Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3446/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 38, § 39 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1403/16 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1403/16, oddalił skargę B. D. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR w N. decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 39.520,76 zł.

W uzasadnieniu podano, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r.: pakiet 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. Kierownik ARiMR decyzją z [...] marca 2012 r. przyznał wnioskowaną płatność w kwocie 150.115,54 zł. W latach 2012-2013 skarżąca ponawiała wnioski o przyznanie płatności w tych samych wariantach. W trakcie kontroli gospodarstwa, prowadzonej od 23 do 25 lipca 2013 r. stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Stwierdzono także błąd nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych. Organ wyliczył kwoty do zwrotu i wskazał, że decyzją z [...] marca 2014 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w kwocie 130.500 zł. Skarżąca uwzględniając wyniki kontroli nie odwołała się od tej decyzji i dokonała częściowego zwrotu.

Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na podstawie decyzji z [...] marca 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r. Wskazał, że niezgodność w zakresie zmniejszenia areału, kwalifikującego się do przyznania płatności ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku i powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli w 2013 r. Na tej podstawie stwierdził, że w 2011 i 2012 r. powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów).

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wyjaśnił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenie oraz odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot już wypłaconych w latach wcześniejszych. Ocenił też, że okoliczność "siły wyższej" nie zaistniała w gospodarstwie skarżącej. Skarżąca informowała co prawda, że nie ma możliwości przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych, ale nie podała, czy i w jakiej ilości zniszczeniu uległy drzewa owocowe. Gradobicie czy duże opady nie mogły zaś doprowadzić do całkowitego zniszczenia jabłoni.

Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do WSA w Krakowie, który wyrokiem z 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1726/15 uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że organy całość ustaleń faktycznych w sprawie oparły na kontroli z 2013 r., podczas której stwierdzono, że skarżąca zmniejszyła obszar, na którym powinna była realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak również nie spełniła wymogu minimalnej obsady drzew na działkach. Przy czym organy nie dysponowały jakimkolwiek dowodem, pozwalającym na poczynienie podobnych ustaleń w odniesieniu do lat 2011-2012.

W ocenie Sądu I instancji, z art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8; dalej: rozporządzenie 65/2011) wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, a na organach spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń również i w tym zakresie. Jednak przepis ten jest wyłącznie normą prawa materialnego, która nie pozwala na tworzenie domniemań faktycznych w tym sensie, że ustalenie podstaw do zmniejszenia i odzyskania pomocy w danym roku pozwala przyjmować bez jakichkolwiek dalszych dowodów, iż podstawy te zaistniały już wcześniej. Organy muszą zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwoliłby stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że uchybienia miały miejsce już wcześniej. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał wyłącznie na poczynienie ustaleń co do tego, w jakim stanie znajdowały się działki skarżącej w roku kontroli, tzn. 2013. Jednak ustalenie stanu na 2013 r. nie pozwala na wysnucie wniosku, iż stan działek w dwóch latach poprzednich był taki sam. Art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 65/2011 nie stanowi bowiem w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów od zgromadzenia materiału dowodowego, mogącego pozwolić na stwierdzenie, jaki był stan zagospodarowania działek w tym okresie. Tak więc na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i praktycznego braku ustaleń faktycznych co do lat 2011-2012 jakiekolwiek zastosowanie norm materialnoprawnych w stosunku do tego okresu było przynajmniej przedwczesne.

Sąd dodał, że stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2013 r.) znaczenie ma to, czy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rozmiar niezgodności, związany z ciężarem jej skutków i uwzględniający cele kryteriów wsparcia, a nadto zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności mają również znaczenie istotne z uwagi na przepisy rozporządzenia 65/2011 (art. 18 ust. 2). W tym zakresie decyzja nie zawiera ustaleń, a w konsekwencji nie znalazły się w niej rozważania na temat tego, jaki był rozmiar stwierdzanych niezgodności oraz czy skarżąca podjęła działania w celu ich usunięcia.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można uznać – jak to czyni Sąd I instancji – że w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. organ zobowiązany jest ustalić, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, iż rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedstawiona przez WSA wykładnia § 39 rozporządzenia jest nieuprawiona i rozszerzająca. NSA zwrócił uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono. Z tych też powodów NSA za trafny uznał zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 2005.277.1; dalej: rozporządzenie 1698/2005) dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Pismem z 20 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE – "Czy jest sprzeczne z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011, także z pkt 28 rozporządzenia 1698/2005 lub pkt 75 i 93 rozporządzenia 1122/2009, a w szczególności z zasadą proporcjonalności, uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w przypadku przejściowego nieutrzymania minimalnej obsady drzew owocowych, bez uwzględnienia intencji, zaniedbania, winy lub wyjątkowych okoliczności i przyczyn naturalnych powstania nieprawidłowości, odzyskuje się 100% płatności wypłaconych w latach poprzednich do danej, dotkniętej nieprawidłowością działki rolnej, a to z tytułu niedochowania zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu zobowiązania rolnośrodowiskowego, przy czym obsada drzew jabłoni domowej została uzupełniona w tym samym roku w pierwszym możliwym terminie agrotechnicznym, przez co w następnych latach dana działka spełnia przesłanki przyznania pomocy, ponieważ rolnik realizuje nadal obowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem rolnośrodowiskowym".

