Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 53 par. 2b, art. 149, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 98 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 106 ust. 1a pkt 3, art. 106 ust. 1b, art. 109, art. 114 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczyk Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej K. V. K. sumę pieniężną w wysokości 5000 ( pięć tysięcy ) złotych ; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. V. K. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 października 2019 r. obywatelka B., K. V. K., wystąpiła do Wojewody o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy.

Do wniosku strona załączyła potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą na czas określony do dnia 31 grudnia 2019 r., a także informację podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi ze wskazaniem okresu powierzenia pracy od dnia 8 lipca 2019 r. do dnia 7 stycznia 2021 r. W treści wniosku strona wskazała, że na podstawie decyzji Wojewody z dnia 24 stycznia 2017 r. udzielono jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 31 października 2019 r.

Wnioskodawczyni, na skutek skierowanego do niej wezwania z dnia 1 lipca 2020 r., dokonała osobistego złożenia wniosku w dniu 27 lipca 2020 r.

Również w dniu 27 lipca 2020 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez podpisanie załącznika do wniosku przez osobę upoważnioną do działania w imieniu podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. W dniu 14 sierpnia 2020 r. skarżąca nadesłała pełnomocnictwo dla osoby podpisującej ww. załącznik.

W dniu 28 sierpnia 2020 r. Wojewoda wystosował pismo, skierowane do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, oparte o treść art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 35), z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 28 sierpnia 2020 r. Wojewoda, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, termin do wydania decyzji został przedłużony do dnia 31 stycznia 2021 r.

W dniu 9 września 2020 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy.

W nadesłanej w dniu 22 września 2020 r. odpowiedzi na ww. pismo z dnia 9 września 2020 r. pełnomocnik strony oświadczył, że strona nie ma obowiązku przedłożenia informacji objętej wezwaniem, albowiem ukończyła ona w sierpniu 2018 r. studia drugiego stopnia na Uniwersytecie B.

Pismem z dnia 14 października 2020 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji zawiadomił Wojewodę, że nie zdołano uzyskać wszystkich informacji o wnioskodawczyni, a nadto, że po upływie terminu określonego w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach Komendant Wojewódzki Policji udzieli informacji niezwłocznie po ich uzyskaniu, jednak nie później niż 60 dni od otrzymania wniosku, nadmieniając, że wobec art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach odstąpi od udzielania pisemnych informacji dotyczących osób niestwarzających zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 9 grudnia 2020 r. Wojewoda skierował do pełnomocnika skarżącej wezwanie do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności, uzasadniających pobyt przez okres powyżej 3 miesięcy oraz dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania.

W nadesłanej w dniu 4 stycznia 2021 r. odpowiedzi na wezwanie z dnia 9 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony przedłożył umowę na realizację i finansowanie projektu badawczego zawartą między Instytutem A C w S. a stroną na czas określony do dnia 31 października 2024 r. oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą na czas określony do dnia 1 października 2021 r.

W dniu 4 stycznia 2021 r. do Wojewody wpłynęło wniesione przez skarżącą ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", które to ponaglenie organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 11 stycznia 2021 r.

W dniu 8 stycznia 2021 r. Wojewoda, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawczynię, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, termin do wydania decyzji został przedłużony do dnia 15 lutego 2021 r.

Również w dniu 8 stycznia 2021r. Wojewoda skierował do pełnomocnika strony wezwanie do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pisemnego wyjaśnienia w przedmiocie głównego celu pobytu, stanowiącego podstawę ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W nadesłanej w dniu 1 lutego 2021 r. odpowiedzi na wezwanie z dnia 8 stycznia 2021 r. pełnomocnik strony wyjaśnił, że na moment składania wniosku w październiku 2019 r. głównym celem pobytu strony było świadczenie pracy, jednakże upłynął okres, na jaki stronie powierzone zostało wykonywanie pracy. W związku z powyższym strona zawarła dnia 2 listopada 2020 r. umowę z Instytutem A C na realizację projektu badawczego. Obecnie zatem główny cel pobytu strony to realizacja projektu badawczego, w związku z czym przedłożono załącznik do wniosku, o którym mowa w art. 106 ust. 1e ustawy o cudzoziemcach. Ponadto strona wskazała, że zawarła umowę podlegającą obowiązkowi odprowadzania składek do ZUS, a zatem nie jest zobowiązana do przedkładania dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego.

W dniu 16 lutego 2021 r. Wojewoda, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawczynię, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, termin do wydania decyzji został przedłużony do dnia 15 marca 2021 r.

Również pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania:

- umowy o przyjęciu cudzoziemca w celu realizacji projektu badawczego zawartej z jednostką naukową mającą siedzibę na terytorium RP lub na terytorium UE przewidującej przeprowadzenie badań naukowych lub prac rozwojowych także na terytorium RP,

- pisemnego oświadczenia jednostki naukowej, w którym zobowiązuje się ona do poniesienia kosztów pobytu na terytorium RP, a także kosztów wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu pokrytych ze środków publicznych przed upływem 6 miesięcy od dnia wygaśnięcia umowy, jeżeli podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu będzie nielegalny pobyt na terytorium RP,

- kompletnie wypełnionego oświadczenia o miesięcznych kosztach zamieszkania, w celu wykazania wysokości kosztów, o których mowa w art. 151 ust. 1b ustawy o cudzoziemcach.

Nadto pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Wojewody o nadesłanie akt osobowych wnioskodawczyni.

W piśmie z dnia 1 marca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił, że została ona przyjęta na kształcenie przez Instytut A C bez odpłatności, zatem nie ma obowiązku przedkładania dowodu uiszczenia opłaty. Wyjaśniono, że strona otrzymuje stypendium doktoranckie wynoszące od 2371,70 zł do 3500 zł, a zatem posiada wystarczające środki finansowe na pokrycie kosztów utrzymania i podróży powrotnej do państwa pochodzenia. Do pisma załączono zaświadczenie o przyjęciu cudzoziemca na kształcenie w szkole doktorskiej, kopię decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdzającej Instytut A C a potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych oraz kopię zgłoszenia danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu 15 kwietnia 2021 r. organ , na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował skarżącą o kolejnym terminie załatwienia sprawy oraz wezwał ją do przedłożenia kolejnych dokumentów.

W skardze, wniesionej przez K. V. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 15 marca 2021 r. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej , skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 w zw. z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, to jest przez podjęcie pierwszych czynności w sprawie z dniem 1 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony przez skarżącą dnia 10 października 2019 r.

Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od dnia przedłożenia wniosku do dnia 1 lipca 2020 r., tj. przez 9 miesięcy organ nie podjął jakichkolwiek czynności w celu załatwienia sprawy. Czynności polegające na wezwaniu do złożenia odcisków palców oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku mogły zostać podjęte znacznie wcześniej.

Skarżąca wskazała, że z uwagi na nadmierny czas rozpatrywania sprawy dokumenty przedłożone przez skarżącą straciły aktualność, gdyż sytuacja życiowa oraz zawodowa skarżącej uległa zmianie. W konsekwencji konieczne stało się przedłożenie nowych i aktualnych dokumentów, co wiązało się z istotnymi utrudnieniami dla skarżącej, jak i ponoszeniem przez nią dodatkowych kosztów.

Konsekwencją ww. postępowania Wojewody jest poczucie niepewności sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, w której skarżąca trwa od 10 października 2019 r., brak stabilności w życiu, a nadto konieczność poniesienia dodatkowych wydatków na przedkładanie kolejnych pism w sprawie, czy dokumentów. Ponadto siostra skarżącej planuje zawarcie w dniu 29 maja 2021 r. związku małżeńskiego w B., na którym skarżąca ma pełnić rolę świadka. Skarżąca dotychczas nie zakupiła biletu lotniczego i nie ma pewności co do możliwości podróżowania do B. Siostra skarżącej pozostaje w niepewności co do możliwości organizacji swego ślubu z uwagi na niepewną sytuację prawną skarżącej. Toczące się postępowanie i ciągłe wezwania ze strony organu powodują, że skarżąca musi pozostawać czujna i gotowa na reakcję w przypadku nowych żądań organu administracji publicznej, bowiem nigdy nie ma pewności, czy nie będzie musiała podjąć natychmiastowych działań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że czas rozpatrywania wniosku skarżącej wynikał ze złożoności samej procedury udzielania zezwolenia pobytowego, jak i złożoności okoliczności mogących stanowić podstawę do jego udzielenia. Wniosek został złożony za pośrednictwem Kancelarii Ogólnej, której pracownicy nie weryfikują tożsamości osób składających dokumenty, nie potwierdzają zgodności złożonych kserokopii dokumentów, nie analizują legalności pobytu cudzoziemca. Skarżąca, wezwana w dniu 1 lipca 2020 r. do osobistego złożenia wniosku, dopełniła tego obowiązku w dniu 27 lipca 2020 r., zaś w dniu 14 sierpnia 2020 r. usunęła braki formalne wniosku i tym samym postepowanie zostało skutecznie wszczęte.

