Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1913/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1941/21 w sprawie ze skargi D.G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1941/21, oddalił skargę D.G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.G. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na wyżej powołaną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. obejmującego etap "A8" – tereny znajdujące się w miejscowości T. w części tekstowej i graficznej (Rozdział 3 § 16 ust. 11 ppkt 4 poz. 10 tabeli) i ustalającego przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznakowanej symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...] położonej w miejscowości T., gmina M.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") przez bezzasadne ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności działki nr [...] przejawiające się w wytyczeniu pasa terenu o szerokości 6 m - 8 m na całej szerokości tej działki i przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną, skutkujące brakiem możliwości zabudowy pozostałej części działki zgodnie z własnymi zamierzeniami skarżącej ze względu na zmniejszenie jej powierzchni oraz faktyczne zmniejszenie wartości jak i przydatności budowlanej wskazanej nieruchomości;

2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uniemożliwienie skarżącej zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przejawiającego się w zmniejszeniu działki [...] do powierzchni niepozwalającej na wzniesienie na niej budynku mieszkalnego zgodnie z założeniami skarżącej, co jednocześnie narusza interes prawny skarżącej;

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez tzw. "nadużycie władztwa planistycznego" przejawiające się w dowolnym ukształtowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający prawo własności nieruchomości w zakresie niewspółmiernym do uzyskanych z tego tytułu korzyści;

4. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez obciążenie skarżącej obowiązkiem realizacji zadania własnego gminy w zakresie zapewnienia dróg dojazdowych oraz organizacji ruchu drogowego przez wyznaczenie na obszarze nieruchomości należącej do skarżącej drogi wewnętrznej, gdzie z uwagi na interesy właścicieli działek sąsiednich powinna zostać wytyczona droga publiczna zgodnie z ustawą, co jednocześnie stanowi obejście prawa mające na celu zaniechanie konieczności wywłaszczenia gruntu za słusznym odszkodowaniem.

5. art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób całkowicie dowolny oraz bez przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego;

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w części tekstowej i graficznej ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznakowanej symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...] położonej w miejscowości T., gmina M. (tj. od granicy działki [...] [...] do granicy działki [...]), jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W skardze sformułowano ponadto wniosek o dopuszczenie jako dowód następujących dokumentów:

a. mapa poglądowa działki wraz z oznaczeniem przebiegu skarżonej drogi z Geoportalu z oznaczeniem spornej części drogi na okoliczność oznaczenia spornej części drogi [...],

b. pismo z 1 marca 2021 r. wraz z odpowiedzią z 24 marca 2021 r. na okoliczność próby wniesienia poprawek do nowej treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz odmowy uwzględnienia tego w wniosku,

c. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 24 czerwca 2021 r. wraz z odpowiedzią Rady Gminy M. z 29 lipca 2021 r. na okoliczność próby polubownego rozwiązania sporu,

d. wypis KW nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. na okoliczność wykazania prawa własności nieruchomości objętej skargą oraz słusznego interesu prawnego skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca D.G. jest właścicielką nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości T., gmina M. Zgodnie z częścią graficzną i tekstową zaskarżonego m.p.z.p., przez całą szerokość działki należącej do skarżącej (nr [...]) wytyczona została droga dojazdowa o numerze [...].

Skarżąca wskazała, że zaproponowany przez Radę Gminy M. sposób wytyczenia drogi wewnętrznej (dojazdowej) jawi się w jako pozbawiony uzasadnienia użytkowego jak również w sposób niepotrzebny pozbawia właścicielkę nieruchomości prawa do części gruntu stanowiącej ok. 30% całej powierzchni działki. Wyznaczona droga nie koresponduje z potrzebą wyznaczenia drogi koniecznej, która stanowiłaby dojazd do innych nieruchomości. Działka należąca do skarżącej posiada dostęp do drogi dojazdowej od ul. B. Droga nr [...] (ul. S.) zapewniać ma natomiast dojazd dla pozostałych działek sąsiadujących. W takim układzie trudno jest uznać za zasadne aby droga niemająca znaczenia użytkowego dla właściciela nieruchomości była prowadzona przez należący do niego obszar z dodatkowym uszczerbkiem dla funkcjonalności i wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej oczywistym jest aby właściciele działek dla których dojazd jawi się jako niezbędna potrzeba przeznaczyli na ten cel części swoich nieruchomości, bowiem leży to niejako "w ich interesie", natomiast interesu takiego nie posiada skarżąca. Skoro zatem droga nie ma żadnego znaczenia dla osoby której prawo własności zostało ograniczone jak i wyznaczenie drogi nie jest niezbędne dla ochrony interesów innych właścicieli, to uznać należy, że działanie Rady Gminy należy zakwalifikować jako bezwzględne przekroczenie granic władztwa planistycznego. Twierdzenie takie skarżąca uzasadnia niemającym pokrycia w interesie publicznym, wyrażającym się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni. Taki sam efekt (zapewnienie drogi dojazdowej) można było bowiem osiągnąć przez wyznaczenie drogi jedynie do granicy działki [...] (a tym samym pozostawienie jej jako tzw. "ślepej uliczki"). Taki układ przestrzenny odpowiadałby w zupełności celom dla których został wypracowany i zachowywałby równowagę pomiędzy interesami właścicieli działek sąsiednich, a interesem skarżącej.

