Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2817/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1492/19 w sprawie ze skargi A.L. na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XLII/415/2017 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2. zasądza od Miasta Nowego Sącza na rzecz A.L. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 26 lutego 2020 r., II SA/Kr 1492/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę A.L. (skarżący) na uchwałę Rady Miasta [...] z 27 czerwca 2017 r., nr XLII/415/2017 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (uchwała). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, skarżący w skardze na ww. uchwałę podał, że z ostrożności procesowej zaskarża uchwałę w całości, a w szczególności w zakresie w jakim dotyczy ona jego nieruchomości usytuowanych na terenie miasta [...], enumeratywnie wskazując te nieruchomości oraz zarzucił naruszenie:

1) art. 37a ust. 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wypełnienia w całości delegacji ustawowej zawartej w przedmiotowej normie prawnej, polegającej na obowiązku określenia w treści zaskarżonej uchwały nie tylko terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, ale przede wszystkim warunków, na jakich to dostosowanie ma się odbywać, której to regulacji trudno doszukiwać się w treści zaskarżonej uchwały;

2) art. 37a ust. 1, 6, 7 Upzp poprzez:

- ustanowienie na terenie miasta [...] strefy A z naruszeniem zasad delegacji ustawowej, w szczególności poprzez ustanowienie odmiennych na terenie miasta [...] zasad dotyczących lokalizacji tzw. masztów reklamowych wysokich (do 24 metrów wysokości) nie dla poszczególnych obszarów gminy, a w istocie dla terenów wydzielonych z obszarów gminy (stref), pokrywających się co do zasady z granicami nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza przez poszczególnych, zindywidualizowanych przedsiębiorców, a co za tym idzie dla konkretnych działek ewidencyjnych o charakterze usługowym, co nie może być kwalifikowane jako wydzielenie obszaru o odmiennej regulacji w rozumieniu w/w normy prawnej;

- nieuzasadnione i nie podparte żadnymi kryteriami związanymi z dążeniem do kształtowania i zachowania ładu przestrzennego czy też ochrony krajobrazu ograniczenie prawa własności należących do skarżącego nieruchomości również o charakterze usługowym, faktycznie zagospodarowanych, skutkujące odmówieniem mu prawa lokacji na w/w działkach masztów reklamowych wysokich w związku z brzmieniem załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały;

- brak merytorycznego uzasadnienia odmowy uwzględnienia złożonej skutecznie oraz w terminie uwagi skarżącego do projektu uchwały w tym zakresie, poprzez wskazanie mu, iż na w/w terenach może lokować maszty reklamowe do wysokości 14 metrów, kiedy to w zgłoszonych uwagach skarżący wyraźnie wskazywał na zamiar lokacji masztów reklamowych wysokich do 24 metrów, a co za tym idzie zupełny brak wyjaśnienia kryteriów stojących u podstaw konstrukcji strefy A w ramach zaskarżonej uchwały;

- brak jednoznacznego określenia w treści zaskarżonej uchwały granic obszarów gminy o zróżnicowanych regulacjach w zakresie objętym uchwałą, poprzez brak zdefiniowania pojęcia terenów usługowych właściwego dla wydzielania na terenie gminy Strefy A oraz sprzeczności treści uchwały z jej załącznikiem w formie graficznej oznaczonym nr 1, gdzie w § 1 ust. 2 pkt 6) treści zaskarżonej uchwały wskazuje się, że w ramach Obszaru II i V wydzielono strefę A - dopuszczonych lokalizacji masztów reklamowych wysokich obejmującą tereny zlokalizowane na terenach usługowych przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w opozycji do tej literalnej regulacji w załączniku graficznym nr 1 okazuje się, iż strefą A nie są objęte wszystkie tereny usługowe usytuowane w biegu w/w ulic, a jedynie wybrane na podstawie bliżej niesprecyzowanych kryteriów nieruchomości, zarówno takie, na których istnieją zorganizowane obiekty usługowe, typu: galerie handlowe, mniejsze obiekty usługowe, ale również i tereny, które nie są w ogóle zagospodarowane i porastają trawą, a tym samym wobec powyższej sprzeczności brak jest jednoznaczności dla ustalenia, które w istocie nieruchomości są objęte strefą A oraz jak przebiegają granice tej strefy;

