Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2889/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 5 ust. 3, art. 8, art. 34 ust. 10
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 876/19 w sprawie ze skargi P. sp. j. z siedzibą w Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz P. sp. j. z siedzibą w Z. kwotę 477 (słownie: czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 876/19 oddalił skargę P. sp. j. z siedzibą w Z. (zwanej dalej także: skarżącą spółką) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku (zwanego dalej także: organem) z dnia 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. skarżąca spółka zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w M. (zwanego dalej także: organem I instancji), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu [...] r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez skarżącą spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze.

W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca spółka mają charakter niejawny i znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania nr. rej. [...] jako oznaczone klauzulą "poufne". W związku z tym decyzją z dnia 28 października 2019 r., nr 1/2019 Komendant Powiatowy Policji w M., na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanych informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że żądane przez skarżącą spółkę informacje zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter informacji niejawnych i wobec tego zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Organ I instancji wyjaśnił, że zasady zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne określają przepisy innych ustaw. Dodał także, że o niejawnym charakterze przedmiotowej sprawy i związanym z tym trybem postępowania skarżąca spółka była już informowana przez Komendę Powiatową Policji w M. Ponadto, organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 28 października 2019 r., nr 1/2019 żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła w odwołaniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w związku z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania konkretnych i rzeczywistych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej spółki, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała, miały charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegały udostępnieniu, a także na uznaniu, że żądana przez skarżącą spółkę informacja publiczna nie może zostać udostępniona jako oznaczona klauzulą "poufne", czego konsekwencją była odmowa udostępnienia żądanych dokumentów, podczas gdy organ I instancji winien był najpierw ocenić czy istnieje podstawa do zniesienia klauzuli "poufne", a następnie po stwierdzeniu w niniejszej sprawie braku podstaw do nadania takiej klauzuli tajności, udzielić skarżącej spółce żądanej informacji. Skarżąca spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów polegające na zaniechaniu przez organ I instancji wyjaśnienia i umotywowania zaistnienia materialno-prawnych przesłanek nałożenia, czy utrzymania klauzuli tajności "poufne" całej informacji żądanej przez skarżącą spółkę, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem organ I instancji ograniczył się do wskazania, że informacja ta ma charakter niejawny, a okoliczności sprawy świadczą o braku podstaw do ochrony ww. informacji na gruncie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skarżąca spółka w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego podniosła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji polegające na przyjęciu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i pozwala na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że organ w toku niniejszego postępowania nie ustalił kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie, po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny".

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z dnia 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i wskazał, że w jego ocenie żądane informacje mają charakter informacji publicznej, ale jednocześnie znajdują się w Teczce Operacyjno-Rozpoznawczej oznaczonej klauzulą "poufne", a więc stanowią informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Organ podkreślił, że takie informacje podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji, gdzie precyzyjnie określono warunki udzielenia informacji o tego typu czynnościach, wskazując, że ich ujawnienie jest możliwe wyłącznie po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b ustawy o Policji.

Organ wyjaśnił, że z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji wynika, że w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Z kolei zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach i stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku uzasadnienia ściśle wskazanych w tym przepisie okoliczności, które zdaniem organu nie mają nic wspólnego z niniejszą sprawą. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku zauważył, że cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w przepisach art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję, a przepisy te nie budzą jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji. Organ dodał, że kategoryczny zakaz udostępniania tych informacji oraz ściśle precyzyjnie określone w przepisach przypadki umożliwiające ich udostępnienie, nie zezwalają na stosowanie wykładni powyższych przepisów w drodze proporcjonalności prawa do ochrony i prawa do dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej, a sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Organ wskazał, ze konstrukcja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wskazał, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa. Zauważył także, że do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji niejawnej wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). W związku z tym organ podkreślił, że informacja niejawna jest zatem chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą, gdyż jest ona niejawna już z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (tak: wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/15). Natomiast w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, m.in. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc się zaś do kwestii braku wskazania konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem żądanych informacji, organ stwierdził, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych nie ma obowiązku wskazywania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem, gdyż podanie ich mogłoby prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową.

