Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1088/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2325/19 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2019 r. znak DOA.7110.558.2018.RTU.PCE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania – P. Sp. z o.o. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 11 marca 2011 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych typu V90/2,0 MW - 105 m w miejscowości J. i J. gmina D. - elektrownie wiatrowe szt. 7, sieć kablowa energetyczna 20 kV i telefoniczna oraz drogi. Decyzja stała się ostateczna.

Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożonego przez G. W. (dalej: skarżący), Wojewoda [...] decyzją z dnia 8 października 2018 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśnił, że zatwierdzone decyzją Starosty elektrownie wiatrowe przy wzniesionym śmigle osiągają wysokość 150 m (wysokość zawieszenia wirnika elektrowni 105 m + wysokość promienia równego połowie średnicy wirnika z łopatami 45 m - we wzniesieniu), co oznacza, że nieruchomości zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.500 m od okręgu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 981 ze zm.), mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu, zatem mogą się znajdować w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2011 r. Nr 243, poz. 1623 - wedle stanu z dnia wydania decyzji budowlanej). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek mieszkalny na należącej do wnioskodawcy działce nr [...] (grunt oznaczony symbolem B-RIVa) jest usytuowany w odległości mniejszej niż obecnie wymagana, mianowicie 495 m od wieży wiatrowej WEA 17 usytuowanej na działce nr [...], co czyni go uczestnikiem postępowania.