- brak jednoznacznego określenia w części tekstowej zaskarżonej uchwały granic obszarów o różnych regulacjach mimo, iż obowiązek tego rodzaju nie jest wyłączony poprzez dołączenie do treści uchwały załącznika graficznego, mającego charakter fakultatywny, który po myśli art. 37a ust. 7 Upzp, również musi precyzyjnie określać granice w/w obszarów a który to również nie spełnia wymagań określony we wskazanej normie prawnej;

3) art. 37a ust. 1 Upzp poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w wadliwej, wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego konstrukcji definicji legalnych pojęć zamieszczonych w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a to:

- pkt 2 - definicji pylonu reklamowego, wedle której organ zakresem normowania obejmuje również rzeczy materialne, trwale połączone z gruntem, które już jedynie umożliwiają zamieszczenie kilku szyldów lub reklam, o wymiarach maksymalnych w tej definicji wskazanych, a co za tym idzie również i mniejszych, co skutkuje tym, iż za tego rodzaju rzecz mogą być kwalifikowane budowle oraz urządzenia w sposób trwały połączone z gruntem (niekoniecznie z gruntem związane), które zapewniają jedynie potencjalną możliwość zamieszania szyldów, reklam, nie będąc jednocześnie urządzeniem reklamowym, tablicą reklamową czy szyldem w rozumieniu Upzp, jak też nie będące w ogóle przeznaczone do ekspozycji materiałów reklamowych;

4) art. 37a ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Udp) poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i ukształtowanie warunków realizacji reklam wolnostojących, w tym w szczególności trwale z gruntem związanych, na terenie zabudowanym w ramach Obszaru II w zakresie określenia ich odległości od krawędzi jezdni drogi publicznej sprzecznie z treścią normy ustawowej, tj. art. 43 ust. 1 Udp, która dopuszcza lokowanie tego rodzaju obiektów budowlanych w odległości 6 metrów od krawędzi drogi gminnej, co jest odległością mniejszą niż ta narzucona zaskarżona uchwałą, a także ze względów szczegółowo wskazanych z uzasadnieniu przedmiotowej skargi;

5) art. 37a ust. 3 Upzp poprzez ustanowienie w § 6 pkt 2 a) generalnego zakazu sytuowania szyldów z wyłączeniem tylko obiektów wskazanych w § 6 pkt 4), co stanowi nieuzasadnione ograniczenie możliwości lokowania szyldów tylko do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty budowlane, a co za tym idzie ustanowienie bezwzględnego zakazu lokowania szyldów na terenach nieruchomości niezabudowanych w ramach obszarów nr II, III, IV, V;

6) art. 37a ust. 1 Upzp poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w określeniu w zaskarżonej uchwale w § 9 ust. 2 pkt 2) lit a) w stosunku do ogrodzeń, oraz w § 6 pkt 2 g) w stosunku do reklam zakazu stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących;

7) art. 37a ust. 1 i 6 Upzp w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w określeniu w treści zaskarżonej uchwały różnych regulacji w ramach tego samego rodzaju obszarów wyznaczonych w części tekstowej oraz graficznej uchwały, a co za tym idzie ustalenie dyskryminujących kryteriów determinujących możliwość lokowania tablic reklamowych, reklam oraz szyldów takich jak:

- obowiązku posiadania budynku dla możliwości montowania szyldu - § 6 pkt 1) i pkt 4) lit. e) i d) uchwały;

- prowadzenia działalności fotograficznej i biur sprzedaży nieruchomości dla możliwości lokalizacji w kondygnacji parteru budynków gablot reklamowych - § 6 pkt 3) lit. f);

- prowadzenia usług gastronomicznych dla możliwości umieszczania szyldów czy też oznaczeń przedsiębiorcy na parasolach czy też markizach oraz sytuowania przenośnych "kobyłek" - § 6 pkt. 3) lit. o) i p);

- zróżnicowania powierzchni ekspozycyjnej szyldów w stosunku do powierzchni elewacji w zależności od powierzchni użytkowej budynków, odpowiednio 10%, 20% i 30%;

