Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 210/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 pkt.14, art.6 ust.2, art.61 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Gorzów Wlkp., dnia 18 września 2024 r. Sygn. akt II SA/Go 210/24 Zarządzenie 1. Odpis sentencji wyroku doręczyć skarżącym, uczestnikom oraz organowi wraz z pouczeniem o terminie i sposobie złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej. 2. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 3. Akta przedłożyć z wpływem lub po bezskutecznym upływie 35 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku. S. WSA Grażyna Staniszewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t, j. Dz. U. z 2022 r. poz, 2000, dalej jako - kpa), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 oraz art, 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9, art. 54, art. 55, art. 56 w zw, z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1. art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61, art, 63 ust. 2 i 4, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r,, poz. 503, dalej jako - u.p.z.p.), w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), po rozpatrzeniu wniosku K. M.-F. oraz M. M. wspólników spółki cywilnej A. S.C. w [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na części działki o nr ewid. [...] o powierzchni ok. 440 m2, na terenie istniejącego zakładu produkcyjno-handlowego przy ul. [...], obręb nr [...][...], jedn. ewid. [...] polegającej na budowie punktu zbierania odpadów złomu. Organ określił, że inwestycja obejmuje: posadowienie przenośnych czterech kontenerów szczelnie zamykanych o pojemności do 34 m2 każdy oraz budowę kontenera administracyjnego - baraku do obsługi klienta; budowę infrastruktury technicznej; zagospodarowanie terenu; funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - punkt zbierania odpadów; stan prawny terenu - teren nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ani obowiązkiem jego sporządzania; warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, w tym nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od granicy działki [...] od strony drogi gminnej nr [...], w odniesieniu do pozostałych granic nieruchomości o nr ewid. [...] należy zachować warunki dotyczące sytuowania projektowanej inwestycji do granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich oraz urządzeń i obiektów terenowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi; wielkość powierzchni zabudowy obiektami budowlanymi w stosunku do powierzchni działki lub terenu - do 18,0%, (z uwzględnieniem istniejącej i planowanej zabudowy znajdującej się na całej powierzchni działki o nr ewid. [...]); inwestycję zaprojektować zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j, Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Dla kontenera administracyjnego - baraku ustalono następujące warunki: szerokość elewacji frontowej - w przedziale od 3,5 m do 13,0 m; wysokość zabudowy - I kondygnacja; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu poziomego) - do 4,75 m. 4.5.2.2; maksymalna wysokość budynku liczona od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 4,75 m; geometria dachu i materiał układ połaci dachowych - dach płaski, dach dwuspadowy oraz wielospadowy; kalenica główna w układzie - równoległym lub prostopadłym do frontu działki; materiał pokrycia - dachówka ceramiczna, blacho dachówka lub papa w odcieniach czerwieni brązu tub grafitu lub odpowiedni do dachów płaskich. Dla kontenera przenośnego na złom o pojemności do 34m3 ustalono następujące warunki: szerokość elewacji frontowej - w