Organ zaznaczył, że od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 14 sierpnia 2020 r., podjął szereg czynności mających na celu szybkie i sprawne zakończenie postępowania. Dokumenty złożone przez skarżącą nie były kompletne, a te, które uzupełniano w toku postępowania zamiast przyczynić się do jego zakończenia, powodowały konieczność podejmowania dodatkowych czynności. Ponadto w toku postępowania skarżąca kilkakrotnie zmieniała okoliczności pobytu, co wiązało się z wydłużeniem terminu prowadzenia postępowania z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego pod kątem okoliczności, która miała stanowić podstawę do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 31 grudnia 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 stycznia 2021 r., wniosła wymagane prawem ponaglenie (k. 103 akt administracyjnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy zauważyć, że zarzuca ona jedną z postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli przewlekłe prowadzenie postępowania.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, podejmowanie działań, które nie charakteryzują się odpowiednią koncentracją, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na względzie powyższe uwagi Sąd uznał, że Wojewoda w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania, czyli prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, także w kontekście dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy prowadzone jest przez organy administracji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.).

Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP (początkowo w celu wykonywania pracy) wpłynął do Wojewody w dniu 10 października 2019 r.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ w swej pierwszej czynności w odniesieniu do wniosku skarżącej podjętej w dniu 1 lipca 2020 r. wezwał skarżącą do osobistego złożenia wniosku. Jeżeli bowiem wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Następnie w dniu 27 lipca 2020 r., to jest w dniu osobistego złożenia wniosku przez skarżącą, organ wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego , który został wskazany w protokole sporządzonym tego dnia jako "wyżej wymieniony", zaś wcześniej wskazano na brak w postaci : "załącznik podpisany przez osobę nieuprawnioną". Dotyczyło to załącznika - informacji podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 1a pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (...) składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik do wniosku, zawierający m.in. oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1. W świetle art. 106 ust. 1b ustawy o cudzoziemcach w przypadku podmiotu powierzającego wykonywanie pracy będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a pkt 3, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu.

Wezwania dokonano w dniu 27 lipca 2020 r., tj. w dniu, w którym skarżąca dokonała osobistego złożenia wniosku. Skarżąca, w odpowiedzi na powyższe wezwanie , przedłożyła w dniu 14 sierpnia 2020 r. dokumenty, a tym samym – jak wskazał organ - uzupełniła braki wniosku.

Zdaniem Sądu przy ocenie, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania należy uwzględnić sposób procedowania przez organ od dnia wpływu wniosku do organu, tj. od dnia 10 października 2019 r.

W ocenie Sądu podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie dopiero w dniu 1 lipca 2020 r. w sytuacji, gdy wniosek, choć niekompletny, wpłynął do organu w dniu 10 października 2019 r., narusza wskazane wcześniej przepisy i to w sposób rażący. Na taką ocenę postępowania organu wpływ miał zarówno znaczny upływ czasu do dnia podjęcia czynności w sprawie, jak również konsekwencje faktyczne i prawne zaistniałej opieszałości zarówno dla toku postępowania, jak i dla sytuacji skarżącej, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Czynności zmierzające do rozpoznania wniosku (bez względu na wynik postępowania), powinny zostać podjęte niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, tak aby sprawa mogła zostać załatwiona w ustawowym terminie.

Przyjmując, że przedmiotowa sprawa, z uwagi na znaczny zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to co do zasady powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Jednak w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć do około trzech miesięcy.

W niniejszej sprawie oznacza to, że gdyby organ niezwłocznie po wpływie wniosku wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do osobistego złożenia wniosku, jak również dopełnił niezwłocznie obowiązku wynikającego z art. 109 § 1 ustawy o cudzoziemcach, sprawa mogła zostać załatwiona w połowie stycznia 2020 r. W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana też o późniejszym terminie jej załatwienia. Dopiero zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sporządzonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., strona została poinformowana, że termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 31 stycznia 2021 r.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu okoliczność, że kwestie objęte wezwaniem wystosowanym przez organ w dniu 1 lipca 2020 r., a mianowicie wymóg osobistego złożenia wniosku oraz przedłożenia dokumentów dotyczących załącznika - informacji podmiotu powierzającego pracę, jako braki wniosku o znikomym stopniu złożoności, mogły zostać stwierdzone i wyjaśnione już bezpośrednio po złożeniu wniosku w dniu 10 października 2019 r. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę, że pracownicy Kancelarii Ogólnej Urzędu Wojewódzkiego nie dokonują weryfikacji tożsamości osób składających wnioski, ani nie dokonują analizy legalności pobytu cudzoziemców. Rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy podległego mu urzędu, aby wstępna weryfikacja wniosku, zarówno pod kątem wymogu osobistego złożenia wniosku, jak i pod kątem braków formalnych wniosku przebiegała na tyle sprawnie, aby dochować ustawowych terminów załatwienia sprawy, zainicjowanej wnioskiem.

Czynności podejmowane w trybie ww. art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach również nie są czynnościami skomplikowanymi, a zatem mogą być podjęte niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a nawet powinny, skoro powodują wydłużenie czasu trwania postępowania. W przedmiotowej sprawie wezwanie powyższe mogło nastąpić znacznie szybciej, gdyby organ podjął niezwłocznie po wpływie wniosku czynności zmierzające do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wezwał stronę do osobistego złożenia wniosku. Tymczasem nadanie biegu wnioskowi nastąpiło po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w dniu 14 sierpnia 2020 r., a wezwanie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zostało wystosowane w dniu 28 sierpnia 2020 r.

W przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił nadto, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Powyższa okoliczność nie była jednak ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa o COVID" – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwał od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). W myśl zaś art. 15zzs ust. 11 ustawy o COVID zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 ww. ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach wymienionych w art. 15zzs ustawy o COVID, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło dnia 16 maja 2020 r.), czyli od dnia 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu, mając także na uwadze cytowane regulacje ustawy o COVID i ustawy zmieniającej, w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu nie były należycie skoncentrowane.

Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącej (10 października 2019 r.), do czasu wezwania skarżącej do osobistego złożenia wniosku, minęło (przy uwzględnieniu stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii) - 6 miesięcy i 6 dni, co nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, jak również w argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Podkreślić należy, że opisana wyżej opieszałość organu w podjęciu czynności mających na celu nadanie biegu wnioskowi skarżącej pociągnęły za sobą – z uwagi na zmianę jej sytuacji osobistej - konieczność modyfikacji przez skarżącą pierwotnego celu pobytu na terytorium RP, a w konsekwencji konieczność przedłożenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia. Dokumenty złożone wraz z wnioskiem utraciły bowiem swą aktualność.

Skarżąca złożyła w dniu 10 października 2019 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na terytorium RP.

Do wniosku skarżąca załączyła zawartą przez siebie i męża I. K. umowę najmu lokalu mieszkalnego wraz z aneksem, z których to dokumentów wynikało, że umowę z wynajmującym zawarto do dnia 31 grudnia 2019 r. Z akt wynika nadto, że ostatni aneks przewidywał przedłużenie umowy do 31 października 2020 r.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełniony jest m.in. warunek, że cudzoziemiec ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania.

Stwierdzić zatem należy, że skarżąca od dnia złożenia wniosku (10 października 2019 r.) do dnia 31 października 2020 r. spełniała wymóg posiadania miejsca zamieszkania na terytorium RP, o którym mowa w ww. art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, a więc niezwłoczne podjęcie przez organ czynności wyjaśniających w sprawie spowodowałoby, że nie byłoby potrzeby, po upływie czasu, na jaki skarżąca zawarła wraz z mężem umowę najmu lokalu mieszkalnego, przedłożenia przez skarżącą dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania w Polsce.

Ponadto do wniosku skarżąca dołączyła załącznik stanowiący informację podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, w którym wskazano, że podmiot ten chce powierzyć skarżącej pracę na okres od 8 lipca 2019 r. do 7 stycznia 2021 r.

Jak zaś wynika z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się

o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Stwierdzić zatem należy, że w dacie złożenia wniosku (10 października 2019 r.) spełniony był przez skarżącą ww. wymóg, polegający na co najmniej trzymiesięcznym istnieniu okoliczności (tu: wykonywanie pracy), będących podstawą ubiegania się o zezwolenia na pobyt czasowy, bowiem skarżącą łączyła wówczas umowa o pracę do dnia 7 stycznia 2021 r. Również zatem w odniesieniu do tego wymogu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, niezwłoczne podjęcie przez organ czynności wyjaśniających w sprawie mogłoby nie doprowadzić do sytuacji, że skarżąca (wobec zbliżającego się terminu, na jaki powierzono jej wykonywanie pracy) dokonała modyfikacji celu, w związku z którym ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP.

W tej sytuacji skarżąca mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że jej wniosek zostanie rozpoznany pozytywnie, nawet przy uwzględnieniu, że nie został złożony osobiście oraz zawierał brak formalny. Dokonanie przez organ bez zbędnej zwłoki wezwania do osobistego złożenia wniosku i uzupełnienia braku formalnego oraz wystąpienia do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach pozwoliłoby na zakończenie postępowania zarówno przed upływem okresu, na który zawarta została umowa najmu lokalu mieszkalnego przez skarżącą, jak również do dnia przypadającego na 3 miesiące przed upływem okresu powierzenia skarżącej pracy.

Należy stwierdzić, że opieszałość organu w sprawnym przeprowadzeniu czynności weryfikujących złożony przez skarżącą wniosek stanowiła bezpośrednią przyczynę dalszego przedłużenia postępowania. Na skutek dezaktualizacji dokumentów przedłożonych przez skarżącą i konieczności modyfikacji celu pobytu niezbędne było złożenie innych dokumentów, niż wymagane pierwotnie.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, również sposób prowadzenia postępowania po dniu podjęcia pierwszej czynności przez organ oraz uzupełnieniu braków formalnych wniosku nie cechowała odpowiednia dynamika i koncentracja materiału dowodowego.

Po pierwsze nie sposób uwzględnić twierdzenia organu, że pismem z dnia 14 października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji przesunął termin udzielenia informacji na temat skarżącej. Z pisma powyższego wynika bowiem, że nie zdołano uzyskać wszystkich informacji o wnioskodawczyni, a nadto, że po upływie terminu określonego w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach Komendant Wojewódzki Policji udzieli informacji niezwłocznie po ich uzyskaniu, jednak nie później niż 60 dni od otrzymania wniosku, nadmieniając, że wobec art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach odstąpi od udzielania pisemnych informacji dotyczących osób niestwarzających zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przyjąć zatem należy, że (przy uwzględnieniu czasu na obieg korespondencji), termin 60 dni na udzielenie informacji, o którą organ wystąpił w dniu 28 sierpnia 2020 r., upłynął najpóźniej z końcem listopada 2020 r. Brak było zatem podstaw do dalszego oczekiwania na informacje organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Po drugie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia skierowanie do skarżącej dopiero w dniu 9 września 2020 r. wezwania do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, podczas gdy wezwanie to mogło zostać wystosowane już w dniu 14 sierpnia 2020 r., a więc po uzupełnieniu braków formalnych wniosku.

Po trzecie, po otrzymaniu w dniu 22 września 2020 r. odpowiedzi strony na powyższe wezwanie z dnia 9 września 2020 r., organ dopiero po 2,5 miesiąca, tj. w dniu 9 grudnia 2020 r., skierował do skarżącej wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności, uzasadniających pobyt przez okres powyżej 3 miesięcy (a to wobec upływu w dniu 7 stycznia 2021 r. czasu, na który skarżącej powierzono pracę) oraz dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania (umowa najmu zawarta do 31 października 2020 r.).

Po czwarte, po otrzymaniu w dniu 4 stycznia 2021 r. odpowiedzi strony na powyższe wezwanie z dnia 9 grudnia 2020 r. organ w dniu 8 stycznia 2021 r. wezwał stronę do przedłożenia pisemnego wyjaśnienia w przedmiocie głównego celu pobytu, stanowiącego podstawę ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie po udzieleniu w dniu 1 lutego 2021 r. odpowiedzi przez stronę, organ w dniu 16 lutego 2021 r. wezwał stronę do nadesłania: (-) umowy o przyjęciu cudzoziemca w celu realizacji projektu badawczego zawartej z jednostką naukową mającą siedzibę na terytorium RP lub na terytorium UE przewidującej przeprowadzenie badań naukowych lub prac rozwojowych także na terytorium RP, (-) pisemnego oświadczenia jednostki naukowej, w którym zobowiązuje się ona do poniesienia kosztów pobytu na terytorium RP, a także kosztów wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu pokrytych ze środków publicznych przed upływem 6 miesięcy od dnia wygaśnięcia umowy, jeżeli podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu będzie nielegalny pobyt na terytorium RP, (-) kompletnie wypełnionego oświadczenia o miesięcznych kosztach zamieszkania, w celu wykazania wysokości kosztów, o których mowa w art. 151 ust. 1b ustawy o cudzoziemcach.

Po upływie 1,5 miesiąca od dnia nadesłania odpowiedzi strony na powyższe wezwanie, co miało miejsce w dniu 1 marca 2021 r., organ skierował do strony kolejne wezwanie do przedłożenia dokumentów.

