Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1280/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1,  art. 14
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Marcin Miemiec, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru ławnika do Sądu Rejonowego w M. do orzekania w latach 2016-2019 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm., dalej: u.s.p.), Rada Miejska w M. w dniu [...] października 2015 podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru ławnika do Sądu Rejonowego w M. do orzekania w latach 2016-2019.

R. B. (dalej: skarżący, strona), kandydat - który nie został wybrany ławnikiem, wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa podczas procedury wyboru ławników i uznaniu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2015 r. za nieważną, wskazując na niedopuszczalność dyskusji przed wyborem ławników.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rada uznała je za bezzasadne. W uzasadnieniu wskazano, że wybór ławników został przeprowadzony zgodnie z procedurami. Stosownie do § 77 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy M., głosowanie nad uchwałą poprzedza dyskusja. Wskazano, że strona nie podała przepisów, które dowodzą, że jej prawa zostały naruszone.

Po bezskuteczności wezwania, strona wniósł skargę na powyższą uchwałę z [...] października 2015 r. Uchwale zarzuciła:

1. Naruszenie art. 163 § 2 u.s.p., mówiącego, że uprawnionym do przedstawienia opinii na sesji Rady o kandydatach na ławników jest Zespół. Natomiast przed głosowaniem w sprawie zgłoszonych kandydatur, opinie o jego osobie jako kandydacie na ławnika wyraził publicznej jeden z radnych.

2. Naruszenie 162 § 11 u.s.p., przez to, że jego kandydatura nie została poddana takiej samej procedurze, jak inne kandydatury, bowiem wyrażono na sesji negatywną opinię w stosunku do jego kandydatury.

3. Naruszenie 160 § 1 u.s.p. - tajności głosowania, poprzez agitowanie w lokalu wyborczym na chwile przed głosowaniem przez radnego biorącego udział w głosowaniu, aby na stronę nie głosować.

4. Naruszenie 158 § 1 u.s.p., poprzez publiczne stwierdzenie przez członka Rady na chwile przed tajnym glosowaniem, że jego osoba nie zasługuje na stanowisko ławnika, czym naruszono zasadę tajności głosowania - poprzez narzucenie woli innym radnym.

5. Naruszenie informacji Burmistrza z dnia [...].06 2015 r. o zgłoszeniu kandydatów na ławników.

6. Naruszenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].09.2015 r. - Regulaminu głosowania na wybór ławników.

7. Naruszenie uchwały nr [...] z dnia [...].06.2015 r. w sprawie powołania Zespołu.

Tym samym naruszony został interes prawny strony, bowiem w wyniku wadliwie podjętej uchwały został pozbawiony zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (art. 182, art. 69 Konstytucji RP). Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i wycofanie jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi, Rada Miejska wniosła o oddalenie w całości skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2015 nr [...] w sprawie wyboru ławnika do Sądu Rejonowego w M. do orzekania w latach 2016-2019. W uzasadnieniu podniesiono, że wyboru ławników dokonano w głosowaniu tajnym, co potwierdza protokół o jego przebiegu i zapisy w protokole tejże sesji.

Podtrzymano stanowisko zawarte w wezwaniu strony do usunięcia naruszenia prawa. Wybór ławników został przeprowadzony zgodnie z procedurami. W § 77 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy M., wskazano, iż głosowanie nad uchwałą poprzedza dyskusja. Podniesiono, że strona nie wskazała przepisów, które dowodzą, iż je prawa zostały naruszone poprzez podjęcie przez Radę Miejską w M. zaskarżonej uchwały.

Wskazano, z powołaniem na orzecznictwo sądowe, że w postępowaniu, którego przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie wyboru ławników sądowych, zawartość merytoryczna opinii, o jakiej mowa w art. 163 § 2 u.s.p., choć jej sporządzenie stanowi element procedury wyboru ławników, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Opinia zespołu nie jest dla organu stanowiącego wiążąca, posiada jedynie charakter formalny.

Na rozprawie, skarżący oświadczył, że nie kwestionuje samej możliwości dyskusji, ale formę dyskusji. Nie neguje opinii Zespołu. Neguje procedurę wyboru ławników. Nie jest możliwa bowiem publiczna dyskusja przed glosowanie w przedmiocie wyboru ławników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.).

Zakres oceny legalności uchwały rady gminy zakreśla art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), który stanowi, że "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Prawo udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, na zasadach określonych w ustawie kreuje art. 182 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 4 § 1 u.s.p w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami w pierwszej instancji, chyba że ustawy stanowią inaczej. Po myśli art. 160 § 1 u.s.p., ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 160 § 2 P.u.s.p). Wobec powyższego, sprawa związana z procedurą wyboru kandydatów na ławników, uwzględniając istotę tej funkcji polegającą na udziale obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z pewnością stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej.