Skarżąca spółka pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję organu żądając jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M., przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w teczce sprawy [...] na okoliczność wykazania braku podstaw do objęcia żądanej informacji klauzulą tajności "poufne" i jej dalszego utrzymania, celem wykazania, że informacja o rzekomych nieprawidłowościach nie została uzyskana poprzez czynności operacyjno-rozpoznawcze, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na ujawnienie metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, w sytuacji, gdy skarżąca spółka nie żąda udzielenia informacji o szczegółowych metodach i formach stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, a pozyskana przez Policję informacja o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw w M. przy ul. [...] nie została uzyskana w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, gdyż podejmowane wówczas przez funkcjonariuszy Policji czynności ograniczały się jedynie do udokumentowania informacji o rzekomych nieprawidłowościach mających miejsce na stacji paliw, a następnie zawiadomienia o tym Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku oraz Okręgowego Urzędu Miar w Warszawie. Skarżąca spółka podniosła, że na tym zakończono czynności prowadzone przez funkcjonariuszy Policji i na podstawie tej informacji nie wszczęto i nie prowadzono żadnego postępowania uregulowanego przez ustawę. Skarżąca spółka zarzuciła także Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Białymstoku naruszenie art. 15 k.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec przyjęcia przez organ nowych ustaleń faktycznych w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji i w konsekwencji uznanie, że zaistniała dodatkowa przesłanka do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci ujawnienia metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz że na skutek udzielenia wnioskowanych informacji mogłoby dojść do znaczących utrudnień w realizacji zadań Policji. Ponadto, skarżąca spółka podniosła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a także nierozważenie tego już zebranego i brak jego całościowej oceny, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie zdaniem skarżącej spółki miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie ustalił, kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie, po którym nastąpi zniesienie tej klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane do tego w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny", a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ wyjaśnienia i umotywowania na czym miałoby polegać powoływane przez niego ujawnienie metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz znaczące utrudnienie w realizacji zadań Policji, stanowiące - zdaniem organu - przeszkodę do udostępnienia informacji publicznej, a także brak wyjaśnienia czy Komendant Powiatowy Policji w M. winien był ocenić, czy istnieje podstawa do zniesienia klauzuli "poufne", a następnie, czy po stwierdzeniu braku podstaw do nadania żądanej informacji takiej klauzuli tajności powinien udzielić wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że lakoniczność uzasadnienia decyzji organów obu instancji oraz zebrany i ujęty w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznej i pełnej weryfikacji tego, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji w całości lub w części znajduje podstawę prawną. W ocenie skarżącej spółki z treści dokumentów postępowania nie można bowiem w żaden sposób wywieść, dlaczego żądana informacja została objęta klauzulą "poufne", o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skarżąca spółka dodała, że w niniejszej sprawie organ bezpodstawne powołuje się na zagrożenia dla pracy Policji albowiem, skarżąca spółka jest podmiotem działającym na rynku paliw od 1994 r. i nigdy jako podmiot gospodarczy nie naruszała przepisów prawa. Dlatego też w jej ocenie powołanie się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na możliwość utrudnienia działań Policji w związku z udzieleniem żądanej informacji publicznej jest hipotetyczne i niczym nieuzasadnione. Skarżąca spółka podkreśliła, że podjęte przez nią działania mają na celu wyłącznie ochronę jej dobrego imienia. Ponadto, wskazała, że wszelkie czynności związane z kontrolą skarżącej spółki zostały przed dniem złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zakończone, a organy kontroli nie stwierdziły podnoszonych w zawiadomieniach nieprawidłowości, a zatem w ocenie skarżącej spółki nie ma żadnych podstaw do obaw, że może dojść do jakiegokolwiek utrudniania czynności organom państwa, czy też narażenia Rzeczypospolitej Polskiej na szkodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz zawartego w niej wniosku dowodowego i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 876/19 oddalił skargę P. sp. j. z siedzibą w Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowanego przez organy ograniczenia prawa skarżącej spółki do udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji i wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku odpowiada prawu. WSA w Białymstoku wskazał, że z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca spółka znajdują się w teczce oznaczonej klauzulą tajności "poufne", a zatem w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje te nie mogą podlegać udostępnieniu wnioskodawcy. WSA w Białymstoku zauważył, że niezależnie od powyższego, istotniejsze jest jednak to, że dokumenty, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca spółka znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania i według organu mają nadal pozostać niejawne (vide notatki urzędowe z dnia 21 października 2019 r. i z dnia 25 listopada 2019 r.).

