Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 133/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Organizacje społeczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 5a ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1327
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Toszek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1229.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie przyjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 grudnia 2022 r. NPII.4131.1.229.2023 stwierdził nieważność uchwały Nr LXII/704/2023 Rady Miejskiej w Toszku (dalej: Rada, Gmina, skarżąca), z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Toszek w roku 2024 z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", dalej jako: Program, w części określonej w: § 11 ust, 2 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Program współpracy Gminy Toszek w 2024r. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1327 ze zm.) dalej jako "ustawa", jako sprzecznej z art. 5a ust, 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust, 2b ustawy.

-§ 11 ust. 6 pkt 4 i 5 ust 7 pkt 5 Programu jako sprzeczny z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wywiódł, iż na sesji w dniu 29 listopada 2023 r. Rada Miejska w Toszku podjęła uchwałę Nr LXII/704/2023. Przedmiotowy Program stanowi załącznik do ww. uchwały. W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in.: art. 5 a ust. 1 i 4 ustawy i doręczono ją prawidłowo organowi nadzoru w dniu 6 grudnia 2023 r.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że jest ona częściowo niezgodna z prawem ponieważ zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z kolei zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy: Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z aktualnym poglądem sądów administracyjnych przedmiotowa uchwała powinna zostać zakwalifikowana do kategorii aktów prawa miejscowego, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W opinii organu nadzoru część postanowień załącznika do uchwały dotycząca zasad działania komisji konkursowych została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym stanowią one istotne naruszenia prawa.

Organ wskazał na brzmienie §11 ust. 2 Programu, zgodnie z którym: Członkowie komisji konkursowej swoje czynności wykonują nieodpłatnie. Członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem, czynności. Organ podkreślił, że zasady uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach (w tym m.in. rozstrzygnięcie o przysługiwaniu im z tego tytułu konkretnych uprawnień) nie mogą być uznane za przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2b ustawy w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki. Przepis ten przemawia za brakiem kompetencji rady gminy do określenia zasad wynagradzania członków komisji, bowiem z jego treści wynika, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega odrębnemu reżimowi prawnemu - w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 530). Stosownie do brzmienia art. 7 pkt 3 ww. ustawy czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników urzędu gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych będzie wykonywał wójt. W konsekwencji zatem wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 118/15).

Dalej, w ocenie organu nadzoru należało zakwestionować postanowienia: § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 Programu, na mocy których komisji konkursowej została przyznana kompetencja do oceny formalnej złożonych ofert, a ponadto do odrzucania ofert niespełniających warunków formalnych konkursu lub złożonych po terminie. W ocenie organu nadzoru wskazane wyżej regulacje naruszają przepis art. 15 ust. 2a ustawy ponieważ z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż uprawnienie komisji konkursowej dotyczy tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy rozpatrywanie ofert należy do kompetencji organu administracji publicznej, w tym przypadku Burmistrza Miasta Toszek. W konsekwencji również podejmowanie wobec adresatów zewnętrznych określonych działań o charakterze władczym, jak np. wzywanie do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień i informacji, leży w gestii organu wykonawczego, a nie komisji.

Organ za szczególnie rażące uznał postanowienie § 11 ust. 6 pkt 5 Programu, które teoretycznie dopuszcza odrzucenie ofert niespełniających warunków formalnych już na etapie obradowania komisji. Przepis ten pozostaje zresztą w sprzeczności z brzmieniem § 11 ust. 8 Programu, zgodnie z którym: Ocenę ofert oraz propozycję rozstrzygnięcia konkursu, w tym proponowane kwoty dotacji komisja konkursowa przedstawia Burmistrzowi Toszka, który podejmuje ostateczną decyzję w tym zakresie. W istocie nie wiadomo zatem, czy komisja posiada uprawnienie do odrzucenia oferty z powodów formalnych, czy też wyraża jedynie niewiążącą opinie w tym zakresie. Już sama taka niejasność na etapie interpretacji normy aktu prawa miejscowego musi jednakże prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Wojewody konsekwencją zakwestionowania § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 Programu musi również być uznanie za niezgodne z prawem postanowienia § 11 ust. 7 pkt 5, który wprowadza jako obligatoryjny element protokołu z posiedzenia komisji wskazanie ofert niespełniających warunków formalnych lub zgłoszonych po terminie.

Powyżej opisane uchybienia organ zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia.

