Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 192/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art.. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 9a, art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 233
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 grudnia 2023 r. Nr NRŚ-OR.7534.11.2023.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, które przeszło na gminę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty O. nr SN.683.1.2020.KT z dnia 24 maja 2023 r. ustalono na rzecz Z. B. odszkodowanie w wysokości 38 870,00 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy osiemset siedemdziesiąt złotych 00/100), z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, AM-[...], obręb R. gminy O., które przeszło na Gminę Miasto O. Organ przywołał, jako podstawę prawną art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm., dalej "uggw") w związku z art. 233, art. 98 ust. 1 i 3, art, 129 ust. 5 pkt 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "ugn"). Jak wynika z akt sprawy, decyzją nr SN.683.1.2020 z dnia 2 września 2020 r. Starosta O. umorzył, wszczęte na wniosek Z. B., reprezentowanego przez radcę prawnego J. B., postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. W ocenie organu, brak było podstaw do ustalenia odszkodowania, ponieważ przejście prawa własności działki nr [...], w zamian za którą wnioskodawca domaga się rekompensaty, nastąpiło na mocy umowy sprzedaży z dnia 12 czerwca 1997 r., co wyklucza orzekanie w tym zakresie w trybie administracyjnym. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez Z. B., reprezentowanego przez radcę prawnego J. B., we wniesionym w terminie odwołaniu, po rozpoznaniu którego. Wojewoda Dolnośląski, decyzją nr NRŚ-OR.7534.43.2020.AB z dnia 9 lipca 2021 r. uchylił orzeczenie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Gmina Miasto O. nie zgodziła się z opisaną decyzją Wojewody i wniosła od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 370/21 z dnia 7 października 2021 r., WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, w uzasadnieniu wskazując m.in., że jest ona przedwczesna. W następstwie powyższego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i uzupełnieniu dowodów, Wojewoda Dolnośląski, decyzją nr NRŚ-OR.7534.43.2020 z dnia 8 sierpnia 2022 r., ponownie uchylił wymienione wcześniej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nr SN.683.1.2020 z dnia 2 września 2020 r. W dalszej kolejności, Starosta O. wydał opisaną na wstępie decyzję nr SN.683.1.2020.KT z dnia 24 maja 2023 r., którą zakwestionowała Gmina Miasto O. We wniesionym w terminie odwołaniu, strona zarzuciła naruszenie: - art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z art. 10 ust. 5 u poprzez niezasadne przyjęcie, że doszło do przejścia prawa własności działki nr [...] na Gminę Miasto O., a tym samym zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B., - art, 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że prawo własności ww. parceli przeszło na Gminę Miasto O. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego Z. B. żądanego odszkodowania.

Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm., dalej "uggw") w związku z art. 233, art. 98 ust. 1 i 3, art, 129 ust. 5 pkt 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "ugn"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta O. od opisanej decyzji Starosty O. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski wskazał, że organ drugiej instancji zobowiązany jest z urzędu, bez względu na zakres podniesionych w odwołaniu zarzutów, ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie pod kątem zgodności tak z przepisami prawa materialnego, jak i regulacjami procedury. Na początku organ przypomina, że w wyniku wydania, m.in. na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 uggw, przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. decyzji nr Gg.7412-B/53/97 z dnia 2 czerwca 1997 r. zatwierdzającej projekt podziw nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obręb R. miasta O., powstała m.in. działka nr [...], która stała się następnie przedmiotom obrotu cywilnoprawnego. Dnia 12 czerwca 1997 r, została sprzedana M. N., następnie, w wyniku zawarcia umowy zamiany z dnia 1 października 1998 r., stała się własnością K. Ł. i J. Ł., a ostatecznie, w dniu 23 marca 2004 r. została nabyta przez Gminę O. Obecnie rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za działkę gruntu utworzoną w trybie art. 10 ust. 5 uggw, który stanowi, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne łub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 10 ust. 1 uggw, podział taki mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadkach natomiast, gdy nie doszło do ustalenia odszkodowania o jakim mowa w art. 10 ust. 5 in fine uggw, należy uwzględnić przepis intertemporalny art. 233 ugn, który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ugn, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zastosowanie znajduje zatem art. 98 ust. 3 ugn (zob. wyroki NSA: IOSK 335/08 z dnia 6 lutego 2009 r. oraz I OSK 874/08 z dnia 17 czerwca 2009 r.), stosownie do którego, za działkę (przejętą w trybie art. 10 ust. 5 uggw) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust, 3 ugn), przy czym, zgodnie z ujętą w art. 4 pkt 9 ugn definicją, ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie, należy przez to rozumieć starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - bądź działającego jako starosta prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9b ugn) -w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III ugn "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). W świetle powołanych przepisów, zakres obowiązków organu administracyjnego rozpatrującego sprawę dotyczącą roszczenia nabytego w trybie art. 10 ust. 5 uggw, jest zasadniczo taki sam jak w przypadku podziału dokonanego na podstawie art. 98 ust. 1 ugn. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn, w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, ex lege zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu (por. wyroki NSA: I OSK 238/07 z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 422/2007 z dniał0 marca 2008 r., I OSK 276/05 z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 195/10 z dnia 3 listopada 2010 r. i I OSK 435/10 z dnia 13 stycznia 2011 r., oraz wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 1216/11 z dnia 22 marca 2012 r.). Ponadto konieczne jest zbadanie, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane. Co istotne, w przypadku stron działających -w trakcie negocjacji-poprzez przedstawicieli lub pełnomocników, niezbędna jest weryfikacja umocowania takich osób do składania oświadczeń woli w przedmiocie uzgodnienia i wypłaty odszkodowania. Organ podkreśla, że skoro skutki podziału, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ugn zachodzą z mocy samego prawa, to wydawanie rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim zadecydował sam ustawodawca - wiążąc z hipotezą danej normy prawnej określony skutek zachodzący ex lege - nie leży w kognicji organów administracji publicznej, tudzież sądu orzekającego o podziale (zob. wyroki NSA: I OSK 276/05 z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 195/10 z dnia 3 listopada 2010 r., oraz I OSK 435/10 z dnia 13 stycznia 2011 r.). Do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 ugn, nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nabycie gruntu w tym trybie (wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na tej podstawie), następuje z mocy prawa, a zatem wpis w księdze wieczystej prawa własności ma jedynie charakter deklaratoryjny. Oceny, czy doszło do wystąpienia quasi wywłaszczeniowego skutku decyzji podziałowej wydanej w trybie uggw, należy dokonać według przesłanek wynikających z art. 10 ust. 1 i ust. 5 uggw, z uwzględnieniem - podczas ich wykładni - przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Dekodując bowiem znaczenie art. 10 ust. 5 uggw, trzeba zauważyć, że odnosi się on do "budowy ulic", a nie "dróg publicznych" i jednoznacznie określa podmiot nabywający prawo własności gruntu, jako "gminę", niezależnie od ewentualnej "kategorii" takiej ulicy (drogi), zdefiniowanej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm., dalej "udp"). W omawianym przepisie skutków podziału nie zróżnicowano zatem ze względu na kategorię "dróg publicznych", sklasyfikowanych w art. 2 ust. 1 udp - jako drogi: 1) krajowe, 2) wojewódzkie, 3) gminne oraz lokalne miejskie, 4) zakładowe. Co więcej, w świetle przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 udp, nie wszystkie "ulice" były "drogami". "Ulica" stanowiła bowiem drogę na terenach zabudowanych miast i wsi (łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej), wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Na gruncie powołanych przepisów, w wyroku IV CK 418/05 z dnia 6 kwietnia 2006 r., Sąd Najwyższy wskazał, że skoro uggw nie definiuje pojęcia "ulicy", to należy je interpretować zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w przyjętej miesiąc wcześniej udp. Zdaniem SN użycie w art. 10 ust. 5 uggw wyłącznie pojęcia "ulic", wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu quasi wywłaszczenia, tylko do takich ogólnie dostępnych dróg, które - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 udp - są przeznaczone do obsługi bezpośredniego otoczenia. Przedstawione stanowisko SN zyskało akceptację również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: I OSK 1091/08 i I OSK 1092/08 z dnia 6 sierpnia 2009 r., a także I OSK 349/09 z dnia 21 grudnia 2009 r.). W wyroku I OSK 923/12 z dnia 7 listopada 2013 r. NSA wskazał, że: "Wola wnioskodawcy podziału uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym mogła też doprowadzić do powstania dróg dojazdowych już na skutek samego podziału, a gdy drogi (a ściślej rzecz biorąc ulice) były ogólnodostępne, rodziło to skutki opisane w ust. 5 art. 10". Natomiast w wyroku I OSK 1245/07 z dnia 28 sierpnia 2008 r. NSA wyraził przekonanie, że skutek prawny, przewidziany w art. 10 ust. 5 uggw, związany był "z wydzieleniem gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te przeznaczone były do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i były przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego." Podobne stanowisko NSA przedstawił w wyroku I OSK 607/14 z dnia 1 grudnia 2015 r., gdzie dodatkowo wskazał na odmienność przepisów regulujących wówczas gospodarkę przestrzenną. Choć co do zasady przyjmuje się, że - wydzielenie gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną ulicę (drogę) wywoływało skutek prawny, o jakim mowa w art. 10 ust. 5 uggw, tylko jeśli plan miejscowy określał w danym miejscu przebieg takiej drogi - to inaczej jednak traktowana jest w judykaturze sytuacja, gdy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydana została decyzja podziałowa, doszło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99 ze zm., dalej "upp") (por. wyrok SN III ARN 7/95 z dnia 29 marca 1995 r., wyroki NSA: I SA 2110/97 z dnia 26 maja 1998 r., I OSK 1354/05 z dnia 19 października 2006 r, oraz I OSK 667/07 z dnia 16 kwietnia 2008 r.; zob. także wyroki WSA: w Gdańsku II SA/Gd 398/07 z dnia 26 lipca 2007 r. oraz w Poznaniu II SA/Po 589/08 z dnia 13 listopada 2008 r. oraz II SA/Po 631/08 z dnia 27 listopada 2008 r.). Ustawa ta nie nakładała bowiem obowiązku ustalania przebiegu ulic i dróg. Co więcej, zgonie z art. 26 ust. 1 upp, plany miejscowe sporządzano jako plany ogólne i szczegółowe. Przy czym ogólne plany miejscowe określały jedynie przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności warunki i sposoby: 1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów, 2) ochrony zdrowia, 3) ochrony środowiska, 4) ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych, 5) kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, 6) kształtowania struktur przestrzennych, 7) rozwiązań architektonicznych i budowlanych (art. 26 ust. 2 upp.). Natomiast szczegółowe plany miejscowe określały przeznaczenie gruntu, wyznaczały linie rozgraniczające te grunty, ustalały zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne (art. 27 ust. 1 upp.). Pomimo takiego rozróżnienia obydwu rodzajom planów nadano tę samą wagę, o czym świadczy treść art. 33 i art. 46 upp, w których wymóg zgodności określonych kategorii decyzji administracyjnych z planem miejscowym sformułowano z pominięciem opisanego podziału. Podkreślenia przy tym wymaga, że także art. 10 ust. 1 uggw wymagał zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez takiego rozróżnienia. Zatem, dla gruntów nie objętych szczegółowym planem miejscowym, wystarczająca była zgodność z ogólnym planem miejscowym. Trzeba także zauważyć, że opisanej powyżej funkcji odpowiadały "drogi gminne oraz lokalne miejskie" (art. 2 ust. 1 pkt 3 udp), do których zaliczano drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 udp), z wyłączeniem "dróg zakładowych", czyli ogólnodostępnych dróg stanowiących dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służących przede wszystkim do ich obsługi oraz placów przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych (art. 8 ust. 1 udp). Kolejnym utrwalonym poglądem jest pogląd Trybunału Konstytucyjnego W 13/92 z dnia 29 marca 1993 r. (która utraciła moc powszechnie obowiązującą) - założenie, iż skutki podziału, o jakich mowa w art. 10 ust. 5 uggw, dotyczą tylko budowy "nowych ulic", nie dotyczą natomiast przebudowy, a w szczególności poszerzenia ulic istniejących (zob. ww. wyrok SN IV CK 418/05 z dnia 6 kwietnia 2006 r., por. także wyroki WSA: w Warszawie I SA 2164/02 z dnia 8 września 2004 r., w Krakowie II SA/Kr 243/10 z dnia 29 czerwca 2010 r., w Lublinie II SA/Lu 256/10 z dnia 1 lipca 2010 r., w Łodzi II SA/Łd 325/12 z dnia 21 czerwca 2012 r. oraz w Bydgoszczy II SA/Bd 395/13 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Innymi słowy, jeśli na danym obszarze istniała ulica (droga), która w dacie podziału zapewniała dojazd do nowoutworzonych działek, to nie dochodziło do przejścia na rzecz gminy prawa własności działki, którą wydzielono pod rozbudowę takiej -istniejącej już - ulicy (drogi). Podsumowując, aby stwierdzić, że doszło do wystąpienia quasi wywłaszczeniowego skutku podziału, należy ustalić, że spełnione zostały łącznie dwa warunki: wydzielona działka musiała być przeznaczona w planie miejscowym pod budowę nowego odcinka ogólnodostępnej "ulicy", służącej obsłudze bezpośredniego otoczenia, w tym innych działek wyodrębnionych tym samym podziałem - której docelowa funkcja spełniała kryteria uznania jej za "drogi gminne oraz lokalne miejskie", w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 udp (w brzmieniu obowiązującym jednolicie w całym okresie obowiązywania uggw), czyli de facto publiczne drogi gminne; • podział musi być dokonany na wniosek właściciela (tudzież użytkownika wieczystego). Oceny takiej dokonuje się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie podziału. W przypadku przeznaczenia polega ona - w szczególności - na analizie części tekstowej planu miejscowego i analizie porównawczej projektu podziału z częścią graficzną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy trzeba zacząć od tego, że do akt sprawy pozyskano wypis i wyrys z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dla osiedla R.(1), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Doi. z 1994 r. nr 13 poz, [...], dalej "mpzp") według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. 2 czerwca 1997 r. Należy przy tym zaznaczyć, iż ze względów technicznych nie było możliwości wyrysowania granic geodezyjnych działki nr [...] na części graficznej planu miejscowego (zob. pismo Gminy O. z dnia 20 stycznia 2022 r.). Niemniej jednak, zgodnie z wypisem z tegoż planu, sporządzonym dnia 21 grudnia 2021 r., nieruchomość przed podziałem, stanowiąca działkę nr [...], znajdowała się w jednostce strukturalnej o symbolu: [...] MNp, [...] MN oraz w drodze kołowej. Z kolei, działka nr [...], w dniu 4 czerwca 1997 r., tj. w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej, objęta była przeznaczeniem -jezdnia dróg kołowych (zob. pismo Gminy O. z dnia 20 stycznia 2022 r.). W związku z powyższym, aby jednoznacznie ocenić, jakim przeznaczeniem objęta była działka nr [...] w dniu wydania decyzji podziałowej, przed wydaniem tego rozstrzygnięcia kasacyjnego nr NRŚ-OR.7534.43.2020 z dnia 8 sierpnia 2022 r.. Wojewoda Dolnośląski uzyskał, sporządzony na przeźroczystym podkładzie, fragment mapy ewidencyjnej dla terenu

