Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1814/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.F., A.R., B.S., I.K., R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 13/23 w sprawie ze skarg M.F., A.R., B.S., I.K., R.G. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 30 września 2009 r., nr 590/XLIII/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 13/23, oddalił skargi M.F., A.R., B.S., I.K., R.G. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 30 września 2009 r., nr 590/XLIII/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 30 września 2009 r. Rada Miasta Rybnika podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę nr 590/XLIII/2009 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla terenów [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 208, poz. 3889).

Uchwałę tą, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli wskazani wyżej skarżący, zarzucając jej istotne naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności:

– brak obligatoryjnych zapisów wymaganych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI");

– uzależnienie realizacji ustaleń uchwały od dalszych działań po uchwaleniu planu miejscowego;

– wewnętrzną sprzeczność ustaleń uchwały dotyczących wysokości zabudowy;

– modyfikację w zapisach uchwały definicji i określeń ustawowych;

– braku obligatoryjnych zapisów wymaganych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i w § 4 pkt 13 rozporządzenia MI.

Skarżący wskazując na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skarżący wskazali na wstępie, że wszyscy zamieszkują przy ul. [...] i są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżonym planem. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, ich nieruchomości położone są na terenie oznaczonym symbolem 24MN.U przeznaczonym dla terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej oraz usług sąsiadujących z terenem o symbolu 17MW.U przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług. Wskazali, że tereny oznaczone symbolami 24MN.U i 17MW.U oddzielone są jedynie pasem terenu 8ZP o szerokości około 10 m, przeznaczonym dla zieleni urządzonej, oraz terenu 8KX przeznaczonym dla ogólnodostępnego ciągu pieszojezdnego.

Na terenie 17MW.U dopuszczono zabudowę wielorodzinną o wysokości do 18 m i intensywności 2,5. Taka dyspozycja terenów 17MW.U i możliwość ich intensywnej zabudowy wpłyną, w przypadku realizacji przepisów zaskarżonej uchwały, na zmniejszenie wartości nieruchomości skarżących oraz pogorszenie warunków mieszkaniowych w ich budynkach mieszkalnych. Może to też doprowadzić do nadmiernego zacienienia nieruchomości (bezprawne immisje), co w oczywisty sposób wpłynie na jakość korzystania z tych nieruchomości. Dodatkowo nadmienili, że na nieruchomościach skarżących zostały zainstalowane instalacje fotowoltaiczne, a więc zacienienie przez wysoką zabudowę wpłynie negatywnie na możliwości tej instalacji. Posadowienie intensywnej zabudowy może także doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych, co będzie miało negatywny wpływ na okoliczną przyrodę, w tym drzewa w pobliskim parku.

Skarżący wskazali, że w poprzednim planie miejscowym obowiązywały ustalenia uwzględniające ochronę ich nieruchomości przed nadmierną intensywnością zabudowy i jej wysokością na terenach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargi organ gminy wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarżący nie mają legitymacji skargowej. Jego zdaniem skarżący wskazują na hipotetyczne obniżenie wartości ich nieruchomości i możliwe pogorszenie warunków mieszkaniowych, podczas gdy nie wykazali żadnego rzeczywistego, nielegalnego wkroczenia w ich interes prawny.

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd powyższego poglądu, organ podniósł, że skargi jako niezasadne powinny zostać oddalone. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w jakimkolwiek zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że indywidualnego źródła interesu prawnego skarżących upatrywać można w przeznaczeniu terenu objętego planem i przyjętych w planie wskaźników intensywności zabudowy (17MW.U), która może na obszarze planu powstać. Skarżący będą bowiem musieli znosić skutki zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych tym symbolem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej przez nich uchwały.

Sąd podniósł, że plan nie wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących możliwości zabudowy istotnie zmieniającej funkcje terenu, na którym zamieszkują sami skarżący.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że postanowienia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 17MW.U nie wpływają negatywnie na możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania przez skarżących ich nieruchomościami, zgodnie z przysługującym im prawem własności. Nie wpływają one bowiem ani na sposób wykonywania prawa własności, ani też nie wprowadzają jakiś wymiernych, konkretnych ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw.

Podnoszona przez skarżących kwestia domniemanego obniżenia wartości ich nieruchomości w wyniku ustaleń zaskarżonej uchwały jest przedmiotem odrębnej regulacji prawnej (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.), a zatem również nie może stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżących Sąd wskazał, że procedura uchwalania planu była prowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy oraz rozporządzenia MI, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

W szczególności, jeżeli chodzi o zarzuty braku obligatoryjnych ustaleń wymaganych przepisami prawa, to Sąd przyjął, że:

– elementy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. są zawarte w zaskarżonej uchwale, co zresztą sami skarżący zauważają, kwestionując w zasadzie jedynie wielkość tych parametrów;

– obowiązek określenia stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. powstaje tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty. Takich przypadków skarżący nie wskazali, a Sąd działając z urzędu również się ich nie dopatrzył.

