Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1641/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 799/19 w sprawie ze skarg K.B., R.B.. M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 799/19 Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B., R.B. i M.K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 997 złotych oraz na rzecz skarżących K.B. i R.B. solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.P. pozwolenia na budowę pięciu wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i energii elektrycznej, ściany oporowej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu, na terenie działek nr [...] i nr [...] położonych w P., w gminie P.

W skardze kasacyjnej M.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 4.2. uchwały nr XLV/346/01 Rady Miejskiej w Policach z dnia 20 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej obszaru miejscowości: Pilchowo, Bartoszewo, Żółtew (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego nr 15 z 2002 r. pod poz. 262; zwanej dalej: planem) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.) i art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (zwanej dalej: k.c.) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż określenie "działka" w tym zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć tylko w ten sposób, iż współczynnik powierzchni zabudowy do 30% powierzchni działki, powinien być wyliczany osobno dla każdej działki gruntu, w tym wyodrębnionej ewidencyjnie, również w przypadku gdy wszystkie działki ewidencyjne gruntu przeznaczone pod zabudowę położone są obok siebie, należą do tego samego właściciela i ujawnione zostały w jednej księdze wieczystej, w przypadku gdy określenie "działka" w tym zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy utożsamiać z pojęciem "działki budowlanej", którą może stanowić także nieruchomość gruntowa składająca się z kilku ewidencyjnych działek gruntu, przeznaczonych pod zabudowę, należących do tego samego właściciela i ujawnionych w jednej księdze wieczystej, a w konsekwencji w takim przypadku współczynnik powierzchni zabudowy do 30% działki zgodnie z § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 4.2. przedmiotowej uchwały, może być wyliczany dla łącznej powierzchni wszystkich działek ewidencyjnych, należących do tego samego właściciela, ujawnionych w jednej księdze wieczystej, stanowiących razem jedną działkę budowlaną, położoną w granicach terenu elementarnego 50 MJ,U;

2. § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 6.2. planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. i art. 46 § 1 k.c. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż określenie "działka" w tym zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć tylko w ten sposób, iż współczynnik udziału powierzchni biologicznie czynnej minimum 40% powierzchni działki, powinien być wyliczany osobno dla każdej działki gruntu, w tym wyodrębnionej ewidencyjnie, również w przypadku gdy wszystkie działki ewidencyjne gruntu przeznaczone pod zabudowę położone są obok siebie, należą do tego samego właściciela i ujawnione zostały w jednej księdze wieczystej, w przypadku gdy określenie "działka" w tym zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy utożsamiać z pojęciem "działki budowlanej", którą może stanowić także nieruchomość gruntowa składająca się z kilku ewidencyjnych działek gruntu, przeznaczonych pod zabudowę, należących do tego samego właściciela i ujawnionych w jednej księdze wieczystej, a w konsekwencji w takim przypadku współczynnik udziału powierzchni biologicznie czynnej minimum 40% powierzchni działki, zgodnie z § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 6.2. planu może być wyliczany dla łącznej powierzchni wszystkich działek ewidencyjnych, należących do tego samego właściciela, ujawnionych w jednej księdze wieczystej, stanowiących razem jedną działkę budowlaną, położoną w granicach terenu elementarnego 50 MJ,U,

3. § 3 ust. 1 pkt 51) ppkt 8.2. planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. wg brzmienia obowiązującego na dzień uchwalenia przedmiotowej uchwały, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż zapis dotyczący obowiązku zachowania dojazdów wewnętrznych o szerokości minimalnej 8,0 m, zawarty w tym przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozumieć w ten sposób, iż nakaz zachowania minimalnej szerokości 8,0 m dotyczy wszelkich dojazdów, w tym również dojazdów i dojść do budynków, w przypadku gdy sama treść np.: § 3 ust. 1 pkt 51) ppkt 5.1., § 3 ust. 1 pkt 51) ppkt 8.3., § 3 ust. 1 pkt 22) ppkt 8.1., § 3 ust. 1 pkt 27) ppkt 8.2. przedmiotowej uchwały wskazuje, iż zwrot "dojazdy wewnętrzne" może być użyty tylko i wyłącznie w znaczeniu jako tylko dojazdy wewnętrzne do działek i nie może odnosić się jednocześnie do dojazdów i dojść do budynków, gdyż wówczas takie jego zastosowanie często byłby niemożliwe albo prowadziłoby do poważnych wątpliwości interpretacyjnych, zatem w konsekwencji § 3 ust. 1 pkt 51) ppkt 8.2. nie może regulować jednocześnie szerokości dojazdów i dojść do budynków wewnątrz działek budowlanych, a ponadto zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł ustalać tylko drogi publiczne, stąd przyjąć należy, iż dojazdy i dojścia na terenie prywatnych działek budowlanych, niebędące drogami publicznymi, nie podlegają zapisom § 3 ust. 1 pkt 51) ppkt 8.2. przedmiotowej uchwały;

4. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody błędnie ustalając stan faktyczny i przyjmując, że:

a. projekt zagospodarowania terenu dotyczący budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących, dwulokalowych z lutego 2019 r., załączony do wniosku M.P. o udzielenie pozwolenia na budowę w sprawie [...] narusza przepisy § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 4.2. planu gdyż współczynnik zabudowy na poziomie do 30% został wyliczony w tym projekcie na podstawie łącznej powierzchni obu działek [...], natomiast uchwała ta dla terenu elementarnego 50 MJ,U przewiduje wyliczenie współczynnika zabudowy do 30% dla działki, w przypadku gdy organy administracji publicznej obu instancji, prawidłowo ustaliły, że obie wskazane w tym projekcie zagospodarowania działki ewidencyjne [...], należące do M.P., dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta [...], stanowią łącznie jedną działkę budowlaną, a zatem współczynnik 30% zabudowy został prawidłowo wyliczony dla działki o łącznej powierzchni [...] m² i wobec zaprojektowanej powierzchni zabudowy [...] m² wyniósł 29,56%, a zatem projekt zagospodarowania zgodny jest 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 4.2. planu;

b. projekt zagospodarowania narusza przepisy § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 6.2 planu gdyż współczynnik powierzchni biologicznie czynnej został wyliczony w tym projekcie na podstawie łącznej powierzchni obu działek [...], natomiast uchwała ta dla terenu elementarnego 50 MJ,U przewiduje wyliczenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej minimum 40% dla działki, w przypadku gdy organy administracji publicznej obu instancji, prawidłowo ustaliły, że obie wskazane w tym projekcie zagospodarowania działki ewidencyjne [...], należące do M.P., dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta [...] stanowią łącznie jedną działkę budowlaną, a zatem współczynnik 40% powierzchni biologicznie czynnej został prawidłowo wyliczony dla działki o łącznej powierzchni [...] m², a wobec zaprojektowanej powierzchni z płyt ażurowych nieba o powierzchni [...] m², łącznie z terenami zielonymi powierzchnia biologicznie czynna wyniosła [...] m², co stanowi 42,56% z łącznej powierzchni [...] m² działki budowlanej, a zatem projekt zagospodarowania zgodny jest z § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 6.2 planu;

c. projekt zagospodarowania w części graficznej narusza § 3 ust. 1 pkt 51) ppkt 8.2. planu, gdyż zaprojektowane dojazdy i dojścia do budynków na terenie działek [...] nie posiadają szerokości minimalnej 8,0 m, gdy uchwała ta dla terenu elementarnego 50 MJ,U przewiduje dojazdy wewnętrzne o szerokości minimum 8,0 m, w przypadku gdy organy administracji publicznej obu instancji, prawidłowo ustaliły, że wskazana dla terenu elementarnego 50 MJ,U szerokość dojazdów wewnętrznych dotyczy tylko wymiarów dojazdów do działek i nie odnosi się do wymiarów dojazdów i dojść do budynków na terenie działek [...], a zatem projekt zagospodarowania nie narusza § 3 ust. 1. pkt 51) ppkt 8.2 planu;

5. art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie przepisy prawa naruszył Wojewoda [...] przy ocenie aktualności badań geologicznych załączonych do projektu zagospodarowania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.B. i R.B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół dokonanej przez Sąd I instancji kontroli decyzji Wojewody w zakresie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów planu w zakresie pojęcia działki oraz dojazdów wewnętrznych.

Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Okolicznością w sprawie niesporną jest obowiązywanie na terenie, na którym inwestor zamierza zrealizować swoje zamierzenie budowlane, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Policach uchwałą nr XLV/346/01 z dnia 20 grudnia 2001 r. uchwaliła zmiany w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police dla miejscowości: Pilchowo, Bartoszewo i Żółtew. Działki nr [...], na których inwestor zamierza zrealizować budowę, położone są na terenie elementarnym oznaczonym w planie symbolem 50 MJ,U, dla których plan przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkalno-usługową: jednorodzinna. W zakresie parametru powierzchni zabudowy działki oraz powierzchni biologicznie czynnej w planie posłużono się pojęciem działki.

W planie nie zdefiniowano co należy rozumieć pod podjęciem działki. Również obowiązująca w dniu przyjęcia planu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie defilowała tego pojęcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że użytego w planie pojęcia działki nie można utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działka o jakiej mowa w ustaleniach planu powinna być rozumiana jako działka budowlana. Definicja "działki budowlanej", określona została w art. 2 pkt 12 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którą: "należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) przez:

- nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami);

- działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Pojęciu "nieruchomość gruntowa" zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy nadać również znaczenie, które wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, co oznacza, iż nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w planie pojęcie działki rozumiane powinno być może jako jedna lub kilka działek gruntu na których możliwe jest prowadzenie robot budowlanych. Istotne jest, że chodzi o teren budowlany, to jest teren, który ze względu na warunki, jakie spełnia, jest zabudowany lub nadaje się pod zabudowę. Mając zatem na uwadze, że projekt budowlany przewiduje realizację inwestycji na dwóch działkach ewidencyjnych, należących do tego samego inwestora, błędnie Sąd I instancji uznał, że ocena zachowania parametrów zabudowy ustalonych w planie, dokonywana powinna być odrębnie dla każdej z tych działek.

Powyższe nie mogło jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zatwierdzony projekt nie był zgodny z planem w zakresie zaprojektowanych w nim dojazdów, co uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, iż ustalony w planie miejscowym wymóg zachowania 8m dla dojazdu wewnętrznego musi być spełniony jedynie dla drogi wewnętrznej prowadzącej do terenu inwestycji. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w planie miejscowym mowa jest o dojazdach wewnętrznych i pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem drogi wewnętrznej. Dlatego też uznać należy, że ustalona w planie szerokość dojazdów wewnętrznych zachowana musi być także dla dojazdów do poszczególnych budynków mieszkalnych zaprojektowanych na terenie inwestycji. Tymczasem z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że ustalona w planie szerokość nie została zachowana, albowiem wynosi ona od 4 do 6 metrów. Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Mając na uwadze, że mimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w części podzielił argumentację w niej zawartą, na podstaw 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.