Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5312/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 17 i art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 2/21 w sprawie ze skargi M. R. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. R. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. D. na rzecz Komendanta Powiatowego Policji w K. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia

4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 2/21 oddalił skargę M. R. (dalej także: skarżący) reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej także: organ oraz KPP w K.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2020 r. skarżący, działając osobiście we własnym imieniu, zwrócił się do organu, powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, o udostępnienie następujących informacji:

1. "W stosunku do ilu osób KPP prowadziło czynności dot. organizowania wydarzenia "[...] spacer"?

2. W stosunku do ilu osób KPP prowadziło czynności związane z faktem udostępnienia informacji o wydarzeniu o "[...] spacerze" w mediach społecznościowych? Proszę o podanie dat, godzin i raportów lub innych dokumentów z podjętych interwencji oraz nazwiska przeprowadzających je policjantów.

3. Pełna lista interwencji z dni [...] 2020.

4. Czy i kiedy ostatnio szkolono funkcjonariuszy w tej jednostce z ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich?

5. Kiedy takie szkolenie odbył kom. K. G.?

6. Wyniki testów psychologicznych policjantów przeprowadzających interwencję w mieszkaniu [...] o 10.00.

7. Imienna lista wynagrodzeń (ze wszystkimi składnikami, dodatkami, premiami itp.) wypłaconych pracownikom KPP K. za październik i listopad 2020.

8. Czy i ile było zażaleń na zatrzymania dokonane przez tę jednostkę policji od stycznia 2020? Ile zostało uwzględnionych przez sąd?

9. Ile podjęto interwencji w stosunku do nieletnich w 2020 roku? Ile z tych spraw zostało skierowanych do sądu rodzinnego?

10. Czy KPP korzysta z kapelana? Jeśli tak, to na podstawie jakiej umowy i jakie są miesięczne koszty od stycznia 2020."

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że wnosi o przesłanie powyższych informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. organ odpowiedział na powyższy wniosek informując, że przesłaną w dniu 24 listopada 2020 r. korespondencję potraktował jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Natomiast skarżący, jako osoba niepełnoletnia, posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych, a zatem w ocenie organu nie posiada uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności w sprawach z zakresu informacji publicznej.

Pismem datowanym na dzień 11 grudnia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez przedstawicielkę ustawową, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanej informacji pomimo upływu ustawowego terminu, naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 30 § 1 k.p.a. i art. 15, 17 i 19 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne zastosowanie przepisów dotyczących zdolności do czynności prawnych w sytuacji, gdy organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący reprezentowany przez przedstawicielkę ustawową wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i orzeczenie o rażącym naruszeniu przez niego prawa, a także o nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie budzi wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że wniosek złożony przez skarżącego dotyczył informacji publicznej, a także, że żądane informacje nie zostały udostępnione skarżącemu w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu co do jego niepełnoletności jako negatywnej przesłanki do uznania legitymacji do złożenia wniosku o udostepnienie informacji jest bezpodstawne, gdyż po pierwsze, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji służy każdemu, bez względu na wiek, po drugie ograniczenie dostępu do informacji publicznej, w niniejszej sprawie istniejące rzekomo ze względu na wiek skarżącego, może zaistnieć jedynie w sytuacji, gdy stosuje się k.p.a., a to miałoby miejsce wyłącznie wtedy, gdyby organ zmierzał do wydania decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie, a po trzecie, ograniczona zdolność do czynności prawnych nie jest równoznaczna z brakiem takiej zdolności, a złożenie wniosku o udostepnienie informacji publicznej jest jednostronną czynnością prawną, do dokonania której skarżący nie potrzebował zgody swojego przedstawiciela ustawowego, bowiem czynność ta nie miała charakteru rozporządzającego ani zobowiązującego. Tym samym, zdaniem strony skarżącej na etapie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma podstaw do stosowania przepisów dotyczących ograniczenia zdolności do czynności prawnych do zakwestionowania legitymacji skarżącego. W ocenie skarżącego kwestię tę można rozważać dopiero na późniejszych etapach, tj. skarżenia bezczynności organu, czy wydanej przez niego decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponownie wskazał, że bezsprzecznym jest, że skarżący jest osobą małoletnią i tym samym jako osoba mająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych nie może samodzielnie realizować prawa dostępu do informacji publicznej, a jedynie poprzez działanie swojego przedstawiciela ustawowego, co wynika z treści art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dlatego też w ocenie organu niniejsza skarga na bezczynność jest przedwczesna, albowiem na etapie złożenia wniosku do organu, małoletni skarżący działał we własnym imieniu, a nie za pośrednictwem osoby będącej jego przedstawicielem ustawowym. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym, nie odniósł się merytorycznie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie badał treści pytań skarżącego w kontekście art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub art. 16 ust. 1 tej ustawy, oczekując na działanie jego przedstawiciela ustawowego, a w związku z tym, że przedstawiciel ustawowy skarżącego nie uzupełnił braku wniosku poprzez jego potwierdzenie i działanie w imieniu małoletniego, organ nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia, a tym samym nie może pozostawać w bezczynności. Organ dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16, odniósł się do interpretacji słowa "każdy" w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście osób małoletnich i wskazał, że mogą one realizować swoje uprawnienie do dostępu do informacji publicznej tylko przez swoich przedstawicieli ustawowych, co w niniejszej sprawie na etapie złożenia wniosku nie nastąpiło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 2/21 oddalił skargę M. R. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz że wniosek został skutecznie złożony, a w następnej kolejności, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której zastosowanie znajduje tryb jej udostępnienia określony w ustawie. Dlatego w pierwszej kolejności WSA w Opolu wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Policji w K. jako organ administracji rządowej na terenie województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak w niniejszej sprawie zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, że po stronie organu powstał obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc pisemne poinformowanie o powyższym skarżącego, uwalnia organ od zarzutu bezczynności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Jednak WSA w Opolu podzielił pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, bowiem jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Sąd I instancji podkreślił jednak, że pomimo bardzo szerokiego uregulowania przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem zdaniem Sądu I instancji powodów, aby stosować tu inne reguły niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego, a gdyby ustawodawca przewidział taki wyjątek, to byłby on zapisany w ustawie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", wyd. Wolter Kluwer 2016 r., str. 66).

