Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 734/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 pkt 1-7 w zw. z art. 16 ust 1a w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 6
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).

SENTENCJA

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 448/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 stycznia 2020 r. nr SKO.I-427/25/2/2020 w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Cieszyńskiego z dnia 8 marca 2019 r. nr WS.6164.10.2018; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz Stowarzyszenia [...] w B. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. II SA/Gl 448/20 (dalej wyrok II SA/Gl 448/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej Kolegium lub organ II instancji) z dnia 27 stycznia 2020 r. nr SKO.I-427/25/2/2020 w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasu (k. 105, 116-124 akt sądowych).

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 24 kwietnia 2018 r. "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., obecnie "[...]" Sp. z o.o. (dalej Spółka) wniosła, powołując art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach [Dz.U. z 2017 r. poz. 788, zm. poz. 624, dalej uol lub ustawa o lasach], o pozbawienie charakteru ochronnego lasu o łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha, zlokalizowanego na terenie miejscowości B., stanowiących 0,41% całej powierzchni lasów w tej gminie, stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami jak w aktach sprawy, nie będących własnością Skarbu Państwa. Do wniosku dołączyła Uchwałę nr XXIX/332/2018 Rady Gminy B. z 26 kwietnia 2018 r., w sprawie zaopiniowania przez Radę Gminy B. wniosku o pozbawienie charakteru ochronnego lasów położonych na terenie Gminy B.

Pismem z 23 maja 2018 r. wolę udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako organizacja społeczna wyraziło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. (dalej Stowarzyszenie lub skarżąca). W piśmie tym przedstawiono stanowisko o niezaistnieniu przesłanek pozbawienia ochronności lasu objętego wnioskiem. Stowarzyszenie podniosło, że działania będące przedmiotem postępowania będą oddziaływać na obszar o wyjątkowych walorach przyrodniczych, które podlegają prawnej ochronie w postaci obszaru Natura 2000 Beskid Śląski. Na terenie lasów, które wniosek obejmuje, znajdują się stanowiska cennych gatunków zwierząt, których zachowanie warunkuje utrzymanie integralności tego obszaru.

W toku postępowania wyjaśniającego Starosta C. (dalej Starosta) zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z zapytaniem czy jest w posiadaniu udokumentowanych informacji na temat ostoi zwierząt podlegających ochronie gatunkowej, występujących na obszarze, którego dotyczy postępowanie i o przekazanie takich informacji. Starosta wystąpił do Stowarzyszenia o przekazanie informacji co do występowania na obszarze którego dotyczy postępowanie, ostoi zwierząt gatunków chronionych i ewentualne udostępnienie kopii opracowań lub ich fragmentów potwierdzających te informacje. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta zwrócił się do biegłego o wydanie opinii celem ustalenia, czy obszar leśny objęty wnioskiem utracił charakter lasu ochronnego w odniesieniu do znaczenia przyrodniczego. Biegły w opinii dokonał opisu terenu waloryzacji przyrodniczej, uwarunkowań leśnych zbiorowisk roślinnych Beskidu Śląskiego, opisu położenia opiniowanych działek względem innych form ochrony przyrody w sąsiedztwie i dokonał oceny przedmiotowych działek pod kątem utrzymania ich charakteru jako konieczność zachowania ich w niezmiennej postaci. Pismem z 10 stycznia 2019 r. Wójt Gminy B. (dalej Wójt) wskazał, że pozbawienie charakteru ochronnego lasów objętych przedmiotowym wnioskiem nie spowoduje negatywnych skutków dla środowiska, ponieważ lasy te nie wykazują nadzwyczajnych funkcji przyrodniczych w stosunku do innych terenów leśnych, zaś ich powierzchnia w skali Gminy B. jest niewielka.

Starosta, celem ustosunkowania się stron do zebranych w sprawie materiałów, dnia 15 stycznia 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem Spółki i Stowarzyszenia, przy udziale biegłego. Spółce i Stowarzyszeniu umożliwiono zapoznanie się z aktami postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenie żądań (art. 10 § 1 kpa).

Starosta Cieszyński decyzją z 8 marca 2019 r. nr WS.6164.10.2018 (dalej decyzja z 8 marca 2019 r.), na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2129 ze zm.) pozbawił charakteru ochronnego lasu, objętego powyższym wnioskiem, wskazując, że przedmiotowy las ma status lasu ochronnego na mocy art. 11 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11 poz. 79, dalej uogrl), ze względu na położenie w odległości do 10 km od granicy administracyjnej miasta B. miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców, a nie ze względu na przesłanki z art. 15 pkt 1-6 "lit. c" uol, a więc lasy które: chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa. W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przesłanką zniesienia ochronności lasu jest ustanie przyczyny ustanawiającej funkcję ochronną lasu. W ramach prowadzonego postępowania nie ustalono, by lasy objęte wnioskiem pełniły szczególną funkcję i wymagały z tego powodu szczególnej ochrony. Podkreślono, że ochroną objęte są grunty leśne na obszarze całej Gminy B. W sprawie nie uległa zmianie przesłanka powstania ochronności, jaką była odległość lasu od granicy administracyjnej B., zważono zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym: szczególny sposób ustanowienia ochronności lasów będących przedmiotem postępowania; prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru w rejonie Góry K. w B. z czerwca 2018 r. a przede wszystkim stanowisko wyrażone w opinii Rady Gminy B. z 26 kwietnia 2018 r. i w piśmie Wójta Gminy B. z 10 stycznia 2019 r. Podkreślono, że podstawą ustanowienia ochronności lasów nie były kwestie związane bezpośrednio ze szczególną, przyrodniczą rolą lasów, charakterystyczną dla konkretnego terenu objętego postępowaniem, lecz generalna zasada odległości lasu od granicy administracyjnej miasta o liczbie mieszkańców, przekraczającej 50 tys. mieszkańców.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie, wskazując naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazano w szczególności na naruszenie postanowień art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, w związku z art. 7 in principio kpa, przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą legalizmu i zasadą praworządności, a także zaprzeczającej zasadzie aktualności. Podniesiono naruszenie art. 16 ust. 1a uol, przez bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Wskazano naruszenie art. 15 pkt 1-7 uol, przez bezzasadne stwierdzenie że przywołane przepisy na etapie zniesienia ochronności nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustalenia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawy ustanowienia ochronności. Zwrócono uwagę na naruszenie § 1 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r., przez pominięcie tych regulacji, obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów. Obok naruszenia prawa materialnego wskazano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i 80 kpa, przez uznanie że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności, mimo że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna, konkretna i wyczerpująca - nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dostrzeżono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, a także brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podniesiono naruszenie art. 80 kpa, przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów. Wskazano naruszenie art. 7 in fine kpa, przez naruszenie zasady uwzględnienia interesu publicznego, słusznego interesu obywateli oraz gwarancji tej zasady, w tym przekroczenie granic uznania administracyjnego. Jako ostatni zarzut postawiono naruszenie art. 8 § 1 kpa przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i gwarancji tej zasady. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej Kolegium) decyzją z 19 czerwca 2019 r. nr SKO.l.427/2122/62/2019 (dalej decyzja z 19 czerwca 2019 r.) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamiar zabudowy działek nie stanowi uzasadnienia dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego, tym bardziej jeśli las stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, a także gdy nie ustała żadna z przyczyn ustanawiająca funkcję ochronną lasu. Kolegium podniosło, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji gdy las utracił charakter ze względu na który został ustanowiony jako ochronny, np. wskutek wiatrołomów, osiedlenia się i zniszczenia drzewostanów przez kornika drukarza, chorób drzew, przy czym należy fakt ten wskazać w sposób niebudzący wątpliwości. Kolegium wskazało, że Starosta przedwcześnie podjął decyzję o pozbawieniu charakteru ochronnego wnioskowanego lasu. Organ I instancji nie uzasadnił jakie ewentualne skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne wywoła decyzja pozbawiająca las charakteru ochronnego, a także nie wykazano czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Podważono kwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie w jakim powołano się w nim na art. 16 uol i określenie przesłanek z tego przepisu jako warunkującego pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Wskazano że opinia biegłego nie mogła stanowić podstawy decydującej o zniesieniu ochronności lasu, ze względu na fakt, że rozpatruje ona działki objęte wnioskiem pod kątem siedlisk bezkręgowców tam występujących, natomiast uznano, że przedmiotowy las został uznany za ochronny z mocy prawa, ze względu na położenie względem granic administracyjnych miast.

