Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 306/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 107 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia 23 lutego 2024 r. nr SKO.IP/41.11/21/2024/2856 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z 11 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 września 2023 r. (data wpływu do organu administracji) Stowarzyszenie [...] w W. (dalej: skarżący; strona; stowarzyszenie) wystąpiło na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019, poz.1429 ze zm.; dalej u.d.i.p.) do Prezydenta Miasta Z. (dalej: organ I instancji) o udostępnienie mu w ramach dostępu do informacji publicznej:

1) Liczby pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które organ otrzymał w 2022 r.

2) Liczby wniosków, które w 2022 r. organ wykonał w całości (przez wykonanie wniosku w całości należało rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji. Udostępnienie pełnej informacji po przedłużeniu terminu na jej udostępnienie należało potraktować jako wykonanie wniosku w całości).

3) Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. organ wydał decyzję administracyjną (decyzje administracyjne) o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

4) Wskazanie jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r.? Stowarzyszenie wnosiło o wymienienie w treści wiadomości maksymalnie trzech z poniższych punktów:

a. wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej,

b. wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie,

c. informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał,

d. wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko),

e. wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej,

f. wniosek dotyczył informacji przetworzonej,

g. informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej,

h. informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

i. inne.

5) Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego (chodziło o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na bezczynność i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należało przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku).

6) Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę na decyzję (decyzje) do sądu administracyjnego (chodziło o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na decyzję i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należało przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku);

7) Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. organ naliczył opłatę za udostępnienie informacji publicznej.

8) Wskazania czy organ publikuje rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej? (Stowarzyszenie wnosiło o udzielenie odpowiedzi tak/nie).

9) Wskazania czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej? Chodziło o wydzielone stanowisko pracownicze, którego zakres obowiązków dotyczy udzielania informacji publicznej.

Pismem z 4 października 2023 r. organ I instancji udostępnił informację publiczną objętą punktami nr: 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9 wniosku strony z 21 września 2023 r.

W pozostałym zakresie (tj. co do pkt 2 i pkt 4) organ uznał, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i wezwał stronę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniały udostępnienie stowarzyszeniu takiej informacji.

Stowarzyszenie pismem z 24 października 2023 r. złożyło wyjaśnienia w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, podając, że pozyskane informacje mają stanowić część opracowywanego przez stronę "Raportu o stanie jawności".

W dniu 17 listopada 2023 r. organ I instancji wydał decyzję, znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej (tj. co do pkt 2 i pkt 4 ). W jej podstawie wskazał art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020, poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), oraz art. 107 k.p.a., a także art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji z 17 listopada 2023 r. organ I instancji argumentował, że po dokonaniu analizy zakresu pytań nr 2 i nr 4 zawartych we wniosku strony z 21 września 2023 r. należało uznać, że chodzi o dostęp do informacji przetworzonej, a zatem takiej która zostanie przygotowana/wytworzona "specjalnie" dla strony wedle wskazanych przez nią kryteriów. Mianowicie w celu przygotowania informacji żądanej przez stowarzyszenie, przy uwzględnieniu sposobu obiegu i rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej obowiązujących w organie należałoby wykonać szereg czynności poszukiwawczych, analitycznych i merytorycznych, a następnie w oparciu o uzyskane dane/zestawienia udzielić stronie odpowiedzi w formie wskazanej we wniosku. Dodatkowo organ I instancji musiałby ponieść, jak dalej wskazywano, znaczne nakłady czasowe i kadrowe, żeby przygotować informacje. Następnie organ I instancji, jak podniesiono, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, czy występuje w niniejszej sprawie szczególna istotność dla interesu publicznego – uznał, że taki interes nie istnieje. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy bowiem zaspokajaniu indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych.