W sprawie skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpoznanie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga więc także rozważenia, czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a więc czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu. Wprawdzie żaden przepis prawa nie gwarantuje kandydatowi na ławnika wyboru, lecz przepis art. 182 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi polskiemu, który chciałby brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości możliwość wzięcia udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w .u.s.p. Powołany przepis Konstytucji RP może być źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie wyboru ławników przez kandydatów, których kandydatury były przedmiotem głosowania rady i którzy nie zostali w tym głosowaniu wybrani do pełnienia tej funkcji.

Oznacza to, że z naruszeniem interesu prawnego kandydatów na ławników w świetle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g, mamy do czynienia wówczas gdy niewybranie kandydata nastąpiło w wyniku naruszenia prawa, w szczególności przepisów .u.s.p, regulujących tryb zgłaszania kandydatów na ławników i ich wyboru.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił wymogu skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w M.. Skarżący swój interes prawny wywiódł z faktu bycia kandydatek na ławnikach, nie wybranego – jego zdaniem - na skutek naruszenia procedury podjęcia uchwały, poprzez naruszenia zasady tajności głosowania.

Niemniej, w świetle wskazanych powyższych kryteriów i granic rozpoznawania skargi, Sąd uznał, że nie ma ona uzasadnionej podstawy prawnej.

Jak już wskazano, procedurę wyboru ławników i kryteria przyznania mandatu ławnika określają przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis art. 160 § 1 u.s.p. mówi, że ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Zatem jedynym organem właściwym w sprawach dotyczących wyboru ławników jest rada gminy, zgodnie z art. 160 § 1 u.s.p. W myśl § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z dokumentami złożonymi radom gmin przy zgłaszaniu kandydatów na ławników oraz wzoru karty zgłoszenia (Dz. U. Nr 121, poz. 693), zgłoszenia kandydatów na ławników dokonuje się na karcie zgłoszenia. Przepisy załącznika do tego rozporządzenia określają szczegółowo, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do karty zgłoszenia.

Zgłoszenia kandydatów, które nie spełniają wymogów formalnych określonych w art.162 § 2 - 5 u.s.p. lub, które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu określonego w art. 162 § 1 u.s.p., pozostawia się bez biegu, z mocy art. 162 § 10 u.s.p. Z przepisów tych wynika, iż etapem wstępnym wyborów ławników jest ocena zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, której wynikiem może być pozostawienie przez radę gminy niektórych zgłoszeń bez biegu. Kandydaci, których zgłoszenia spełniają wymogi formalne podlegają dalszej ocenie pod względem spełnienia przez nich przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 158 i 159 u.s.p. W tym celu rady gmin zasięgają informacji o kandydatach na ławników od właściwych organów Policji (art. 162 § 9 u.s.p.).

Przed przystąpieniem do wyborów rada gminy powołuje zespół (dalej: Zespół), który przedstawia na sesji gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie (art. 163 § 2 u.s.p.)

Oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym oraz oceny kandydatów pod względem spełniania przez nich ustawowych przesłanek wymienionych w art. 158 i 159 u.s.p. dokonuje Zespół. Jednakże Zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą. Jest on powołany przede wszystkim do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Zespół ten powinien ponadto zebrać informacje o kandydatach (w tym informacje przekazane przez organy Policji) potrzebne do ustalenia czy dane osoby spełniają przesłanki materialnoprawne, aby móc pełnić funkcję ławnika.

Przepis art. 163 § 2 u.s.p. wyraźnie stanowi, iż kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Oznacza to, że kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy powinny być przedstawione na sesji temu organowi, z tym, że Zespół powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów - w ocenie zespołu - nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 u.s.p.

Natomiast to radni w głosowaniu tajnym, po zapoznaniu się z opiniami zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem zespół opiniujący ma za zadanie jedynie sporządzić opinie o kandydatach i przedstawić je radnym, którzy w głosowaniu tajnym sami podejmują decyzję, który z kandydatów zostanie ławnikiem. Podkreślić należy, że do wyboru ławników uprawniona jest tylko rada gminy, co następuje w drodze uchwały tego organu podejmowanej w głosowaniu tajnym.

Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy, należy zauważyć, że kandydatura skarżącego na ławnika do orzekania w Sądzie Rejonowym w M. została zgłoszona Radzie w terminie. Wniosek spełniał wymagania formalne. Kandydatura została zaopiniowana przez Zespół wybrany przez Radę. Opinia Zespołu o skarżącym jako kandydacie wraz z opiniami pozostałych kandydatów została przekazana pod obrady Radzie (Wyciąg z protokołu Nr [...] z obrad XIX sesji Rady Miejskiej w M. w dniu [...] października 2015 r.).