działki nr [...] według stanu na dzień 2 czerwca 1997 r. oraz przygotował we własnym zakresie - w celach pomocniczych - projekt podziału nieruchomości zatwierdzony wzmiankowaną decyzją podziałową, również na przeźroczystym podkładzie. Zestawienie wskazanych dokumentów z częścią graficzną planu miejscowego (wszystkie sporządzono w tożsamej skali 1:1000) doprowadziło do konkluzji, iż działka nr [...], w dniu wydania decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w O. (sygn, Gg. 7412-B/53/97), znajdowała się na terenie jezdni dróg kołowych oraz niedefiniowanego normatywnie obszaru, zlokalizowanego pomiędzy jezdnią drogi kołowej a terenami oznaczonymi symbolami MN i MNp. Biorąc pod uwagę fakt występowania w obrębie tegoż niezdefiniowanego obszaru, zgodnie z rysunkiem planu, szpalerów drzew, należy uznać, że stanowi on pas zieleni, o którym mowa w części II "Obowiązujące ustalenia ogólne" pkt 4 "Tereny komunikacji" ppkt 4 części tekstowej planu miejscowego. W tym kontekście organ przytacza definicję legalną pojęcia "droga" zamieszczoną w art. 4 ust. 1 pkt 1 udp (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej). Za drogę należało uznać wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojow5mii oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Pozwala to na konkluzję, że wzmiankowany pas zieleni wraz z jezdnią dróg kołowych tworzyły drogę. W świetle zaprezentowanych okoliczności nie powinno budzić też wątpliwości, że droga planowana na działce nr [...] w istocie stanowiła ulicę, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 udp oraz art. 10 ust. 5 uggw. Przebiegała ona bowiem przez obszar zabudowy osiedla R.(1) w mieście O. (ze względu na szerokość jezdni, tj. 5 m należało ją uznać, zgodnie z częścią tekstową mpzp, za drogę dojazdową na terenach mieszkaniowych), obejmowała obszar, na którym wcześniej nie istniała ulica, tj. wydzielona została "nowa ulica" (zob. zaświadczenie z ewidencji gruntów z dnia 21 maja 2019 r. wskazujące, że sposób użytkowania działki to "grunty rolne zabudowane" i wyrys z mapy, na której sporządzono projekt podziału) oraz zapewniała dojazd m.in. do pozostałych, powstałych na skutek podziału, parceli. Stąd też należy przyjąć, nawiązując jednocześnie do zarzutów odwołania, że w dniu uzyskania przez decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. sygn. Gg. 7412-B/53/97 przymiotu ostateczności, tj. 4 czerwca 1997 r., działka nr [...] przeszła z mocy prawa, w trybie art. 10 ust. 5 uggw, na rzecz Gminy O. Wojewoda nadmienia, że przeniesienie prawa własności tej działki na mocy umowy sprzedaży z dnia 12 czerwca 1997 r. nie wykluczyło możliwości orzeczenia o odszkodowaniu. Podobnie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt nabycia tejże działki przez Gminę O. dnia 23 marca 2004 r. Wobec zaistnienia skutku wywłaszczeniowego z mocy prawa, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia obrót nieruchomością dokonany po dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 132/16 z dnia 27 kwietnia 2016 r., osoba która przed zawarciem umowy sprzedaży utraciła z mocy prawa własność nieruchomości nie mogła bowiem zbyć prawa do nieruchomości, którego w momencie sprzedaży już nie posiadała (podobnie: wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1165/11 z dnia 9 listopada 2011 r.). Na marginesie należy zaznaczyć, że te umowy podlegają reżimowi ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), co oznacza, że ich strony mogą podnosić względem siebie roszczenie we właściwym trybie na podstawie przepisów prawa cywilnego. Równocześnie poglądu tego nie zakwestionował WSA we Wrocławiu rozstrzygając sprzeciw Gminy O. wyrokiem II SA/Wr 370/21 z dnia 7 października 2021 r. Po drugie, z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w niniejszym przypadku nie ziściło się ustalenie wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Pomimo wystąpienia Z. B., reprezentowanego przez pełnomocnika P. M. (pismo z dnia 16 grudnia 2019 r.), nie doszło bowiem do uzgodnienia i wypłaty odszkodowania. W istocie, Burmistrz Miasta O., działający w imieniu Gminy, w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r. w ogóle odmówił wypłaty odszkodowania, wskazując, że z treści decyzji podziałowej nie wynika jakoby działka nr [...] była przeznaczona pod drogę publiczną, a poza tym została nabyta przez Gminę O. dopiero na podstawie umowy z dnia 23 marca 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że w niniejszej sprawie spełnione są materialnoprawne przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości odszkodowania. Następnie, zdaniem organu trzeba podkreślić, że jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 ugn - dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy. Operat należy zakwalifikować jako opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, podlegającą kontroli organu prowadzącego postępowanie administracyjne, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Dlatego też wycenę poddaje się badaniu w celu ustalenia, m.in. czy jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie żąda jej uzupełnienia. Analiza operatu dokonywana jest zarówno pod względem spełnienia przez niego wymogów formalnych, jak i materialnych wynikających z ugn oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej "r. wyc.") (zob. np, wyroki NSA: II OSK 1975/18 z dnia 21 kwietnia 2021 r., I OSK 773/17 z dnia 8 lutego 2019 r., I OSK 758/17 z dnia 13 lutego 2019 r., I OSK 1126/14 z dnia 21 stycznia 2016 r. oraz WSA w Warszawie I SA/Wa 1606/19 z dnia 9 września 2019 r,, WSA we Wrocławiu: II SA/Wr 692/18 z dnia 13 listopada 2018 r. i II SA/Wr 581/14 z dnia 5 listopada 2014 r.)

zgodnie z § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U, z 2023 r. poz. 1832). Jednocześnie, ocena organu nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia zgodności ekspertyzy z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w niej ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA I OSK 1510/10, z dnia 6 września 2011 r.). Na potrzeby postępowania, jakie toczyło się przed Starostą O., przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. został sporządzony operat szacunkowy z dnia 28 grudnia 2023 r. Przede wszystkim organ zauważa, że wycena spełnia najważniejsze wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 r. wyc. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również błędów rachunkowych, które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania. Stan nieruchomości na dzień 2 czerwca 1997 r. (zob. art. 130 ust. 1 ugn) biegły opisał zgodnie z jego ustawową definicją zawartą wart. 4 pkt 17 ugn. Uwzględnił przy tym stan prawny, w oparciu o dane uzyskane ze Starostwa Powiatowego w O. oraz ujawnione w księdze wieczystej nr [...], dane ewidencyjne z rejestru gruntów oraz stan zagospodarowania, ustalony w oparciu o dokonane przez siebie w dniu 20 grudnia 2022 r. oględziny oraz wywiad terenowy. Stosownie do treści opinii, jej autor wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z mpzp, tj. droga kołowa, kwalifikując jako drogę publiczną. W związku z tym, że przeznaczenie planistyczne przedmiotu szacunków jest tożsame z celem wywłaszczenia i nie powoduje zwiększenia jego wartości (art. 134 ust. 3 ugn, strony 15 i 16 operatu), rzeczoznawca ustalił wartość wywłaszczonej działki w oparciu o transakcje obejmujące grunty nabywane przez podmioty publiczne pod drogi. Zastosował w tym celu podejście porównawcze, opierające się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za grunty podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust, 1 ugn). Konieczna jest do tego znajomość tych cen transakcyjnych, a także cech wpływających na ich poziom (§ 4 pkt 1 r. wyc.). Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda korygowania ceny średniej, polega z kolei na zestawieniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były elementem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. Wartość przedmiotu wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4 r. wyc.). Z uwagi na brak wstępowania na rynku lokalnym - w mieście O., transakcji gruntami podobnymi do działki nr [...] (w tym bez części składowych), do analizy biegły wybrał 12 pozycji (o wartościach netto: min. 48,40 zł/m2, maks. 112,37 zł/m2 oraz śr. 75,92 zł/m2) z regionalnego rynku nieruchomości, obejmującego powiaty [...], [...], [...], [...], [...], [...] i peryferyjne obręby miasta W., które były przedmiotem umów (dotyczących przeniesienia prawa własności- zob. pismo z dnia 4 grudnia 2023 r.), zawartych w okresie od września 2020 r. do dnia wyceny (strona 16 operatu i Tabela 2 na stronie 18 operatu). Z treści ekspertyzy wynika również, że na wycenę nie mają wpływu takie czynniki, jak powierzchnia, kształt, struktura geodezyjna nieruchomości i kategoria drogi (strona 17 operatu). Dodatkowo, w badanym okresie nie nastąpiły na tyle duże zmiany cen, aby konieczne było wzięcie ich pod uwagę w toku wyceny (strona 18 operatu). Finalny rezultat szacunków biegły wyłonił przy pomocy ustalonych współczynników korygujących, które uwzględniły ewentualne różnice w cechach cenotwórczych. Na podstawie badania rynku przyjął bowiem, że wpływ na wartość przedmiotu wyceny miały: lokalizacja (50%), sąsiedztwo i otoczenie (30%), stopień zurbanizowania gruntów przyległych (20%). Zgodnie z przyjętą w operacie skalą ocen, zastosowaną w powiązaniu z opisem nieruchomości, przedmiotowi wyceny zostały przypisane kolejno cechy: dobra, dobre, średni. Suma współczynników korygujących wyniosła 1,060 i mnożąc ją przez wspomnianą już wartość średnią cen nieruchomości podobnych, tj. 75,92 zł/m2, autor operatu wyliczył, że 1 m2 szacowanych działek będzie odpowiadał kwocie 80,48 zł (strona 21 operatu).

