Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 80/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Sebastian Pietrzyk (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 roku sprawy ze skargi S. P. na przewlekłość Wojewody Małopolskiego w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA Prezydenta Miasta Krakowa na odmowę wstrzymania wykonania decyzji Nr 1576/6740.1/2022 Prezydenta Miasta Krakowa dnia 28 października 2022 roku I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie; III. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz S. P. kwotę 597 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. P. reprezentowany przez adwokata R. P. złożył skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Małopolskiego (znak: [...]) dotyczącego rozpoznania zażalenia Skarżącego na odmowę wstrzymania wykonania decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta Krakowa.

Skarżący wniósł o

1) stwierdzenie, że postępowanie w sprawie toczącej się przez Wojewodą Małopolskim, znak [...] prowadzone jest przewlekle i o zobowiązanie Organu do rozpatrzenia zażalenia Skarżącego w określonym terminie, nie dłuższym niż 7 dni, liczonym od daty otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł (dwóch tysięcy złotych),

4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący dopatruje się przewlekłości, toczy się przed Wojewodą Małopolskim, jako organem odwoławczym, w związku ze złożeniem przez Skarżącego w dniu 28 czerwca 2023 r. zażalenia z dnia 28 czerwca 2023 r. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA (w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta Krakowa).

W powyższej sprawie Organ 4-krotnie przedłużał termin załatwienia spraw, stosując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej jako "k.p.a."). Po raz pierwszy Organ dokonał przedłużenia terminu załatwienia sprawy pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r., gdzie nowy termin rozpatrzenia sprawy został określony do dnia 10 października. W piśmie tym Organ powołał się na niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia przez 8 stron postępowania. Czynność tą — nienakierowaną wszak zupełnie na merytoryczne rozpatrzenie sprawy —

Organ podjął dopiero po upływie ponad miesiąca od dnia wniesienia przez Skarżącego zażalenia.

Wymagane przez Organ zwrotne potwierdzenia odbioru uzupełnione zostały przez Prezydenta Miasta Krakowa już z pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. Mimo otrzymania tych dokumentów przez Organ, nie załatwi on sprawy zażalenia Skarżącego w wyznaczonym przez siebie terminie do dnia 10 października, lecz wyznaczał kolejne, odległe terminy rozpatrzenia sprawy. I tak, zawiadomieniem z dnia 10 października 2023 r. nowy termin załatwienia sprawy określono do dnia 7 grudnia 2023 r.; następnie termin ten był przedłużany do dnia 7 lutego 2024 r., zaś ostatnio przedłużono go aż do dnia 5 kwietnia 2024 r. W każdym kolejnym zawiadomieniu o przedłużeniu terminu, sporządzanym od dnia 10 października 2023 r. Organ powoływał się już nie na konieczność jakiegokolwiek uzupełnienia materiału dowodowego, a na istniejące po stronie Organu braki kadrowe, powodujące oczekiwanie sprawy Skarżącego do rozpoznania jej według "kryterium kolejności wpływu spraw".

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie przez okres ponad pół roku Organ nie wykonał jakichkolwiek czynności, poza kierowaniem do stron zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W taki sposób sprawa niniejsza, która powinna zostać rozpatrzona przez organ władzy publicznej w ustawowym terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc, może - z winy tegoż organu — być załatwiana w nieskończoność. Powoduje to również, że — idąc tokiem argumentacji Organu — przewlekłość w załatwianiu spraw administracyjnych występuje u Organu systemowo, a sprawy innych obywateli również załatwiane są w sposób przewlekły, oczekując na swoją kolej.

W dniu 12 lutego 2024 r. Skarżący nadał do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się stwierdzenia w sprawie przewlekłości, wyznaczenia terminu na jej załatwienie nie dłuższego niż 7 dni, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa. Organ otrzymał przedmiotowe ponaglenie w dniu 13 lutego 2024 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że odnosząc się do zarzutu przewlekłości wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Ponadto podtrzymuję stanowisko, iż w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie procedowanie spraw, realizowane jest w oparciu kryterium kolejności wpływu spraw, co gwarantuje możliwość kontrolowania nie tylko na jakim etapie jest sprawa, ale także jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw oczekujących. Sprawa najstarsza, według wpływu jest załatwiana albo do takiego momentu, w którym urzędnik nie jest w stanie przejść do kolejnego kroku (np. wysłano wezwanie o uzupełnienie materiałów dowodowych) albo, jeśli materiał dowodowy jest kompletny i sprawa możliwa do przeprowadzenia i zakończenia analizy, wydawane jest rozstrzygnięcie. Pracownik w czasie "oczekiwania" na materiały do sprawy najstarszej według wpływu, zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Ten sposób działania ma służyć dwóm celom: transparentności i bezstronności biegu spraw (zainteresowany może się dowiedzieć, jak w kolejce przesuwa się jego sprawa) oraz możliwości realnego zaplanowania przez strony działań związanych z wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto taki sposób działania powoduje, że nie zawsze w momencie wpływu odpowiedzi na wezwanie pracownik prowadzący postępowanie może natychmiast przystąpić do analizy uzupełnionego materiału dowodowego gdyż zaangażowany jest w inne postępowanie.

