Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1139/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Chrzanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1727/10 w sprawie ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1727/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Chrzanów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę własności nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz Miasta Chrzanowa wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem, z dnia 10 kwietnia 2008 r., o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę Chrzanów własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości B. w Gminie Chrzanów.

Wojewoda Małopolski, decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...], na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Chrzanów własności powołanej nieruchomości Skarbu Państwa. Wojewoda wskazał, że działka ta nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 461 K.c., ponieważ w ewidencji gruntów została sklasyfikowana jako grunty leśne i w związku z tym nie spełnia przesłanek warunkujących przejście gruntu z mocy prawa na rzecz gminy.

Odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Burmistrz Miasta Chrzanowa. Podniósł, ze według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka jest położona na terenach upraw polowych oraz terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Błędne wykazanie działki w ewidencji gruntów jako terenów leśnych (gdyż jedynie część działki jest zalesiona, co jest wynikiem naturalnego zalesiania pól pozostających odłogiem) nie może rzutować na rzeczywisty charakter tego gruntu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z tym przepisem, przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy, miało nastąpić nie później niż do 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane do Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie o którym mowa wyżej, stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie przez gminę własności takich nieruchomości stwierdza w drodze decyzji wojewoda odpowiedni dla miejsca położenia nieruchomości. Stwierdził, że zakres normowania przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa obejmuje zasady gospodarowania mieniem określonym w art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej (z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych). W związku z tym, w ocenie Ministra, aby nieruchomość stała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: działka musi stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w Chrzanowie z 4 marca 2008 r. Minister ustalił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Chrzanów, obowiązującego w dniu 1 lipca 2000 r., działka nr [...] była położona na terenach upraw polowych oraz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, była ona zatem przeznaczona na cele rolnicze. Natomiast według art. 461 K.c., nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z wypisu z ewidencji gruntów, obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r., działka nr [...] o pow. 0,2817 oznaczona była jako lasy. Nadto, zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w ustawie. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, jeżeli działka stanowiła las wydzielony geodezyjnie, to nie podlegała przepisom ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Chrzanów. Zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Zdaniem skarżącej, działka spełnia obie, wymagane przez ustawę przesłanki uznania jej za nieruchomość rolną. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Chrzanów położona jest częściowo na terenie upraw polowych, a częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Ponadto, zgodnie z art. 461 K.c., nieruchomością rolną jest nieruchomość, która jest lub może być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Skarżąca podkreśliła, że klasyfikacja gruntów w operacie ewidencji gruntów nie wyklucza możliwości użytkowania po rekultywacji działki, jako gruntu rolnego i po częstokroć nie odzwierciedla stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej, działka nr [...] ma charakter śródpolnej enklawy leśnej, a sukcesja roślin na tej działce, sąsiadującej z kompleksem gruntów ornych poprzecinanych sosnowymi i brzozowymi zagajnikami, jest wynikiem naturalnego zalesienia pól pozostających wiele lat odłogiem. Dodatkowo skarżąca podniosła, że "przedmiotowa działka nie stanowi wydzielonego geodezyjnie lasu, jak błędnie zinterpretował to, wyłącznie na podstawie klasyfikacji użytku w ewidencji gruntów Minister, gdyż jako taki zostałby włączony do zasobu Państwowego Gospodarstwa Leśnego na podstawie art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował że ewidencja gruntów zawiera dane faktyczne, które mają charakter wiążący dla organów państwowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni 0,2817 ha, położona w B., w Gminie Chrzanów, spełnia warunki z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Sąd przytoczył treść tego przepisu, według którego nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust.1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, w których są położone.

Według Sądu pierwszej instancji, "nieruchomości rolne", o których mowa w tym przypisie, to nieruchomości wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Sąd zauważył, iż Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z przedstawionych regulacji , w ocenie Sądu, wynika, że nieruchomościami rolnymi, w rozumieniu ustawy z 19 października 1991 r., są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu cywilnego i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko więc nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 powołanej ustawy. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie, czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 30 czerwca 2000 r., oprócz spełnienia innych warunków określonych w tym przepisie, była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Sąd odnotował, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Chrzanów, obowiązującego w dniu 1 lipca 2000 r., nieruchomość obejmująca przedmiotową działkę położona była na terenach upraw polowych (symbol planu II C 82RP ) oraz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (symbol II C 80 MN MR). Sąd pierwszej instancji ustalił jednak nadto, na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że przedmiotowa działka jest działką leśną, to zaś oznacza, że nie można na niej prowadzić wytwórczości rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że sporna nieruchomość jest śródpolną enklawą leśną, która po dokonaniu jej rekultywacji będzie mogła być użytkowana rolniczo, a ewidencja gruntów często nie odzwierciedla stanu faktycznego, który obrazuje ortofotomapa wykonana ok. 1995 r. i 2000 r., Sąd stwierdził, że zapisy widniejące w ewidencji gruntów są dowodem określonego stanu faktycznego i nie mogą być dowolnie zignorowane lub zaakceptowane przez organ badający sprawę. Sąd podzielił pogląd Ministra, że ewidencja gruntów zawiera dane faktyczne określające rodzaj użytków wchodzących w skład danej nieruchomości i ma charakter wiążący dla organów państwowych. Twierdzenie strony zapewniające o istnieniu danych odmiennych, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Zdaniem Sądu, nie jest zasadne stanowisko skarżącego, według którego ocena, iż nieruchomość była wykorzystywana w dniu 30 czerwca 2000 r. do celów rolnych może być dokonana wbrew zapisom wynikającym z poświadczonego wypisu z rejestru gruntów. Faktyczna możliwość zmiany sposobu użytkowania działki sugerowana przez skarżącego pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, zaś przywołana ortofotomapa nie była przedstawiona organowi do oceny wraz z pozostałymi załącznikami wniosku o komunalizację.