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego, natomiast brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika z art. 19 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność ta jest nieważna.

WSA w Opolu zgodził się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym ujęte w art. 2 ust. 1 ustawy słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również te, które mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych, jednak osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli, gdyż samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Sąd I instancji podkreślił, że uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów k.p.a., nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. Prawo do uzyskania informacji nie jest bowiem prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17).

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na skutki, jakie potencjalnie złożenie wniosku i podjęcie dalszych czynności z tym związanych może wywołać dla małoletniego wnioskodawcy. W przypadku bowiem żądania przez niego udostępnienia informacji, której wytworzenie generować będzie koszty, organ ma prawo domagać się zwrotu tych kosztów od wnioskodawcy, po uprzednim pouczeniu i złożeniu przez wnioskodawcę oświadczenia o podtrzymaniu wniosku (art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Złożenie wniosku może również generować konieczność podjęcia przez wnioskodawcę decyzji w przedmiocie zmiany formy udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 cyt. ustawy). Biorąc zatem pod uwagę skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie. Nie wyklucza to jednak, jak już wspomniano wyżej, złożenia wniosku przez przedstawiciela ustawowego małoletniego, a więc nie stanowi ograniczenia konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania przez małoletnią osobę władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych), która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 147/16).

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że skarżący jako osoba posiadająca ze względu na swój wiek ograniczoną zdolność do czynności prawnych, nie mógł samodzielnie skutecznie złożyć wniosku o udostępnienie informacji publicznej i tym samym spowodować powstanie po stronie organu obowiązku jego rozpoznania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo poinformował o powyższym skarżącego bez wzywania go do uzupełnienia braku wniosku przez zatwierdzenie czynności jego wniesienia przez przedstawiciela ustawowego, gdyż zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej został ograniczony do wydania decyzji, a w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmownej, czy też decyzji o umorzeniu postępowania i stąd brak było podstaw prawnych do stosowania tych regulacji, w tym również w zakresie uzupełnienia braków wniosku.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie złożył skutecznie wniosku, gdyż nie działał w tym zakresie przez swojego przedstawiciela ustawowego, nie można organowi postawić zarzutu bezczynności, która może zaistnieć jedynie wtedy, gdy istnieje po stronie organu obowiązek podjęcia określonego działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez swojego przedstawiciela ustawowego, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego oraz rozstrzygnięcie o kosztach, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo nieudostępnienia informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego;

- art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 30 § 1 k.p.a. w związku z art. 15, art. 17 i art. 19 Kodeksu cywilnego, poprzez zastosowanie i to błędnie, przepisów dotyczących zdolności do czynności prawnych w sytuacji, gdy organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez błędną wykładnię pojęcia "każdy".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych może skutecznie złożyć wniosek o dostęp do informacji publicznej i podkreśliła jednocześnie, że w jej ocenie stanowisko zarówno organu, jak Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sam WSA w Opolu w innym swoim rozstrzygnięciu (w prawomocnym wyroku z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Op 9/21, dotyczącym innego wniosku tego samego skarżącego), jasno przesądził, że skarżący był i jest uprawniony do składania wniosków o dostęp do informacji publicznej i nie jest potrzebne zatwierdzanie jego czynności przez przedstawiciela ustawowego, a kwestia należytej reprezentacji małoletniego skarżącego powstaje dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdzie tenże był i jest reprezentowany prawidłowo.

Następnie, strona skarżąca kasacyjnie dodała, że należy odnotować, że orzecznictwo, do którego odwołuje się WSA w Opolu w zaskarżonym wyroku, dotyczyło kwestii częściowo odmiennych, to jest w szczególności uprawnienia osoby o ograniczonej zdolności do czynności prawnych do samodzielnego wnoszenia i popierania skarg na bezczynność podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

W końcu, strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że orzecznictwo przytaczane przez WSA w Opolu w wyroku, zostało zaskarżone do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jako naruszające art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a więc nie powinno być bezrefleksyjnie powielane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej podniósł, że jego zdaniem kwestia skuteczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez osobę o ograniczonej zdolności do czynności prawnych (w tym przypadku małoletni skarżący) nie wymaga rozstrzygnięcia, gdyż oczywistym jest, że małoletni ma takie prawo, co nie oznacza, że może to zrobić samodzielnie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16). Organ podkreślił, że rozpoznając wniosek małoletniego skarżącego nie odmówił mu legitymacji do jego złożenia, a wymagał jedynie złożenia lub potwierdzenia złożenia wniosku przez przedstawiciela ustawowego działającego w jego imieniu, czego finalnie nie uczyniono. W ocenie organu skarżący błędnie utożsamił pojęcie zgody przedstawiciela ustawowego z działaniem za jego pośrednictwem, a pojęcia te, zdaniem organu, nie są tożsame.

Organ dodał także, że w jego ocenie skarżący powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 23 marca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Op 9/21 w nadziei, że zarówno organ, jak i Sąd nie podejmą trudu zapoznania się z nim, gdyż nieprawdą jest, że w uzasadnieniu tego wyroku WSA w Opolu "jasno przesądził" o tym, że małoletni na etapie składania wniosku o dostęp do informacji publicznej nie wymaga stosownej reprezentacji przez przedstawiciela ustawowego. WSA w Opolu nie wskazał także, że kwestia reprezentacji małoletniego powstaje dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w przywołanym wyroku w ogóle bowiem nie odniósł się merytorycznie do kwestii ograniczonej zdolności do czynności prawnych w kontekście możliwości złożenia samodzielnie wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Z kolei w zakresie, w jakim zgodnie z twierdzeniem skarżącego orzecznictwo przytoczone przez WSA w Opolu zostało zaskarżone do Trybunału Praw Człowieka organ wskazał, że art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka odnosi się do wolności wyrażania opinii, co nie ma żadnego przełożenia na niniejszą sprawę. Nie oznacza to więc, że pozostałe wywody poczynione w przywołanych wyrokach nie są prawidłowe, a ponadto sam fakt zaskarżenia danego wyroku nie przesądza o jego nieprawidłowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego w rezultacie dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni pojęcia "każdy" użytego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), których naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni pojęcia "każdy". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia w/w przepisów. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów i w rezultacie ograniczył zakres podmiotowy publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, odmawiając osobie o ograniczonej zdolności do czynności prawnych (w realiach niniejszej sprawy małoletniemu skarżącemu) możliwości skutecznego osobistego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Istota sporu w realiach niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji słusznie przyjął, że osoba małoletnia nie może skutecznie samodzielnie złożyć wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że: "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Przepis art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności składa się zaś z dwóch jednostek redakcyjnych, z których ust. 1 stanowi, że: "Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych", a według ust. 2: "Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej".

W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej granice publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w tym również jego zakres podmiotowy, należy odczytywać z treści art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma w tym zakresie rozstrzygającego znaczenia treść art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Do wniosku takiego prowadzi konstytucyjna regulacja normatywnych podstaw tego prawa.

Regulacja konstytucyjna wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter politycznego publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej i wykreowanego przez ustrojodawcę w polskim porządku prawnym, a nie wyłącznie deklarowanego przez niego jako wynikającego z wolności obywatelskiej. Podstawy normatywne tego prawa określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji znajdują się w Rozdziale II Konstytucji w części zatytułowanej "Wolności i prawa polityczne". Ustrojodawca wyraźnie rozróżnia – zarówno w tytule tej części Konstytucji, jak i w jej treści – wolności od praw, stanowiąc najpierw o wolności organizowania zgromadzeń i wolności zrzeszania się, a następnie o prawie dostępu do służby publicznej, prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawie udziału w referendum, prawie wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz prawie składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Oczywiście samo określenie prawa dostępu do informacji publicznej nie jako wolności, lecz właśnie jako prawa nie musiałoby automatycznie eliminować wolnościowego, a tym samym negatywnego charakteru tego prawa. Gdy jednak weźmie się pod uwagę to, że informacje publiczne zasadniczo z istoty swojej nie stanowią elementów sfery prawnej indywidualnych podmiotów, lecz są ściśle związane ze strukturami i działalnością konkretnych podmiotów realizujących władztwo publiczne i z tego właśnie powodu prawodawca nie wprowadza w tym zakresie instrumentów ochrony sfery prawnej podmiotów stojących wobec Państwa, lecz zapewnia jednostkom dostęp do tych informacji, pozytywny charakter prawa dostępu do informacji publicznej nie powinien budzić wątpliwości. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Wskazuje się, że "Wolność pozyskiwania informacji zagwarantowana w art. 54 oznacza przede wszystkim wolność od nieuzasadnionej ingerencji ze strony organów władzy publicznej przy pozyskiwaniu informacji, które inne podmioty są gotowe udostępnić. Wolność pozyskiwania informacji nie oznacza natomiast i nie pociąga za sobą obowiązku jej udostępnienia po stronie informatora. Prawo do informacji jest natomiast prawem do określonego świadczenia i zakłada nałożenie dalej idących obowiązków na organy władzy publicznej i inne podmioty zobowiązane do realizacji tego prawa, a przede wszystkim – obowiązku udostępniania określonych informacji. Prawo do informacji publicznej nie jest jednym z uprawnień, jakie gwarantuje korzystanie z wolności informacji (art. 54 ust. 1), lecz samoistnym konstytucyjnym prawem podmiotowym, choć treściowo związanym z tym m.in. przepisem konstytucji (tj. art. 54 ust. 1). Z drugiej strony jednak oba prawa uzupełniają się nawzajem. W świetle art. 54 konstytucji, nikt nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu realizacji konstytucyjnego prawa do informacji zagwarantowanego w art. 61, a także z powodu dalszego rozpowszechniania informacji pozyskanych na podstawie art. 61" (zob. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61, Lex 2023). Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s. 5). Trybunał Konstytucyjny już w 2006 roku zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji" (zob. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, publ: OTK - A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest więc wolnościowym prawem przyrodzonym, niezależnie od możliwości jego pewnych związków z prawem do nieujawniania informacji o osobach, czy prawem do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji in genere, których wolnościowy charakter wynika nie tylko z przytaczanych wyżej przepisów Konstytucji, lecz znajduje również potwierdzenie w art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprawdzie w literaturze podnosi się, w nawiązaniu do powyższych aktów, że obowiązek władz publicznych do udostępniania informacji publicznych można wyinterpretować z tych aktów, a zatem znaleźć jego źródło w wolnościowym prawie do informacji in genere (zob. np. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 8), jednakże stanowisko to nie uwzględnia sygnalizowanej wyżej zasadniczej różnicy pomiędzy wolnością "pozyskiwania i rozpowszechniania" informacji jako wolnościowym prawem osobistym, a prawem do uzyskiwania określonego przedmiotowo rodzaju informacji jako prawem politycznym. Trafne jest stanowisko, zgodnie z którym w przytaczanych wyżej przepisach dotyczących wolności "pozyskiwania i rozpowszechniania" informacji chodzi raczej o "prawo do nieskrępowanej wymiany idei i informacji – na dowolny temat – między ludźmi" (zob. T. R. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 29). Gdyby prawo dostępu do informacji publicznej miało swoje źródło w zakresie wolności osobistej "pozyskiwania i rozpowszechniania" informacji, unormowania art. 61 ust. 1-4 Konstytucji w zakresie określającym jego treść i zakres byłyby zbędne.