Od decyzji z 19 czerwca 2019 r., sprzeciw w terminie ustawowym, wniosło Stowarzyszenie, podnosząc naruszenie art. 138 § 1 kpa, przez błędne przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, mimo tego, że wszystkie istotne zagadnienia niezbędne do rozstrzygnięcia zostały już wyjaśnione, co według Stowarzyszenia, organ odwoławczy sam w treści uzasadnienia potwierdza; nadto naruszenie art. 138 § 2 kpa przez przekazanie sprawy bez wskazania jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie całości decyzji SKO.

W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, Kolegium podniosło, że organ I instancji nie dokonał pełnej analizy materiału dowodowego i nie wykazał w sposób nie budzących wątpliwości, że zachodzą okoliczności do pozbawienia charakteru ochronnego lasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 października 2019 r. II SA/GI 1032/19 (dalej wyrok II SA/GI 1032/19) uwzględnił wniesiony sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku II SA/GI 1032/19 stwierdzono, że właściwy do załatwienia sprawy organ administracji winien dokonać ustalenia normy (norm), które legły u podstaw wydania decyzji I instancji, a zwłaszcza jej hipotezy i dyspozycji, ponieważ z hipotezy takiej normy będzie wynikało, które okoliczności są dla sprawy istotne. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że dokonał on takiego zabiegu. Z treści uzasadnienia można wywnioskować, jakie są istotne okoliczności sprawy i w tym zakresie przeprowadził stosowne i pełne postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu Kolegium przyjęło, że w sprawie tej zastosowana norma ma inną treść, a tym samym inne są istotne okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Kolegium nie zamieściło wymaganych stwierdzeń co było jego obowiązkiem, ponieważ zgodnie z art. 138 § 2 kpa, do niego należy wskazanie okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie. Wskazania takiego organ odwoławczy nie uczynił, a tym samym Sąd uznał jego decyzję za sprzeczną z prawem i uchylił. Sąd zamieścił w wyroku II SA/GI 1032/19 istotne stwierdzenie, że organ odwoławczy nie mógł wskazać okoliczności, które winny zostać w dalszym postępowaniu wyjaśnione, ponieważ stan faktyczny sprawy w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do merytorycznego jej rozpoznania, został ustalony. Pozostaje tylko dokonać oceny prawnej i podjąć rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 27 stycznia 2020 r. nr SKO.I-427/25/2/2020 (dalej decyzja z 27 stycznia 2020 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z 8 marca 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium omówiło dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczyło treść odwołania wniesionego od decyzji I instancji. Kolegium zamieściło własne stanowisko w sprawie. Przybliżono stan normatywny w zakresie ustanawiania lasów za ochronne oraz poddano analizie treść wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego. W sprawie wypowiedziała się Rada Gminy B. i przywołano stwierdzenie, że nie ustała przesłanka powstania ochronności, jaką była odległość lasu od granicy administracyjnej B., jak również przedstawiono ustalenia poczynione przez organ I instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji kierował się zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela i nie naruszył granic uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego Starosta dopełnił wszystkich wymogów wynikających z unormowań prawnych i zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ramach prowadzonego postępowania nie ustalono, by lasy objęte wnioskiem pełniły szczególną funkcję i wymagały z tego powodu szczególnej ochrony. W końcowej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania. Kolegium nie podzieliło stanowiska Stowarzyszenia, że wyłącznie ustanie przesłanek wynikających z treści art. 15 uol i § 1 pkt 1-8 rozporządzenia wykonawczego, stanowiących podstawę ustanowienia ochronności lasów, umożliwia właściwemu organowi wydanie decyzji o pozbawieniu lasu tejże ochronności. Określenie ich jako warunku bezwzględnego pozbawienia ochronności lasu poddaje w wątpliwość jakąkolwiek swobodę decyzyjną organu i celowość wprowadzenia procedury uzgodnień z właścicielem lasu i zasięgnięcia opinii rady gminy. Wskazano, że w art. 15 uol, gdy mowa jest o ustanowieniu charakteru ochronnego ustawodawca posługuje się słowem "może", tym samym brak jest podstaw co do przypisania takiego skutku wobec pozbawienia ochronności w razie dalszego istnienia przesłanek. Dodatkowo podniesiono, że oparcie się na innych przesłankach niż odległość do 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców i uznanie tych innych przesłanek za decydujące o odmowie pozbawienia lasu tego charakteru naruszałoby prawa właścicieli gruntów, bowiem ustanowienie ochronności lasów na podstawie innych przesłanek ustawy o lasach może nastąpić wyłącznie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego za zgodą właściciela lasu. Kolegium odniosło się do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i do odmowy przyznania mocy dowodowej jednej z opinii sporządzonych w trakcie prowadzonego postępowania. Wskazano, że opinia ta nie mogła stanowić dowodu decydującego o zniesieniu ochronności lasu i poddana została analizie i omówieniu na rozprawie w obecności biegłego, który uszczegółowił swe stanowisko i przedstawił argumentację. W ocenie Kolegium nie naruszono zasady aktualności, ponieważ postępowanie prowadzono w oparciu o postanowienia ustawy o lasach [k. 12-8 akt Kolegium].

Stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego B.F., wniosło skargę, zarzucając decyzji z 27 stycznia 2020 r. naruszenie: art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 in principio kpa przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą legalizmu i zasadą praworządności; zaprzeczającej zasadzie aktualności (stosowania prawa administracyjnego obowiązującego w momencie wydania decyzji administracyjnej); art. 16 ust. 1a ustawy o lasach przez bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego; art. 15 pkt 1-7 uol przez bezzasadne stwierdzenie, że wskazane przepisy na etapie zniesienia ochronności, nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustanowienia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawę ustanowienia ochronności; art. 15 pkt 7 lit. "c" uol przez bezpodstawne stwierdzenie, że przesłanka tam wskazana nie była przesłanką ustanowienia ochronności lasu mimo, że analogiczna podstawa znajdowała się w uprzednio w art. 11 ust. 2 pkt 1 uogrl i została następnie, po uchyleniu wspomnianej ustawy, odzwierciedlona w art. 15 pkt 7 lit. c uol; § 1 pkt 1-8 rozporządzenia wykonawczego do ww. ustawy przez pominięcie tych regulacji obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów; art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 kpa przez uznanie, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności mimo, że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna, konkretna i wyczerpująca; nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy; brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; wadliwe uzasadnienie skarżonej decyzji; art. 80 kpa przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów: art. 7 in fine kpa przez naruszenie zasady uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli i gwarancji tej zasady, w tym przekroczenie granic uznania administracyjnego; art. 8 § 1 kpa przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i gwarancji tej zasady. Wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu kosztów postępowania; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja wydana została nie w oparciu o obowiązujące prawo lecz całkowicie dowolnie na podstawie przesłanek pozaprawnych lub jedynie okołoprawnych. Decyzja ta wydana została wbrew obowiązującym przepisom prawnym, a tym samym naruszono zasadę praworządności (k. 2-11 akt II SA/Gl 448/20).

W odpowiedzi na skargę SKO w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi; przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu decyzji z 27 stycznia 2020 r. (k. 19-22 akt II SA/Gl 448/20).

Pismem z 11 maja 2020 r. wnioskodawca, reprezentowany przez r. pr. Ł.S., wniósł o: oddalenie skargi; oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; skorygowanie nazwy uczestnika postępowania - obecnie jest to [...] Sp. z o.o. (dalej Spółka) przedstawiła argumentację przemawiającą za odmownym rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania spornej decyzji (k. 28-29 akt II SA/Gl 448/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. II SA/GI 448/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z 3 sierpnia 2020 r. Spółka reprezentowana przez r. pr. Ł.S., udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie tym przedstawiono argumenty przemawiające za nie uwzględnieniem wniesionej skargi i potwierdzające stanowisko organu administracji wyrażone w podjętym rozstrzygnięciu (k. 56-82v akt II SA/Gl 448/20).

Pismem z 14 października 2020 r. pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał wniesioną skargę i odniósł się do stanowiska Spółki. Zdaniem Stowarzyszenia Kolegium dokonało na potrzeby tego postępowania interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, a następnie bez uzasadnionej przyczyny nie zastosowało się do wypracowanej przez siebie wykładni. Podtrzymano zarzuty dotyczące możliwości zmiany charakteru ochronnego lasu i związane z pominięciem opinii biegłego. Wskazano na braki postępowania wyjaśniającego; zakwestionowano twierdzenia wnioskodawcy co do intencji uczestnictwa Stowarzyszenia w tym postępowaniu (k. 92-93v akt II SA/Gl 448/20).

Wyrokiem II SA/Gl 734/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji odwołał się do stanu normatywnego mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 15 uol, za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które: chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; są położone: w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców; w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej, w strefie górnej granicy lasów. Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 16 ust. 1 uol). Starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów (art. 16 ust. 1a uol). Rada gminy powinna wyrazić opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie. W razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń (art. 16 ust. 2 uol). Przedstawione unormowania zawarte w akcie rangi ustawowej doznają rozwinięcia w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej [Dz.U. nr 67 poz. 337, dalej rozporządzenie z 1992 r.]. Za ochronne mogą być uznane lasy, które: [...] 7) chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy: a) stanowiące ostoje zwierząt podlegających ochronie gatunkowej, b) położonych w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, c) uzdrowiskowe, położone w strefach określonych w statutach uzdrowisk, oraz lasy w strefach ochronnych wokół sanatoriów w promieniu nie przekraczającym 1000 m od sanatorium [...] (§ 1 pkt 7 rozporządzenia z 1992 r.). W § 2 rozporządzenia z 1992 r. wskazano, że wniosek o uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru powinien zawierać; określenie powierzchni i opis lasu; szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne, kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu; uzgodnienia lub opinie, o których mowa w art. 16 uol.

Przywołane przepisy normują kwestie związane z zaliczaniem lasów do lasów ochronnych jak również zawierają regulacje określające zasady pozbawienia lasu takiego charakteru. Sąd I instancji stwierdził, że z treści tych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że tak jak można zaliczyć lasy do lasów ochronnych tak również można pozbawić je takiego charakteru. Sąd I instancji uznał, że istnieją unormowania prawne, które stanowią podstawę dla podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie. Stanowisko przywołane w skardze, prezentowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprowadzające się do tego, że zmiana charakteru prawnego lasu możliwa jest jedynie wówczas, gdy ustały przyczyny i przesłanki uznania go za ochronny, zdaniem Sądu I instancji nie wynika z treści przywołanych przepisów.

Organy administracji akcentowały, że ustanowienie ochronnego charakteru lasu odbywa się w warunkach uznania administracyjnego, po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. Pozbawienie lasu wskazanego charakteru odbywa się w tym samym trybie - w warunkach uznania administracyjnego. Rozważenia wymaga kwestia podnoszona w odwołaniu i skardze, że dla wydania decyzji znoszącej ochronny charakter lasu, musi ustąpić przesłanka uznania lasu za las ochronny. Skład orzekający uznał takie stanowisko za nietrafne i nie znajdujące umocowania w treści normy prawnej. Skład orzekający uznał za nietrafny zarzut naruszenia przez organy administracji zasady aktualności. Lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy (art. 77 uol). Sąd I instancji uznał, że z chwilą wejścia w życie ustawy o lasach wcześniej wydane decyzje w omawianym zakresie spełniają wymogi i wywołują skutki przewidziane w ustawie o lasach. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywała w tym zakresie wydawania aktów administracyjnych indywidualnych, lecz następowało to na podstawie [aktu] normatywnego - w planie zagospodarowania przestrzennego (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 448/20). Grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zaliczano do lasów ochronnych. Do lasów ochronnych zaliczano ponadto grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób (art. 11 [ust. 2 pkt 1 in princ.] uogrl). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w lasach ochronnych nie mogły być wznoszone budynki i budowle, z wyjątkiem służących gospodarce leśnej, obronności kraju i bezpieczeństwu wewnętrznemu, oznakowaniu nawigacyjnemu, ochronie zdrowia oraz wypoczynkowi i obsłudze turystów. Ustalenia granic lasów ochronnych dokonywało się w planach zagospodarowania przestrzennego [...] (art. 11 ust. 5 uogrl). Analiza akt administracyjnych i wydanych w sprawie decyzji organów administracji obu instancji pozwala, zdaniem Sądu I instancji stwierdzić, że organy te za podstawę działań uczyniły stosowne postanowienia ustawy o lasach i rozporządzenia wykonawczego, a zatem działanie takie odpowiada zasadzie aktualności, ponieważ organy te stosowały przepisy obowiązujące w dniu wydawania swych rozstrzygnięć. Wynika to między innymi z tego, że Starosta przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o lasach i rozporządzenia wykonawczego.

Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenie art. 16 ust. 1a uol przez bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Przepis ten wskazuje na formę prawną i organ właściwy ustanowienia ochronności lasu jak również na pozbawienie lasu tego charakteru. W tym zakresie organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie podejmowały działania w zgodzie z obowiązującym prawem. Drugim elementem stawianego zarzutu uczyniono to, że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Ustanowienie strefy ochronnej dla przedmiotowego lasu nastąpiło mocą postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ w art. 11 uogrl wskazano, że do lasów ochronnych zalicza się grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób. Ustawa o lasach zawiera analogiczną przesłankę uznania lasu za ochronny, jednak w tym przypadku wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej przez uprawniony do tego organ. Organ ten może pozbawić las wskazanego charakteru. Skoro ustawodawca wprowadził do ustawy o lasach regulacje pozwalające pozbawiać las charakteru ochronnego i w przepisach przejściowych nie zamieścił regulacji, że możliwość taka nie występuje do tych lasów, których charakter został ustalony na mocy postanowień zamieszczonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to oznacza, że dopuścił możliwość pozbawienia charakteru ochronnego każdego lasu niezależnie od tego, kiedy ustanowiono jego ochronny charakter. Przesłanki ustanowienia ochronności lasu na mocy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych były takie, że w praktyce nie istniała możliwość ich zmiany, ponieważ przykładowo odległość lasu od granic administracyjnych określonego miasta nie ulega zmianie, a jak już to tylko zmniejsza się z uwagi na rozszerzanie się granic administracyjnych miast. W tej sytuacji zamieszczenie w art. 15 uol różnych przesłanek, w tym także takich które odpowiadają istniejącym wcześniej i wprowadzenie w tym zakresie uznania administracyjnego oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość zmiany charakteru ochronnego lasu, także takiego który wyczerpuje przesłankę leżącą u podstaw zaliczenia go do takiego charakteru w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznał za nietrafną tezę skargi, że tylko wówczas, gdy ustąpi przesłanka uznania lasu za ochronny możliwa będzie zmiana jego charakteru.

Za nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 15 pkt 1-7 uol przez bezzasadne twierdzenie, że wskazane przepisy na etapie zniesienia ochronności, nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustanowienia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawę ustanowienia ochronności. Podniesiony zarzut nawiązuje do wyżej przedstawionego, jednakże odnosi się do innego aspektu rozpoznawanej sprawy. Zarzut ten sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne nie odniosły się do innych przesłanek związanych z uznaniem i pozbawieniem lasu charakteru ochronnego niż ta, która została wskazana w podstawie prawnej i która legła u podstaw uznania przedmiotowego lasu za ochronny. Analiza akt administracyjnych jak również treść uzasadnienia kontrolowanych decyzji pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że organy te miały w polu widzenia inne okoliczności uznania lasu za ochronny, a potwierdzeniem tego są opinie sporządzone w trakcie postępowania wyjaśniającego. Uznanie przez wypowiadające się organy tego, że okoliczności te nie mają decydującego znaczenia jest formą oceny zasadności oddziaływania tych przesłanek na zaliczeniu lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru. Odmienna ocena dostępnych materiałów nie może oznaczać naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi.

Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 15 pkt 7 lit. c uol przez bezpodstawne stwierdzenie, że przesłanka tam wskazana nie była przesłanką ustanowienia ochronności lasu mimo, że analogiczna podstawa znajdowała się w uprzednio w art. 11 ust. 2 pkt 1 uogrl i została następnie, po uchyleniu wspomnianej ustawy, odzwierciedlona w art. 15 pkt 7 lit. c uol. Organy administracji publicznej w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć ani nie negowały okoliczności uznania przedmiotowego lasu za ochronny i odniosły się do tej przesłanki [w] kontekście pozbawienia go takiego charakteru.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia § 1 pkt 1-8 rozporządzenia z 1992 r. przez pominięcie tych regulacji obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów. Sąd I instancji pokreślił, ze regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia wykonawczego rozszerza i doprecyzowuje przesłanki uznania lasu za ochronny, jak również pozbawienia go takiego charakteru. Skoro organy administracji publicznej wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się naruszenia art. 15 uol, tym samym nie dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu rozporządzenia wykonawczego.

Zarzut o charakterze proceduralnym - naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 kpa przez uznanie, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności mimo, że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna, konkretna i wyczerpująca, nie miała zdaniem Sądu I instancji istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznał tym samym ów zarzut za niezasadny. W ramach prowadzonego postępowania Starosta zwrócił się o przeprowadzenie kilku opracowań będących opinią biegłego i co więcej, w ramach rozprawy administracyjnej z udziałem ekspertów dokonano analizy postanowień tego opracowania. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że ten zarzut nie może być uznany za zasadny i dający podstawę uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy; dobór i wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów nie narusza prawa, a proces subsumpcji odbył się zgodnie z regułami sztuki. W tej sytuacji brak jest podstaw dla uwzględnienia stawianego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego (k. 105, 116-124 akt II SA/Gl 448/20).

Skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie [...] w B. (dalej Stowarzyszenie lub skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. B.F., zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 448/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 153 w zw. z art. 64e ppsa przez błędne przyjęcie, że organ II instancji i Sąd byli związani wyrokiem z dnia 7 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1032/19 nie tylko w zakresie oceny prawnej w nim wyrażonej, lecz również w części dotyczącej uznania, że stan faktyczny w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do merytorycznego rozpoznania sprawy został już ustalony, a materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzony, co spowodowało, że poza zakresem rozważań Sądu pozostał co najmniej brak ustalenia przez Kolegium skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych decyzji pozbawiającej las charakteru ochronnego, jak również wyczerpująca i wnikliwa opinia biegłego;

2. art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej kpa) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz.U. nr 67 poz. 337) - przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, ze względu na brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Kolegium § 2 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 7 kpa, przez nieprzeanalizowanie przez organ skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych pozbawienia charakteru ochronnego lasu i w rezultacie wydanie decyzji sprzecznej z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i 107 § 3 oraz w zw. z art. 80 kpa - przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu sprzeczności ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji z zebranym w sprawie przez organ materiałem dowodowym, co miało miejsce w związku z brakiem stwierdzenia wadliwości dokonanej przez organ dowolnie oceny opinii biegłego, sporządzonej na potrzeby postępowania i niewzięcia jej przez organ pod uwagę przy orzekaniu, a w konsekwencji wydanie orzeczenia na podstawie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: art. 15 pkt 1-6 i pkt 7 lit. a-c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 lit. a-f, pkt 2 lit. a-d, pkt 3-6 i pkt 7 lit. a-c oraz 8 rozporządzenia oraz art. 16 ust. 1a uol - ze względu na błędną wykładnię a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a w związku z tym, że zmiana charakteru prawnego lasu może nastąpić także wtedy, gdy nie ustąpiły przesłanki uznania lasu za las ochronny, gdyż zależy to jedynie od uznania administracyjnego, podczas gdy zniesienie charakteru ochronnego lasu nie może w rzeczywistości nastąpić, jeśli las nadal spełnia przynajmniej jedną z przesłanek uzasadniającą uznanie go za las ochronny.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 27 stycznia 2020 r. nr SKO.I-427/25/2/2020 a także uchylenie w całości decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 8 marca 2019 r. o pozbawieniu charakteru ochronnego lasu o łącznej powierzchni [...] ha, zlokalizowanego na terenie miejscowości B. ([...]) (WS.6164.102018); na wypadek nieuznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 144-154v akt II SA/Gl 448/20).

