Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2512/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 141 § 4,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 58 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7 art. 81c ust. 2 i 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: . 233 § 1, art. 2352 233 § 1, art. 235(2) § 2 i art. 227
journal: Dz.U. 2021 poz 1805
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 97/22 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2021 r. nr WOA.7721.245.2021.SDK w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 27 lipca 2021 r., nr 32/2021; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.C. kwotę 1487 (tysiąc czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lipca 2022 r., II SA/Po 97/22 oddalił skargę A.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 8 grudnia 2021 r., nr WOA.7721.245.2021.SDK w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z 27 lipca 2021 r., nr 32/2021, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w związku z budową przez [...] S.A. Oddział w K. energetycznej linii kablowej SN-15kV na działkach nr ew. [...] , obręb ewidencyjny [...] w K., zrealizowanej na podstawie zgłoszenia przebudowy linii SN-15kV dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w K. rejon ul. [...] odstąpił od nałożenia na ww. inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wszczęte na wniosek A.C. postępowanie dotyczące legalności wykonanych przez [...] S.A. Oddział w K. robót budowlanych, które poprzedzało postępowanie naprawcze zakończone ww. decyzją PINB, zostało umorzone decyzją PINB z 23 kwietnia 2019 r., nr 37/2109, utrzymaną w mocy decyzją WWINB z 17 czerwca 2019 r., nr WOA.7721.176.2019. SDK, jednakże obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2019 r., II SA/Po 702/19. W wyroku tym Sąd stwierdził, że wskazane postępowanie nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy inwestor dla odcinków realizowanej linii energetycznej, poza odcinkiem przebiegającym przez działki wnioskodawczyni nr ew. [...], uzyskał pozwolenie na budowę, natomiast sporne przedsięwzięcie zrealizował na podstawie przyjętego przez Prezydenta Miasta [...] zgłoszenia, kwalifikując zaprojektowane roboty budowlane jako przebudowę linii energetycznej, pomimo że dokonanie rozbiórki linii napowietrznej i wykonanie doziemnej kablowej linii powinno być traktowane jako budowa nowego obiektu budowlanego, niezwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Złożona od powyższego wyroku skarga kasacyjna inwestora została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2020 r., II OSK 190/20. [...] S.A. realizując obowiązek nałożony na nią postanowieniem PINB z 12 października 2020 r., przedłożyła w dniu 30 czerwca 2021 r. ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości przebudowy linii SN-15kV, w której wnioskach wskazano, że ułożenie elektroenergetycznej linii kablowej składającej się z trzech kabli typu XRUHAKXS 1x240 mm2 12/20 kV z zabezpieczeniem w miejscach kolizyjnych odbyło się w sposób prawidłowy, zgodnie z warunkami technicznymi, wydanymi uzgodnieniami, opiniami oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Wybudowana elektroenergetyczna linia kablowa nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Kierując się treścią powyższej ekspertyzy, PINB stwierdził, że w sprawie brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby podjąć inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem wniesionym przez A.C. WWINB decyzją z 8 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PINB, podzielając w całości ustalenia przyjęte przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku zainicjowanej procedury naprawczej robót budowlanych wykonanych wadliwie na podstawie zgłoszenia badana jest ich prawidłowość pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, jak również pod kątem ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Przedłożona przez spółkę ekspertyza techniczna wykluczyła jakiekolwiek wątpliwości co do nieprawidłowości przedsięwzięcia zrealizowanego na nieruchomości odwołującej. Organ zaznaczył, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem ustanowiona została służebność przesyłu dla potrzeb posadowienia urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii kablowej średniego napięcia 15 kV.