Wskazany wyżej charakter prawa dostępu do informacji publicznej kwalifikowanego zgodnie w doktrynie i orzecznictwie jako publiczne prawo podmiotowe pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie o podmioty tego prawa. Podmiotami tego prawa, jak każdego publicznego prawa podmiotowego, są jednostki i wspólnota publicznoprawna, której te jednostki są członkami. Polityczny charakter prawa dostępu do informacji publicznej ułatwia z kolei odpowiedź na pytanie o zakres tego prawa rozpatrywany podmiotowo. W treści art. 61 ust. 1 Konstytucji, prawodawca zdecydował się na wskazanie i nazwanie podmiotu uprawnionego, stanowiąc, że jest nim obywatel. Literalne sformułowanie "obywatel" należy odczytywać przez pryzmat wykładni celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skoro prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter politycznego publicznego prawa podmiotowego i tym samym jest determinowane publicznymi celami, jakim konstrukcja tego rodzaju praw ma służyć, to należy przyjąć, że "obywatel" to członek wspólnoty publicznoprawnej, jaką jest państwo (lub grupa państw tworząca ponadpaństwową wspólnotę publicznoprawną) mający również prawo do organizowania się w prawnie dozwolone obywatelskie struktury wielopodmiotowe, a zatem obywatelem w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji jest nie tylko osoba fizyczna, lecz również osoba prawna, jak i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, np. organizacja społeczna. Takie stanowisko jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1746/16, wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 2296/16). Tak też, w duchu regulacji konstytucyjnej i zgodnie z nią, należy odczytywać treść art. 2 ust. 1 u.d.i.p., według którego prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu". Oznacza to brak podstaw do odmawiania statusu podmiotu publicznego prawa podmiotowego osobom małoletnim. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że prawo dostępu do informacji publicznej "przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej". Trafnie również odróżnił Sąd I instancji kwestię statusu podmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej od kwestii proceduralnych aspektów realizacji tego prawa.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie brzmienie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się "do decyzji" o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie tego rodzaju informacji w przypadkach wskazanych w u.d.i.p., oznacza, że k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w których nie są wydawane decyzje administracyjne w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji brak podstaw prawnych do żądania, aby osoba niemająca pełnej zdolności do czynności prawnych, jaką jest osoba małoletnia, działała wobec adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem swojego przedstawiciela ustawowego.

Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne. Odniesienie się do tego stanowiska wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej.

