Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 498/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 12 kwietnia 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni, budynku suszarni, zbiornika paliwa stałego, dwóch kominów przemysłowych, rurociągu przesyłowego z konstrukcją wsporczą, konstrukcji wsporczej naczynia wzbiorczego oraz ściany oddzielenia pożarowego, zlokalizowanych na działce nr [..], obr. Ł., w jednostce geodezyjnej W.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W toku postępowania wszczętego wnioskiem A. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę: budynku kotłowni, budynku suszarni, zbiornika paliwa stałego, dwóch kominów przemysłowych, rurociągu przesyłowego z konstrukcją wsporczą, konstrukcji wsporczej naczynia wzbiorczego, zlokalizowanych na działce nr [..] obr. Ł., w jednostce ewidencji geodezyjnej W., Starosta zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia 24 czerwca 2016 r. do usunięcia nieprawidłowości poprzez przedstawienie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji. Starosta wyjaśnił, że projektowana inwestycja jest rozbudową zabudowy przemysłowej lub magazynowej, o której jest mowa w § 3 ust. 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku, gdy powierzchnia zabudowy po rozbudowie przekraczać będzie powierzchnię 0.5 ha w obszarze objętym formami ochrony przyrody to taka decyzja jest wymagana.

Wobec nieprzedstawienia żądanej decyzji Starosta decyzją nr [..] z dnia 12 lipca 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Wojewoda uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta ponownie wezwał inwestora postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r. między innymi do przedstawienia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji i po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., Nr [..], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na scharakteryzowane wyżej przedsięwzięcie.

W odwołaniu od powyższej decyzji ponownie zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a., naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz niedostateczne wyjaśnienie przez Starostę swego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 9 czerwca 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, że w razie stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3).

Wojewoda wyjaśnił, że kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest konieczność uzyskania decyzji środowiskowej na planowaną inwestycję. Wskazał, że działka nr [..] obr. Ł. znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Ł. gmina W., zatwierdzonym uchwałą nr XXV/23/2001 Rady Gminy z dnia 15 marca 2001 r. jako teren zabudowy usługowo-przemysłowej. Zgodnie z planem przedmiotowa działka zlokalizowana jest w strefie oznaczonej w planie symbolem 06.04.PP. W strefie tej funkcją dominującą są funkcje komercyjne, w rozumieniu planu funkcje komercyjne (o charakterze komercyjnym) to funkcje terenów, na których prowadzone jest (będzie) działalność produkcyjna, przemysłowa, magazynowa, składowa, usługowa, a także tereny przeznaczone dla urządzeń infrastruktury technicznej. Co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera informacji o tym, że jakikolwiek teren lub działki znajdowały się w otulinie [..] Parku Narodowego, jednakże w terminie późniejszym zostały jednak ustanowione - przepisem prawa powszechnie obowiązującego - granice [..] Parku Narodowego i jego otuliny. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie [..] Parku Narodowego, w szczególności zapisów § 5 rozporządzenia organ ustalił, iż działka nr [..] obr. Ł., na której ma być realizowana projektowana inwestycja, znajduje się w otulinie [..] Parku Narodowego, a więc w obszarze objętym formami ochrony przyrody. Dlatego też Starosta zobowiązał inwestora do przedstawienia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji. O ile w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu Starosta nie wyjaśnił, jakie konkretne wartości (z szeregu podanych przez inwestora) zostały wzięte pod uwagę w zakresie tej konkretnej, projektowanej inwestycji, i uznał że przedsięwzięcie jest jednocześnie "mogące zawsze" i "mogące potencjalnie" oddziaływać na środowisko - choć rozporządzenie wyraźnie odróżnia te dwie definicje, to w ponownie wydanej decyzji wskazał już dokładnie, które wartości zostały wzięte pod uwagę, i które zaważyły na przyjęciu, że przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016. 353 t.j.) uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które szczegółowo określono w rozporządzeniu wykonawczym.

W szczególności w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a; - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Ze sporządzonego w sprawie bilansu terenu inwestycyjnego przed rozbudową i bilansu terenu uwzględniającego projektowaną zabudowę wynikają następujące dane:

Ogólna powierzchnia działki nr [..] wynosi 4,81 ha.

