Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 334/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi: A. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. Y. obywatel B. (dalej: strona, skarżący) w dniu 24 lipca 2023 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o co wystąpił w dniu 22 lutego 2022 r.

W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. art. 54 § 1 i 2 oraz art. 149 § 1a i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2) stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 7) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi uargumentował zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując ponadto, że decyzja z 26 lipca 2023 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt stały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniu 2 grudnia 2022 r., 19 stycznia 2023 r., 13 lutego 2023 r., 11 października 2023 r., 15 maja 2023 r., 15 czerwca 2023 r. oraz 4 lipca 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a.

Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., wprowadziła m.in. 6-miesięczny termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt stały liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 39 ustawy zmieniającej nadający nowe brzmienie art. 210 w ustawie o cudzoziemcach).

Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącego jest niezwłoczny, nie dłuższy 6 miesięcy – licząc od zdarzeń wskazanych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (tak np. wyrok NSA z 05 lipca2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Zastosowanie kodeksowej definicji "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA).

Przywołana ogólna zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie, ma istotne znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki. Bezczynność organu i przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej projektodawca wyjaśnił odnośnie do art. 210 ustawy o cudzoziemcach, że ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw.

Zgodnie z motywem 1 Dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (D.U. UE L z 2004 r., poz. 16, str. 44; dalej Dyrektywa nr 2003/109/WE) W celu stopniowego ustanawiania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską przewiduje zarówno przyjęcie środków mających na celu zapewnienie swobodnego przepływu osób wraz ze środkami towarzyszącymi odnoszącymi się do kontroli granic zewnętrznych, azylu i imigracji, jak i przyjęcie środków odnoszących się do azylu, imigracji i ochrony praw obywateli państw trzecich.

Z motywu 2 wynika, że Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli Państw Członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium Państwa Członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym Państwie Członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.

Zgodnie z motywem 3 szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Na podstawie motywu 6 Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium Państwa Członkowskiego. Zamieszkanie powinno być zarówno legalne, jak i nieprzerwane, w celu wykazania, że związki danej osoby z tym państwem mają charakter trwały. Należy wprowadzić przepis pozwalający na pewien stopień elastyczności, w celu umożliwienia uwzględnienia okoliczności, w których osoba ta mogła być zmuszona do tymczasowego opuszczenia terytorium państwa.

Zgodnie z motywem 17 harmonizacja warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego wspiera wzajemne zaufanie między Państwami członkowskimi. Niektóre Państwa członkowskie wydają dokumenty pobytowe ze stałym lub nieograniczonym okresem ważności na warunkach bardziej korzystnych niż warunki przewidziane w niniejszej Dyrektywie. Możliwość stosowania korzystniejszych przepisów krajowych nie jest wykluczona przez Traktat. Jednakże do celów niniejszej dyrektywy należy przyjąć, że dokumenty wydane na korzystniejszych warunkach nie przyznają prawa pobytu w innych Państwach Członkowskich.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 Dyrektywy nr 2003/109/WE: "Właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego.

W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony.

Ponadto dana osoba jest informowana o jej prawach i obowiązkach wynikających z niniejszej dyrektywy.

Wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego Państwa Członkowskiego."

W porządku krajowym Dyrektywa nr 2003/109/WE - na podstawie art. 26 - została implementowana zasadniczo do ustawy o cudzoziemcach.

Zezwolenie na pobyt stały i zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego reguluje jej Dział IV (rozdział 1. zezwolenie na pobyt stały oraz rozdział 2. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego). Zgodnie z ww. art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Mając na uwadze wskazane przepisy, co do zasady obowiązuje 6-miesięczny termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały liczony od złożenia kompletnego wniosku. W wyjątkowych okolicznościach może być on przedłużony.

Z opisu stanu faktycznego wynika, że postępowanie trwało ponad rok. W tym czasie organ administracji publicznej pierwszą czynność podjął co prawda już w dniu złożenia wniosku (22 lutego 2022 r.) – pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania z zachowaniem ustawowego 6-miesiecznego terminu. Jest to jednak w istocie pouczenie o prawach cudzoziemca wynikających z ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. Następną czynność organ podjął po upływie 9 miesięcy od wpływu wniosku, tj. wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu (w trybie art. 207 ustawy o cudzoziemcach), na co uzyskał odpowiedź w dniu 9 grudnia 2022 r. Skarżący natomiast w tym czasie uzupełniał (31 sierpnia 2022 r.) oraz aktualizował dokumenty w sprawie (25 listopada 2022 r., 17 stycznia 2023 r., 14 lutego 2023 r., 4 lipca 2023 r.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wniesieniu ww. skargi (24 lipca 2023 r.) organ wydał w dniu 26 lipca 2023 r. decyzję w sprawie.

W sprawie istotne jest zagadnienie stosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Ocena ta ma to znaczenie w sprawie, ponieważ skarżący jest obywatelem B., posiada Kartę Polaka i składając wniosek o zezwolenie na pobyt stały przebywał w Polsce legalnie na podstawie wizy co najmniej od sierpnia 2021 r. Ponadto wniosek ten złożył na dwa dni przed wybuchem wojny w Ukrainie.