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić: 1) w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności; 2) w związku ze współpracą prowadzoną z innymi organami, służbami lub instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym także w związku z prowadzoną współpracą z organami i służbami innych państw w trybie i zakresie określonym w umowach i porozumieniach międzynarodowych. Zgodnie zaś z art. 20b ust. 3 ustawy o Policji, udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast w myśl art. 20b ust. 4 tej ustawy, m.in. w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 1 oraz w ust. 3, udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 20ba, który przewiduje, że zezwolenia na udzielenie podmiotowi uprawnionemu wiadomości stanowiącej informację niejawną udziela Komendant Główny Policji. Zezwolenie to może zaś być udzielone: 1) byłym i obecnym funkcjonariuszom i pracownikom Policji, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w ust. 5, 2) osobom oddelegowanym do Policji, w zakresie zadań realizowanych w okresie oddelegowania, 3) osobom udzielającym funkcjonariuszom Policji pomocy w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych.

W związku z powyższym WSA w Białymstoku stwierdził, że charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych Policji sprawia, że co do zasady nie udziela się informacji dotyczących szczegółów związanych z ich przeprowadzeniem. Sąd I instancji podkreślił, że ma to na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestniczących w nich osób oraz osiągnięcie efektów samych czynności, jak i ma zapewniać właściwą realizację ustawowych zadań stawianych formacji.

Dlatego w ocenie Sądu I instancji organ wydając skarżoną decyzję nie naruszył art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, gdyż stanowisku skarżącej spółki jakoby nie żądała udzielenia informacji o szczegółowych metodach i formach stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informacji o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, przeczy treść jej wniosku o udzielenie informacji publicznej. WSA w Białymstoku wskazał, że skarżąca spółka jednoznacznie zwróciła się w nim o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy KPP w M. w dniu [..] 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości. Z kolei zdaniem Sądu I instancji to, w jaki sposób funkcjonariusze uzyskali informację o nieprawidłowościach, jest elementem realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Ponadto, WSA w Białymstoku podkreślił, że organ rozpoznając odwołanie skarżącej spółki, dysponował notatkami urzędowymi wskazującymi na umieszczenie żądanych przez nią dokumentów w teczce rozpoznania operacyjnego oznaczonej klauzulą "poufne", a w związku z tym, że dokumenty te stanowią informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych, to podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji i ich ujawnienie możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków zawartych w art. 20b tej ustawy, których to warunków wniosek skarżącej spółki nie spełniał.

Sąd I instancji odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. wskazał, że organ nie tylko wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, ale wypowiedział się także na tle zebranego materiału dowodowego i ustaleń faktycznych organu I instancji w przedmiocie zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej. Z kolei przywołanie przez niego dodatkowych argumentów na uzasadnienie kierunku rozstrzygnięcia i rozszerzenie w tym względzie jego podstawy prawnej nie stanowi w ocenie Sądu I instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