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., reprezentowana przez r. pr. ŁS., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestniczki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Pismem z 2 września 2025 r. Spółka uzupełniła odpowiedź na skargę kasacyjną (k.161-168; 196-212 akt I OSK 734/21). Na rozprawie dnia 13 września 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną i w pismach uzupełniających argumentację odpowiedzi na skargę kasacyjną; w szczególności podniósł, że wykładnia skarżącego kasacyjnie prowadziłaby do wniosku, że skoro odległość między lasem ochronnym a granicami administracyjnymi miasta B. nigdy nie będzie mniejsza niż 10 km, to nigdy nie możnaby pozbawić tego charakteru lasu ochronnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy okazały się zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia wskazanych wzorców kontroli przez błędną wykładnię art. 15 pkt 1-6 i pkt 7 lit. a-c oraz art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 6, dalej uol) w zw. z § 1 pkt 1 lit. a-f, pkt 2 lit. a-d, pkt 3-6, pkt 7 lit. a-c i 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz.U. nr 67 poz. 337).

Wniosek o wydanie decyzji o pozbawieniu charakteru ochronnego lasu, położonego na działkach wymienionych w tenorze decyzji z 8 marca 2019 r. o łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiących 0,41% całej powierzchni lasów w gminie B., nie będących własnością Skarbu Państwa, złożyła "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. obecnie "[...]" Sp. z o.o. na podstawie art. 16 ust. 1a uol. Las zaliczony został do lasów ochronnych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 24 czerwca 1983 r. na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 in princ. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11 poz. 79, dalej uogrl) zgodnie z którym: "Do lasów ochronnych zalicza się ponadto: 1) grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców [...]". Z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie obowiązująca do dziś ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w dacie wydania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. 2020 poz. 6, dalej uol), która w tej części zastąpiła regulacje art. 11 uogrl.

Za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które: 1) chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; 2) chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; 3) ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; 4) są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; 5) stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; 6) mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; 7) są położone: a) w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców; b) w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej [...], c) w strefie górnej granicy lasów [...] (art. 15 uol). Stosownie do postanowień Starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów (art. 16 ust. 1a uol).

Lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy [o lasach] (art. 77 uol). Oznacza to, że z chwilą wejścia w życie ustawy o lasach status lasu ochronnego nadany na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów zachowuje aktualność.

Nietrafnie Sąd I instancji "Na marginesie [...]" odniósł się "do stanowiska przywołanego w skardze, a prezentowanego w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprowadzającego się do tego, że zmiana charakteru prawnego lasu możliwa jest jedynie wówczas, gdy ustały przyczyny i przesłanki uznania go za ochronny. Z treści przywołanych przepisów takie uwarunkowania nie zostały zawarte" (s. 12 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 448/20). Sąd I instancji odwołał się jedynie do językowej metody wykładni wskazanych przepisów prawa.

We współczesnym dorobku doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądów powszechnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjmuje się, że podstawą orzekania przez organy (w tym administracji publicznej) stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, (dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa) s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Przy wykładni prawa pomocniczo traktuje się dokonania szeroko pojętej doktryny (obejmującej naukę i orzecznictwo). W przypadku pełnej zgodności w doktrynie dokonania te nabierają charakteru wiążącego (o tyle względnie wiążącego, że na gruncie nowych, niezwykle silnych argumentów są przełamywalne; M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 280, uw. 582). Zatem wypracowanie stanowiska przez orzecznictwo sądów administracyjnych, w pełni aprobowanej przez naukę prawa, że "nawet, jeżeli właściciel lasu wyrazi zgodę na pozbawienie swojego lasu statusu ochronnego, to i tak starosta musi kierować się przesłankami wymienionymi w art. 15 ustawy o lasach. Jeżeli dany las nadal spełnia przynajmniej jedną z przesłanek uzasadniającą uznanie go za las ochronny, to nawet wyrażenie zgody przez właściciela na zmianę tego statusu nie może uzasadniać pozbawienie charakteru ochronnego danego lasu" (wyrok NSA z 26.5.2020 r. II OSK 3355/19, Lex 3072135, aprobowany przez D. Danecką, W. Radeckiego, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, t. 1 do art. 16, s. 196-197 i wyd. IV tego Komentarza - LEX/el 2024, uw. 1 do art. 16). Ten sam tryb stosuje się do pozbawienia lasu charakteru lasu ochronnego. Ustawa nie wyjaśnia, kiedy może nastąpić pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Należy przyjąć, że tylko wtedy, kiedy ustały przyczyny uznania go za ochronny (D. Danecka, W. Radecki - tamże). Zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego (wyrok NSA z 6.12.2017 r. II OSK 508/17, cbosa). Podobne stanowisko prezentują powszechnie wojewódzkie sądy administracyjne - przykładowo - wyroki WSA w Warszawie z: 25.6.2019 r. IV SA/Wa 622/19; 27.7.2020 r. IV SA/Wa 151/20; 23.9.2020 r. IV SA/Wa 762/20; 10.11.2020 r. IV SA/Wa 1564/20; 14.6.2022 r. IV SA/Wa 902/22, od którego skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z 24.4.2024 r. I OSK 2112/22; prawomocny wyrok z 20.3.2024 r. IV SA/Wa 2939/23; 27.4.2023 r. IV SA/Wa 384/23; 3.7.2024 r. IV SA/Wa 384/23, cbosa), jest ono w pełni przekonujące i aprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.

Za wykładnią zaprezentowaną w ww. wyrokach przemawia rezultat wykładni systemowej. Ochrona gruntów leśnych polega na: 1. ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej uogrl z 1995 r.). W Polsce wszystkie lasy podlegają ochronie na mocy przepisów ustawy o lasach - stosownie do art. 1 pkt 1 - określa m. in. zasady ochrony zasobów leśnych i powszechną ochronę lasów podnosi do rangi zasady prawa leśnego (art. 8 pkt 1 uol; J. Chmielewski, Prawo leśne w praktyce, dalej J. Chmielewski, Prawo leśne, Wolters Kluwer 2020, s. 132).

Zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji pominęli, że ustawodawca uznał, "Za lasy szczególnie chronione, zwane dalej gruntami ochronnymi [...]" art. 15 ab initio uol. Skoro ustawodawca ochroną objął - co do zasady - grunty leśne (art. 3 ust. 2 pkt 1 uogrl z 1995 r.), to uznanie za lasy szczególnie chronione lasów ochronnych nakazuje przy dokonywaniu wykładni tychże przepisów uznanie, że ustawodawca nakazuje lasy ochronne chronić szczególnie - silniej niźli inne lasy, do ochronnych nie zaliczone. Podobną konstrukcję normatywną ustrojodawca wprowadził w art. 71 ust. 1 zdaniu 2 i w ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. in fine (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny (zd. 1); rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (zd. 2). Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że treścią prawa wynikającego z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP jest uzyskanie "szczególnej pomocy" ze strony władz publicznych. Pomoc ta musi więc "wykraczać poza zakres <> uwzględniania potrzeb [rodziny] (P 5/00, gdzie stwierdzono naruszenie art. 71 ust. 1; podobnie w wyroku z 15.11.2005 r. P 3/05 (L. Garlicki, M. Derlatka Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 775, uw. 10; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 424, nb 2). Posłużenie się przez ustawodawcę zwykłego w art. 15 uol podobną techniką legislacyjną nakazuje organom administracji publicznej i sądom administracyjnym objęcie lasów ochronnych szczególną ochroną - dalej idącą niż w stosunku do zwykłej ochrony lasów. W doktrynie trafnie wskazuje się, że lasy ochronne to swoisty rodzaj lasów realizujących funkcje pozaprodukcyjne (w szczególności ekologiczne i społeczne), których podstawowym celem i warunkiem istnienia jest chronienie określonych elementów ożywionych i/lub nieożywionych środowiska naturalnego albo bycie chronionym w sytuacjach wskazanych w ustawie [z 1991 r.] o lasach. Innymi słowy, lasy ochronne to lasy wymagające szczególnej ochrony ze względu na pełnione funkcje lub istniejące zagrożenie, których zamknięty katalog rodzajów określony został w art. 15 ustawy o lasach (J. Chmielewski, Lasy ochronne. Przyczynek do rozważań nad administracyjno-prawną problematyką lasów szczególnie chronionych., dalej J. Chmielewski, Lasy ochronne, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska, 2014/4/94; J. Chmielewski, Prawo leśne, s. 133).

Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku II SA/Gl 448/20 należy uznać za odosobnione.

Ocena zasadności pozbawienia lasu charakteru ochronnego, którą ustawodawca pozostawił właściwemu organowi, winna opierać się nie tylko na analizie, czy nie ustały przesłanki leżące u podstaw przyznania lasowi szczególnej ochrony, ale na analizie, czy wartości wynikające z utrzymania tego charakteru lasu przeważają nad wartościami wskazywanymi przez wnioskodawcę zainteresowanego zniesieniem tego statusu, czy utrzymanie dalej idących ograniczeń prawa własności jest konieczne i niezbędne ze względu na interes społeczny.

Las zlokalizowany na terenie miejscowości B., został uznany za las ochronny na podstawie kryterium, jakim była odległość od miasta (art. 11 ust. 2 p. 1 in princ. uogrl). Ta przesłanka z założenia nie mogła ustać (art. 15 p. 7 lit. a in fine w zw. z art. 77 uol). Aktualne kryterium odległości lasu od miasta jest takie samo. Obecnie traktuje się lasy położone w odległości 10 km od miasta za lasy służące ochronie przyrody. W doktrynie podkreśla się, że ekosystemy leśne są istotnym czynnikiem przesądzającym o równowadze ekologicznej, formą użytkowania gruntów i dobrem o charakterze ogólnospołecznym, determinującym jakość życia (S. Zając, Polska w: Lasy i leśnictwo krajów Unii Europejskiej w: red. E. Bernadzki, Warszawa 2006, s. 326). Lasy jawią się jako te komponenty środowiska, które "łagodzą klimat, polepszają jakość gleb, osłabiają erozję, zmniejszają niebezpieczeństwo powodzi i polepszają gospodarkę wodną kraju [...] okazują się jedynym w swoim rodzaju obiektem wypoczynku w ścisłym obcowaniu z przyrodą" (E. Chodnicki, Lasy ziem Polski a warunki przyrodnicze w: Dzieje lasów, leśnictwa i drzewnictwa w Polsce, J. Broda et al. (kom. red.) Warszawa 1966, s. 30, cyt. za J. Chmielewski, Lasy ochronne, PPOŚ 2014/4/85). Funkcja jaką pełni las ochronny jest zbieżna z celami ustawy o lasach, a więc zachowaniem zasobów leśnych, ich ochroną i powiększaniem tych zasobów, co powoduje, że pozbawienie lasu statusu ochronnego musi być wywołane szczególnymi okolicznościami.

Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie nie ma wątpliwości, że pozbawienie lasu charakteru ochronnego jest możliwe jedynie, gdy ustały przyczyny i przesłanki uznania go za ochronny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że tryb pozbawienie lasu charakteru ochronnego można zastosować wtedy, kiedy ustały przyczyny uznania go za ochronny (D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2024, art. 16). Nadto zgodnie z treścią art. 17 ul, minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowe zasady prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Rozporządzenie Ministra ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej wyraźnie akcentuje ochronny charakter zasad. Wynika to zresztą z przedmiotu ochrony, jakim jest las ochronny, ustanowiony z uwagi na swoje szczególne właściwości, tj. usytuowanie, stan drzewostanu, rolę i znaczenie dla zwierząt, wód etc.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie co do braku zasadności pozbawienia wnioskowanego terenu charakteru lasów ochronnych, tym bardziej, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy las utracił charakter ze względu na który ustanowiony został jako ochronny. W rozpoznanej sprawie taka sytuacja jednak nie nastąpiła. Grunty, o których mowa w decyzjach zostały ustanowione lasami ochronnymi z uwagi na ich odległość do 10 km od granic B. Sąd I instancji trafnie wskazał, że ustawodawca w art. 15 uol uwzględnił różne przesłanki zaliczenia lasów do lasów ochronnych (w doktrynie wyróżnia się kilka grup lasów ochronnych: 1) lasy ochronne we właściwym znaczeniu tego słowa, które chronią inne obiekty przyrodnicze (pkt 1, 2, 3, 5); 2) lasy szczególnie cenne pod względem przyrodniczym lub innym (pkt 6 i 7 lit. c); 3) lasy otaczające osiedla ludzkie, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej, spełniające obok ochronnych także funkcje zaplecza wypoczynkowego dla mieszkańców miast i kuracjuszy (pkt 7 lit. a i b); 4) lasy trwale uszkodzone wskutek działalności przemysłu i z tego powodu wymagające szczególnej ochrony (pkt 4), które raczej zasługują na nazwę "lasów szczególnie zagrożonych" (D. Danecka, W. Radecki - op. cit. 2021, s. 192, uw. 1). To, że przedmiotowy las ochronny spełnia przesłankę z art. 15 pkt 7 lit. a uol i w dacie zaliczenia do lasów ochronnych spełniał normatywną przesłankę art. 11 ust. 2 pkt 1 in princ. uogrl, oraz że [ustawodawca] dopuścił możliwość zmiany charakteru ochronnego lasu, nie przemawia to za uznaniem za nietrafną tezę skargi, że tylko wówczas, gdy ustąpi przesłanka uznania lasu za ochronny, możliwa będzie zmiana jego charakteru (s. 14 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 448/20). Z faktu, że "na gruncie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o uznaniu lasu za ochronny decydowała ustawa, wyłączając jakikolwiek udział właścicieli lasu w rozporządzaniu w tym zakresie swoją nieruchomością" (s. 4/5 uzasadnienia decyzji z 8 marca 2019 r.) nie wynika, że wolą ustawodawcy było uznanie, że wszystkie lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie stały się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach. Gdyby ustawodawca chciał różnicować status lasów ochronnych w zależności od trybu i przesłanek zaliczenia do lasów ochronnych na podstawie dawnych przepisów, to by to uczynił.