Ostateczny wynik wyceny nieruchomości, ustalony jako iloczyn wartości 1 m2 oraz jej

powierzchni, wyniósł, w zaokrągleniu, 38 870,00 zł netto (strona 21 operatu i pkt 10 ppkt 1.2 na stronie 22 operatu; co do określania wartości nieruchomości bez podatku VAT zob. wyroki NSA: II OSK 2745/12 z dnia 11 kwietnia 2014 r.,IOSK 990/1 l,IOSK 170/11, lOSK 171/11 z dnia 19 stycznia 2012 r., a także wyroki WSA w Warszawie: I SA/Wa 1028/09 z dnia 12 stycznia 2010 r. oraz I SA/Wa 1640 z dnia 9 marca 2012 r.). Podsumowując, Wojewoda Dolnośląski doszedł do przekonania, że operat szacunkowy z dnia 28 grudnia 2022 r. odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym oraz nie zawiera błędów rachunkowych. Został sporządzony w sposób spójny i logiczny, a opis poszczególnych nieruchomości (wycenianej, o cenach maksymalnej i minimalnej) i przypisane im wagi atrybutów rynkowych, odpowiadają przyjętym założeniom. Należy zatem przyznać mu moc dowodową co do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Na końcu wskazano, że Starosta O. umożliwił stronom konfrontację stanowisk przeprowadzając w tym celu w dniu 28 lutego 2023 r. rozprawę administracyjną, w której udział wziął również biegły rzeczoznawca majątkowy R. K. (zgodnie z wykładnią art. 98 ust. 3 ugn - wyrażaną w orzecznictwie sądów administracyjnych - w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, stosuje się reguły właściwe postępowaniom wywłaszczeniowym, co czyni obligatoryjnym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 118 ust. 1 ugn - zob. np. wyroki WSA: w Warszawie I SA/Wa 2115/05 z dnia 12 czerwca 2006 r. i I SA/Wa 1369/08 z dnia 28 stycznia 2009 r., we Wrocławiu II SA/Wr 308/19 z dnia 25 czerwca 2019 r.).Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, w obu instancjach zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania oraz poinformowano o możliwości zapoznania się z dowodami, złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konkludując powyższe wywody - zasadne jest utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji Starosty O. nr SN.683.1.2020.KT z dnia 24 maja 2023 r.

Skargę na ostateczną decyzję Wojewody Dolnośląskiego działając w imieniu Gminy Miasto O. na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634, z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), pełnomocnik zaskarżyła decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 grudnia OR.7534.11.2023.KMa-doręczoną w dniu 02.01.2024r. - w całości i wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia 24 maja 2023 r. znak SN.683.1.2020.KT i umorzenie postępowania administracyjnego; 2) zasądzenie na rzecz Gminy Miasto O. kosztów postępowania wg norm przepisanych. Decyzji Wojewody Dolnośląskiego zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). tj.: a) art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego - poprzez ich pominięcie - w sytuacji gdy z uwagi na cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego uległo ono przedawnieniu; b) art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - dalej uggwn ( t. j. Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)- poprzez jego błędną wykładnię; c) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dalej ugn (t. j. Dz.U. z2023r., poz. 344, z późn. zm. ) - poprzez jego zastosowanie w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami; d) art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2023r., poz. 344, z późn. zm .) - poprzez jego błędną wykładnię; e) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2023.1984), - poprzez jego niezastosowanie tj. rozstrzyganie wbrew zasadzie rękojmi publicznej ksiąg wieczystych, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego samodzielnego rozstrzygnięcia w sprawie prawa własności nieruchomości, w sytuacji kiedy wpisy i wykreślenia w księdze wieczystej Nr [...], są wiążące dla innych organów i instytucji do czasu ich skutecznego podważenia w przewidzianych do tego trybach (np. uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) i przez właściwy organ (sąd wieczystoksięgowy), 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). tj.: a) art. 61a. § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej kpa - w związku z art. 106 ust. 1 zdanie drugie oraz w związku z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej pierwszej instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; b) art. 6, 7 i 7a. Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez uchybienie naczelnym zasadom procedury administracyjnej; c) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę w zakresie podstawy wszczęcia postępowania przez Starostę O. oraz błędne ustalenia w zakresie treści decyzji i uznanie że doszło do nabycia działki z mocy prawa przez Skarżącą Gminę Miasto O. oraz braku analizy treści księgi wieczystej nr KW [...], ani analizy skutków prawnych w niej ujawnionych (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych); d) art. 77 i art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez objęcie postępowaniem dowodowym dokumentu nie istniejącego w sprawie oraz braku rozstrzygnięcia wątpliwości faktycznych na korzyść strony - Gminy Miasto O., e) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez dokonanie samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, wbrew zebranym w sprawie dowodom - tj. pominięcie treści decyzji podziałowej oraz treści księgi wieczystej f) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez uchybienia w uzasadnieniu decyzji; g) art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy decyzja winna zostać uchylona; h) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - poprzez rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej - rozstrzygnięcie o prawie własności, która administracji nie została powierzona do załatwienia, tj. ustalenie samodzielnie skutku cywilnego przejścia z mocy prawa własności nieruchomości działki nr [...], AM-[...], obręb rata, Miasto O., w związku z uprawomocnieniem się decyzji podziałowej z dnia 2 czerwca 1997 r. nr Gg.7412-B/53/97, do czego nie posiadał kompetencji, a ponadto co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji w tej części; i) art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 344, z późn, zm.) - poprzez uznanie że ten przepis intertemporalny ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie toczyło się niniejsze postępowanie które nie zostało zakończone. Na uzasadnienie wskazała, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. znak NRŚ-OR.7534.29.2020,KMa utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 24 maja 2023 r. znak: SN.683.1.2020.KT w przedmiocie ustalenia na rzecz Z. B. odszkodowania w wysokości 38 870 zł za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] AM [...] obręb R., miasto O., o powierzchni [...] m2. Uznanie przez Wojewodę Dolnośląskiego, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości odszkodowania jest bezpodstawne. Wskazanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego Skarżąca Gmina Miasto O. zarzuca naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – szczegółowo wymienionych w petitum skargi. W pierwszej kolejności zachodzi konieczność zarzucenia błędnej oceny Wojewody Dolnośląskiego w zakresie możliwości ustalania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wskutek decyzji podziałowej po upływie 26 lat od ustatecznienia lub uprawomocnienia się tejże decyzji, a wynikającej z nieuwzględnienia charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 10 ust. 5 uggwn i art. 98 ust. 3 ugn i upływu okresu przedawnienia dochodzenia roszczenia. Ale przede wszystkim błędną ocenę podstaw i przesłanek warunkujących ustalenie odszkodowania za władcze odjęcie prawa własności w związku z wydaniem decyzji podziałowej w realiach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak prawidłowych ustaleń organu drugiej instancji stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego, mającym wpływ na rozstrzygnięcie i wynik sprawy. W ocenie skarżącej Gminy Miasto O. istota niniejszego postępowania zasadza się w dokonaniu prawidłowej oceny charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego należnego na podstawie art. 10 ust. 5 uggwn, czy obecnie art. 98 ust. 3 ugn, którego ustalenie następować powinno wedle zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny wynika, że źródłem stosunku odszkodowawczego nie jest sama decyzja podziałowa, lecz zapis ustawowy. Odszkodowanie przysługuje ex lege na mocy art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 128 ugn., a w poprzednim stanie prawnym z art. 55 ust. 1 uggwn. Jak słusznie podnosi Lemańska Elżbieta w Glosie do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08 (publ. PS 2010/6/122-132 ) "odszkodowanie za wywłaszczoną lub w inny władczy sposób odjętą nieruchomość stanowi zadośćuczynienie za szkodę wyrządzoną władczym aktem w majątku osoby wywłaszczonej (...) Pozostaje ono w związku przyczynowym z władczym aktem ingerującym w prawo osoby trzeciej (...), jednak przedmiotowe odszkodowanie nie należy się za decyzję wywłaszczeniową/podziałową, ale za prawo własności tą decyzją odjęte i obowiązek jego poniesienia nie wynika ze wskazanej decyzji, ale z ustawy (...). Charakter stosunku odszkodowawczego należy wiązać nie z charakterem aktu odejmującego prawo, ale z charakterem powstających ex lege skutków, których jest przyczyną, a które są cywilnoprawne i taki charakter nadają przedmiotowemu stosunkowi." Z kolei prof. dr hab. Tadeusz Woś wskazuje, że "stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, lecz jest oparty na zasadzie równorzędności stron, a więc jest stosunkiem cywilnoprawnym, podlega więc regułom prawa cywilnego. Wobec powyższego jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 Kodeksu Cywilnego. Stroną tego stosunku nie jest bowiem w żadnym wypadku organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania (lub wywłaszczenia i odszkodowania). Wprost przeciwnie stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron. Jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 K.c.)