Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 420/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Pniewy z dnia 16 grudnia 2010 r. nr Uchwała nr III/13/10 w sprawie "Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Pniewach" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 30.05.2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Pniewy (dalej jako Rada lub organ) nr III/13/10 z dnia 16 grudnia 2010 roku w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Pniewach wraz z załącznikiem - Regulaminem Cmentarza Komunalnego w Pniewach (zwanego dalej Regulaminem) w zakresie § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, 13 , § 3 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 , § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 ust. 1, 2, 4, § 6 ust. 1, 2 i 3, § 7 ust. 2 pkt. a-f, ust. 3 pkt. a, b, d, f, ust. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, § 8 ust. 1, 2, 3 i 4 Regulaminu.

Zaskarżonej uchwale wraz z Regulaminem skarżący zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP) oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. 2000 nr 23 poz. 295 ze zm., dalej jako ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 1 ust. 1 Regulaminu, że cmentarzem administruje Urząd Miejski w Pniewach, który może wyznaczyć gospodarza cmentarza, a w konsekwencji § 2 ust. 7 i 13, § 3 ust. 3 i 5 , § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, 2 i 3, § 7 ust. 3, 5, 6, 7 i 11, § 8 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, w których jest mowa o "administratorze i gospodarzu cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U 2001 nr 142 poz. 1591 t.j. ze zm., dalej jako u.s.g.), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu zasad zarządzania mieniem poprzez stwierdzenie w § 1 ust. 1 , ze cmentarz jest własnością Gminy Pniewy oraz ustanowienie w § 2 ust. 1 i 2 godzin otwarcia cmentarza, w § 2 ust. 6 i 7 godzin odbywania ceremonii pogrzebowych, wskazania w § 2 ust. 9 miejsca załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 8 ust. 3 Regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe wskutek klęsk żywiołowych, aktów wandalizmu oraz rzeczy pozostawione bez dozoru;

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 7 ust. 2 pkt. a-f, ust. 3 pkt. a (w części dotyczącej prowadzenia działalności handlowej) b, d, f załącznika do Regulaminu, szeregu zakazów, podczas gdy kwestie te zostały stypizowane w innych przepisach rangi ustawowej;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 7 ust.7, 8, 9 Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy oraz poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 4, 5, 6 Regulaminu zasad zabudowy nagrobkami miejsca grzebalnego, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. w § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284, dalej jako Rozporządzenie z dnia 7 marca 2008 r.);

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 7 ust. 10 Regulaminu wszelkiej odpowiedzialności wykonawców prac remontowo-budowlanych, także materialnej za wszystkie wyrządzone szkody w mieniu cmentarza, oraz zniszczenia lub uszkodzenia istniejących grobów i nagrobków, będące wynikiem działania wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te podlegają regulacjom prawa cywilnego;

7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 7 ust. 11 Regulaminu, że w przypadku samowolnego wykonania ławek, kwietników lub innych elementów zdobniczych zostaną one rozebrane i usunięte na koszt osoby opiekującej się grobem oraz określenie w § 7 ust. 12 odpowiedzialności opiekuna grobu, rodziny zmarłego, osoby przez nią upoważnionej lub instytucji do tego zobowiązanej za opiekę i estetyczny wygląd grobu;

8) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 6 Regulaminu zapisu, zgodnie z którym w przypadku nieprzedłużenia opłaty na następne 20 lat grób kwalifikuje się do likwidacji, która jest poprzedzona wcześniejszą informacją na grobie i tablicy informacyjnej, co pozostaje w sprzeczności z art 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

9) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 8, 10 Regulaminu zapisów, że prawo pochowania zwłok przysługuje najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a przyjęcie zwłok do pochowania następuje po przedstawieniu przez osobę dokonującą pochówku wymaganych dokumentów w postaci oryginału karty zgonu z adnotacją Urzędu Stanu Cywilnego o zarejestrowaniu zgonu oraz kserokopii aktu zgonu, a w wypadku przyjęcia do pochowania zwłok osoby zmarłej za granicą uwierzytelnionych tłumaczeń na język polski wszelkich dokumentów niezbędnych do pochowania, ca pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 ( co do prawa do pochowania zwłok) oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust.4b i 9 (co do dokumentów wymaganych przy przyjęciu zwłok do pochowania) ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

10) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, że grób ziemny nie może być użyty do ponownego pochowania przed upływem 20 lat od daty ostatniego pochowania w tym grobie (z wyjątkiem grobu głębinowego), co pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

11) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 4 ust. 3 Regulaminu zapisu, że w przypadku zgonu osoby, o której mowa w § 4 ust. 2 prawo dysponowania miejscem pod grób jak i grobem ma jej rodzina, a mianowicie:

a) pozostały małżonek/ka,

b) krewni zstępni (dzieci, wnuki itd.),

c) krewni wstępni (rodzice, dziadkowie itd.),

d) krewni uboczni do 4 stopnia pokrewieństwa (kuzynostwo),

e) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia,

oraz poprzez określenie w § 4 ust. 4, że dysponent grobu może wyrazić zgodę, która musi być potwierdzona na piśmie, na pochowanie w tym grobie osoby nie będącej członkiem rodziny, podczas gdy kwestie te podlegają regulacjom prawa cywilnego;

12) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art; 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w §2 ust. 13 zapisu, że administrator cmentarza upoważniony jest do żądania od osoby zainteresowanej udokumentowania dowodem osobistym, aktem stanu cywilnego lub innym wiarygodnym dokumentem stopnia pokrewieństwa lub powinowactwa w zakresie niezbędnym do ustalenia uprawnień do pochowania zwłok, a także żądania stosownego oświadczenia złożonego w obecności administratora lub potwierdzonego przez notariusza;

13) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 zapisów regulujących kwestie ekshumacji, ą w szczególności w § 5 ust. 1 Regulaminu zapisu, że ekshumacja zwłok i szczątków może zostać dokonana na umotywowaną pisemną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, na zarządzenie prokuratora lub sądu, w § 5 ust. 2, że do wniosku należy dołączyć zezwolenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, pisemną zgodę uprawnionych członków rodziny na dokonanie ekshumacji, w § 5 ust. 4, że miejsce po ekshumacji z grobu ziemnego pozostaje do dyspozycji Administratora cmentarza, podczas gdy materia ta została uregulowana w przepisach art. 15, 15a ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 3 tej ustawy i to w sposób odmienny niż uczyniła to Rada;

14) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g poprzez wprowadzenie w § 3 zapisów regulujących kwestie dotyczące opłat cmentarnych, poprzez wskazanie sposobu ich pobierania i uiszczania, wystawiania faktur, zasad zwrotu opłaty za miejsce pod grób (ust. 1,2,3,4,5,8,9) oraz określenie w §3 ust. 7 obowiązków osoby dokonującej rezerwacji miejsca pod grób do utrzymania tego miejsca i jego najbliższego otoczenia w należytym porządku i czystości przez czas trwania rezerwacji;

15) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g poprzez uchwalenie - w § 6 ust. 2 zasad przechowywania i uaktualniania dokumentacji grobów, podczas gdy kwestie te stanowią przedmiot szczegółowej regulacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 sierpnia 2001 roku w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji grobów;

16) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 4 Regulaminu zapisu, że w sprawach nieuregulowanych regulaminem ma zastosowanie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, tym samym przyznając pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Szczegółowo uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wyjaśnił m.in., że w w § 1 ust. 1 Regulaminu wskazano, iż cmentarzem administruje Urząd Miejski w Pniewach, który może wyznaczyć gospodarza cmentarza. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Wobec powyższego do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy decyzja, czy zarząd ten będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie. W ocenie skarżącego powyższa regulacja Regulaminu stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia organu, przez co narusza zasadę legalizmu z art. 7 i. art. 94 Konstytucji. Dalej skarżący wskazał, że konsekwencją uznania za nieprawidłowe zapisów dotyczących administratora cmentarza jest konieczność zakwestionowania także wszystkich regulacji, w których mowa jest o dokonywanych przez niego czynnościach, o czynnościach użytkowników cmentarza wymagających jego udziału czy zgody. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, należało zaskarżyć również § 2 ust. 7 i 13, § 3 ust. 3 i 5 , § 5 ust. 4, § 6 ust.1, 2 i 3, § 7 ust. 3, 5, 6, 7 i 11, § 8 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu.

Odnosząc się do kolejnego z podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że zapisy § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1, 2, 6, 7, 9 Regulaminu mają charakter informacji, a nie normy prawnej. Jego zdaniem zaś w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Przepisy prawne powinny zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych.

