Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2724/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 326/19 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 222/2019 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 326/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę G. W. (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 czerwca 2019 r., nr 222/2019 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków.

W obszernym uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji najpierw opisał stan faktyczny sprawy, w szczególności powołał zapadłe wcześniej decyzje organów i wyroki sądów.

Przechodząc do rozpoznania skargi stwierdził, że - w jego ocenie - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ przede wszystkim dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych właściwie przyjmując, że nie stanowią one rozbudowy budynku będącego przedmiotem postępowania. Czyniąc ustalenia w tym zakresie oparł się na kompleksowo zgromadzonym i wyczerpująco ocenionym materiale dowodowym, który jednoznacznie dowiódł, że wykonane roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone w 1997 r. i stanowiły przebudowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Słusznie też uznał, biorąc pod uwagę treść art. 50-51 oraz art. 71 ustawy obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, że w wyniku licznych nowelizacji, jakim podlegały te przepisy, postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie należało prowadzić w trybie art. 50-51 ustawy.

Sąd przyjął, że stosując się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 31/18 prawidłowo organ uznał, że wykonane roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania nie stanowiły rozbudowy obiektu lecz jego przebudowę. Jak podał, ustaleń tych dokonał na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy w postaci: map aktualizowanych i map do celów projektowych z różnych lat, dokumentacji technicznej hali z 1983 r., inwentaryzacji budynku prostopadłego do ul. [...] z 2009 r. oraz opinii technicznej dotyczącej konstrukcji obu hal z 2006 r. i protokołów oględzin. Dokumenty te, zdaniem Sądu, w sposób czytelny i jednoznaczny potwierdzają, że w listopadzie 1996 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej inwestorem) rozpoczęła roboty budowlane mające na celu dostosowanie dwóch obiektów (hal) zlokalizowanych na działce nr [...], do potrzeb działalności handlowej. Pod koniec 1996 r. wykonano roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z dnia 28 października 1996 r. oraz przeprowadzono dalsze roboty nieprzewidziane w zgłoszeniu, które objęły wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku skarżącej, docieplenie dachu hali oraz ścian zewnętrznych i wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej. Od dnia 8 kwietnia 1997 r. inwestor przystąpił do użytkowania budynków przebudowanych na spożywczo-przemysłowy pawilon handlowy. Według Sądu prawidłowo również organ ustalił, że pomimo połączenia budynki pozostają niezależnie pod względem konstrukcyjnym, a wskutek wykonanych prac zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne istniejącego obiektu budowlanego, ale jego charakterystyczne parametry - kubatura, nie zostały zmienione. Docieplenie dachu hali i ścian zewnętrznych nie stanowi zaś o rozbudowie spornych obiektów, albowiem wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do zwiększenia kubatury przedmiotowego obiektu. W tym kontekście Sąd podkreślił, że definicje określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej zwanego rozporządzeniem) mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w ustawie rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia. Zgodził się zatem, że zewnętrzne ocieplenie budynku nie wpływa na kubaturę obiektu, gdyż jego wykonanie nie zwiększa wewnętrznej pojemności tego budynku.

Za prawidłową uznał też ocenę wykonanej przebudowy obiektu w kontekście postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 30 września 2008 r., nr XXVII/348/08 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczborka oraz wsi Ligota, Ligota Górna i Ligota Zamecka w zakresie Kluczborka - części północnej (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2008 r., Nr 89, poz. 2094), a także przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przepisów BHP oraz z przepisów określających wymagania sanitarno-higieniczne. Działka nr [...] położona przy ul. [...] w [...], znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 4UH, dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa pod obiekty handlu (§ 49 pkt 2 planu), ponadto dopuszcza przebudowę, rozbudowę i wymianę istniejących budynków przy zachowaniu wskaźników urbanistycznych ustalonych w ust. 3 (§ 49 ust. 4 planu). Zdaniem Sądu uprawniona jest zatem teza, że przeprowadzenie postępowania naprawczego było możliwe wobec braku sprzeczności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z miejscowym planem.

