Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 245/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. I SA/Wa 2593/21 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-29/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-481/2019/KPu; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.M. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2593/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-29/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 10 września 1997 r. znak: GG.V.7242/ll/80/97/ZL, Wojewoda Krakowski (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna"), przekazał nieodpłatnie na własność Gminy A. (dalej: Gmina) mienie ogólnonarodowe należące do Szkoły Podstawowej i Domu Nauczyciela w A., m.in. nieruchomość położoną w A. oznaczoną jako działka nr (...) o pow. 1,08 ha.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpiła S.M. (dalej: Skarżąca).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) decyzją z 19 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-481/2019/KPu umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiła Skarżąca.

Decyzją z 17 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-29/2021/WWP Minister utrzymał w mocy własną decyzję z 19 marca 2021 r.

W uzasadnieniu organ przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i wskazał, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Z zebranej dokumentacji wynika, że decyzją komunalizacyjną objęta była m. in. działka nr (...) obr. A., dla której jako księgę wieczystą wskazano Lwh (...) gm. kat Ż., (...). Ponadto, pgr (...) podzieliła się na pgr (...) i (...) utworzyły działkę nr (...), która zmieniła oznaczenie na działkę nr (...), którą odłączono do KW (...) (obecnie ....) na podstawie wykazów zmian gruntowych z 18 lipca 1992 r., Lp.ks.rob.86/92 oraz nr ks.rob.8437/96 (nr k. akt 7-12 przy KW (...) na wniosek z 1 października 2001 r. wpisano 17 grudnia 2001 r. Prawo własności wpisane jest w miejsce W. i A. F. na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek z 26 marca 1963 r., Nr 370/63 i 5 września 1963 r., Nr 1078/63, na podstawie zaświadczenia z 11 marca 1963 r., Nr Rol.V.U.1/2/63 oraz odpisu orzeczenia Min. Rolnictwa Pr.U.r.z-21/9/55 - wpisano 13 września 1963 r.

Minister wskazał również, że 27 maja 1990 r. działka numer (...) nie figurowała w ewidencji gruntów - figurowała działka nr (..) o powierzchni 1.07 ha (Bi=1.07 ha) która zapisana była w rejestrze gruntów nr (...), w którym figurowały wpisy: "Właściciel"- Skarb Państwa, "Osoba władająca gruntem"- Wydział Oświaty i Wychowania-Szkoła Podstawowa. W rejestrze nie odnotowano informacji o tytule prawnym do nieruchomości. Organ podniósł, że w ramach operatu P.1203.2019.3061 wykonawca sporządził dokument "Wykaz zmian parcel objętych LWH (...) dawnej gminy katastralnej P. Ż. wg. stanu na 1 września 1939 r. wraz z późniejszymi zmianami na działki ewidencyjne powstałe na podstawie operatu nr 3478/757/1998 modernizacji ewidencji gruntów m. A. wg stanu na czerwiec 2019 r." W powołanym wykazie pod liczbą porządkową 232 wykonawca wymienił numer działki (...) (numeracja z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000) oraz numer obecnej działki, tj. (...). Również w operacie KERG 3478-757/1998, modernizacji ewidencji gruntów obrębu A. (P.1203.1998.15) znajduje się wykaz synchronizacyjny (część A, strona nr 68, liczba porządkowa 397), w którym w kolumnie "Stan dotychczasowy" wymieniono parcele: (...) a w kolumnie "Stan nowy"- działkę numer (...) (obręb A.).

Minister podniósł, że wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. W oparciu o niego organy administracji publicznej obowiązane są dokonywać jakiejkolwiek oceny badanych decyzji administracyjnych. Podniósł ponadto, że w przyjętym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, że treść wpisu w księdze wieczystej, jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204, dalej: "ustawa o księgach wieczystych i hipotece") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Organ zauważył, że domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwo o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. czy w postępowaniu o zasiedzenie). Zatem przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego. Tym samym nie daje organom administracji publicznej prawa do jakiejkolwiek ingerencji w ich treść.

Minister podsumował, że skoro w dacie komunalizacji działka nr (...) zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiła własność Skarbu Państwa, co wypełniało kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości, to Skarżąca nie wykazała się posiadaniem prawa do przedmiotowej nieruchomości. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 10 września 1997 r. w części dotyczącej działki nr (...).

Minister podkreślił, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. i z 15 lipca 2013 r. dotyczących niepodpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości objętej wykazem hipotecznym LWH (...) gm. Kat P. Ż. będącej własnością W. F. i A. F. Organ podkreślił jednak, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie natomiast wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne. Wobec tego organ uznał, że wnioskodawczyni (ani jej poprzednikom prawnym) nie przysługuje (ani obecnie ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) legitymujący wnioskodawczynię do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 10 września 1997 r. w części dotyczącej działki nr (...).

Wobec tego Minister uznał, że nie legitymując się tytułem prawnym do spornych nieruchomości wnioskodawczyni nie posiada też przymiotu strony postępowania. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami nieruchomości przed ich przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej.

Zdaniem Skarżącej, w związku z wydaniem ostatecznych i prawomocnych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. oraz z 21 października 2010 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r. o podpadaniu pod dekret o reformie rolnej, dany grunt nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Nie mógł więc następnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stać się z mocy prawa własnością gminy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja właściwego organu o niepodpadaniu gruntu pod dekret o reformie rolnej wywołuje skutki z mocą ex tunc i skutkuje przywróceniem stanu prawnego sprzed nacjonalizacji. Nie jest natomiast możliwa modyfikacja historycznego wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, czy to na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa już zawsze na ten czas będzie figurował w księdze wieczystej jako właściciel. Możliwe jest jedynie wystąpienie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale zmiana nastąpi z datą wydania wyroku, a nie wstecz.