WSA w Białymstoku stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w sprawie wyjaśniono wszystkie jej istotne okoliczności, ustalono charakter informacji, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca spółka, a klauzula tajności i jej obowiązywanie w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie budziły wątpliwości organu. Zdaniem Sądu I instancji organy należycie i wystarczająco wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, a Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku precyzyjnie wskazał przepisy prawa uniemożliwiające udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Przy czym, Sąd I instancji podkreślił, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych, organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. WSA w Białymstoku, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 579/14, wyjaśnił także, że z uwagi na wagę i specyfikę zadań Policji uznać należy, że niejawna nie jest tylko treść informacji zawartej w materiałach pozyskanych w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych, ale także sam sposób jej pozyskiwania, a nawet samo potwierdzenie faktu jej posiadania, bowiem fakt ten pośrednio może wskazywać na jedyny możliwy sposób jej uzyskania, jakim jest prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organ nie ustalił kto i jakiego dnia opatrzył żądaną informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy w dniu nadania klauzuli osoba ją nadająca miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, a ponadto czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny", Sąd zauważył, że żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może służyć weryfikacji klauzul tajności, gdyż takie rozumienie instytucji dostępu do informacji publicznych, czyniłoby ustawę o ochronie informacji niejawnych zbyteczną i naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji.

WSA w Białymstoku dodał, że zarządzeniem z dnia 3 lutego 2020 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o nadesłanie do wglądu materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w M., znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe poinformowano Sąd I instancji, że wszczęto procedurę uzyskania zezwolenia Komendanta Głównego Policji na udzielenie informacji niejawnej zgodnie z art. 20ba ustawy o Policji, jednak w dniu 24 marca 2020 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2020 r. odmawiająca udostępnienia do postępowania sądowego materiałów uzyskanych w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych zgromadzonych w Teczce Operacyjnego Rozpoznania nr rej. [...] Komendy Powiatowej Policji w M. Odmowę udostępnienia wnioskowanych materiałów uzasadniono koniecznością ochrony form i metod pracy operacyjnej Policji oraz brakiem przesłanek, określonych w art. 20b i art. 22 ustawy o Policji, co w ocenie Sądu I instancji dodatkowo potwierdza charakter dokumentów znajdujących w teczce rozpoznania operacyjnego i jednocześnie wskazuje na brak możliwości ich udostępnienia skarżącej spółce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie w przypadku uwzględniania skargi uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego w Białymstoku oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M., a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: notatki z dnia [...] 2018 r. znajdującej się w teczce sprawy [...], na okoliczność wykazania braku podstaw do objęcia żądanej informacji klauzulą tajności "poufne" i jej dalszego utrzymania, celem wykazania, że żądana przez stronę skarżącą kasacyjnie informacja nie została uzyskana w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana przez skarżącą spółkę informacja publiczna nie może zostać udostępniona jako oznaczona klauzulą "poufne", w sytuacji gdy w toku postępowania nie wykazano w sposób wszechstronny, czy utajnienie wnioskowanych informacji jest niezbędne ze względu na ochronę dóbr określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a także nie ustalono w sposób jednoznaczny zasadności i zakresu nałożonej klauzuli tajności i w konsekwencji czy w sposób prawidłowy doszło i czy w ogóle doszło do nałożenia klauzuli tajności żądanym danym;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- dokonaniu wykładni pojęcia "informacja niejawna" jedynie w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych bez odwołania się do art. 5 ust 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych zawierającego definicję informacji niejawnych o charakterze "poufne";

- przyjęciu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalać tylko na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia, jakiego typu informacjami były wnioskowane informacje i przyjęciem, że organ nie miał potrzeby weryfikować prawidłowości i zasadności nałożenia klauzuli tajności, gdy brak jest jakichkolwiek ustawowych narzędzi kontroli zasadności i prawidłowości nałożenia klauzuli tajności;

- braku wskazania zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść strony skarżącej kasacyjnie, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała, miały charakter niejawny i z tego powodu nie podlegały udostępnieniu;

