Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3716/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 185 ust 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1889/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 20 maja 2019 r., nr DZŚ-435.14.2019.KJP w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1889/19 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Środowiska (dalej: Minister) z 20 maja 2019 r., nr DZŚ-435.14.2019.KJP w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem z 8 lutego 2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku pełnomocnika spółki P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie: P. S.A. z/s w B.; dalej uczestnik, Spółka) z 31 października 2018 r. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Wniosek ten został złożony w związku z wezwaniem Marszałka Województwa Śląskiego z 16 lutego 2018 r. wystosowanym w trybie art. 215 ust. 3 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, wzywającym Spółkę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę warunków aktualnego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw, zlokalizowanej w Oddziale w R. przy ul. [...] - w terminie roku od dnia doręczenia wezwania z 16 lutego 2018 r., w związku z koniecznością dostosowania jego warunków do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania.

Marszałek Województwa Śląskiego postanowieniem z 27 lutego 2019 r. odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazał ww. organ, wniosek Spółki z dnia 31 października 2018 r., został złożony na podstawie art. 215 ustawy – Prawo ochrony środowiska i stanowił żądanie zmiany pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji Elektrowni w R. do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczył odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych.

Z zachowaniem ustawowego terminu Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zmianę postanowienia Marszałka Województwa Śląskiego z 27 lutego 2019 r., odmawiającego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i wydanie przez Ministra Środowiska postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji Wojewody Śląskiego z 30 czerwca 2006 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego Elektrowni R. S.A., dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej w P. S.A. Oddział w R. przy ul. [...], eksploatowanej przez Spółkę, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dodatkowo Stowarzyszenie przedstawiło opinię dr hab. L.P. dotyczącą przyrostu emisji rocznej trójtlenku siarki (SO3) z instalacji wykorzystujących metodę SCR. Zdaniem Stowarzyszenia, nie wszystkie zmiany w instalacji miałyby być korzystne dla środowiska, gdyż zmiana może powodować emisję do atmosfery SO3. Ponadto spalanie biomasy może spowodować podwyższoną średnioroczną emisję dla tlenku azotu (NO), amoniaku (NH3) i rtęci (Hg) w porównaniu do wielkości emisyjnych węgla kamiennego.

Natomiast zmiana substratu do redukcji NO z 40% roztworu mocznika (CH4N2O) na 24% wodę amoniakalną (NH4OH) może w przypadku wycieku spowodować ryzyko zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych.

W następstwie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie Minister wydał postanowienie z 20 maja 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego z 27 lutego 2019 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniając swoje stanowisko, Minister wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku Spółki o zmianę pozwolenia, postępowanie w tym przedmiocie nie zalicza się do żadnego z przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a p.o.ś., w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w art. 218 zawierającym analogiczne treści co do udziału społeczeństwa.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z 20 maja 2019 r. wniosło Stowarzyszenie P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska stwierdził, iż kwestionowane postanowienie jest w całości zgodne z prawem i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), co do zasady stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Niemniej jednak, art. 185 ust. 2a, p.o.ś. przewiduje możliwość rozszerzenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia poprzez odesłanie do art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Przy czym norma ta wskazuje dokładnie rodzaj postępowań, w których może brać udział na prawach strony organizacja ekologiczna. Mianowicie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 u.u.i.ś. Jedynie w tych enumeratywnie wymienionych rodzajach postępowań możliwe będzie stosowanie art. 44 u.u.i.ś. i w konsekwencji udział organizacji ekologicznej w takim postępowaniu. Istota zatem sporu sprowadza się do oceny, czy prowadzone przez Marszałka Województwa Śląskiego postępowanie jest postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Od kwalifikacji tego postępowania uzależnione jest zastosowanie normy art. 185 ust. 2a, p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. i dopuszczalność udziału w tym postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia.

Sąd I instancji przypomniał, że według art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji.