Gmina zaskarżyła to rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.

W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2b oraz ust. 2d i 2da ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ stanowiący nie ma kompetencji do wprowadzenia w Programie regulacji dotyczącej określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach, gdyż tak należy zdaniem organu interpretować znaczenie przepisu decydującego o przysługiwaniu bądź nieprzysługiwaniu członkom komisji wynagrodzenia za udział w jej pracach. Zdaniem Wojewody Śląskiego zasady uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach (w tym wypadku w zakresie nieodpłatności za podejmowane czynności) nie mogą być uznane za tożsame z zasadami działania komisji konkursowej. Tymczasem nie budzi żadnych wątpliwości skarżącego możliwość ustalenia nieodpłatnego uczestnictwa członków przedmiotowej komisji, co wielokrotnie potwierdzone zostało w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w 2023 r. sygn. akt. III SA/GI 93/23. Niewątpliwie organ stanowiący gminy jest uprawniony do zawarcia w treści Programu postanowienia stanowiącego, że członkowie komisji pracują bez wynagrodzenia i bez zwrotu wydatków poniesionych w związku z tym suma członków komisji to bowiem nic innego, jak komisja właśnie. Tym samym błędnie organ nadzoru wywiódł, iż zapisy ustawowe niejako zakazują uregulowania przez organ stanowiący tegoż zagadnienia. Co więcej, aktualnie dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 5a ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2b ustawy pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem wcześniej reprezentowanym przez tenże organ nadzoru;

- art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ nadzoru, iż treść Programu pozostaje niejasna w zakresie czy komisja posiada uprawnienia do odrzucenia oferty z powodów formalnych, czy też wyraża jedynie niewiążąca opinię w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru niezgodnie z przepisami ustawowymi są postanowienia § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 i ust. 7 pkt 5 Programu, na mocy których komisji konkursowej zostać miała przyznana kompetencja do oceny formalnej złożonych ofert, a ponadto do odrzucania ofert niespełniających warunków formalnych konkursu lub złożonych po terminie. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2a ustawy organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, iż rola komisji konkursowej polega zatem na opiniowaniu/badaniu/ocenie złożonych ofert. Jednakże zdaniem skarżącej nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej ofert bez ich weryfikacji pod względem formalnym ponieważ zarówno warunki formalne, jak i merytoryczne określane są na etapie ogłaszania otwartych konkursów ofert - zgodnie z ich treścią zaopiniowanie ofert pod względem formalnym polega wyłącznie na sprawdzeniu kompletności i prawidłowości złożonej oferty w oparciu o kryteria określone w załączniku do ogłoszenia, a organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert uwzględnia możliwość realizacji zadania przez organizacje biorąc pod uwagę opinię komisji konkursowej, która w kolejnym etapie opiniuje oferty (spełniające warunki formalne) w oparciu o kryteria merytoryczne.

Organ nadzoru całkowicie pominął w swojej ocenie § 11 ust. 8 Programu, który stanowi, iż "ocenę ofert oraz propozycję rozstrzygnięcia konkursu, w tym proponowane kwoty dotacji komisja konkursowa przedstawia Burmistrzowi Toszka, który podejmuje ostateczną decyzję w tym zakresie'". Mając powyższe na względzie uprawnienia komisji konkursowej mają wyłącznie charakter opiniodawczy, zaś ostateczny wybór ofert należy do kompetencji organu wykonawczego (w tym przypadku Burmistrza Toszka). Kompetencja do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert nie obejmuje upoważnienia komisji konkursowej do wyboru ofert czy ich odrzucenia na wcześniejszym etapie postępowania. Zadaniem komisji jest tylko opiniowanie ofert:

- zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała w zaskarżonej części jest sprzeczna z prawem. Tym samym wyrażając nawet własne stanowisko w sprawie organ nadzoru błędnie nie zastosował art. 91 ust. 4 u.s.g., w sytuacji w której doszło li tylko do nieistotnego naruszenia prawa, wobec którego organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uchybienie to podlega kontroli sądu administracyjnego. Jak podkreślił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w treści uzasadnienia wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Naruszeniem prawa jest bez wątpienia takie stanowienie prawa, które jest sprzeczne z normami ustawowymi. Obowiązkiem sądu dokonującego kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego jest jednak każdorazowa ocena, czy rzeczywiście doszło do istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego o nr NPII.4131.1.1229.2023 z dnia 19 grudnia 2023 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały nr LXII/704/2023 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 29 listopada 2023 roku w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Toszek w roku 2024 z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie".

- zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi Gmina m.in. wskazała, że w opinii organu nadzoru część postanowień załącznika do uchwały dotycząca zasad działania komisji konkursowych została podjęcia z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym stanowić one mają istotne naruszenie prawa. W pierwszej kolejności organ nadzoru uznał, że zasady uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach (w tym wypadku w zakresie nieodpłatności za podejmowane czynności) nie mogą być uznane za tożsame z zasadami działania komisji konkursowej, jako podmiotu opiniującego oferty w konkursach ofert. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 2 Programu " Członkowie komisji konkursowej swoje czynności wykonują nieodpłatnie. Członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności. " Wojewoda wywiódł, iż uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej innymi słowy nie może być utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Dalej, w ocenie organu nadzoru należało zakwestionować także postanowienia § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 i ust. 7 pkt 5 Programu, na mocy których komisji konkursowej została przyznana kompetencja do oceny formalnej złożonych ofert, a ponadto do odrzucania ofert niespełniających warunków formalnych konkursu lub złożonych po terminie. Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż wskazane wyżej regulacje naruszają przepis art. 15 ust. 2a ustawy.

W ocenie skarżącego powyższa argumentacja obarczona jest jednak poważnymi wadami, ponieważ zgodnie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy rada gminy została uprawniona do określenia zasad i trybu powoływania komisji konkursowych.

Zdaniem Gminy w zakresie drugiego z zarzutów Wojewoda stanął na błędnym stanowisku, że określenie w Programie, iż "Przedmiotem posiedzeń komisji konkursowej jest w szczególności: ocena złożonych ofert pod względem formalnym oraz odrzucenie ofert niespełniających warunków formalnych konkursu lub złożonych po wyznaczonym terminie", a także, iż "Z posiedzeń komisji konkursowej sporządza się protokół uwzględniający wskazanie ofert niespełniających warunków formalnych lub zgłoszonych po terminie" stanowi naruszenie art. 15 ust. 2a ustawy. Zgodnie zaś z tymże przepisem powszechnie obowiązującego prawa organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, iż rola komisji konkursowej polega zatem na opiniowaniu/badaniu/ocenie złożonych ofert. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego "opiniowanie" to inaczej "przedstawianie w jakiejś sprawie specjalistycznej opinii/poglądu na dany temat, które często poprzedzone jest analizą (badaniem)". Wśród wielu synonimów tego słowa warto zwrócić uwagę na: "badanie", "dokonywanie oceny", "weryfikowanie", "punktowanie", "ocenianie", "stawianie oceny". Zgodnie z powyższym zdaniem skarżącego wskazanie w Programie postanowienia, iż "przedmiotem posiedzenia jest ocena złożonych ofert" jest równoznaczne z określeniem, iż "komisja opiniuje oferty". Co więcej opinia nie ma charakteru wiążącego. Organ wykonawczy powinien się zapoznać z treścią opinii i wziąć ją pod uwagę w dalszej działalności, nie ma jednak obowiązku jej uwzględnienia.

Zdaniem Gminy nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej ofert bez ich weryfikacji pod względem formalnym. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarówno warunki formalne, jak i merytoryczne określane są na etapie ogłaszania otwartych konkursów ofert - zgodnie z ich treścią zaopiniowanie ofert pod względem formalnym polega wyłącznie na sprawdzeniu kompletności i prawidłowości złożonej oferty w oparciu o kryteria określone w załączniku do ogłoszenia, a organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert uwzględnia możliwość realizacji zadania przez organizacje biorąc pod uwagę opinię komisji konkursowej, która w kolejnym etapie opiniuje oferty (spełniające warunki formalne) w oparciu o kryteria merytoryczne.

