Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1165/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 124 par 2 i art. 15zzzzzn
journal: Dz.U. 2023 poz 1327
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. O., zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną", od decyzji Burmistrza Janikowa z dnia 22 lipca 2020 r., znak: 524.102.6.213KP, postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r., nr SKO-4111/706/2023, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej: "kpa", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Burmistrz Janikowa decyzją skierowaną do strony, wydaną dnia 22 lipca 2020 r., znak: 524.102.6.2013KP orzekł w następujący sposób: 1) uchylono w całości decyzję Nr 524.102.2013 ze zm. z dnia 7.06.2013 z powodu podjęcia przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 2) odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, wnioskowane na M. O., od dnia 1.03.2019 r.; 3) uznano świadczenie pielęgnacyjne wypłacone w okresie od 24.05.2017 r. do 28.02.2019 r. w łącznej kwocie 31.094,80 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne; 4) zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w łącznej kwocie 31.094,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W dniu 8 maja 2023 r. do tutejszego Kolegium wpłynęło odwołanie strony wraz z aktami sprawy od decyzji z dnia 22 lipca 2020 r. znak: 524.102.6.213.KP.

Odwołanie od decyzji administracyjnej winno było zostać złożone z zachowaniem czternastodniowego terminu przyjętego w art. 129 § 2 kpa Uchybienie terminowi określonemu w przywołanym przepisie i niezłożenie w trybie art. 58 § 1 i § 2 kpa, wniosku o przywrócenie go, skutkować musi, jak stanowi art. 134 kpa, obowiązkiem stwierdzenia postanowieniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu, które to rozstrzygnięcie jest ostateczne.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy odwołanie od decyzji Burmistrza Janikowa z dnia 22 lipca 2020 r., znak: 524.102.6.213.KP, nie zachował ww. czternastodniowego terminu.

Kwestionowana decyzja została odebrana w dniu 28 lipca 2020 r., co strona potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Termin do wniesienia odwołania minął więc w dniu 11 sierpnia 2020 r., natomiast odwołanie skarżący złożył osobiście w siedzibie Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Janikowie w dniu 28 kwietnia 2023 r., co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Mimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji o terminie wniesienia odwołania, strona odwołanie złożyła w dniu 28 kwietnia 2023 r., a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie złożono przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ani nie uprawdopodobniono, że uchybienie terminu nastąpiło nie z winy strony.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa.

Treść art. 134 K.p.a. wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu.

Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu, stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 634/17).

Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (tak w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2029/16).

W skardze złożonej do Sądu na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie, przywrócenie terminu i rozpatrzenie jego odwołania od decyzji MOPS z dnia 13.04.2023 r. nr 524.102.812013KP.

W dalszej części skargi wskazano, że po wyroku jak to określono: "WSA sygn. akt II SA/471/22", strona otrzymała decyzję SKO4110/534/23 uchylającą decyzję MOPS w Janikowie nr 524.102.8.2013KP kolejną decyzję nr 524.102.8.1.2013KP.

Wyjaśniono, że MOPS Janikowie podtrzymał swoje stanowisko i od tej decyzji strona złożyła odwołanie do SKO wpisując prawidłowo datę, ale źle wpisała nr decyzji, podając numer, który widniał w uzasadnieniu i wcześniej był przedmiotem rozpatrzenia. Dalej podniesiono, że po otrzymaniu w dniu 12.06.2023 r. zawiadomienia z SKO strona była przekonana, że jej wniosek został przyjęty i prawidłowo wypełniony. Zarzucono, że organ odwoławczy pisząc zawiadomienie zdawał sobie sprawę, czego dotyczy odwołanie i stwierdzono, że odwołując się od wcześniejszych decyzji SKO do WSA, we wnioskach skarżący nie wpisał swojego numeru PESEL, a Sąd nie rozpatrzył jego odwołań na jego niekorzyść, tylko wezwał go do uzupełnienia i korekty. Zdaniem skarżącego Kolegium mając wątpliwości, powinno postąpić w podobny sposób.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska w odniesieniu do zarzutów skargi, jakoby skarżący prawidłowo wpisał datę, ale źle wpisał numer decyzji, stwierdzono, że nie sposób zgodzić się z takim stwierdzeniem, albowiem pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2023 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, zatytułowane "wniosek" w swej treści wskazuje bowiem numer decyzji 524.102.6.213.KP z dnia 22.07.2020 r. oraz prośbę o zmianę decyzji i umorzenie należności. Podkreślono, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie jest odformalizowanym środkiem odwoławczym. Wskazano, że przepis art. 128 kpa, wymaga jedynie, aby z odwołania wynikało, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt Ił SA/Rz 1/21). podniesiono, że treść ww. pisma strony wskazuje, że stanowi ono odwołanie.