Regulacja art. 100c weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r., wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodany został do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: u.p.o.U), w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie termin z art. 100c u.p.o.U. został wydłużony na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Przepisy u.p.o.U. w art. 1 ust. 1 i 2 określają w sposób ścisły zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu i sytuacja skarżącego nie mieści się w tym zakresie, wobec czego jej przepisy nie mają zastosowania do kontrolowanego postępowania. Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 u.p.o.U. stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia. To, kogo u.p.o.U. pod pojęciem "cudzoziemca" jest dookreślone albo przez powiązanie z zakresem przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy albo przez odesłanie do definicji "cudzoziemca" uregulowanej w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6). Wyjątek stanowi treść art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) nie wskazuje powodów wprowadzenia do u.p.o.U. regulacji art. 100c i art. 100d. Z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 111/ w dniu 7 kwietnia 2022 r. (IX kadencja Sejmu, dostępny: sejm.gov.pl/ Sejm9.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ASW-111) wynika, że - mimo zastrzeżeń Biura Legislacyjnego Sejmu co do umieszczenia tej regulacji w u.p.o.U., a nie w ustawie o cudzoziemcach - zamiarem projektodawców było, by art. 100c u.p.o.U. odnosił się do wszystkich cudzoziemców ze względu na obciążenie wojewodów rozpatrywaniem wniosków także wcześnie złożonych i przez grupę innych cudzoziemców niż określeni w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.p.o.U.

W tym stanie rzeczy, należy przyjąć, że zgodnie z zamiarem ustawodawcy przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. obejmują swym zakresem normowania wymienione w nich rodzaje spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz bez względu na przyczynę ich wjazdu oraz pobytu na terytorium RP, a przez to szerzej – terytorium UE.

W ocenie Sądu, nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 22 lutego 2022 r. o zezwolenie na pobyt stały. Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.o.U., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały stoją bowiem w sprzeczności z wyżej przywołaną dyrektywą nr 2003/109/WE i nie realizują celów wspólnej polityki imigracyjnej (art. 79 TFUE), którym jest m.in. wydanie dokumentu pobytowego "jak najszybciej", co wynika m.in. z ww. dyrektywy. W świetle motywów oraz art. 7 ust. 2 nr 2003/109/WE określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Przepisy dyrektywy nr 2003/109/WE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie zezwolenia. Implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 210 ustawy o cudzoziemcach, w którym zakreślono 6-miesieczny termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały.

Sąd nie ma wątpliwości, że procedura i udzielenie zezwolenia na pobyt stały wywołuje skutki podobne do zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, na co wskazuje treść motywu 17 dyrektywy nr 2003/109/WE z zastrzeżeniami w niej wskazanymi. Różnica pomiędzy tymi dwoma pobytami cudzoziemców – na gruncie prawa krajowego - sprowadza się do korzystniejszych warunków udzielenia zezwolenia (niegraniczony czasowo pobyt w Polsce, brak konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia na pracę itd.) w przypadku osób, które wykazują szczególny związek z Polską, np. – jak w sprawie poddanej kontroli Sądu – posiadają Kartę Polaka. Trzeba przy tym podkreślić, że posiadanie Karty Polaka nie skutkuje legalizacją pobytu. Skarżący składając wniosek o zezwolenie na pobyt stały powołał się na okoliczność, że legalny pobyt w Polsce wynika z wizy ważnej do 22 sierpnia 2022 r.

Modyfikacja terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt stały wskutek regulacji art. 100c i art. 100d u.p.o.U. w istocie wydłuża maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy nr 2003/109/WE poprzez zwolnienie organu z obowiązku dochowania 6-miesięcznego terminu na wydanie zezwolenia. Jednocześnie nie daje gwarancji przewidzenia ostatecznego terminu załatwienia wniosku, skoro termin z art. 100d u.p.o.U. sukcesywnie jest wydłużany przez krajowego prawodawcę.

Regulacje te wprost prowadzą do faktycznego pozbawienia cudzoziemców praw, zapewnionych w ramach wspólnej polityki imigracyjnej UE, wynikające z art. 78 ust. 2 lit. c) TFUE, dyrektyw dotyczących poszczególnych grup cudzoziemców, a także decyzji wykonawczych, w tym decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony oraz decyzji wykonawczej Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382.

Zastosowanie w przypadku zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 389–405) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w ww. art. 78 TFUE. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Art. 1, 4 i 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z dyrektywą 2008/115 w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania z ważnych względów humanitarnych prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, który obecnie przebywa nielegalnie na jego terytorium, niezależnie od czasu trwania pobytu tego obywatela na tym terytorium. Dopóki nie nastąpi jego wydalenie, obywatel ten może jednak powoływać się na prawa, które zagwarantowano mu zarówno w Karcie praw podstawowych, jak i w art. 14 ust. 1 tej dyrektywy. Ponadto jeżeli wspomniany obywatel posiada również status osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, która uzyskała zezwolenie na pozostanie na terytorium tego państwa członkowskiego, może on także powoływać się na prawa ustanowione w dyrektywie 2013/33 w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (wyrok TSUE z 12 września 2024 r., C-352/23, ECLI:EU:C:2024:748).

Status pobytowy skarżącego nie jest bowiem taki, jak osób, o których mowa w u.p.o.U. oraz w ww. decyzjach wykonawczych Rady (UE).

Podsumowując, Wojewoda na dzień wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pozostawał w przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 lutego 2022 r., o czym Sad orzekł w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przewlekłość ta nie miała, w ocenie Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku), o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. ze względu na niedziałanie organu w warunkach zwykłego obciążenia pracą, co wynika z odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek zwiększony wpływ wniosków dotyczących spraw pobytowych cudzoziemców dotyczył również okresów wcześniejszych, tj. sprzed konfliktu zbrojnego oraz sprzed epidemii COVID-19, co Sądowi wiadomo z urzędu, to podane w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazują na konieczność uwzględnienia przewagi interesu publicznego w tym przypadku nad interesem skarżących jednostek.

Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu kończącego postępowanie (pkt III sentencji wyroku), bowiem z pisma procesowego organu wynika, że w dniu 26 lipca 2023 r. wydał decyzję w sprawie.

Sąd oddalił wniosek u o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a, co jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3) i art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.