Instytucja lasów ochronnych była na ziemiach polskich znana już w ustawodawstwie państw zaborczych. W przedwojennej doktrynie jednoznacznie wskazywano: "Utrzymanie t.zw. lasów ochronnych na większych przestrzeniach może być ze względów na dobro publiczne nie tylko wskazane, ale i konieczne, ponieważ wycięcie ich albo zniszczenie może sprowadzić niepowetowane szkody. Uznanie poszczególnych lasów za lasy ochronne może nastąpić wedle postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 czerwca 1927 r. o zagospodarowaniu lasów, niestanowiących własności Państwa (Dz.U. z 1927 r. nr 57 poz. 504, zm. nr 74 poz. 641 i z 1928 r. nr 21 poz. 179; dalej rozporządzenie z 1927 r.) przez właściwą władzę; władza może uznać za lasy ochronne: lasy i zarośla, które: a. zabezpieczają grunty przed zmywaniem i wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi i kamieni, przeszkadzają w tworzeniu się dzikich potoków, obrywaniu się skał i spadkowi lawin; b. chronią brzegi wód przed obrywaniem się, a źródła przed zasypywaniem; przeszkadzają powstawaniu albo rozszerzaniu się piasków lotnych lub parowów; d. mają specjalne znaczenie dla obrony Państwa; e. mają znaczenie przyrodniczo-naukowe. Za lasy ochronne uważane są z mocy wyraźnego przepisu rozporządzenia Prezydenta także wszystkie lasy, uznane za ochronne i wodochronne na zasadach postanowień byłych państw zaborczych. Uznanie lasu za ochronny lub odjęcie mu tego charakteru następowało w drodze orzeczenia właściwej władzy albo na wniosek innych władz (wodnych, samorządowych, wojskowych, władz oznaczonych przez Ministra W.R.i O.P.) oraz na wniosek każdego, komu właściwości danych gruntów zagrażają niebezpieczeństwem lub szkodą. Uznanie lasu za ochronny lub o odjęciu mu tego charakteru winny być ogłaszane w urzędowym dzienniku wojewódzkim. Uznanie lasu za ochronny pociąga za sobą ograniczenia dotyczące: a. możności zmiany uprawy leśnej [...]. Ad. a. W lasach uznanych za ochronne, uprawa leśna nie może być zmieniona na inny rodzaj użytkowania. W doktrynie trafnie wskazano, że pomimo że w XX-leciu międzywojennym ustawodawstwo lasowe nie zostało zunifikowane, to podstawą, na której "ma się rozwinąć gospodarka leśna stanowi obecnie rozporządzenie" z 1927 r. (J. Panejko w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków. Księgarnia Powszechna, [b.d.w. -1929], s. 841, 844, 852-856).

Wbrew stanowisku Starosty, zaprezentowanemu w uzasadnieniu decyzji z 8 marca 2019 r. (s. 5 uzasadnienia), że "uznanie za warunek sine qua non pozbawienia lasu charakteru ochronnego ustania przesłanek ustanowienia ochronności naruszałoby art. 16 ust. 1a uol, gdyż sprowadzałoby uznanie administracyjne w zakresie pozbawienia lasu charakteru ochronnego do poziomu fikcji i czyniło w gruncie rzeczy taką decyzję decyzją związaną". To właściwa wykładnia art. 15, art. 16 ust. 1a, 2 i art. 77 uol prowadzi do wniosku, że szczególnie chronione lasy ochronne winny być chronione na wyższym poziomie niż to niesłusznie uznały organy obu instancji a nietrafnie aprobował Sąd I instancji. Trafnie w doktrynie wskazuje się, że właściciel lasu, nie będący Skarbem Państwa, może domagać się wszczęcia postępowania w sprawie pozbawienia określonego ekosystemu leśnego jego funkcji ochronnych, gdy las utraci charakter, ze względu na który ustanowiony został jako ochronny, (np. na skutek wiatrołomów, osiedlenia się i zniszczenia drzewostanów przez kornika drukarza, chorób drzew itp.), przy czym fakt ten należy potwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości w postępowaniu administracyjnym (opinie biegłych) prowadzonym przez właściwy organ (J. Chmielewski, Lasy ochronne, PPOŚ 2014/4/95).

Klęski wywołane czynnikami naturalnymi są zjawiskami powtarzającymi się co pewien co pewien czas, wywołującymi konieczność zwiększenia wyrębu drzew. W szczególności w poszczególnych latach XX lecia międzywojennego produkcja drewna była znacznie wyższa (np. w roku 1922 przeszło 10 mln m3; w roku 1923 przeszło 14 mln m3) niż w latach, gdzie do klęsk naturalnych nie dochodziło. Znaczący wzrost produkcji drewna przypisać należy (w podanych przykładach) klęskom w skutek masowego wystąpienia owadów szkodliwych (w 1921 - kornik w lasach półn.-wsch. i połudn., w 1923 i 1924 - sówka chojnówka w lasach północno-zachodn.; Jan Kasperowicz, Majątki państwowe; Lasy państwowe w: red. Zygmunt Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego, nakładem Instytutu Wydawniczego "Bibljoteka Polska" Warszawa, b.d.w., t. I, s. 433).

Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa, art. 77 § 4 kpa) należy wielka katastrofa naturalna, wywołana wiatrem o prędkości 230 km/h dnia 19 listopada 2004 r., która na Podtatrzu w Słowacji powaliła 12.600 ha lasów. Tego typu naturalne czynniki wprost wpływają na ocenę, czy las ochronny winien utracić taki charakter.

Zasadne okazały się zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 64e ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że - rozpoznając sprzeciw - sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 8.8.2018 r. I OSK 2045/18 i z 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.2.2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z 7 października 1919 r. II SA/Gl 1032/19 Sąd w ogóle nie odniósł się do zagadnień materialnoprawnych, choć wskazał, że: "W kwestii "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", [...] chodzi o ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych. Odpowiedź na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie pojawiły się takie istotne okoliczności, niewyjaśnione przez organ I instancji i czy organ odwoławczy nie mógł ich wyjaśnić we własnym zakresie wymaga w pierwszym rzędzie, prześledzenia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

