowane warunki i uznanie negocjacji za zakończone, zaś sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego lub sądowego.

Ww. pisma zostały odebrane osobiście przez Skarżącą (odpowiednio 17 stycznia 2020 r., 19 marca 2020 r. i 10 czerwca 2020 r.), lecz nie zareagowała ona na nie w żaden sposób. Tym samym Inwestor mógł zakończyć rokowania. Należy bowiem podzielić prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że proces ten nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska

i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury zmierzającej do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/17, z 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17 i z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 298/15).

W odniesieniu do tej grupy zarzutów, w których wskazywano na możliwość poprowadzenia trasy sieci gazowej zgodnie ze wskazanymi w treści opinii z 26 listopada 2020 r. trzema trasami alternatywnymi, należy zauważyć, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkowicie innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego bądź procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1965/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 6/22, wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 376/18).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są pozbawione podstaw.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że uchylenie przez sąd administracyjny aktu

z powodu naruszenia tego rodzaju przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd (zob. uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66).

Oceniając sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów

art. 123 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowień

o oddaleniu wniosków dowodowych (z dokumentu w postaci opinii z 26 listopada 2020 r.,

z opinii biegłego sądowego z zakresu projektowania i kierowania robotami budowlanymi

w zakresie sieci i instalacji gazowych oraz z oględzin nieruchomości) należy zauważyć,

że istotnie, organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów, jednakże do okoliczności, na które dowody te miały zostać przeprowadzone Prezydent odniósł się na s. 6-9 uzasadnienia decyzji z 2 marca 2021 r.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu wynikające z tego przepisu dla organu administracji publicznej obowiązki nie są bezwzględne. W orzecznictwie wskazuje się,

że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, że z innych dowodów poza ujawnionymi nie należy oczekiwać zmiany ustalonego stanu faktycznego (zob. wyroki NSA: z 5 października 2023 r. sygn. akt II OSK 347/22, czy z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 903/21). Innymi słowy, samo zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Nakaz taki nie wynika z brzmienia art. 78 § 1 k.p.a.

Należy także podkreślić, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, skonkretyzowana w art. 77 § 1 tej ustawy, wskazuje, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Przy czym działania podejmowane w ramach wskazanych obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczając tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1032/20).

W rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do ustalenia faktów określał art. 124 u.g.n. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie tego przepisu nie występują okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i wydania opinii biegłego. Jak wskazano we wcześniejszej części rozważań, organ prowadzący postępowanie ma za zadanie ustalić, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację inwestycji oraz że planowany sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z obowiązującymi dokumentami planistycznymi albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te nie wymagają wiadomości specjalnych, w związku z czym brak jest podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (zob. wyrok NSA

z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1965/21).

Podsumowując należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 10

i art. 77 § 1 k.p.a. Organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie, w wydanych decyzjach - spełniających wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. - trafnie przyjęto, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 u.g.n. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]