Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1992/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie : Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. M., S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. i S. małżonków M. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów wpisu od skargi; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 par. l pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] udzielającej G. i S. małżonkom M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji w Ł. przy ul. A 22 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił G. i S. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Ł. przy ul. A 22, w następstwie rozpatrzenia ich wniosku z dnia 26 czerwca 2001 roku.

Od tej decyzji odwołała się G. K., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującej się obciążenie jej, jako osoby trzeciej, kosztami przedłużenia przewodów kominowych nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie, bowiem konieczność ich przedłużenia spowodowana zostało postawieniem przez sąsiadów w granicy jej działki, w zabudowie bliźniaczej, budynku znacznie wyższego jak już istniejący. Ze względu zaś na stan dachu prowadzenie takich robót jest niemożliwe.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania organ II instancji ustalił, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Delegatury Urzędu Miasta Ł. dla Dzielnicy A udzielił małżeństwu S. i G. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego bliźniaczego, piętrowego na działce położonej przy ul. A 22 w Ł.. Przeprowadzona w dniu 9 lipca 1998 roku przez organ nadzoru budowlanego kontrola budowy wykazała, iż roboty budowlane są prowadzone niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wobec powyższego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Kierownik Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Delegatury Urzędu Miasta L. dla Dzielnicy A wstrzymał w trybie natychmiastowym prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia budynku i wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Na skutek reformy administracyjnej kraju wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 1998 roku (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) rozdzielono kompetencje z zakresu prawa budowlanego pomiędzy organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno – budowlanej w związku z czym akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jako do organu właściwego do prowadzenia tego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 51 ust l a ustawy Prawo budowlane udzielił G. i S. małżonkom M. pozwolenia na wznowienie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego przy ul. A 22 w Ł., zgodnie z przedłożoną dokumentacją stanowiącą załącznik do tej decyzji oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ, który wydał decyzje nakazującą jest uprawniony do sprawdzenia wykonania obowiązków z niej wynikających. W tym wypadku, zgodnie z treścią art. 83 ust l ustawy Prawo budowlane jest to organ nadzoru budowlanego. Powyższe skutkuje tym, że organ ten po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności z prawem zrealizowanych robót winien poinformować inwestora o konieczności wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Organ II instancji stwierdził dalej, iż w aktach sprawy nie ma protokołu z wykonania przez inwestora robót budowlanych stanowiących przedmiot powyższej decyzji. Również przedłożona przez inwestora przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwentaryzacja budowlana powykonawcza nie została poddana kontroli organu nadzoru budowlanego, o czym świadczy brak pieczęci tego organu na rysunkach i części opisowej tego opracowania. Brakuje także dokumentu świadczącego o przeprowadzonym postępowaniu mającym na celu doprowadzenie do zgodności z prawem dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na tej działce, chociaż z planu sytuacyjno wysokościowego sporządzonego do celów projektowych wynika, że został on podłączony do kanalizacji deszczowej biegnącej w ulicy Warneńskiej, co jest niezgodne z przepisami.

W świetle powyższych okoliczności organ II instancji uznał, iż postępowanie "legalizacyjne" prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie zostało zakończone, a zatem organ I instancji wydając pozwolenie na użytkowanie naruszył przepisy o właściwości rzeczowej. Zdaniem tegoż organu naruszenie jest tym większe, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zezwalają na przekazanie kompetencji organów nadzoru budowlanego jako administracji rządowej do organów administracji samorządowej.

Nadto organ II instancji podniósł, iż niedopuszczalnym jest również powołanie w zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej art. 55 ust l pkt l ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do spraw prowadzonych przez inwestora w sposób zgodny z prawem, podczas gdy inwestycja ta została uznana za prowadzoną przez inwestora niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, a w tej sytuacji inwestor jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust l pkt 3 tejże ustawy, co zresztą podkreślił organ nadzoru budowlanego w decyzji Nr [...] z dnia [...].

Uchybieniem jest ponadto udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego pomimo nie doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym prawem przewodu kominowego budynku sąsiedniego, który został zasłonięty ścianą przedmiotowego budynku należącego do inwestorów. Skoro projektant w orzeczeniu technicznym stanowiącym część inwentaryzacji powykonawczej zastrzegł, iż przekazanie przedmiotowego obiektu w całości do użytkowania uzależnione jest od wykonania przez inwestora robót określonych w opisie technicznym, w tym również i robót mających na celu doprowadzenie przewodu kominowego budynku sąsiedniego do zgodności z obowiązującymi przepisami, poprzez podniesienie tego komina do rzędnej komina przedmiotowego budynku należącego do inwestorów, to ustalenia te są wiążące w toku niniejszej sprawy. W ocenie organu uchybieniem jest także przerzucenie obowiązku podwyższenia tegoż komina z inwestora na G. K., na co jednoznacznie wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Ostatecznie – zdaniem organu II instancji – opisane powyżej okoliczności powodują, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, a zatem organ ten uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu..