Podstawą taką, co należy wyjaśnić, nie jest przepis prawa, ale norma prawna zrekonstruowana w oparciu o treść przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Zatem w pierwszym rzędzie właściwy do załatwienia sprawy organ administracji powinien dokonać ustalenia takiej normy (norm), a zwłaszcza jej hipotezy i dyspozycji. To z hipotezy będzie wynikało jakie (które) okoliczności są dla sprawy istotne (mają znamiona faktów prawotwórczych).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji dokonał on takiego zabiegu, aczkolwiek wyraźnie zastosowanej normy (norm) nie wyeksponował. Z treści uzasadnienia można jednak wywnioskować jakie są istotne okoliczności sprawy i w tym zakresie przeprowadził stosowne i pełne postępowanie wyjaśniające. Natomiast organ II instancji, jak się wydaje, przyjął, iż norma ma inną treść, a tym samym inne są też istotne okoliczności sprawy. Powinien oczywiście dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, bowiem jego obowiązkiem było, w myśl art. 138 § 2 kpa, wskazanie okoliczności (istotne, skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotnych wpływ na jej rozstrzygnięcie) jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie. Tego nie uczynił, stąd uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa. uznać trzeba za sprzeczne z prawem. Kasacyjne działanie organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien rozpatrywać sprawę merytorycznie, trzeba traktować jako wyjątkowo i możliwe jedynie w przypadkach, w których w sposób niewątpliwy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa. z dodatkowym ograniczeniem, wynikającym z art. 136 kpa. [...] Na marginesie, nie wnikając w szersze merytoryczne rozważania, Kolegium nie mogło wskazać okoliczności, które powinny zostać w dalszym postępowaniu wyjaśnione, bowiem stan faktyczny sprawy w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do merytorycznego jej rozpoznania, został ustalony. Pozostaje tylko dokonać oceny prawnej i podjąć rozstrzygnięcie, przed czym organ odwoławczy się uchylił.". Nie sposób - w świetle uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1032/19 - przyjąć, że organy obu instancji należycie oceniły skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne decyzji pozbawiającej las charakteru lasu ochronnego. Organy w istocie uchyliły się od oceny opinii biegłego (art. 80 kpa), nie dostrzegając, że prywatne ekspertyzy nie miały przymiotu opinii biegłych (art. 84 § 1 kpa), a udział ekspertów w rozprawie administracyjnej nie podważył prawidłowo sporządzonej opinii biegłego powołanego przez organ.

W świetle opinii biegłego, tereny te mają istotne walory przyrodnicze i krajobrazowe kompleksu leśnego, leżą na obszarze Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego, w odległości ok. 2 km od granic obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 Beskid Śląski PLH 240005 i ok. 4,5 km od granicy rezerwatu Stok S. (s. 3 opinii). Biegły wskazał wartość lasów Beskidu Śląskiego - w tym lokalny ekotyp świerka pospolitego - tzw. świerka istebniańskiego i żyznej buczyny karpackiej (s. 7, 15-18 opinii). Wskazał wartościowe siedliska roślin i zwierząt, i szlaki migracyjne wielu gatunków zwierząt (s. 9, 23-26, 30 opinii). Biegły uznał, że w świetle rozporządzenia z 25 sierpnia 1992 r. obszar ocenianych działek spełnia kryteria lasu ochronnego (s. 22 opinii). Nadto ten las pełni funkcje ochronne przed hałasem i stanowi naturalny rezerwuar wód, zwłaszcza w przypadku deszczów nawalnych, które skutkować mogą katastrofalnymi powodziami, jak w 1997 r. na obszarze Dolnego Śląska (art. 106 § 4 ppsa, art. 77 § 4 kpa).

W połowie lat dwudziestych XX w., w ówczesnej Polsce (w państwie o innej powierzchni, innym położeniu geograficznym, w innych realiach społeczno-gospodarczych), rodzaje drzew (w procentach powierzchni zadrzewionej) zajmowały: sosna - 68,9%; świerk - 8,5%; jodła - 7,5%; dąb - 4,2%; buk - 1,0%; jesion - 0,4%; brzoza i olsza - 6,8%; osika - 2,1%; inne liściaste - 0,6% (J. Kasperowicz - tamże). Zatem skład lasu ochronnego, będącego przedmiotem postępowania, zachowuje znaczny poziom bioróżnorodności. Powyższe pozwala stwierdzić, że las nie utracił swojego charakteru ochronnego, a co za tym idzie, nie było podstaw do pozbawienia tego lasu funkcji ochronnej.

Czyni to zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i 107 § 3 oraz w zw. z art. 80 kpa zasadnymi.

Ponadto uznanie lasu za las ochronny, tj. jego położenia [...] w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (art. 15 pkt 7 lit. a uol), który pełni istotne funkcje przyrodnicze i może być w efektowny sposób wkomponowany w założenia urbanistyczne, wzbogacających przestrzeń funkcjonalną i podnoszących jej, jakość przemawia za zachowaniem jego funkcji. Lasy są cennymi obiektami ekologicznymi, rekreacyjnymi kształtującymi mikroklimat oraz poprawiającymi warunki retencji wody i natleniania obszaru gminy. Tak kształtowana przestrzeń urbanistyczna zyskuje unikalną wartość - nie jest jednolitym skupiskiem zabudowy mieszkaniowej, pozbawionej niezbędnych funkcji rekreacyjnych, lecz obszarem przyjaznym mieszkańcom i środowisku.

Zamiar zabudowy nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego, tym bardziej jeśli las stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, a także gdy nie ustała żadna z przyczyn ustanawiająca funkcję ochronną lasu.

Prywatna ekspertyza przedłożona przez Spółkę, nie będąca opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, nie mogła stanowić podstawy decydującej o zniesieniu ochronności lasu, zaś przedmiotowy las został uznany za ochronny z mocy prawa, ze względu na położenie względem granic administracyjnych miast.

Z wydanego na podstawie art. 17 ustawy o lasach rozporządzenia z 1992 r. wynika, że za ochronne mogą być uznane lasy, które: chronią glebę (lasy glebochronne), [...] oraz chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy położone [...] w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (§ 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 7 lit. b rozporządzenia).

Wniosek o uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru powinien zawierać: [...] szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 1992 r.). Wniosek wszczynający postępowanie koncentruje się na jednostronnych argumentach i nie pozwala ważyć racji co do skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych w przypadku uwzględnienia wniosku lub odmowy jego uwzględnienia.

Racjonalny ustawodawca w art. 1 pkt 1 uol określił zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową.

Cel ustawy został zatem przedstawiony jasno i konkretnie - zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych. W powiązaniu z funkcją jaką pełnią lasy ochronne cel ten nabiera szczególnego znaczenia, co powoduje, że pozbawienie lasów statusu lasów ochronnych musi być szczegółowo uzasadnione.

Potrzeby czy inwestycje nie są w orzecznictwie uznawane za uzasadnione przyczyny pozbawienia lasu charakteru ochronnego (wyrok NSA z 13.3. 2018 r. ll OSK 1248/16). Pozbawieniu lasu charakteru ochronnego, jest możliwe tylko w sytuacji, gdy doszło do utraty cech, które kazały las uznać ochronnym.

W świetle powyższego uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji i organów administracji co do wykładni art. 15 uol nie jest prawidłowe.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa, z przyczyn wyżej podniesionych, orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. art. 15 pkt 1-6 i pkt 7 lit. a)-c) uol w zw. z § 1 pkt 1 lit. a)-f), pkt 2 lit. a)-d), pkt 3-6 oraz pkt 7 lit. a)-c) oraz 8 rozporządzenia oraz art. 16 ust. 1a uol (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa.