Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 357/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 4,  art. 36 a  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. D., A. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz H. D. i A. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim - działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 K.p.a., po zapoznaniu się z projektem zamiennym złożonym przez inwestora w ramach wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 20 października 2010 r., nr [...] - zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez inwestora – T. i A. małżonków M., polegających na doprowadzeniu budynku gospodarczego oraz wiaty, zlokalizowanych na posesji w [...], przy ul. [...], dz. nr a, k. m. [...], obręb [...], do zgodności z projektem budowlanym zamiennym. Jednocześnie organ nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że na skutek interwencji H. D., podczas przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2010 r. kontroli stwierdzono, że na posesji w [...], przy ul. [...], należącej do T. i A. M., występują nieprawidłowości w zakresie usytuowania wzniesionych obiektów budowlanych na działce nr a. W szczególności w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, że budowy obiektów dokonano na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego nr [...], z dnia 3 września 2003 r. Zaznaczył, że projektowana odległość od ściany budynku zlokalizowanego na sąsiedniej posesji, usytuowanego w granicy działki nr b, należącej T. i A. D., w przypadku obu obiektów budowlanych wynosiła 1,50 m. Tymczasem, w trakcie wykonywania czynności kontrolnych stwierdzono, że budynek gospodarczy, został wybudowany w odległości ok. 1 m od granicy działki sąsiedniej nr b, a jednocześnie od ściany usytuowanego w tej granicy budynku, zaś wiata bezpośrednio przy granicy działki.

Zdaniem organu oznacza to, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki, które dopuszczalne było jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie mógł uzyskać, gdyż nie było możliwe uzyskanie pozwolenia na wybudowanie obiektu lub obiektów budowlanych w sposób niezgodny z przepisami.

Powyższe ustalenia doprowadziły do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie wybudowania budynku gospodarczego oraz wiaty w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę.

W toku postępowania ustalono również - na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 września 2010 r. - że budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości ok. 80 cm, a wiata w odległości ok. 30 cm od ściany budynku zlokalizowanego na sąsiedniej posesji, usytuowanego w granicy działki nr b, należącej do D.

Dalej organ wywodził, że w dniu wszczęcia postępowania roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego oraz wiaty były zakończone, zatem niecelowe stało się wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W celu doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego wydano w dniu 20 października 2010 r., decyzję nr [...], nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia dla budynku gospodarczego oraz wiaty, w terminie do 31 grudnia 2010 r., projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z już wykonanych robót budowlanych.

Wskutek odwołania A. D. decyzja została przez organ drugiej instancji utrzymana w mocy. Stosownie do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego Starosta Prudnicki, decyzją z dnia 4 lutego 2011 r., uchylił decyzję nr [...] z dnia 3 września 2003 r.

Inwestorzy przedstawili w wyznaczonym terminie wymagany projekt budowlany zamienny. Wynikało z niego, że w celu doprowadzenia wskazanych obiektów do stanu zgodnego z prawem należy wykonać określone roboty budowlane, dlatego na podstawie art. 51 ust. 4 wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową obiektów.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów H. D. oraz pełnomocnika A. D., stwierdził - na podstawie analizy projektu zagospodarowania działki - że zaprojektowana lokalizacja wskazanego budynku gospodarczego, usytuowanego na długości 9,38 m w granicy działki nr b oraz na długości 1,75 m w odległości 4,12 m od tej granicy, uwzględnia istniejące okno w sąsiednim budynku i nie narusza obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych, w tym § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ uznał, że projektowana lokalizacja spornego budynku gospodarczego na działce nr a, usytuowanego częściowo w granicy działki nr b, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem na obszarze, na którym została zrealizowana inwestycja, stosownie do zapisu § 11 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek, zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/156/2004 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 8 listopada 2004 r., dopuszcza się budowę w granicach działki.