Dalej skarżący wyjaśnił, że § 8 ust. 3 Regulaminu wyłącza odpowiedzialność administratora cmentarza za szkody zaistniałe na cmentarzu powstałe w wyniku klęsk żywiołowych, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez dozoru, zaś w ramach kompetencji przyznanych organowi do uregulowania nie mieściło się upoważnienie do stanowienia prawa w powyższym zakresie. Wobec powyższego w § 8 ust. 3 Regulaminu organ przekroczył zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.s.g.

W ocenie skarżącego z obrotu prawnego powinny również zostać wyeliminowane również przepisy § 7 ust. 2 i 3 Regulaminu, ponieważ stanowią one zakazy, które zostały stypizowane w innych przepisach rangi ustawowej. W § 7 ust. 2 pkt a Regulaminu wskazano, że na terenie cmentarza zakazuje się zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, zaś materia ta została już uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 §1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm., dalej jako k.w.). Z kolei w § 7 ust. 2 pkt b Regulaminu wprowadzono zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci w wieku przedszkolnym bez opieki dorosłych, podczas gdy kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustaw Kodeks cywilny oraz Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

W § 7 ust. 2 pkt c Regulaminu wprowadzono zakaz przebywania na cmentarzu osób w stanie nietrzeźwości, zaś w przekonaniu skarżącego delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia organu do formułowania w regulaminie cmentarza zapisów zakazujących przebywania na ich terenie osobom w stanie nietrzeźwości. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa, określona w art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też – zdaniem skarżącego - ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości.

Skarżący zakwestionował także § 7 ust. 2 pkt d Regulaminu, w którym zawarto zakaz wysypywania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, ponieważ materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 145 k.w. Podobnie, zapis § 7 ust. 2 pkt e Regulaminu ustanawiający zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt jest – w przekonaniu skarżącego - niezgodny z prawem, bowiem kwestie te winny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.), a ponadto wyłączeniu powinny podlegać psy przewodnicy. Zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt, w tym psów pozostaje w sprzeczności z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 z późn. zm.), w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dot. możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne. Z kolei wprowadzone w § 7 ust. 2 pkt f, § 7 ust. 3 pkt b i d zakazu niszczenia elementów wystroju, usuwania drzew i krzewów, wynoszenia z cmentarza jego urządzeń zostały unormowane w innych aktach prawnych o randze ustawowej, tj. w art. 124 § 1 k.w., 119 k.w., bądź w art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., dalej jako k.k) lub 278 k.k. - w zależności od wartości zniszczonego lub skradzionego mienia, a także w art. 144 k.w.

Ponadto Prokurator odniósł się m.in. do kwestii uregulowania w § 7 ust. 4, 5, 6 Regulaminu zasad zabudowy nagrobkami miejsca grzebalnego wyjaśniając, że kwestie te zostały unormowane w § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Dalej skarżący wskazał, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Powyższe wynika także z § 118 oraz § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 poz. 100 nr 908, dalej jako ZTP). Jak następnie wyjaśnił Prokurator w myśl § 118, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z treści § 143 wynika natomiast, że ww. regulacja znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego.

Skarżący podkreślił, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać tylko treści normatywne. Nie powinien jednak powtarzać lub modyfikować norm zawartych w innych przepisach prawa. Zdaniem Prokuratora dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do systemu prawa, w ramach którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej, co wpływa na brak spójności obowiązujących przepisów.

Jak kolejno uzasadnił skarżący, formułując w § 7 ust. 7, 8, 9 Regulaminu m.in. obowiązki wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g., wkraczając jednocześnie w uprawnienia zarządcy cmentarza. Regulaminy korzystania z cmentarzy powinny tworzyć reguły zachowania kierowane do osób korzystających z cmentarza, tymczasem w paragrafie 7 Regulaminu Rada sformułowała nakazy skierowane między innymi do osób prowadzących prace kamieniarskie, budowlane i ziemne na terenie cmentarza.

W ocenie skarżącego również przepis § 7 ust. 10 nie może się ostać, albowiem istotnie narusza prawo. Przepis ten stanowi o odpowiedzialności odszkodowawczej, której zasady zostały określone przez przepisy Kodeksu cywilnego w sposób wyczerpujący, wobec czego niedopuszczalne jest regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

Odnosząc się do postanowień § 7 ust. 11 Regulaminu Prokurator wskazał, że akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności podmiotów prawa. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub powstać na mocy czynności prawnej, np. umowy.