Od ww. decyzji z 17 listopada 2023 r., odwołanie złożyło stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. W jego uzasadnieniu podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania stowarzyszeniu "danych o realizacji prawa do informacji", jak również art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane przez stowarzyszenie informacje stanowią informacje przetworzone, a w konsekwencji nieudostępnienie stronie wnioskowanych informacji, pomimo istnienia podstawy udostępnienia. W związku z powyższym stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z 22 grudnia 2023 r., znak: SKO.IP/41.11/194/2023/25341 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO w Katowicach; organ II instancji; organ odwoławczy) uchyliło zaskarżoną decyzję. Zdaniem SKO w Katowicach, organ I instancji powinien szczegółowo wykazać, że wnioskowana informacja spełnia warunki uznania jej za przetworzoną, a w sytuacji, gdyby analiza okoliczności na to wskazywała, to przed wydaniem ewentualnej decyzji o odmowie dostępu do informacji, organ ten powinien przeprowadzić ocenę czy w rzeczywistości nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny w udostępnieniu stowarzyszeniu ewentualnej informacji przetworzonej. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji kwalifikując określoną informację publiczną jako przetworzoną powinien wskazać szczegółowo jaką liczbę pracowników urzędu należałoby zaangażować w udostępnienie informacji objętej wnioskiem stowarzyszenia oraz jakie czynności w rzeczywistości tacy pracownicy musieliby wykonać jak i czasowo angażowałby to ich w ten proces. Tymczasem z treści decyzji organu I instancji powyższe nie wynika, a jej redakcja zawiera w tym zakresie jedynie zwroty generalne. SKO w Katowicach nakazał również rozważenie, przed ewentualnym wydaniem decyzji negatywnej, przeprowadzenia oceny czy w przypadku "stowarzyszenia o ugruntowanej pozycji" w działania związane z dostępem do informacji publicznej, gdy przeprowadza ono analizy celem przygotowania ogólnopolskiego "Raportu o stanie jawności", mogącego być w przyszłości wykorzystywanym w procesach usprawniania dostępu do informacji publicznej w rzeczywistości nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny w udostępnieniu stowarzyszeniu ewentualnej informacji przetworzonej.

Decyzją z 11 stycznia 2024 r., znak: [...] organ I instancji ponownie odmówił stowarzyszeniu udostępnienia informacji (co do pkt 2 i pkt 4). W jej podstawie wskazał art. 104 k.p.a., oraz art. 107 k.p.a., a także art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji z 11 stycznia 2024 r. organ I instancji podniósł, że dokonana analiza wykazała, że: informacje dotyczące sposobu rozpatrzenia poszczególnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej posiadają pracownicy merytoryczni w wydziałach/komórkach równorzędnych Urzędu, którzy uprzednio zostali wyznaczeni do udzielania odpowiedzi na poszczególne wnioski. Natomiast informacje na temat ogólnej liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej posiada Koordynator Urzędu ds. Informacji Publicznej. Zatem, jak zaznaczono w uzasadnieniu, w celu udzielenia informacji trzeba byłoby zaangażować pracowników każdej z komórek, która w zakresie merytorycznym odpowiadała w 2022 r. na wnioski o udostępnienie informacji publicznej oraz koordynatora. W dalszej kolejności organ uznał, że w celu przygotowania informacji objętej wnioskiem z 21 września 2023 r. (pkt 2, pkt 4), uwzględniając sposób obiegu dokumentów w Urzędzie Miejskim w Z. i sposób rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy: przenalizować rejestry wniosków pod kątem wyszczególnienia wydziałów/komórek równorzędnych, które były wyznaczone do udzielenia odpowiedzi na wniosek; pozyskać od poszczególnych jednostek organizacyjnych Urzędu informacje na temat rozpatrzenia 443 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do Urzędu Miejskiego w Z. w 2022 r.; przenalizować zebrane informacje pod kątem sposobu rozpatrzenia każdego z 443 wniosków i udzielenia odpowiedzi w oparciu o kryteria wskazane we wniosku. Powyższe czynności, zdaniem organu I instancji, wiązałyby się z koniecznością poniesienia znacznych nakładów czasowych i kadrowych. Zebranie żądanej informacji musiałoby, zdaniem organu I instancji, prowadzić do zaangażowania przez okres od 2 do 4 miesięcy pracowników wielu wydziałów Urzędu Miejskiego, odpowiedzialnych merytorycznie za udzielanie odpowiedzi na wnioski, co dodatkowo mogłaby negatywnie wpływać na tok realizacji zadań związanych z pracą koordynatora odpowiedzialnego za koordynację i obieg bieżących wniosków o udostępnienie informacji publicznej, rozpatrywanych w Urzędzie. Zważywszy na powyższe okoliczności, zdaniem organu I instancji, wnioskowana informacja ma zatem charakter przetworzony, a organ (ten) w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stwierdził brak po stronie stowarzyszenia szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za koniecznością udostępnienia informacji publicznej. W opinii organu I instancji opracowywanie przez wnioskodawcę "Raportu o stanie jawności" nie wskazuje bowiem na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, uprawniającego do otrzymania informacji publicznej przetworzonej. Nadto organ I instancji wskazał, że 13 grudnia 2023 r. otrzymał od stowarzyszenia korespondencję mailową o ukończeniu i publikacji najnowszego "Raportu o stanie jawności w Polsce" i możliwości zapoznania się z jego treścią, co oznacza, że bezzasadne byłoby obecnie (w 2024 r.) prowadzenie szerokich prac analitycznych związanych z udostępnianiem informacji przetworzonej, angażujących w znacznym stopniu pracowników Urzędu Miejskiego.