Natomiast ze względu na istniejące okno w poziomie parteru w ścianie podłużnej zewnętrznej, którą budynek D. usytuowany jest w granicy z sąsiednią działką nr a, projektowany właśnie na tej działce budynek gospodarczy, w obrębie okna został odsunięty od działki nr b na odległość 4,12 m. Wobec powyższego, po stwierdzeniu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku oraz po sprawdzeniu przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, z którego wynikają konieczne do wykonania roboty budowlane w obiektach objętych tym projektem, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, orzeczono jak w decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. D., reprezentowana przez pełnomocnika, nie wyraziła zgody na wznowienie robót budowlanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła, że nie precyzuje, czy uwaga wniesiona przez H. D. oraz M. Z. do protokołu "przeglądu akt sprawy" z dnia 8 lutego 2011 r. dotyczącego odległości od ściany z oknem budynku państwa D., a budynku nr 1 (w projekcie budowlanym zamiennym) na posesji A. M., została uwzględniona. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że projektant nie dokonał żadnych zmian. Ponadto zarzuciła, że w protokole oględzin z dnia 3 grudnia 2010 r. ustalono, że obiekt nie jest użytkowany jako budynek gospodarczy - brak zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie w protokole tym wniesiono uwagę o likwidacji poprzednio istniejącego odwodnienia powierzchniowego (dot. bezpośrednio budynku nr 1 projektu zamiennego) oraz powtórzono wniosek H. D. o rozpatrzenie legalności wyburzenia obiektów byłej mleczarni.

Odwołująca podniosła, że zgodnie z oświadczeniem J. D. prowadzono dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące decyzji nr [...], znak: [...] i nr [...], znak: [...], które to decyzje uchylono. Natomiast zatwierdzony projekt zamienny i pozwolenie na wznowienie robót dotyczyło tylko postępowania w sprawie uchylonej decyzji nr [...]. Tymczasem - zdaniem odwołującej - oba postępowania są ze sobą ściśle powiązane. Reasumując, stwierdzono, że uzasadnione było wykonanie jednego wspólnego projektu zamiennego, obejmującego uwagi i zastrzeżenia zgodnie z protokołami oględzin z dnia 15 września 2010 r. i 3 grudnia 2010 r. oraz wydanie jednej decyzji w sprawie uchylonych decyzji nr [...] i nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 11 maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Odwołując się do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o jakim mowa w tym przepisie, podejmuje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone.

W przeciwnym wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 omawianej ustawy, z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi m. in. podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił istniejący stan faktyczny i zastosował procedurę zmierzającą do legalizacji budowy budynku gospodarczego i wiaty, wykonanych z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, stąd organ pierwszej instancji był zobowiązany do wydania decyzji "w sprawie" projektu budowlanego zamiennego.

Projekt ten podlega kontroli merytorycznej, gdyż możliwe jest również wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia wadliwego projektu. Organ pierwszej instancji ocenił, że projekt zamienny został sporządzony prawidłowo, a lokalizacja objętych projektem zamiennym obiektów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także w ocenie organu odwoławczego, projekt zamienny został sporządzony prawidłowo i spełnia wymogi prawne przewidziane dla tego typu dokumentacji przez przepisy Prawa budowlanego i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Lokalizacja obiektów nie narusza obowiązujących przepisów prawa, dlatego zasadne było zatwierdzenie tego projektu.

Dalej, organ uznał za niezasadne zarzuty odwołującej się strony, bowiem organ I instancji wyjaśnił kwestię lokalizacji otworu okiennego w budynku gospodarczym i jej zgodność z warunkami technicznymi. Z kolei pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu wykraczają poza przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji.

W skardze na powyższą decyzję A. i H. D. wnieśli o jej uchylenie w całości, zarzucając, że narusza prawo materialne, tj.:

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż brak jest projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego, co w efekcie pozwala inwestorowi unikać kontroli całego przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz obchodzić przepisy przy ocenie poszczególnych obiektów budowlanych;

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nie dokonano rzetelnej oceny projektu budowlanego w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych;

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., gdyż nie przeprowadzono rzetelnej oceny projektu budowlanego w zakresie wpływu całości zamierzenia na zdrowie ludzi, w tym w szczególności emisji hałasu i wibracji; oraz wpływu na obiekty sąsiednie poprzez uniemożliwienie skarżącym dostępu do części własnego budynku z uwagi na sprzeczne z wymogami technicznymi posadowienie obiektu zbyt blisko ich budynku; pominięcie wymogu projektowego zapewnienia ograniczania wpływu obiektu budowlanego na środowisko, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podnieśli, że nieuprawnione jest oddzielanie przez organy obu instancji zagadnień ze sobą powiązanych, a dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w innych procesach inwestycyjnych A. M. Takie działanie stoi bowiem w sprzeczności z art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego, który posługuje się pojęciem "całego zamierzenia budowlanego". Oba organy nadzoru budowlanego konsekwentnie, wbrew wykładni celowościowej, traktują poszczególne obiekty budowlane zrealizowane przez inwestora jako niezależne od innych obiektów. Tymczasem, wzajemne ich usytuowanie i wpływ na środowisko, zdrowie ludzi oraz obiekty na sąsiednich posesjach powoduje, że postępowania administracyjne w tym zakresie powinny być połączone, tak by dokonać właściwej oceny "całego zamierzenia budowlanego".

