Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 950/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6a, 11, art. 7 pkt 16, art. 98a ust. 1 i 1b, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 3, i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skarg M. H. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr WGN. 3134.32.2015, wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 roku, poz. 782 ze zm.), w związku z uchwałą Rady Gminy T. nr I [...] z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ([...]), Wójt Gminy T. Podgórne orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej dla M. H. i S. H. w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. , wskutek podziału działek nr [...] oraz [...], obręb T. , zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. nr [...] Organ zobowiązał do wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna:

a) M. H. w wysokości [...] zł

b) S. H. w wysokości [...] zł

odpowiednio do wysokości [...] udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że S. H. oraz M. H., będąc właścicielem działek nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości T. , wnieśli o zatwierdzenie ich podziału. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] 2014r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2014 r. która stała się ostateczna dnia 2 maja 2013r. (powinno być: "30 października 2014 r." – uwaga Sądu).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została oszacowana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. K.. Opinia zawierająca wycenę (w postaci operatu szacunkowego) stanowi podstawowy dowód w sprawie. Operat szacunkowy wykonany został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 24 września 2004r. (Dz.U. nr 207 poz. 2109 z dnia 22.09.2004r. z późn. zm.). Dokonana przez organ analiza operatu nie wykazała nieprawidłowości tego dokumentu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości i jej przeznaczenie nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat w przedmiotowej sprawie został odpowiednio przygotowany przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Biegły mógł zastosować takie podejście, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej dz. [...] oraz [...] poprawiła się atrakcyjność rynkowa przedmiotowej nieruchomości oraz wzrosły możliwości dysponowania. Każda z wydzielonych działek osobno posiada inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe niż całe działki [...] oraz [...] przed podziałem.

Rzeczoznawca analizując rynek ustalił, iż na danym rynku lokalnym jeżeli nieruchomość o znacznej powierzchni (stanowiące niepojedynczą działkę budowlaną - sprzedawana w podzielonej geodezyjnie formie - gdy wydzielane zostało kilka działek budowlanych), uzyskują większą cenę za metr kwadratowy powierzchni w porównaniu do analogicznej nieruchomości stanowiącej jedną działkę. Cenniejsze dla nabywców-inwestorów, przedsiębiorców budowlanych i innych podmiotów są grunty - nieruchomości, przygotowane już do dalszej odsprzedaży w częściach (pojedynczych działkach budowlanych) lub przygotowane przez podział - pod budowę kilku budynków mieszkalnych. Niższe ceny uzyskują na rynku grunty o dużej powierzchni stanowiące nietypowe działki budowlane o trudnym do ustalenia potencjale inwestycyjnym i możliwościach.

Dalej organ wyjaśnił, że przy określaniu wartości w odniesieniu do nieruchomości podobnych uwzględnione zostały cechy szczegółowe nieruchomości przed i po podziale. Cechy dotyczące atrakcyjności rynkowej po podziale zostały uwzględnione w operacie - cechy te dotyczą dojazdu, uzbrojenia, położenia i określają atrakcyjność nieruchomości oraz jej możliwości dysponowania na rynku, co wraz z uwzględnieniem wartości innych współczynników korygujących dało możliwość precyzyjnego oszacowania wzrostu wartości. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o nie uwzględniono części składowych przedmiotowej nieruchomości.

Określenie wartości zostało poprzedzone analizą rynku nieruchomości, zgodnie z § 3 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 24 września 2004 roku. Dla potrzeb niniejszej analizy rynku rzeczoznawca przyjął dopuszczalny okres badania dotyczący danych z dwóch lat poprzedzających, czyli z roku 2013 i 2014. Do porównania zostały przyjęte nieruchomości reprezentatywne, których ceny transakcyjne dotyczyły sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu związanym z zabudową mieszkaniową. Ich położenie (w gminie T. ), wiąże się z prawidłowo dobranym segmentem rynku, gdzie przedział cenowy jest analogiczny do nieruchomości wycenianej.