przedziale 3,5 m do 13,0 m, wysokość zabudowy - I kondygnacja, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu poziomego) - do 4,75 m, maksymalna wysokość budynku liczona od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 4,75 m; geometria dachu i materiał: układ połaci dachowych - płaski z uwagi na charakter i specyfikę obiektu kontenerowego, kalenica główna w układzie - nie ustala się z uwagi na charakter i specyfikę obiektu kontenerowego, materiał pokrycia - dowolny, odpowiedni dla obiektów kontenerowych. Organ wskazał, że w dniu [...].10.2020 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. K. M.-F. oraz M. M. wspólnicy spółki cywilnej A. S.C. w [...] zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu zbierania odpadów złomu na terenie części działki numer [...] obręb [...] w jednostce ewid, [...]. Planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym konieczne jest ustalenie zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalono, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości, na których jest planowana inwestycja, właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji oraz właściciele działek przyległych do ul. [...] na wysokości istniejącego wjazdu na teren zakładu. W toku postępowania wpłynęły uwagi stron: K. P., P. K. i A. K., w których podnoszono nadmierną uciążliwość, znaczne zapylenie i hałas, utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu mieszkańców nieruchomości sąsiednich, blokowanie wjazdu do posesji przez samochody kontenerowe, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, lokalizowanie uciążliwych usług w sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych. W piśmie z dnia [...].11. 2022 r. inwestor ustosunkował się do powyższych uwago podnosząc, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowani kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta przyjętym uchwałą nr XXIXVI 85/21 z dnia 30 września 2021 r. działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem U/P - tereny zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Firma nie zajmuje się produkcją cementu, a cement jako składnik betonu dostarczany jest specjalistycznymi samochodami, przesyp cementu odbywa się poprzez szczelne połączenie gumowo-stalowe, silosy wyposażone są w samoczyszczące filtry, a węzeł betoniarski spełnia wszystkie unijne dyrektyw związane z ochroną środowiska. Działka [...], na której znajduje się węzeł, nie jest przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione przez strony tj, wzmożony hałas, wibracje , zapylenie, utrudnienie w ruchu drogowym, brak nasadzenia zieleni Izolacyjnej itp. nie dotyczą i nie są związane z punktem skupu złomu, a punkt złomu nie wywołuje żadnych zagrożeń wymienionych przez strony, 80% odpadów złomu dostarczane jest wózkami, przyczepkami i samochodami osobowymi, a odpady żelaza, stali, miedzi aluminium nie wywołują zanieczyszczenia powietrza, gleby, wibracji czy zapylenia. Burmistrz wskazał, że prośbę o przeprowadzenie kontroli funkcjonującego zakładu z uwagi na generowany hałas przekazano według właściwości do Starosty [...], a generowane zapylenie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2022 r rozprawa administracyjna nie doprowadziła do kompromisu między stronami. W dniu [...].01.2023 r. P. Sp. z o.o. poinformowała, że dla stacji gazowych nie wyznacza się stref kontrolowanych, a strefy zagrożenia wybuchem zatwierdzane są przez specjalistę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W niniejszym przypadku strefa mieści się w granicach ogrodzenia działki, na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja.

