Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 596/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 roku sprawy ze skargi J.M. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. bg


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]roku, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), Wojewoda Ł. wezwał Radę Gminy Ż. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

Problematyka wygaśnięcia mandatu radnego J. M. była przedmiotem obrad na sesji Rady Gminy .Ż w dniu [...] roku. Rada uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku podjętą na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego. Z protokołu obrad sesji wynika, że Rada miała już przygotowany projekt uchwały nie stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Pismem z dnia [...] roku, na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ł. powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] roku Nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Wojewoda Ł. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Ż.J M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Ł. wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, która powinna być podjęta najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia wygaśnięcia mandatu. Wbrew obowiązkowi wynikającymi z ust. 2 tego artykułu Rady Gminy Ż. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. M.

Organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] roku Sąd Rejonowy w Ł. Wydział Grodzki w P. uznał radnego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa określonego w art. 270 § 1 k.k. (umyślne i ścigane z oskarżenia publicznego). Wyrok stał się prawomocny od [...] roku. Z informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego wynika, że Sąd wymierzył mu karę 1 roku pozbawienia wolności w zawieszeniu na trzy lata oraz karę 70 stawek dziennych grzywny ustalając jednocześnie wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 10 złotych.

W skardze z dnia 16 listopada 2009 roku J. M. wniósł o uchylenie powyższego zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała Rady Gminy Ż. została podjęta z naruszeniem art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, bowiem przed jej podjęciem Rada nie wysłuchała wyjaśnień radnego. Pomimo tej okoliczności Wojewoda Ł. uznał, że wszczęta procedura wygaszenia mandatu radnego jest prawidłowa i nie stwierdził nieważności podjętej przez Radę uchwały. W ocenie skarżącego niezrozumiałym jest zastosowanie w stosunku do niego regulacji zawartej w treści art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej Ordynacji, bowiem organ nadzoru nie wskazał do jakiego naruszenia doszło i jaką sprawuje funkcję lub prowadzi działalność, która koliduje z mandatem radnego. W zakresie ewentualnego zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej radny podkreślił, że został skazany za podrobienie dokumentu, ale jego działanie nie miało charakteru umyślnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Dodatkowo wyjaśniono, że za oczywisty błąd pisarki należy uznać podany w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego art. 190 ust. 1 pkt 2a zamiast art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem znajduje oparcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga J. M. nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [...] roku nr [...] o wygaśnięciu mandatu radnego J. M.

Dokonując oceny legalności przedmiotowego zarządzenia Sąd stwierdził, że Wojewoda Ł. nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnieść się należy do samej kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody przez radnego gminy, którego to zarządzenie dotyczy.

W wyroku z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/04) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym jednocześnie Trybunał stwierdził, iż ustawodawca winien pilnie dostosować przepisy ustawy do wydanego werdyktu. W związku z tym ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111) znowelizowano między innymi art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając regulację zakładającą, że uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (w tym przypadku radnego). Co prawda, jednocześnie w art. 6 powołanej ustawy zmieniającej wprowadzono zastrzeżenie, iż ma ona zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. W ocenie Sądu ten ostatni przepis nie odnosi się jednak do przyznanego radnemu uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. Przyjęcie bowiem poglądu, że przepis ten ma zastosowanie dopiero od następnej kadencji, powodowałoby, że ustawodawca zamiast wyeliminować stan niekonstytucyjności, de facto przywróciłby go na określony czas, pogarszając sytuację prawną radnych w tym zakresie w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Stwierdzić ponadto należy, że przyjęcie takiej wykładni uniemożliwiałoby radnym zaskarżenie tylko tych zarządzeń zastępczych, które zostały wydane po wejściu w życie zmienionych przepisów, co z kolei naruszałoby zasadę równości wobec prawa. Tym samym, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową i zasadę racjonalności ustawodawcy uznać należało, iż wprowadzona nowela miała na celu dostosowanie przepisów do werdyktu Trybunału, a nie ponowne wprowadzenie stanu niekonstytucyjności. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy przyjąć interpretację, iż przepis uprawniający do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu ma zastosowanie od daty jego wejścia w życie. Stąd też skarga w niniejszej sprawie, złożona przez samego radnego na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. o wygaśnięciu mandatu radnego jest dopuszczalna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwaną dalej u.s.g., w związku z art. 190 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) zwaną dalej o.u.r..

Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 7 ust. 2 punkt 1 tej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ustawy).

Natomiast przepis art. 98 a ust. 1 u.s.g. stanowi, iż jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz.U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).

Z treści powołanych przepisów wynika, że zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Ma ono na celu wypełnienie luki powstałej wskutek braku działania organu samorządowego.

W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest fakt popełnienia przez radnego J. M. przestępstwa określonego w art. 270 § 1 k.k. (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) za które został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu R. w Ł. [...] Zamiejscowego Wydziału Grodzkiego w P. z dnia [...] roku (sygn. akt [...]). Wyrok uprawomocnił się w dniu [...] roku. Wskazać również należy, że przestępstwo opisane w treści art. 270 §1 k.k. zwane fałszerstwem materialnym dokumentu należy do grupy przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego.

Niepodjęcie przez Radę Gminy Ż. uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego J. M.nie może skutkować zachowaniem mandatu przez radnego, który utracił prawo wybieralności. Z mocy art. 190 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 o.w.r nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego, który został skazany wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wydanie zarządzenia zastępczego potwierdziło tylko skutek prawny, który nastąpił z mocy ustawy.

Po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 98 a ust. 1 u.s.g. obowiązkiem wojewody było wydanie zarządzenia. Treść zarządzenia nie naruszała praw radnego. Zabezpieczała natomiast interes społeczności lokalnej, którą reprezentować powinny osoby nie skazane prawomocnymi wyrokami za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Zarówno podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego jak i wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę ma charakter jedynie deklaratoryjny.

W przedmiotowej sprawie Sąd bada legalność wydanego zarządzenia zastępczego, a zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mają wpływu na ocenę jego legalności.

Podstawowym zarzutem skarżącego, który należy ocenić jest zarzut wskazania niewłaściwej podstawy prawnej w sentencji zarządzenia. Jest to okoliczność niesporna pomiędzy stronami i nie budzi wątpliwości. Wskazać należy, że decyzja administracyjna (odpowiednio zarządzenie zastępcze) jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 roku sygn. akt VII SA/Wa 1732/07 Lex 508443). Zarzut wskazania niewłaściwej podstawy prawnej nie ma wpływu na ocenę legalności wydanego zarządzenia zastępczego, bowiem z jego uzasadnienia jasno wynika, że podstawą wygaśnięcia mandatu radnego jest art. 190 ust. 1 pkt 3 o.w.r.. W ocenie Sądu błąd ten należy potraktować jako oczywistą omyłkę. Sentencja i uzasadnienie zarządzenia zastępczego z dnia [...] roku są spójne i stanowią jednolitą całość.

Podkreślenia wymaga, iż Sąd w tym postępowaniu bada legalność wydanego zarządzenia zastępczego, a nie legalność podjętej przez Radę Gminy Ż. uchwały nr [....] z dnia [...] r . Stąd zarzut skarżącego dotyczący uniemożliwienia wysłuchania go przed podjęciem uchwały nie ma wpływu na ocenę legalności zarządzenia zastępczego. Na marginesie rozważań wskazać jedynie należy, że. zgodnie z art. 190 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa tylko w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 (odmowa ślubowania, utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów) i tylko przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Natomiast w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Ż. podjęła w dniu [....] roku Nr [...] uchwałę o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, czyli wymóg wysłuchania wyjaśnień radnego nie miał tu zastosowania. Natomiast instytucja zarządzenia zastępczego nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień radnego przed wydaniem zarządzenia zastępczego

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż istniała podstawa do podjęcia przez Wojewodę Ł. zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J. M. w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

D.T.