- zróżnicowania w zależności od powierzchni użytkowej budynków, tj. umożliwienia tylko przedsiębiorcom dysponującym powierzchnią użytkową równą i większą niż 1000m2 w ramach jednego budynku sytuowania szyldów przestrzennych, lub znaku logo na dachu tego rodzaju budynków, a także możliwości stosowania tablic reklamowych formatu średniego czy też gablot reklamowych;

- wyodrębnienie w ramach obszaru II i V strefy A, której odrębnością jest tylko i wyłącznie możliwość realizacji masztu reklamowego wysokiego, do której to strefy będącej w rzeczywistości wykazem konkretnych nieruchomości, zakwalifikowano nieruchomości w sposób pozbawiony jakichkolwiek kryteriów kwalifikacji, tj. włączonej do niej zarówno tereny usługowe faktycznie zagospodarowane, ale również i łąki oraz pastwiska, jak też wyłączono z niej tereny o podobnym areale i faktycznie zagospodarowane usługowo, tak jak to ma miejsce w stosunku do nieruchomości należących do skarżącego;

8) art. 37a ust. 1 Upzp poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej przejawiające się w podjęciu zaskarżonej uchwały w zakresie "tablic informacyjnych o realizacji inwestycji współfinansowanych ze środków zagranicznych oraz dla których zasady sporządzania zostały określone w przepisach odrębnych" w sytuacji, w której tego rodzaju obiekty nie stanowią ani tablic reklamowych, urządzeń reklamowych czy tym bardziej szyldów;

9) art. 37a ust. 4 Upzp w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6, § 8 ust. 1, § 9, § 143, § 146 ust. 1 i 2, § 147 ust. 1 i 2, § 150 ust. 3, § 155 ust. 1-4, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (ZTP), poprzez użycie w zaskarżonej uchwale określeń i definicji, które są niejednoznaczne i mogą być dowolnie interpretowane przez organ egzekwujący postanowienia uchwały, nadto użycie określeń nieostrych i nie jednoznacznych w zakresie definicji, które wpływają na rozgraniczenie wydzielonych w ramach zaskarżonej uchwały obszarów o różnych regulacjach; które to wszystkie uchybienia prowadzą do nieuzasadnionego naruszania prawa własności skarżącego, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) intepretowanego w świetle brzmienia art. 64 ust. 4 oraz 32 ust. 1 Konstytucji.

2.2. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego położonych na terenie miasta [...], tj. enumeratywnie wskazanych działek - ewentualnie, na wypadek uznania przez sąd za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

2.3. Dalej w wyroku przywołano motywy skargi, w której wskazano, że interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, że w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały, jak też i jest obecnie przedsiębiorcą działającym na rynku jako osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą: [...] A.L. Działalność ta jest wykonywana m. in. na szeregu nieruchomościach usytuowanych na terenie miasta [...] i polega w szczególności na: prowadzeniu stacji paliw; wynajmie nieruchomości własnych; wynajmie powierzchni pod reklamę; korzystaniu z reklam własnych, jak również dzierżawionych dla potrzeb promocji działalności własnej.

2.4. Stwierdzono, że na obszarze miasta [...], w zakresie wskazanych niżej tytułów prawnych, skarżący posiada następujące nieruchomości o sprecyzowanym przeznaczeniu:

- działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,2394 ha, objętej KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą własność skarżącego, zabudowanej dwoma budynkami handlowo - usługowymi, na której to nieruchomości skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci stacji paliw, wynajmu budynku na działalność gastronomiczną wynajmu powierzchni sprzedażowej, wynajmu powierzchni pod reklamę świetlną myjnie samochodową samoobsługową usługi towarzyszące, na przedmiotowej nieruchomości skarżącego jest nadto usytuowana reklama świetlna typu LED, dwa pylony informacyjne stacji paliw, 2 maszty flagowe, trzy reklamy wolnostojące niezwiązane z gruntem, szyldy i znaki towarowe marki [...], [...], [...];

