Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1070/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 października 2022 r. nr SKO.450.189.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Słupsk z dnia 2 września 2022 r. nr GB.6730.185.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 19 października 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku z 22 grudnia 2021 r. B. M. i W. M., decyzją z 21 marca 2022 r. Wójt Gminy Słupsk ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi, przybudowanymi lub wolnostojącymi na działce nr [...], położonej w obrębie S., gmina Słupsk.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z 27 kwietnia 2022 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji był nieczytelnie wykonany załącznik do decyzji z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz brak oznaczenia drogi publicznej.

Wójt Gminy Słupsk, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, wydał 2 września 2022 r. decyzję, w której ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Od tej decyzji K. K. również złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego, Kolegium decyzją z 19 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dla obszaru położenia przedmiotowej inwestycji nie ma planu miejscowego. Nadto zaś zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczno-architektoniczna została w niniejszej sprawie wnikliwie przeprowadzona a wydana w sprawie decyzja zawiera wymagane prawem załączniki tj. załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia (art. 60 ust. 4 u.p.z.p).

Kolegium wyjaśniło, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. to brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Warunek z pkt 1 art. 61 ust. u.p.z.p. obejmuje nakaz, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy czym za działkę sąsiednią w powszechnie przyjętym w orzecznictwie "ujęciu szerszym" uznać należy każdą działkę, znajdującą się w wyznaczonym obszarze analizowanym, która spełnia dwie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium uwzględniło, że decyzja Wójta zawiera załączniki, tj. analizę funkcji i zagospodarowania terenu - część tekstową i graficzną w postaci kserokopii mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji w skali 1:1000 oraz kserokopii mapy zasadniczej z zaznaczeniem obszaru analizowanego w skali 1:1000. Oznacza to, że w niniejszej sprawie linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na mapie, która spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów odwołania. Odwołujący stwierdził, że wjazd na działkę inwestycyjną został na mapie zaznaczony z drogi oznaczonej nr [...], a bok działki inwestycyjnej od strony działki nr [...] jest znacznie krótszy od wskazanego przez Wójta, a co za tym idzie obszar analizowany powinien być mniejszy. Kolegium stwierdziło jednak, że strzałka zaznaczona na mapie wskazuje wjazd z działki nr [...] na działkę nr [...], która jest drogą wewnętrzną i z tej właśnie drogi wewnętrznej określono wjazd na działkę nr [...]. Natomiast bok działki nr [...] od strony działki (drogi wewnętrznej) nr [...] ma długość 195 m, a więc trzykrotna szerokość tego frontu wynosi 585 m w każdą ze stron działki nr [...]. W poprzednio przeprowadzonym postępowaniu Kolegium miało zastrzeżenia co do załącznika graficznego do analizy urbanistycznej. Załączona mapa w dalszym ciągu składa się z 3 części, które dopiero łącznie obrazują cały obszar objęty analizą. Jednakże obecnie zaznaczone punkty obszaru analizowanego pokrywają się z punktami obszaru znajdującego się na kolejnych częściach mapy i bez trudu można zorientować się w jaki sposób obszar na niej zaznaczony przebiega.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd, że wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek dobrego sąsiedztwa, obejmujący konieczność zachowania kontynuacji funkcji winien być interpretowany szeroko. Jednocześnie wskazało, że dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę jednak cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa czy też nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby nowo wprowadzana funkcja była możliwa do pogodzenia z istniejącą już funkcją oraz by na podstawie istniejącej zabudowy możliwe było określenie cech nowej inwestycji. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Przy czym jest to dopuszczalne pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego, jak na przykład garaże, które mogą stanowić zabudowę uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną.

Na wyznaczonym obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, oprócz funkcji zagrodowej - na którą wskazuje odwołujący - występuje funkcja mieszkaniowa pozwalająca na kontynuację funkcji zaplanowanej przez inwestorów. Zdaniem Kolegium, spełnienie warunków określonych decyzją Wójta w zakresie ochrony interesów osób trzecich powinno zapewnić bezkolizyjne istnienie planowanej funkcji w obszarze analizowanym. Wyniki analizy zostały przedstawione w załącznikach do decyzji Wójta. Ponadto teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną. Co prawda działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie, na którym istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla potrzeb wnioskowanej inwestycji i konieczna jest rozbudowa sieci, ale do wniosku dołączono umowy przyłączeniowe do sieci. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jest wykazany w ewidencji grantów i budynków jako inny teren oznaczony symbolem RIV. Żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczono linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachu, wysokość głównej kalenicy).