1. Stan zagospodarowania istniejący na działce:

• powierzchnia zabudowy budynków istniejących - 16658 m2

• powierzchnia utwardzeń istniejących - 20032 m2

• powierzchnia przekształcona pod tereny zielone - 11410 m2

Razem 48100 m2

2. Stan zagospodarowania projektowany:

powierzchnia zabudowy obiektów projektowanych - 1445.5 m2 (0.14455 ha)

stan po rozbudowie:

• powierzchnia zabudowy budynków (istniejących i projektowanych) - 18103.5 m2

• powierzchnia utwardzeń - 18586.5 m2

• powierzchnia przekształcona pod tereny zielone - 11410 m3

Razem 48100 m2

Biorąc powyższe wartości pod uwagę, organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że inwestycja już przed planowaną rozbudową przekraczała progi wymienione w powyższym rozporządzeniu. Tym bardziej zatem przekracza je po rozbudowie.

Odmienne zdanie przedstawiła skarżąca Spółka, która stoi na stanowisku, że dopiero gdyby wartości, o których mowa w rozporządzeniu, zostały przekroczone przez część podlegającą rozbudowie, można by mówić o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Jednakże w sytuacji, w której powierzchnia zabudowy obiektów projektowanych wynosi 1445.5 m2 (0.14455 ha), nie może być o tym mowy. Na dowód tego skarżąca Spółka wskazała § 3 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone.

Jednakże uszedł uwadze skarżącej Spółce przepis § 3 ust. 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nawet nieosiągające progów określonych w ust. 1 (w niniejszej sprawie zostały one już osiągnięte), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. la tej ustawy. W przepisie tym na pierwszym miejscu została wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W związku z tym, Wojewoda uznał, że Starosta słusznie zakwestionował brak decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w przypadku wzięcia pod uwagę jedynie części inwestycji, można by dużą inwestycję podzielić na mniejsze etapy i na żaden z nich nie musiałaby być wydana decyzja środowiskowa, a nie to było zamierzeniem ustawodawcy.

Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej żądania od inwestora decyzji środowiskowej Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zatem w przypadku, kiedy uzna, że planowana inwestycja przekracza wartości podane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, musi zobowiązać inwestora do przedstawienia decyzji środowiskowej.

Jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu. W orzecznictwie sądów wskazuje się również, że w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy z 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy.

W konsekwencji Wojewoda nie podzielił zarzutów naruszenia przez Starostę przepisów postępowania administracyjnego ani art. 35 Prawa budowlanego, ponieważ miał prawo wezwać inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. § 3 ust. 1 pkt 52 a oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego - polegające w szczególności na uznaniu, że inwestycja spółki zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy planowana inwestycja nie należy do tego typu przedsięwzięć;

2. art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 | października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale I społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez ich i niewłaściwe zastosowanie - polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięcia Spółki, podczas gdy obowiązujące przepisy ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w l sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ograniczają ten obowiązek do przedsięwzięć przekraczających określone w przywołanym rozporządzeniu i parametry obszarowe, co zwalniało spółkę z załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3. art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o i środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdza w drodze postanowienia wyłącznie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. wójt, burmistrz lub i prezydent miasta, a więc Starosta nie był organem uprawnionym do nałożenia na spółkę rzeczonego obowiązku;

4. art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia l projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przez spółkę przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

1. art. 7 k.p.a. - poprzez niezastosowanie się w toku postępowania organu do nakazów wynikających z zasady praworządności, w tym nie uwzględnianie w postępowaniu słusznych interesów strony i obywateli;

2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji jak i w toku całego postępowania podstawy prawnej, w oparciu o którą organ dokonał zsumowania powierzchni planowanego przedsięwzięcia z całkowitą powierzchnią zakładu celem ustalenia powierzchni obszaru, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy literalna wykładnia tego przepisu nie zakłada obowiązku sumowania powierzchni planowanej inwestycji z powierzchnią inwestycji już zakończonych;

3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji - w I szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w petitum odwołania w punktach 3, 5 i 7;

4. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji - w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego inwestycja spółki została zaliczona się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz pominięcie wykładni językowej § 3 ust. 1 pkt 52 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zastąpienie jej powołaniem się "racjonalną interpretację przepisu" - przy braku poparcia prezentowanego stanowiska organu poglądami doktryny lub ugruntowaną linią orzeczniczą;

5. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę zgodnie z żądaniem wniosku.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych zarzutów. Przede wszystkim skarżąca spółka stanęła na stanowisku, że Starosta nie był organem uprawnionym do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdził przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do nakładania takiego zobowiązania. Wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach celem uzyskania zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza bowiem w drodze postanowienia wyłącznie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym w niniejszej sprawie byłby Wójt Gminy. Staroście nie przysługiwała zatem legitymacja do nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji projektowanej inwestycji, natomiast Wojewoda nie odniósł się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji.