Skargę kasacyjną wniosła Gmina Chrzanów. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 P.ps.a. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a w szczególności:

- art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) stwierdzającego, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone, poprzez ich niewłaściwą interpretację w zakresie przesłanek komunalizacji gruntów rolnych,

- art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) stwierdzającego, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest "lasem",

- art. 20 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zapisy ewidencji gruntów mają rozstrzygające znaczenie co do stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości, a w szczególności co do jej użytkowania.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydaniu w/w decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

- art. 7; 9; 75 § 1 i 80 K.p.a. – poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Chrzanów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Nie jest usprawiedliwiona procesowa podstawa kasacji. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy odnoszący się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 100 ze zm.). Z materiału tego wynika status nieruchomości według zapisów w księdze wieczystej, przeznaczenie w planie miejscowym i w ewidencji gruntów. Był to w niniejszej sprawie materiał wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Brak było podstaw do dopuszczenia z urzędu dodatkowych dowodów, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (oględzin, świadków, biegłego). Odnotować w tym miejscu można, że Gmina nie złożyła dodatkowych wniosków dowodowych w trakcie postępowania administracyjnego. Odrębny zagadnieniem jest zastosowanie norm prawa materialnego wobec ustalonego stanu faktycznego. Kwestia ta zostanie poddana analizie w związku z materialną podstawą kasacji.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. Okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przytoczyć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Brak uprzedzenia strony przez organ, przed wydaniem decyzji, o przyjętym w sprawie stanowisku co zebranego materiału dowodowego i podstawy prawnej rozstrzygania, nie stanowi więc naruszenia art. 9 zdanie pierwsze K.p.a. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy były zaś Gminie Chrzanów znane. Gmina była wnioskodawcą i sprecyzowała żądanie w sposób wskazujący na znajomość podstawy prawnej sprawy komunalizacyjnej i przesłanek komunalizacji. Nie było potrzeby pouczania Gminy w tym zakresie. Wojewoda Małopolski nie miał więc obowiązku udzielenia wnioskodawcy wskazówek i wyjaśnień, w myśl art. 9 zdanie drugie K.p.a. Obowiązki wynikające z art. 9 K.p.a. nie polegają zaś na świadczeniu na rzecz strony nieograniczonej pomocy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 30854; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest usprawiedliwiona także materialna podstawa skargi kasacyjnej. W sprawie ma zastosowanie norma art. 13 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu ustalonym przez przepis art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.). Odnotować można, że uchylenie przepisu art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dniem 6 lutego 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami zastosował przepis art. 13 ust. 2 poprzez zbadanie, czy zachodzą przesłanki hipotezy, a następnie trafnie odmówił dyspozycji tej normy. Określonym w art. 13 ust. 2 warunkiem materialnym przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy było spełnianie przez nieruchomość kryteriów nieruchomości rolnej. Odczytanie treści tego pojęcia należy rozpocząć od uwagi, że regulacja art. 13 ust. 2 zawiera postanowienia odnoszące się do tych nieruchomości, które nie zostały przejęte przez Agencję w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. W związku z tym, zauważyć trzeba, że art. 13 ust. 1 stanowi o dacie przejęcia przez Agencję mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Niezależnie od tego odesłania, skoro art. 1 ustawy wskazuje na zakres przedmiotowy ustawy, to regulacja art. 13 ust. 2 nie może od tego zakresu abstrahować.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy, reguluje ona zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Przytoczony przepis zawiera dwie przesłanki pozytywne i jedną negatywną zakwalifikowania nieruchomości jako rolnej. Wymagane jest by stanowiła ona nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i była położona na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Nie może to być natomiast nieruchomość znajdująca się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Od razu wskazać można jako okoliczność bezsporną, że sporna działka nie znajdowała się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Przesłanka negatywna określona w art. 1 pkt 1 in fine ustawy nie ma więc dla dalszych rozważań żadnego znaczenia.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego odesłanie do Kodeksu cywilnego prowadzi do zastosowania art. 461 K.c. Spełnianie przez nieruchomość warunków pojęcia nieruchomości rolnej zdefiniowanego w art. 461 K.c. nie oznacza jednak, że w każdym przypadku nieruchomość rolna objęta jest zakresem przedmiotowym ustawy. Konieczne jest, o czym już była mowa, położenie nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Nie ulega wątpliwości, że również ten wymóg w niniejszej sprawie jest zachowany. Nie został natomiast zachowany wymóg określony w art. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w myśl którego ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2.

Wykładnia i zastosowanie nie tyle zatem powinny obracać się wokół zagadnienia, czy ważniejsze są zapisy planu, czy ewidencji, ile powinny prowadzić do takiego odczytania art. 1 pkt 1 i 3 ustawy, według którego nieruchomość rolna w rozumieniu art. 1 pkt 1 nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, jeśli została wydzielona geodezyjnie z nieruchomości rolnej (art. 1 pkt 3).

Wydzielenie geodezyjne jest instytucją materialnego prawa administracyjnego uregulowaną w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustalenie treści tego pojęcia w oparciu o wymienione ustawy jest uprawnione nie tylko z uwagi na stan prawny obecnie obowiązujący. Także w dacie dodania art. 1 pkt 3 do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z dniem 19 stycznia 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3), "wydzielenie geodezyjne" było normowane przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego (ustawy i przepisów wykonawczych). Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym, niż dotychczas, ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny (geodezyjny) dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej dokonywanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo jako czynność materialno-techniczna w zakresie prawa administracyjnego (sporządzenie operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej). Jak wynika z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a i 3a, podział nieruchomości rolnych i leśnych dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak skonkretyzowanej regulacji prawnej dotyczącej podziałów takich nieruchomości, podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wydanego z upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – patrz: Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513-514, 530. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty reglamentacją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Był dokonywany w drodze operatu podziałowego, według woli właściciela. Unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 1) dotyczyły wyłącznie gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę (patrz: Eugeniusz Mzyk [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", red. G. Bieniek, LexisNexis 2011, s. 456). Tryb podziału określały wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813), a wcześniej zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Ministra Rolnictwa z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98).

W dacie istotnej z punktu widzenia art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tj. dnia 30 czerwca 2000 r. obowiązywało rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. Przewidywało ono użytki leśne jako sposób zagospodarowania działki. W myśl § 27 ust. 3, użytki leśne dzieliły się na lasy i grunty leśne (§ 27 ust. 3 pkt 1) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (§ 27 ust. 3 pkt 2). Pozwala to, w powiązaniu z treścią materiału dowodowego, tj. zaświadczeniem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Chrzanowie z dnia 25 maja 2009 r., na ustalenie, że w dniu 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] była lasem wyodrębnionym geodezyjnie z nieruchomości rolnej.

Z woli ustawodawcy, komunalizacją w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa objęte zostały nieruchomości rolne, które z chwilą upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 nie były wydzielone geodezyjnie jako lasy. Zachodziła zatem przesłanka negatywna komunalizacji określona w art. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 13 ust. 2. Wynika to wprost z uzasadnienia decyzji Ministra, od której skargę zaskarżonym wyrokiem oddalono.

Zaskarżony wyrok nie uchybia normie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze z m.). Przepis ten nie był w weryfikowanym postępowaniu administracyjnym stosowany. Komunalizacji nie podlegał grunt wpisany do ewidencji jako las. Zasadność tego wydzielenia geodezyjnego nie mogła być w postępowaniu komunalizacyjnym badana z punktu widzenia art. 3 ustawy o lasach. Zauważyć jednak można, że lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest nie tylko grunt pokryty roślinnością leśną. Nadto, musi to być grunt spełniający dodatkowe wymagania: przeznaczenie do produkcji leśnej lub stanowienie rezerwatu przyrody albo wpisanie do rejestru zabytków (art. 3 pkt 1). Może to być także grunt związany z gospodarka leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki, budowle itd. (art. 3 pkt 2). Ta definicja lasu, jak wprost wynika z art. 3 ab initio ustawy o lasach, jest wiążąca w ramach tejże ustawy. Przepis art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Jest to zatem przepis stosowany w prowadzeniu ewidencji. W sprawie komunalizacyjnej znaczenie ma zapis ewidencyjny. Przedmiotem tego postępowania nie jest ocena spełniania przez nieruchomość, określoną w art. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wymogów ustawy o lasach. Kwestionowanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków odbywa się w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Istota rozważanej przesłanki tkwi więc w rezultacie czynności z zakresu ewidencji gruntów, a nie w ocenie, czy wydzielony geodezyjnie las, o którym mowa w przepisie art. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, spełnia przesłanki pojęcia lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lub art. 3 pkt 2 ustawy o lasach.

Z powyższych uwag wynika jeszcze jedna konsekwencja. Zapis w ewidencji nie jest w sprawie komunalizacyjnej, opartej o art. 13 ust. 2 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego. Z mocy art. 1 pkt 3 tej ustawy, wydzielenie geodezyjne lub brak tego wydzielenia są przesłankami materialnoprawnymi komunalizacji. Skutków tego wydzielenia geodezyjnego nie można więc oceniać jedynie w kontekście mocy zapisów ewidencyjnych wynikającej z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i nast. Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zapisy w ewidencji miały rozstrzygające znaczenie z uwagi na treść art. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie z powodu niewłaściwej interpretacji normy art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.