Zdaniem Sądu I instancji, poczynione w powyższym zakresie ustalenia organów administracji są prawidłowe i prowadzą do wniosku, że postępowanie, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie nie należy do kategorii dotyczących istotnej zmiany instalacji. Według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie uwzględniono stanowisko skarżącego, przy czym odnosząc się do niego, organy wykazały, że tezy przedstawione w załączonej przez Stowarzyszenie opinii nie przesądzają o tym, by zmiana instalacji miała charakter istotny.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie, reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2) oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu w ten sposób wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. - przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki przemawiające za wydaniem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu skarżącego do uczestnictwa w przedmiotowej procedurze;

2) art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 214 ust. 3 p.o.ś. - przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru zmiany istotnej, mimo że okoliczności faktyczne, jak również opinia uznanego eksperta - wskazują, iż zmiana ta jest niewątpliwie kwalifikowana (zwiększa negatywne oddziaływanie na środowisko);

3) art. 5 p.o.ś. - przez niewłaściwą wykładnię i bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że, zgodnie z wykładnią tej normy, potwierdzaną w poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego - ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni.

Zaskarżonemu w ten sposób wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne, niezrozumiałe, nieuzasadnione i błędne ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną;

2) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ:

a) art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) - przez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym zupełne zdeprecjonowanie i pominięcie merytorycznej opinii eksperta przedstawionej przez skarżącego;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - przez zupełne pominięcie relewantnego w sprawie materiału dowodowego, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym: brak rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

c) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji;

d) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie, a zwłaszcza wybiórcze odniesienie się do argumentacji i tez skarżącego.

Zarzucając powyższe wniesiono o: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji; 2) ewentualnie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości postanowienia Ministerstwa Środowiska z 20 maja 2019 r. (znak: DZŚ-435.14.2019.KJP) oraz uchylenie w całości postanowienia Marszałka Województwa Śląskiego nr 145/OS/2019 z 27 lutego 2019 r. (znak: OS PZ.7222.00187.2018); 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie podtrzymuje twierdzenie, że zmiana decyzji Wojewody Śląskiego z 30 czerwca 2006 r., znak: ŚR.III./6618/PZ/88/14/05/06 stanowi istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 214 ust 3 p.o.ś. Przemawiają za tym okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przedstawiona organom, fachowa opinia z 31 stycznia 2019 r., pt. "Opinia naukowa odnośnie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla elektrowni R.", przygotowana przez eksperta z dziedziny chemii - dra hab. L.P. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na jej złożoność i skomplikowanie, a także specjalistyczny charakter zagadnień objętych postępowaniem - konieczne było zasięgnięcie opinii biegłego. Sąd I instancji zaakceptował sytuację, w której organy nie podjęły w tym zakresie inicjatywy dowodowej, mimo że przedmiotowa sprawa jest skomplikowana i wymaga zasięgnięcia informacji specjalnych. Organy nie mogły same dokonać tych ustaleń, o czym świadczy chociażby brak odniesienia się do zasadniczych twierdzeń eksperta skarżącego kasacyjnie.

Skarżący kasacyjnie zestawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy wyrażone w piśmiennictwie z opinią eksperta dra hab. L.P., nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie - zmiana pozwolenia zintegrowanego ma charakter zmiany istotnej. Przemawiają za tym chociażby następujące argumenty naukowe i techniczne: 1) nie wszystkie wprowadzane zmiany są korzystne dla środowiska (np. zagadnienie instalacji na kotłach); 2) zmiana będzie implikować emisję do atmosfery trójtlenku siarki SO3 (substancji o szkodliwości środowiskowej i zdrowotnej znacząco większej niż dwutlenek siarki SO2); 3) elektrownia spala również biomasę stałą, w odniesieniu do której średnioroczne graniczne wielkości emisyjne dla tlenku azotu, amoniaku i rtęci są wyższe, niż w przypadku węgla kamiennego; 4) dla tlenku azotu, amoniaku i rtęci - rzeczywiste emisje roczne z elektrowni mogą się więc okazać wyższe niż dopuszczalne emisje roczne wielkości emisyjnych dla węgla kamiennego; 5) możliwy wzrost emisji amoniaku do powietrza; 6) zmiana substratu do redukcji tlenku azotu z 40% roztworu mocznika (substancji nie sklasyfikowanej jako niebezpieczna) na 24% wodę amoniakalną (substancji klasyfikowanej jako niebezpieczna) może, w razie wycieku, spowodować ryzyko zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych.