Zdaniem skarżącego, w rażącej sprzeczności z treścią art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych pozostaje także § 3 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku nieprzedłużenia opłaty za udostępnienie miejsca pod grób na następne 20 lat, grób kwalifikuje się do likwidacji. W myśl powołanych wyżej przepisów ustawowych, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Dozwolone są umowy przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przywołana regulacja ustawowa jednoznacznie – zdaniem skarżącego - wskazuje, że nie jest dopuszczalna likwidacja grobu na skutek upływu wskazanego dwudziestoletniego terminu i nieuiszczenia kolejnej opłaty za pochowanie zwłok. W takiej sytuacji przy braku dodatkowo sprzeciwu osoby zainteresowanej prawodawca przewiduje jedynie utratę prawa do grobu. Utrata prawa do grobu nie oznacza jednak jego likwidacji lecz przejawia się tylko uprawnieniem do ponownego użycia grobu do chowania. Dodatkowo Prokurator podniósł, iż zakwestionowany zapis Regulaminu jest sprzecznym prawem również z tego powodu, że lokalny prawodawca wbrew regulacji ustawowej nie przewidział, że wskazane uprawnienie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. W sprzeczności z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych pozostaje również – zdaniem skarżącego - § 4 ust. 1 Regulaminu, w którym określono, że grób ziemny nie może być użyty do ponownego pochowania przed upływem 20 lat od daty ostatniego pochowania w tym grobie (z wyjątkiem grobu głębinowego).

W ocenie Prokuratora zapis § 2 ust. 7 Regulaminu, zgodnie z którym prawo pochowania zwłok ludzkich przysługuje najbliższej rodzinie osoby zmarłej, wprowadza nieuzasadnione ograniczenie możliwości realizacji prawa do pochówku poprzez wyłączenie pewnych kategorii podmiotów (organów wojskowych, państwowych, instytucji i organizacji społecznych, osób, które do tego dobrowolnie się zobowiążą - zgodnie z art. art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).

Uzasadniając kolejne z podniesionych zarzutów, Prokurator wyjaśnił m.in., że wszelkie kwestie związane z utrzymaniem i dysponowaniem prawem do grobu winny być ustanawiane w umowie, a nie w Regulaminie, a zatem nieprawidłowe są postanowienia § 4 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu.

Ponadto zdaniem skarżącego, określając w § 5 Regulaminu sposób postępowania w przypadku ekshumacji zwłok organ naruszył art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1910, dalej jako Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r.). Podmioty uprawnione do żądania dokonania ekshumacji określone zostały w art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zaś szczegółowy sposób przeprowadzania ekshumacji określa § 12 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. Postanowienia Regulaminu w powyższym zakresie wprowadzają dodatkowe ograniczenia w stosunku do tych wynikających z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przewidując dokonanie ekshumacji na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok i na zarządzenie prokuratora lub sądu, po dołączeniu do wniosku o ekshumację zezwolenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego i zgody uprawnionych członków rodziny na dokonanie ekshumacji. Tymczasem art. 15 ustawy o cmentarzach przewiduje również możliwość przeprowadzenia ekshumacji na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel. W ustępie 5 § 5 Rada uchwaliła, że ekshumacja zwłok i szczątków jest dopuszczalna w okresie od 16 października do 15 kwietnia, we wczesnych godzinach rannych, czym zmodyfikowała przepis § 12 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r., dopuszczający wykonanie ekshumacji na zarządzenie inspektora sanitarnego w innym czasie, przy zachowaniu środków ostrożności.

W ocenie skarżącego, umieszczając w § 3 ust.1, 2, 3, 4, 5,8 i 9 Regulaminu postanowienia dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza, organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a jednocześnie wprowadzając te zapisy naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.)., który przyznaje radzie gminy kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji regulacje dotyczące opłat za cmentarze komunalne winny zatem znaleźć się w odrębnej uchwale, wydanej na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej, nie zaś w regulaminie cmentarza.

Prokurator odniósł się w szczególności do § 8 ust. 4 Regulaminu, w którym Rada Miejska Pniewy postanowiła, że w sprawach nieuregulowanych Regulaminem mają zastosowanie przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy. Z analizy przyjętego przez Radę zapisu wynika, że inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, w tym akt prawny hierarchicznie wyższy jak ustawa, obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim określona kwestia nie została uregulowana w uchwale. Za sprzeczny z prawem należy – zdaniem skarżącego -uznać przepis aktu prawa miejscowego, który zastrzega pierwszeństwo w stosowaniu tego aktu przed ustawami, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.