Skarżąca podkreśliła, że w stanie faktycznym stanowiącym przedmiot niniejszej skargi w sposób oczywisty zróżnicowana została sytuacja właścicieli poszczególnych nieruchomości, bowiem powierzchnia części działek została ograniczona w taki sposób by zapewnić drogę dojazdową tylko właścicielom działek sąsiadujących z działką skarżącej.

Nadużycie władztwa planistycznego nastąpiło również w wymiarze ustalenia kategorii drogi, która została wyznaczona. Ustawodawca wskazuje w art. 2 ust. 1 u.d.p., że jedną z kategorii dróg publicznych są drogi gminne. Jak wynika natomiast z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Skoro więc organ gminy uznał, że wytyczenie drogi jest czynnością niezbędną dla zagwarantowania właścicielom działek sąsiednich dojazdu do ich posesji, to grunty na ten cel powinny zostać wywłaszczone za odszkodowaniem, a droga ta powinny zyskać miano drogi publicznej (gminnej). W przeciwnym wypadku należy uznać, że albo wyznaczenie drogi nie było niezbędne dla zapewnienia komunikacji albo gmina niewłaściwie wyznaczyła tę drogę jako wewnętrzną. Wskazano również, że sami właściciele gruntów sąsiednich mogliby dochodzić swoich roszczeń od właścicielki na drodze cywilnej przez powództwo o wyznaczenie służebności drogi koniecznej (art. 145 § 1 k.c.).

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy M. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Organ wskazał, że zaskarżony plan został przygotowany i uchwalony zgodnie z obowiązującą procedurą.

Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że w miejscu lokalizacji przeznaczenia pod drogę publiczną na działce [...] znajduje się naturalne użytkowane przez lokalną społeczność powiązanie komunikacyjne pomiędzy ul. B. i S. W miejscu tym znajduje się również przebieg wodociągu oraz linii energetycznej niskiego napięcia, (co samo przez się wyłącza ten teren z możliwości inwestowania). Celem zastosowanego rozwiązania było zapewnienie możliwości komunikacyjnej terenom przeznaczonym pod zabudowę znajdujących się przy ulicy B. i S. Ul. B. o szerokości 5 m, działka nr [...], stanowi grunt prywatny użytkowany przez właścicieli na cele dojazdu do swoich nieruchomości. Ulica ta nie ma bezpośredniego połączenia z publicznymi drogami gminnymi, gdyż od północy styka się z terenem kolejowym, (z którego na zasadzie umowy z PKP gmina korzysta). Przez połączenie ulicy B. i S. zrealizowane na dz. nr [...] możliwe będzie zapewnienie dostępu do działek stanowiących własność Gminy M. tj. dz. nr [...] i [...]. Zaplanowane przeznaczenie pod teren [...] na działce nr [...] nie będzie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Będzie ono natomiast działaniem zmierzającym do lepszej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz narzędziem do realizacji celów publicznych w zakresie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Rada nie naruszyła w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia. Poza tym wytyczenie drogi przez należącą do skarżącej działkę nr [...] nie doprowadziło do braku możliwości zabudowy tej działki. Działka w ok. 91% została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (powierzchnia ok. 1572 m2), a tylko w ok. 9% (ok. 139 m2) została przeznaczona pod tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe.

