Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3026/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: § 1
journal: Dz.U. 1950 nr 45 poz 416
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność  Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości  jest nieznany.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 706/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 maja 2023 r. znak: SKO-GN-4160-161/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 706/23 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 4 maja 2023 r. znak: SKO-GN-4160-161/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 28 marca 2007 r. znak: SKO-I-01/1349/GNp/2005 orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 5 października 1956 r. znak: PZR.19-IId/15/1/56 w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi X., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. i B. C.

Jak wskazało SKO, brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przejęcia własność A. i B. C. jest brakiem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1928 r.". Stanowi to rażące naruszenie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339), powoływanego dalej jako "dekret" lub "dekret z 1949 r.", oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), powoływanego jako "rozporządzenie z 1950 r.", skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. orzeczenia.

Kolegium wyjaśniło, że art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 r. nie ukierunkowywał przepisów wykonawczych i pozostawiał swobodę ewentualnych rozwiązań prawnych w zakresie określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości, których granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.

Prokurator Okręgowy w Sosnowcu, działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), w dniu 25 listopada 2021 r. wniósł sprzeciw od opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 28 marca 2007 r. W ocenie Prokuratora, nie zachodziły podstawy do uznania, że orzeczenie Prezydium było wydane z rażącym naruszeniem prawa, czy też by było ono trwale niewykonalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 23 lutego 2023 r. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, a decyzją z 4 maja 2023 r. znak SKO-GN-4160-161/22 odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji własnej z 28 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazało, że decyzja SKO z 28 marca 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów stanowiących podstawę do jej wydania. Zdaniem SKO, przepisy dekretu z 1949 r. gwarantowały byłym właścicielom prawo do otrzymania własności gospodarstwa z innych gruntów na podstawie art. 5 dekretu, jednak aby zainteresowani mogli skorzystać z prawa do otrzymania własności gospodarstwa z innych gruntów, konieczne było wskazanie jakie konkretnie nieruchomości stanowiące uprzednio ich własność zostały przejęte na Skarb Państwa. W orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 5 października 1956 r. nie zostały wykazane podstawowe elementy konkretyzujące przejęte nieruchomości, tj. numery działek, ich powierzchnia ani inne dane na podstawie, których można by obecnie stwierdzić jakie nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte. Kolegium uznało zatem w decyzji z 28 marca 2007 r., że orzeczenie z 5 października 1956 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, brak określenia przedmiotu przejęcia uniemożliwiał osobie, której odjęto tym orzeczeniem tytuł własności, uzyskanie ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów (gdyż nie wiadomo jakie grunty zostały przejęte) na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych, zgodnie z art. 5 dekretu.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu nadzwyczajnym ocenie podlega decyzja oraz skutki prawne jakie ona wywołuje, a nie postępowanie zmierzające do jej wydania. Organ wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach ograniczyło się w sentencji badanego orzeczenia do przytoczenia nazwisk właścicieli, których nieruchomości zostały przejęte przez Państwo, brak natomiast w tym orzeczeniu jakichkolwiek danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości oraz wskazania, czy zostają przejęte w całości czy w części, a taką możliwość dopuszczał przepis art. 1 ust. 1 cyt. dekretu z 1949 r. W uzasadnieniu orzeczenia z 1956 r. wskazano jedynie, że "Gromada X. została objęta akcją przesiedleńczą do ZSRR i akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie. Pozostała jedynie w gromadzie nieznaczna ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagę przewagę tych stosunków, należało ustalić przy udziale osób obecnych, oraz przyjąć, że reszta gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie wg. powierzchni należy do osób przesiedlonych do ZSRR, do osób przesiedlonych na Z.Z. nie zamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu.".

W ocenie Kolegium już samo stwierdzenie, że występują trudności związane z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, wskazywało na konieczność podania danych identyfikujących przejmowane nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że nawet wówczas, gdyby nabywane w tym trybie na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) nieruchomości nie miały wyraźnie określonych granic, orzeczenie właściwego organu nie mogło nie określać takich nieruchomości. W przypadku, gdy granice przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich były zatarte, rozporządzenie z 1950 r. w § 1 nakazywało określenie przedmiotu nabycia na rzecz państwa własności przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z art. 75 rozporządzenia z 1928 r., organ wydający decyzję powinien zamieścić w niej osnowę rozstrzygnięcia. Zatem, osnowa decyzji (orzeczenia) wydana na podstawie dekretu powinna: określać nieruchomość ziemską, do której tytuł prawny miał dany podmiot, który nie sprawował nad nią władztwa, wskazywać dane tej nieruchomości obejmujące obszar, numery ewidencyjne działek, granice, a gdy dane te były zatarte opis granic zespołu gruntów składających się na tę nieruchomość lub wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczały ten zespół gruntów. Żadnych z tych oznaczeń nie zawiera omawiane orzeczenie, co stanowi rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r.

Prokurator Okręgowy w Sosnowcu zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a Sąd ten uznał, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Sąd I instancji podzielił stanowisko przyjęte w wydanych wcześniej wyrokach WSA w Krakowie (wyroki z 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1462/22 i z 24 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1466/22, nieprawomocne), w których Sąd Wojewódzki oddalił skargi Prokuratora na decyzje SKO w Nowym Sączu, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wydanych wcześniej przez ten sam organ w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r.

Jak zauważył Sąd I instancji, we wszystkich trzech sprawach bezsporne jest, że oceniane w postępowaniu nieważnościowym i później orzeczenie o przejęciu nieruchomości określało tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek, oraz wymieniało listę osób – adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. Ponadto, w wyroku z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1350/12, Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że brak określenia w treści orzeczenia które konkretnie nieruchomości są jego przedmiotem i przechodzą na własność Państwa, stanowi rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji podzielił ocenę prezentowaną w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że braki orzeczenia o przejęciu nieruchomości stanowią rażące naruszenie prawa. Oceny tej nie zmienia podkreślany przez stronę skarżącą fakt, że na podstawie przedmiotowego orzeczenia z 5 października 1956 r. nastąpiło ujawnienie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, co miałoby dowodzić, że zawarte orzeczenie było w pełni wykonalne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przyczyną stwierdzenia nieważności tego orzeczenia nie była jego niewykonalność, wskazana jako przesłanka nieważności w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako "K.p.a.", lecz rażące naruszenie prawa, wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem, z powodów opisanych szczegółowo w decyzji z 2007 r., orzeczenie z 1956 r. należało uznać za rażąco naruszające prawo.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że "brak wymaganego prawem elementu decyzji o charakterze konstytutywnym i mającej istotne następstwa prawne w sferze prawa własności stanowi wadę o dużym ciężarze gatunkowym. Wadliwość ta wynika z prostego zestawienia treści przepisu i treści decyzji. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. wymaga określenia co jest przedmiotem przejęcia (czyli odebrania jednostce prawa własności przez organ pozostający w pozycji władczej względem jednostki). Wymogu tego nie spełnia akt, który wskazuje, że przejmuje się na własność Skarbu Państwa nieruchomości osób wskazanych w danym orzeczeniu, bez dokładnego określenia przedmiotu przejęcia" (tak WSA w cyt. wyżej wyroku z 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1462/22).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Sosnowcu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, to jest: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1950 r. przez uznanie, że brak szczegółowego określenia w ww. orzeczeniu z 1956 r. przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, w sposób przewidziany w § 1 rozporządzenia z 1950 r., jest brakiem osnowy decyzji o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., stanowiącym jednocześnie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. oraz w związku z art. 11 dekretu z 1949 r., podczas gdy szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., ani żaden przepis dekretu z 1949 r., zaś § 1 rozporządzenia z 1950 r. nie znajdował w sprawie zastosowania; a ww. orzeczenie z 1956 r., z chwilą dokonania na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, zostało skutecznie, i w całości, wykonane, co dowodzi, że zawarty w orzeczeniu opis przejmowanych nieruchomości umożliwiał ich szczegółową identyfikację a merytoryczna treść rozstrzygnięcia odpowiadała prawu, co skutkuje niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, tym samym Prokurator zarzucił Sądowi I instancji bezzasadne oddalenie skargi, pomimo tego, że stosownie do art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było na podstawie art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z 28 marca 2007 r., co najwyżej wobec faktu że od dnia doręczenia decyzji stronie upłynęło 10 lat. W konsekwencji organ powinien był orzec, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Prokurator podkreślił, że dekret z 1949 r. nie precyzował sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, upoważniając jedynie do wydania w tym zakresie rozporządzenia wykonawczego, dotyczącego przejmowania na własność państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz w przypadku, gdy właściciel nieruchomości był nieznany (art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 r.).

Dalej wyjaśnił, że w punkcie 1 orzeczenia z 1956 r. określono przedmiot przejęcia jako "grunty (we wsi X.) o ogólnym obszarze 933 ha wg. ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów, zaś wg. szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przedregulacyjym starego stanu posiadania" i postanowiono w punkcie 1a) uznać te grunty jako opuszczone i niezajęte, a w punkcie 1b) podano w pkt [...]: "C. B. – budynek mieszkalny i gospodarstwo". W punkcie 3 sentencji orzeczenia postanowiono z kolei: "na podstawie art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (Dz. U. Nr 46 poz. 339) przejąć na własność państwa grunty i zagrody uznane wyżej, o ile one należą na prawie własności do osób wymienionych pod 1b) orzeczenia niniejszego".

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych gmin katastralnych, które z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Wobec tego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, a wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, przytoczony wyżej opis mienia został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację. Przesądza to, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Następnie, jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, w myśl art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 r., orzeczenie stało się podstawą skutecznego ujawnienia własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej i w zbiorach dokumentów prowadzonych dla pozostawionych przez A. i B. C. nieruchomości ziemskich, będących uprzednio ich własnością. Wskazane księgi i dokumenty w stopniu odpowiednim precyzowały dane charakteryzujące obszar, położenie i rodzaj przejmowanych przez Państwo nieruchomości. Dlatego nie jest uprawnione twierdzenie, że granice pozostawionych nieruchomości ziemskich w momencie przejęcia były zatarte (nieznane) oraz że nieznani byli ich właściciele. Skuteczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej jednoznacznie wskazuje, że ww. orzeczenie z 1956 r. było w pełni wykonalne.

Co więcej, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 5 ust. 1, a także art. 7 ust. 3 dekretu dotyczą innych postępowań, a więc nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia podejmowane w niniejszej sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną uznał więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie znajdowało zastosowania rozporządzenie z 1950 r.

Jak stwierdził Prokurator, w sprawie należało więc zastosować art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., który nie precyzuje, z jakich elementów powinna składać się osnowa decyzji. Nie precyzuje tego również art. 4 dekretu z 1949 r., stanowiący że dla nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, księgi wieczyste będą zakładane tylko na żądanie właścicieli, co oznacza, że w ogóle nie musiały być prowadzone.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, Prokurator przytoczył rozważania na temat określenia "rażące naruszenie prawa" i wskazał, że zarzucane w zaskarżonym wyroku wady osnowy orzeczenia z 1956 r., z uwagi na swoją istotę, mogą być analizowane jedynie jako naruszenie przepisów postępowania (a pojęcie rażącego naruszenia prawa zasadniczo odnosi się do przepisów materialnych). Ich waga oraz brak jakichkolwiek konsekwencji nie pozwalają przyjąć, że stanowią one ewidentne bezprawie, którego nie można usprawiedliwiać, ani tolerować. W niniejszej sprawie nikt nie poddaje w wątpliwość merytorycznej zgodności z prawem omawianego orzeczenia. Zdaniem Prokuratora, już tylko to uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, jako dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ewentualna wadliwość osnowy orzeczenia (w tym nieporadność użytych w nim sformułowań), która nie czyniła tego orzeczenia w sposób oczywisty niewykonalnym, nie mogła być podstawą jego uchylenia, w tym jako nieważnego (art. 101 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r.). Dlatego też, nieprecyzyjne określenie osnowy orzeczenia można co najwyżej oceniać w kategorii zwykłego, a nie rażącego, naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji nie było jednoznacznie oceniane jako rażące naruszenie cyt. przepisu.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, skutkiem przyjęcia, że decyzja z 28 marca 2007 r. nie była dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, powinno być uznanie, że decyzja z 4 maja 2023 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 maja 2023 r. powinno było odmówić stwierdzenia nieważności swojej decyzji z 28 marca 2007 r. (z uwagi na upływ 10 lat od doręczenia stronie tej decyzji) i jednocześnie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji, Sąd I instancji, uwzględniając skargę Prokuratora, powinien był orzec o nieważności zaskarżonej decyzji z 4 maja 2023 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Prokuratora, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważano kwestii podniesionej w skardze, a powtórzonej w skardze kasacyjnej, to jest że stwierdzenie nawet rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego (co w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż wady osnowy, jak już uargumentowano, to co najwyżej zwykłe naruszenie prawa) jest czymś wyjątkowym oraz że pojęcie rażącego naruszenia prawa zasadniczo odnosi się do przepisów materialnych (w niniejszej sprawie nikt nie poddaje w wątpliwość merytorycznej zgodności z prawem orzeczenia z 1956 r.). Rażące naruszenie prawa wyjątkowo może dotyczyć także norm prawa procesowego, jednak może dotyczyć tylko przypadków "ewidentnego bezprawia". Tymczasem, ujawnione w niniejszej sprawie wady osnowy nie mogą być jednak uznane za ewidentne bezprawie, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować.

W odpowiedzi, Nadleśnictwo X. poinformowało, że popiera stanowisko Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Przede wszystkim należy zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej wskazując, na naruszenie przepisów postępowania (pomimo wcześniejszego wskazania, że skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.) nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a. i innych przepisów postępowania, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów postępowania wskazanych w przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna upatruje naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. (który stanowi przepis prawa materialnego) oraz § 1 rozporządzenia z 1950 r., przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji, w której przyjęto, że brak szczegółowego określenia w orzeczeniu z 5 października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa we wsi X. stanowiącej własność A. i B. C., przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, w sposób przewidziany w § 1 rozporządzenia z 1950 r., jest brakiem osnowy decyzji o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., stanowiącym jednocześnie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. oraz w związku z art. 11 dekretu z 1949 r.

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego, należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu i instancji była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W odniesieniu do tego zagadnienia, słusznie wskazał Sąd I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do rażących naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji zaliczyć należy naruszenie prawa materialnego, dalej naruszenia przepisów prawa procesowego, czy przepisów kompetencyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2004 str. 727). Ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa oparta jest na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności (wyr. NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1721/17).

Kolejno należy zwrócić uwagę na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, z zaznaczeniem specyfiki niniejszej sprawy, w której przedmiotem było rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej procesowej i jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nadzwyczajne, którego z kolei przedmiotem była sprawa procesowa zmierzająca do rozpoznania i rozstrzygnięcia prawidłowości administracyjnej sprawy materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych orzeczenia z 5 października 1956 r. Dokładne sprecyzowanie przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją pozwala na stwierdzenie, że ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Jeśli bowiem przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności jest decyzja wydana w uprzednim postępowaniu nieważnościowym, to w sposób rażący mogły zostać naruszone tylko te przepisy, które były stosowane (bezpośrednio) przez organ administracyjny w uprzednim postępowaniu nieważnościowym.

W niniejszej sprawie konieczne jest tym samym uwzględnienie opisanych powyżej różnic w sposobie prowadzenia postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), w tym odmienności co do zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w trybie nieważnościowym, jak również różnic występujących między postępowaniem nieważnościowym mającym za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym lub decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym.

Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 28 marca 2007 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 5 października 1956 r. znak: PZR.19-IId/15/1/56 w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi X., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. i B. C. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji jest więc zbadanie czy przy wydaniu decyzji objętej sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu z 28 marca 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z 5 października 1956 r. nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy nadzorczej decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinna być ocena, czy decyzja z 28 marca 2007 r., a nie orzeczenie z 5 października 1956 r., została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazać też trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależnie od postępowania zwykłego i wcześniejszego postępowania nadzorczego. W tym ostatnim przypadku przedmiotem oceny jest wyłącznie decyzja nieważnościowa przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Prowadzone w sprawie postępowanie przez organ nadzoru nie mogło zatem koncentrować się na badaniu, czy w orzeczeniu z 1956 r. prawidłowo został określony przedmiot przejęcia nieruchomości ziemskiej w części odnoszącej się do przejęcia własności A. i B. C., a jedynie, czy decyzja z 28 marca 2007 r. była dotknięta wadami uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Inaczej mówiąc w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu nadzorczego było zbadanie przesłanek pozytywnych oraz negatywnych stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji nadzorczej.

Tymczasem analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że argumentacja zmierzająca do wykazania, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., kwalifikowanej wady prawnej decyzji z 28 marca 2007 r. w istocie dotyczy orzeczenia z 5 października 1956 r. Skarżący kasacyjnie organ, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1950 r., wskazał bowiem, że szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., ani żaden przepis dekretu z 1949 r., zaś § 1 rozporządzenia z 1950 r. nie znajdował w sprawie zastosowania. Ponadto wskazał, że ww. orzeczenie z 1956 r., z chwilą dokonania na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, zostało skutecznie i w całości wykonane, co dowodzi, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, że zawarty w orzeczeniu opis przejmowanych nieruchomości umożliwiał ich szczegółową identyfikację, a merytoryczna treść rozstrzygnięcia odpowiadała prawu. W rezultacie, skarżący kasacyjnie organ uznał, że skutkuje to niemożnością stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym. Kolejno w skardze kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, opis mienia w orzeczeniu z 5 października 1956 r. został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co przesądza, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie organ powołał się także na wykonalność ww. orzeczenia z 1956 r., co potwierdził skuteczny wpis w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa i w zbiorach dokumentów prowadzonych dla pozostawionych przez A. i B. C. nieruchomości ziemskich, będących uprzednio ich własnością.

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje zatem zarzutów odnoszących się wprost do kwalifikowanych naruszeń decyzji, której dotyczył sprzeciw Prokuratora (decyzji z 28 marca 2007 r.), określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Badanie okoliczności wskazanych w skardze kasacyjnej w rezultacie skutkowałoby multiplikowaniem postępowań administracyjnych nadzwyczajnych, w których badaniu podlegałyby okoliczności podlegające rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Prowadziłoby to do przekształcenia żądania stwierdzenia nieważności w sui generis szczególne odwołanie, nie dotknięte ograniczeniami charakterystycznymi dla odwołania, np. wynikającym z przepisu art. 129 § 2 K.p.a.

Przy czym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1950 r. może być o tyle skuteczny formalnie, o ile uwzględni się tę część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, w której wskazuje, że decyzja SKO w Nowym Sączu z 4 maja 2023 r. - wobec przyjęcia, że decyzja z 28 marca 2007 r. nie była dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności – rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a co za tym idzie błędna była ocena Sądu I instancji, że decyzja z 4 maja 2023 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 28 marca 2007 r. nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższe nie może jednak skutkować zasadnością zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji aprobujące pogląd organu administracji publicznej, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjęcie, że brak określenia w treści orzeczenia jakie konkretnie nieruchomości są jego przedmiotem i przechodzą na własność Państwa stanowi rażące naruszenie prawa. Stanowisko Sądu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że jeżeli z orzeczenia nie wynika jakie grunty konkretnych osób i o jakiej powierzchni zostały przejęte przez Państwo, to orzeczenie tak sporządzone pozostaje w niezgodności z jakimkolwiek prawem w państwie, w oczywistej i rażącej sprzeczności zarówno z treścią obowiązującego w dacie jego wydania art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jak też z § 1 rozporządzenia z 1950 r., a także z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. (zob. wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, z 4 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1664/20; por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449-473).

Należy więc powtórzyć za Sądem I instancji, że stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy nieruchomość położona była w powiatach i województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego; nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Wprawdzie, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie Prokurator - przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały wprost elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z kolei z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącym, że decyzja (orzeczenie) - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. Osnowa decyzji (tutaj: orzeczenia) wydana na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz stosownie do § 1 rozporządzenia z 1950 r. powinna określać nieruchomość ziemską, do której tytuł prawny miał dany podmiot, który nie sprawował nad nią władztwa, a także wskazywać dane tej nieruchomości, obejmujące: obszar, numery ewidencyjne działek, granice, a gdy dane te były zatarte opis granic zespołu gruntów składających się na tę nieruchomość lub wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczały ten zespół gruntów (§ 1 rozporządzenia). Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że żadnych z tych oznaczeń nie zawiera kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. Braki i niedokładności w katastrach nieruchomości i hipotekach nie uprawniały organów do przejmowania dowolnych nieruchomości, czyli wydania ogólnikowych orzeczeń o przejęciu w stosunku do bliżej nie określonych nieruchomości. W decyzji wskazano jedynie ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, co de facto oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, tym samym brak istoty rozstrzygnięcia, a w konsekwencji rażące naruszenie prawa - czyli art. 1 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r.

Orzecznictwo jednoznacznie podkreśla, że zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Przywołany przepis rozporządzenia miał zatem charakter formalny i określał, jakie elementy musi zawierać decyzja. Rozstrzygnięcie określane mianem "osnowy" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Rozstrzygnięcie takie musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie to musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Należy też zauważyć, że powyższy przepis ma w istocie charakter procesowy. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie (zob. wyrok NSA z 10 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 367/22).

Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 marca 2007 r. nie mogła być odmienna od dokonanej przez organ w postępowaniu zwykłym wykładnia art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1950 r., co wynika nie tylko z przedmiotu postępowania nieważnościowego ograniczonego do badania kwalifikowanych wad tkwiących w decyzji ostatecznej (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji), ale również pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych różnic w wykładni powyższych przepisów prawa, na które uwagę zwrócił organ skarżący kasacyjnie, a co nie pozwala na uznanie, aby miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji nie można było uznać za słuszne twierdzenia skargi kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 maja 2023 r. powinno było odmówić stwierdzenia nieważności swojej decyzji z 28 marca 2007 r. (z uwagi na upływ 10 lat od doręczenia stronie tej decyzji) i jednocześnie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Niezasadny zupełnie pozostaje zarzut skargi kasacyjnej dotyczący bezzasadnego oddalenie skargi przez Sądowi I instancji, pomimo że – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - stosownie do art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 145 § 2 P.p.s.a.: "W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.".

Pomijając już niedokładność sformułowanego zarzutu, należy wskazać, że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawaj sprawy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zaistnienia wady powodującej nieważność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczyły jednak decyzji z 28 marca 2007 r., a nie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, tj. decyzji z 4 maja 2023 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.