Biegły rzeczoznawca dokonał również opisu skali cech i wag cech w tabelach, które zastosował przy oszacowaniu wartości. Średnie arytmetyczne przyjęte dla ustalenia ceny oraz wielkości zakresów korygujących, które posłużyły do skorygowania niniejszej ceny w stosunku do cech różniących porównywane nieruchomości, zostały obliczone poprawnie. Określenie udziału procentowego wpływu cechy na cenę nieruchomości, których zgrupowane dane transakcyjne przyjęte zostały do szacunku zostało wykonane poprawnie. Tabele obliczeniowe i inne dane z operatu szacunkowego są zamieszczone w sposób czytelny i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji obliczeń. Zdaniem organu operat szacunkowy jednoznacznie określa wzrost wartości - dokonane przez biegłego obliczenia zawarte w operacie szacunkowym są przełożeniem tendencji panujących na rynku nieruchomości. Dane transakcyjne zawarte w operacie dotyczą analogicznie do wycenianej nieruchomości obrotu prawem własności. Operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Określone w operacie wartości i zamieszczone obliczenia stanowią dowód na okoliczność, że zmiany w postaci podziału nieruchomości doprowadziły do wzrostu wartości podzielonej nieruchomości.

W związku z art. 98a ust. 1a organ wskazał, że w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy T. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj, Wlkp. z [...].), która zmieniła wysokość stawki opłaty z 30 % na 15% wzrostu wartości. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, tj. 15 % wzrostu wartości nieruchomości.

Kończąc organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wymienieni w decyzji współwłaściciele nieruchomości. Zarzucono, że w toku postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca nie odpowiedział na pytanie, dlaczego do porównania przyjął takie a nie inne nieruchomości. Podobieństwo przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości może zatem budzić wątpliwości, zaś organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż sporządzony w sprawie operat mógł stanowić podstawę do przyjęcia wartości wycenianej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale na takim, a nie innym poziomie cen. Rzeczoznawca nie udowodnił, że domniemamy przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie na skutek podziału nieruchomości, a nie z powodu innych czynników. Stronom nie zapewniono również czynnego udziału strony w postępowaniu, czym naruszono art. 10 k.p.a. W aktach sprawy brak końcowych oświadczeń wszystkich stron, bowiem nie dano stronom na to czasu przed wydaniem decyzji, oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył strony o przysługującym im prawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Ponadto organ nie zapewnił stronom przed wydaniem decyzji możliwości wystąpienia w trakcie postępowania o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Organ wyczerpująco nie zebrał i wyczerpująco nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co narusza art. 77 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium lub SKO w P.) decyzją z dnia [...] 2017r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. .

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że dokonało od nowa zbadania dowodu w postaci operatu. Kolegium uznało, że operat jest rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami, która zawiera zdjęcia oraz mapę lokalizacyjną.

Zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca analizując rynek ustalił, iż na danym rynku lokalnym jeżeli nieruchomość o znacznej powierzchni (stanowiące nie pojedynczą działkę budowlaną - sprzedawaną w podzielonej geodezyjnie formie - gdy wydzielane zostało kilka działek budowlanych), uzyskują większą cenę za metr kwadratowy powierzchni w porównaniu do analogicznej nieruchomości stanowiącej jedną działkę. Cenniejsze dla nabywców-inwestorów, przedsiębiorców budowlanych i innych podmiotów są grunty - nieruchomości, przygotowane już do dalszej odsprzedaży w częściach (pojedynczych działkach budowlanych) lub przygotowane przez podział - pod budowę i sprzedaż kilku budynków mieszkalnych. Niższe ceny uzyskują na rynku grunty o dużej powierzchni, stanowiące nietypowe działki budowlane o trudnym do ustalenia potencjale inwestycyjnym i możliwościach.

Prawidłowo także Wójt Gminy określił, iż w odniesieniu do nieruchomości podobnych uwzględnione zostały cechy szczegółowe nieruchomości przed i po podziale. Cechy dotyczące atrakcyjności rynkowej po podziale dotyczą stanu zagospodarowania, dojazdu, uzbrojenia, położenia i określają atrakcyjność nieruchomości oraz jej możliwości dysponowania na rynku, co wraz z uwzględnieniem wartości innych współczynników korygujących dało możliwość precyzyjnego oszacowania wzrostu wartości.

Określenie wartości zostało poprzedzone analizą rynku nieruchomości, a do porównania zostały przyjęte nieruchomości reprezentatywne, których ceny transakcyjne dotyczyły sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu związanym z zabudową mieszkaniową. Ich położenie wiąże się z prawidłowo dobranym segmentem rynku, gdzie przedział cenowy jest analogiczny do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem Kolegium biegły rzeczoznawca dokonał opisu skali cech i wag cech w tabelach, które zastosował przy oszacowaniu wartości. Średnie arytmetyczne przyjęte dla ustalenia ceny oraz wielkości zakresów korygujących, które posłużyły do skorygowanie niniejszej ceny w stosunku do cech różniących porównywane nieruchomości, zostały obliczone poprawnie. Określenie udziału procentowego wpływu cechy na cenę nieruchomości, których zgrupowane dane transakcyjne przyjęte zostały do szacunku, zostało wykonane poprawnie. Tabele obliczeniowe i inne dane z operatu szacunkowego są zamieszczone w sposób czytelny i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji obliczeń.