Organ I instancji wskazał, że w celu udostępnienia stronie informacji musiałby ponieść znaczne nakłady kadrowe, aby odpowiednio przygotować informację. Wskazał przy tym jak czasochłonne mogłoby być jej przygotowanie. Organ I instancji ponadto argumentował, że "po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, czy występuje w niniejszej sprawie szczególna istotność dla interesu publicznego" - taki interes po stronie skarżącego nie istnieje.

Od ww. decyzji z 11 stycznia 2024 r. (doręczonej stronie 15 stycznia 2024 r.), odwołanie ponownie złożyło stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. W jego uzasadnieniu podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania stowarzyszeniu "danych o realizacji prawa do informacji", jak również art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane przez stowarzyszenie informacje stanowią informacje przetworzone, a w konsekwencji nieudostępnienie stronie wnioskowanych informacji, pomimo istnienia podstawy udostępnienia. W związku z powyższym stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z 23 lutego 2024 r., znak: SKO.IP/41.11/21/2024/2856 SKO w Katowicach orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z 11 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W jej podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 1 marca 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 570).

SKO w Katowicach podzieliło pogląd organu I instancji, że w sytuacji gdy uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga jej uprzedniego zgromadzenia przez przegląd i wyodrębnienie z materiałów źródłowych, a ilość tzw. informacji prostych jest znaczna i jej udostępnienie w żądanej formie prowadziłoby do angażowania po stronie dysponenta informacji publicznej znacznych środków i zasobów, a to mogłoby prowadzić do paraliżowania bieżących działań dysponenta informacji, to wnioskowana informacja może być uznana za informację przetworzoną. Tym samym więc, zdaniem SKO w Katowicach, konieczne było ustalenie, czy stowarzyszenie ma szczególny interes w pozyskaniu wnioskowanej informacji. W opinii SKO w Katowicach w sytuacji gdyby stowarzyszenie wciąż było na etapie sporządzenia ogólnopolskiego "Raportu o jawności", który mógłby przysłużyć się usprawnieniu działań zmierzających do udostępniania informacji publicznej, zasadne byłoby rozważanie czy nie zachodzi szczególny interes publiczny predestynujący stowarzyszenie do uzyskania informacji przetworzonej. W sytuacji jednak gdy stowarzyszenie w grudniu 2023 r. zakończyło prace nad "Raportem" (udostępniając go publicznie) dodatkowe obciążenia pracowników Urzędu Miejskiego w Z. pracami mającymi prowadzić do wytworzenia informacji objętej wnioskiem obecnie nie jest zasadne i trudno uznać aby obecnie istniał szczególnie istotny interes publiczny, uzasadniający udostępnienie informacji przetworzonej, nawet gdy samo stowarzyszenie jest znane jako podmiot angażujący się w liczne działania związane z dostępem do informacji publicznej. Organ II instancji przy wyrażaniu swojego stanowiska o kwalifikowaniu wnioskowanej informacji jako przetworzonej brał także pod uwagę to, że żądana informacja publiczna jest "obecnie rozproszona" i jej pozyskanie wymagałoby dodatkowych prac pracowników z 43 komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego oraz Koordynatora ds. Udostępnienia Informacji Publicznej, trwających najprawdopodobniej od 2 do 4 miesięcy, co mogłoby wpływać na bieżący tok pracy tegoż Urzędu. SKO w Katowicach także spostrzegło, że zakres przedmiotowy działań stowarzyszenia i jego wieloletnie doświadczenia w zakresie stosowania przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej nie mogą być potraktowane jako automatyczne posiadanie specjalnych uprawnień (pozycji) i założenie, że w działaniu W zawsze kieruje się on szczególnie istotnym interesem publicznego (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta Z. nie jest zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego danych, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta Z. nie jest zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego danych, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie [...] stanowią informację przetworzoną a skarżący powinien wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną;

4. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania przez skarżącego danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ogranicza i wstrzymuje możliwość prowadzenia debaty o jawności;

5. art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przy ponownym rozpatrzeniu sprawy od wcześniej sformułowanych wytycznych i bezkrytyczne przyjęcie, że Prezydent Miasta Z. przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadał, czy skarżący posiada szczególny interes w pozyskaniu informacji.

Podnosząc powyższe zarzuty strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosiła o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o (2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że o przetworzonym charakterze informacji nie decyduje nakład pracy niezbędny do jej wyodrębnienia oraz koszty związane z jej udzieleniem. Tymczasem wnioskowane przez stowarzyszenie informacje, zdaniem pełnomocnika strony, nie są danymi wymagającymi pogłębionej analizy, stworzenia jakiegoś autorskiego zestawienia, czy opinii. Skoro takie dane są już w posiadaniu organu I instancji to wymagały jedynie wyodrębnienia. SKO w Katowicach dokonało więc nieprawidłowej kontroli działania organu I instancji, poprzez uznanie, że mimo, iż nie jest w stanie precyzyjne ustalić przez jaki okres czasu miałyby być prowadzone prace związane ze sporządzeniem wnioskowanych zestawień, to zaangażowanie w proces udostępnienia informacji mógłby prowadzić do istotnych zakłóceń w bieżącej pracy Urzędu Miejskiego w Z., a to z kolei decyduje o uznaniu informacji za przetworzoną.

Dalej argumentowano, że błędne jest założenie organów administracji orzekających w sprawie, że strona nie posiada interesu w pozyskaniu wnioskowanej informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do uzyskania informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji organ I instancji arbitralnie uznał, że skoro "Raport o stanie jawności" został opublikowany, stowarzyszenie nie posiada żadnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych informacji i działa wyłącznie w interesie własnym.

Zaznaczono również, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych SKO w Katowicach co do przeprowadzenia oceny, czy w rzeczywistości nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny w udostępnieniu stowarzyszeniu informacji przetworzonej. Z wiążącego charakteru wytycznych wynika obowiązek działania organu odwoławczego polegającego na tym, że organ ten powinien w pierwszej kolejności zweryfikować sposób wykonania wytycznych przez organ pierwszej instancji. Odstąpienie przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, od wcześniej sformułowanych wytycznych powinno być uznane za sprzeczne z zasadą budzenia zaufania oraz nakazem respektowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.).

Ponadto treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nakazuje zbadanie wystąpienia okoliczności szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji przetworzonej. Mimo powyższego, jak dalej podniesiono, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę i uznając, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony nie ustalił w sposób właściwy, czy stowarzyszenie nadal posiada interes w jej pozyskaniu. Przyjął jednostronnie, że skoro "Raport o stanie jawności" został opublikowany, taki interes nie występuje.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie jako niezasadnej. W przedmiotowej sprawie, jak wskazano w uzasadnieniu ww. pisma, organ I instancji poprawnie wykazał, że żądana przez stowarzyszenie informacja publicznej (objęta pkt 2 i pkt 4) możliwa jest do udostępnienia po uprzednim sporządzeniu zestawienia według wytycznych wniosku strony, a przede wszystkim po uprzednim dokonaniu analizy treści akt dotyczących rozpatrzenia każdego z 443 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do Urzędu Miejskiego w Z. w 2022 r. Zakres powyższej oceny został opisany w decyzji organu odwoławczego, w której odniósł się on do wskazań organu I instancji o tym, że wnioskowana informacja jest obecnie rozproszona i jej pozyskanie wymagałoby dodatkowych prac pracowników z 43 komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego oraz Koordynatora ds. Udostępnienia Informacji Publicznej (łącznie minimum 44 osób), które najprawdopodobniej mogłyby trwać od 2 do 4 miesięcy, co w dalszej kolejności najprawdopodobniej miało wpływ na bieżący tok pracy Urzędu (zaburzenie jego prac w podstawowych zakresach działania).

Następnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że zakres przedmiotowy działań stowarzyszenia i jego wieloletnie doświadczenia w zakresie stosowania przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej nie mogą być potraktowane jako automatyczne posiadanie specjalnych uprawnień (pozycji) i założenie, że w działaniu stowarzyszenia zawsze kieruje się on szczególnie istotnym interesem publicznego (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Skoro strona w grudniu 2023 r. zakończyła prace nad ogólnopolskim "Raportem o stanie jawności", to organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że obecnie zbieranie materiału wyjściowego do sporządzenia ww. "Raportu", nie będzie mogło być traktowane jako przejaw owego szczególnego interesu publicznego, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, który zmuszałby do wykonywania szerokiego zakresu ponadstandardowych prac związanych z zebraniem rozproszonych dokumentów dotyczących złożonych w 2022 r. wniosków o dostęp do informacji i związanych z tym postępowań organu celem sporządzenia zestawienia danych objętych zainteresowaniem stowarzyszenia, ze zgodą na narażeniem na zachwianie normalnego toku pracy Urzędu Miejskiego co do wykonywania jego podstawowych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W przedmiotowej sprawie, strona skarżąca wskazała, że podstawą żądania informacji określonych we wniosku z 21 września 2023 r. są wprost przepisy Konstytucji RP (art. 61 ust. 1) i ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 10 ust. 1). Na wstępie przypomnieć zatem należy, że zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, a także przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji i może być ograniczane tylko w wyjątkowych przypadkach. Przesłanki przemawiające za nieudostępnieniem informacji publicznej muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione.

Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Bezspornym jest także, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. W zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, prawidłowo przy tym wskazano, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną. Przedstawione przez organ zestawienie czynności i sekwencja działań mogą wskazywać, że wnioskowana informacja (pkt 2 i pkt 4), stanowi informację przetworzoną. Należy przy tym zauważyć, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ administracji zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z: 20 października 2022 r., III OSK 5668/21, Legalis nr 2796646; z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4827/21, Legalis nr 2695918; z 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14, Legalis nr 1218692; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, LEX nr 1264654).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania złożonego w trybie informacji publicznej (pkt 2 i pkt 4) było udostępnienie liczby wniosków, które w 2022 r. organ I instancji wykonał w całości, oraz wskazanie jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienie przez organ informacji publicznej. Istotne jest przy tym, że we wniosku z 21 września 2023 r. strona precyzowała w jaki sposób oczekuje udzielenia odpowiedzi (w tym celu strona sformułowała schemat udzielenia odpowiedzi przez organ administracji). Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z zajmowanym przez stowarzyszenie stanowiskiem, że do udostępnienia żądanej przez nią informacji wymagane jest wyłącznie proste sięgnięcie do dokumentów źródłowych, gdyż przeczy temu już literalna treść wniosku strony z 21 września 2023 r. Niewątpliwie organ administracji dysponuje najpełniejszą wiedzą co do swoich możliwości technicznych, w tym zwłaszcza sprzętu jakim dysponuje i czasu jaki jest wymagany do realizacji wniosku skarżącego. Dlatego też, zdaniem Sądu, należy co do zasady podzielić argumentację organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powtórzoną w odpowiedzi na skargę, że tak sformułowane przez stronę żądanie wymaga podjęcia intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem, a zatem chodzić może o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób (pracowników organu administracji), absorbujące znacznie ich czas i siły. W niniejszej sprawie ww. argumentacja organu odwoławczego obszernie prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma, w ocenie Sądu, jednak znaczenie drugorzędne. Przede wszystkim bowiem analiza zakresu żądania objętego pkt 2 i pkt 4 wniosku strony z 21 września 2023 r. świadczy o potrzebie wyodrębnienia żądanej przez stronę informacji publicznej to jest wedle kryteriów określonych przez nią samą (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12, Legalis nr 760829).