W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że z charakteru prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego wynika, że realizacja tego prawa odbywa się w przestrzeni prawa administracyjnego jako prawa publicznego, skoro relacja prawna objęta kategorią publicznego prawa podmiotowego nawiązuje się pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (państwem) reprezentowanej przez organy wyposażone w kompetencję do realizacji roszczenia charakteryzującego to prawo (organy administrujące) a członkiem tej wspólnoty ("każdym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo to jest zatem realizowane w ramach pewnej jurysdykcji administracyjnej charakteryzowanej w doktrynie jako "obszar działania władzy", "obszar jednostronnego działania administracji publicznej", "pewien sposób stosowania prawa" łączący się szczególnie ściśle, chociaż nie wyłącznie, z administracyjnym prawem materialnym, a w działaniu jurysdykcyjnym chodzi z reguły o stworzenie prawa w postaci indywidualnej, w ślad za normą ogólną i abstrakcyjną, przy czym działania jurysdykcyjne mają charakter władczy (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjne, Warszawa 1996, s. 5-20). Jurysdykcja administracyjna obejmuje zatem splot władczych zachowań administracji publicznej, tj. osób wykonujących tę administrację jako piastuni organów administrujących oraz podległych tym zachowaniom zachowań podmiotów administrowanych, tj. podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej, których prawa "w postaci indywidualnej" tworzone są w wyniku stosowania normy ogólnej i abstrakcyjnej przez organy administrujące. Gdy zastosowanie w formie władczej normy prawa administracyjnego następuje "do końca" poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego można mówić o ścisłym traktowaniu pojęcia jurysdykcji administracyjnej, natomiast w przypadku, gdy norma prawa administracyjnego "jest zastosowana "z przeskokiem", tzn. bez sformułowania aktu jurysdykcyjnego, uprawnione jest szerokie traktowanie pojęcia jurysdykcji administracyjnej (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjne, Warszawa 1996, s. 20). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej inicjuje zatem jurysdykcję administracyjną w szerokim rozumieniu, a w konsekwencji odbywa się również w swoistym postępowaniu jurysdykcyjnym nawet wtedy, gdy nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie jurysdykcyjne to takie postępowanie, które pozwala realizować jurysdykcję administracyjną "w sposób zgodny z kanonami państwa prawnego, z postulatami ochrony jej adresata, sprawności działania itd.", a "wszędzie tam, gdzie prawo materialne wymaga swojej konkretyzacji nie poprzez fakty, ale poprzez czynność prawną organu administracyjnego (najczęściej poprzez akt administracyjny), musi znaleźć zastosowanie norma procesowa, gdyż bez procedury taka norma nie może zostać skonkretyzowana" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 185). Stwierdzenie zatem, że indywidualna sprawa administracyjna nie ma "decyzyjnego" charakteru nie powinno być podstawą do automatycznego przyjmowania, że w przypadku takiej sprawy nie mamy do czynienia z jurysdykcją administracyjną, a w ślad za tym automatycznego przekreślania dopuszczalności odwoływania się w odniesieniu do takiej sprawy do ogólnych standardów postępowania jurysdykcyjnego wynikających z aksjologii demokratycznego państwa prawnego. "Prawo w postaci indywidualnej" dotyczy interesów indywidualnych, praw podmiotowych i obowiązków. Interesy te, prawa i obowiązki a także ich związki ze sferą prawną wspólnoty publicznoprawnej i działających w imieniu tej wspólnoty organów administrujących są bezpośrednio przedmiotem norm prawa materialnego. Niezależnie zatem od tego czy normy te będą podlegały klasycznemu "decyzyjnemu" stosowaniu, czy też będą "uruchamiane" w inny sposób, np. poprzez podejmowanie określonych czynności faktycznych, przestrzeń każdej jurysdykcji administracyjnej, w tym również jurysdykcji w szerokim rozumieniu, to niewątpliwie przestrzeń prawa materialnego. Jedną z konsekwencji materialnoprawnego zdeterminowania przestrzeni jurysdykcji administracyjnej jest to, że wyznaczenie przez normę materialnoprawną sprawy indywidualnej innej niż sprawa indywidualna w rozumieniu k.p.a. daje podstawę do przyjęcia, że jurysdykcja na niej oparta i nią określona będzie jurysdykcją w szerokim znaczeniu. Innymi słowy stwierdzenie, że "tworzenie prawa w postaci indywidualnej" nie następuje w drodze indywidualizowania i konkretyzowania normy prawa administracyjnego ogólnej i abstrakcyjnej w formie indywidualnego aktu administracyjnego będącego decyzją administracyjną, oznacza, że nadal mamy do czynienia z tą częścią przestrzeni materialnoprawnej prawa administracyjnego, która przybiera postać jurysdykcji, z tym, że nie jest to jurysdykcja w ścisłym znaczeniu. Konsekwencją materialnoprawnego zdeterminowania przestrzeni jurysdykcji administracyjnej jest również to, że na kwalifikację zachowań organu administracji publicznej jako zachowań jurysdykcyjnych nie mają samodzielnego wpływu unormowania dotyczące form działania organów administracji publicznej, w tym przewidujące dla tych zachowań formy właściwe dla działań jurysdykcyjnych. Wreszcie, należy przyjąć, że jeżeli w przestrzeni prawa administracyjnego dochodzi do jakiegokolwiek "tworzenia prawa w postaci indywidualnej", to konieczne jest nadanie temu procesowi kształtu realizującego standardy demokratycznego państwa prawnego, w tym uwzględniającego władztwo podmiotów administrujących i słabszą – bo podporządkowaną władztwu - pozycję podmiotów administrowanych oraz potrzebę zapewnienia gwarancji poszanowania interesów i praw podmiotów słabszych w relacjach wyznaczonych kategorią stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotów administrowanych, a także realną możliwość kontroli działania podmiotów silniejszych w tych relacjach, tj. organów administracji publicznej. Oznacza to, że każda jurysdykcja potrzebuje adekwatnej obudowy procesowej. Jeżeli prawodawca nie obudowuje przestrzeni jurysdykcji administracyjnej w sposób bezpośredni normami pozwalającymi realizować wskazane wyżej standardy, uzasadnione jest traktowanie potrzeby poszanowania tych standardów jako wskazówki interpretacyjnej obowiązującego prawa, w tym jako kryterium doboru i sposobu korzystania z wypracowanych w doktrynie mechanizmów rozumowań prawniczych. Skoro w przypadku jurysdykcji w ścisłym znaczeniu rolę jej adekwatnej obudowy procesowej spełnia przede wszystkim ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej jako: k.p.a., i kodeks ten – zgodnie ze słusznym i powszechnym stanowiskiem doktryny (akceptowanym również w orzecznictwie, zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r., II SA/Kr 1526/18) – zawiera wiele unormowań "uniwersalnych" dla całego prawa administracyjnego, w tym również prawa materialnego, to nie ma przeszkód, aby te jego rozwiązania, które odnoszą się do gwarancji poprawności prowadzenia jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu, w tym zwłaszcza gwarancji procesowych podmiotów administrowanych, odnosić w drodze rozumowania opartego na analogii iuris, również do jurysdykcji w szerokim rozumieniu, ze wszystkimi zastrzeżeniami, jakie doktryna prezentuje w stosunku do posługiwania się w prawie administracyjnym rozumowaniem opartym na analogii.