Pomimo konieczności zgromadzenia dodatkowego (odmiennego) materiału dowodowego z uwagi na dokonaną przez skarżącą modyfikację celu pobytu, uzasadniającego udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, stwierdzić należy, że organ dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w prowadzeniu postępowania, która od czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 14 sierpnia 2020 r. do dnia ostatniego z wezwań, skierowanych przez organ do skarżącej, sięgnęła okresu ponad 4 miesięcy.

Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w podjęciu przez Wojewodę niezbędnych czynności wyjaśniających tak po wpłynięciu wniosku, jak i niezwłocznie po uzupełnieniu przez skarżącą braków formalnych wniosku, a także na kolejnych etapach postępowania. Zdaniem Sądu okoliczność zmiany celu pobytu przez skarżącą w toku postępowania powinna tym bardziej zmotywować organ do sprawniejszego prowadzenia postępowania, skoro jest oczywiste, że konieczność przedłożenia innych dokumentów, uzasadniających udzielenie zezwolenia, spowoduje przedłużenie postępowania. Czynności tych, jak wyżej wskazano, nie podejmowano niezwłocznie.

Wynika z powyższego, że poza okresem zawieszenia biegu terminów procesowych na czas trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, organ dopuścił do przedłużenia postępowania o ponad rok. Sytuacji tej można było uniknąć , bowiem gdyby organ podjął niezbędne czynności bez zwłoki, nie doszłoby do konieczności zmiany celu pobytu i dezaktualizacji dokumentów, przedłożonych przez skarżącą.

Oceniając zasadność złożonej skargi dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi sięgnęły łącznie ponad dwunastu miesięcy, przy czym już w początkowej fazie postępowania organ potrzebował na dokonanie analizy wniosku pod względem formalnym ponad sześciu miesięcy.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie opieszale, a częściowo dopiero po działaniach strony skarżącej, mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ nie sprostał.

Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 1. sentencji wyroku).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie brak zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę także to, że po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., strona nie została powiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, jak też o możliwości wniesienia ponaglenia. Pierwsze zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero w dniu 28 sierpnia 2020 r. Organ ponadto nie dochował ani wskazanego przez siebie w zawiadomieniu terminu załatwienia sprawy (do dnia 31 stycznia 2021 r. ), ani też terminów wskazanych w kolejnych dwóch zawiadomieniach z dnia 8 stycznia 2021 r. oraz z dnia 16 lutego 2021 r.

Dodać ponadto należy, że samo zawiadomienie strony, nawet parokrotne, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez Sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tego stanu Sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ w zawiadomieniu z dnia 28 sierpnia 2020 r. wskazał jako nowy termin załatwienia sprawy termin aż pięciomiesięczny, którego zresztą nie dotrzymał.

W tej sytuacji Sądu uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).

Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku uwzględnienia skargi dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania , może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 199) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2020 r. wyniosło 4512,41 zł.

W tej sytuacji możliwe jest wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości wynoszącej 45.124,10 zł i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej maksymalnie połowy tej kwoty, czyli 22.562,05 zł.

W niniejszej sprawie Sąd - w ramach przyznanej mu w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może") - zdecydował o zastosowaniu jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie określił żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie sądu podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.

Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której skarżąca długo czekała na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a następnie wskutek opieszałości organu zmuszona była do wykazywania kolejnymi dowodami, że nowo obrany cel pobytu uzasadnia udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Spowodowało to dalsze przedłużenie postępowania, które również nie było prowadzone szybko i wnikliwie. Sąd miał na uwadze, że skarżąca przez bardzo długi czas pozostawała pod swoistą presją toczącego się postępowania, bowiem sposób prowadzenia sprawy przez organ , w tym wykonywanie poszczególnych czynności w długich odstępach czasowych sprawiło, że musiała ona pozostawać w swoistej gotowości , by - w miarę potrzeby - wykonać nałożone na nią przez organ obowiązki. Długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny ogranicza natomiast funkcjonowanie, swobodę działania, jak też czynienie planów życiowych.

Ustalając wysokość sumy pieniężnej sąd nie jest związany wnioskiem strony. Zdaniem Sądu przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł zrekompensuje jej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne, związane z prowadzeniem przez organ postępowania w sposób przewlekły, a w szczególności długotrwały stan niepewności co do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Wskazana wysokość sumy pieniężnej jest adekwatna do zaistniałych w sprawie okoliczności.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. , przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 5000 zł (punkt 3. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł (punkt 4. sentencji wyroku).

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).