- działki nr [...], [...], [...] obr. [...] o powierzchni 0,8851ha objęte KW nr [...], położone przy ul. [...]; stanowiące współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, ale którymi to nieruchomościami skarżący zarządza samodzielnie w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, zabudowanej dwoma budynkami handlowo usługowymi oraz myjnią samoobsługową, na których to nieruchomościach skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci stacji paliw, wynajmu lokalu na działalność gastronomiczną wynajmu lokalu na działalność: mechanikę pojazdową, wynajmu lokalu na działalność: wulkanizację, wynajmu powierzchni sprzedażowej, myjnię samochodową samoobsługową usługi towarzyszące; na przedmiotowej nieruchomości skarżącego jest nadto usytuowany jest pylon informacyjny stacji paliw, 3 maszty flagowe, reklamy wolnostojące niezwiązane z gruntem, szyldy, w tym również trójwymiarowe oraz podświetlane, jak też znaki towarowe marki [...], [...], [...];

- działkę [...] obr. [...]-0 o pow. 0,4864 ha, objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, którą skarżący zarządza samodzielnie w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, przeznaczoną na budowę obiektu wielkopowierzchniowego oraz restauracji;

- działkę nr [...] obr. [...]9, o pow. 0,1120 ha, objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą własność skarżącego, działkę nr [...] obr. [...]9 o pow. 0,0556 objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, którą skarżący zarządza samodzielnie w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, działkę nr [...] obr. [...]9 o powierzchni 0,0354 ha objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiąca własność skarżącego, działkę nr [...] obr. [...]9 o powierzchni 0,0118 ha objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], łącznie zabudowanych kompleksem w którego skład wchodzi wpisany indywidualnie do rejestru zabytków budynek "[...]", na których to nieruchomościach skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci wynajmu miejsc noclegowych, wynajmu sali wielofunkcyjnej, wynajmie nieruchomości lokalowych, na której to nieruchomości usytuowane są liczne szyldy, znaki towarowe, loga najemców oraz reklamy w witrynach najmowanych lokali, szereg szyldów, których wykonanie następowało za zezwoleniem właściwego miejscowo konserwatora zabytków;

- działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,3063 ha objętą KW nr [...], położoną przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, którą skarżący zarządza samodzielnie w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, na której to nieruchomości skarżący planuje wybudować wielkopowierzchniowy obiekt handlowo - usługowy;

- działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 0,3217 ha, objętej KW nr [...], położonej przy ul. [...], stanowiącą współwłasność skarżącego oraz jego małżonki na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, którą skarżący zarządza samodzielnie w ramach prowadzonej działalności zarobkowej, na której to nieruchomości skarżący prowadzi działalność gospodarczą w postaci stacji paliw, wynajmu powierzchni na działalność gastronomiczną usługi towarzyszące; na przedmiotowej nieruchomości skarżącego jest usytuowany pylon informacyjny stacji paliw, reklamy wolnostojące niezwiązane z gruntem, szyldy i znaki towarowe marki [...], [...]. Wskazane wyżej elementy objęte zakresem normowania zaskarżonej uchwały istniały w dacie jej wejścia w życie.

2.5. Sąd pierwszej instancji w wyroku wskazał następnie, że według skarżącego zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza jego interes prawny, tj. prawo własności wskazanych wyżej nieruchomości w rozumieniu art. 140 K.c.. Naruszenie przedmiotowego prawa jest związane z uchwaleniem oraz wejściem w życie zaskarżonej uchwała poprzez:

- bezpośrednie ograniczenie prawa własności przejawiające się nakazie dostosowania znajdujących się na w/w nieruchomościach urządzeń reklamowych oraz tablic reklamowych, wykonanych jeszcze przed datą wejścia w życie uchwały, do warunków w uchwale określonych, co jest jednoznaczne w zasadzie z obowiązkiem ich usunięcia, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek regulacji określającej warunki, na jakich to dostosowanie, usunięcie ma się faktycznie odbywać;

- uniemożliwienie skarżącemu, mimo złożenia stosownych uwag do projektu uchwały, lokowania na w/w nieruchomościach masztów reklamowych wysokich, mimo iż należące do niego tereny mają charakter terenów usługowych oraz leżą w ciągach ulic na których wyznaczono strefę A, a mimo to nie zostały one oznaczone na załączniku graficznym do części tekstowej uchwały jak leżące w strefie A, a uwagi skarżącego w tym przedmiocie zostały rozpoznane odmownie;