Sąd miał również na uwadze, że droga [...] została wytyczona w miejscu, które również obecnie jest użytkowane przez społeczność lokalną jako nieformalne połączenie komunikacyjne ulic B. i S. W związku z tym plan w zaskarżonym zakresie nawiązuje do aktualnych stosunków społecznych istniejących na terenie objętym zakresem zaskarżonej uchwały. Nie bez znaczenia jest również podnoszona przez organ okoliczność przebiegu w obszarze oznaczonym jako 37.11KD-D na wysokości działki skarżącej wodociągu oraz linii energetycznej niskiego napięcia i jej negatywny wpływ na możliwość zabudowy działki w tym terenie. Poza tym droga [...] stanowi proste przedłużenie drogi zlokalizowanej obecnie na działce nr [...], a zatem wytyczenie drogi w tym miejscu nie prowadzi do komplikacji układu drogowego, przez co służy również bezpieczeństwu komunikacyjnemu.

Za bezzasadny został oceniony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z zaskarżonego planu nie wynika obowiązek wybudowania przez skarżącą drogi dojazdowej. Skarżąca nie jest zobowiązana do budowy drogi ani do jej utrzymywania. Nie ma również wątpliwości, że teren [...] został przeznaczony pod drogę publiczną o istotnym znaczeniu dla tej części obszaru objętego ustaleniami planu.

Według stanowiska Sądu, przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło również do naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Możliwość ograniczenia prawa własności została bowiem dopuszczona w Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 140 k.c. przez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności nieruchomości dokonane przez określenie przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...] stanowi zostało dokonane zgodnie z prawem podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że ograniczenie to wykracza poza ramy ustawowe i stanowi bezzasadne ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności działki nr [...] przejawiające się w wytyczeniu, co z kolei skutkuje brakiem możliwości wykorzystania pozostałej części działki zgodnie z własnymi zamierzeniami skarżącej ze względu na zmniejszenie jej powierzchni oraz faktyczne zmniejszenie wartości jak i przydatności budowlanej wskazanej nieruchomości;

2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że sposób wytyczenia drogi oznaczonej symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...] nie narusza interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że przebieg drogi jaki został wytyczony na działce należącej do skarżącej uniemożliwia jej zagospodarowanie terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przejawiającego się w zmniejszeniu działki [...] do powierzchni niepozwalającej na wzniesienie na niej budynku mieszkalnego zgodnie z założeniami skarżącej a zatem w sposób naruszający jej interes w sposób niewspółmierny dla interesu publicznego;

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa w postaci sposobu wytyczenia drogi oznakowanej symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...] zostało dokonane w zgodzie z zasadą proporcjonalności i konieczności podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że nastąpiło tzw. "nadużycie władztwa planistycznego" przejawiające się w dowolnym ukształtowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ukształtowanie przebiegu drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...], gdy czynność ta nie była w żaden sposób uzasadniona koniecznością dojazdu do drogi publicznej;

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niezasadne oddalenie skargi, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania w zakresie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad: poszanowania ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności oraz proporcjonalności, polegających na przyjęciu przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że:

a. sposób wytyczenia drogi czyni zadość zasadzie proporcjonalności i konieczności oraz zapewnieniu minimalnego ładu komunikacyjnego podczas gdy wytyczenie drogi nie jest uzasadnione potrzebą dostępu do drogi publicznej przez którąkolwiek z działek, gdyż dostęp ten jest zapewniony od ulicy S. i K. oraz B., co z kolei wskazuje wprost na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b. wytyczenie drogi przez całą szerokość działki [...] należącą do skarżącej nie doprowadziło do braku możliwości zabudowy tej działki podczas gdy w skutek ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwości wznoszenia budynków zostały istotnie ograniczone jedynie do minimalnego zakresu,

c. mniejsza z działek powstałych po podziale jest możliwa do zabudowy mieszkaniowej i usługowej podczas gdy z uwagi na jej rozmiar jakakolwiek zabudowa nie jest możliwa albo jest funkcjonalnie nieopłacalna,

d. istniejące stosunki społeczne w postaci nieuprawnionego przejazdu i przechodu przez działkę uzasadniają wytyczenie drogi w sposób zaplanowany podczas gdy wskazany sposób używania części nieruchomości przez mieszkańców jest sprzeczny z prawem i narusza interes właściciela nieruchomości,

e. w miejscu gdzie wytyczona została droga dojazdowa przebiega linia napięcia i wodociąg podczas gdy faktycznie w miejscu tym przebiega jedynie wodociąg,