Burmistrz Miasta po przeanalizowaniu uwag stron postępowania stwierdził, iż podniesione zarzuty nie mogą być przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał na związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co oznacza że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Natomiast może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze art. 61 u.p.z.p. Ponadto, niniejsza decyzja nakłada na inwestora wymagania mające na celu przestrzeganie norm, a także minimalizowanie możliwego oddziaływania inwestycji poza teren będący własnością wnioskodawcy. Organ zauważył, że powyższym terenie prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów złomu. W dniu [...].11.2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 41 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2013r. poz. 23) wydal decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów znak [...]. Zgodnie z art. 226a ust. 1 ustawy o odpadach (Dz. U. 2022 r. poz. 699 tj.) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów nie wygasa ze względu na upływ czasu, na jaki zostało wydane, jeżeli posiadacz odpadów w terminie nie później niż trzy miesiące przed upływem tego czasu złoży wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Po zmianie przepisów tj. wejścia w dniu 05.09.2018 r. ustawy o zmianie ustawy o odpadach i innych niektórych ustaw (Dz. U. 2018 poz. 1592) zgodnie z art. 42 ust. 3c do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego inwestor w celu dostosowania się do obowiązujących przepisów wystąpił do tut. organu o wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej do przedłożenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę [...]. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].10,2020r., znak [...], poprzedzona procedurą, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy były także uczestnikami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie nastąpiła analiza potencjalnych uciążliwości i oddziaływań. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski dotyczące uciążliwości generowanych przez przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Następnie organ przytoczył treść art. 61 u.p.z.p. oraz wskazał, że w toku postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami, w formie opisowej i graficznej, w oparciu o którą następnie sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół części działki nr ewid. [...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., długość promienia dla wyznaczenia obszaru analizy stanowi trzykrotność szerokości frontu terenu, ale nie mniej niż 50 m. Za front należy rozumieć tę "część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". W przypadku niniejszej inwestycji główny wjazd odbywać się będzie z drogi gminnej ulica [...] dz. nr ewid. [...] i [...], front obszaru inwestycji wynosi zatem 25,0 m. Dla wnioskowanej inwestycji obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotności szerokości frontu obszaru inwestycji, tj. w odległości 75,0 m. Zakres przestrzenny obszaru analizowanego został pokazany na załączniku nr 2 do decyzji, a numery ewidencyjne działek zabudowanych zostały wymienione w Tabeli 1 załącznika nr 2 do decyzji. Część graficzną analizy i jej wyników - załącznik graficzny nr 2 do decyzji - wykonano na kopi mapy zasadniczej, w skali 1:1000, wydanej przez Starostę [...]. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Ustalone parametry i wskaźniki dla planowanego przedsięwzięcia kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej. Szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy powoduje, iż wydając rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest baczyć, by nie doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa własności (prawa do zabudowy). Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r. w sprawie II OSK 813/12). Wobec powyższego, kierując się powyższymi wskazaniami i wynikami analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszej decyzji ustalono, iż; 1) warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony - wnioskowana funkcja i rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa - punkt zbierania odpadów złomu stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym; linię zabudowy wyznaczono od strony drogi gminnej nr [...] w odległości 3 m od granicy działki nr [...] (co jednocześnie spełnia warunek minimum 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, zgodnie z art. 43 ust, 1 ustawy o drogach publicznych), jako kontynuacja odległości, przy której usytuowany jest budynek na terenie dz. nr [...] oraz [...]. Odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy z uwagi na cechy istniejącej i projektowanej zabudowy. Organ stwierdził, że ustalenie to jest zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu - maksymalnie 18 % (z uwzględnieniem istniejącej i planowanej zabudowy). Maksymalna, wnioskowana wartość nowej zabudowy (100 m2), w przeliczeniu na powierzchnię terenu inwestycji nieznacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy, który wynosi 13%. Należy zaznaczyć, że wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy na terenie dz. nr [...] obecnie wynosi 13,5%. Wobec zróżnicowania powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym od 1% do 28% uznano, iż na podstawie § 5 ust, 2 rozporządzenia można ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy w oparciu o wnioskowaną powierzchnię nowej zabudowy, jako wartość występująca w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej ustalono od 3,5 do 13,0 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej maksymalnie 6,5 m nie mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym (wg średniej wartości z tolerancją 20% przedział od 9 m do 13 m). Z uwagi na specyfikę obiektu minimalny parametr wyznaczono w oparciu o najmniejszy wskaźnik występujący w obszarze analizowanym tj. - dz. nr [...], co jest zgodne z § 6 ust. 2. rozporządzenia. Z uwagi na specyfikę obiektu, który nie jest budynkiem przyjęto maksymalną wysokość liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 4,75 m. Wnioskowana wysokość - maksymalnie 2,6 m znajduje analogie w obszarze analizowanym (obiekty kontenerowe na dz. nr [...] oraz [...]), zatem wyznaczono ten parametr w oparciu o wnioskowaną wartość. Ustalenie to jest zgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Geometria dachu - wnioskowane i ustalone parametry dla geometrii dachu kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej zgodnie z § 8 rozporządzenia. Warunek określony w art. 61 ust, 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Teren posiada dostęp do publicznej drogi gminnej nr [...], działka nr ewid. [...]-[...]. Organ stwierdził, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia. Inwestor przedłożył umowy podpisane z właścicielami sieci wodno-kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej oraz złożył oświadczenie, że istniejąca infrastruktura techniczna jest wystarczająca do obsługi punktu skupu złomu. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz, U, z 2022 r. poz. 2409), nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest spełniony. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przy czym należy tu rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. jest spełniony. Ze względu na fakt, że działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się w sąsiedztwie pasa drogi gminnej [...] (dz, nr [...]) nie zachodzi potrzeba dokonania uzgodnień projektu decyzji w zakresie obszaru przyległego do drogi publicznej w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i zajęciu stanowiska przez inny organ w trybie art, 106 kpa uprawniony jest ten sam organ.