Ponadto podtrzymuję stanowisko, iż brak możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie ma częściowo charakter systemowy, związany z ilością wpływających spraw i brakami kadrowymi. Stosunek ilości spraw do etatów nie pozwala na dotrzymanie terminów określonych w kpa z przyczyn niezależnych od pracowników i organu. Zarządzając wydziałem, oddziałem, w ramach wewnętrznej kontroli funkcjonalnej na bieżąco omawiane są procedury działania i terminy załatwiania spraw. Ilość etatów nie odpowiada ilości spraw. Przedkładanie niektórych spraw przez inne, poprzez wyznaczanie odgórnych terminów, prowadziłoby do dyskryminacji tych, którzy czekają w kolejce i nie wystąpili z ponagleniem. Zbyt mała ilość urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania, nie jest oczywiście uzasadnieniem prawnym, tylko faktycznym, jednak w związku z zaistniałą sytuacją, opisana procedura w większym stopniu wypełnia wskazaną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania.

Ponadto wniósł o oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł.

Niezależnie – jak wynika dalej z akt sprawy złożone przez Skarżacego ponaglenie zostało przekazane przez Wojewodę Małopolskiego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pismem z dnia 20 lutego 2024 roku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ponaglenia S. P. z 12 lutego 2024 r., w sprawie prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania zażaleniowego na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 roku, znak: [...]

"1. nie stwierdził bezczynności Wojewody Małopolskiego w załatwieniu ww. sprawy;

2. stwierdził przewlekłość Wojewody Małopolskiego w prowadzeniu ww. postępowania;

3. stwierdził, że przewlekłość Wojewody Małopolskiego w prowadzeniu ww. postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu termin na załatwienie ww. sprawy do 28 marca 2024 r.;

5. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości."

Następnie Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu zażalenia S. P. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r., znak: [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa budynku usługowego (oficyny) z przeznaczeniem na [...] z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, instalacji wentylacji i klimatyzacji, c.o., energii elektrycznej wraz z wewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej na zewnątrz budynku na działce nr [...], obr [...] przy ul. B. w K. " oraz o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionej decyzji – postanowieniem z dnia 20 marca 2024 roku, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

W myśl art. 119 ust. 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dlatego też w takim trybie skarga została rozpoznana.

Na wstępie należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Skarżący dopełnił wymogu, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. wnosząc za pismem z dnia 12 lutego 2024 roku ponaglenie w sprawie prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania zażaleniowego na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 roku, znak: [...]

Kontrolę skargi należy jeszcze poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19, w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r., sygn. IV SAB/Wr 458/21). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia.

Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli.

Stosownie do zapisów art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W myśl art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116-117). Należy przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania.

Z kolei za przewlekłe prowadzenie postępowania należy uważać prowadzenie postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", tj. nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmowanie czynności pozornych, co powoduje, że organy "formalnie nie są bezczynne". W oparciu o powyższe należałoby więc założyć, że z przewlekłością postępowania będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje działania w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, "formalnie" nie przekraczając jednak terminu załatwienia sprawy, podczas gdy z bezczynnością będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy dojdzie po prostu do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek czynności w toku postępowania, jak i wówczas, gdy organ podejmował czynności w sprawie, które jednak nie doprowadziły do zakończenia postępowania, tj. do wydania stosownego rozstrzygnięcia). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, kom. do art. 37 teza 5 i 7).

Wskazać jeszcze należy, że na podstawie 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Analiza podejmowanych w przedmiotowej sprawie czynności prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłości.

Istotne dla ustalenia przewlekłości postępowania jest zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu czynności te są podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. O przewlekłości może również świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 lipca 2023 roku do Wojewody Małopolskiego wpłynęło, wraz z aktami sprawy, zażalenie S. P. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA.

Pismem z 9 sierpnia 2023 r. Wojewoda Małopolski wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o uzupełnienie materiału dowodowego, tj. o przekazanie zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA. Jednocześnie niniejszym pismem, na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 10 października 2023 r. oraz pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Prezydent Miasta Krakowa uzupełnił ww. braki w dniu 17 sierpnia 2023 r.

Następnie kolejnymi zawiadomieniami z dnia 10 października 2023 r., z dnia 7 grudnia 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy odpowiednio do: 7 grudnia 2023 r., 7 lutego 2024 r. oraz 5 kwietnia 2024 r., a także pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.