Według skarżącej organy dopuściły się także uchybienia w postaci błędnej wykładni postanowień § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., która doprowadziła do nieuzasadnionego zastosowania powołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl tego przepisu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowy przemysłowe, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy — przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust 1, o ile progi te zostały określone.

Literalna wykładnia niniejszej normy wskazuje wprost, iż przedmiotem badania organu w zakresie ustalenia obszaru przedsięwzięcia są wyłącznie przekształcenia powstałe w wyniku realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem, zaś w przypadku przedsięwzięcia powstającego w wyniku przebudowy lub rozbudowy za potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko nie mogą być uznane te inwestycje, które swym rozmiarem nie przekraczają progów określonych w ustępie pierwszym.

Skarżąca już w treści odwołania wskazywała, iż art. 3 ust. 1 pkt 13 cytowanej wyżej ustawy - w założeniu prawodawcy - ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Skarżąca podnosiła również, iż przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako np. zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo, jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna.

Argumenty powyższe powtórzył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, wskazując na racjonalność ustawodawcy, który wykluczył możliwość dzielenia jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie.

Wyjaśniono, że obszar, na którym realizowane ma być przedsięwzięcie dotyczy powierzchni 0,14455 ha, zatem nie przekracza obszaru zabudowy potencjalnie znacząco mogącej oddziaływać na środowisko - w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Skarżąca wskazywała przy tym, iż nie planuje wykonywania innych przedsięwzięć, które mogłyby podlegać skumulowaniu. Na nieruchomości skarżącej, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja, znajduje się zakład produkcyjny. Obiekt ten nie stanowi przedsięwzięcia w rozumieniu powyższego przepisu, albowiem jest on obiektem, którego budowa została ukończona. Wykładnia językowa § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a cytowanego rozporządzenia wskazuje w sposób jasny, iż powierzchnię zabudowy stanowi terenu zajęty przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię, która jest dopiero przeznaczana do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem, w związku z tym nie powinno mieć znaczenia dla organu prowadzącego postępowanie czy na działce inwestora znajduje się jakaś inna inwestycja. Rolą organu jest bowiem weryfikacja wniosku budowlanego, a nie kontrola istniejącego sposobu zagospodarowania działki.

Według skarżącej spółki organy obu instancji w toku postępowania nie wskazały konkretnego przepisu prawa, który zobowiązywałby do zsumowania obszaru planowanej inwestycji z powierzchnią istniejącego już zakładu produkcyjnego, czym dopuściły się naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., niedostatecznie wyjaśniając podstawy i przesłanki wydanych decyzji.

Skarżąca wyjaśniła także, że jest podmiotem zapewniającym ok. 300 miejsc pracy lokalnej społeczności. Planowana inwestycja jest natomiast niezbędna z punktu widzenia możliwości dalszego utrzymania zakładu, racjonalizacji jego funkcjonowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa w pracy. Interes indywidualny w niniejszej sprawie pokrywa się zatem z interesem społecznym, wobec powyższego w pełni uzasadnionym jest stwierdzenie, iż organ wydający decyzję winien był uwzględnić powyższe przesłanki. Ingerencja organu w sferę prawa własności pozostawać bowiem powinna w odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą inwestorowi A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni, budynku suszarni, zbiornika paliwa stałego, dwóch kominów przemysłowych, rurociągu przesyłowego z konstrukcją wsporczą, konstrukcji wsporczej naczynia wzbiorczego oraz ściany oddzielenia pożarowego, zlokalizowanych na działce nr [..], obr. Ł., w jednostce geodezyjnej W. Powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego było nieuzupełnienie przez inwestora braków dołączonej do wniosku dokumentacji o ostateczną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji.