Zdaniem Gminy określenie kwestii związanej z wynagradzaniem (lub nie) członków komisji konkursowej niewątpliwie mieści się w katalogu owych "zasad działania". Gmina wskazała, iż przedmiotowa kwestia (wobec tożsamego brzmienia Programu w roku poprzednim, tj. "Członkowie komisji konkursowej swoje czynności wykonują nieodpłatnie. Członkom komisji nie przysługuje zwrot ( wydatków związanych z wykonywaniem czynności. " była już przedmiotem sporu pomiędzy tymi samymi stronami i zakończyła się już prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Gmina Toszek w grudniu 2022 roku zaskarżyła do Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.914.2022 Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2022 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLVIII/566/2022 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 26 października 2022 roku w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Toszek w roku 2023 z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, podzielając w wyroku stanowisko Gminy Toszek, w treści uzasadnienia do wyroku (sygn. akt III SA/Gl 93/23) wskazał jednoznacznie, iż nie budzi wątpliwości możliwość ustalenia nieodpłatnego uczestnictwa członków przedmiotowej komisji. Zgodnie z tezą sądu administracyjnego organ jest uprawniony do zawarcia w treści Programu postanowienia stanowiącego, że komisja pracuje bez wynagrodzenia i bez zwrotu wydatków poniesionych w związku z tym. Suma członków Komisji to nic innego, jak Komisja właśnie. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie doznają uszczerbku z tego powodu, że wynagrodzenia nie będą pobierać członkowie komisji (wszyscy), a nie komisja (jako suma jej członków).

Zgodnie z dorobkiem orzeczniczym nie budzi zaś wątpliwości możliwość ustalenia nieodpłatnego uczestnictwa członków przedmiotowej komisji.

Ponadto w Programie wskazano, iż stanowisko komisji konkursowej (co do sposobu zaopiniowania ofert złożonych w ramach otwartego konkursu ofert) powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z posiedzeń komisji konkursowej. Z kolei nadzór prawny stoi na stanowisku, że zawarcie w protokole informacji o liczbie i danych podmiotów niespełniających warunków formalnych lub zgłoszonych po terminie stanowi naruszenie prawa. Tymczasem zdaniem Gminy prawidłowo sporządzony protokół uwzględniający w/w informacje jest pomocnym narzędziem dla organu wykonawczego gminy przy podejmowaniu decyzji związanej z dokonaniem ostatecznej oceny ofert oraz podjęciem decyzji o odrzuceniu (lub nie) wskazanych ofert i wysokości przyznanej im (lub nie) dotacji celowej.

Wątpliwość organu nadzoru wyrażoną w treści rozstrzygnięcia nadzorczego w zdaniu "w istocie nie wiadomo zatem, czy komisja posiada uprawnienia do odrzucenia oferty z powodów formalnych, czy też wyraża jedynie niewiążąca opinię w tym zakresie" rozstrzyga postanowienie § 11 ust. 8 Programu, który stanowi, iż "ocenę ofert oraz propozycję rozstrzygnięcia konkursu, w tym proponowane kwoty dotacji komisja konkursowa przedstawia Burmistrzowi Toszka, który podejmuje ostateczną decyzję w tym zakresie".

Mając powyższe na względzie uprawnienia komisji konkursowej mają wyłącznie charakter opiniodawczy, a protokół z posiedzenia takiej komisji ma walor opinii pochodzącej od organu pomocniczego, zaś ostateczny wybór ofert należy do kompetencji organu wykonawczego - w tym przypadku Burmistrza Toszka, co potwierdzają jednoznacznie postanowienia § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 i ust. 7 pkt 5 Programu. Zawarta w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy kompetencja do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, nie obejmuje upoważnienia komisji konkursowej do wyboru ofert. Zadaniem komisji jest tylko opiniowanie ofert (zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym). W żadnym punkcie Programu nie zostało wskazane, iż komisja podejmuje decyzje w tym zakresie, lecz jedynie że ocena ofert (zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym) jest przedmiotem posiedzeń komisji (a tym samym protokół z posiedzeń komisji zawiera owe zagadnienia).

Dokonana oraz organ nadzoru ocena zgodności z prawem poszczególnych postanowień Programu miała więc charakter wybiórczy i przeprowadzona została w oderwaniu od pozostałych postanowień Programu, z pominięciem wykładni systemowej, w tym brzmienia § 11 ust. 8 Programu.

Podsumowując, Gmina nie podziela stanowiska Wojewody wskazanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wobec czego wnosi o jego uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

Sąd podkreśla nadto, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione.

Następnym obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym kontrolowanej uchwały.

Przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).

Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy przez organ nadzoru, jak zostało wyżej wskazane, unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rację ma Rada Gminy, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr LXII/704/2023 Rady Miejskiej w Toszku w części jest bezpodstawne ponieważ

Program, w części określonej w: § 11 ust, 2 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Program nie jest sprzeczny z art. 5a ust, 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust, 2b ustawy oraz Program, w części określonej w § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 ust 7 pkt 5 nie jest sprzeczny z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy.