- niejednoznaczne ustalenie w treści zaskarżonej uchwały granic obszarów o zróżnicowanych regulacjach w zakresie lokowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sprzeczność treści załącznika graficznego z częścią tekstową uchwały, co w rezultacie prowadzi do wątpliwości oceny sytuacji prawnej skarżącego, w szczególności granic, w jakich może wykonywać prawo własności do w/w nieruchomości oraz czerpać pożytki z ulokowanych na ich terenie reklam, urządzeń reklamowych;

- wykraczające poza granice delegacji ustawowej ograniczenie prawa własności skarżącego przejawiające się objęciem definicją pylonu reklamowego rzeczy, które nie są urządzeniami reklamowymi, ani też tablicami reklamowymi, określenie warunków lokowania reklam w odległości od krawędzi pasa drogowego większej niż to przewiduje Udp, jak też wprowadzenie nieznanej tej ustawie maksymalnej odległości tego rodzaju tablic od krawędzi jezdni, nieuzasadnione oraz dyskryminujące ograniczenie możliwości lokowania szyldów tylko do nieruchomości zabudowanych obiektami budowlanymi, określenie w stosunku do ogrodzeń oraz reklam zakazu stosowania jaskrawej kolorystyki i powłok fosforyzujących mimo, iż delegacja ustawowa nie upoważnia organu do ingerencji w sferę kolorystyki i treści reklam.

2.6. Zdaniem skarżącego w/w naruszenia mają charakter bezpośredni i aktualny na co wskazuje pismo z 21 września 2018 r. w którym to Prezydent Miasta [...] wprost zwrócił się do skarżącego z żądaniem zweryfikowania zgodności posiadanych przez niego szyldów, tablic, urządzeń reklamowych, w szczególności dynamicznej reklamy świetlnej zlokalizowanej przy ul. [...], z zaskarżoną uchwałą, wzywając skarżącego jednocześnie do niezwłocznego dostosowania w/w urządzeń reklamowych, tablic oraz szyldów do zaskarżonej uchwały.

2.7. Jak stwierdził to sąd pierwszej instancji, w dalszej części uzasadnienia skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

2.8. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1492/19 podano dalej, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego stanowiska o jej oddalenie.

2.9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 9 Upzp organ ten wyjaśnił, że dwoma głównymi warunkami dostosowania, jest właśnie określenie terminu, jaki przysługuje właścicielom reklam na przystosowanie się do nowych regulacji, jak również podział miasta na poszczególne obszary, które to obszary warunkują formę oraz usytuowanie elementów małej architektury, ogrodzeń i reklam w danym miejscu. Ponadto, parametry wynikające z definicji zawartych w § 3 ust. 1 uchwały również warunkują lokalizację i dostosowanie określonych obiektów w przestrzeni miasta. Przykładem może być istniejący maszt reklamowy, który może funkcjonować w danym miejscu pod warunkiem, że będzie zgodny z cechami określonymi w definicjach uchwały. Kolejne warunki zawarte są w przepisach końcowych § 10, § 12 i § 13 uchwały, gdzie pojawia się wymóg oznakowania reklam oraz możliwość wyłączenia spod regulacji uchwały istniejących obiektów małej architektury i ogrodzeń. Oprócz tego, warunkami są także wyjątki i odstępstwa zawarte w np. w § 4 pkt 3, § 5 pkt 3, § 6 pkt 3, § 7 pkt 3, § 8 pkt 3, § 9 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 uchwały. W tych "zapisach" wskazane są pewne dopuszczenia, ale tylko pod warunkiem spełnienia określonych wymagań. Kolejny warunek został zawarty w § 5 pkt 1 lit. c, § 6 pkt 1 lit. b oraz § 8 pkt 1 lit d uchwały, gdzie nałożony został obowiązek ujednolicenia szyldów/tablic reklamowych w obrębie jednego budynku w zakresie gabarytów, kolorystyki oraz użytych materiałów.

W opinii organu jest to bardzo ważny "zapis" mający na celu dostosowanie istniejących reklam celem zachowania spójnej formy i harmonii kompozycyjnej. Świadome użycie wyrażeń "ujednolicenia szyldów zlokalizowanych" oraz "ujednolicenia wszystkich tablic reklamowych" wskazuje, że regulacje te odnoszą się nie tylko do tablic nowych, ale również do tych już istniejących. Reasumując, warunki dostosowania istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale wynikają zarówno z przepisów końcowych, jak również z poszczególnych punktów uchwały, co można zauważyć po dogłębnej analizie jej treści. Wbrew twierdzeniom skarżącego, stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale jednoznacznie i zrozumiale określone.