Zaaprobował także przyjęcie, że stan techniczny pawilonu handlowego jest dobry, dopuszczający prowadzenie istniejącej działalności handlowej. Wskazał, że organ ocenił go uwzględniając m.in. protokoły oględzin z dnia 16 lipca 2007 r. oraz 27 kwietnia 2010 r., inwentaryzację budowlaną, ocenę techniczną A. R., ekspertyzę techniczną z czerwca 2004 r. autorstwa M. O., opinię techniczną z czerwca 2014 r. autorstwa G. B. i M. M. oraz opinię techniczną określająca stan techniczny pokrycia dachowego autorstwa rzeczoznawcy budowlanego A. Z. z marca 2017 r. i z maja 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że wykonany zakres robót budowlanych nie powoduje żadnej nowej uciążliwości, a także nie wpływa ujemnie na istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki oraz występującą na tym terenie zabudowę. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i bezpieczny dla użytkowników pawilonu oraz otoczenia. Również sporna ściana poprzeczna wewnątrz hali od strony południowej nie przenosi obciążeń z dachu i połączona jest kotwami stalowymi ze ścianami wschodnią oraz zachodnią budynku. Pełni ona wyłącznie funkcję aranżacji wnętrza i została wykonana w celu uzyskania kąta prostego w pomieszczeniu. Natomiast oględziny wizualne nie potwierdziły występowania na niej rys czy uszkodzeń. Od ściany budynku sąsiedniego należącego do skarżącej jest oddzielona dylatacją - pustką powietrzną - i nie jest z nią połączona. Nie stwierdzono zawilgocenia ściany południowej, a także ujemnego oddziaływania na budynek sąsiedni. W budynku skarżącej nie stwierdzono również żadnych zawilgoceń, uszkodzeń ani innych dowodów wskazujących na ujemne oddziaływanie przebudowanego budynku na budynek skarżącej, jak również dowodów takiego oddziaływania wywołanego przez pokrycie dachu przebudowanego budynku. Wszystkie wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy pawilon handlowy w marcu 2003 r. został dopuszczony do użytkowania bez uwag ze strony Komendanta Powiatowego PSP w Kluczborku oraz PPIS w Kluczborku.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że budynek stanowiący obecnie halę sprzedaży pawilonu handlowego nie stanowi wiaty, jak również nie powstał w wyniku samowolnego obudowania wiaty. W tym zakresie stwierdził, że na mapach geodezyjnych obiekt oznaczony jest linią ciągłą, jako budynek, natomiast wiaty są oznaczane linią przerywaną z zaznaczeniem słupów wsporczych dla konstrukcji dachu (mapa z 1986 r. dotycząca wiaty zlokalizowanej od strony wschodniej budynku położonego na działce nr [...] najbliżej ul. [...]). Również przesłuchany w charakterze świadka przedstawiciel poprzedniego właściciela nieruchomości potwierdził, że obiekt był typowym parterowym budynkiem produkcyjnym. Zdaniem Sądu przedłożona przez skarżącą opinia autorstwa M. T., niebędąca opinią techniczną a sporządzona na potrzeby określenia wartości obiektów, nie mogła stanowić istotnego dowodu w sprawie.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd przychylił się do konstatacji organu, że pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 listopada 1996 r. wyrażające zgodę na rozpoczęcie robót wskazanych przez inwestora w zgłoszeniu z dnia 28 października 1996 r. nie stanowi decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zawiadomienie o braku sprzeciwu, co do zgłoszonych robót budowlanych. Wyjaśnił, że procedura naprawcza uregulowana przepisami art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy). Nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że nawet nieprawidłowe zgłoszenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. takie, którego istotnych wad nie dostrzegł organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie zgłosił sprzeciwu, uniemożliwia w każdym przypadku organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych. Także prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania, jeżeli prowadzone roboty budowlane są niezgodne z zakresem robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem, a w konsekwencji są prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy. W przepisie tym określono rodzaje obiektów i robót budowlach podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy objęto przypadki prowadzenia robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, ale rodzajowo niezgodnych z obiektem albo robotami budowlanymi określonymi w art. 30 ust. 1 ustawy. Przy czym niezgodność ta może wynikać zarówno z faktu niezgłoszenia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również z faktu wykonywania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu. Zaaprobował również pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów.