Burmistrz wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].03.2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. uchyliło w całości decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy dokonano ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w załączonej analizie. Na podstawie uzupełnionej analizy dokonano ponownego ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia. Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art, 60 ust. 4 u.p.z.p., powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów - [...] Okręgowej Izby Architektów z siedzibą w [...] pod numerem [...], Decyzja o nadaniu uprawnień znajduje się w aktach sprawy. Niniejsza decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].03.2023 r.

Od powyższej decyzji Burmistrza Miasta [...] A. K. i P. K. wnieśli odwołania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które ma istotny wpływ na treść decyzji, a to: • art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy zwroty "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, przy czym pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, pozwalająca na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki, taka jak priorytetowy charakter planowanej inwestycji: • art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że zamierzona inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, zapewniający jej faktyczną możliwość przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten jest jedynie dostępem wyłącznie hipotetycznym z punktu widzenia technicznych parametrów drogi publicznej nr [...], niedostosowanej zarówno technologicznie jak i administracyjnie do intensywnego poruszania się po niej wielotonowych zestawów ciężarowych; • art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym oraz nie uwzględnia cech wszelkiej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, albowiem organ I instancji pominął część zabudowanych działek znajdujących się. w obszarze analizowanym i ich przeznaczenie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu odmowy uzgodnienia warunków zabudowy względnie umorzenia postępowania, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] po rozpoznaniu odwołania A. K. i P. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. K. M. F., M. F. reprezentujący A. S.C. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: punkt zbierania odpadów (złomu) na części działki nr ewid. [...] w [...]. W załączniku do wniosku inwestor zaznaczył dane dotyczące obiektu budowlanego nie będącego budynkiem: - w punkcie nazwa obiektu: barak, rodzaj obiektu: barak, rodzaj prac: budowa, charakterystyczne parametry obiektu; powierzchnia 14,95m2, kubatura 38.87m3, długość 6,5m, szerokość 2,3m, wysokość 2,6m. Określił także, że barak ma być pomieszczeniem do rozliczeń z klientami za przyjęty złom oraz w załączniku do wniosku - dane dotyczące obiektu budowlanego nie będącego budynkiem - w punkcie rodzaj obiektu niebędącego budynkiem: kontenery stalowe, w punkcie rodzaj prac dotyczących obiektu: budowa, w punkcie charakterystyczne parametry obiektu: kubatura 34m2 oraz w punkcie liczba obiektów - 4 szt. Kolegium podkreśliło, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Inwestor załączył do wniosku mapę, na której oznaczył granice terenu inwestycji, obszar odziaływania inwestycji oraz planowany barak i kontenery. Przedmiotowa mapa zawiera legendę, z której jednoznacznie wynika jakie są granice terenu, którego dotyczy wniosek oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Tym samym zarzuty odwołujących o nieprecyzyjnie określonym obszarze nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Oznaczone na mapie granice wskazują teren inwestycji, co na etapie decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za wystarczające. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w powyższym przepisie organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody. W stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki nr [...] wskazano w pkt 4 tiret pierwsze funkcja zabudowy: teren sklasyfikowany w ewidencji gruntów jako tereny przemysłowe. Wskazano następnie w tiretach numery działek z wskazaniem funkcji: usługowo-produkcyjnej, produkcyjnej, usług administracji oraz mieszkalnej. W oparciu o wynik analizy organ I instancji ustalił, że wnioskowana funkcja i rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa - punkt zbierania odpadów złomu - stanowi kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569). W związku z powyższym prawidłowo organ I instancji w skarżonej decyzji przyjął, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym: Zaznaczenia wymaga, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium zwróciło uwagę, że w analizie organ wykazał, iż w obszarze analizowanym, na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, znajduje się zabudowa będąca punktem odniesienia dla planowanej inwestycji, w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym zarzuty skarżących co do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie znajduje odzwierciedlania w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dalej Kolegium wskazało, że uwzględniając zmianę dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986 ze zm.) z dniem 3 stycznia 2022 r. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie m.in. w art. 64h delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, w tym w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2070) oraz określenie wzorów przedmiotowych formularzy rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji i -inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2022r. poz. 2462) i dopuszczenie wskazania w nich - jako terenu inwestycji - części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych Burmistrz [...] uprawniony był do rozpoznania wniosku w odniesieniu do części działki ewidencyjnej objętej wnioskiem. Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości wielkość części działki, na której zamierzona inwestycja może być realizowana. Tym samym zarzut odwołujących w tym zakresie uznać należy za nietrafny. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ I instancji wskazał, że za front należy rozumieć tę .część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy sprawy pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia. Kolegium wskazało, że na terenie działki funkcjonuje zakład materiałów budowlanych, zlokalizowany jest budynek handlowy (hurtownia materiałów budowlanych), administracyjno-socjalny, budynek magazynowy, budynek garażowy, platforma wagowa, pustaczarka, węzeł betoniarski, zasieki na kruszywo i piasek itp. (funkcja usługowo-produkcyjna); działka o nr ewid. [...] jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynku jako tereny przemysłowe, na jej terenie funkcjonuje węzeł betoniarski z czterema silosami oraz budynkiem dla wytwornicy pary; działka o nr ewid. [...] posiada funkcję produkcyjną, jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynku jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, na jej terenie zlokalizowany jest budynek biurowo-administracyjny - Komisariat Policji (funkcja usług administracji); działka o nr ewid. [...] - istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny. Docelowo z dokumentów będących w zasobach Urzędu Miasta [...] wynika, że zrealizowany miał zostać budynek mieszkalno-usługowy. Aktualnie część usługowa na działce nr [...] przekształcana na .funkcję mieszkalną (funkcja mieszkalna); działka o nr ewid. [...] - istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny (funkcja mieszkalna); działka o nr ewid. [...] - istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny(funkcja mieszkalna). W oparciu o ww. działki ewidencyjne przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza zawiera również dokumentację fotograficzną ww. działek ewidencyjnych. Przechodząc do pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji podał, że:- warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Teren posiada dostęp do publicznej drogi gminnej nr [...], działka nr ewid. [...] obręb [...]. W analizie (pk.7.2.) podano, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z drogi gminnej nr , [...] (dz, nr [...]), poprzez istniejący wjazd. W celu ograniczenia potencjalnych uciążliwości dla terenów sąsiednich zaleca się korzystanie z istniejących wjazdów na teren zakładu poprzez działkę [...] oraz działkę [...] obręb [...]. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że celem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia dojazdu spełniającego wymogi techniczno-budowlane. Na etapie dotyczącym udzielania warunków zabudowy znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Tym samym zarzut dotyczący dostępu do drogi publicznej Kolegium uznało za nieuzasadniony - warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia. Inwestor przedłożył umowy podpisane z właścicielami sieci wodno-kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej oraz złożył oświadczenie, że istniejąca infrastruktura techniczna jest wystarczająca do obsługi punktu skupu złomu - a zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p jest spełniony. Działka o nr ewid. [...] jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako tereny przemysłowe- warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest spełniony. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przez które należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełnić budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt. II OSK 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt. IV SA/V/a 488/08). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:- w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. O przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,-strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,-strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Organ I instancji wyjaśnił, że działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się w sąsiedztwie pasa drogi gminnej [...] (dz. nr [...]) i nie zachodzi potrzeba dokonania uzgodnień projektu, decyzji w zakresie obszaru przyległego do drogi publicznej w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i zajęciu stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 kpa uprawniony jest ten sam organ. Kolegium takie stanowisko uznało za dopuszczalne, gdyż znajduje ono oparcie w orzecznictwie sądowym. Kolegium podniosło, że na tym etapie postępowania organ administracji nie przesądza szczegółowych rozwiązań, np. w odniesieniu co do konkretnego usytuowania obiektu. Innymi słowy na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma uprawnień do precyzyjnego określania odległości budynku od granicy sąsiedniej działki. Nie może bowiem wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które będą rozstrzygane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie nie może takiego rozstrzygnięcia zawrzeć w sentencji decyzji (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 581/21, CBOSA).