- przyjęciu, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że skarżąca spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną żądający takiej informacji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, poprzez niewyjaśnienie dlaczego nadanie żądanym informacjom klauzuli tajności "poufne" skutkowało wyłączeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie badania prawidłowości utajnienia informacji, o które wnioskowała skarżąca spółka, a także braku sprecyzowania na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu na niekorzyść skarżącej spółki, że żądana przez nią informacja jest czynnością operacyjno-rozpoznawczą, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie zapoznał się z dokumentami objętymi klauzulą niejawności znajdującymi się w posiadaniu organu, a wykonane przez Policję czynności nie znajdują oparcia w podstawach prawnych czynności funkcjonariuszy określonych w ustawie o Policji;

2) art. 134 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów, który pozwoliłyby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia w granicach sprawy istotnych wątpliwości, odnośnie do tego czy i dlaczego dołączono dokumenty jawne do akt objętych klauzulą tajności "poufne" i ewentualnie kto i jakiego dnia opatrzył informację klauzulą tajności "poufne" i czy określił datę lub wydarzenie, po którym nastąpi zniesienie klauzuli, a ponadto czy osoba nadająca klauzule (przenosząca dokumenty) miała uprawnienia przewidziane w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych, czy i które z wnioskowanych dokumentów mają charakter "poufny", adekwatności nałożenia klauzuli tajności na informacje o udostępnienie których wnioskowała skarżąca spółka do Komendanta Powiatowego Policji w M., a także czy faktyczne działania policji miały charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych i następnie dowolne przesądzenie na niekorzyść skarżącej spółki, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia przez Sąd I instancji jej skargi, mimo że akta sprawy wskazywały na poważne wątpliwości co do zasadności i prawidłowości działania organów;

3) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania nie został wykazany fakt co do tego czy doszło do zasadnego i prawidłowego nałożenia odpowiedniej klauzuli tajności żądanym przez skarżącą spółkę informacjom, a także nie rozstrzygnięto czy i które z wnioskowanych informacji mają charakter "poufny" przy dowolnym przesądzeniu na niekorzyść skarżącej spółki, że żądana przez nią informacja jest czynnością operacyjno-rozpoznawczą, w sytuacji gdy wykonane przez Policję czynności nie znajdują oparcia w podstawach prawnych czynności funkcjonariuszy określonych w ustawie o Policji i Sąd I instancji z nimi się nie zapoznał;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. nr 1/2019 powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sąd musi mieć możliwość zweryfikowania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w świetle jej uzasadnienia i zawartości akt sprawy i podkreśliła, że możliwość taka istnieje tylko wtedy, gdy sprawa została dokładnie wyjaśniona, a zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła jednocześnie, że niedopuszczalne jest założenie przez organ czy sąd, że określone rodzaje informacji publicznej objęte są niejawnością, niezależnie od ich konkretnej treści i charakteru.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w prawidłowym wymierzaniu sprawiedliwości, a zwłaszcza nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu i wskazała, że w związku ze sprawowaniem funkcji sędzia ma możliwość zapoznania się z informacjami niejawnymi, a w myśl art. 34 ust. 10 pkt 15 ustawy o ochronie informacji niejawnych, postępowania sprawdzającego nie przeprowadza się wobec sędziego sądu powszechnego i sądu wojskowego, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Trybunału Stanu i Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i akt sprawy nie wynika, aby skład orzekający w niniejszej sprawie zapoznał się z treścią niejawnych dokumentów, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości, a kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale co do którego nadano klauzulę tajności. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w związku z tym, że Sąd I instancji nie badał zawartości akt niejawnych, to w sposób dowolny przesądził, że informacje o udostępnienie których ubiega się skarżąca spółka nie podlegają udostępnieniu. Skarżąca spółka podniosła, że nieistnienie jakiejkolwiek procedury weryfikacji poprawności nadania klauzuli tajności stwarza ryzyko bezprawnego utajnienia informacji publicznej. Dlatego też, w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd administracyjny władny jest w jej ocenie badać zasadność utajnienia konkretnej informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przy piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2021 r. strona skarżąca kasacyjnie przesłała odpis wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia [...] 2018 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, na mocy którego zasądzono od Skarbu Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.J. kwotę [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i wskazała, że wyrok ten dotyczył odszkodowania za bezprawne uchylenie rozporządzenia w sprawie utworzenia gmin Sz. i G. w związku z którym to działaniem J.J., będący wspólnikiem skarżącej spółki, poniósł szkodę majątkową w kwocie [...] zł – co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu w/w wyroku. Skarżąca spółka podniosła, że biorąc pod uwagę, że minister właściwy dla spraw wewnętrznych nadzoruje Policję, to w odczuciu strony skarżącej kasacyjnie, może to rodzić wątpliwości i podejrzenia, iż działania Policji, polegające na odmowie udzielenia skarżącej spółce informacji publicznej, mogą mieć związek z przywołanym niekorzystnym dla MSWiA wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie i mogą niejako stanowić "działania odwetowe" w stosunku do skarżącej i samego J.J.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 1 października 2021 r. organ odniósł się do powyższego pisma strony skarżącej kasacyjnie i wskazał, że przywołany przez nią wyrok w żaden sposób nie dotyczy podmiotowej sprawy i zawiera jedynie bezpodstawne dywagacje, stanowiące opinie i odczucia strony, bez przytoczenia naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które odnosiłyby się do zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta jest częściowo uzasadniona i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W realiach niniejszej sprawy łączna analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wykazuje, że zasadniczej i podstawowej wadliwości zaskarżonego orzeczenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu tego orzeczenia przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez Sąd z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne", co będąc wynikiem naruszenia przepisów postępowania czyniło niewłaściwym zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie pozwalając na zweryfikowanie w realiach tej konkretnej sprawy zasadności stanowiska organu o materialnych i formalnych podstawach zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej niejawnej i jako takiej nie podlegającej udostępnieniu.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w wyżej wskazanym zakresie jest trafne i uzasadnione.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Zasady, o jakich mowa w powyższej regulacji w zakresie ochrony informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, określa ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 756) – dalej: u.o.i.n. Informacją niejawną jest zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. taka informacja, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Klasyfikacji informacji niejawnych poprzez nadawanie im stosownych klauzul tajności dotyczy rozdział 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.o.i.n. informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej.