Stwierdził zatem, że wykonana przebudowa obiektu odpowiada prawu, brak było przy tym podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Sąd nie przychylił się do pozostałych zarzutów skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), ją oddalił.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Najpierw pełnomocnik podniósł zarzuty procesowe, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazał na naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót przyjmując, że nie stanowią one rozbudowy, podczas gdy WSA w Opolu w poprzednim wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16 wyraził opinię prawną, że z akt sprawy wynika, iż kontrolowane budynki poprzednio miały inny kształt i wielkość oraz że budynek nr [...] został powiększony i rozbudowany kosztem budynku nr [...], przy czym ta opinia prawna wiązała zarówno organ, jaki Sąd a quo;

2. art. 153 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż pomimo połączenia budynków zmianie uległy parametry użytkowe, ale jego charakterystyczne parametry takie jak kubatura nie zostały zmienione, podczas gdy organ nie wskazał nawet jaka była kubatura budynków przed wykonaniem robót budowlanych i po włączeniu części budynku oznaczonego nr [...] do budynku nr [...];

3. art. 153 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie doszło do rozbudowy, bo zmianie nie uległa kubatura połączonych budynków, podczas gdy WSA w Opolu w poprzednim wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 31/18 zobowiązał organ do zbadania, czy doszło do rozbudowy na podstawie analizy charakterystycznych parametrów takich jak nie tylko kubatura, lecz również powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, a organ analizował tylko jedną z tych cech, tj. kubaturę;

4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż pomimo połączenia budynków i wykonanych prac nie uległy zmianie ich charakterystyczne parametry, podczas po połączeniu budynków ich kubatura wynosi 7.588,56 m3, natomiast przed połączeniem kubatura budynku nr [...] wynosiła 2.899 m3, a budynku nr [...] - 3.124 m3, a zatem łącznie 6.023 m3 przed przebudową;

5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż pomimo połączenia budynków i wykonanych prac nie uległy zmianie charakterystyczne parametry, podczas gdy po ich połączeniu ich wysokość to 5,62 m, a przed wykonaniem tych robót maksymalna wysokość wynosiła 4,6 m;

6. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że opinia M. T., jako niebędąca opinią techniczną, lecz opinią co do wartości obiektów, nie mogła stanowić dowodu w sprawie, podczas gdy dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tym bardziej, że opinia M. T. to jedyny dowód dokumentujący cechy charakterystyczne spornych budynków przed przeprowadzonymi robotami budowlanymi;

7. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 78 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ trafnie uznał, iż wnioski dowodowe skarżącej dotyczyły okoliczności już ustalonych, podczas gdy te wnioski miały znaczenie dla sprawy i zostały zgłoszone na odmienne tezy niż okoliczności ustalone przez organ, w szczególności w zakresie oddziaływania spornych robót na budynek sąsiedni;

8. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących wybiórczej analizy cech charakterystycznych obiektów budowlanych i ograniczenie ich tylko do kubatury, a także orzekanie przez organ na podstawie niepełnej opinii A. Z.;

9. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi dotyczących zmiany sposobu użytkowania;

10. art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77, art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu podnoszonego na każdym etapie postępowania dotyczącego skuteczności zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r., które inwestor złożył już po rozpoczęciu i zakończeniu wymienionych w nim prac, podczas gdy zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy zgłoszenie należy złożyć przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie po ich zakończeniu;

11. art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącej, podczas gdy organ pomimo zobowiązania wynikającego z poprzedniego wyroku nie badał zarzutów dotyczących kwalifikacji wyburzenia ścianek działowych i wykonania nowych oraz wykonanie instalacji elektrycznej i gazowej jako przebudowy istniejącego budynku;

12. art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie wskazał i nie wyjaśnił według jakiego stanu prawnego oceniał, że prace zgłoszone w dniu 28 października 1996 r. nie wymagały pozwolenia.