Końcowo skarżący podkreślił, że podniesione naruszenia prawa mają charakter istotnych i nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Pniewy wniosła o jej uwzględnienie w całości. Organ wyjaśnił, że uznaje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Pniewy nr III/13/10 z dnia 16 grudnia 2010 roku w sprawie "Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Pniewach". Przedmiotową uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 07.02.2011 r. pod pozycją 424.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust .1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

Należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23.06.2021 r., sygn. akt: III SA/Wr 645/20, CBOSA).

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że szeroko uargumentowane w skardze zarzuty znajdują uzasadnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, co do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jak również - co do zasady - podziela argumentację zawartą w skardze i odstępuje od jej ponownego, szczegółowego prezentowania.

W szczególności rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 Regulaminu, że cmentarzem administruje Urząd Miejski w Pniewach, który może wyznaczyć gospodarza cmentarza. Jak bowiem wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji naruszenia ww. przepisu, organ dopuścił się wykroczenia poza przyznane mu kompetencje również w § 2 ust. 7 i 13, § 3 ust. 3 i 5, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, 2 i 3 (tu mowa jest o Administracji cmentarza, co dodatkowo powoduje niepewność co do tożsamości pojęć), § 7 ust. 3, 5, 6, 7 i 11, § 8 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, w których jest mowa o "administratorze" lub "gospodarzu cmentarza". Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948, Wyrok WSA w Poznaniu z 14.04.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 165/23, CBOSA). Przepis § 1 ust. 1 Regulaminu w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wadliwe jest zatem wskazanie przez Radę Miejską w Pniewach administratora cmentarza i dopuszczenie możliwości wyznaczenia gospodarza cmentarza. W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo te przepisy Regulaminu, w których mowa jest o "gospodarzu" lub "administratorze". Skutkiem tego należało uznać za niedopuszczalne wszystkie postanowienia Regulaminu, w których mowa jest o "gospodarzu" lub "administratorze" ("administracji"). Wadliwości tej nie można przy tym usunąć stwierdzając nieważność jedynie w zakresie użytych słów "gospodarz" lub "administrator" ("administracja"), albowiem takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do nieprawidłowego odczytywania pozostałych postanowień Regulaminu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności tylko w zakresie słów "gospodarz" lub "administrator" ("administracja") pozbawiałoby znaczenia te postanowienia Regulaminu, do których bezpośrednio odnoszą się kwestionowane słowa, a kompetencje i zadania nie byłyby przypisane do żadnego podmiotu. Już chociażby z tego względu, zaskarżona Uchwała nie może ostać się w swoim dotychczasowym kształcie w obrocie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustanowienia w Regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej wyjaśnić należy, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. W myśl art. 31 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, CBOSA).

Wskazać przy tym należy, że stosownie do § 118 ZTP w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Wyjaśnienia jednak wymaga, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09.03.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 111/23, CBOSA).

Zgodzić się zwłaszcza należy z zasadnością zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § ust. 7, 8 i 9 Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8.09.2021 r., II SA/Go 536/21 CBOSA). Sąd wyjaśnia, że kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza.

Ponadto, nie mylił się skarżący twierdząc, że postanowienia § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 Regulaminu stanowią przepisy mające charakter informacyjny, a nie normatywny. Wskazane przepisy zaskarżonej uchwały mają w istocie walor informacji, a nie normy prawnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny ustawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. W konsekwencji przepisy prawne powinny zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16, CBOSA).

Sąd podziela w szczególności zarzut (oraz jego argumentację) Prokuratora odnoszący się do § 8 ust. 4 Regulaminu. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zgodnie zaś z ustępem 2. tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Postanowieniem § 8 ust. 4 Regulaminu organ naruszył zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Łodzi z 07.12.2021 r., sygn. akt: II SA/Łd 706/21, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w sentencji wyroku. Konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w całości wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru. W szczególności wadliwe zapisy dotyczące gospodarza/administratora cmentarza skutkują koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Ich konstrukcja uniemożliwia bowiem sanowanie aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie nieważności poszczególnych słów czy jednostek redakcyjnych: skutkowałoby to brakiem określenia podmiotu, któremu w Regulaminie przyznano pewne kompetencje.