2.10. Co zaś tyczy się ograniczenia prawa własności zaskarżoną uchwałą organ powołał szereg wyroków sądów i skonstatował, że ograniczenia prawa własności wynikające z uchwały krajobrazowej mają swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a zatem są prawnie dopuszczalne. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza istoty prawa własności strony skarżącej, a ograniczenia w kwestii możliwości umieszczania reklam miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej podstawą prawną uchwały krajobrazowej to nie ma podstaw, aby twierdzić, że w tej materii został naruszony interes prawny skarżącego.

Ponadto, większa część reklam usytuowanych na terenie miasta [...] stanowi samowolę budowlaną, co dotyczy również większości wymienionych tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na nieruchomościach znajdujących się w posiadaniu skarżącego. Przykładem może być nieruchomość przy ulicy [...] (dz. [...] obręb [...]), gdzie wspomniana przez skarżącego reklama świetlna LED (nie należy do skarżącego), umieszczona na dachu budynku restauracji MEKONG, została usytuowana nielegalnie, pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu do zgłoszenia. Zgodnie z posiadanym przez organ rejestrem pozwoleń na reklamy z 1999 r. skarżący otrzymał pozwolenie nr 457/99 na umieszczenie elementów informacyjnych stacji paliw przy ul. Lwowskiej i Prażmowskiego tj. działka [...] w obr. [...]. Organ posiada wyłącznie rejestr spraw wraz z zaznaczeniem rozstrzygnięcia. Poza wymienionymi reklamami (reklama świetlna LED i elementy informacyjne stacji paliw), to w żadnym innym rejestrze nie zostały odnotowane zgłoszenia na umieszczenie pozostałych reklam/szyldów znajdujących się na tej działce.

2.11. Na działce ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...], zgodnie z decyzją nr 455/10 z 13 września 2010 r. oraz decyzją nr 501/2013 z 23 września 2013 r. zostało wydane pozwolenie na usytuowanie 2 pylonów reklamowych oraz pylonu cenowego (żadne nie jest na rzecz skarżącego). Pozostałe znajdujące się tam reklamy/szyldy są samowolą budowlaną. Na działkach ew. nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...], zgodnie z decyzją nr 564/15 z 22 października 2015 r. oraz decyzją nr 350/19 z 27 sierpnia 2019 r., znajduje się legalnie tablica informacyjna "[...]" na elewacji budynku oraz szyld Biura [...]. Pozostałe znajdujące się tam reklamy/szyldy - 2 reklamy wolnostojące oraz 10 szyldów na elewacji budynku - są samowolą budowlaną. Zaznaczył organ, że samo zezwolenie konserwatora zabytków nie jest wystarczające do legalnego umieszczenia reklamy/szyldu, a jedynie jest jednym z elementów potrzebnych do uzyskania pozwolenia/zgłoszenia. Na działkach ew. nr [...], [...], [...] w obr. [...] przy ul. [...], zgodnie z decyzją znak UP.III-7351/416/A/94 z 17 listopada 1994 r., wymienione w złożonej skardze reklamy stanowią samowolę budowlaną, gdyż nie zostały zawarte w projekcie budowlanym budowy stacji, ani też nie uzyskały odrębnych pozwoleń/zgłoszeń. Działki ew. nr [...] w obr. [...] oraz [...] w obr. [...] należące do skarżącego nie są zabudowane i nie znajdują się na nich żadne reklamy/szyldy, a ich zagospodarowanie jest możliwe w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również uchwałę krajobrazową. Dla działki nr [...] obr. [...] uzyskano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę restauracji [...] wraz z towarzyszącą infrastruktura techniczną oraz pylonem reklamowym, gdzie zgodnie ze złożonym wnioskiem można posadowić pylon reklamowy do 8,5 m wysokości. Odnośnie działki nr [...] obr. [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego NS 35 przyjęty uchwałą Nr XXXII/398/ 2008 Rady Miasta [...] z 27 października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 789 poz. 5670 z 5 grudnia 2008 r.), gdzie teren jest przeznaczony pod usługi - dopuszcza się realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m² (3U). "Zapisy" planu NS-35 zostaną zastąpione zapisami planu NS-59 przyjętego uchwałą Nr XXIIl/227/ 2019 Rady Miasta [...] z 19 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z [...] 2019 roku, poz. 8375 - plan zacznie obowiązywać od dnia 14.12.2019 r.) - przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi wbudowane lub realizowane w formie wolnostojącej (2MW/U).