W dniu 9 października 2001 roku skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiedli G. i S. małżonkowie K. zarzucając decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że budynek mieszkalny, którego dotyczy postępowanie nie został zgłoszony do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, 2) naruszenie prawa postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia, a mianowicie art.77 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi podnieśli, iż uzasadnienie decyzji Wojewody [...] odmawiające wydania zezwolenia na użytkowanie budynku zawiera szereg błędnych stwierdzeń świadczącym o tym, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie został w sposób wyczerpujący przez organ rozpatrzony. Skarżący podnieśli, iż po uzyskaniu zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, roboty te wykonali i wbrew stwierdzeniu organu zgłosili je do odbioru. Prace te zostały następnie protokolarnie odebrane. Jeżeli brak było protokołu z przeprowadzonego odbioru, to brak ten można było uzupełnić przez zażądanie go. Inwentaryzacja budowlana powykonawcza została opieczętowana na każdej karcie. Ponadto była przeprowadzona kontrola szczelności zbiornika na nieczystości, który posiada podłączenie do kanalizacji deszczowej, ale to podłączenie zostało zaślepione, tak, iż nieczystości nie są odprowadzane do tej kanalizacji.

Nieprawdziwe jest również stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż obowiązek podwyższenia przewodu kominowego przerzucono z inwestorów na sąsiada G. K.. Z protokołów rozpraw administracyjnych wynika, że G. K. sama zobowiązała się wykonać te prace we własnym zakresie, gdyż odmawia wpuszczenia skarżących lub wynajętych przez nich pracowników na dach należącego do niej budynku. Ponadto skarżący podnieśli, iż orzeczenie techniczne, które przywołał organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie uzależnia możliwości przekazania budynku inwestorów do użytkowania od wykonania prac związanych z kominem sąsiada.

W ocenie skarżących zarzuty wyżej wskazane świadczą o istotnym uchybieniu organu w zebraniu materiału dowodowego (jeżeli organ uważał, że są braki), jak i w analizie tychże dokumentów, których treść nie jest zgodna z wnioskami decyzji. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem organ II instancji nie wskazał jakich prawdziwych uchybień dopuścił się organ niższego rzędu które mogły spowodować uchylenie decyzji i odmowę udzielenia zezwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, aczkolwiek przyczyny owego uchylenia są inne aniżeli wskazane w skardze. Otóż organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie uchylił decyzję organu I instancji, która udzielała pozwolenia inwestorom na użytkowanie budynku mieszkalnego i odmówił udzielenia takiego pozwolenia. Jako podstawę prawną swych działań organ wskazał przepis art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Analizując ów przepis na potrzeby niniejszej sprawy wypada stwierdzić, iż jest to norma przyznająca organowi odwoławczemu kompetencje merytoryczno – reformatoryjne, co oznacza, iż organ II instancji, w następstwie wniesionego odwołania władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę i podjąć takie rozstrzygnięcie, które nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wówczas w ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. (vide B.Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 596). Istotnym elementem skorzystania z kompetencji merytoryczno – reformatoryjnej przez organ odwoławczy, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W tym bowiem zawiera się istota dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 roku, w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1 poz. 35). Konsekwencją ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest podjęcie przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Natomiast w toku niniejszego postępowania organ II instancji naruszając procesowy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wydał decyzję merytoryczno – reformatoryjną i wbrew rozstrzygnięciu organu I instancji odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej wskazuje jednoznacznie, iż organ doszukał się szeregu uchybień w postępowaniu przed organem I instancji. Uchybienia te to w istocie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Tak bowiem należy zakwalifikować tego rodzaju wadliwości jak brak stwierdzenia wykonania przez inwestora robót budowlanych, których obowiązek wykonania wynikał z decyzji organu nadzoru budowlanego Nr 98/01 z dnia 31 stycznia 2001 roku, czy też brak pieczęci organu nadzoru budowlanego na dokumentacji inwentaryzacji budowlanej powykonawczej złożonej przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Identyczny charakter ma stwierdzenie przez organ II instancji braku dokumentacji świadczącej o doprowadzeniu przez inwestorów do zgodności z prawem dwukomorowego zbiornika na nieczystości. Powyższe kwestie nie były przedmiotem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ, który poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu powyższych uchybień w przedłożonym przez organ I instancji materiale dowodowym. Takiego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.). Zasadą – wynikającą z analizy przepisu art. 138 k.p.a. – jest merytoryczne (w tym również reformatoryjne) rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, ale aby tak mogło być organ ten nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i jednocześnie nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 roku, w sprawie II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszym postępowaniu, na co jednoznacznie wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wypada w tym miejscu podnieść, iż kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia wskazującego na możliwość wydania przez organ odwoławczy merytoryczno – reformatoryjnego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zasądzeniu na rzecz skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzi, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.