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że sprawa była przedmiotem kontroli NSA, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie WSA w Krakowie. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd jednocześnie wyjaśnił, że nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA, co oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu kasacyjnego.

Sąd przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy stwierdzone w czasie kontroli w 2013 r. naruszenia polegające na niedotrzymaniu zobowiązania na powierzchni 0,53 ha ramach użytków zielonych i na powierzchni 0,71 ha w ramach upraw sadowniczych i jagodowych oraz nieutrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych skutkowały ustaleniem nienależnie pobranych płatności na podstawie decyzji z [...] marca 2012 r. i z [...] kwietnia 2013 r. dotyczących lat 2011-2012.

Sąd wyjaśnił, że kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia 1698/2005, który wskazuje na zasadę dotyczącą zwrotu przez rolnika nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności.

Sąd wskazał na art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia 65/2011 – w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a pkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sąd wyjaśnił, że przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Powyższe przepisy rozporządzenia 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, a także obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie z 13 marca 2013 r. Postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Przy czym sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia z 2013 r. Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia z 2013 r. możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji, kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych przepisów wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Organy w niniejszej sprawie ustaliły, że skarżąca prowadziła działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane. Zasadnie zatem przyjęto, że nie realizowała ona wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Konsekwencją tego było przyjęcie, że doszło do nienależytego pobrania przez skarżącą świadczenia, gdyż świadczenie to zostało przyznane i wypłacone, a skarżąca nie zrealizowała całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rolnik, który podejmuje się – w zamian za płatności – realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania, a więc także wstecz za lata wcześniejsza, za które przyznano płatności. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a nadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Sąd stwierdził zatem, że brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały także wcześniej tj. w 2011 r. i 2012 r. W przypadku stwierdzenia w 2013 r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana na 2013 r. podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu, a także w tym zakresie płatności przyznane w latach wcześniejszych (2011-2012).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd zaaprobował stanowisko organu, że skarżąca zobowiązana była do zwrotu za 2013 r. płatności ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych.

Jeśli chodzi o uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych oraz upraw sadowniczych i jagodowych, Sąd wskazał, że § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Jakkolwiek brak jest w przepisach podobnej, szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10., to naruszenia takie należy zakwalifikować zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności.

W kontekście stanowiska NSA zawartego w wyroku z 21 października 2016 r., Sąd uznał, że brak było podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały także wcześniej tj. w 2011 r. i 2012 r. Odwoływanie się zaś w tym zakresie do faktu uzupełnienia minimalnej obsady drzew na działkach dotkniętych nieprawidłowościami, po przeprowadzonej kontroli w lipcu 2013 r. nie może wpływać na zmianę rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zgłoszonego wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zw. z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, a także w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez:

- błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ocenie, że w związku z uchybieniem wymogowi utrzymania minimalnej obsady w 2013 r., brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie powinny być dokonywane przez pryzmat kryteriów proporcjonalności sankcji, tj. ciężar, zasięg i trwałość nieprawidłowości oraz doprowadzić do zastosowania zasady proporcjonalności na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 w wyniku ustaleń i oceny dowodów obejmującej lata, za które stosowana jest sankcja;

- niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku stwierdzenia w 2013 r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 płatność rolnośrodowiskowa przyznana na 2013 r. podlega odzyskiwaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu, a także w tym zakresie odzyskiwane są płatności przyznane w latach wcześniejszych (2011-2012), podczas gdy właściwe stosowanie powinno obejmować ocenę spełnienia wymagań uprawnienia do pomocy również w latach, których dotyczy odzyskiwanie, jak również ocenę nieprawidłowości w całokształcie realizacji rolnośrodowiskowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jaką jest Unia Europejska, jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, oraz obciąża sądy krajowe, w tym sądy administracyjne, obowiązkiem realizowania funkcji integracyjnej polegającej na stosowaniu prawa unijnego, wobec czego Sąd I instancji powstrzymując się od oceny przez pryzmat zasady proporcjonalności, określonej m.in. w art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, dopuścił się naruszenia tego obowiązku, gdyż zastosował prawo krajowe sprzeczne z prawem unijnym, jak również zastosował prawo krajowe w sposób, który jest nie do pogodzenia z oczekiwaniami prawa unijnego, podczas gdy zastosowanie właściwego prawa unijnego bądź regulacji krajowej art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu w sposób uwzględniający unijną zasadę proporcjonalności powinno prowadzić do odstąpienia przez Sąd od stosowania sankcji przewidzianej w prawie krajowym zbyt surowej i nieadekwatnej dla realizacji celów rozporządzenia 65/2011.