Powyższe wskazuje, że w sprawie zostały zachowane, wskazane wcześniej ustawowe procedury wyboru ławników. Podnieść należy, że skarżący nie kwestionuje opinii Zespołu, nie neguje zachowania tych procedury wyboru ławników przez Radę. Podnosi, że nie jest możliwa dyskusja przed głosowaniem odnośnie zgłoszonych kandydatów – a taka miał miejsce w odniesieniu do jego kandydatury. Taka sytuacja, jego zdaniem, świadczy o naruszeniu zasady tajności głosowania, a w konsekwencji jego interesu prawnego.

W sprawie, Rada Miejska kwestią powołania ławników zajęła się na posiedzeniu w dniu [...] października 2015 r. Podczas posiedzenia sekretarz wyjaśniła, że zgłoszono 3 osoby (w tym osobę skarżącego), oferty te analizował Zespół powołany przez Radę, że wszystkie osoby spełniają wymogi formalne, przedstawił też procedurę wyboru ławników. Natomiast przewodnicząca poinformował, że radni otrzymali w materiałach informacje o kandydatach na ławników i zapytała czy są jakieś pytania, uwagi, czy sugestie. Jeden z radnych zgłosił uwagi do jednego kandydata - osoby skarżącego (Wyciąg z protokołu Nr [...] z obrad XIX sesji Rady Miejskiej w M. w dniu [...] października 2015 r.).

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, nie można w sprawie uznać zasadności zarzutu skrzącego o naruszaniu procedury wyboru ławników, poprzez naruszenie tajności głosowania.

Wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mające formę uchwały, zapadają w trybie i na zasadach określonych w art. 14 u.s.g., chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym, wprowadzającym modyfikację do podstawowego trybu podejmowania uchwał przez rady gmin jest art. 160 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sadów powszechnych, nakazujący wybór ławników w głosowaniu tajnym. Innych odstępstw, w tym w zakresie możliwości wypowiedzenie się przez radnych przed aktem głosowania w przedmiocie uchwały, w ustawie nie przewidziano.

Tajność głosowania dotyczy samego aktu głosowania i niewątpliwie oznacza, że ma być ono tak przeprowadzone, aby radni nie wiedzieli jak głosowali inni radni. Jeżeli ten wymóg nie zostanie naruszony, to nie można mówić o naruszeniu istoty i sensu głosowania tajnego (zasady tajności głosowania), a tym samym głosowanie może zostać uznane za ważne.

Tak rozumiana tajność głosowania nie oznacza więc braku możliwości wypowiedzenia się radnych podczas obrad, a przed głosowaniem, w przedmiocie uchwały, w sprawie odnośnie poszczególnych zgłoszonych kandydatur.

Jak wynika z wskazanego już wcześniej protokołu z posiedzenia Rady, Przewodnicząca dopuściła zgłaszanie uwag odnośnie zgłoszonych kandydatów na ławników, po ich przedstawieniu a przez przeprowadzeniem głosowania, zgodnie z postanowieniami statutu Gminy M..

W tej sytuacji, wypowiedzi radnego przed głosowaniem, nie można uznać – jak chce skarżący – za niedopuszczalną agitację w lokalu wyborczym, za przejaw poddana jego kandydatury niedopuszczalnej procedurze, w konsekwencji za skutkującą naruszeniem zasady tajności głosowania, poprzez naruszanie przepisów: art. 158 § 1, art. 160 § 1, art. 162 § 11 art. 163 § 2 u.s.p. .

Nie można w tym zakresie mówić także o naruszeniu: informacji Burmistrza o zgłoszeniu kandydatów na ławników, uchwały w przedmiocie regulaminu głosowania na wybór ławników; uchwały w sprawie powołania Zespołu.

Jak wynika protokołu z posiedzenia Rady, a także protokołu z ustalenia wyników głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych przeprowadzonych na sesji w dniu [...] października 2015 r. na kadencję od 2016 do 2019 r, głosownie przeprowadzała wyłoniona komisja skrutacyjna, aktu głosowania radni dokonywali na specjalnych kartach, wrzucanych do urny wyborczej. Tym samym został zachowany wymógł ustawowy wyboru ławników w głosowaniu tajnym. Z powyższego protokołu ustalenia wyników głosowania w wyborach ławników do sadów powszechnych wynika, że kandydatura skarżącego nie uzyskała wymaganej liczby głosów.

W tym stanie w sprawie, bez względny na treść wypowiedzi radnego na sesji przed głosowaniem, jej zasadność lub braku w odniesieniu do kandydatury skarżącego, czy powodu takiej wypowiedzi, nie można uznać naruszenia zasady tajności głosowania, a przeto interesu prawnego skarżącego. A tym samym naruszenia procedury tryb zgłaszania kandydatów na ławników i ich wyboru, skutkującej nieważnością zaskarżonej uchwały.

Z powyższych względów skargę jako bezzasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.