Organy obu instancji administracyjnych stosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, a w szczególności przepis art. 35 ust. 1, który stanowi:

1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji - Starosta - zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r. między innymi do usunięcia nieprawidłowości przedstawionej dokumentacji poprzez przedstawienie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji. W toku całego postępowania, także w skardze, inwestor kwestionował zarówno przyjęcie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak też uprawnienie organu architektoniczno - budowlanego do dokonania samodzielnej oceny, czy planowane przedsięwzięcie – rozbudowa zabudowy przemysłowej – jest przedsięwzięciem wymagającym przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji.

Zasadniczym zarzutem skargi jest kwestionowanie uprawnienia organu architektoniczno - budowlanego do dokonania samodzielnej oceny, czy planowane przedsięwzięcie – rozbudowa zabudowy przemysłowej – jest przedsięwzięciem wymagającym uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji, co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2017 r.

Powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach celem uzyskania zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza bowiem w drodze postanowienia wyłącznie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym w niniejszej sprawie byłby Wójt Gminy. Staroście nie przysługiwało zatem uprawnienie do nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji projektowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie inwestor zasadnie wskazał, że ostateczna ocena, czy w okolicznościach konkretnej sprawy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym w niniejszej sprawie byłby Wójt Gminy. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Oceny powyższej dokonuje się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - wydanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. Organ właściwy jest także, zgodnie z przepisem art. 63 § ust. 2 ustawy środowiskowej uprawniony do stwierdzenia postanowieniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie zaś z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. (m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę)

Reasumując wskazać należy, że to do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor miał, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizy takiej organ architektoniczno - budowlany winien dokonać w oparciu o przepis art. 53 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organ obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach .

Powołane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania, w przekonaniu Sądu, na nie pozostają w sprzeczności. Ich rozumienie nie może abstrahować od norm materialnych, procesowych i kompetencyjnych ustaw regulujących proces inwestowania. O relacji postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i środowiskowego w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach świadczy chociażby przepis art. 86 ustawy środowiskowej. W myśl tego przepisu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy środowiskowej. Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. W konsekwencji przyjąć należy, że organ architektoniczno – budowlany nie rozstrzyga kwestii wstępnej, lecz należy do niego rozważenie czy kwestia wstępna w danej sprawie występuje. Jednocześnie organ ten jest związany rozstrzygnięciem organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach także w przypadku, gdy organ ten, zgodnie z przepisem art. 84 ustawy środowiskowej, stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przytoczony w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2573/11, w którym Sąd ten stwierdził, że "Przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz 1623 ze zm.) nie może stanowić podstawy prawnej zobowiązania inwestora przez organy architektoniczno-budowlane do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dz. U. Nr 199 poz 1227 ze zm." wydany został w odmiennym stanie faktycznym, w którym inwestor nie legitymował się co prawda decyzją organu środowiskowego wydaną w oparciu o przepis art. 84 ani postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, jednakże w trakcie postepowania dysponował postanowieniem organu właściwego - Wójta Gminy W. – o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zatem stanowisko organu środowiskowego było znane organowi architektoniczno – budowlanemu, który uznał, że nie jest nim związany. W przedmiotowej sprawie inwestor nie przedstawił takiej opinii stojąc na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie jej nie wymaga.

To czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana zależy zaś od rodzaju inwestycji. W tej kwestii należy wskazać przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a; - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Ponadto przepis § 3 ust. 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia wskazuje natomiast, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nawet nieosiągające progów określonych w ust. 1 (w niniejszej sprawie zostały one już osiągnięte), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W przepisie tym na pierwszym miejscu została wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Nie ulega także wątpliwości, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie [..] Parku Narodowego, w szczególności zapisów § 5 rozporządzenia organy prawidłowo ustaliły, iż działka nr [..] obr. Ł., na której ma być realizowana projektowana inwestycja, znajduje się w otulinie [..] Parku Narodowego, a więc w obszarze objętym formami ochrony przyrody.

W sytuacji gdy realizacja zakładu w istniejącej formie nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w sytuacji objęcia obszaru zarówno istniejącej jak i planowanej inwestycji określoną formą ochrony przyrody planowana rozbudowa, także w przekonaniu Sądu, takiej decyzji wymaga. Nawet jeżeli planowane przedsięwzięcie (rozbudowa) nie przekracza 0,5 ha, to po zsumowaniu z przedsięwzięciem istniejącym przy uwzględnieniu objęcia przedmiotowego terenu forma ochrony przyrody należy przyjąć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.