Analiza przepisów obowiązującego porządku prawnego, poglądów doktryny i orzecznictwa, a zwłaszcza ewolucji zapatrywań przez nie prezentowanych, uzasadnia twierdzenie, że charakter jurysdykcji administracyjnej w jej szerokim rozumieniu mają działania kompetentnych podmiotów podejmowane w sprawach dostępu do informacji publicznej. W przypadku spraw dostępu do informacji publicznej ewoluująca wykładnia przepisów prawa dotyczących tych spraw wskazuje, że ukierunkowany rozwój jurysdykcji administracyjnej może być również wynikiem właśnie procesów wykładniczych stanowiąc stopniowe "odkrywanie" w wyniku kolejnych analiz doktryny i orzecznictwa takiego właśnie charakteru działań podmiotów stosujących prawo.

Udostępnienie informacji publicznej ma z istoty swojej charakter oświadczenia wiedzy. Przyjmuje się, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1721/17; wyrok NSA z dnia 3 marca 2019 r., I OSK 666/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2019 r., IV SAB/Wr 144/19). Podkreśla się, że "udzielanie informacji publicznej nie może polegać na konkretyzowaniu normy generalnej lub abstrakcyjnej, ocenie zastosowania normy, ustalaniu istnienia stosunku prawnego, czy jego treści. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., II SAB/Kr 338/19; M. Chmaj, Komentarz do art. 1, w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Legalis 2018).

Udostępnienie informacji publicznej nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego i jako takie nie stanowi aktu stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa. Tym samym udostępnienie informacji publicznej nie następuje w ramach jurysdykcji administracyjnej w jej ścisłym znaczeniu i nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Niewątpliwie jednak jest działaniem upoważnionego przez ustawodawcę podmiotu stanowiącym odpowiedź na kierowane do niego roszczenie, a w wyniku tej odpowiedzi pytający podmiot publicznego prawa podmiotowego, w sytuacji, gdy uzyskuje zaspokojenie swojego roszczenia w formie udzielonej mu informacji, której żądał, jest bogatszy o wiedzę, której wcześniej nie miał. Zrealizowanie prawa określonego indywidualnego podmiotu do uzyskania konkretnej informacji publicznej poprzez udzielenie tej właśnie informacji jest pewnego rodzaju przysporzeniem w sferze prawnej żądającego, a zatem może być traktowane jako "stworzenie" w wyniku działań organu "prawa w postaci indywidualnej, w ślad za normą ogólną i abstrakcyjną" w inny sposób niż poprzez sformułowanie aktu jurysdykcyjnego, tj. właśnie poprzez poinformowanie. Treścią publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej nie jest roszczenie o wydanie decyzji administracyjnej określonej treści, lecz roszczenie o określone zachowanie organu w formie przedstawienia informacji. Odpowiedź na zadane pytanie jest jednak wynikiem pewnego procesu myślowego i jako taka mogłaby być rozpatrywana w kontekście pewnego aktu indywidualnego urzeczywistniającego się w nierozerwalnie z nim związanej czynności poinformowania. Podobnie jak udostępnienie informacji publicznej, również odmowa zaspokojenia prawa do uzyskania informacji publicznej kształtuje – chociaż w inny sposób - sytuację indywidualną wnioskodawcy "w ślad za normą ogólną i abstrakcyjną".

Analiza rozwiązań u.d.i.p., w tym treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prowadzą do wniosku, że działania jurysdykcyjne organu rozpatrującego indywidulaną sprawę udostępnienia konkretnej informacji publicznej zostały obudowane przez ustawodawcę innymi normami procesowymi niż normy postępowania odnoszące się do jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu. Niewątpliwie bowiem postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego w ścisłym znaczeniu, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego. Jednocześnie jednak już sam ustawodawca dostrzegł potrzebę posłużenia się również w przypadku innym niż sprawa, której dotyczy "kodeksowe" postępowanie jurysdykcyjne, normami regulującymi to właśnie postępowanie. Analiza orzecznictwa sądowego wykazuje, że właśnie ze względu na potrzebę zapewnienia jak najszerszych gwarancji procesowych podmiotom publicznych praw podmiotowych dostępu do informacji publicznej, wykładnia operatywna ustawowego zwrotu: "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" przeszła ewolucję od stanowiska, zgodnie z którym zwrot ten stanowi tylko odesłanie do elementów decyzji, o jakich mowa w art. 107 k.p.a., do stanowiska, według którego zwrot ten oznacza odesłanie do wszystkich tych unormowań k.p.a. regulujących postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, które można odnieść do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zarówno więc prawodawca, jak i sądy stosujące prawo dostrzegły dopuszczalność i potrzebę obudowywania sprawy administracyjnej niebędącej sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., normami procesowymi z zakresu postępowania dotyczącego jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu.