Skoro określoną klauzulę tajności nadaje się informacji niejawnej, to oznacza, że dana informacja jest uprzednio kwalifikowana jako spełniająca materialne kryteria niejawności, a następnie klasyfikowana według konieczności stopnia jej ochrony i na tej podstawie opatrywana stosowną klauzulą tajności. Nadanie klauzuli tajności pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z informacją niejawną w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych (art. 8 u.o.i.n.).

W rozpoznawanej sprawie odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych jako informacje publiczne, organy uzasadniły niejawnym charakterem tych informacji i okolicznością umieszczenia ich w teczce operacyjnego rozpoznania nr. rej. [...] oznaczonej klauzulą "poufne".

Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że powyższe okoliczności, jako zasadnicze elementy podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, podlegają weryfikacji przez sąd administracyjny w ramach przeprowadzanej kontroli.

Z uzasadnienia wyroku i akt sprawy wynika natomiast, że Sąd I instancji nie dokonywał weryfikacji wskazanych okoliczności, nie uzyskując dostępu do dokumentacji w tym zakresie, a weryfikacja ta była konieczna do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale, co do którego nadano klauzulę tajności.

Należy podkreślić, że regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu, a tym samym dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Jak stanowi art. 4 ust. 1-3 u.o.i.n. "Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Zasady zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniu przed sądami i innymi organami określają przepisy odrębnych ustaw. Jeżeli przepisy odrębnych ustaw uprawniają organy, służby lub instytucje albo ich upoważnionych pracowników do dokonywania kontroli, w szczególności do swobodnego dostępu do pomieszczeń i materiałów, a jej zakres dotyczy informacji niejawnych, uprawnienia te są realizowane z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy".