Nadto Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Sama zaś realizacja inwestycji wymaga spełnienia wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego w związku z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena czy projektowana inwestycja z uwagi na swoje usytuowanie będzie stanowiła uciążliwości bądź zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z w/w aktów prawnych oraz innych przepisów, leży w kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę, czyli Starosty Powiatowego w Słupsku. Zbadanie, czy planowana inwestycja naruszy, bądź ograniczy zagospodarowanie i użytkowanie terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, w tym rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych nowoprojektowanego obiektu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono:

- brak oceny i wyjaśnienia przez Kolegium odnośnie do zastrzeżeń wynikających z pierwszego odwołania, czyli decyzji z 27 kwietnia 2022 r., postawionych w zasadzie prawie w tym samym składzie,

- błędy w sporządzeniu analizy w zakresie merytorycznym w części tekstowej oraz na załączniku graficznym, co skutkuje niewłaściwym rozstrzygnięciem w decyzji o warunkach zabudowy,

- brak spełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- użycie w rozstrzygnięciu decyzji określenia około, czyli określenia nie "ostrego" tj. niejednoznacznego, rozbieżności dotyczącej oznaczenia i opisania frontu działki oraz danych niemających potwierdzenia na załączniku graficznym, co podważa wiarygodność okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, a przy wznowieniu postępowania, wydanie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznikiem graficznym do analizy, kierunek wjazdu na działkę został określony z drogi gminnej wewnętrznej niepublicznej, tj. działki nr [...]. Oznaczenie w ten sposób kierunku wjazdu, powinno decydować o oznaczeniu na załączniku graficznym frontu dla planowanej zabudowy w kontekście szerokości elewacji frontowej budynków. Oznaczenie na załącznikach graficznych frontu działki jest kluczowe w kontekście tego, że na załącznikach graficznych kierunek wjazdu został oznaczony za pomocą strzałki od strony działki nr [...], czyli od strony drogi gminnej niepublicznej, a w tekście analizy (na str. 8) autor pisze, że dostęp do działki odbywać się będzie z działki nr [...]. Zatem zdaniem skarżącego, oznaczenie graficzne na załącznikach graficznych (załącznik do decyzji oraz załącznik do analizy) kierunku wjazdu nie zgadza się z opisem zawartym na stronie 8. Nadto określenie frontu działki ma kluczowe znaczenie odnośnie do parametru określającego szerokość elewacji frontowej budynku. W decyzji o warunkach zabudowy określono go do 18,0 m. Zgodnie z opisem w analizie frontem jest granica działki nr [...] z działką nr [...], natomiast z załącznika graficznego wynika (z opisu do mapy), iż kierunek wjazdu został oznaczony za pomocą strzałki od strony działki nr [...]. Taka sytuacja jest niejasna i na pewno będzie stawiała problemy interpretacyjne przy ocenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Odnośnie zaś do zwiększenia parametru szerokości elewacji frontowej, to w żaden sposób rozstrzygnięciu decyzji nie wyjaśniono w jej treści dlaczego zwiększono jej szerokość o 20%, co przy odejściu od średnich wyliczeń parametrów powinno mieć miejsce. W ocenie skarżącego, szerokość frontu powinna wynosić ok. 60 m, a nie 195 m (str. nr 8 decyzji). Front ten powinien zostać oznaczony na załączniku graficznym, wzdłuż granicy działki nr [...] (droga gminna wewnętrzna), a obszar wyznaczony do analizy powinien obejmować 180 m, a nie 585 m (s. 8 decyzji) jak wskazano w tekście analizy. Taka sytuacja stwarza, zdaniem strony skarżącej, rozbieżności interpretacyjne w zakresie oznaczenia frontu działki będącej przedmiotem postępowania.