Wyjaśniono, że skarżący w dniu 28 kwietnia 2023 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia 22.07.2020 r. znak: 524.102.6.213.KP, która została doręczona w dniu 28 lipca 2020 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji. Termin do wniesienia odwołania minął więc w dniu 11 sierpnia 2020 r.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, niż te, które w niej wskazano.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2023 r., nr SKO-4111/706/2023, zaskarżając je w całości wnosząc nie tylko o jego uchylenie, ale też o przywrócenie terminu (nie wskazał do jakiej czynności – uwaga Sądu) i rozpatrzenie jego odwołania od decyzji MOPS z dnia 13.04.2023 r. nr 524.102.812013KP.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że sądy administracyjne mogą poddać kontroli określoną aktywność, bądź zaniechanie organów administracyjnych, jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Istotny w tym kontekście jest wobec tego przedmiot zaskarżenia wskazany w skardze, którym sąd administracyjny jest związany.

Mając zatem na uwadze przedmiot skargi, kontrola Sądu obejmuje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozstrzygające w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten jest terminem ustawowym, niepodlegającym przedłużeniu lub skróceniu. Czynność procesowa dokonana po terminie nie wywołuje związanych z nią skutków procesowych. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w myśl art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne między stronami, że doręczenie decyzji z 22.07.2020 r., stronie nastąpiło 28 lipca 2020 r. oraz że strona wniosła odwołanie po wymaganym 14 dniowym terminie, tj. 28.04.2023 r. Strona skarżąca nie kwestionuje również, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Spornym zagadnieniem jest natomiast, czy organ odwoławczy zasadnie stwierdził uchybienie temu terminowi. W ocenie Sądu ta sporna kwestia została wadliwie oceniona przez organ odwoławczy z uwagi na pominięcie zmiany stanu prawnego w związku z wystąpieniem na terenie kraju stanu epidemii z powodu COVID-19, co Sąd dostrzegł z urzędu. Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd pierwszej instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), zwaną dalej: "ustawą o COVID – 19" która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. dodany został art. 15zzzzzn˛, o treści:

1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Powołana regulacja wprowadziła zatem nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, odnośnie do terminów, którym uchybiono po 16 grudnia 2020 r., wówczas obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin na złożenie wniosku z 7 do 30 dni.

W świetle stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organ wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie skarżącej w dniu 28 lipca 2020 r. Z kolei odwołanie od tej decyzji wniesiono 8 maja 2023 r. Zatem zarówno wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji jak i wniesienie od niej odwołania nastąpiło po wejściu w życie art. 15zzzzzn˛ ustawy o COVID-19, co zaś obligowało organ odwoławczy do jego zastosowania. Stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu całkowicie pomija szczególne rozwiązanie przewidziane na gruncie przepisów ustawy o COVID-19, albowiem jak wynika z tego aktu normatywnego, ogólna reguła wynikająca z art. 134 oraz art. 129 § 2 kpa, została poddana istotnej modyfikacji, co rzutuje na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Regulacja zawarta w art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID -19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID - 19 obowiązujący od dnia 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 5, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdował art. 15zzzzzn˛ ustawy o COVID-19 doszło w niej bowiem do uchybienia terminu, zawitego, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ stwierdziwszy uchybienie terminu do złożenia odwołania nie skierował do strony skarżącej zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. W tej sytuacji niezastosowanie przez organ omawianej regulacji należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Niewątpliwie celem art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID -19 pomijać. Pominięcie ww. regulacji oznaczałoby, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Takie zaś działanie w zakresie dyrektyw wykładni celowościowej do art. 15zzzzzn˛ ustawy o COVID- 19, prowadzi do przyjęcia, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.