Także dokładna analiza dowodów dokonana przez organ II instancji powoduje, że nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wójt Gminy dokonał oceny zgodnie z wymogami prawa. Kolegium wskazało, że strony mogły na etapie postępowania przed organem drugiej instancji brać czynny udział, czego jednak nie uczyniły, poza wniesieniem odwołania.

Organ I instancji działał w granicach umocowania ustawowego, a przepisy prawa materialnego pozwalają na ustalenie opłaty adiacenckiej w konsekwencji wystąpienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu oraz w niniejszym stanie faktycznym. Kolegium dokonało powtórnego zbadania sprawy, oceniło całość postępowania organu oraz wyjaśniło stronom zasadność działania organu I instancji.

W ocenie organów operat nie budził wątpliwości, a dalsze czynności prowadziłyby tylko do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Ponadto jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego D. K. pod opinię takiej organizacji.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Po 489/11, Kolegium podniosło, że wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracji nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że interpretacja przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala biegłemu dokonywać wyceny w oparciu o wszystkie dokumenty, zdarzenia faktyczne i stany prawne, które mają odniesienie do wycenianych nieruchomości w/w dniach (momentach, chwilach). Biegły sporządził operat poprawny pod względem formalnym, odpowiadający wymogom określonym w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W ocenie Kolegium prawidłowo organ i instancji uwzględnił stan faktyczny w niniejszej sprawie. Tym samym wartość nieruchomości położonej w Przeźmierowie po podziale ustalona została w łącznej wysokości [...] złotych, z kolei łączna wartość nieruchomości przed podziałem to [...] złotych. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu M. H. i S. H. w konsekwencji podziału wynosi: [...] zł - [...] zł = [...] zł. Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego biorąc pod uwagę uchwałę Rady Gminy T. Podgórne Nr [...] z dnia [...] 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która stanowi, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 15 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale stwierdzić należy, że zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa. Wynika to z obliczenia: [...] zł (wzrost wartości nieruchomości) x 15% = [...] złotych. Zobowiązanymi do zapłaty są: M. H. w kwocie [...]i S. H. w kwocie [...]w stosunku do posiadanych udziałów w nieruchomości

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że biegły zarówno przed jak i po podziale wybrał nieruchomości o podobnym położeniu i przeznaczeniu. Ponadto w celu wyceny nieruchomości po podziale wybrał nieruchomości zawierające w sobie kilka działek gruntu.

Na powyższą decyzję odrębne skargi wnieśli M. H. oraz S. H., żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

M. H. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), poprzez nie zebranie i nie poddanie ocenie całokształtu materiału dowodowego, co ma zasadnicze i istotne znaczenie co do wyniku sprawy. Ponadto Kolegium nie przeprowadziło analizy akt sprawy, nie zapoznało się z przedstawionymi przez skarżących argumentami, o czym świadczyć może chociażby odniesienie się w uzasadnieniu decyzji SKO do nieznanej i nie będącej przedmiotem postępowania "nieruchomości położonej w P. ", co świadczy o omyłkowym wydaniu decyzji w innym przedmiocie niż postępowanie administracyjne prowadzone w I instancji. Ponadto Kolegium przyznało w petitum uzasadnienia, iż "nie udowodniono wzrostu wartości nieruchomości" oraz że strony (prawdopodobnie w I instancji) w domyśle zgodnie, jak sądzić należy, złożyły odwołanie - co stronie nie jest wiadome, a powinien zostać o tym poinformowany, przyjmując, że organ naruszył zasady postępowania - co rzeczywiście miało miejsce.