Strona skarżąca podkreśliła, że występowanie w obszarze analizowanym jednego obiektu, czy nawet kilku pojedynczych obiektów o podobnych parametrach i funkcjach nie oznacza bowiem jeszcze, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania zastanego na tym terenie. Wymagać to może bowiem szerszej analizy uwzględniającej wymóg takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, przy rozważeniu wszelkich uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być zatem rozumiany jedynie w taki sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach i funkcji skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. W judykaturze wyrażono wprawdzie również pogląd, że zasada kontynuacji dotychczasowej dominującej funkcji zabudowy nie musi oznaczać nakazu jej mechanicznego powielania, lecz dopuszcza możliwość jej uzupełnienia jednak tylko wówczas, gdy inny sposób zagospodarowania terenu będzie mógł obiektywnie bezkolizyjnie i niezakłócenie współistnieć z obecną już funkcją oraz nie ograniczy jej także w przyszłości. Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na analizowanym obszarze. Wprowadzenie w zastaną funkcję rolniczą funkcji mieszkaniowej w postaci osiedla domów jednorodzinnych nie będzie bezkolizyjne dla jego przyszłych mieszkańców w związku z niedogodnościami wynikającymi z bezpośredniego sąsiedztwa gospodarstwa rolnego. W takim stanie rzeczy uzasadnione jest przyjęcie, że planowane osiedle mieszkaniowe oraz otaczające teren tej inwestycji nieruchomości rolne będą się wzajemnie ograniczać, względnie ich współwystępowanie będzie znacznie utrudnione, a tym samym brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działką o powierzchni 1,1100 ha na użytku gruntowym RIVa i RIVb, czyli są to grunty orne IV klasy bonitacyjnej, obecnie grunty te użytkowane są rolniczo. Działka ta w bezpośrednim sąsiedztwie otoczona jest lasem oraz gruntami rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W sąsiedztwie tej działki (patrząc na północny zachód), przy ul. L. występuje zabudowa zagrodowa siedliskowa - działka nr [...]. Biorąc pod uwagę ocenę terenu pod względem urbanistycznym to od wschodu rolnicza przestrzeń produkcyjna została niejako odcięta od miejscowości S. poprzez linię kolejową, a od północy został on odcięty rowem melioracyjnym (wraz z terenami zadrzewionymi) od miejscowości G. Od wschodu oraz od południa mamy do czynienia wyłącznie z rolniczą przestrzenia produkcyjna, czyli polami uprawnymi oraz lasami (ortofotomapa - https://slupsk.e-mapa.net stanowiąca załączniki nr 1 do skargi). W takiej sytuacji nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że inwestycja polegająca na budowie osiedla domów jednorodzinnych stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu, który charakteryzuje się rolniczą przestrzenią produkcyjną. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji).

W skardze przytoczono także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16, że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [...], o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał, że na str. 8 tekstu analizy stwierdzono, cyt. "W obszarze analizy jest dostępna droga publiczna gminna oznaczona [...], z której dostępne są zabudowane dwie działki nr [...] oraz [...] obręb G., poniżej w tabeli". W tabeli pod pozycją nr 1 znajdują się informacje dotyczące działki nr [...], natomiast pod pozycją nr 2 informacje dotyczące działki nr [...]. W tabeli dla działki nr [...] określono sposób użytkowania i zagospodarowania (zgodnie z oznaczeniem wynikającym z mapy Br lVa - grunt rolny zabudowany) jako zabudowa zagrodowa. Z podobnym sposobem zabudowy mamy do czynienia na działce nr [...], w tabeli określono sposób użytkowania i zagospodarowania (zgodnie z oznaczeniem wynikającym z mapy Br-lVa - grunt rolny zabudowany) jako zabudowa zagrodowa. Jak wynika z powyższego, działka objęta niniejszym postępowaniem (czyli działka nr [...] obręb S.) dostępna jest z drogi publicznej tj. drogi nr [...], tak jak dwie powyższe działki (nr [...] i [...]). Jak wynika z opisu zawartego w tabeli analizy oraz mapy, na tych działkach mamy do czynienia z zabudową zagrodowa. Jak przyjęto w orzecznictwie sadowo-administracyjnym zabudowa zagrodowa nie może stanowić kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcje te na styku sąsiedztwa, wytwarzają z racji użytkowania konflikty przestrzenne.

Ponadto w kontekście zacytowanych treści wyroku II OSK 626/17 wyroku NSA z 14 lutego 2019 r., wynika, że powstanie zabudowy na gruntach rolniczej przestrzeni produkcyjnej z sąsiednią zabudową zagrodową w przyszłości może ograniczyć możliwość powstania tam np. budynków inwestorskich oraz może stanowić ciągłe pole konfliktu przy uprawach polowych prowadzonych przez rolnika: prace przygotowawcze, sianie, zbieranie plonów, opryski (kilka razy w roku), wylewanie gnojowicy celem użyźnienia gleby itp. Prace rolników mogą odbywać się w różnych godzinach dnia, także w godzinach nocnych oraz wczesno porannych, różnymi maszynami rolniczymi, a uzależnione jest to od pogody, co w niniejszej sprawie należało wziąć pod rozwagę.