W zakresie zwalniania z obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposobu postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniu przed sądami lub innymi organami ustawa o ochronie informacji niejawnych odsyła zatem do przepisów odrębnych ustaw. W przypadku sędziów kwestia ta została uregulowana w przepisach ustrojowych, co wynika wprost z art. 34 ust. 10 u.o.i.n. W zakresie przesłanek bezpieczeństwa osobowego dostępu do informacji niejawnych ustawa stanowi w art. 34 ust. 10, że postępowania sprawdzającego nie przeprowadza się wobec m.in. sędziego sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że skoro art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stwierdza, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów (...) stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych (...), to uprawnienie w zakresie dostępu do informacji niejawnych wynika z art. 85 § 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 217), zgodnie z którym informacje niejawne mogą być udostępniane sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. W przypadku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego analogiczne uprawnienia wynikają z art. 49 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 10 § 1 i art. 42 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1093). W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 września 2000 r., sygn. III ZP 21/00, zaznaczono, że "w przepisach (poszczególnych procedur) zawarte są pewne ograniczenia w zakresie dostępu sądu w toku rozpoznawania sprawy do informacji niejawnych, ale nie przekreślają one ogólnej zasady, że powinien mieć on do nich dostęp, jeżeli jest to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości". W dalszych rozważaniach Sąd Najwyższy, odwołując się do unormowań konstytucyjnych (art. 2 i art. 45 § 1), zauważył, że "o sprawiedliwym i bezstronnym rozpatrzeniu sprawy przez sąd trudno mówić, gdy rozstrzygnięcie sprawy ma nastąpić na podstawie niepełnych informacji, które są faktycznie możliwe do uzyskania, a nie są otrzymywane przez sąd jedynie z uwagi na przepisy ograniczające dostęp do informacji niejawnych".

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Specyfika spraw dostępu do informacji publicznej kwalifikowanej przez organ jako informacja niejawna jest jednak taka, że z istoty rzeczy akta takich spraw, a zatem akta spraw dostępnych dla wnioskodawcy, nie obejmują informacji kwalifikowanych przez organ jako podlegające ochronie. Weryfikacja tej kwalifikacji z punktu widzenia zgodności z prawem decyzji o odmowie ich udostępnienia następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co oznacza, że zapoznanie się z tą częścią dokumentacji, której organ nie udostępnia ze względu na jej niejawny charakter, "jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, miał obowiązek, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód z dokumentu opatrzonego klauzulą tajności, a zaniechanie tego spowodowało, że rozstrzygnięcie oparte zostało na niezweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w zaskarżonej decyzji, a zatem niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ze zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Jak podkreśla się w orzecznictwie "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21; wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II FSK 1955/20). Podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się zatem skuteczny, bowiem Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie opierając się na wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się z dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania, tj. na podstawie akt administracyjnych sprawy nieuzupełnionych o niezbędną dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, tj. o materiały z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w M., znajdujące się w teczce operacyjnego rozpoznania nr. rej. [...] [...], które zgodnie z oświadczeniem organu są oznaczone klauzulą "poufne". W konsekwencji, za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może bowiem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi zarówno wtedy, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, jak i wówczas, gdy uzasadnienie obejmuje wszystkie wymagane prawem elementy, uniemożliwia jednak ocenę stanu faktycznego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przyznane z mocy ustawy upoważnienie sędziego (składu orzekającego) do zapoznania się z informacjami niejawnymi realizowane być musi z zachowaniem warunków zapewniających ochronę wiadomości objętych tajemnicą państwową czy służbową. Tak więc zagwarantowana co do zasady w procedurze sądowej jawność rozprawy i uzasadnienia wyroku oraz dostęp stron do akt sprawy doznać muszą ograniczeń w takim rozmiarze, jaki jest konieczny do realizacji dyrektyw ustawy o ochronie informacji niejawnych. Obowiązkiem Sądu jest zastosowanie odpowiednich rozwiązań proceduralnych, które zapobiegną udostępnieniu nieuprawnionym osobom chronionych informacji niejawnych. Stosownie do okoliczności sprawy Sąd może zdecydować o częściowym wyłączeniu jawności rozprawy i wygłaszanego oraz doręczanego stronom uzasadnienia, a także ograniczeniu dostępu do akt sprawy i przechowywaniu określonych dokumentów (części akt) w kancelarii tajnej.