Oddalając skargę wniesioną przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja WWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że przesądzony prawomocnym wyrokiem został tryb, w jakim organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone w tym zakresie przez stronę zastrzeżenia nie mogły zostać podzielone, tak jak i zarzuty naruszania przepisów procesowych dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji, podzielając poprawność przedłożonej przez spółkę ekspertyzy technicznej, zauważył, że skarżąca podnosząc argumenty natury technicznej, mające obalić wykorzystaną w postępowaniu ekspertyzę, nie przedstawiła w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego na poparcie swoich twierdzeń sporządzonej przez uprawniony do tego podmiot ekspertyzy, która prowadziłaby do zakwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń. Co prawda taki dokument został przez stronę skarżącą przedłożony przy piśmie procesowym z 6 kwietnia 2022 r., jednakże wniosek o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu musiał zostać przez Sąd oddalony. Przywołując treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego aktu, a nie przeprowadzanie postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, wpływu na ocenę przydatności wykorzystanej w postępowaniu opinii nie ma brak dołączenia do niej rysunków czy fotografii, skoro wyjaśniała ona wszystkie istotne kwestie. Sąd podkreślił, że nie było konieczne powołanie dodatkowego dowodu z opinii biegłego, który miałby ocenić prawidłowość przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, albowiem organy nadzoru budowlanego dysponują stosowną wiedzą i kompetencjami do samodzielnej jej oceny. Kwestia kolizji inwestycji z kanałem fi 800 oraz kanałem fi 150, jak wyjaśnił Sąd I instancji, była już przedmiotem rozważań organu odwoławczego w decyzji z 17 czerwca 2019 r. Jak słusznie podkreślił organ, prawidłowość stanowiska w tej kwestii nie została podważona ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 października 2019 r., ani przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrolujący ww. orzeczenie. Fakt wykonania rur osłonowych potwierdza treść ekspertyzy technicznej stanowiącej dowód w sprawie (pkt 2.3). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 4 września 2015 r., nr 36/15 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiła, iż inwestor musi uzgodnić sposób realizacji inwestycji z zarządcą nieruchomości wyłącznie w sytuacji "kolizji" z istniejącą instalacją odwadniającą. W niniejszym przypadku nie doszło do takiej kolizji, lecz jedynie do niezachowania odległości przewidzianych w Polskich Normach (co skutkowało koniecznością zastosowania rur osłonowych w uzgodnieniu z organem I instancji). Skarżąca nie wskazała źródła swojej wiedzy dotyczącej prawidłowości położenia folii ochronnej, a organ omówił tę kwestię i Sąd, jak wyjaśnił, podziela wskazaną w decyzji argumentację. Zarzuty dotyczące drożności i gromadzenia się wody w kanale należy ocenić jako gołosłowne, nie znajdujące poparcia w zebranym materiale dowodowym, zwłaszcza, że kwestię tę omówiono w ekspertyzie przedstawionej przez inwestora. Kierując się powyższymi względami, Sąd I instancji nie znalazł, jak wyjaśnił, w tych okolicznościach podstaw do stwierdzenia, by organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosowały normy zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