f. istnienie linii wodociągowej wpływa negatywnie na możliwości zabudowy terenu, w którym zaplanowana została droga podczas gdy fakt ten nie wyklucza wykorzystania części działki w inny sposób (np. na miejsce postoju pojazdu), a wytyczenie drogi wyłącza jej użycie w całości,

g. ulica B. nie posiada połączenia z publicznymi drogami gminnymi podczas gdy ulica ta posiada połączenie z drogą gminną — ulicą K.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia następujących okoliczności przyjętych za podstawę wyrokowania:

a. wytyczenie drogi przez całą szerokość działki [...] służy poprawie bezpieczeństwa komunikacyjnego,

b. wytyczona droga cechuje się istotnym znaczeniem komunikacyjnym.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] 2020 r. w części tekstowej i graficznej ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznakowane, symbolem [...] na całej szerokości działki o numerze [...] położonej w miejscowości T., gmina M. (tj. od granicy działki [...] i [...] do granicy działki [...]) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, zarówno tych dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia zgodności z porządkiem prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przeznaczenia terenu obejmującego część działki skarżącej pod drogę oznaczoną symbolem [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku, nie dopatrzył się w działaniu organu planistycznego, przeznaczającego część nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową [...], naruszenia przepisów art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., będących – zdaniem skarżącej kasacyjnie – konsekwencją nadużycia władztwa planistycznego.

Planowana droga została wytyczona na fragmencie działki nr [...] należącej do skarżącej kasacyjnie. Nie ma zatem wątpliwości, że przeznaczenie tego terenu pod drogę dojazdową stanowi ingerencję w prawa podmiotowe właścicielki nieruchomości. Jednak wypada przy tym wyjaśnić, że wszelkie ustalenia planu miejscowego, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie to z perspektywy właściciela, to nic innego jak ograniczenie swobody korzystania z przedmiotu własności. Ograniczanie praw podmiotowych właściciela, a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym.

Ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy, nie ma charakteru absolutnego. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak własność (jak już wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenie przebiegu drogi dojazdowej [...] przez działkę [...] należącą do skarżącej kasacyjnie nie nastąpiło w wyniku nadużycia władztwa planistycznego oraz mieści się w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Należy bowiem przypomnieć, że ustalanie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jest obowiązkowym elementem treści planu miejscowego. Nie bez znaczenia dla lokalizacji fragmentu drogi dojazdowej [...] było to, że planowany jej odcinek, przebiegający przez działkę [...] stanowi przedłużenie drogi znajdującej się na działce nr [...]. Co zaś kluczowe przy ocenie ustaleń planistycznych z perspektywy granic władztwa planistycznego, przeznaczenie części działki skarżącej kasacyjnie pod wspomnianą drogę nie prowadzi do utraty możliwości wykorzystania pozostałej części pod zabudowę.

Zważywszy na powyższe, jak i na to, że terenom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową powinny towarzyszyć tereny przeznaczone pod drogi dojazdowe do istniejącej i planowanej zabudowy, nie sposób uznać, iż decyzje planistyczne podjęte w tym zakresie wykraczają poza granice władztwa planistycznego i godzą w prawo własności ponad miarę określoną wymogami proporcjonalności. Samo zaś kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, jest dopuszczalne, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zostanie ono uzasadnione i będzie się mieściło w granicach obowiązującego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).

Z przytoczonych wyżej powodów należało więc uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak też za bezzasadny, będący z nimi ściśle związany, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., określony przez skarżącą kasacyjnie jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wypada w odniesieniu do tego ostatniego zarzutu dodatkowo zaznaczyć, że przywołane w nim przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., z uwagi na ich przynależność do tak zwanych przepisów wynikowych, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Oparcie na nich zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 1.12.2020 r., II OSK 1728/18, LEX nr 3124354). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc brak przywołania w tym zarzucie odpowiednich przepisów postępowania (wskazane w tym zarzucie przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie są bowiem przepisami postępowania) pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie. Sąd I instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego lub dokonanej wykładni prawa. Podnieść przy tym należy, że Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wytyczenie drogi przez działkę skarżącej kasacyjnie prowadzi do prostego przedłużenia drogi znajdującej się na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy. Unikając tym samym komplikacji układu drogowego, sprzyja bezpieczeństwu komunikacyjnemu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że przeznaczenie terenu pod drogę dojazdową o statusie drogi publicznej sprawia, że taka droga, przez poddanie jej reżimowi prawnemu przewidzianemu w przepisach u.d.p., nabiera istotnego znaczenia w kontekście komunikacji lokalnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.