Wojewoda podniósł, że na obszarze miejscowości J. i J. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (uchwała Rady Gminy D. nr [...] z [...] czerwca 2005 r.). Wszystkie działki na których zaprojektowano wieże wiatrowe, tj. działki nr [...] z obrębu J. oraz [...] z obrębu J. położone są na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem RO-2, które zgodnie z § 7 pkt 27 planu przeznaczone są pod produkcję rolną bez zabudowy, z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych. W § 30 ust. 1 pkt 3 plan miejscowy wprowadził strefę ochronną dla elektrowni wiatrowych w odległości 400 m. Zgodnie z § 30 ust. 2 planu miejscowego w obrębie strefy ochronnej zakazuje się lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną rekreacyjną a ponadto zakazuje się lokalizowania budynków mieszkalnych i wymagającej szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki, przedszkola i podobne. W myśl § 30 ust. 3 planu miejscowego wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń. W przypadku trzech wież, tj. WEA 3, WEA 11 i WEA 19, istniejąca zabudowa znalazła się w odległości mniejszej niż wymagane 400 m. Doszło zatem do naruszenia § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, a w związku z tym także do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obligującego organ do zbadania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Organ wskazał jednak, że § 30 ust. 3 planu miejscowego przewiduje możliwość zastosowania wyjątku od zasady przewidzianej w § 30 ust. 1 pkt 3, ponieważ zezwala na zmniejszenie wielkości stref ochronnych w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń i ograniczenia emisji hałasu. Z § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego nie wynika, aby odległość powyższą należało liczyć od granicy obszaru omiatania łopat wiatraka, zatem należy ją liczyć od samej wieży wiatrowej. Niezachowanie strefy ochronnej ma w ocenie organu charakter nieznaczny (od 5 do 20 m), a elektrownia zaprojektowana została tak, aby istniała możliwość zmniejszenia mocy poprzez zmianę kąta nachylenia łopat, a tym samym aby istniała możliwość ograniczenia emisji hałasu do poziomu norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, aby naruszenie § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego miało charakter oczywisty, a przez to rażący. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla terenów zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej maksymalny dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez obiekty inne niż drogi lub linie kolejowe oraz działalność będącą źródłem hałasu w ciągu dnia nie może przekraczać 55 dB, zaś w ciągu nocy 45 dB. Zgodnie z projektem budowlanym każdy z wiatraków w najbardziej niekorzystnych warunkach będzie emitował w porze nocnej hałas maksymalnie do 45 dB oraz w porze dziennej do 55 dB w odległości do 400 metrów od wieży wiatraka, jednakże odległość ta może zostać zmniejszona poprzez ograniczenie emisji hałasu wynikająca ze zmiany kąta nachylenia łopat.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia 29 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody. W ocenie GINB z planu miejscowego nie wynika zakaz sytuowania elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 400 m od istniejącej zabudowy. Świadczy o tym § 30 ust. 2, który dotyczy zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych. Zakaz ten nie dotyczy istniejącej zabudowy. Zarzut dotyczący usytuowania wieży WEA-19 w odległości mniejszej niż 400 od zabudowań na działce o nr ew. [...] obręb P. jest, zdaniem GINB, niezasadny z uwagi na fakt, że działka ta nie jest objęta uchwalą Nr [...] Rady Gminy D. z [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ta objęta jest uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [..] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W uchwale tej brak jest zakazu sytuowania elektrowni wiatrowych w określonej odległości od innych obiektów budowlanych. Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji środowiskowej. Inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Z analizy mapy przedstawiającej zasięg oddziaływania akustycznego Parku Wiatrowego J. i J., wynika, że w zasięgu oddziaływania (na granicy izolinii 45dB) znajdować się będzie jedynie zabudowa na działce o nr ew. [...] obręb P. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że na działce tej znajduje się dom dziecka. Powyższa działka znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. jako MR (tereny istniejącej zabudowy zagrodowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący traktuje brak swojego udziału w postępowaniu budowlanym (zakończonym decyzją Starosty S.) jako rażące naruszenie prawa do udziału w tym postępowaniu, które powinno skutkować bezwzględnym unieważnieniem wydanej decyzji. Sąd pierwszej instancji podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynek mieszkalny na należącej do wnioskodawcy działce nr [...] jest usytuowany w odległości 495 m od najbliższej wieży elektrowni wiatrowej WEA 17 usytuowanej na działce nr [...], co w myśl przepisów obowiązującego w dacie orzekania planu miejscowego (strefa ochronna 400 m od wiatraka) nie czyniło go stroną postępowania. Jego udział i prawo do kwestionowania decyzji budowlanej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności wynika obecnie z tego, że odległość od wskazanej wieży elektrowni wiatrowej wynosi mniej niż 10-krotność jej wysokości czyli 1.500 m, co zgodnie z ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych daje mu przymiot strony, jednakże nie stanowi o wstecznym ustanowieniu takich norm materialnych, pod kątem których należałoby rozważać prawidłowość decyzji budowlanej wydanej w 2011 r. W tej sytuacji chybione są uwagi skargi wskazujące na to, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności (rażące naruszenie prawa) bowiem w sposób kwalifikowanie wadliwy pozbawiono skarżącego udziału w postępowaniu. Udział skarżącego w postępowaniu budowlanym był niemożliwy, bowiem żadne z jego nieruchomości nie znajdowały się w obszarze oddziaływania elementów inwestycji. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym wynika natomiast z uchwalonej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Chybione są również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zastrzeżenia skarżącego co do wadliwego przyjęcia przez GINB, że uchwała Rady Gminy D. nr [...] z [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...] obręb B.: nr ew. [...] obręb K.: nr ew. [...] obręb Z.: nr ew. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. nr 96 poz. 1815) nie obejmuje działki nr ewid. [...] obręb P. i mającego się tam znajdować rodzinnego domu dziecka. Skarżący uważa, że skoro wskazany plan przewiduje strefę ochronną 400 m od każdej elektrowni wiatrowej, to również działki znajdujące się poza zasięgiem planu miejscowego ją ustanawiającego, aczkolwiek wchodzące w zakres strefy ochronnej (położone w odległości do 400 m od wieży elektrowni wiatrowej), również są objęte ochroną. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zarówno uprawnienia jak i obowiązki ustalone określonym planem miejscowym wiążą wyłącznie na terenie, który pozostaje pod jego władztwem. Skarżący widzi ustalenia planu jako wiążące również na innym terenie, planem tym nie objętym (patrz obręb P.), albowiem sporny plan przewiduje strefę ochronną. Plan uchwalony dla danego obszaru nie może ingerować we władztwo planistyczne odnoszące się do innego terenu danej gminy bądź w skrajnych przypadkach gminy sąsiedniej. W postępowaniu nieważnościowym nie można zatem uznać jako oczywistego i jaskrawego naruszenia przepisu prawa w sytuacji, gdy istnieje chociażby teoretyczny spór o to, jaki terytorialny zakres miałby dany plan miejscowy i jego przepisy, w sytuacji przenikania się oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na jego terenie na teren objęty innym planem miejscowym, który nie przewiduje analogicznej ochrony, a przez to zakazu sytuowania zabudowy mieszkaniowej. Nie jest rzeczą Sądu ocena, czy wskazany plan miejscowy jest zgodny z prawem. Dopóki obowiązuje, wywołuje skutek w obrocie prawnym i musi być respektowany.