A.C. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, stosownie do art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a., naruszanie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek pominięcia przez Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, tj. niezasadnie uznały, iż: a) ekspertyza przedłożona przez inwestora w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji jest prawidłowa, co umożliwia oparcie się przez organy administracji publicznej na niej w toku wydawania decyzji, chociaż (i) przedmiotowa ekspertyza w większości nadal traktuje o rzekomej "przebudowie" linii energetycznej, co jest niezgodne w treścią wydanych uprzednio wyroków sądów administracyjnych i nie stanowi jedynie "nieścisłości", która rzekomo nie ma wpływu na merytoryczną poprawność; (i) ekspertyza nie zawiera wszystkich elementów, do których przedstawienia został zobowiązany inwestor postanowieniem z 12 października 2020 r., w tym między innymi rysunków i fotografii wraz z opisem, co czyni ją niekompletną i nieprzydatną do rozstrzygnięcia sprawy oraz uniemożliwia realne sprawdzenie prawdziwości tez podniesionych w ekspertyzie; (i) ekspertyza w swojej treści nie porusza w ogóle problemu kolizji inwestycji z kanałem fi 800 oraz kanałem fi 150, co czyni ją niepełną i nieprzydatną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (w szczególności na tle treści i wymogów decyzji Prezydenta Miasta [...] z 4 września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; b) problem kolizji inwestycji z kanałem fi 800 oraz kanałem fi 150, w szczególności w stosunku do treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z 4 września 2015 r. (pkt II. 2 lit. j tej decyzji) został rozwiązany przez inwestora, choć przedmiotowy problem nadal istnieje, nie został rozwiązany i stanowi zagrożenie dla mienia, zdrowia ludzi i środowiska; c) nie istnieje problem dotyczący konieczności każdorazowego ubiegania się przez skarżącą kasacyjnie o wyłączenie przesyłu energii elektrycznej przez nową linię naziemną na czas osuszania kanału deszczowego w sytuacji większej ilości opadów (teren, którego dotyczy niniejsza sprawa jest terenem zalewowym), choć taki problem realnie istnieje, co wynika z treści ekspertyz przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie; d) w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, chociaż w aktach sprawy brak jest wszystkich niezbędnych do rozstrzygnięcia dokumentów, tj. brak kompletnej dokumentacji powykonawczej w aktach sprawy, w tym brak kopii dziennika budowy, e) wszelkie prace wykonywane przez inwestora przy posadowieniu inwestycji zostały wykonane zgodnie z prawem, zasadami sztuki budowlanej i normami technicznymi, chociaż przy posadowieniu inwestycji doszło do popełnienia między innymi następujących błędów: (i) osłony otaczające kabel, o których pisze organ II instancji w treści uzasadnienia swojej decyzji, a także o których wspomina Sąd I instancji na kartach zaskarżonego orzeczenia zostały zamontowane jedynie fragmentarycznie; aby pełnić swoją funkcję ochronną powinny być umieszczone na całej trasie inwestycji w obrębie nieruchomości rolnej; (i) folia ochronna została położona w sposób niewłaściwy, tj. raz znajduje się nad kablem, raz pod kablem, podczas gdy zawsze powinna znajdować się nad kablem; (i) posadowienie kabla zbyt płytko w stosunku do norm oraz samego projektu, a także bez uwzględnienia, że działki będące własnością skarżącej stanowią grunty rolne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek nieprawidłowego uznania, że organy obu instancji celem przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego nie musiały zwracać się do niezależnego biegłego o wydanie opinii w przedmiocie zgodności inwestycji z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a także w kwestii zgodności inwestycji z przepisami środowiskowymi i prawa wodnego (w szczególności w kontekście kolizji inwestycji z kanałem fi 800 oraz kanałem fi 150), a mogły poprzestać jedynie na zastosowaniu art. 81c ust. 2 p.b., chociaż jedynie uzyskanie opinii biegłego, jako niezależnego podmiotu, mogło przyczynić się w sposób wymierny do obiektywnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest szczególnie skomplikowany, a przedłożona przez inwestora ekspertyza okazała się niepełna, wewnętrznie sprzeczna i nieodpowiadająca realiom sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 2 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek całkowitego pominięcia przez Sąd I instancji, że organ I instancji postanowieniem z 17 marca 2021 r., nr 7/2021 dokonał błędnego "przedłużenia" terminu do wykonania zobowiązania nałożonego postanowieniem z 12 października 2020 r., nr 13/2020, podczas gdy inwestor złożył prośbę o przedłużenie terminu długo po jego upłynięciu (a nie sposób przedłużyć terminu, który już upłynął), a jednocześnie inwestor nie złożył prośby o przywrócenie terminu, co poskutkowało "przedłużeniem" terminu wyłącznie na korzyść inwestora, z pokrzywdzeniem praw skarżącej w sposób niezgodny z przepisami postępowania oraz zasadami logiki, a także doprowadziło do przewlekłości postępowania, choć i tak przedłożona przez inwestora opinia jest niekompletna, błędna i nieprzydatna do rozstrzygnięcia sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. przez oddalenie skargi wskutek pominięcia, że organ I instancji niezasadnie zdecydował się na zastosowanie naruszonej regulacji, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy i oparł się jedynie na jej treści (choć ekspertyza jest błędna i niekompletna), chociaż z uwagi na stopień skomplikowania sprawy i sprzeczne interesy stron organ I instancji powinien zwrócić się do niezależnego biegłego celem sprostania wymogom postępowania dowodowego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 81c ust. 4 p.b. przez oddalenie skargi wskutek pominięcia, że organy obu instancji nie zastosowały tego przepisu i nie zleciły wykonania ekspertyzy na koszt inwestora, chociaż inwestor nie wykonał obowiązku przedłożenia ekspertyzy w zakreślonym przez organ I instancji terminie;

6) art. 106 § 3 p.p.s.a oraz art. 233 § 1, art. 2352 § 2 i art. 227 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805), dalej: k.p.c., w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie do skargi (w szczególności fotografii) oraz do pisma z 6 kwietnia 2022 r. złożonego w toku sprawy przed Sądem I instancji, chociaż: a) przedmiotowe dokumenty są całkowicie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie; b) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, c) skarżąca kasacyjnie nie miała jakichkolwiek możliwości uzyskania przedłożonych ekspertyz na etapie postępowania administracyjnego (o czym szczegółowo jest mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), d) skarżąca kasacyjnie już w treści skargi informowała o tym, że oczekuje na sporządzenie ekspertyz i przedłoży je w toku postępowania przed Sądem I instancji; e) Sąd I instancji pismem z 21 marca 2022 r. poinformował o możliwości przedstawienia w terminie 14 dni stanowiska w sprawie (uzupełnienia dotychczasowego stanowiska), z czego skarżąca kasacyjnie skorzystała (przedkładając pismo z 6 kwietnia 2022 r. wraz z załączonymi ekspertyzami) - a także poprzez brak wydania postanowienia w przedmiocie pominięcia ww. dowodów oraz dowolna, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego sprawy;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i niekompletny, tj. zdecydowaną część uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera przytoczenie chronologii całości sprawy, podczas gdy rozważania prawne zajmują znikomą część uzasadnienia, a ponadto w większości przypadków w odniesieniu do omówienia rzekomej niezasadności zarzutów skarżącej Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że mają one charakter "gołosłowny", a co więcej Sąd I instancji nie odniósł się do niektórych zarzutów np. zarzutu błędnego przedłużenia inwestorowi terminu do przedłożenia ekspertyzy na etapie przed organem I instancji, co bezpośrednio utrudnia, a wręcz uniemożliwia polemikę z uzasadnieniem rozstrzygnięcia Sądu I instancji;