Na tle powyższych uwag odniesionych do unormowań u.d.i.p. nie budzi wątpliwości trafność stanowiska Sądu I instancji ani o braku podstaw do utożsamiania kwestii statusu podmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestiami proceduralnych aspektów realizacji tego prawa, ani o konieczności odnoszenia pewnych unormowań proceduralnych dotyczących samego mechanizmu realizacji publicznych praw podmiotowych w postępowaniach przed organami administrującymi do postępowań inicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej może być wykonywane w różnych sposobach i formach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. każdy może zapoznać się z informacją ogłaszaną w Biuletynie Informacji Publicznej, czy informacją publiczną udostępnianą na podstawie art. 11 u.d.i.p. w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (pkt 1), czy przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (pkt 2). Prawo dostępu do informacji publicznej może być także realizowane poprzez wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. I w końcu jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej jest tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej uregulowany w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę te różne formy realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, należy zauważyć, że niektóre ze sposobów przewidzianych w u.d.i.p. powodują, że osoby fizyczne, nawet jeśli posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych, mogą z tego prawa w pewnym zakresie skorzystać, nie inicjując jednocześnie postępowania, np. wskutek złożenia wniosku. Kwestia zdolności do czynności prawnych w pewnych sytuacjach nie będzie bowiem badana, np. w sytuacji chęci zapoznania się z informacjami udostępnionymi w Biuletynie Informacji Publicznej, czy w zakresie dostępu do informacji w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych – także z wykorzystaniem środków przekazu takiej informacji na odległość czy wynikających z wdrożenia postanowień ustaw samorządowych dotyczących transmisji posiedzeń, nie zapominając o regulacjach dotyczących jawności posiedzeń Sejmu i Senatu (zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, w: A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.): Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2023, Komentarz do art. 2 ust. 1, s. 64-65).

Gdy jednak uruchamiany jest tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej konieczne staje się podjęcie działań postępowania jurysdykcyjnego po to i w taki sposób, aby realizowane w ten sposób prawo dostępu do informacji publicznej z jednej strony następowało z poszanowaniem niezbędnych gwarancji procesowych podmiotu tego prawa, a z drugiej strony skutki prawne wystąpienia z określonym roszczeniem nadawały się do zrealizowania. W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz jest stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie m.in. w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w stosunku do sposobu oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czego nie regulują unormowania u.d.i.p., a co jest niezbędne dla przeprowadzenia postępowania inicjowanego takim wnioskiem. W orzecznictwie tym podkreśla się, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21).

Do uniwersalnych standardów polskiego systemu prawnego należy unormowanie, zgodnie z którym osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Standard ten wynika zarówno z przepisów prawa prywatnego (według art. 65 § 1 i art. 66 k.p.c. zdolność do czynności procesowych mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych; osoba fizyczna niemająca zdolności procesowej może podejmować czynności procesowe tylko przez swego przedstawiciela ustawowego), jak i prawa publicznego – administracyjnego, znajdując w przestrzeni prawa administracyjnego swój wyraz w treści art. 30 § 2 k.p.a. Prawo administracyjne milczy przy tym w kwestii dokonywania czynności procesowych przez osoby o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, a zwłaszcza nie zawiera regulacji analogicznej do treści art. 65 § 2 k.p.c., zgodnie z którym "Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie". Trafnie przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym, że zdolność procesowa osób o ograniczonej zdolności do czynności prawnych "powinna być związana z możliwością samodzielnego realizowania podmiotowości administracyjnoprawnej, czyli korzystania z uprawnień wynikających z prawa materialnego lub zajmowania stanowiska w sytuacjach, gdy przepisy tego prawa przewidują nałożenie na taką osobę obowiązku, skierowania do niej nakazu lub zakazu albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 30, teza 2).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w sytuacji, w której konsekwencją wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest urzeczywistnienie się ustawowego obowiązku podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, który to obowiązek ma charakter dodatkowy w stosunku do zasadniczej działalności podmiotów zobowiązanych wyznaczonej ich kompetencjami, wymaga realizacji w krótkim ustawowym 14-dniowym terminie i często wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu, a ponadto konsekwencją takiego wniosku może być powstanie obowiązku finansowego wnioskodawcy na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., trafne jest stanowisko, zgodnie z którym samodzielne działanie osób małoletnich w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie jest dopuszczalne. Charakterystyczna dla relacji administracyjnoprawnych nierównorzędność ich podmiotów uzasadnia dokonywanie wykładni prawa na rzecz słabszej strony tych relacji, tj. na rzecz podmiotu administrowanego. Przyjęcie dopuszczalności egzekwowania przez państwo i jego organy obowiązku finansowego, który mógłby być konsekwencją działań osób, które nie są dojrzałe pod względem psychofizycznym (dojrzałość pod względem psychofizycznym jest kryterium ustalania pełnoletności w porządku prawnym) stanowiłoby dalsze nieznajdujące podstaw pogłębianie tej nierównorzędności, a przez to nieakceptowalne naruszenie tego standardu. W postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca będący osobą fizyczną musi być zatem pełnoletni i nie może być ubezwłasnowolniony. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16, samodzielność działania małoletniego ma charakter wyjątkowy i nie znajduje oparcia prawnego w sprawach z zakresu wnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej. Brak również podstaw do przyjęcia, aby mogły w tego rodzaju sprawach być pomocne swoiste kryteria "granic rozsądku" i "możliwości osoby" uzasadniające wniosek, że np. 2-latek nie może w tego rodzaju sprawach działać samodzielnie, a możliwe jest to w przypadku 10-latka, czy 17-latka (zob. P. M. Sitniewski, Pytanie 10. Czy osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, np. małoletnie, mogą samodzielnie realizować prawo do informacji? [w:] Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Warszawa 2020, Lex 2023). Skutek prawny wynikający z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy bowiem każdego wnioskodawcy. Brak podstaw prawnych do weryfikowania zdolności prawnej wnioskodawców w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej nie niweczy skutków wskazanych wyżej unormowań, co jednak nie oznacza, że w przypadku wiedzy adresata wniosku, że jego autor nie jest osobą pełnoletnią, okoliczność ta powinna być ignorowana. W przypadku bowiem takiej wiedzy adresata wniosku, odpowiedzialność za ewentualną nieskuteczność wyegzekwowania obowiązku, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., obciąża adresata tego wniosku,