." ( por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011). Skoro zatem obowiązek odszkodowawczy ma w istocie cywilnoprawny charakter, toteż biorąc pod uwagę majątkowy charakter roszczenia odszkodowawczego - mają do niego zastosowanie ogólne zasady przedawnienia określone w Kodeksie cywilnym. Roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, a termin przedawnienia wynosi lat sześć (art. 117 i 118 Kodeksu cywilnego). Decyzja Wojewody Dolnośląskiego pomija wskazane uregulowania, zatem narusza prawo materialne. Mając natomiast na względzie powyższą argumentację należy podnieść całkowitą bezzasadność uznawania roszczeń odszkodowawczych jako niepodlegających przedawnieniu z uwagi na traktowanie ich jako należności wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Uznawanie zasadności roszczeń odszkodowawczych zgłaszanych po nawet kilkudziesięciu latach od zdarzeń ( jak w przypadku niniejszej sprawy ) rodzi - co do zasady - niepewność obrotu prawnego, co nie powinno mieć miejsca. Niezależnie jednak od powyższych twierdzeń, przechodząc do merytorycznych kwestii niniejszej sprawy, odnieść się należy do jej początku, czyli decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 02.06.1997r. znak: Gg. 7412-B/53/97, którą zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w O., obręb R., oznaczonej działką nr [...], AM [...], o powierzchni [...] m2 stanowiącej własność Z. B., na działki o numerach [...], [...], [...] i [...]-droga, zgodnie z projektem podziału opracowanym przez uprawnionego geodetę inż. T. Ż. W uzasadnieniu do tej decyzji wskazano, że projekt podziału przedmiotowej decyzji jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla R.(1) zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] listopada 1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wrocławskiego Nr 13, poz. [...] z dnia 15.12.1994r., zgodnie z którym teren dzielonej nieruchomości przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkalno-usługowej. Stwierdzono również, że nowoprojektowana działka nr [...] o powierzchni [...] m2 przechodzi na własność Gminy Miejskiej O. z dniem w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna, za możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawę prawną decyzji podziałowej stanowił przepis art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej wynikającego z t. j. Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm). Zgodnie z powołanym przepisem podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału ( ust. 1 i 3 art. 10 uggwn ). Z kolei zaś przepis ust. 5 art. 10 uggwn stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek jej właściciela przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dokonując kontroli spełnienia ustawowych materialnoprawnych przesłanek warunkujących ustalenie odszkodowania, o których mowa w art. 10 ust. 5 uggwn, Wojewoda Dolnośląski nie tylko w sposób błędny go interpretuje, naruszając zasadę praworządności (art. 6 kpa), ale przede wszystkim swoich ustaleń dokonuje nie na podstawie materiału dowodowego sprawy lecz w oparciu o samodzielnie przygotowany cyt: "we własnym zakresie (...) projekt podziału nieruchomości zatwierdzonego wzmiankowaną decyzją podziałową (...) na przeźroczystym podkładzie". (str. 6/10), czyli w oparciu o samodzielnie przez Wojewodę Dolnośląskiego utworzony materiał (którego nie można uznać materiałem dowodowym sprawy), przygotowany wyłącznie na potrzebę poczynionego rozstrzygnięcia. Takiemu działaniu organu drugiej instancji zarzucić należy rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasady zaufania do władzy publicznej ( wyrażonych odpowiednio w art. 6, 7, 7a i 8 kpa), a zarazem naruszenie art. 77 i art. 81a. kpa poprzez objęcie postępowaniem dowodowym dokumentu nie istniejącego w sprawie, a na którym to "dokumencie" opiera kluczowe zagadnienie sprowadzające się do uznania, że powstała wskutek podziału działka nr [...] stanowiła "grunt wydzielony pod budowę ulicy", podczas gdy stan faktyczny sprawy rodził wątpliwości, które nie dawały się usunąć, i która to sytuacja powinna skłonić organ do rozstrzygnięcia wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Wskazując na powyższe należy podnieść, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wyraźnie określała działkę pod drogę. I była to tylko działka nr [...]. Działka nr [...] nie była przewidziana pod budowę ulicy. Nie sposób przyjąć, że uprawniony geodeta przygotowujący projekt podziału nie znał ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo też dokonał projekt niezgodnie z założeniami planu miejscowego (gdyż w takim przypadku Kierownik Urzędu Rejonowego w O. nie zatwierdziłby przedłożonego projektu podziału). Skarżąca zauważa, że nawet popełnienie błędu w tej decyzji nie może być "naprawione" i nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Służy temu odrębna procedura o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, tak w stosunku do Starosty, jak i Wojewody, a również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści. "Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej. Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności ( art. ł56 § 1 pkt 3 kpa )". "Decyzje ostateczne nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez kpa. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r. I OSK 892/17 - publ. Lex nr 2427674). Dlatego też nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Wojewody Dolnośląskiego, który dokonuje własnych rozstrzygnięć co do treści decyzji podziałowej, pozostających poza zakresem jego kompetencji. To jedynie Kierownikowi Urzędu Rejonowego przysługiwała kompetencja wskazania działki wydzielonej pod ulicę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018r. I OSK 1444/18- publ. Lex nr 2593320). W legendzie Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R.(1) w O. - przedłożonego Wojewodzie na jego wniosek - brak jest oznaczeń dla Ulic. Natomiast założenia planu sprowadzały się do wykorzystania w maksymalnym stopniu istniejących dróg w obszarze objętym planem, zakładając ich poszerzenie do niezbędnego minimum szerokości w zależności od przyjętej dla danej drogi kategorii (str. 30 Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R.(1) w O.). Wojewoda Dolnośląski w swoich rozważaniach całkowicie pomija te zapisy miejscowego planu. Wskazać także należy na treść uchwały pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca ł993 r. w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalającą powszechnie obowiązującą wykładnię tego przepisu, w której orzeczono, że użyte w tym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, iż wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału ( Dz. U. z 1993r., Nr 27, poz. 126 ). Decyzja Wojewody Dolnośląskiego nie zawiera żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 607/14 ( publ. Lex nr 1988139 ) stwierdził, iż dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 uggwn należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca w uggwn posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem i nie zawarł przy tym jego definicji. Natomiast definicje zarówno "ulicy" i "drogi publicznej" zawierają przepisy ustawy o drogach publicznych. Analiza obu tych pojęć prowadzi do wniosku, że nie są one tożsame. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Miejscowy Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R.(1) w O. zatwierdzony, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] listopada 1994 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wrocławskiego Nr 13, poz. [...] z dnia 15.12.1994 r.) powstał pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, który to obowiązek zaistniał dopiero po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415). Pomimo iż Wojewoda Dolnośląski sam zauważa powyższą różnicę w ówcześnie obowiązujących regulacjach prawnych - ostatecznie jednak zrównuje znaczenie wyrażenia "ulica" ze znaczeniem wyrażenia "droga publiczna", uznając że wskutek podziału działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność gminy jako droga publiczna (str. 5/10). Rozumowaniu temu należy zarzucić błąd logiczny. A poza tym działanie poza zakresem ustawowo przyznanych kompetencji. Organ ustalający prawo do odszkodowania działać winien w ramach i granicach decyzji podziałowej, której treścią jest związany. W analizowanym przypadku Wojewoda Dolnośląski pomimo jasnej treści decyzji podziałowej wyprowadził błędny wniosek tj. stwierdził, że z decyzji tej wynika wydzielenie działki nr [...] AM [...] obręb R. pod budowę ulicy, podczas gdy z treści tej decyzji fakt taki nie wynika. Podkreślić należy ponownie, że kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w momencie dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz.(tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 685/19). Orzecznictwo prezentuje jednolite stanowisko, że organ orzekający o odszkodowaniu jest związany treścią decyzji podziałowej i w granicach tej decyzji obowiązany jest orzekać o odszkodowaniu za utraconą nieruchomość. Odmienne podejście do treści decyzji podziałowej powinno zostać potraktowane jako nieuprawniona nadinterpretacja. Powyższe stanowisko utrzymane jest w najnowszym orzecznictwie, na co wskazuje choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt: I OSK 1204/21 (LEX nr 3392861), w którym sąd odniósł się do stanowiska Wojewody, który podkreślił, że "(...) w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne organ administracji nie dokonuje wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej, a decyzją podziałową jest związany. Jedynym zaś podmiotem władnym orzekać o tym, czy poszczególne działki zostają wydzielone pod określoną drogę publiczną jest organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) orzekający w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że starosta nie może sam we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, a tym samym dokonywać wykładni przesłanek zastosowania art. 98 u.g.n., gdyż do dokonania takiej wykładni zobowiązany był organ dokonujący podziału, a zarzuty w tym zakresie winny zostać podniesione w odwołaniu od decyzji zatwierdzającej podział. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że nie mógł uczynić przedmiotem kontroli decyzji podziałowej z 5 kwietnia 2018 r. na podstawie której skarżący domaga się odszkodowania za działki wydzieloną pod układ komunikacyjny, albowiem rozstrzygnięcie to podlegało odrębnemu zaskarżeniu, z którego skarżący, jak wynika z akt sprawy - nie skorzystał.