8) art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez brak zastosowania ww. regulacji i brak zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek pominięcia, że w niniejszej sprawie doszło do wykonania inwestycji na działkach stanowiących własność skarżącej (nr ew. [...] ) bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także w sposób sprzeczny z przepisami prawa, projektem architektoniczno-budowlanym oraz jednocześnie w sposób mogący powodować zagrożenie dla środowiska, mienia i zdrowia ludzi - i tym samym oddalenie skargi i niezasadne pominięcie, że organy obu instancji nie podjęły koniecznych i wymaganych przez art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. czynności oraz nie wydały niezbędnych decyzji koniecznych do nakazania rozbiórki inwestycji lub ewentualnie nałożenia na inwestora stosownych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.,

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i pominięcia, że organy obu instancji w niniejszej sprawie powinny orzec o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. kablowej linii SN 15 - kV w obrębie działek stanowiących własność skarżącej, ponieważ stan faktyczny i prawny (w szczególności niezgodność inwestycji z wymogami techniczno-budowlanymi) nie pozwala na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki nie podlega uznaniu administracyjnemu;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i pominięcia, że organy obu instancji nawet jeśli nie stwierdziły przesłanek do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego (zarzut powyżej), powinny nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonej czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i pominięcia, że organy obu instancji nie nałożyły na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w tym w szczególności w zakresie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak wniesienia sprzeciwu co do dokonanego wadliwie zgłoszenia uzasadniał zastosowanie naruszonego przepisu;

13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. i nast. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i uznania, że ww. przepis nie ma zastosowania i pomięcie, iż organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego powinny przynajmniej rozważyć wydanie decyzji w przedmiocie odmowy przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w tym trybie (ewentualnie kończącego się nakazem rozbiórki), chociaż istniały przesłanki do nakazania rozbiórki linii energetycznej na działkach stanowiących własność skarżącej;

14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 36a ust. 1 i 1a p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i całkowitego pominięcia, że z uwagi na istotne odstąpienie od projektu architektoniczno-budowlanego (wskutek umieszczenia kabla na głębokości niezgodnej ze standardami, projektem budowlanym, a także wskutek dopuszczenia się pozostałych opisanych w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej nieprawidłowości) inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę (a w przypadku, gdyby inwestor prawidłowo od samego początku uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę na działkach stanowiących własność skarżącej - decyzję o zmianę pozwolenia na budowę), co uszło uwadze organów obu instancji i Sądu I instancji;

15) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), dalej: p.o.ś., oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i pominięcia zarzutów skarżącej kasacyjnie na etapie przed Sądem I instancji, przyjęcie za własne błędnych ustaleń organu I instancji, oparcie się wyłącznie na wnioskach ekspertyzy sporządzonej na zlecenie inwestora i niezasadne uznanie, że wybudowania inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, chociaż kolizja inwestycji z kanałem fi 800 oraz kanałem fi 150 stanowi zagrożenie dla środowiska oraz uniemożliwia oczyszczanie wału po stronie działki skarżącej, co grozi zalewaniem terenów sąsiednich;

16) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145a § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), dalej: u.o.g.r.i.l., przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek oddalenia skargi i pominięcia, że budowa doziemnej linii kablowej została wykonana w sprzeczności z tym przepisem, tj. w sposób wywołujący negatywny wpływ na grunty rolne (działki stanowiące własność skarżącej).

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości decyzji organów obu instancji wraz z zobowiązaniem przez Sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez wskazanie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w granicach działek stanowiących własność skarżącej (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.) lub decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.), ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone są usprawiedliwione.

Przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła w niniejszej sprawie decyzja, którą WWINB odstąpił od nałożenia na [...] S.A. jako inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Przedmiotem dokonywanych w toku postępowania naprawczego ocen pozostawała budowa elektroenergetycznej linii kablowej SN-15kV na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia przebudowy linii napowietrznej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaaprobował jako znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie, że wskazana inwestycja, pomimo że została wykonana bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, to została zrealizowana przez inwestora w sposób prawidłowy, niewymagający nałożenia na niego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd odrzucił zarzuty formułowane przez skarżącą w toku postępowania, rozwinięte następnie w skardze, przypisujące wadliwość ekspertyzie technicznej przedłożonej przez inwestora. Zdaniem Sądu, jej pełna poprawność umożliwiała kierowanie się sformułowanymi w niej wnioskami przy rozpatrzeniu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją WWINB.