W rozpatrywanej sprawie dopiero przeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwi dokonanie oceny zasadności odmowy udzielenia stronie skarżącej wnioskowanych informacji.

Ustawa o ochronie informacji niejawnych przewiduje procedury nadawania, znoszenia lub zmiany klauzuli tajności, co jednak nie oznacza – wbrew stanowisku Sądu I instancji, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może służyć weryfikacji klauzul tajności w granicach sprawy zakończonej zaskarżoną do sądu decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko, zgodnie z którym w zakresie sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli tajności, a tym samym dopuszczalna jest sądowa kontrola materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem przyznania klauzuli tajności, jak np. decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej, jest stanowiskiem wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1047/10; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 527/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1312/15; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 932/16) i trafnym w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, bowiem sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie może poprzestawać jedynie na zbadaniu elementu formalnego – a więc kwestii objęcia danego dokumentu klauzulą tajemnicy niejawnej, ale również jego obowiązkiem jest zbadanie elementu materialnego tajemnicy – czy istotnie informacja chroni wartości, które nie powinny być jawne. Powyższe stanowisko oznacza, że sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli całości dokumentacji związanej z wydaniem decyzji, w tym również dokumentu objętego klauzulą. Brak takiego dokumentu powoduje, że kontrola sądowa jest niepełna, przez co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 491/11, wyrok z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1149/10, wyrok z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1393/12, wyrok z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1134/12; wyrok z dnia 25 października 2023 r., III OSK 2613/21).

Powyżej wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., co sprawia, że w odniesieniu do pozostałego zakresu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wystarczające jest poprzestanie na stwierdzeniu, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych tymi zarzutami nie jest istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy na obecnym etapie jej rozpoznawania, a w związku z charakterem uchybienia Sądu I instancji byłoby przedwczesne i pozostawało w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 615/15) i podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesna ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15).

Należy jednak wskazać, że chybione były zarzuty naruszenia art. 135, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 606; W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11; wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171, z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, LEX nr 597785). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., I FSK 1192/16; zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej w świetle argumentacji omawianego zarzutu.

Nie był trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że materiał zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając legalność zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił, a zwłaszcza wymogu tego nie spełnia powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. przepisu, którego adresatem jest nie organ sąd administracyjny.

Nieskuteczny okazał się także ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez "oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. nr 1/2019 powinna zostać uchylona". Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Dlatego zarzut ten okazał się bezzasadny.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podejmie działania obligujące organ do udostępnienia dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, tj. materiałów z czynności przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Policji w M., znajdujących się w teczce operacyjnego rozpoznania nr. rej. [...] [...], które zgodnie z oświadczeniem organu są oznaczone klauzulą "poufne", mając na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na udzielenie informacji niejawnej oparte o unormowania zawarte w art. 20ba ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171) nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani innego aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2022 r., III OSK 1956/22). Sąd I instancji ponowi również, w ślad za zarządzeniem z dnia 3 lutego 2020 r., wezwanie organu o przedłożenie w/w dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie i na tle akt sprawy obejmujących tę dokumentację oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania, w tym również ponawianych w skardze kasacyjnej, a ewentualne niewykonanie tego wezwania uniemożliwiające przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. oceni jako istotną okoliczność w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tj. zwłaszcza jako brak wykazania przez organ prawdziwości jego oświadczenia o objęciu wnioskowanych informacji klauzulą "poufne".

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej, mając na uwadze, że w realiach niniejszej sprawy jego uwzględnienie na etapie postępowania kasacyjnego nie znajduje podstaw w treści art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. nie jest niezbędne dla kontroli orzeczenia Sądu I instancji.