Z kolei S. H. zwrócił uwagę na całkowicie nierealną wycenę nieruchomości będą podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej i brak jakiejkolwiek możliwości obrotu przedmiotową nieruchomością bez jej podziału - istota polega na tym, że podział nieruchomości nie tylko, że nie zwiększył wartości nieruchomości, co w ogóle umożliwił dokonanie obrotu nieruchomością w jej częściach. W toku postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca nie odpowiedział na pytanie, dlaczego do porównania przyjął takie a nie inne nieruchomości, podobieństwo przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości budzi poważne wątpliwości, zaś organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż sporządzony w sprawie operat mógł stanowić podstawę do przyjęcia wartości wycenianej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale na takim, a nie innym poziomie cen. Rzeczoznawca nie udowodnił, że domniemamy wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie na skutek podziału nieruchomości, a nie z powodu innych czynników. Organ nie zapewnił stronom przed wydaniem decyzji możliwości wystąpienia w trakcie postępowania o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Organ wyczerpująco nie zebrał i wyczerpująco nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 kpa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Po wpłynięciu do Sądu skargi zarejestrowane zostały pod sygnaturami akt II SA/Po 950/17 i II SA/Po 951/17. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 951/17 Sąd postanowił o połączeniu obu spraw do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 950/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarg okazały się niezasadne.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Zarzuty skargi sprowadzają się od kwestionowania prawidłowości oceny tego dowodu, co zdaniem stron skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie wartości dzielonej nieruchomości przed i po podziale, a w dalszej kolejności na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpatrywanej sprawie z ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie rozstrzygnięć określających wysokość opłaty adiacenckiej poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową nieruchomości z dnia 8 sierpnia 2014 r. a zmienioną 9 października 2014 r., wydanymi na wniosek skarżących. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 października 2014 r. r. W dacie wydania tej decyzji obowiązywała uchwała Rady Gminy T. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości. Zgodnie z tą uchwałą opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości stanowi 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ustalenie kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu 1 lipca 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości. Operat ten został opatrzony klauzulą aktualności z dnia 26 lipca 2017 r.

Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż ostateczna decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana przez organ odwoławczy w terminie 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co jest zgodne z wykładnią przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. przedstawioną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Kontrola ta nie może ograniczać się jedynie do spełniania przez operat warunkowo formalnych, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1072/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega zatem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać zatem należy kwestionowanie przyjętej metodologii wyceny, zastosowanych wzorów i wartości poszczególnych składników tych wzorów.

Przechodząc dalej do kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy w tak zakreślonych granicach wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z analizy załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, iż dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem podziału była nieruchomość oznaczona w ewid. gruntów jako działki nr [...] oraz [...] obr. T. , gmina T. , zapisane w KW nr [...] Po podziale w miejsce ww. dwóch działek nr [...] i [...], o powierzchniach 1200m2 i 2500 m2, powstały 3 działki o nr [...] i [...], odpowiednio o powierzchniach: 1255 m2 1252 m2 1204 m2 z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie (jednostka 136 MN) podział na działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 1200m2.

Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału rzeczoznawca rozpatrywał łączną powierzchnię działek nr [...] i [...], zarówno przed podziałem geodezyjnym, jak i po podziale geodezyjnym. Z uwagi na przyrost powierzchni w wyniku podziału, przyjęto łączną powierzchnię działki nr [...] i [...] przed podziałem, tj. 3700 m2. W zakresie stanu prawnego opierając się na wpisach w księdze wieczystej nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że każdoczesnemu właścicielowi działek nr [...] i nr [...] przysługuje nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] do drogi publicznej. Biegły dokonał analizy rynku na podstawie komputerowej bazy umów kupna – sprzedaży nieruchomości zawartych w formie aktów notarialnych. Głównym kryterium analizy było położenie, stan zagospodarowania, przeznaczenie w m.p.z.p., uzbrojenie terenu, wielkość, a w przypadku kilku działek na jednej nieruchomości możliwość zbycia i zagospodarowania w zależności od kształtu, sposobu podziału, możliwości inwestycyjnych obejmujących takie czynniki jak cechy negatywne wpływające na wartość, w tym drogi wewnętrzne, ograniczenia (np. napowietrzne sieci energetyczne, słupy, itp.). Do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została skala (waga procentowa).

Dla porównania biegły przyjął transakcje prawa własności gruntami niezabudowanymi o porównywalnej powierzchni i przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone w obrębie lokalizacji wycenianej nieruchomości i obrębach przyległych gm. T. oraz gm. D.. Biegły wyszukał kilkanaście nieruchomości o podobnej wielkości. Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa. Nieruchomości przyjęte do analizy są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem powierzchni jak i cech wpływających na wartość, przy słusznym założeniu, że do wyceny wystarczające jest oznaczenie działek porównywanych pod względem ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, stanu prawnego i cech szczególnych wpływających na ich wartość. Operat przedstawia tabele zawierające wykaz i opis tych nieruchomości, tabele wraz z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny, a rzeczoznawca wyjaśnił w operacie, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale.