To stanowisko Sądu I instancji jest kwestionowane wniesioną przez skarżącą skargą kasacyjną i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczony w niej zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób opisany w petitum złożonego środka odwoławczego zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50-51 p.b., organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego w dalszej kolejności ocenić, czy okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle powiązany z zasadą swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sporu, czy wnioski wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdują w nim swoją podstawę, czy posługując się sformułowaniem skarżącej pozostają "dowolne", powinno mieć na uwadze ocenę tego, czy przyjęte przez organ ustalenia opierają się na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i dokonane zostało właściwe rozważenie ich znaczenia, ponieważ tylko w takim przypadku wyprowadzonym z nich wnioskom nie można zarzucić sprzeczności z prawem.

Mając na uwadze powyższe kryterium, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, nie można przyjąć, że tenże wymóg został w kontrolowanej sprawie spełniony, a wykorzystana przez organy nadzoru budowlanego ekspertyza techniczna z 28 czerwca 2021 r. dotycząca prawidłowości przebudowy linii SN-15kV, którą inwestor przedłożył, zastosowując się do treści postanowienia z 12 października 2020 r., stanowiła wystarczającą podstawę do zakończenia postępowania naprawczego kwestionowanym rozstrzygnięciem odstępującym od nałożenia na inwestora obowiązku dostosowania przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym odpowiadającego obowiązującym normom technicznym.

Stanowiący podstawę nałożonego na inwestora obowiązku art. 81c ust. 2 p.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Powyższy przepis powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Konieczne jest w tym miejscu równoczesne podkreślenie, że objęcie postępowaniem wyjaśniającym zagadnień mieszczących się w zakresie wiadomości specjalnych nie może oznaczać związania organu ustaleniami sporządzonej ekspertyzy lub złożonej oceny technicznej. Wnioski w tych dokumentach sformułowane, jak wnioski wynikające z każdego innego dowodu, podlegają ocenie organu nadzoru budowlanego, który powinien szczegółowo poddać badaniu wartość dowodową opinii sporządzającego ekspertyzę, jej wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia załatwianej sprawy. Powoduje to, że organ nie może ograniczać się jedynie do powołania się w decyzji na ustalenia i konkluzję zawartą w opinii sporządzającego ekspertyzę, albowiem zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach zostały oparte jej elementy w celu skontrolowania prawidłowości przyjętego w niej rozumowania. Treść ekspertyzy nie tylko nie może być fragmentaryczna i niejasna, ale także powinna cechować się szczegółowością uzasadnienia w stopniu umożliwiającym organowi przeanalizowanie poprawności wniosków w niej wyrażonych. Ten warunek dotyczący uzasadnienia opinii, obok odpowiedniego stopnia stanowczości jej konkluzji, uznaje się w piśmiennictwie za zasadniczy przy ocenie materiałów, w których wykorzystywana jest wiedza obejmująca wiadomości specjalne (por. A. Bochentyn, Dowód z opinii biegłego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020, s. 271 i n.).

Za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, który w ślad za stanowiskiem WWINB przyjął, że fakt posługiwania się przez autorów ekspertyzy technicznej z 28 czerwca 2021 r. częściowo błędną terminologią sam w sobie nie powinien prowadzić do jej odrzucenia jako nieprzydatnej do podjęcia rozstrzygnięcia, ponieważ nie przekłada się to automatycznie na wadliwość zamieszczonej w niej merytorycznej analizy dotyczącej realizacji spornego obiektu. Organy nadzoru budowlanego powinny były tym niemniej zwrócić uwagę na skrótowość ujęcia poruszonych w ekspertyzie zagadnień, co nakazywało starannie rozważyć zamieszczone w niej twierdzenia potwierdzające zgodność zrealizowanych robót z przepisami i obowiązującymi normami pod kątem ich poprawności, a także zweryfikować, czy nie doszło w ekspertyzie do pominięcia tych elementów ocenianych kwestii techniczno-prawnych, których rozważenie jest konieczne do wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie naprawcze.

Sąd I instancji nie nadał w zaskarżonym wyroku temu zagadnieniu właściwego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem zastrzeżenia skarżącej dotyczące pobieżnego sposobu przeanalizowania posadowienia spornego odcinka linii kablowej służącej zasilaniu stacji transformatorowej nr [...] w K.. Kolizja linii kablowej z kolektorem deszczowym fi 800 oraz kanałem fi 150, mająca miejsce na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie została wyjaśniona w sposób pozwalający określić, czy przyjęty przez inwestora sposób wykonania robót budowlanych umożliwia utrzymanie właściwego stanu technicznego wskazanych obiektów. Nie została również właściwie rozważona kompletność sporządzonej dokumentacji powykonawczej, jak i jej zgodność z dokumentacją projektową dotycząca przyjętej technologii wykonywania robót budowlanych opierającej się na zastosowaniu metody wykopu otwartego. Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 4 września 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje na konieczność opracowania przez inwestora projektu budowlanego uwzględniającego wymagania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co powinno znajdować swoje rozwinięcie w przypadku takim jak rozpatrywany, gdy odległość kabli ułożonych bezpośrednio w ziemi na skrzyżowaniu z drenażem odwadniającym teren pozostaje mniejsza od wymaganej, co może przekładać się na sposób dostępu do urządzeń wodno-kanalizacyjnych.