Sąd przywołał następnie treść art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3 oraz art. 131 u.g.n. Wyjaśnił, że treść ta przesądza, że aby skorzystać z odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest wypełnienie hipotez i dyspozycji norm wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Niezbędną przesłanką ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zatem zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może więc powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), jak i przejścia wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest formą wywłaszczenia, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje właścicielowi odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP powinno być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust.3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych. Zatem zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest, czy nieruchomość składająca się z działek oznaczonych nr; i (...), przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości skarżącego. II o tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga zatem decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. Przy czym o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania ani organ nie może już skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, której jest (lub ma być) właścicielem, ani też właściciel nie może skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Starosta nie może zatem, jak twierdzi skarżący sam we własnym zakresie prowadzić postępowania odnośnie do tego, czy skutkiem decyzji zatwierdzającej podział było wydzielenie działki pod drogę publiczną, a przy tym pod jaką drogę publiczną. Sąd podkreślił, że starosta orzekający o żądaniu ustalenia odszkodowania nie ma kompetencji, a tym bardziej obowiązku badania czy konkretne działki przeszły na własność danego podmiotu publicznoprawnego. Powyższe okoliczności powinny bowiem wynikać z samej decyzji podziałowej." Nadto skarżąca Gmina Miasto O. zarzuca decyzji Wojewody Dolnośląskiego wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 ust. 2 kpa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji w tej części w jakiej dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie prawa własności, bowiem wydając decyzje o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 ugn, dokonał rozstrzygnięcia co do którego nie jest umocowany. Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu decyzji stwierdził: "Stąd należy przyjąć, że nawiązując jednocześnie do zarzutów odwołania, że w dniu uzyskania przez decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w O. sygn. Gg. 7412-B/53/97 przymiotu ostateczności, tj. 4 czerwca 1997 r., działka nr [...] przeszła z mocy prawa, w trybie art. 10 ust. 5 uggw, na rzecz Gminy O." (str. 6/10). Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego stanowiło podstawę do dalszego stwierdzenia, że "(...) spełnione są materialnoprawne przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości odszkodowania." (str.7/10) Zdaniem skarżącej zarówno decyzyjna forma podziału nieruchomości, przedmiot postępowania podziałowego, jak i charakter przepisu art. 98 ust. 1 ugn wykluczają możliwość wypowiadania się przez administrację w kwestii przejścia własności działki stanowiącej przedmiot decyzji podziałowej. Kwestia przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy prawa, nie dając tym samym podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym (Gabriel Węgrzyn, Klauzula przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Samorząd Terytorialny, nr 3/2010). Powyższe koresponduje z utrwaloną linią orzeczniczą i poglądami doktryny, które nota bene przewijają się w decyzjach Starosty O. oraz Wojewody Dolnośląskiego, mówiących o braku kognicji organów administracji publicznej, tudzież sądu orzekającego o podziale w zakresie skutków podziału, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ugn (wyroki NSA: I OSK 276/05 z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 195/10 z dnia 3 listopada 2010 r.). Zdaniem skarżącej Gminy Miasto O. podstawą do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest dokonanie oceny skutków cywilnoprawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. sygn. Gg. 7412-B/53/97. W orzecznictwie SN sformułowano tezę, że przejście własności wydzielonego pod budowę ulicy gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku (uchwała SN z 01.09.1993 r., III CZP 84/93, OSP 1994/9, poz. 170). W innym z kolei wyroku SN jednoznacznie określił, co może być treścią decyzji podziałowej, wskazując, że organy administracji wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, powinny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy (wyrok SN z 6.05.1993 r., IARN 21/95, LEX Polonica nr 320616). Przedstawione stanowiska SN zostały także w pełni zaakceptowane przez NSA (wyrok NSA z 19.06.1996 r., lV SA 198/94, Wspólnota 1996/48, s. 26.; oraz stanowisko doktryny - zob. G. Węgrzyn, op. cit.). Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. sygn. Gg. 7412-B/53/97 zawiera w swej treści rozstrzygnięcie w zakresie wskazania działki przeznaczonej pod drogę (dz. nr [...]) i w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Tymczasem wnioskodawca żąda odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności tejże działki z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O., nie wykazując tego faktu w żaden sposób. Postępowanie o ustalenie odszkodowania wszczęte na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 i nast. ugn, powinno zostać przeprowadzone w oparciu o ustalenie stanu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości. Przedmiotem sporu bowiem nie jest kwestia tego w jakiej wysokości należy się wnioskodawcy odszkodowanie, ale kwestia czy zgłoszone żądanie odszkodowania jest uzasadnione. Ustalenie wysokości odszkodowania jest możliwe tylko w przypadku kiedy przejście prawa własności nieruchomości z mocy prawa jest niewątpliwie. Tymczasem dokonanie rozstrzygnięcia w zakresie przejścia bądź nie przejścia prawa własności z mocy prawa, jako kwestia cywil i styczna, znajduje się w przedmiotowej sprawie poza kognicją organów administracji publicznej. "Kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1676/09, LEX nr 554064). Zdaniem skarżącej Gminy Miasto O. w rozstrzygnięciu tej sprawy przeszkodą jest tak naprawdę rozstrzygnięcie co do kwestii znajdującej się poza właściwością rzeczową Starosty O. czy Wojewody Dolnośląskiego. Dokonując takiego rozstrzygnięcia oba organy administracji publicznej dokonały rażącego naruszenia prawa, bowiem orzekały w zakresie do jakiego nie mają kompetencji, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych przez nich decyzji w tej części. O ile bowiem orzeczenie o wysokości odszkodowania możliwe jest w sytuacji kiedy decyzja podziałowa zawiera wskazanie działki przeznczonej pod budowę ulicy, bądź nastąpił prawomocny wpis prawa własności w księdze wieczystej, o tyle w sytuacji, kiedy żadna z ww. przesłanek nie nastąpiła, organ administracji publicznej nie ma podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem nie ma kompetencji do orzekania w sprawie. Działanie takie pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa, ale również naruszałoby pewność stanu prawnego, bowiem każdy organ prowadzący postępowania w jakiejkolwiek sprawie byłby uprawniony do orzekania o skutkach cywilnych decyzji administracyjnych. Zarówno wnioskodawca, Starosta O., jak również Wojewoda Dolnośląski, stwierdzają, że fakt braku działania Gminy Miasto O. polegający na nie dokonaniu wpisu prawa własności w odniesieniu do działki nr [...], AM-[...], w księdze wieczystej, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem jest to zaniechanie właściciela. W świetle powyższych wywodów nie sposób zgodzić się z tym stwierdzeniem. Skoro zdaniem wnioskodawcy doszło do przejścia prawa własności na rzecz Gminy Miasto O. z mocy prawa z chwilą kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, to dowiedzenie tego faktu powinno nastąpić poprzez działanie Z. B. polegające na uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Brak takiego działania w przedmiotowej sprawie pozwala na powoływanie się przez Gminę Miasto O. na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażoną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym: w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność łub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej powinien był przeprowadzić dowód z treści zupełnej księgi wieczystej Nr KW [...] zgodnie z treścią której. Gmina Miasto O. stała się właścicielem działki nr [...], AM-[...], obręb R., miasto O., jednak dopiero na mocy aktu notarialnego - umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 23 marca 2004 r. Co więcej z treści księgi wieczystej wynika również fakt, że działka została przez właściciela sprzedana w tym samym roku w jakim decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W tym przypadku również działa zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem przedmiotem zbycia przez Z. B. mogła być wyłącznie nieruchomość stanowiąca jego własność. Dokonanie przez sąd wieczystoksięgowy wpisu prawa własności na rzecz nabywcy działki nr [...] stanowił również potwierdzenie faktu, że przedmiotowa działka nie przeszła z mocy prawa na Gminę Miasto O., bowiem zgodnie z przywołanym orzeczeniem WSA (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1676/09), organ władzy publicznej - Sąd Rejonowy w O. dokonał rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności skutkującego egra omnes, w tym Starostę O. czy Wojewodę Dolnośląskiego w związku z faktem, że do dnia dzisiejszego nie nastąpiła żadna zmiana orzeczenia sądu wieczystoksięgowego w zakresie wpisu prawa własności działki numer [...] ujawnionego w księdze wieczystej Nr KW [...] tym zakresie, organy administracji publicznej nie mają kompetencji podważać prawdziwości wpisów ujawnionych w księgach wieczystych w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym, co stało się w tym postępowaniu. Skarżący wskazuje, że gdyby organy administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu działały zgodnie z zasadą legalizmu, powinny były oddalić wniosek o ustalenie odszkodowania, że względu na fakt braku podstaw prawnych do orzekania, tj. nie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1 polegającej na braku udowodnienia przez wnioskodawcę, że działka co do której składa roszczenie o odszkodowanie przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. w dniu 4 czerwca 1997 r. Wprawdzie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), jednak nie mają upoważnienia w ingerowania w stan prawny dotyczący kwestionowania prawidłowości wpisów prawa własności w księdze wieczystej. Zatem dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie przez Wojewodę Dolnośląskiego stanowi naruszenie art. 7 kpa. Zgodnie z art. 77 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1), a fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4). W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, bowiem nie dokonał analizy treści księgi wieczystej KW [...], ani analizy skutków prawnych faktów w niej ujawnionych. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego nie ma żadnego odniesienia się do dowodu z wpisu prawa własności w księdze wieczystej, ani analizy stanu prawnego o dokonywane w rzeczonej księdze wieczystej wpisy. Skarżący podkreśla, że zgadza się z twierdzeniem, że do ustalenia wysokości odszkodowania nie ma znaczenia dokonanie wpisu prawa własności gminy w księdze wieczystej, jednak pod warunkiem, że przejście z mocy prawa nie budzi wątpliwości. W tej sprawie przejście prawa własności gruntu na rzecz Gminy Miasto O. jest podstawą rozstrzygania o wysokości odszkodowania, zatem brak jest podstaw do pominięcia oceny tej okoliczności jako udowodnioną lub nieudowodnioną w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Dolnośląski wprawdzie dokonał samodzielnego ustalenia stanu prawnego (ustalenia, że prawo własności przeszło z mocy prawa na gminę), jednak dokonał tego z naruszeniem przepisów prawa - przekraczając zakres swoich kompetencji. W treści skarżonej decyzji brak jest jednak jakiejkolwiek analizy prawnej w zakresie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak również analizy wpływu treści księgi wieczystej KW [...] i dokonywanych w niej zmian na ustalenia w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Powyższe sprawia, że skarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego narusza art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W skardze odniesiono się również do kwestii charakteru prawnego odszkodowania - stosunku odszkodowawczego orzekanego na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 i nast. ugn. Zgodzić się należy z Wojewodą Dolnośląskim, że o ile przyczyną sprawczą tego stosunku jest rzeczywiście decyzja administracyjna, o tyle stosunek odszkodowawczy powstaje nie na podstawie tej decyzji, ale ex lege i to przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 128 u.g.n. (poprzednio art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n.) jest jego podstawą prawną. Szczegółowa analiza prawna zawarta jest w glosie do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. I OSK 874/08 autorstwa Elżbiety Lemańskiej (Elżbieta Lemańska, Glosa do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. I OSK 874/08, opublikowana PS 2010/6/122-132, LEX 385992872), której obszerną cześć warto zacytować. "Odszkodowanie za wywłaszczoną lub w inny władczy sposób odjętą nieruchomość stanowi zadośćuczynienie za szkodę wyrządzoną władczym aktem w majątku osoby wywłaszczonej. A zatem pozostaje ono w związku przyczynowym (czy jak to określił Naczelny Sąd Administracyjny "w związku zależności o charakterze wynikowym") z władczym aktem ingerującym w prawo osoby trzeciej. Mając na uwadze, że przedmiotowy, publicznoprawny w swej konstrukcji akt wywołuje skutki cywilnoprawne, a obowiązek odszkodowania za te skutki stanowi obligatio ex lege, należy się zastanowić, czy ma to znaczenie dla charakteru stosunku odszkodowawczego. W szczególności należy odpowiedzieć na pytanie, w którym "fragmencie prawnym" zdarzenia prawnego odejmującego (ograniczającego) własność należy poszukiwać źródła charakteru stosunku odszkodowawczego: we władczym charakterze aktu czy w charakterze wywoływanych przez niego skutków prawnych. Odszkodowanie nie należy się za decyzję wywłaszczeniową (podziałową), ale za prawo własności tą decyzją odjęte i obowiązek jego poniesienia nie wynika ze wskazanej decyzji, ale z ustawy. A zatem akcesoryjność stosunku odszkodowawczego wobec decyzji wywłaszczeniowej wyraża się nie w tym, że charakter decyzji "narzuca" charakter temu stosunkowi, ale w istnieniu wyłącznie związku przyczynowego (sine qua non) pomiędzy decyzją a powstaniem obowiązku odszkodowawczego. Natomiast charakter stosunku odszkodowawczego należy wiązać nie z charakterem aktu odejmującego prawo, ale z charakterem powstających ex lege skutków, których jest on przyczyną, a które są cywilnoprawne i taki charakter nadają stosunkowi. Przyjęcie, że stosunek odszkodowawczy powstający w związku z wywłaszczeniem ma charakter administracyjnoprawny, oznaczałoby zaakceptowanie stanowiska, zgodnie z którym stosunek administracyjnoprawny wywłaszczenia powoduje skutki cywilnoprawne w postaci przejścia prawa własności, ale już samo żądanie odszkodowania (a więc swoista "zaplata" za odjętą własność) miałoby charakter publicznoprawny. Wydaje się, że temu stanowisku umyka istotna różnica w konstrukcji relacji stron stosunku wywłaszczeniowego i stosunku odszkodowawczego oraz różnorodność podmiotów tych dwóch stosunków prawnych. W stosunku odszkodowawczym więź jest oparta na równorzędności (stosunek horyzontalny), gdyż relacja uprawnienie - obowiązek występuje nie między imperium a dominium (organem jako przedstawicielem władzy publicznej a innym podporządkowanym podmiotem), ale między dominium a dominium (beneficjentem wywłaszczenia, tj. osobą prawną:, Skarbem Państwa, jednostką samorządu terytorialnego a podmiotem wywłaszczonym). Z tej analizy prawnej wynika fakt, że odszkodowanie z art. 128 i nast. ugn nie należy się za decyzję podziałową, ale za prawo własności tą decyzją odjęte i obowiązek jego poniesienia nie wynika ze wskazanej decyzji, ale z ustawy. Aby stwierdzić, że skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości wydzielonej w decyzji podziałowej na Gminę Miasto O. nastąpił, dotychczasowy właściciel powinien wykazać, że nie miał możliwości dokonać rozporządzenia tym prawem jak właściciel. Z analizy treści księgi wieczystej KW [...] wynika, że takie ograniczenie w rozporządzaniu nie nastąpiło, bowiem Z. B. dokonał sprzedaży nieruchomości nr [...], AM – [...], obręb R., miasto O. Potwierdzeniem zgodności z prawem i skuteczności tego działania jest dokonanie przez Sąd Rejonowy w O. wpisu prawa własności nowego właściciela. Mając na uwadze powyższe i wobec braku skutku w postaci "odjęcia" prawa własności wobec spornej działki, należy wskazać, że żadna szkoda właścicielowi się nie stała, a co za tym idzie brak jest podstaw do ustalenia wysokości odszkodowania. W tym kontekście orzeczeniu Wojewody Dolnośląskiego zarzucić należy brak rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pomimo tego, że podstawową przesłanką rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie jest jednoznaczne ustalenie czy wnioskodawca utracił własność gruntu i przy pełnej wiedzy co do tego, że Z. B. swobodnie dysponował działką nr [...] i zbył jej własność w krótkim czasie po uzyskaniu zatwierdzenia podziału działki nr [...] - Wojewoda całkowicie te fakty pomija, puentując jedynie jednozdaniowe, że "strony mogą podnosić względem siebie roszczenie we właściwym trybie na podstawie przepisów prawa cywilnego" (str.7/10). Z kolei w zakresie postępowania dowodowego należy zarzucić, że Wojewoda nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, czym naruszył obowiązek wynikający z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto decyzja Wojewody Dolnośląskiego narusza przepis art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji (choć przytacza przepisy prawa, tyle że w ocenie skarżącego błędnie je stosuje). Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn. Stosownie do treści tych przepisów starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tak więc co do zasady warunkiem zastosowania instytucji odszkodowania jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. W niniejszej sprawie do pozbawienia prawa własności nie doszło. W sytuacji zaś, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a. § 1 kpa). Starosta zobligowany jest do legalności działania, a nie uznawania "racji" osób wnoszących o ustalenie wysokości odszkodowania. Poza tym decyzji Wojewody Dolnośląskiego należy zarzucić naruszenie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ugn - przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania w sprawie nowych przepisów ugn. Przepis intertemporalny art. 233 ugn ma bowiem zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ugn. Ostatecznie zaskarżanej decyzji należy zarzucić również i to, że w ogóle nie odnosi się ona do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z powyższych względów wniesienie skargi od decyzji Wojewody Dolnośląskiego jest w pełni zasadne. Wnoszę zatem o jej uwzględnienie w całości i o wyeliminowanie z obrotu prawnego tak decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 grudnia 2023r. znak NRŚ-OR.7534.11.2023.KMa, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia 24 maja 2023 r. znak SN.683.1.2020.KT.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega opisana na wstępie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia z dnia 27 grudnia OR.7534.11.2023.KMa, której podstawę stanowił przepis art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm., dalej "uggw") w związku z art. 233, art. 98 ust. 1 i 3, art, 129 ust. 5 pkt 1 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "ugn"). Przywołany art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprost wskazuje, że przejście na rzecz gminy/skarbu państwa prawa własności działki wydzielonej pod ulicę następowało z mocy prawa (ex lege). Zatem organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (w tym wypadku Kierownik Urzędu Rejonowego) nie miał kompetencji do orzekania o własności, jego rzeczą było jedynie wskazanie działki wydzielonej pod ulicę. Tymczasem z akt sprawy wynika że, zdaniem skarżącej, organ w obecnym postępowaniu "uzurpował sobie" prawo do ustalenia komu przysługuje własność działki nr [...] poprzez nieuprawnione uznanie, że własność tej działki przeszła na rzecz gminy, chociaż z księgi wieczystej wynika, że jako właściciel widnieje tam uczestnik postępowania. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 10 u.g.g.w.n. ust. 5, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, wbrew zarzutom skargi, mimo że istotnie z treści księgi wieczystej nie wynika, aby to gmina była właścicielem działki, a co więcej (niesporne i poparte odpowiednimi dokumentami pozostaje także, że działka poszła w obrót cywilnoprawny), to jednak należy pamiętać, że przedmiotem tego postępowania jest "odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]". W związku z tym domniemanie, wynikające z wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma dla wyniku kontrolowanego postępowania znaczenia. Skoro z mocy prawa prawo własności działki przeszło na skarżącą w dacie ostateczności podziałowej, to podmiot, któremu tę własność "odjęto" winien otrzymać z tego tytułu odszkodowanie i w związku z tym organy postąpiły prawidłowo. Dodać także można, ze artykuł 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie wymaga skomplikowanej wykładni, a ponadto jej wynik nie jest rozbieżny w judykaturze. I tak należy wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 1996 r. sygn. akt III ARN 28/96, którego zapatrywanie na wąską interpretację art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., sąd w pełni aprobuje. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że "zawarte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy sformułowanie: "pod budowę ulic" zostało wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. W. 13/92 w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (OTK 1993 cz. I poz. 17). W sentencji tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm.: z 1991 r. Nr 83, poz. 373; Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464 oraz z 1992 r. Nr 91, poz. 455) sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału". Z sentencji tej uchwały wynika, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego". W wyroku tym Sąd Najwyższy podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że przewidziany w art. 10 ust. 5 u.g.gw.n. tryb pozyskiwania gruntów przez gminę jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, wobec czego konieczna jest wąska interpretacja tego przepisu. W myśl tej reguły interpretacyjnej skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy następuje z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie postępowania administracyjnego zostaną wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału. Oznacza to, że w przypadku, gdy z nieruchomości takiej wydzielono działki pod rozbudowę lub modernizację ulic istniejących, wówczas decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nie wywołuje skutku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 5 in fine.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że decyzją wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. decyzji nr Gg.7412-B/53/97 z dnia 2 czerwca 1997 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obręb R. miasta O., powstała m.in. działka nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. i nowowydzieloną nieruchomość przeznaczono pod budowę nowej ulicy (drogi). W tym miejscu można dodać, że istotnie w treści tej decyzji napisano "działka [...] – droga", jednakże w świetle obowiązującego w tamtym czasie planu miejscowego (uchwała nr [...]) działka [...] przeznaczona była pod jezdnię drogi kołowej. Potwierdza to w szczególności "wypis z nieobowiązującego m p s z (uchwała [...]), przedłożony Wojewodzie Dolnośląskiemu z dnia 20 I 2022 r., w którym wprost wskazano, że działka [...] AM-[...], obręb R. w O. zgodnie z planem jest oznaczona jako jezdnia dróg kołowych.... Zatem skoro organ (Kierownik Urzędu Rejonowego w O.) w uzasadnieniu decyzji potwierdził, ze projekt podziału jest zgodny z obowiązującym planem, to także z przeznaczeniem działki [...]. Decydująca tu bowiem jest treść obowiązującego planu miejscowego. Bezsporne jest również i to, że nie zostało wypłacone z tego tytułu odszkodowanie. Trzeba zatem przypomnieć, że organ dokonujący podziału działek nie miał (i nie ma, również w obowiązującym stanie prawnym) wpływu na fakt przejścia prawa własności (tu: działki nr [...]) na gminę. Sam skutek przejścia prawa własności działki przeznaczonej pod ulicę (wedle obecnie obowiązujących przepisów pod drogę publiczną) pozostawał bowiem poza kompetencją organu zatwierdzającego projekt podziału i nie był objęty zakresem władztwa administracyjnego Kierownika Urzędu Rejonowego. Co dalej istotne, fakt zaniechania ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie ma wpływu na zdarzenie prawne, w postaci zmiany właściciela działki, a ta z kolei okoliczność pociąga za sobą obowiązek odszkodowawczy po stronie gminy. Jeśli chodzi o podniesiony w skardze zarzut przedawnienia roszczenia, to sąd podziela w tym zakresie dotychczasowe, jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego ani z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08 i z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 874/08, niepubl.). Nieskuteczne musiały się zatem okazać, w świetle powyższych rozważań, zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego, a także przepisów postępowania określających zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zebrany on został bowiem w sposób należyty, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku. W rezultacie sąd uznał za prawidłową ocenę organów obu instancji, że ustawowym skutkiem wydania decyzji z dnia 2 czerwca 1997 r. było przejście z mocy prawa na gminę prawa własności działki ew. nr [...] z dniem, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, jak również że dawnemu właścicielowi należne jest odszkodowanie za działkę wydzieloną pod ulicę. Z oceną tą należy się zgodzić, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 10 ust. 1 i 5 u.g.g. niezbędne do wydzielenia działki gruntu i przejścia jej własności na gminę, a w konsekwencji również ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Dalej trzeba powiedzieć, że sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 u.g.g. należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Definicje zarówno "ulicy" jak i "drogi publicznej" zawiera natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi ogólnie o podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, to art. 145 § 1 ppsa stanowi, że naruszenie (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania) może doprowadzić do eliminacji aktu z obrotu prawnego tylko w sytuacji, gdy sąd dojdzie do przekonania, że mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Analiza akt sprawy takiego naruszenia nie wykazała.

Można jeszcze dodać, że nietrafny, w szczególności pozostaje zarzut "wygenerowania" przez wojewodę dowodu w postaci podkładu mapowego. Stosownie do treści art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem organ odwoławczy, wykonując "podkład mapowy" działał w granicach i na podstawie prawa. Podobnie nie naruszyły organy art. 80 kpa (bowiem dokonał oceny zgromadzonych dowodów), ani art. 81a § 1 tej ustawy, bowiem w postępowaniu mamy do czynienia ze spornym interesem stron, a w takim przypadku, jak wskazuje § 2 ust. 1 tego przepisu unormowania paragrafu pierwszego nie mają zastosowania w postępowaniu, jeśli uczestniczą w nim strony o sprzecznych interesach, a tak jest właśnie w kontrolowanej sprawie.

Tym samym sąd nie miał żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i legalnie skargę oddalił na podstawie art. 151