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko oraz argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz podkreślił, że postępowanie dotyczyło odstępstw od decyzji o pozwoleniu i zatwierdzonego projektu budowlanego konkretnego obiektu, zatem organ nie miał podstaw, aby jednym postępowaniem objąć inne obiekty wykonane przez inwestora.

W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2012 r., skarżący - H. D. wniósł o uwzględnienie przez Sąd jego uwag dotyczących rozbieżności projektowych, "tj. dla decyzji [...] mapy oznaczone nr 3 i 8", a "dla decyzji nr [...] mapa 11". Do pisma skarżący dołączył mapę geodezyjną z dnia 13 kwietnia 1995 r.

W trakcie rozprawy sądowej skarżący - H. D. wyjaśnił, że powołane w powyższym piśmie numery map oznaczają numery kart przedstawionych uzupełniająco akt administracyjnych. Podniósł również - posiłkując się dołączoną do akt sądowych mapą - że obiekty budowlane określone numerami od 1 - 7 oraz 14 i 15 stanowią "jeden obiekt zadaszony dachem o jednej płaszczyźnie". Natomiast odrębny jest tylko obiekt nr 5, który stanowi otwartą wiatę, osobno zadaszoną. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz także z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji oraz objętej kontrolą na podstawie art. 135 P.p.s.a decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów, co skutkować winno uchyleniem podjętych aktów.

Przedmiot oceny stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu inwestorowi T. i A. M., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu budynku gospodarczego oraz wiaty, zlokalizowanych na posesji w [...], przy ul. [...], do zgodności z projektem budowlanym zamiennym, oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych.

Podjęte rozstrzygnięcia oparto o przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wedle którego po upływie wyznaczonego dla sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (przedstawienia projektu zamiennego), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzje, o których mowa w tym przepisie zastępują decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem "legalizują" roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z treści komentowanego przepisu wynika również, że rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po myśli którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (wydanie tego postanowienia w realiach niniejszej sprawy stało się bezprzedmiotowe wobec wybudowania obiektów) właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wymienione przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem inwestor zrealizował budynek gospodarczy oraz wiatę w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Starosty Prudnickiego z dnia 3 września 2003 r., nr [...]. Jak ustalono, przedmiotowe obiekty nie zostały usytuowane w odległości 1,5 m od ściany budynku zlokalizowanego na sąsiedniej posesji, tak jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, lecz budynek gospodarczy w odległości ok. 80 cm, a wiata ok. 30 cm. od tej ściany. Wobec takich ustaleń słusznie argumentowały orzekające organy, że roboty budowlane, na których wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę powinny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Oznacza to, że wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia, stanowi samowolę budowlaną. W sytuacji ujawnienia takiej samowoli ustawodawca przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość zalegalizowania wykonanych odstępstw.

Legalizacja następuje po przeprowadzeniu, tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, a które w okolicznościach badanej sprawy polegało na nałożeniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w dalszej kolejności - na zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązaniu go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Podkreślenia wymaga, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego kompleksowej oceny, zwłaszcza pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Chodzi przede wszystkim o zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi oraz ocenę kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skarżących dotyczący nierzetelnej oceny projektu zamiennego, gdyż ze wskazanego wyżej obowiązku organ pierwszej instancji (także organ odwoławczy - o czym poniżej) nie wywiązał się należycie. Ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, że dokonał sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, co zapewne miało oznaczać, że jest on prawidłowy od strony formalnej i merytorycznej. Nie podał jednak w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń faktycznych ani też argumentacji, które miałyby uzasadnić taką ocenę, i które pozwalałyby przyjąć, że zaistniały podstawy prawne do zakończenia postępowania naprawczego po wykonaniu określonych w projekcie zamiennym robót. Z całą pewnością, dla oceny prawidłowości działań organu, który widział podstawy do zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie jest wystarczająca informacja, że inwestor wywiązał się z nałożonego decyzją z dnia 20 października 2010 r., nr [...], obowiązku, ponieważ dostarczył w terminie projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Analiza uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, że organ niejako "automatycznie" zatwierdził przedłożony projekt budowlany, co jest niedopuszczalne w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów Prawa budowlanego, które nie dają podstaw do takiego ograniczania obowiązków organu administracji publicznej.