Nie ma również charakteru spornego okoliczność, że warunki techniczne określające technologię układania kabli średniego napięcia, zawarte w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, przewidywały głębokość ułożenia linii kablowej na poziomie 0,90 m. Podjęte działania wykonawcze prowadziły tymczasem do ułożenia linii kablowej na poziomie 0,80 m, przy czym w sporządzonej ekspertyzie technicznej sytuacja ta została uznana za zgodną z obowiązującymi wymaganiami (pkt 2.3). Wniosek sporządzającego ekspertyzę odpowiada postanowieniom normy N-SEP-E-004. Przewiduje ona faktycznie w pkt. 3.1.2, że głębokość ułożenia kabli w ziemi, mierzona prostopadle od powierzchni ziemi do górnej powierzchni kabla, powinna wynosić co najmniej 80 cm w przypadku kabli o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, lecz nie wyższym niż 30 kV. Organy nadzoru budowlanego to ustalenie ekspertyzy technicznej uznały za poprawne, a Sąd I instancji je zaaprobował, jednakże bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, czy przywołana wartość poza tym, że odpowiada ogólnym postanowieniom normy, pozostaje adekwatne do uwarunkowań rozpatrywanej sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał bowiem, że działki nr ew. [...], na terenie których została ułożona linia kablowa SN-15kV, stanową użytki rolne, a w takim przypadku minimalna głębokość zagłębienia kabli w ziemi, w świetle włączonego do akt dokumentu ujawniającego treść normy N-SEP-E-004, powinna być większa od wcześniej podanej (wynosić - 0,90 m). Odrębną materią, która nie podlegała w sprawie ocenie, jest przyjęte w normie rozwiązanie, zgodnie z którym jeżeli wymagane wartości normatywne nie mogą być dotrzymane, możliwe jest ułożenia kabla na mniejszej głębokości, jednakże towarzyszyć temu powinno spełnienie warunku zastosowania ochrony kabla osłoną otaczającą.

Powyższe braki i nieścisłości mają, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotny charakter. Nieprzedstawienie przez skarżącą w toku postępowania prowadzonego przed PINB i WWINB "własnej" ekspertyzy podważającej wnioski przyjęte w ekspertyzie technicznej złożonej przez inwestora, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie może stanowić argumentu za tym, że organy nadzoru budowlanego powinny bez jakichkolwiek zastrzeżeń oprzeć się na omawianym opracowaniu, uznając sporną ekspertyzę za element materiału dowodowego przesądzający o wyniku sprawy.

Okoliczność powyższa w sposób bezpośredni rzutuje na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji opierającego się na odmiennych założeniach, których wyrazem było orzeczenie w zaskarżonym wyroku o oddaleniu wniesionej przez skarżącą skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Formułując tego rodzaju ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest równocześnie zauważyć, że ograniczona jest ona ściśle do rozważonej kwestii procesowej, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają bowiem usprawiedliwionego charakteru.

Pozbawiony zasadności jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 27 lipca 2022 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu skargi na decyzję WWINB z 8 grudnia 2021 r. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a., wbrew poglądowi skarżącej, nie pozostaje niekompletna, ani nie została sformułowana w sposób na tyle lakoniczny, by uniemożliwiała polemikę z motywami zaskarżonego przez stronę orzeczenia. Przypomnienia przy tym wymaga, że uznawanie za niepoprawną argumentacji, którą posłużył się sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku celem sformułowania zamieszczonej w nim wiążącej oceny prawnej, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodzić się należy z poglądem skarżącej, że konsekwencją niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ekspertyzy określonej w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. jest przyznanie organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do zlecenia wykonania tejże ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (art. 81c ust. 4 p.b.). Równocześnie nie ulega wątpliwości, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., może zostać przez organ zmienione w zakresie dotyczącym wskazanego w nim terminu, stosownie do dyspozycji art. 77 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., II OSK 2230/17; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2649/12). Przepis ten przewiduje, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jakkolwiek terminom procesowym również, gdy mają charakter urzędowy, a zatem podlegają wyznaczeniu przez organ administracji publicznej, należy przypisać cechę terminów stanowczych, a więc takich, których przekroczenie powoduje w postępowaniu administracyjnym wywołanie bezpośrednich skutków określonych w przepisie, tym niemniej nie można przyjąć, by Sąd I instancji zobowiązany był przypisać PINB błąd procesowy mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z faktem, że organ ten postanowieniem z 17 marca 2021 r., nr 7/2021, uwzględniając wniosek inwestora, przedłużył termin sporządzenia ekspertyzy technicznej wyznaczony pierwotnie postanowieniem nr 13/2020 do dnia 31 grudnia 2020 r., przyjmując, że powyższy obowiązek powinien zostać spełniony do dnia 30 czerwca 2021 r., z czego inwestor wywiązał się (pismo z 30 czerwca 2021 r., k. 75 akt adm.). Powoduje to, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 4 p.b. oraz art. 8, art. 77 § 2 i art. 58 § 1 i 2 k.p.a.