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnych podniósł naruszenie art. 28-30 ustawy (w pierwotnym brzmieniu) poprzez uznanie, że wykonane roboty zostały wykonane legalnie, gdyż Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu 6 listopada 1996 r. zawiadomił o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót, podczas gdy wymienione w tym zgłoszeniu roboty wymagały w tym czasie ostatecznego pozwolenia na budowę np. wykonanie instalacji gazowych, co więcej zostały także wykonane roboty niewymienione w tym zgłoszeniu.

Zarzucono też naruszenie art. 30 ustawy poprzez uznanie pisma inwestora z dnia 28 października 1996 r. za zgłoszenie "zamiaru wykonania robót", mimo że z literalnej treści tego pisma jasno wynika, iż inwestor nie zgłaszał zamiaru, lecz informował, że prowadzi i podjął już roboty budowlane, podczas gdy do wykonania robót można przystąpić dopiero, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz pełnomocnictwa według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął argumentację, mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Zarzuty skargi kasacyjnej w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania obejmują dwie grupy zagadnień. Pierwsza odnosi się do pominięcia zarówno przez organ administracji, jak i sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniach sądów, wydanych na poprzednim etapie postępowania (art. 153 P.p.s.a), druga z kolei nawiązuje do gromadzenia materiału dowodowego i umotywowania rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej(art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 107 K.p.a.). Pełnomocnik skarżącej podnosi w nich wiele różnych okoliczności mających świadczyć o naruszeniu wskazanych przepisów, nie unikając powtórzeń i w efekcie część z nich częściowo nakłada się na siebie. Dla przejrzystości wywodu uzasadnia to odniesienie się do zgłoszonych zarzutów nie według ich kolejności podanej w skardze kasacyjnej, ale w sekwencji wyznaczonej przez kryterium problemowe. Dodać trzeba, że część zarzutów procesowych i materialnych dotknięte są wadliwością polegającą na niewskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, co osłabia ich skuteczność, na co już w punkcie wyjścia trzeba wskazać.

W toku długotrwale prowadzonego postępowania wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych, część z nich stanowiła przedmiot kontroli sądowej. Kluczowe są dwa ostatnie wyroki WSA w Opolu z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16 i 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 326/19 (oba prawomocne), które ukierunkowały ostatni etap postępowania.

Wbrew odmiennemu poglądowi pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji nie zignorował oceny prawnej zawartej w tych orzeczeniach. Przede wszystkim nie zostało w nich przesądzone, że rodzaj i charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora stanowi rozbudowę obiektu dokonaną poza porządkiem prawnym obowiązującym w budownictwie, której skutki nie mogą zostać zwalczone środkami przewidzianymi w art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy. W pierwszym z powołanych wyroków sąd stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego sprawy przedstawionego przez skarżącą wynika, że dwa budynki przed podjęciem prac przez inwestora miały inny kształt i wielkość, a budynek nr [...] został powiększony (użyto określenia "rozbudowany") kosztem budynku nr [...]. Wytknął organom, że te nie wyjaśniły, a przynajmniej nie wynika to z treści decyzji, czy budynek, w którym znajduje się hala sprzedaży pawilonu handlowego rzeczywiście został rozbudowany we wskazany sposób, w efekcie czego powstały konstrukcyjnie nowe budynki o odmiennych charakterystycznych parametrach, takich jak przykładowo kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, a jeśli doszło do rozbudowy - nie ustalono, czy było to działanie legalne. Do tej kwestii nawiązał sąd w drugim wyroku wyraźnie jednak stwierdzając, że w poprzednim orzeczeniu nie zostało przesądzone, że roboty budowlane należy kwalifikować jako rozbudowa przedmiotowego budynku, a ponadto, że w stosunku do nich powinno być prowadzone postepowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy, a odmienne "stanowisko skarżącej w tej mierze jest błędne". Przyczyną uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć było niewyjaśnienie m.in. tej okoliczności.