Sąd nie podzielił też zarzutu wewnętrznej sprzeczności ustaleń zaskarżonej uchwały dotyczących wysokości zabudowy. Przewidziana w § 30 ust. 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały maksymalna wysokość zabudowy nie wyłącza stosowania zasady ogólnej określonej w § 7 pkt 2 uchwały. Warunki ewentualnego odstąpienia od tej zasady określone zostały w § 7 pkt 3 uchwały.

Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu z przyczyn wskazanych w art. 28 u.p.z.p.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły M.F., A.R., B.S., I.K., R.G., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na mocy art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 147 i art. 151 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym uzależnienia realizacji ustaleń uchwały od dalszych działań po uchwaleniu planu miejscowego oraz modyfikacji w zapisach uchwały definicji i określeń ustawowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dokonanie prawidłowej oceny postawionych zarzutów doprowadziłoby do uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 147 i art. 151 p.p.s.a. przez pobieżne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego braku obligatoryjnych zapisów wymaganych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia MI, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dokonanie prawidłowej oceny postawionych zarzutów doprowadziłoby do uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 147 i art. 151 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w zaskarżonej uchwale brak jest sprzeczności dotyczącej maksymalnej wysokości zabudowy, w sytuacji gdy taka sprzeczność zachodzi pomiędzy § 30 pkt 2 i § 30 ust. 4 pkt 5 uchwały a § 7 pkt 2 uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem gdyby Sąd I instancji dostrzegł sprzeczność w treści zaskarżonej uchwały to zasadne było uwzględnienie skargi, a nie jej oddalenie;

4. naruszenie prawa materialnego, a to 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 30.09.2009 r., tj. w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rybnika) i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI przez ich niezastosowanie, a w skutek czego pominięto, iż organ powinien obowiązkowo w planie zagospodarowania przestrzennego podać wskaźniki intensywności zabudowy w postaci zarówno maksymalnego, jak i minimalnego wskaźnika zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem gdyby Sąd I instancji dostrzegł, iż Rada Miasta Rybnika pominęła w uchwale obligatoryjne elementy planu, to zasadne było uwzględnienie skargi, a nie jej oddalenie;

5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 13 rozporządzenia MI przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że Rada Miasta nie miała obowiązku ustalenia wysokości opłaty w planie, w sytuacji gdy zgodnie z art. 15 ust. 2. pkt 12 u.p.z.p. jest to obligatoryjny element planu miejscowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi, a nie jej uwzględnieniem.

Na podstawie powyższych zarzutów, mając na uwadze art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 203 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Rybnika, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ zakwestionował zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Wszystkie trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą w swej istocie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Kwestie te w niniejszej sprawie są determinowane prawną podstawą zaskarżenia kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, jaką jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r., to jest sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że weryfikacja uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest ograniczona do tych jej elementów, "których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień" (s. 3 uzasadnienia). Zatem Sąd mógł kontrolować tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny skarżących. Ustalenia te nie wywołały zaś zmian w prawnej sytuacji skarżących, wynikającej z tytułu prawa własności do nieruchomości, nie zmieniły sposobu rozporządzania oraz korzystania z nich. Tak więc ustalenia planu miejscowego w kontekście naruszenia interesu prawnego i uprawnień, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostawały w granicach władztwa planistycznego gminy, a co za tym idzie, w granicach dozwolonej ingerencji organów gminy w prawo własności do nieruchomości.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI przez pominięcie, że organ powinien obowiązkowo w planie zagospodarowania przestrzennego podać wskaźniki intensywności zabudowy w postaci zarówno maksymalnego, jak i minimalnego wskaźnika zabudowy. Wypada w tym miejscu zauważyć, że wymóg określania w planie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 13 rozporządzenia MI.

Po pierwsze, mając na względzie wyjaśnienia poczynione przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy przyjąć, że kwestia braku określenia stawek na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie jest powiązana z interesem prawnym skarżących, a tym bardziej z jego naruszeniem, stąd przy rozpoznawaniu skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. pozostawała poza zakresem sądowej kontroli zaskarżonej uchwały.

Po drugie, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej przyjmuje się, że obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (por. m.in. wyroki NSA z: 6.05.2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; z 19.06.2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998; 13.06.2017 r., II OSK 75/17, LEX nr 2342754; 13.06.2017 r., II OSK 338/17, LEX nr 2342757; 13.02.2019 r., II OSK 3431/18, LEX nr 3098434; 12.10.2021 r., II OSK 2640/18, LEX nr 3309744, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). Przedstawione stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Takie rozumienie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. również w odniesieniu do określania w części tekstowej planu stawek, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z: 29.09.2010 r., II OSK 1430/10, LEX nr 746535; 9.11.2012 r., II OSK 1860/12, LEX nr 1291943; 25.09.2013 r., II OSK 1676/13, LEX nr 1559449).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.