Skarżąca wniosła także o skierowanie na podstawie art. 267 TFUE przez NSA do TSUE pytania prejudycjalnego co do tego, czy przepisy rozporządzenia 1698/2005 (w szczególności motyw 28), rozporządzenia 1122/2009 (w szczególności motywy 75 i 93), art. 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 65/2011 oraz zasadę proporcjonalności, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one krajowemu uregulowaniu (art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu), zgodnie z którym pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustaw stanowią inaczej, a to w zakresie, w jakim § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. – wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o wspieraniu – określa, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności (...) nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu, jak również płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi przez Sąd II instancji w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ma art. 190 p.p.s.a. Zgodnie którym – Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Cytowany przepis reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się, iż pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co ocenił i stwierdził Sąd I instancji, a to oznacza, że Sąd ten był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartą w wyroku z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16. Oznacza to także, że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II GSK 830/13, Lex nr 1485567).

Przenosząc przedstawione uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w wydanym poprzednio w tej sprawie wyroku z 21 października 2016 r., Sąd II instancji rozpoznał skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Krakowie z 15 grudnia 2015 r., I SA/Kr 1726/15, którym uchylono decyzje organów ARiMR obu instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na 2011 i 2012 r. Dodać należy, że Sąd I instancji uchylił decyzje organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc z powodu błędnej interpretacji i zastosowania przepisów materialnych.

Niezbędne dla rozpoznania niniejszych skarg kasacyjnych, jest zatem zbadanie jakich ustaleń oraz wykładni norm prawnych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r., dotyczyło związanie Sądu I instancji.

Przede wszystkim wskazać należy, że wszystkie przepisy, których naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca obecnie skarżąca kasacyjnie, tj. § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu, były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 21 października 2016 r. Przy czym zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia art. 190 p.p.s.a., a jej argumentacja w istocie stanowi powtórzenie poglądów prawnych WSA w Krakowie wyrażonych w motywach uchylonego wyroku z 15 grudnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2016 r. – przyjmując, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny – wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia 65/2011, tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. NSA podkreślił, że przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Z kolei przepisy rozporządzenia 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt. 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r. Przy czym postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami.

Sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia z 2013 r. – płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji, kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych przepisów wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 - 2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej w lipcu 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącą w 2011 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w 2013 r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w 2013 r. podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z 21 października 2016 r. stwierdził także, że jeśli chodzi o uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych oraz upraw sadowniczych i jagodowych przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Z kolei zwrot płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10, także należy zakwalifikować zgodnie z brzemieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe.

W wyroku z 21 października 2016 r. podkreślono, że nie można uznać – jak to czyni Sąd I instancji – że w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. organ zobowiązany jest ustalić, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedstawiona przez WSA wykładnia § 39 rozporządzenia jest nieuprawiona i rozszerzająca. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21 października 2016 r. w zakresie wykładni i zastosowania przepisów § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, jednocześnie mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, że ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie powinny być dokonywane przez pryzmat kryteriów proporcjonalności sankcji w wyniku ustaleń i oceny dowodów obejmującej lata, za które stosowana jest sankcja. Jeszcze raz powtórzyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził wyrokiem z 21 października 2016 r., że brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. Kilkukrotnie przy tym akcentując, że zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Odnosząc się do argumentu skarżącej kasacyjnie, że w sprawie pominięto przy ustalaniu kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych kryteria proporcjonalności, wskazać należy, że szczegółowe zasady dotyczące stosowania art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 65/2011 zostały uregulowane w § 38 i § 39 rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2013 r., które to przepisy uwzględniają właśnie zasadę proporcjonalności, poprzez regulację, że zmniejszenia są dokonywane w różnych wysokościach, w zależności od wagi tych naruszeń. Tak więc nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że sprawie doszło do naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie przepisów krajowych sprzecznych z prawem międzynarodowym.

Dodać należy także należy – w nawiązaniu do wniosku skarżącej kasacyjnie o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE – że wystąpienie z takim pytaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może być powodowane próbą pominięcia związania wykładnią przepisów prawa dokonaną uprzednim wyrokiem Sądu kasacyjnego. W niniejszej sprawie w istocie tak by było, ponieważ przepisy, które wskazuje skarżąca kasacyjnie w proponowanym pytaniu prejudycjalnym, tj. art. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 65/2011, art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 21 października 2016 r. Dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o zadanie pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TfUE.

Reasumując, Sąd I instancji w sposób prawidłowy, opierając się na wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2016 r. uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie (skarżąca kasacyjnie jest w trakcie rozwodu, nie prowadzi już działalności rolniczej, a jej profesjonalna pełnomocnik sama zrezygnowała z wynagrodzenia, co oświadczyła do protokołu rozprawy).