Z pola widzenia nie może bowiem ujść uwadze, że strona formułując wniosek w trybie informacji publicznej domagała się jej udzielenia poprzez dokonanie przez organ określonej jej kwalifikacji (por. pkt 4 wniosku oraz przedstawione tamże podpunkty/warianty odpowiedzi). Taka konstrukcja żądania prowadziła zatem do uzyskania informacji przetworzonej, skoro – właśnie – polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych przez organ materiałów i przez to (niewątpliwie) wymagających nakładu, środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 72).

Należy przy tym zwrócić uwagę, wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, że uzasadnienie decyzji organu I instancji z 11 stycznia 2024 r., znak [...] zostało znacznie rozbudowane, w tym zawiera szacowanie nakładu czasu jaki trzeba by było ("prawdopodobnie") poświęcić na realizację wniosku strony. Z tego też powodu Sąd, co do zasady, nie podzielił zarzutu formułowanego w skardze o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez SKO w Katowicach przy ponownym rozpatrzeniu sprawy od wcześniej sformułowanych wytycznych. Otóż art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, "powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, prezentowanego w skardze, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracji miały naruszyć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający zauważa bowiem, że proces bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie może być rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy (argument z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb i zasady udzielania informacji publicznej (w tym także ich odmowa) są natomiast określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy, co wynika z treści zaskarżonych decyzji, były rozważane przez orzekające w sprawie organy I i II instancji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 czerwca 2023 r., II SAB/Bd 50/23, Legalis nr 2955960; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2014 r., IV SA/Wr 9/14, Legalis nr 1411559).

Nie sposób natomiast zaakceptować stanowiska organów administracji w zakresie braku wykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego, co z kolei uzasadniało wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia informacji publicznej. Na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki:

1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów,

2) jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13, Legalis nr 951959; wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, Legalis nr 293495; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, Legalis nr 1945187; wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12, Legalis nr 760459).

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2022 r., II SA/Sz 856/22, Legalis nr 2843174). Wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2017 r., II SA/Wa 447/17, Legalis nr 1710178). Przy czym w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji" (wyrok NSA z 18 października 2022 r., III OSK 5382/21, Legalis nr 2796844).

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nawet gdyby ocenić sposób oznaczenia szczególnie istotnego interesu publicznego przez skarżącą jako dość ogólnego, to i tak organy administracji dokonując jego oceny powinny uwzględnić charakter i cele działania stowarzyszenia – co wynika z wpisu do KRS [...] Dział 3: Rubryka 1 (cel działania) i Rubryka 4 (przedmiot działalności statutowej organizacji pożytku publicznego). Tym samym Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2022 r., III OSK 690/21, Legalis nr 2664738; z 3 grudnia 2021 r., III OSK 702/21, Legalis nr 2637500; z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 2436/17, Legalis nr 1790311; z 17 marca 2017 r., I OSK 1503/15, Legalis nr 1708879; także: wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2022 r., II SA/Łd 366/22, Legalis nr 2769257).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że wydając decyzje o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej organy administracji naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.

W ocenie Sądu przedstawione przez organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji stanowisko co do "dezaktualizacji" szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z opublikowaniem "Raportu o stanie jawności" są błędne. Sąd nie podziela również argumentacji organu odwoławczego, że skoro 13 grudnia 2023 r. otrzymał od stowarzyszenia korespondencję mailową o ukończeniu i publikacji najnowszego "Raportu o stanie jawności w Polsce" i możliwości zapoznania się z jego treścią, to oznacza, że "bezzasadne byłoby obecnie (w 2024r.) prowadzenie szerokich prac analitycznych związanych z udostępnianiem informacji przetworzonej, angażujących w znacznym stopniu pracowników Urzędu Miejskiego". W tym zakresie trzeba przyznać rację motywom prezentowanym w uzasadnieniu skargi, że ukazanie się ww. Raportu nie przesądza o braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie można również wykluczyć, że ww. Raport będzie podlegał dalszym uzupełnieniom (o ile stowarzyszenie otrzyma dodatkowe informacje) np. w drodze aneksu, czy suplementu. W tym też zakresie stanowisko organów administracji jest arbitralne, a zaskarżone decyzje nie zawierają prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). Przepis art. 107 § 3 k.p.a. konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić - w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

W ocenie Sądu, organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, ponieważ odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie od organu II instancji Sąd orzekł natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a zawiera się w nich ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 200 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.