Również w piśmiennictwie prawniczym dominuje pogląd, zgodnie z którym osoby małoletnie oraz ubezwłasnowolnione, żądając dostępu do informacji publicznej, powinny działać przez swych ustawowych przedstawicieli (zob. H. Knysiak-Molczyk, 4.4. Podmioty uprawnione do uzyskania informacji publicznej [w:] Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, Lex 2023). Podkreśla się, że skoro kwestia dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji, to nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie innych reguł niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego, zwłaszcza w związku z tym, że ustawodawca nie przewidział wyjątku w postaci samodzielności działania małoletnich w tym zakresie w ustawie (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2 Warszawa 2015, s. 23-24; postanowienie NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16); "wykładnia systemowa wyraźnie wskazuje, że osoby ubezwłasnowolnione i niepełnoletnie nie mogą żądać informacji publicznej, o ile nie działają przez pełnomocników" (zob. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego. Odpowiedź, Radca Prawny z 2005 r., nr 1, s. 83); dostępu do informacji może domagać się każda osoba fizyczna, jeżeli tylko ma pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 43, 66).

Specyfika konstrukcji publicznego prawa podmiotowego charakteryzującego się roszczeniem o realizację w określonym kształcie interesu prawnego, na którym to prawo się zasadza, a nie zaciąganiem zobowiązań lub rozporządzaniem tym prawem, czyni bezprzedmiotowym powoływanie się w analizie omawianego zagadnienia na treść art. 17 i art. 19 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610) – dalej: k.c., które dodatkowo dotyczą dokonywania czynności prawnych, a nie czynności procesowych. Brak również podstaw do tego, aby kwestię korzystania z publicznego prawa podmiotowego rozważać w kontekście "bieżących spraw życia codziennego" w rozumieniu k.c., tj. ustawy niedotyczącej relacji publicznoprawnych, niezależnie od tego, że istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie nie jest kwestia dopuszczalności korzystania przez osobę małoletnią z prawa dostępu do informacji publicznej, czego trafnie i z naciskiem nie kwestionował Sąd I instancji, lecz kwestia dopuszczalności samodzielnego dokonywania przez osobę małoletnią czynności procesowych, w tym czynności samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem za prawidłową dokonaną przez WSA w Opolu wykładnię przepisów regulujących zakres podmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej i podziela pogląd o braku uprawnienia osób mających ograniczoną zdolność do czynności prawnych (w tym osób małoletnich) do samodzielnego dokonywania czynności procesowych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że aby wniosek osoby małoletniej o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie złożony, wymagane jest działanie jej przedstawiciela ustawowego. Jednocześnie należy uznać, że stanowi to wystarczającą gwarancję realnej realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż powyższe nie oznacza, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" zupełnie wyklucza spoza kręgu podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych (w tym małoletnich). W zakresie pojęcia "każdy" z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. mieszczą się bowiem m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych, jednak osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli (por. postanowienie NSA z dnia z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16). Dokonana zatem przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 ust. 3 Konstytucji RP jest prawidłowa, co prowadzi do konstatacji, że zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jak i tym bardziej art. 10 Konwencji (przywołanego zresztą przez stronę skarżącą kasacyjnie nieprecyzyjnie, bowiem z pominięciem mniejszych jednostek redakcyjnych tego przepisu), uznać należało za nieskuteczny.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. za prawidłową, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej, mimo upływu ustawowego terminu oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 30 § 1 k.p.a. i art. 15, 17 oraz 19 k.c. poprzez zastosowanie i to błędnie, przepisów dotyczących zdolności do czynności prawnych w sytuacji, gdy organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca wadliwe skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji określonej w art. 151 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny zasadności tego zarzutu jest ocena trafności zarzutu naruszenia powiązanego z tym przepisem zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Przepis ten określa więc termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie gwarantuje szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej w określonej procedurze, jednak przepis ten wiąże podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji wskazując termin na podjęcie odpowiedniego działania, jedynie w momencie, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie złożony. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji ustalił, że wniosek strony skarżącej kasacyjnie nie został skutecznie złożony z uwagi na to, że skarżący jest osobą małoletnią i na etapie składania wniosku nie działał za pośrednictwem swojego przedstawiciela ustawowego, występując samodzielnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z tego powodu i w związku z tym, że prawidłowość wykładni pojęcia "każdy" z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie, zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. również należało uznać za nieskuteczny.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 30 § 1 k.p.a. i art. 15, 17 oraz 19 k.c. poprzez "błędne zastosowanie przepisów dotyczących zdolności do czynności prawnych w sytuacji, gdy organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej". Przede wszystkim, Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, mógł jedynie badać prawidłowość ich zastosowania, a w związku z tym, że jak już wskazywano, tryb wnioskowy prawa do informacji publicznej stanowi część prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji, a więc nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie innych reguł i zasad niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego, zwłaszcza w związku z tym, że ustawodawca nie przewidział wyjątku w postaci samodzielności działania małoletnich w tym zakresie w ustawie, to kwestia nawiązania do wskazanych wyżej przepisów k.c. nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, tj. oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że wniosek małoletniego skarżącego działającego samodzielnie nie mógł zainicjować postępowania organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast przywoływana przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że organ nie zmierzał w niniejszej sprawie do wydania decyzji administracyjnej może jedynie świadczyć o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem jak wskazała sama strona skarżąca kasacyjnie skoro w niniejszej sprawie organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej, to przepis ten nie mógł być przez niego stosowany.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.