Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 424/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 104
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 stycznia 2023 r. nr SKO.4103.187.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 28 września 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 września 2022 r., nr [...] Wójt Gminy P. wydaną na podstawie art. 4 ust.2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr ewid 1 objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i położonej na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako strona lub skarżąca) dla inwestycji o nazwie "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr 1 w obrębie L. gmina P." W decyzji tej powołane zostały: art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny przedstawił wpierw działania podejmowane w ramach uruchomionego postępowania, a następnie podkreślił, że wnioskowany teren znajduje się częściowo na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu organ ten uznał, że prowadzenie przedmiotowego postępowania w tym zakresie wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości postępowania i z tego powodu umorzone zostało postępowanie w tym zakresie. W dalszej części uzasadnienia organ ten podkreślił, że wniosek strony podlega rozpoznaniu w części, dla której teren objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ ten przywołał treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie. Organ pierwszej instancji podkreślił, że dla wskazanej powyżej działki wydane zostały dwie decyzje ustalające warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji, jednakże w następstwie wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei wniesione sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zostały oddalone. W wyrokach tych zaprezentowano wykładnię, która przewiduje konieczność spełnienia wszystkich wymogów wynikających z postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przedstawieniu uwarunkowań, w których przyszło podejmować wskazanemu organowi rozstrzygnięcia odniósł się on do wszystkich wymogów wynikających z treści art. 61 ust.1 przywoływanej powyżej ustawy. W następstwie przeprowadzonej analizy organ ten stwierdził, że brak jest spełnienia warunku mówiącego o kontynuacji funkcji zabudowy wynikający z treści art. 61 ust.1 pkt. 1 powoływanej ustawy. W analogiczny sposób rozstrzygnięto w kontekście wymogu wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt. 2 przedmiotowej ustawy, a mianowicie kwestia dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu tym podkreślono także, że pozostałe wymogi wynikające z treści art. 61 ust. 1 przywoływanej ustawy zostały spełnione.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w części dotyczącej pkt. 2 powyższej decyzji czyli odmowy ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu tym strona podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzucając organowi administracji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego oceny, pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nadto wskazała na naruszenie postanowień art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niezasadnym wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt. 3a powyższej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie orz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydać decyzję administracyjną. Dodatkowo wskazano na naruszenie naruszenia art. 61 przywoływanej ustawy poprzez jego nie zastosowanie w sprawie. W motywach odwołania zamieszczono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 10 stycznia 2023 r., nr SKO.4103.187.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz mający zastosowanie w sprawie stan prawny. Dokonując analizy stanu prawnego podkreślono że regulacja wynikająca z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była i jest przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych i na tę okoliczność przywołano szereg takich orzeczeń. Podkreślono przy tym, że wykorzystywanie instalacji fotowoltaicznych jako instalacji odnawialnego źródła energii powinno następować na własne potrzeby. Stanowisko takie wynika z literalnego brzmienia przywoływanego przepisu, nadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowym należy stosować jego wykładnię systemową i autentyczną, która prowadzi do wniosku, że z pominięciem wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy mogą być lokalizowane wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii, tymczasem sporna inwestycja nie mieści się w tym pojęciu. Na poparcie swoich twierdzeń organ odwoławczy przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych oraz podkreślił, że w niniejszym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem sporna inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż sąsiednie działki wchodzące w zakres analizowanego obszaru są niezabudowane i nie występuje tam zabudowa produkcyjna, a dodatkowo zamierzenie to jest niezgodne z dotychczasową funkcją terenu w zakresie obowiązującego studium. Ponadto podkreślono, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia drugiego z wymogów wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie dostępu do drogi publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W skardze domagała się uchylenia decyzji wydanych przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, że wymogiem warunkującym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest spełnienie wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie, podczas gdy wymogów określonych w pkt 1 i 2 powołanej normy nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii. Skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a to: art. 7 i art. 77 § 1 - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego, art. 80 - poprzez niedokonanie oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo wskazane dowody.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą za jej stanowiskiem, odwołując się do treść wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz wywodząc, że zarzuty strony skarżącej powielają jej wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na złożony przez organ administracji wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez pozostałe strony żądania przeprowadzenia rozprawy.