Zdaniem Skarżącej, z uwagi na ostateczność i prawomocność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 11 marca 1955 r. uznać trzeba, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skomunalizowano bowiem nieruchomość należącą do osób fizycznych. Natomiast wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni W. i A. F., będących właścicielami nieruchomości, powinna być uznana za podmiot posiadający interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Opisanym powyżej wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2593/21 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę podzielając ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. - Skarżąca nie legitymowała się i nadal nie legitymuje – w odniesieniu do objętej komunalizacją działki ewid. nr (...) – tytułem prawnorzeczowym, który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji.

Sąd I instancji uznał bowiem, że organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna.

Skoro zatem w dacie komunalizacji działka nr (...) zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiły własność Skarbu Państwa, to – w ocenie Sądu I instancji – prawidłowo uznał organ, że Skarżąca nie wykazała się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogła także podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru skutków prawnych wywołanych przez pozostającą w obrocie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Zdaniem Sądu powołana decyzja jest o tyle wiążąca prawnie, że ustala, iż nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. Natomiast to ten moment jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Zatem, związanie organu administracji wpisem w księdze wieczystej skutkuje brakiem jego uprawnienia do badania prawidłowości wynikających z tej księgi wpisów. Sąd I instancji zaznaczył, że możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że odmawiając Skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu organ nie naruszył art. 28 k.p.a. Natomiast konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego Skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną, było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony;

- art. 140 Kodeksu Cywilnego poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła Skarżąca, na moment wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.;

2) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretacje i uznanie, iż Skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe;

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do zbadania jedynie treści wpisu w księdze wieczystej na dzień wejścia w życie ustawy, a zaniechanie badania, wcześniejszych wpisów do ksiąg wieczystych, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarb Państwa skutecznie nabył prawo własności i pozostawał właścicielem na dzień wejścia w życie ustawy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do uznania, iż poprzednicy prawni Skarżącej nie byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, a zatem Skarżąca nie ma przymiotu strony oraz przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki z ustawy, które stanowić miały o ważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przyjmując, iż decyzje z 21 października 2010 r. oraz z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Minister Rolnictwa z 11 marca 1955 roku Nr.Ur.Z.21/9/55 nie są dokumentem potwierdzającym, iż poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, jak również poprzez nie uwzględnienie przez Sąd interesu obywatela;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz nieuprawnionego zastosowania 151 p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia wad postępowania;

- art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie został złożony przez stronę.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z wydanymi w sprawie decyzjami. Ministra. Nadto, wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., chociaż zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna nie została sporządzona w pełni poprawny i prawidłowy sposób. Błędnie wskazano art. 105 k.p.a., jako przepis prawa procesowego, podczas gdy przepis ten ma charakter materialnoprawny, pomimo, że został zamieszczony w ustawie procesowej jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto przepis ten ma dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony. Pomimo tych mankamentów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy przymiotu strony Skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 10 września 1997 r. znak GG.V.7242/ll/80/97/ZL o nabyciu przez Gminę A. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr (...) o pow. 1.08 ha. Z uzasadnienia obu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji przez Ministra wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez Skarżącą tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Minister, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazuje, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wywodził również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 ww. ustawy lub art.189 K.p.c.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Podkreślić jednakże należy, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej.

Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Powyższe oznacza, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Gminy A. jest w obrocie prawnym, to sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (por. postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r., IV CSK 23/18, Lex nr 2643302).

Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji Skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka jej drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra z 21 października 2010 r.)

Skarżąca wskazywała, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości przed jej przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. Wojewódzki Urząd Ziemski w Krakowie orzeczeniem z dnia 10 września 1945 r., nr VII.-3/218/45 stwierdził, że nieruchomość objęta wykazem hipotecznym LWH (...) gm. kat P. Ż. będąca własnością W. F. i A. F. nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa, decyzją z 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55, uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z 10 września 1945 r. (pkt 1). Ponadto uznał, że nieruchomości, stanowiące własność lub współwłasność W. F. i A. F., objęte m.in. wykazem hipotecznym Iwh (...) oraz Iwh (...) gm. kat. P. Ż. podpadają pod dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt 2 decyzji).

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 21 października 2010 r., GZ.m.-051-625-196/01: w pkt 1) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55 w zakresie punktu 1; w pkt 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Nr.Ur.Z.21/9/55 w zakresie pkt 2.

W kolejnej decyzji z 15 lipca 2013 r., GZm-057- 625-903/10, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją uchylił swoją decyzję z 21 października 2010 r. w jej punkcie 1 oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., również w zakresie objętym jego pkt 1.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2133/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę A. i Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju z 15 lipca 2013 r.

Do wskazanych powyżej twierdzeń Skarżącej nie odniósł się organ nadzoru orzekający w sprawie. Należało rozważyć, jakie skutki dla rozpoznawanej sprawy miało wydanie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r.). Pozwoliłoby to na rozstrzygnięcie, czy Skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej.

W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).

Z ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z 15 lipca 2013 r. wynika, że opisana w tych decyzjach nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to nadal jej właścicielem pozostawali W. i A. F. – poprzednicy prawni Skarżącej kasacyjnie i właściciele nieruchomości. Skarżąca może wnieść powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w celu wydania wyroku w tej sprawie koniecznym jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem gmina cały czas figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości na podstawie tej właśnie decyzji.

Brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń co do tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej objęta była decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r., GZm-057- 625-903/10, prowadzi do wniosku, że przedwcześnie organ umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego Skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wobec tego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia skutków, jakie wywołała ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z 15 lipca 2013 r. w aspekcie oceny legitymacji Skarżącej w sprawie. Uznać zatem należy, że organ naruszył także art. 105 § 1 k.p.a. przedwcześnie umarzając postępowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.