W decyzji Kolegium z 27 kwietnia 2022 r., wskazano, że "Do ustalenia warunków zabudowy terenu objętego wnioskiem konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, która po pierwsze jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, po drugie zaś - jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Organ pierwszej instancji, ani w zaskarżonej decyzji, ani w analizie urbanistycznej, nie zaznaczył zabudowanych nieruchomości, które znajdują się przy tej samej drodze publicznej co działka inwestycyjna, a zgodnie z powyższym, występowanie zabudowań właśnie przy tej drodze jest warunkiem koniecznym do ustalenia parametrów dla przyszłej inwestycji". Wobec powyższego w ocenie skarżącego nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. czyli, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - ponieważ brak jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, a planowana lokalizacja 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych niejako wciśnięta zostaje w rolnicza przestrzeń produkcyjną.

Nadto skarżący wskazał, że dla działki nr [...], w tabeli dla pozycji 14 ustalono: obecny sposób użytkowania, zagospodarowania, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ilość kondygnacji nadziemnych, układ połaci i kąt nachylenia, kierunek głównej kalenicy. Zgodnie z mapą, na podstawie której została opracowana analiza, na działce nr [...] nie występuje żadna zabudowa, zatem opracowaną analizę należy poddać pod wątpliwość. Kolegium w decyzji z 19 października 2022 r., w ogóle nie odniosło się jednak do tej kwestii.

Skarżący wskazał także na wątpliwość odnośnie do pkt 3.3 rozstrzygnięcia decyzji, gdzie ustalono wartość wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskaźnik ten został określony jako ok. 10,84%. Tymczasem w ocenie skarżącego "około" nie jest określeniem "ostrym". Określenie to jest niejednoznaczne i nie powinno być użyte w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej.

Na koniec strona skarżąca wskazała na kwestię dotyczącą rzetelności sporządzenia analizy odnośnie do wskaźników. Zdaniem skarżącego na działce nr [...] nie występuje zabudowa, co potwierdza mapa (załącznik nr 2 do skargi), a mimo to w tabeli pod pozycja 14 określono dla tej działki sposób jej zagospodarowania oraz określono wskaźniki dla zabudowy, której nie ma na mapie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach swej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r., gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 22 grudnia 2021 r. (takie przepisy przejściowe zawarte są w art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2021 r., poz. 1986 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2021 r., poz. 2399).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli tak to ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034).

Instrumentem pozwalającym na weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Analiza ta ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Cytowane wyżej przepisy dotyczące dokumentacji towarzyszącej decyzji o warunkach zabudowy, stanowiące jednocześnie podstawę faktyczną do jej wydania w postaci ww. wyników analizy – w jej części tekstowej i graficznej, wskazują na bardzo istotne znaczenie tych dokumentów nie tylko z perspektywy przepisów prawa materialnego, ale także z perspektywy procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z tym wskazuje się, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy, nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. II OSK 611/11 ).