Tożsamą oceną należy objąć również zarzut uchybienia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. i art. 84 § 1 k.p.a., łączony z nieuzasadnionym odstąpieniem przez organ nadzoru budowlanego od posłużenia się w sprawie z uwagi na jej stopień skomplikowania i sprzeczne interesy stron środkiem dowodowym w postaci opinii biegłego. Zarzut ten pomija, że ocena techniczna lub ekspertyza, o których mowa w art. 81c ust. 2 p.b., stanowią szczególnego rodzaju dowód, którym organy powinny się posłużyć, gdy, jak przyjął ustawodawca, zachodzą w sprawie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dowód ten, co zostało już wcześniej zauważone, jest dowodem zbliżonym do opinii biegłego (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 920 i n.). Ocena techniczna, jak i ekspertyza są sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i mogące na tej podstawie pełnić samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Osoby te z uwagi na wykształcenie techniczne i praktykę zawodową posiadają umiejętność fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Pomimo, że autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających wiadomości specjalne (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 1925/17). O ile nie zachodzą przeszkody, by organ nadzoru budowlanego w sytuacji zetknięcia się z zagadnieniem techniczno-budowlanym o dużym poziomie złożoności i wysokim stopniem naukowego skomplikowania, wobec sporności stanowisk wyrażonych w prezentowanych przez strony opiniach, posłużył się środkiem dowodowym wymienionym w art. 84 § 1 k.p.a., o tyle okoliczności zaistniałe w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2021 r. nie wskazują, by można było tego rodzaju przypadek łączyć ze sprawą poddaną kontroli Sądu I instancji.

Wbrew poglądowi skarżącej, okoliczność, że w sprawie podlegającej rozpatrzeniu przez organ nadzoru budowlanego występują sprzeczne interesy stron, nie wyłącza zastosowania rozwiązania ustawowego przewidującego, że wybór osoby sporządzającej ocenę techniczną czy ekspertyzę należy do zobowiązanego. W niniejszym przypadku zastrzeżenia, które ważą na mocy dowodowej sporządzonej na zlecenie inwestora ekspertyzy technicznej, nie mają związku ze względami, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności autorów przedłożonego PINB opracowania, ale są pochodną jej nieścisłości i innych zasygnalizowanych braków.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a oraz art. 233 § 1, art. 2352 § 2 i art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Regulacja tejże treści oznacza, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, tj. wyłącznie w sytuacji wystąpienia wskazanych powyżej przesłanek. Możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest przy tym od uznania sądu. Powyższy przepis należy odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym nie jest zatem ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organu administracji publicznej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie, w drodze wyjątku, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., II OSK 960/21; wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 189/22; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19). Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd ten będzie prowadził postępowanie dowodowe.

Powyższe wyjaśnienia prowadzą do wniosku, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym, co jest istotne w kontekście dowodów, o których przeprowadzenie zawnioskowała skarżąca w piśmie z 6 kwietnia 2022 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 25-26) zawarł swoje stanowisko względem wniosku dowodowego skarżącej, co umożliwiło jej zapoznać się z racjami, którymi kierował się Sąd. Odrębną kwestią od poruszonej przez Sąd I instancji jest obszerność przedłożonych przez stronę dokumentów (k. 80-205 akt), na które składały się ekspertyza techniczna w zakresie budowy linii kablowej średniego napięcia z marca 2022 r. sporządzona przez mgr. inż. M.B., a także opinie techniczne w zakresie budowy ww. linii kablowej, obejmujące branżę drogową i sanitarną z 30 i 31 marca 2022 r. sporządzone odpowiednio przez W.P. i mgr. inż. T.W. wraz z licznymi załącznikami (do opinii z 31 marca 2022 r. zostało m.in. dołączonych 27 załączników), ważąca, jak należy przyjąć, na ocenie spełnienia przesłanki dotyczącej braku wpływu uwzględnienia wniosku dowodowego na przedłużenie postępowania.