Według skarżącego kasacyjnie, analiza faktów istotnych w przedmiotowej sprawie przekroczyła możliwości organów, które nie zdecydowały się zasięgnąć w tym względzie opinii biegłego. Organ, celowo nie odnosi do argumentów naukowych zawartych w przedłożonej opinii, uogólniając w sposób nieuprawniony konkretne i merytoryczne twierdzenia skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, ponieważ przedstawione w niej zarzuty są niezasadne.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., dopuścić na wniosek pełnomocnika spółki dowód z decyzji Wojewody Śląskiego z 19 grudnia 2019 r., nr 3502/OS/2019 o zmianie decyzji Wojewody Śląskiego z 30 czerwca 2006 r., znak: ŚR.III./6618/PZ/88/14/05/06 ze zmianami. Pełnomocnik spółki wskazał, że spółka wycofała się z budowy instalacji katalitycznego odazotowania spalin (tak zwana instalacja SCR) a argumenty Stowarzyszenia o emisji SOз i amoniaku związane z budową z instalacji SCR stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w znacznej części sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania przepisów postępowania oraz prawa materialnego bez istotnego powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszeni art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób należyty wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, która zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy, daje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, umożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, dając jednocześnie możliwości rzeczowego polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia: art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 80, 7 w zw. z art. 77 § 1, 8 § 1 w zw. z art. 11, 124 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Jednocześnie żaden przepis nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku wyjaśnienia, dlaczego nie zastosował art. 135 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce w niniejszej sprawie jedynie wówczas, gdyby Sąd I instancji - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Gdy Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyniło w niniejszej sprawie zasadnym jej oddalenie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., jak jednoznacznie wynika to z jego treści, odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem postanowienia Ministra Środowiska z 20 maja 2019 r. nr DZŚ-435.14.2019.KJP w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wskazać należy, że do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego może dojść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z 20 maja 2019 r. nr DZŚ-435.14.2019.KJP w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej na czym polega niewyjaśnienie sprawy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym uzasadniać konieczność uchylenia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, organ I instancji szczegółowo odniósł się do wszelkich okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniających brak podstaw do stwierdzenia, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, w szczególności zaś wskazał i ocenił informacje wynikające z wniosku Spółki, stosowne konkluzje BAT oraz przepisy prawa krajowego, w tym odniósł się w wystarczającym stopniu do opinii przedłożonej wraz z wnioskiem Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Ma rację Sąd I instancji, że wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji są przy tym spójne i stanowią bezpośrednie odniesienie do kwestii podnoszonych przez Stowarzyszenie we wniosku oraz załączonej opinii. Także postanowienie organu odwoławczego nie budzi tego rodzaju zastrzeżeń, które uzasadniałyby konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej w zakresie braku odniesienia się Ministra do argumentacji strony skarżącej zawartej w opinii dr hab. L.P. z 18 marca 2019 r. załączonej do zażalenia wniesionego od postanowienia organu I instancji, w tym znaczeniu, iż miałoby to skutkować koniecznością usunięcia postanowienia Ministra z 20 maja 2019 r. z obrotu prawnego.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że Sąd I instancji zgodził się z zarzutem strony skarżącej, że takiego odniesienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu brakuje, mimo że organ wskazuje na okoliczność złożenia przez stronę skarżącą ww. opinii. Uchybienie to należy zatem traktować jako naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnej argumentacji prawnej i faktycznej sprawy, co w konsekwencji można utożsamiać także z uchybieniem zasadom ogólnym postępowania: budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej oraz przekonywania wyrażonym odpowiednio w art. 8 i art. 11 k.p.a. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w świetle całokształtu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, naruszenia te nie miały jednak istotnego wpływu na jej końcowe rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu.

Wniesiona przez stronę skarżącą opinia jest dokumentem prywatnym, stanowiącym polemikę ze stanowiskiem organu I instancji, którego Stowarzyszenie nie podziela.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ich istota sprowadza się do kwestii rozumienia pojęcia "istotnej zmiany instalacji".