Sąd nie podzielił również zastrzeżeń skarżącego wskazujących na wadliwe przyjęcie przez GINB, że plan przewiduje w strefie ochronnej elektrowni wiatrowych zakaz sytuowania nowej zabudowy i tym samym nie ma zastosowania do zabudowy już istniejącej, a także że jego zapisy nie wprowadzają ścisłych i bezwzględnych ograniczeń w zakresie odległości zabudowy od sytuowanych elektrowni wiatrowych. GINB w sposób jednoznaczny podkreślił, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty S. z dnia 11 marca 2011 r. doszło do naruszenia ustanowionej strefy ochronnej 400 m w odniesieniu do 3 elektrowni opisanych szczegółowo wyżej. Niemniej jednak organ przyjął, że z uwagi na nieznaczne naruszenie w tym względzie (od 5 do 20 m), brak jednoznacznego sprecyzowania sposobu ustalania granic strefy (liczenia odległości), a także z uwagi na wynikającą z projektu okoliczność nieprzekraczania norm hałasu przez zaprojektowane elektrownie, jak i możliwość skracania stref ochronnych (§ 30 ust. 3 planu miejscowego z daty rozstrzygania sprawy przez Starostę) naruszenia w tym względzie nie można uznać za rażące, powodujące konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji budowlanej. Wbrew sugestiom skargi, organ nie stwierdza w swoim uzasadnieniu, że strefa ochronna dotyczy wyłącznie budynków nowych (na przyszłość) i nie ma w ogóle zastosowania do już istniejących. Przeczy temu już choćby to, że poddaje analizie obiekty niewątpliwie istniejące w dniu wydania decyzji Starosty i znajdujące się w poszczególnych strefach ochronnych elektrowni, uznając że doszło do naruszenia, jednakże niekwalifikowanego. Sąd powyższe stanowisko GINB zaakceptował, nie znajdując podstaw do przyjęcia, że w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 11 marca 2011 r. wydana decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną. W istocie stwierdzone naruszenia strefy ochronnej nie są tego rodzaju, aby można je było uznać za rażące.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), w zw. z § 30 ust. 1 pkt 3 i § 30 ust. 2 oraz ust. 3 uchwały Rady Gminy D. nr [...], w zw. z art 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oraz w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że usytuowanie w projekcie budowlanym przedsięwzięcia w postaci zespołu elektrowni wiatrowych w odległości od miejsc stałego pobytu ludności z przekroczeniem dopuszczalnych granic stref ochronnych przewidzianych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w warunkach jednoczesnego braku przewidzenia dodatkowych zabezpieczeń nie stanowi rażącej niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a finalnie nie stanowi statuowanej na kanwie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane podstawy do odmowy wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę wyszczególnionego przedsięwzięcia, która to wykładnia zastosowana przez Sąd pierwszej instancji skutkowała uznaniem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości stanowiska merytorycznego zawartego w ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2019 r. Tymczasem w sytuacji gdy w świetle prawidłowej wykładni wskazanych w petitum zarzutu regulacji niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, (stanowiąca ujemna przesłankę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę) zachodzi w każdym wypadku, gdy projekt budowlany pozostaje niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na charakter oraz lokalizacje inwestycji, w tym ze względu na odległość inwestycji od zabudowań oraz nieruchomości sąsiednich, kreując ponadto zagrożenie w zakresie naruszenia interesów osób trzecich, w tym zagrożenie dla życia oraz zdrowia i niezależnie czy niezgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter bardziej, czy mniej znaczący.

Ponadto wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji każdorazowej niezgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kreuje rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 7 ust. 2, w zw. art. 34 ustawy - Prawo budowlane, w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w zw. z § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in ius, skutkującej dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni pojęcia znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu wyrażającej się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż wskazany obszar oddziaływania może obejmować jedynie nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z danym przedsięwzięciem, objęte obszarem tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje teren inwestycyjny, a finalnie skutkujące uznaniem przez Sąd pierwszej instancji zasadności oraz materialnoprawnej prawidłowości stanowiska wyrażonego w ostatecznej decyzji GINB z 29 lipca 2019 r.;

3) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji na etapie oceny kwestii, czy na etapie wydawania decyzji nr 117/11 zaistniało rażące naruszenie prawa obejmujące brak prawidłowego wyznaczenia kręgu stron, przede wszystkim pominiecie w charakterze strony skarżącego kasacyjnie, który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji in ius skutkował w szczególności uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku skarżącego kasacyjnie nie zachodziły przesłanki uznania za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 117/17, w związku z określeniem do skarżącego kasacyjnie w projekcie przedsięwzięcia jego odległości od nieruchomości w wymiarze powyżej 400 metrów, tj. w wymiarze przekraczającym wyznaczona sferę ochronna, a brak uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 117/17 nie stanowił rażącego naruszenia powodującego nieważność rzeczonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy skarżący kasacyjnie powinien zostać uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 117/11 na podstawie regulacji art. 28 ust. 2, w zw. z art 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, albowiem już w toku rzeczonego postępowania nieruchomość skarżącego kasacyjnie oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności znajdowała się w odległości mniejszej niż 400 metrów od terenów inwestycyjnych;

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy wyrażające się w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k,p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art 157 § 12, w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art 77 k,p.a. obejmującym uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że GINB w decyzji ostatecznej z 29 lipca 2019 r., jak też Wojewoda [...] w poprzedzającej decyzji z 8 października 2018 r. w sposób prawidłowy oraz kompleksowy zbadali sformułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut istnienia kwalifikowanej wady prawnej w postaci wydania decyzji nr 117/17 w sytuacji braku uprzedniego ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, w szczególności pominięcia jako strony skarżącego kasacyjnie pomimo wiedzy i świadomości Starosty S., iż nieruchomości skarżącego kasacyjne, w szczególności działka nr [..] znajdują się w obrębie oddziaływania przedsięwzięcia. Tymczasem analiza zgormadzonego w sprawie materiału prowadzi do wniosku, iż GINB oraz Wojewoda [...] pominęli istotną okoliczność znajdującą odzwierciedlenie w postanowieniu Starosty S. z dnia 11 sierpnia (wydanym już wprawdzie po wydaniu decyzji nr 117/17, lecz odnoszącym się do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia w kształcie określonym w decyzji nr 117/17), a mianowicie okoliczność, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, w szczegolności znajdowała się w odległości mniejszej niż 400 metrów od terenów inwestycyjnych, tj. działek nr [...] oraz [...].

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołuje się skarżący, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że pojęcie rażącego naruszenia prawa musi być interpretowane wąsko. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Stwierdzone naruszenie prawa powinno zatem mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

GINB stwierdził, że w związku z umiejscowieniem w terenie wież WEA 3, WEA 11 oraz WEA 19, wskutek wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, wprowadzającego strefę ochronną dla elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, w obrębie której zakazuje się lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną, a ponadto zakazuje się lokalizowania budynków mieszkalnych i wymagającej szczególnej ochrony (...). W przypadku tych trzech wież, istniejąca zabudowa znalazła się w odległości mniejszej niż 400 m wymagane w § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego. Wziąć pod uwagę należy jednak, co sygnalizowały już organy oraz Sąd pierwszej instancji, że § 30 ust. 3 planu przewiduje możliwość zastosowania wyjątku od zasady przewidzianej w § 30 ust. 1 pkt 3, ponieważ zezwala na zmniejszenie wielkości stref ochronnych w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń (ograniczenia emisji hałasu). Elektrownia wiatrowa zaprojektowana została zaś tak, aby istniała możliwość zmniejszenia jej mocy poprzez zmianę kąta nachylenia łopat, a tym samym aby istniała możliwość ograniczenia przez nią emisji hałasu. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjęły, że z uwagi na nieznaczne naruszenie ustanowionej strefy ochronnej (od 5 do 20 m), a przy tym brak jednoznacznego sprecyzowania sposobu ustalania granic strefy (liczenia odległości), a także z uwagi na wynikającą z projektu budowlanego okoliczność nieprzekraczania norm hałasu przez zaprojektowane elektrownie, jak i możliwość skracania stref ochronnych (§ 30 ust. 3 planu miejscowego) naruszenia prawa w tym względzie nie można uznać za rażące, powodujące konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po pierwsze dlatego, że w procesie oceny, czy naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący należy uwzględnić charakter tego przepisu. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa obejmuje zastosowanie normy prawnej i wyprowadzenie na jej podstawie konsekwencji prawnej do stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w tej normie. Decyzja administracyjna jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w przypadku, gdy przyjęte w niej rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z normą prawną, na podstawie której rozpoznano i rozstrzygnięto sprawę. § 30 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, zgodnie z którym ustala się strefy ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ponieważ § 30 ust. 3 zezwala na zmniejszenie wielkości stref ochronnych w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń (ograniczenia emisji hałasu), a takie zastosowano w przypadku przedmiotowej elektrowni, która w ramach swojego działania przewiduje możliwość zmniejszenia mocy poprzez zmianę kąta nachylenia łopat. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, aby naruszenie § 30 ust. 1 pkt 3 planu było oczywiste.

