Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1727/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2130/19 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 września 2019 r. nr DIR-IXa.7343.32.2018.DZ.8 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2130/19 oddalił skargę Gminy M. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 września 2019 r. nr DIR-IXa.7343.32.2018.DZ.8 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Gmina M., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 11, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: dalej jako: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i odmowę jego zastosowania i uznanie, że nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo podczas gdy postępowanie było prowadzone w sposób sprzeczny z przepisami prawa i podejmowano w jego trakcie czynności polegające na wybiórczo przeprowadzonej analizie stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak uwzględnienia wyjaśnień składanych przez Gminę M. w trakcie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia podstaw do zwrotu środków otrzymanych przez Gminę M. w określonej wysokości, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do zgoła odmiennych konkluzji,

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę zastosowania i uznanie, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podczas gdy doszło do nierozpatrzenia przez organ II instancji sprawy w pełnym zakresie, mimo takiego obowiązku nałożonego przez zasadę dwuinstancyjności, polegającego na przyjęciu i powtórzeniu wyłącznie stanowiska prezentowanego przez organ I instancji, o czym świadczy chociażby stwierdzenie: "Nie powielając tak ustaleń organu I instancji zawartych w decyzji CPPC, które w ocenie organu II instancji wiernie oddają stan faktyczny sprawy, jak i argumentacji w niej zawartej, którą organ odwoławczy uznaje za prawidłową (vide str. 6 decyzji)", co doprowadziło do pozbawienia strony prawa do rzetelnego i dwuinstancyjnego postępowania,

3. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę jego zastosowania podczas gdy organ dopuścił się uchybienia obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie polegającego w szczególności na niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy i odmowie przyznania racji stanowisku prezentowanemu przez Gminę M. (w szczególności poprzez nie wyjaśnienie istoty notatek służbowych oraz faktu potwierdzenia, iż jako wydatki kwalifikujące się zostały prawidłowo udokumentowane przez Gminę M.), co poskutkowało błędnym rozstrzygnięciem w zakresie decyzji organów administracyjnych obu instancji.

4. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę jego zastosowania i uznanie, że nie doszło do naruszenia zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej, podczas gdy ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wezwał skarżącego do przedłożenia poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu notatek służbowych, ani wskazania osoby która notatki sporządziła, a następnie wyciągnięcie z tego faktu negatywnych konsekwencji wobec skarżącego;

5. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej jako: u.f.p.) wobec błędnej wykładni wyrażonej normy i w konsekwencji przyjęcia, iż beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 u.f.p. co winno skutkować ich zwrotem oraz przedwczesnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. podczas gdy dla orzeczenia zwrotu konieczne jest wykazanie nie tylko że doszło do naruszenia norm lub procedur, ale także że spowodowało to lub mogło spowodować szkodę w budżecie, czego organ w żaden sposób nie wykazał, ani nie uzasadnił. W szczególności zaś organ nie podjął nawet próby ustalenia wartości innych ofert rynkowych;

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, ujętych w punktach 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Już wstępna analiza zarzutów ujętych w punktach 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej, w tym w szczególności jej uzasadnienia prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów w niej ujętych. Otóż z art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że w przypadku zarzutów natury procesowej niewystarczające jest wykazanie naruszenia prawa, ale konieczne jest również wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Takiego związku w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Niezależnie od powyższego stwierdzenia Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaakcentować absolutną niezasadność zarzutów przepisów Kodeksu postępowania odnoszących się do kwestii ustalenia stanu faktycznego, jego oceny oraz wnikliwego działania w sprawie. Otóż istotnym elementem stanu prawnego w tej sprawie była umowa o dofinansowanie, a konkretnie jej postanowienia zawarte w § 11 ust. 3 i 4. W §11 ust. 3 umowy beneficjent został zobowiązany do udokumentowania wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert poprzez porównanie cen nabytych prac/ usług/ dostaw z cenami rynkowymi po dokonaniu rozeznania rynku w celu zachowania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz zobowiązany jest dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego tą umową w związku z jej realizacją. Zgodnie z § 11 ust. 4 umowy, jeżeli beneficjent nie miał obowiązku stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w celu wypełnienia przesłanek wskazanych w § 11 ust. 3 umowy beneficjent był zobowiązany do: "przedstawienia na żądanie instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej, instytucji wdrażającej/ instytucji pośredniczącej II stopnia, komisji Europejskiej lub wskazanym przez nie podmiotom co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych (o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych) w odpowiedzi na zapytanie ofertowe skierowane do nich przez beneficjenta. Zapytanie ofertowe zawierające opis przedmiotu zakupu, kryteria oceny ofert oraz termin składania ofert beneficjent jest zobowiązany do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę). Jeżeli beneficjent nie posiada strony internetowej upublicznienie zamiaru udzielenia zamówienia następuje poprzez zamieszczenie zapytania ofertowego w siedzibie beneficjenta w miejscu publicznie dostępnym oraz poprzez skierowanie pisemnie lub drogą elektroniczną zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych dostawców lub wykonawców."

Powyższe oznacza, że obowiązkiem strony skarżącej było przedstawienie co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych w odpowiedzi na zapytanie ofertowe skierowane do nich przez beneficjenta. Obowiązek ten wynikał z postanowień umowy i w tym zakresie nie można tego obowiązku przerzucać na organ wydający decyzję powołując się na przepisy k.p.a. dotyczące zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Taka argumentacja prowadzi do podważenia istoty § 11 umowy. W realizacji obowiązków umownych w tej sprawie nie mógł zastąpić strony organ administracyjny. Oczywiście nie jest dowodem na okoliczność przedstawienia oferty sporządzenie przez skarżącą notatek służbowych.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby organ administracyjny w tej sprawie nie wykazał (uzasadnił), że naruszenie procedur w tej sprawie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie. Otóż na stronie 19 decyzji organu odwoławczego wskazano, że przeprowadzone postępowanie wskazuje, iż w analizowanym przypadku doszło do powstania potencjalnej szkody, która była skutkiem udzielenia przez beneficjenta dwóch zamówień z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie. Według tego organu w przypadku, gdyby Beneficjent przeprowadził rozeznanie rynku, być może mógłby zawrzeć umowy na realizację zamówień na korzystniejszych finansowo warunkach.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).