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 214 ust. 3 p.o.ś. - przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru zmiany istotnej, mimo że okoliczności faktyczne, jak również opinia uznanego eksperta - wskazują, iż zmiana ta jest niewątpliwie kwalifikowana (zwiększa negatywne oddziaływanie na środowisko). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji – "rozumie się przez to taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko". Z analizy akt w sprawie wniosku Spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego wynika, że przedmiotem wniosku nie było wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji, jak również nie dotyczył on wydania decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji, wydania pozwolenia z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2, lub jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa. Wniosek ten nie dotyczył również wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego wynikającej z analizy, o której mowa w art. 216 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Nie wystąpiły również przesłanki, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że przedmiotowa zmiana ma charakter zmiany istotnej.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie według którego "w odniesieniu do «zmiany instalacji» należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. dotyczy to jedynie istotnej zmiany instalacji. Art. 214 ust. 3 p.o.ś., choć nie definiuje pojęcia «istotna zmiana instalacji», to zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 p.o.ś. Pamiętać także należy, że aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś., a więc zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym co istotne oddziaływanie to ma być znaczące" (zob. wyrok NSA z 24.01.2023 r., III OSK 1768/21, LEX nr 3480250).

Zgodnie z art. 214 ust. 3 p.o.ś., "Zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększana skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2". Art. 214 został zmieniony przez art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz.U.2014.1101) zmieniającej nin. ustawę z dniem 5 września 2014 r. Nowelizacja z 11 lipca 2014 r. dodała do art. 214 p.o.ś. przepis ust. 3, w którym tylko przykładowo określono sytuację, która ma taki charakter. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji, ani z jej rozbudową. Wprowadzone zmiany nie spowodują znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ponieważ zastosowanie metod i urządzeń ograniczających emisje wykorzystywanych po dniu 17 sierpnia 2021 r. pozwoli na spełnienie wymagań określonych w konkluzjach BAT dla dużych obiektów energetycznego spalania oraz aktualnych wymagań emisyjnych. Pozwoli to w konsekwencji na dotrzymanie wartości odniesienia w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), a także poziomów dopuszczalnych zanieczyszczeń w powietrzu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1031). Rozporządzenie z 24 sierpnia 2012 r. dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw Unii Europejskiej: 1) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz. Urz. UE L 23 z 26.01.2005, str. 3); 2) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008, str. 1).

Dzięki dostosowaniu instalacji do wymagań określonych w konkluzjach BAT LCP, znacząco zmniejszy się oddziaływanie przedmiotowej instalacji w zakresie emisji do powietrza (roczne emisje dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i pyłu zostaną obniżone). Konkluzje BAT dla dużych obiektów energetycznego spalania (LCP) wprowadzają bardziej zaostrzone standardy emisyjne niż wynika to z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 z późn. zm., dalej: dyrektywaIED). Są to tzw. poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami, tzw. BAT-AELs. Skoro wniosek Spółki z 31 października 2018 r., został złożony na podstawie art. 215 ustawy – Prawo ochrony środowiska i stanowił żądanie zmiany pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji Elektrowni w R. do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą IED oraz nie dotyczył odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie można przyjąć tezy stawianej przez skarżącego kasacyjnie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego ma charakter zmiany istotnej. Konkluzje BAT stanowią punkt odniesienia przy ustalaniu warunków pozwolenia. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który w pełni zasługuje na akceptację w okolicznościach tej sprawy, według którego "Nie ulega także wątpliwości, że tak szeroki zakres przedmiotowy regulacji prawnej w zakresie ochrony środowiska wymaga zintegrowanego podejścia zgodnego z zasadą ogólną kompleksowości w rozumieniu art. 5 p.o.ś. Dlatego też wykładnia norm administracyjnoprawnych wymaga stosowania nie tylko wykładni językowej, lecz coraz częściej wykładni celowościowej lub systemowej, w ramach funkcji reglamentacyjnej, a nie tylko funkcji organizatorskiej, w przypadku realizacji przez państwo zadań w tym zakresie przedmiotowym". (zob. J. Stelmasiak, Prawo ochrony środowiska [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, ustrojowe prawo administracyjne, wybrane zagadnienia materialnego prawa administracyjnego, red. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Warszawa 2020, s. 919). Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził proces wykładni systemowej i celowościowej treści art. 5 p.o.ś. oraz konkluzji BAT, z uwzględnieniem okoliczności tej sprawy.

Zgodnie z pkt (1) decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/2326 z 30 listopada 2021 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 469, str. 1 ze zm.), konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) służą jako odniesienie przy ustalaniu warunków pozwolenia w przypadku instalacji objętych zakresem rozdziału II dyrektywy 2010/75/UE, zaś właściwe organy powinny określać dopuszczalne wartości emisji, dzięki którym w normalnych warunkach eksploatacji emisje nie przekroczą poziomów powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami określonymi w decyzjach dotyczących konkluzji BAT.

Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2021/2326 z 30 listopada 2021 r. uwzględnia dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) , w szczególności jej art. 13 ust. 5).

Ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, aby miało nastąpić znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowane pracą instalacji IPPC, a wprowadzone zmiany spowodują zmniejszenie jej oddziaływania na środowisko. Wnioskowana zmiana treści pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko instalacji jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji.

W tych okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że nie było podstawy faktycznej ani prawnej do uznania omawianej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji. W konsekwencji oznacza to również, że nie było podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 55/18, dotyczący wykładni art. 3 pkt 7 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 55/18 w zakresie wykładni art. 3 pkt 7 p.o.ś. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie pogląd ten nie jest odosobniony. Podzielił go także NSA w wyrokach z: 1.12.2021 r., III OSK 654/21, LEX nr 3344645 oraz 14.03.2023 r., III OSK 1997/21, LEX nr 3515366.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie dotyczącego wykładni art. 191 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), a w szczególności standardu wysokiego poziomu ochrony, wyjaśnić należy, że nie ma on charakteru bezwzględnego i jednolitego dla wszystkich państw członkowskich, gdyż powinien być stosowany z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 p.o.ś. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Słowo "kompleksowy" oznacza "ogarniający kilka różnych dziedzin, obejmujący jakąś zwartą całość, tworzący jakiś kompleks, zespołowy"; "kompleksowo" tzn. "w sposób zespołowy, całościowy". Jest to ujmowanie i rozwiązywanie jakiegoś zagadnienia w sposób uwzględniający wszystkie jego aspekty (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 1, Warszawa 1978, s. 978). Określenie zasady kompleksowości jako "zasady integracyjnej", "klauzuli przekrojowej" można spotkać w literaturze przedmiotu bardziej jako oznaczenie zasady polityki ochrony środowiska niż prawa ochrony środowiska (tak uważają m.in. J. Stochlak, M. Podolak, Ochrona środowiska w Polsce. Studium prawno-politologiczne, Lublin 2006, s. 273 oraz M.M. Kenig-Witkowska, Prawo środowiska Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2005, s. 85). Zasada kompleksowości ochrony zakłada, że "ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów" (art. 5 p.o.ś.). Mimo że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony środowiska jako całości. Środowiskiem jest bowiem ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Kompleksowość w tej zasadzie określana jest z dwóch punktów widzenia. Zasada ta jest elementem szerokiej idei zintegrowanego podejścia do kwestii środowiskowych z punktu widzenia całościowego ujęcia wszystkich elementów środowiska w ich wzajemnych oddziaływaniach. Drugim punktem widzenia jest kompleksowe traktowanie oddziaływań na środowisko, co jest uwzględniane w konstrukcji wielu instrumentów prawnych, takich jak instytucja ocen oddziaływania na środowisko, dostęp do informacji oraz zintegrowane pozwolenie środowiskowe (zob. P. Korzeniowski, Zasady ogólne w regulacjach ustawowych, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 69-70).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zwiększy się skala działalności Spółki wynikająca z tej zmiany, co samo w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Przeprowadzony na rozprawie dowód z decyzji Wojewody Śląskiego z 19 grudnia 2019 r., nr 3502/OS/2019 o zmianie decyzji Wojewody Śląskiego z 30 czerwca 2006 r. oraz informacja o wycofaniu się spółki z budowy instalacji katalitycznego odazotowania spalin potwierdzają wyżej dokonaną ocenę.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przedmiotowej sprawie uwzględniono stanowisko skarżącego, przy czym odnosząc się do niego, organy wykazały, że tezy przedstawione w załączonej przez Stowarzyszenie opinii sporządzonej przez dr hab. L.P., nie przesądzają o tym, by zmiana instalacji miała charakter istotny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2) p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. - przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki przemawiające za wydaniem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu skarżącego do uczestnictwa w przedmiotowej procedurze.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił właściwe zastosowanie przez orzekające organy art. 185 ust. 2a, p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. i w konsekwencji zasadną odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przemawiające za wydaniem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu skarżącego do uczestnictwa w przedmiotowej procedurze.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.