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] A. K. oraz P. K. wnieśli - tożsame w swej treści - skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:• art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy zwroty "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, przy czym pojęcie "działki ewidencyjnej'' ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacji pozwalająca na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki, taka jak priorytetowy charakter planowanej inwestycji; • art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że zamierzona inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, zapewniający jej faktyczną możliwość przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten jest jedynie dostępem wyłącznie hipotetycznym z punktu widzenia technicznych parametrów drogi publicznej nr [...], niedostosowanej zarówno technologicznie jak i administracyjnie do intensywnego poruszania się po niej wielotonowych zestawów ciężarowych; • art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 61 ust 5a u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zostało dokonane ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że planowane zamierzenie spełnia kryteria kontynuacji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym oraz nie uwzględnia cech wszelkiej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, albowiem SKO pominął część zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym i ich przeznaczenie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego,

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do podniesionych zarzutów nie rozpatrzyło ich w sposób zupełny. SKO rozpatrując zgłoszony zarzut nie uwzględniło faktu, że przedmiotowy wniosek dotyczył wyłącznie części działki, a w sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, pozwalająca na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki. SKO nie uwzględniło podniesionych w odwołaniu twierdzeń, że "teren" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku. Zwroty "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, przy czym pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. W świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie. Skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej nie odniosło się w żaden sposób do zarzutu w tym zakresie, a jedynie w uzasadnieniu decyzji wskazało, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Podstawy tego ustalenia organ wskazał w sposób niewyczerpujący, jednocześnie nie uwzględniając podniesionych w odwołaniu twierdzeń. Ponadto Samorządowego Kolegium Odwoławcze nie poddało ocenie złożonej przez inwestorów deklaracji wedle której skup odpadów adresowany jest do pojazdów osobowych, ewentualnie z przyczepką, podczas gdy dotychczas przedsiębiorstwo obsługuje zestawy samochodów ciężarowych, świadczy usługi ważenia, przyjmuje ogromne ilości odpadów stalowych. Deklaracja taka jest wobec tego nieprawdziwa, albowiem nie jest zgodna z profilem przedsiębiorstwa prowadzonego przez wnioskodawczynię. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny niniejszej sprawy oraz w sposób całkowity rozpatrzyło odwołanie. Zdaniem odwołujących się Kolegium niezasadnie określiło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, podczas gdy jest to zupełnie niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Dotychczas analizowany teren zabudowany był obiektem usługowo - handlowym, murowanym oraz z silosami służącymi do produkcji bloków betonowych. Nowa inicjatywa zakłada posadowienie obiektów tymczasowych do obsługi publiczności w postaci niezwiązanych z gruntem blaszanych! kontenerów. Decyzja nie uwzględnia cech wszelkiej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, albowiem pominięto część zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym i ich przeznaczenie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie to powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu] i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Nie można zatem podzielić stanowiska jakoby architektoniczną zgodnością legitymował się budynek handlowo-usługowo-biurowy z blaszanymi barakami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sprawa ze skargi A. K. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Go 210/24, natomiast sprawa ze skargi P. K. - pod sygnaturą akt II SA/Go 212/24. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlp. połączył w.w. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Go 210/24.

Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., uprawnienia sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na części działki o nr ewid. [...] o powierzchni ok. 440 m2, na terenie istniejącego zakładu produkcyjno-handlowego przy ul. [...], obręb nr [...], jedn. ewid. [...] polegającej na budowie punktu zbierania odpadów złomu. Organ określił, że inwestycja obejmuje: posadowienie przenośnych czterech kontenerów szczelnie zamykanych o pojemności do 34 m2 każdy, budowę kontenera administracyjnego - baraku do obsługi klienta oraz budowę infrastruktury technicznej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024, poz. 572 z późn. zm. - dalej jako - k.p.a.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977- dalej jako -"u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako - rozporządzenie).

Na wstępie wskazać należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por.m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane.