Rację ma pełnomocnik skarżącej gdy twierdzi, że kubatura budynku jest jednym z parametrów technicznych budynku, oprócz długości, szerokości, wysokości, powierzchni zabudowy, wskazywał na to WSA w Opolu w wyroku z 8 listopada 2016 r. Jednakże nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, że Sąd pierwszej instancji finalny pogląd, że wykonane roboty stanowiły przebudowę, a zatem rodzaj robót budowlanych niestanowiących budowy (począwszy od zmiany wprowadzonej do ustawy przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 80), oparł tylko na uznaniu, że roboty nie doprowadziły do zmiany kubatury. Oczywiście zasadnicze rozważania dotyczyły tego parametru w kontekście prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych i zadaszenia, prac wewnątrz budynku, w tym wyburzeniu części ścianek działowych, wykonaniu nowych. Jednakże Sąd, podzielając m.in. wnioski wynikające z opinii A. Z. z marca 2017 r., nawiązał także do innych parametrów. W opinii tej wyraźnie stwierdzono, że w obu budynkach nie zostały zwiększone wymiary "w poziomie i pionie", zmianie nie uległa też powierzchnia zabudowy. Nie można uznać za rozbudowę zwiększenie powierzchni jednego z nich, tj. pawilonu handlowego) kosztem drugiego poprzez włączenie części magazynowej i socjalnej budynku usytuowanego prostopadle do ulicy, skoro nie zmieniła się łącznie powierzchnia zabudowy, długość i szerokość budynków, które pozostaję względem siebie niezależne pod względem konstrukcyjnym. Okoliczność, że Sąd wskazując jaka jest obecna kubatura budynków nie podał, jaka była wcześniejsza nie oznacza niezastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednich orzeczeniach. Przesądzenie, że roboty nie zmieniły kubatury oraz powierzchni zabudowy oraz długości, szerokości i także wysokości czyniły zbędne dalsze ustalenia w oczekiwanym przez skarżącą zakresie. Sąd ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na - oprócz opinii A. Z. - dalszych ekspertyzach i ocenach technicznych: M. M. i G. B. z czerwca 2014 r., M. O. z czerwca 2004 r., A. R. z października 2000 r., dokumentacji powykonawczej i mapach z lat poprzednich. Z kolei ustalenie, że wysokość budynku - pawilonu handlowego nie uległa zmianie ma swoje uzasadnienie zarówno w uzupełniającej opinii A. Z. z maja 2017 r., jak i ocenach technicznych M. i G. B. Szczególnie istotna była analiza map, w tym porównanie stanu uwidocznionego na mapie z 1996 r. i w dokumentacji powykonawczej z 2011 r. Powoływanie się na dane zawarte w opinii M. T. z grudnia 2000 r. jako odbiegające od pozostałej zgromadzonej dokumentacji technicznej słusznie nie zostały wzięte pod uwagę w trakcie orzekania i to bez potrzeby uzasadniania, że wymieniona opinia M. T. dotyczyła określenia wartości wszystkich obiektów wówczas znajdujących się na terenie całej nieruchomości.