Treść części tekstowej analizy urbanistycznej nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy, czy też choćby z nią niespójna. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (por. tezy wyroku WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 49/18).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w kontekście powyższych rozważań wskazać należy, że załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy z 2 września 2022 r. są: załącznik graficzny w postaci mapy w skali 1:1000 (zał. 1) oraz analiza wraz z wynikami – część tekstowa i część graficzna (zał. 2).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że załączniki do decyzji obarczone są wadami. W szczególności odnośnie do załącznika graficznego nr 1 wskazać należy, że naniesiono na nim w sposób nieprawidłowo zmiany z użyciem korektora. Nadto nie została w ogóle uwidoczniona droga określona w analizie jako droga gminna - działka [...], z której planowany jest wjazd na działkę z drogi gminnej (oznaczonej w załączniku graficznym) jako działka nr [...] – w decyzji i załącznikach brak jest przy tym informacji w zakresie dotyczącym ewentualnej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...]; mowa jest o nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej od drogi gminnej – działki nr [...]. W tym kontekście zasadne są wątpliwości wyrażone w skardze odnośnie do prawidłowego określenia i zaznaczenia na załączniku graficznym sposobu skomunikowania działki inwestycyjnej (działki [...] oraz [...]), w tym także właściwego określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, prawidłowego zaznaczenia frontu działki i korelacji części graficznej z tekstową w tym zakresie. Istnieją także nieścisłości pomiędzy budynkami z załącznika nr 1 a treścią analizy, w której na działce nr [...] wskazano zabudowę zagrodową - budynek mieszkalny jednorodzinny, podczas gdy na mapie istnieje kilka budynków (cztery). Nadto z pkt 1 wyników analizy (zał. 2 część tekstowa) wynika, że warunek kontynuacji funkcji (dobrego sąsiedztwa) spełniony jest na działkach nr [...] i [...], na których znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Jednakże w zawartej w zał. 2 tabeli wskazano dla działki nr [...] "budynek mieszkalny jednorodzinny i gospodarcze zabudowa zagrodowa", natomiast jako sposób użytkowania działki nr [...] wskazano "budynek mieszkalny zabudowa zagrodowa". Co więcej, na załącznikach graficznych do analizy błędnie nie została wyrysowana granica obszaru analizowanego (wyrysowano jedynie jej fragmenty). Wada ta jest o tyle istotna, że w tej sytuacji znacznie utrudnione jest zweryfikowanie w szczególności, czy wskazana wyżej a uwzględniona w analizie i jej wynikach działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym. Także z załączników graficznych nie wynika sposób użytkowania poszczególnych nieruchomości – nie wskazano na nich rodzaju zabudowy (czy jednorodzinna, zagrodowa, usługowa, itp.), nie odzwierciedlając tym samym danych wyników analizy. Nadto zgodzić się należy, ze skarżącym, że na będącej załącznikiem graficznym do wyników analizy mapie na działce nr [...] nie został wyrysowany budynek, który wymieniony został w tabeli w części pisemnej analizy. W analizie natomiast brak jest informacji o wyrysowanym na mapie budynku na działce nr [...] i [...]. Powyższe liczne uchybienia są przy tym o tyle istotne, że znacznie utrudniają, a nawet uniemożliwiają Sądowi zweryfikowanie ustaleń w zakresie wniosków analizy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, układu połaci i geometrii dachu.

Rację ma też skarżący wskazując na odmienność pomiędzy funkcją zagrodową, immanentnie związaną z produkcją rolną a funkcją mieszkaniową. W przypadku więc, gdy na wyznaczonym obszarze znajdują się grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa, to planowana lokalizacja na działce inwestycyjnej zabudowy jednorodzinnej nie jest możliwa z powodu braku kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zabudowa zagrodowa jest położona na gruntach rolnych lub leśnych, obejmuje budynki i urządzenia służące produkcji rolnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Sąd podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 września 2022 r. II OSK 2813/19, że połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych. Zadaniem organów jest więc precyzyjne ustalenie, czy w obszarze analizowanym występuje również zabudowa mieszkaniowa i czy może ona stanowić dostateczny wzorzec dla inwestycji objętej wnioskiem.

Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W takiej sytuacji, w ramach ustaleń dotyczących przesłanki dobrego sąsiedztwa, niezwykle istotne jest, by z analizy urbanistycznej i jej wyników, odzwierciedlonych zarówno w części tekstowej jak i graficznej, jasno wynikał charakter poszczególnych zabudowań w obszarze analizowanym, a więc czy jest to zabudowa zagrodowa, czy zabudowa mieszkalna, tym bardziej, że zamierzenie inwestycyjne, obejmuje realizację zabudowy mieszkaniowej na obszarze, stanowiącym działkę rolną. Biorąc pod uwagę wyżej opisany materiał dowodowy w niniejszej sprawie, ze wskazanymi jego licznymi deficytami, nie sposób zaakceptować stanowisko orzekających organów co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, uznanie, że zachodzi warunek dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji nastąpiło przedwcześnie, gdyż w oparciu o analizę urbanistyczną wadliwą z powodu nieścisłości w niej zawartych, a w tej sytuacji - nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na marginesie wskazać należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2020 r. (II OSK 1580/18, LEX nr 3115133) uznał za niedopuszczalną ścieśniającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa. Taka wykładnia jest niedopuszczalna przede wszystkim w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tego powodu, przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, tak jak Kolegium, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08).

Sąd dostrzegł niedostatki analizy urbanistycznej a w rezultacie także załączników do decyzji, tj. załącznika graficznego oraz wyników analizy urbanistycznej. W konsekwencji organ orzekający zobligowany jest dokonać ponownej analizy urbanistycznej, w oparciu o poprawnie ustalony i opisany obszar analizowany. Następnie organ zobligowany będzie do ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. W konsekwencji, sprawa z wniosku skarżących będzie ponownie rozpoznana przez organ I instancji, który winien uwzględnić sformułowaną wyżej przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy do wniesionej skargi.