Zdaniem Sądu zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Z powyższego zadaniem Sądu wynika, że otwarty katalog obejmuje Program jako taki, jego zakres przedmiotowy, a nie poszczególne jego elementy.

Zauważyć bowiem należy, że określenie to odnosi się do treści programu, a nie poszczególnych zapisów. Innymi słowy, na tej podstawie Rada Gminy mogłaby wprowadzić jakiś inny jeszcze punkt do rocznego programu. Tym samym ustawowo przewidziana kompetencja do poszerzenia zakresu przedmiotowego Programu jest adresowana do Rady Gminy podobnie jak ustalenie sposobu oceny realizacji programu.

Sąd ocenił zakwestionowane przez Wojewodę zapisy Programu, co do których Gmina wywiodła skargę.

W § 11 ust. 2 załącznika do w/w uchwały, stanowiącego Program Wojewoda zarzucił sprzeczność z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2b ustawy. Zdaniem Sądu nie jest to zasadne stanowisko z następujących względów § 11 ust. 2 Programu ma brzmienie:

"Członkowie komisji konkursowej swoje czynności wykonują nieodpłatnie. Członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności".

Zdaniem Wojewody art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla takiego zapisu, jednak Sąd tego stanowiska nie podziela. Wyjaśniając powyższe należy na wstępie uczynić zastrzeżenie, że badając zgodność uchwały z prawem należy raczej oceniać legalność zawartych w nich norm prawnych, a nie kurczowo trzymać się użytych do ich wyrażenia słów.

Sąd odnośnie tej części rozstrzygnięcia Wojewody podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt. III SA/GI 93/23, w którym WSA stwierdził, że: "roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy zawiera tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert".

Organ stanowiący ma zatem niewątpliwie kompetencje do określenia zasad działania komisji. Zasada to tyle, co reguła (Słownik języka polskiego, https://sjp.pl). Zatem zasady działania, to zbiór reguł wg których coś funkcjonuje. Gmina była zatem uprawiona do zawarcia w treści Programu zapisu stanowiącego, że komisja pracuje bez wynagrodzenia i bez zwrotu wydatków poniesionych w związku z tym. Zatem literalnie zapis ten odnosiłby się do Komisji, jak tego chce Wojewoda. Tym niemniej norma prawna wyrażona w obu zapisach byłaby dokładnie taka sama - że praca w Komisji nie daje prawa do wynagrodzenia ani zwrotu wydatków. Obydwa zapisy są po prostu inną językową formą wyrażenia tej samej zasady.

Po wtóre, suma członków Komisji to nic innego, jak Komisja właśnie. Trudno w takim wypadku mówić, że Program stanowiący załącznik do uchwały dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa. Takie istotne naruszenie to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu zasady demokratycznego państwa prawnego nie doznają uszczerbku z tego powodu, że wynagrodzenia nie będą pobierać członkowie komisji (wszyscy) a nie komisja (jako suma jej członków).

Jednak nawet gdyby uznać powyższy pogląd za nieuprawniony, to słusznie pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że - stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie prawa inne niż istotne nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd nie uznał również zasadności zarzutu Wojewody do § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 i ust. 7 pkt 5 Programu jako sprzecznego z art. art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy ponieważ w ocenie Sądu zapis uchwały w § 11 ust. 6 pkt 4 i 5 Programu, dopuszczający odrzucenie ofert niespełniających warunków formalnych już na etapie obradowania komisji. Jak również zapis uchwały w § 11 ust. 6 pkt 6 Programu, pozwalający Komisji na ocenę merytoryczną ofert zgodnie z kryteriami zawartymi w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych należy interpretować w korelacji z treścią § 11 ust. 8 Programu, który stanowi, że ocenę ofert oraz propozycję rozstrzygnięcia konkursu, w tym proponowane kwoty dotacji Komisja konkursowa przedstawia Burmistrzowi Toszka, który podejmuje ostateczną decyzję w tym zakresie. Zatem zdaniem Sądu to Burmistrz a nie Komisja konkursowa ostatecznie rozstrzyga konkurs w związku z czym stanowisko organu nadzoru jest niezasadne.

Biorąc pod uwagę, że zarzuty skargi okazały się zasadne, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Obejmują one jedynie wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.