Niezasadnie utrzymuje pełnomocnik skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącej i tym samym nie zastosował się do oceny prawnej wynikającej z wyroku WSA w Opolu z 2 sierpnia 2018 r. Po pierwsze Sąd ustalając stan faktyczny sprawy ocenił charakter wykonanych robót objętych zgłoszeniem, a nadto wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego oraz poza pozwoleniem i zgłoszeniem. W tych ramach odnotował realizację robót polegających na wyburzeniu części ścianek działowych w pomieszczeniu sanitarnym, wykonaniu nowych w dawnym pomieszczeniu socjalnym i wydzieleniu dodatkowego z części magazynowej, wykonaniu posadzek, zmianie elewacji budynku, w tym zamurowaniu istniejących okien, a także dociepleniu ścian zewnętrznych i hali dachu, wykonaniu ściany poprzecznej wewnątrz hali, przebudowie instalacji elektrycznej i grzewczej kwalifikując je jako mieszczące się w przebudowie obiektu (s. 32). Po drugie wypowiedział się w zakresie skuteczności zgłoszenia robót dokonanego w piśmie z dnia 24 października 1996 r. (s. 35). Trafnie przyjął, że bez względu na to, czy inwestor roboty objęte zgłoszeniem rozpoczął skutecznie i czy w ogóle roboty mogły być realizowane na podstawie zgłoszenia, w prowadzonym postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego winien był ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami. Po trzecie, miał w polu widzenia ocenę prawną w zakresie wpływu na wynik sprawy zmiany stanu prawnego na przestrzeni od rozpoczęcia robót w 1996 r. do podjęcia decyzji kończącej postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (s. 30, 31). W tym kontekście zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu, że w postępowaniu naprawczym ocena, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami następuje w oparciu o stan prawny w dacie ich realizacji, jednakże możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami następuje na podstawie stanu prawnego z chwili orzekania. Chodzi wszak o doprowadzenie robót do zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami.

W dacie wykonywania robót przez inwestora, zgodnie z ówczesną treścią art. 3 pkt 6 ustawy, roboty mające charakter przebudowy obiektu budowlanego kwalifikowane były jako budowa, niektóre wymagały pozwolenia, część zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zaś decyzji o pozwoleniu. Jak już wskazano, ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 80) dokonano zmiany treści art. 3 pkt 6 i 7 ustawy i począwszy od dnia 11 lipca 2003 r. prace polegające na przebudowie stanowią inny niż budowa rodzaj robót budowlanych. Ustawą tą zmieniono również m.in. przepisy art. 29, art. 48 i art. 50 ustawy, a międzyczasowy art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną nakazywał stosowanie korzystniejszych przepisów (art. 1 pkt 37 - 39 i 41). Definicja "przebudowy" wprowadzona została do tekstu ustawy (art. 3 pkt 7a) ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że istotne znaczenie dla wyniku sprawy mają zmiany dokonane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Przepis art. 1 pkt 31 nadał nową treść art. 71, zaś art. 1 pkt 32 dodał do tekstu ustawy nowy art. 71a, regulujący kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nowelizacja ta jako zasadę przyjęła, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy ustawy (art. 2 ust. 1), z tym że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 2), a przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3). Skoro w rozpoznawanej sprawie roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu miały na celu zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu, prawidłowo przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, że likwidacja skutków zdarzenia prawnego w postaci samowoli budowlanej jakiej dopuścił się inwestor w obu postaciach (zmiana sposobu użytkowania, roboty budowlane bez pozwolenia i zgłoszenia, niestanowiącej jednak samowoli w rozumieniu art. 48 ustawy) winna być likwidowana jednocześnie za pomocą środków przewidzianych w art. 50 ust. 1 i art. 51 (art. 71 ust. 3 ustawy w dotychczasowym brzmieniu).

Nie można się zgodzić z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie dostrzegając, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla końcowego jej wyniku okoliczności. Pomijając już niedoskonałości konstrukcyjne niektórych zarzutów w tym zakresie polegające na oparciu jednego z nich tylko o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz niepowołaniu konkretnych jednostek redakcyjnych art. 77, art. 78 i art. 107 w trzech dalszych należy stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w niezbyt sprawnie prowadzonym postępowaniu dawał pełne podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak rozważono, wyłączona jest możliwość potraktowania robót budowlanych jako budowy (wykonania nowego obiektu, odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejącego), dotyczy to zarówno prac objętych uchylonym pozwoleniem na budowę, jak i pozostałych robót, w tym także objętych zgłoszeniem czy też - jak utrzymuje skarżąca - wykonanych nielegalnie, gdyż bez wymaganego zgłoszenia. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że specjalistyczna dokumentacja techniczna pozwala przyjąć, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, nie są sprzeczne z przepisami techniczno - budowlanymi, a obiekt wobec którego prowadzono postępowanie umożliwia bezpieczne użytkowanie. Takie stwierdzenie znajduje uzasadnienie w treści oceny technicznej A. R. (dobry stan techniczny budynku wraz z konstrukcją zadaszenia), oceny G. B. i M. M. (dodatkowo dobry stan instalacji), inwentaryzacji D. F. (dobry stan instalacji grzewczej i wentylacyjnej), inwentaryzacji W. F. (dobry stan instalacji elektrycznej), opinii Z. F. (prawidłowe zabezpieczenia pod względem pożarowym, w tym konstrukcji dachowej) oraz kompleksowej opinii A. Z. Wątpliwości wyrażone w opinii technicznej A. K. z grudnia 2017 r. jednoznacznie nie wykluczają wniosków wynikających z przywołanej pozostałej dokumentacji technicznej. Wyniki dodatkowych oględzin poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, utrwalonych protokołem i szkicem oraz pomiarami potwierdzają zawarte w opiniach specjalistycznych stwierdzenia odnoszące się do powiązań konstrukcyjnych obu budynków i braku wpływu stanu technicznego budynku inwestora na sąsiedni budynek skarżącej. Zaakceptować trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie zachodziła już potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie oczekiwanym przez skarżącą. Zebranie w postępowaniu naprawczym pełnej dokumentacji, głównie powykonawczej umożliwia organowi nadzoru budowlanego zakończenie tego postępowania przez wydanie decyzji, w tym o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (zob. wyroki NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18, LEX nr 3243569, z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1416/20, LEX nr 3573096).

Niezasadne są oba zarzuty materialne. Jak wskazano, pierwszy z nich, wadliwie skonstruowany, wymyka się spod kontroli instancyjnej, skoro pełnomocnik nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna art. 28-30 ustawy w brzmieniu pierwotnym miała zostać naruszona. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik przywołuje co prawda art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy odnosząc go do robót polegających na zmianie lub wymianie elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych zauważając, że przepis ten uległ zmianie w ustawie nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. i powołał jej międzyczasowy art. 7 ust. 1 (przepis ten również nie został objęty podstawami kasacyjnymi). Nie dostrzegł jednak ust. 2 tego przepisu intertemporalnego, a kwestia związana z jego stosowaniem została już rozważona.

Nie można zgodzić się z zarzutem o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 i 2 ustawy przez to że przyjął, iż pismo inwestora z dnia 28 października 1996 r. stanowi zgłoszenie zamiaru wykonania robót. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd nie zajął tak jednoznacznego stanowiska, przyjął jedynie, że pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w Kluczborku z dnia 6 listopada 1996 r. stanowi zawiadomienie o braku sprzeciwu do zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych (s. 35 uzasadnienia wyroku). W omawianej materii istotne są jednak dalsze stwierdzenia Sądu, które zasługują na aprobatę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 50 ust. 1 ustawy upoważniał organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 wykonywanych zarówno bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jak i na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Trafny jest więc pogląd, że bez względu na to, czy doszło do skutecznego zgłoszenia czy też roboty objęte pismem inwestora wykonane zostały bez zgłoszenia, skoro nie stanowią robót objętych dyspozycją art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, co nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, organ nadzoru władny był prowadzić postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.