Wyjaśnić również należy, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą urbanistyczną. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W kontrolowanej sprawie w sporządzonej na potrzeby wniosku o ustalenie warunków zabudowy analizie urbanistycznej obszar analizowany wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. czyli, w odległości trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji tj. w odległości 75m. W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Wyniki analizy urbanistycznej jednoznacznie wskazują, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zastanej na danym terenie. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako tereny przemysłowe. Na działce tej funkcjonuje zakład produkcji materiałów budowlanych, znajduje się budynek handlowy (hurtownia materiałów budowlanych), budynek administracyjno-socjalny, budynek magazynowy, budynek garażowy, węzeł betoniarki itp. Na działce nr ewid. [...] (również tereny przemysłowe) znajduje się węzeł betoniarki z czterema silosami oraz budynkiem dla wytwornicy pary. W analizie urbanistycznej opisano również pozostałe działki gruntu położone w obszarze analizowanym, jednak już ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...] pozwalają na stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został w tej sprawie spełniony. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Okoliczność, że w obszarze analizowanym położone są również działki gruntu zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie oznacza, że ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 (zasada kontynuacji, zasada dobrego sąsiedztwa) wykluczona jest zabudowa o charakterze usługowo - handlowym, polegająca na budowie punktu zbierania odpadów złomu. Wyniki analizy urbanistycznej dowodzą, że na danym terenie prowadzona jest już działalność produkcyjna oraz handlowa, nadto znajduje się kontenerowa stacja gazowa redukcyjna wraz z infrastrukturą techniczną (dz. nr ewid. [...]) Ustalenia te prowadzą do wniosku, że lokalizacja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z istniejącym porządkiem urbanistycznym na danym terenie .

W analizie urbanistycznej wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3 m od granicy działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu określono maksymalnie na 18 %, przy czym jest to wskaźnik uwzględniający istniejącą i planowaną zabudowę na dz. nr ewid. [...]. Szerokość elewacji frotowej określono na 3,5 m do 13,0 m. Wysokość budowy - I kondygnacja, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na 4,75m, jako średnią wielkość występującą na danym terenie. Określono geometrię i pokrycie dachu. W analizie zawarto charakterystykę zabudowy na danym terenie oraz uzasadniono przyjęte wartości dla planowanej inwestycji, odnosząc je do parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ustalone w analizie warunki zabudowy mają oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynika, że lokalizacja planowanej inwestycji spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p.

Nie był zasadny zarzut opierający się na twierdzeniu, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło w stosunku do części działki na której przedmiotowa inwestycja ma być posadowiona. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w aktach sprawy oraz w analizie urbanistycznej. Wprawdzie w sentencji decyzji organu I instancji posłużono się określeniem cyt. "(...) dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki o nr ewid. [...] o powierzchni 440m2.(...)", jednak jak wynika z treści analizy urbanistycznej ustalenie parametrów zabudowy nastąpiło z uwzględnieniem całej powierzchni działki nr ewid. [...]. W pkt. 9.5 analizy wskazano, że cyt.": (...) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu - maksymalnie na 18% (z uwzględnieniem istniejącej i planowanej zabudowy - wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy na terenie działki nr [...] obecnie wynosi 13,5 %). Maksymalna, wnioskowana wartość nowej zabudowy (100m2), w przeliczeniu na powierzchnię terenu inwestycji nieznacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy (...)." Z powyższego wynika, że określony parametr ustalono dla całej powierzchni działki, uwzględniając istniejącą już na niej zabudowę.

Również jeżeli chodzi o pozostałe parametry zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalone one zostały jedynie dla części działki nr ewid. [...]. Nadto na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji - załącznik nr 1 - jako teren inwestycji zaznaczono obszar całej działki nr [...]. Podobnie w analizie urbanistycznej - część graficzna, gdzie jako teren inwestycji zaznaczono obszar całej działki nr [...].

W orzecznictwie sądowym za utrwalone można przyjąć stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to w szczególności:

- uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21);

- wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20);

- uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie.

Analiza stanu faktycznego danej sprawy dowodzi, że w badanej sprawie nie zachodziły przesłanki faktyczne oraz prawne uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr ewid. [...].

Nie znalazł potwierdzenia zarzut dotyczący braku dostępu do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publiczne (vide: wyrok z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 258/21). Z akt sprawy wynika, że działka nr ew. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej - dz. nr [...], obsługa następować będzie poprzez istniejący wjazd. W decyzji I instancji wskazano ponadto, że w celu ograniczenia potencjalnych uciążliwości dla terenów sąsiednich zaleca się korzystanie z istniejących wjazdów na teren zakładu poprzez działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Tym samym, w rozumieniu przytoczonego powyżej art. 2 pkt 14 u.p.z.p. działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej.

Nie były zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, które dla swojej skuteczności wymagają wykazania, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi zostały oddalone.