Mając na uwadze konstrukcję omawianego zarzutu kasacyjnego, wypada również nadmienić, że oddalając wniosek dowodowy, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., ponieważ do ich naruszenia mogłoby dojść dopiero wówczas, gdyby Sąd przeprowadził wniosek dowodowy, a zarazem odstąpił od prawidłowego na zasadzie odpowiedniości posłużenia się regulacją kształtującą reguły dowodzenia przed sądem cywilnym, która została zamieszczona w k.p.c. Zwrócenia uwagi równocześnie wymaga, że funkcja pełniona przez powołane w podstawie zarzutu przepisy art. 227 i art. 2352 § 2 k.p.c. sprzeciwia się uznaniu, by sąd administracyjny, przeprowadzając uzupełniający dowód z dokumentu, zobowiązany był przepisy te stosować, a w konsekwencji mógł im uchybić. Przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pozostają fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, ale fakty, które są niezbędne, by wyjaśnić istotne wątpliwości dotyczące legalności zaskarżonego aktu, stąd z uwagi na brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a., regulującego przesłanki dopuszczenia dowodu, sądowi administracyjnemu nie można zarzucić naruszenia przepisów k.p.c. normujących kwestię dopuszczalności dowodów w postępowaniu cywilnym, w tym określających warunki umożliwiające sądowi cywilnemu w odpowiednich przypadkach ich pominięcie (por. M. Karolak, Odpowiednie stosowanie przepisów procedury cywilnej w postępowaniach dowodowych przed sądami administracyjnymi – ujęcie technicznoprawne, ZNSA 2023, nr 4, s. 60-61).

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 1 i 1a, art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Charakter wiążący należy przypisać ocenie, zgodnie z którą doziemna kablowa linia elektroenergetyczna wybudowana na działkach należących do skarżącej powinna podlegać legalizacji w trybie określonym przepisami art. 50-51 p.b. Pogląd, zgodnie z którym w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego, co do którego inwestor dokonał zgłoszenia, chociaż wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje procedura naprawcza, sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 10 października 2019 r., II SA/Po 702/19 i stąd jakakolwiek polemika z tym zapatrywaniem, a taką ujawniają postawione Sądowi I instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego i towarzysząca im argumentacja nawiązująca do obowiązku rozważenia zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 48-49a p.b., pozostaje niedopuszczalna jako nierespektująca dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Niezgodność wykonanego na podstawie zgłoszenia z 23 listopada 2017 r. obiektu budowlanego z dokumentacją projektową, jeżeli prowadzi do stanu niespełniania przez linię kablową SN-15kV wymagań przewidzianych przepisami, uniemożliwia wydanie decyzji odstępującej od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (at. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b.), nie stanowi natomiast podstawy do rozważenia działania inwestora pod kątem dopuszczenia się przez niego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powołany przez skarżącą przepis art. 36a ust. 1 p.b. nie obejmuje zakresem swojego zastosowania sytuacji, jaka wynikła ze zrealizowania budowy spornej linii kablowej na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Niezrozumiałe jest powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 36a ust. 2 p.b., uwzględniając, że jakkolwiek przepis ten normuje istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy wymienionych w tym przepisie obiektów budowlanych, tym niemniej wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 19a p.b. budowa sieci elektroenergetycznych dotyczy wyłącznie tych, które obejmują napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV.

Uwarunkowania faktyczne sprawy nie pozwalają przyjąć, by organy nadzoru budowlanego w zakresie ciążącego na nich obowiązku sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z wymaganiami ochrony środowiska (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), poddając kontroli oddziaływanie spornego przedsięwzięcia na środowisko, odstąpiły od wymogu kierowania się dyspozycją art. 6 ust. 1 p.o.ś., albowiem to inne względy decydowały o wadliwości poddanego kontroli Sądu I instancji działania PINB i WWINB, niż naruszenie zasady prewencji. Podobną ocenę należy odnieść do twierdzenia, że Sąd I instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.o.g.r.i.l., pomijając, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie została wystarczająco uwzględniona potrzeba ograniczenia skutków ujemnego oddziaływania inwestycji na grunty rolne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżącej i stwierdzając, że zaskarżona decyzja WWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, uzupełniając materiał dowodowy w zakresie, w jakim jego braki nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podważyć wydane przez organy orzekające decyzje. Elementem materiału dowodowego, który powinien podlegać ponownemu rozważeniu w celu wydania decyzji określającej możliwość legalizacji kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV przebiegającej przez działki strony skarżącej powinny stać się opracowania złożone przez stronę w toku postępowania przed Sądem I instancji obejmujące sporządzoną na jej wniosek ekspertyzę techniczną i dwie opinie techniczne dotyczące spornego obiektu budowlanego.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.