Stosując metodę porównawczą biegły poddał analizie transakcje nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych, zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę w latach 2013-2014. Ustalił stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, stąd zerowa poprawka na trend czasowy.

W odniesieniu do wyceny nieruchomości po podziale biegły na stronie 7 operatu wyjaśnił, że wartość działki po podziale określono jako sumę wartości działek powstałych po podziale. Z dalszych wyjaśnień biegłego wynika jednakże, że dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale biegły uwzględnił całą podzieloną nieruchomość, składającą się z wydzielonych działek. Wyjaśnienia w tym zakresie biegły zawarł również w piśmie z 2 września 2015 r. (k. nr [...] akt organu I instancji) oraz w piśmie z 29 października 2015 r. (k. nr [...] jw.). W wyjaśnieniach tych biegły podał, że ten sposób wyceny jest prawidłowy i akceptowany w orzecznictwie. Stanowisko to należy podzielić, bowiem legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.), każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a ustawy), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 ww. ustawy). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 ww. ustawy) czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a ustawy), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. Powyższy pogląd prezentowany jest i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 59/12 i z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12 oraz z 25 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 480/14 - dostępne na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl). Ponieważ jednak część orzecznictwa nie podzielała takiej wykładni przepisów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2016r., sygn. akt II SA/Łd 549/16, z dnia 1 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Łd 224/16, z dnia 22 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 697/15), przez co sposób ustalania wartości nieruchomości po jej podziale budził wątpliwości, ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) zmianie uległ sposób ustalenia wartości nieruchomości po podziale, który został narzucony przez ustawodawcę jako suma wartości poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1b zdanie trzecie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika (druk sejmowy nr: 1560), że konieczność uregulowania tej kwestii wynikała m.in. z wskazanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie oraz dostrzeżonych problemów związanych z brakiem możliwości wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale, bowiem właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości. Wskazana norma, a więc i sposób szacowania nieruchomości po podziale, nie znajdzie jednakże zastosowania w niniejszym postępowaniu, które zakończone zostało ostateczną decyzją SKO w P. wydaną przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Stąd też w realiach przedmiotowej sprawy jako prawidłowy należało uznać zastosowany przez biegłego rzeczoznawcę sposób doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale.

Zdaniem Sądu, operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Natomiast zgłaszane przez skarżących wątpliwości, były wyjaśniane przez rzeczoznawcę majątkowego, który uzasadnił swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa (pismo z 29 października 2015 r.).

Wyjaśnić należy, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku, w tym przypadku o teren gminy D.. Rzeczoznawca przedstawił w tym względzie stosowne wyjaśnienia. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest ukierunkowany przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Jak już powiedziano wcześniej, wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości, których zasadnie nie stwierdzono (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 851/16).

Zdaniem Sądu, organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w sprawie operat pod względem formalnym, nie narusza właściwych przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 ww. rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

W opinii Sądu w sprawie wykazano, że dokonany podział stworzył potencjalną możliwość obrotu trzema wydzielonymi działkami, co nie byłoby możliwe w przypadku, gdyby stanowiły one nadal dwie działki, z których jedna była wąska i długa. Konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej jednej z tych działek poprzez obciążenie służebnością dwóch pozostałych działek została uwzględniona przy wycenie poprzez ocenę możliwości inwestycyjnych. Podkreślenia wymaga, ze możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest bowiem ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek, pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.11.2017 r. sygn. I OSK 542/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem organy wnikliwie i wystarczająco przeanalizowały operat szacunkowy, logicznie opisując wnioski z analizy w uzasadnieniu podjętych decyzji.

Prawidłowo organy wskazały, że w sytuacji, gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. W zakresie merytorycznym operat bowiem może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się w treścią operatu mieli wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości jego sporządzenia. Skarżący nie przedstawili też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy korespondencja pomiędzy organem a stronami świadczy o tym, że skarżący w pełni korzystali z praw strony w postępowaniu administracyjnym, w tym zostali pouczeni o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty (dowód: pismo organu z 7.07.2015 r. – k. nr 17 akt organu I instancji). Stąd też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. okazał się bezpodstawny.

Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszyły obowiązującego prawa. W sprawie wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości rozumianej jako pole inwestycyjne powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.