Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 323/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 572/20 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 572/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej u.g.n.), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżącej nie przysługuje legitymacja czynna, a w konsekwencji nie posiada ona prawa do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze powyżej postawiony zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) rozpoznanie skargi na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w K. wniosły o jej oddalenie.

Ponadto, w piśmie z dnia 12 marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie wskazała, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosownie zaś do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Jak wynika z akt administracyjnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku decyzją z dnia 2 maja 1962 r. wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolił wnioskodawcy Z. /.../ na przeprowadzenie budowy linii elektroenergetycznej przez nieruchomości niżej wymienionych osób, położone na trasie budowy oznaczonych na załączonym do wniosku planie sytuacyjnym kolorem czerwonym: Właściciele /użytkownicy/ gruntów [...] wymienieni zostali w punktach od 1 do 464. W pkt 19 wymieniony został H. J. zam. [...]. Z akt administracyjnych wynika również, że w dacie wydania decyzji z dnia 2 maja 1962 r. J. H. nie był właścicielem nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], a prawo własności nabył z dniem 4 listopada 1971 r., na mocy aktu własności ziemi z dnia 22 sierpnia 1975 r. wydanego na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez Prezydenta miasta Białystok.

W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut, jako podstawę wskazano art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja czynna, a w konsekwencji nie posiada ona prawa do ubiegania się o ustalenie odszkodowania. Treść powołanego art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest następująca: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie." Natomiast odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na sposób jego sformułowania. Mianowicie wskazano jako podstawę naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i równocześnie naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nadto wskazano, że naruszenie tego przepisu polega na jego błędnej wykładni, a błędna wykładnia to jedna z form naruszenia prawa materialnego. Należy przy tym zaznaczyć, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów. Wykładnia to bowiem proces myślowy prowadzący do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych wraz z ich percepcją, a zatem - innymi słowy - proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Odnosząc się zaś do samego art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. to wyjaśnić należy, że sam powyższy przepis nie może być podstawą przyznania odszkodowania, bowiem przepis ten ma charakter procesowy a nie materialnoprawny. Nie jest on samoistną podstawą ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną decyzji z dnia 2 maja 1962 r. stanowił art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a kwestia odszkodowania została uregulowana w art. 36 ustawy, na podstawie tych przepisów prawo do odszkodowania przysługiwało właścicielowi nieruchomości, którego prawa na skutek wydania tej decyzji zostały ograniczone. Należy jeszcze wskazać na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego wydaną w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku), zgodnie z którą "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości." W uchwale tej wskazano również, że "Jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie." Rozważania te miały na celu zwrócenie uwagi na stan prawny mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie, w której bezsporne jest, że J. H. ojciec skarżącej kasacyjnie w dacie wydawania decyzji z dnia 2 maja 1962 r. nie był właścicielem nieruchomości na której posadowiona została linia elektroenergetyczna, albowiem prawo własności nabył dopiero z dniem 4 listopada 1971 r. , co potwierdza akt własności ziemi z dnia 22 sierpnia 1975 r. W takiej sytuacji prawnej J. H. nie nabył roszczenia odszkodowawczego, a w konsekwencji nie mogła go nabyć skarżąca kasacyjnie, albowiem takie roszczenie nie wchodziło w skład spadku.

Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwaga, iż skarżąca kasacyjnie obecna właścicielka nieruchomości nie może ponosić skutków prawnych spowodowanych brakiem formalnej regulacji własności ziemskich przez ustawodawcę do roku 1971 r., wobec obowiązującego stanu prawnego, nie ma prawnego znaczenia. Również niezasadny jest podnoszony argument, że za uznaniem J. H. za właściciela nieruchomości w czasie wydania decyzji z dnia 2 maja 1962 r. przemawia fakt, iż jego nazwisko znajduje się w wykazie sporządzonym do ww. decyzji. Jak wynika bowiem z decyzji wykaz ten obejmuje nie tylko właścicieli, ale również użytkowników, a w uzasadnieniu decyzji podano, że za ewentualne szkody przy przeprowadzeniu linii energetycznej odszkodowanie zostanie orzeczone osobno na wniosek właścicieli.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Ta niezasadność zarzutu wynika zarówno z sposobu jego sformułowania jak i stanu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.