Po drugie, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzenie naruszenia prawa wymaga dokonania oceny tego naruszenia pod kątem ustalenia/wykluczenia występowania kwalifikowanych społeczno – gospodarczych skutków tego naruszenia. Z przyczyn powyżej wyliczonych naruszenie § 30 ust. 1 pkt 3 planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane takich skutków nie wywołało. Z części opisowej pkt 7.0 projektu budowlanego wynika, że inwestycja nie spowoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi. Lokalizacja elektrowni nie wywoła przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisji hałasu określonych dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w sąsiedztwie projektowanych turbin. Zgodnie z projektem budowlanym, każdy z wiatraków w najbardziej niekorzystnych warunkach będzie emitował w porze nocnej hałas maksymalnie do 45dB oraz w porze dziennej do 55dB w odległości do 400 m od wieży wiatraka, przy czym odległość ta może zostać zmniejszona poprzez ograniczenie emisji hałasu wynikającej ze zmiany kąta nachylenia łopat, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przy wydaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Elektrownie nie są źródłem emisji gazów, pyłów, cieczy i odorów. Z projektu budowlanego wynika, że nie spowodują negatywnego oddziaływania w zakresie klimatycznym oraz pola elektromagnetycznego, ani naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska i nie będą wywierać negatywnego wpływu na środowisko. Nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie maksymalnej mocy pojedynczej turbiny, wysokości wieży, czy całkowitej wysokości. Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez przepisy prawa, opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego lokalizacji mocą decyzji nr 117/11 zespołu elektrowni wiatrowych w odległości mniejsza niż 400 metrów od Rodzinnego Domu Dziecka, podnieść należy, że działka [...], na której - według wskazania skarżącego - znajduje się ww. dom dziecka, nie jest objęta przedmiotowym planem miejscowym. Natomiast plan miejscowy, który obejmuje swoimi postanowieniami ww. działkę, nie zawiera zakazów sytuowania elektrowni wiatrowych w określonej odległości od innych obiektów budowlanych. Rację ma Sąd pierwszej instancji argumentując, iż zarówno uprawnienia jak i obowiązki ustalone określonym planem miejscowym wiążą wyłącznie na terenie, który pozostaje pod jego władztwem. Plan miejscowy jest aktem stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa, o czym stanowi przepis art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.". Jest to jednak szczególnego rodzaju akt prawa miejscowego. Obowiązuje on na obszarze o z góry i ściśle określonych granicach. Można więc powiedzieć, że plan miejscowy nadaje pewien publicznoprawny status konkretnie określonemu terenowi. Pod tym względem akt ten jest podobny do generalnych aktów administracyjnych odnoszących się do nieruchomości. Wynika z tego, że plan miejscowy jest aktem skonkretyzowanym co do obszaru obowiązywania - obejmuje bowiem konkretnie określony obszar i na nim obowiązuje (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2019, s. 255 oraz M. Szewczyk, Przestrzeń obowiązywania aktów prawa miejscowego [w:] Koncepcja Systemu Prawa Administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, red. J. Zimmermann, Zakopane 24 – 27 września 2006 r., s. 405 – 414). Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że plan miejscowy uchwalony dla danego obszaru nie może ingerować we władztwo planistyczne odnoszące się do innego terenu danej gminy bądź w skrajnych przypadkach gminy sąsiedniej. Ponadto, jak wyjaśniono powyżej, w postępowaniu nieważnościowym nie można uznać jako oczywistego i jaskrawego naruszenia przepisu prawa w sytuacji, gdy istnieje chociażby teoretyczny spór o to, jaki terytorialny zakres miałby dany plan miejscowy i jego przepisy, w sytuacji przenikania się oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na jego terenie na teren objęty innym planem miejscowym, który nie przewiduje analogicznej ochrony, a przez to zakazu sytuowania zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących bezpodstawnego pominięcia udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to zauważenia wymaga, czego Sąd pierwszej instancji nie podniósł, że nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego stosowane są w odmiennych, ściśle określonych przypadkach. Celem postępowania w niniejszej sprawie było zweryfikowanie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady wyliczone w tym przepisie mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyr. NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1085/16, czy z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 4619/21). Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. Prowadzenie postępowania bez udziału strony nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie stanowi wady samej decyzji. Jest to jedynie wada w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyroki NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 132/16; z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1863/18).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.