Przed rozpoczęciem właściwego uzasadnienia niniejszego orzeczenia niezbędne jest odniesienie się do kluczowego w tej sprawie zagadnienia. Otóż w ramach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania poddanych kontroli tutejszego Sądu decyzji administracyjnych, na jego wcześniejszym etapie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach już się wypowiedział, a mianowicie w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego uwzględniającej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia Sąd zamieścił pogląd prawny, który legł u podstaw decyzji wydanych przez organy obu instancji. W tej sytuacji przywołać należy w pierwszej kolejności treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając w polu widzenia wskazany przepis zwrócić uwagę należy na regulację zawartą w art. 64e powyższej ustawy. Zgodnie z tym przepisem rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższego odwołać się należy do treści tego przepisu. Zgodnie z nią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z istoty unormowań prawnych dotyczących instytucji sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydającego decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia jest zbadanie wyłącznie tego, czy decyzja taka w realiach rozpoznawanej sprawy jest zasadna i czy zakres postępowania dowodowego wymaganego dla podjęcia rozstrzygnięcia uzasadnia jego wydanie. Takie ujęcie instytucji sprzeciwu i wyroku wydanego w następstwie jego wniesienia oznacza, że sąd administracyjny w ramach takiego wyroku może wypowiedzieć się co do podniesionych okoliczności, natomiast w wyroku tym nie może on w sposób merytoryczny rozstrzygać sprawy i wiązać tym samym, zarówno organy administracji publicznej jak również inne sądy administracyjne. W konsekwencji opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 40722 wykroczyło poza ramy zakresu rozpoznawania sprzeciwu, a następstwem tego jest to, że nie ma w stosunku do niego zastosowanie norma prawna zawarta w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałaby, że sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw rozpoznałby sprawę w sposób merytoryczny nie dając możliwości innym stronom na skontrolowanie tego orzeczenia. W świetle przeprowadzonej analizy skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że nie jest związany wskazaniami co do rozumienia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażonym w przywoływanym powyżej wyroku tutejszego Sądu.

Dokonując oceny zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji i w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wydawana, gdy - jak ma to bezspornie miejsce w rozpoznanym przypadku - dla danego obszaru nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej podjęcia jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, a mianowicie: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Orzekające w sprawie organy zgodnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji powołując się na niezachowanie przez to zamierzenie przesłanki określonej w pkt 1 powyższego unormowania, czyli "zasady dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego i sprowadzającej się do reguły, zgodnie z którą planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, zaś ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, publ. LEX nr 322329 oraz z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Obok przywołanej przesłanki organy wskazały także na brak spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt. 2, a odnoszącej się do dostępu do drogi publicznej.

W rozpoznanej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny podjętego rozstrzygnięcia ma natomiast zakres zastosowania normy szczególnej zawartej w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Oznacza to, że dla zamierzeń inwestycyjnych wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej regulacji - w tym zachowanie wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa. Konieczna jest tu więc ocena, które inwestycje można zakwalifikować do zamierzeń wskazanych w art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, a w szczególności, czy stanowiąca przedmiot wniosku skarżącej budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi odnawialne źródło energii objęte wyłączeniem z konieczności spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tego zagadnienia zarysowała się wyraźna rozbieżność. Zgodnie z pierwszym poglądem prezentowanym w treści rozstrzygających w tej materii wyroków - co dostrzegły organy obydwu instancji - twierdzono, że art. 61 ust. 3 odnosi się wyłącznie do tzw. mikroinstalacji odnawialnego źródła energii. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych ustawodawca dokonał bowiem ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (aktualnie 500 kW lub 1.000 kW - w zależności od klasy gruntów). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a powyższej ustawy oznacza zatem, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wspomniane wyżej wartości na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach, a w rezultacie nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 (vide: między innymi wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 SA/Gl - dostępny w CBOSA).

Aktualnie jednak dominującą pozycję uzyskało stanowisko przeciwne, zasadniczo jednolicie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wydanych w ostatnim okresie wyrokach. Przyjdzie tu wspomnieć przykładowo orzeczenia z bieżącego roku, jak np. z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23; z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22; z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23 czy z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W pierwszym z tych wyroków stwierdzono, że treść art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii (...). Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej". W drugim z powołanych wyroków podkreślono natomiast między innymi, że art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy nie wprowadza ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Systemowa wykładnia niniejszego unormowania odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a cytowanej ustawy nie jest właściwa. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a w konsekwencji dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Nadto, analiza art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana z perspektywy pozostałych wspomnianych powyżej przepisów tej ustawy, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzależnienie zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od mocy instalacji odnawialnego źródła energii narusza zasadę wolności zabudowy, wywodzoną z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP) i nie znajduje ono dostateczne racji nawet w kontekście uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do instalacji o mocy przekraczającej określoną wartość, nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje zaprezentowany wyżej pogląd, za którym niewątpliwie przemawia także to, że nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną ze zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, stabilności cen energii, czy korzyści dla klimatu i środowiska poprzez ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 777/22 - dostępny w CBOSA). W świetle powyższych rozważań prawnych nie budzi wątpliwości, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej regulacji nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Wydane w sprawie decyzje administracyjne, które oparte zostały na stanowisku odmiennym naruszają więc tę normę prawnomaterialną, jak również pozostają w kolizji z procesową zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia tych rozstrzygnięć.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze dokona oceny jej stanu faktycznego w kontekście ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniając wskazania wynikające wprost z treści niniejszego wyroku.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.