Termin na załatwienie przedmiotowej sprawy, licząc od dnia wpływu zażalenia wraz z aktami do organu upływał w dniu 10 sierpnia 2023 roku. Jakkolwiek przed tym dniem jeszcze Wojewoda w trybie art. 36 K.p.a. poinformował Skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 10 października 2023 roku, to jednak wskazanie w taki sposób nowego terminu załatwienia sprawy budzi istotne wątpliwości. Trzeba przy tym wskazać, że działanie Wojewody już w tym okresie było najmniej nieefektywne i bynajmniej nie sprawiało wrażenia wykonywania czynności postępowania zmierzających szybkiego załatwienia sprawy, o czym świadczy wezwanie organu I instancji do uzupełnienia akt sprawy po miesiącu od dnia wpływu zażalenia wraz z aktami sprawy. Ponadto jedynymi, jak wynika z akt sprawy, dalszymi czynnościami podejmowanymi w tej sprawie czynnościami przez Wojewodę było wyłącznie wskazywanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, w której w tym czasie nie podejmował jakichkolwiek czynności.

Faktycznie zatem prowadzone w tym czasie przez Wojewodę postępowanie nosi znamiona przewlekłości. Organ wysyłając jedynie w dwumiesięcznych odstępach czasu kolejne zawiadomienia o nowym wyznaczonym terminie do załatwienia sprawy działał w sposób nieefektywny. Podejmowane w dużym odstępie czasu czynności, formalnie nieprzekraczające przy tym terminu załatwienia sprawy a sprowadzające się wyłącznie do wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy, stanowi o przewlekłości postępowania przez Wojewodę.

Faktycznie podejmowane przez Wojewodę czynności miały w istocie charakter pozorny i były nakierowane wyłącznie do formalne zachowanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd ma przy tym na uwadze akcentowaną przez Wojewodę okoliczność istotnych braków kadrowych, co uniemożliwia mu załatwianie wpływających spraw w terminach wynikających z przepisów, jednakże trzeba wskazać, że okoliczności te nie mogą stanowić o odmiennej kwalifikacji prowadzenia postępowania przez organ jak przewlekłość.

Należy wiec stwierdzić, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ ma charakter rażący.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21).

Należy podkreślić, że organ nie rozpoznał zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r., znak: [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa budynku usługowego (oficyny) z przeznaczeniem na [...] z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, instalacji wentylacji i klimatyzacji, c.o., energii elektrycznej wraz z wewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej na zewnątrz budynku na działce nr [...], obr [...] przy ul. B. w K. " w ciągu 8 miesięcy. Należy przy tym wskazać, że rozpoznanie zażalenia nie ma wymagało przy tym prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ani podejmowania innych czasochłonnych czynności. Z tego też względu w ocenie Sądu przewlekłość Wojewody na gruncie niniejszego postępowania ma charakter rażący.

W związku z powyższym w punkcie II wyroku Sąd, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, a ponadto w punkcie III stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto wobec tego, że Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu zażalenia S. P. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.25.2023.AFA o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2022 r., znak: [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa budynku usługowego (oficyny) z przeznaczeniem na [...] z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, instalacji wentylacji i klimatyzacji, c.o., energii elektrycznej wraz z wewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej na zewnątrz budynku na działce nr [...], obr [...] przy ul. B. w K. " oraz o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionej decyzji – postanowieniem z dnia 20 marca 2024 roku, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, Sąd w punkcie I wyroku umarzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, to Sąd oddalił ten wniosek i nie przyznał takiej sumy.

Trzeba zauważyć, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. Podkreślenia jeszcze wymaga, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której Sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (por. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. Akt III OSK 1029/21, wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21).

W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych można dostrzec regułę, że sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20). Nie oznacza to jednak, że samo stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa stanowi samo w sobie uzasadnienie dla przyznania sumy pieniężnej. Wskazuje się w orzecznictwie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. I OSK 727/22).

W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17; NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1216/18; NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 557/22, NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. II OSK 2663/22).

W tym kontekście trzeba wskazać, że jakkolwiek Wojewoda dopuścił się przewlekłości, to jednakże mając na uwadze całokształt sprawy oraz jej przedmiot w ocenie Sądu nie ma podstaw do przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Nie stanowi przy tym podstawy do zasądzania takiej kwoty akcentowana przez Skarżącego okoliczność, że wskazana kwota 2000 zł odpowiada minimalnej kwocie, którą strona może uzyskać w sytuacji wystąpienia przewlekłości choćby w postępowaniu cywilnym lub karnym (gdzie terminy rozpatrywania spraw w sposób prawidłowy często są znacznie dłuższe, niż w sprawach takich, jak tocząca się przed Organem sprawa administracyjna Skarżącego), na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1725).

W związku z tym Sąd w punkcie IV oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia adwokata określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).