Jak sygnalizowano już wcześniej, na organie nadzoru budowlanego, czyli organie dysponującym fachową wiedzą w przedmiotowym zakresie, spoczywa powinność ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny i sprawdzenia - pod kątem spełnienia wymogów z art. 34 i 35 Prawa budowlanego - przedstawionej dokumentacji projektowej, która jest dowodem w sprawie, a nie tylko poprzestania na fakcie jej fizycznego złożenia w organie.

W końcu, przedstawienie w uzasadnieniu decyzji własnej oceny projektu zamiennego pozwoliłoby stronom postępowania na zapoznanie się z tokiem myślenia i argumentacją organu oraz stanowiłoby o podjęciu rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., a w dalszej kolejności ustrzegłoby organ od zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. W tym miejscu odnotować należy, że organ pierwszoinstancyjny odnosząc się do zarzutów H. D. oraz A. D. dotyczących nieuwzględnienia w projekcie zamiennym istniejących otworów okiennych w budynku skarżących wskazał, na zgodność spornego budynku gospodarczego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż projektowana lokalizacja tego budynku, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek, zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/156/2004 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 8 listopada 2004 r., który dopuszcza budowę w granicach działki. Powyższe, w ocenie Sądu, nie oznacza jednak, że organ dokonał pełnej oceny i sprawdzenia - pod kątem spełnienia wymogów z art. 34 i 35 Prawa budowlanego - przedstawionej przez inwestora dokumentacji projektowej.

Wymienionych wad decyzji organu pierwszej nie dostrzegł organ odwoławczy, który - choć wskazywał na taką powinność - nie tylko nie przeprowadził wnikliwej, własnej oceny zgodności z wymogami przedstawionego projektu zamiennego oraz nie analizował rodzaju i zakresu wskazanych w nim robót do wykonania w kontekście możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z prawem. Dlatego uzasadniony jest zarzut skargi o nierzetelnej ocenie projektu budowlanego zamiennego, a w konsekwencji o naruszeniu zasad ogólnych procedury administracyjnej.

Poza tym, w ocenie Sądu, organy decyzyjne nie wyjaśniły istotnej w sprawie okoliczności, podnoszonej przez strony postępowania związanej z wykonaniem jednego, wspólnego zadaszenia, które to roboty mogły doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie może mieć wpływ na ocenę, czy przedmiotowy obiekt budowlany zachował strukturę i charakter odrębnego budynku, i czy w związku z tym może - samodzielnie - stanowić przedmiot postępowania.

Te wadliwości rozstrzygnięć organów obu instancji upoważniają do stwierdzenia, że akty te zostały podjęte bez kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż dokonane przez organy administracyjne oceny nie zostały poparte w pełni zgromadzonym i przekonującym materiałem dowodowym. Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto, skoro ustaleń organów obu instancji nie poparto w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji dostateczną argumentacją, to naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy, wbrew wymogom ostatnio wskazanego przepisu, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, skupiając się jedynie na odpowiedzi na te z nich, które dotyczyły zakresu prowadzonego postępowania oraz legalności obecnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego.

Wyrażone w tym względzie stanowisko uznać należy za prawidłowe, gdyż w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego spornych obiektów nie było możliwe - mimo oczekiwań skarżących - rozstrzyganie co do zmiany sposobu jego użytkowania oraz rozstrzyganie o legalności wszystkich obiektów należących do A. M., które nie powstały w jednym czasie a w szczególności, że stanowiły jedno (całe) zamierzenie budowlane, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Podobnie, nie było możliwe w tym konkretnym postępowaniu załatwienie sprawy, zarzucanej przez stronę, nielegalnej rozbiórki obiektu byłej "mleczarni". Niemniej jednak Wojewoda Opolski nie zajął stanowiska w innych, także poruszonych w odwołaniu kwestiach, jak najbardziej związanych z przedmiotem rozstrzygania, a dotyczących m.in. pominięcia w zatwierdzonym projekcie zamiennym podstawowych rozwiązań odnośnie odwodnienia działki, sprzecznego z przepisami techniczno - budowlanymi usytuowania budynku, braku oceny wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

Stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawianych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w zależności od poczynionych ustaleń, do zastosowania odpowiednich przepisów wraz z omówieniem przesłanek ich zastosowania oraz do opracowania decyzji zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.