2.12. Biorąc pod uwagę, że na nieruchomościach skarżącego znajdujące się reklamy/szyldy nie są posadowione zgodnie z prawem, tzn. bez pozwolenia, czy zgłoszenia i przy sprzeciwie właściwego organu, to - zdaniem organu - właściciele tych reklam (a gdy ich nie ma, to skarżący) najpierw powinni doprowadzić do ich legalizacji nie tylko poprzez dostosowanie ich do warunków zapisanych w przedmiotowej uchwale, ale otrzymać stosowne pozwolenia na ich umiejscowienie. Co więcej, okoliczność, że dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Wobec tego interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną przez niego uchwałą w stosunku do reklam/szyldów posadowionych nielegalnie na jego nieruchomościach, tym bardziej, że nie są to jego reklamy/szyldy.

2.13. Sąd pierwszej instancji w wyroku wskazał następnie, że odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1, 6 i 7 Upzp organ wyjaśnił, że każdy obszar (strefa) obejmuje tereny wyróżniające ją od innych terenów formą i funkcją zabudowy lub sposobem zagospodarowania terenu. Obszary, w tym także Strefa A, zostały wyznaczone na podstawie założeń wynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr XLIV/431/2017 Rady Miasta [...] z 12 września 2017 r., Studium) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Granice strefy A pokrywają się z granicami obszarów dopuszczonych (zgodnie ze Studium) lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Strefa A ujmuje istniejące maszty reklamowe wysokie i jednocześnie wyznacza lokalizacje potencjalnych nowych masztów, jednak tylko w obszarach dopuszczonych lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² wyznaczonych w Studium.

Organy gminy zarówno przy sporządzaniu planu miejscowego, jak i w przypadku podejmowania uchwały krajobrazowej są związane ustaleniami Studium. Co prawda w praktyce ustalenia studium gminnego w większym stopniu niż ma to miejsce w przypadku uchwały krajobrazowej determinują treść sporządzanych planów miejscowych z uwagi na ich nieporównywalnie szerszy przedmiot regulacji, to jednak nie należy wykluczać, że mogą też wpływać na treść ustaleń uchwały krajobrazowej.

2.14. Wskazane przez skarżącego nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr [...] w obr. [...], [...], [...], [...] w obr. [...], [...] w obr. [...], [...] w obr. [...], nie są zlokalizowane na obszarach oznaczonych w Studium, jako te, na których dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² wyznaczonych na rysunku studium i realizowanych na zasadach ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla takich terenów została ustanowiona strefa A. Ponieważ dz. ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] oraz [...] w obr. [...] przy ul. [...], nie zostały ujęte w Studium jako teren o takim przeznaczeniu, to stanowiło to podstawę dla organu do nieuwzględnienia uwagi wniesionej przez skarżącego na etapie procedowania uchwały krajobrazowej. Poza tym, zgodnie z art. 37a ust. 1 Upzp rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W kompetencji rady gminy leży zatem wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach, czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Rada gminy wprowadza wprawdzie ograniczenia, którym przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą muszą się podporządkować, niemniej jednak są to ograniczenia zgodne z prawem.

A zatem, bezpodstawne jest sformułowanie skarżącego jakoby działania tut. organu były "nieuzasadnione i nie podparte żadnymi kryteriami związanymi z dążeniem do kształtowania i zachowania lądu przestrzennego czy też ochrony krajobrazu", ponieważ kryteria te zostały ściśle określone przy uwzględnieniu zapisów Studium. Rada Miasta [...] rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] uwag złożonych do projektu uchwały krajobrazowej (Załącznik Nr 2 do uchwały krajobrazowej) równocześnie podtrzymała swoje stanowisko w zakresie wskazania w Studium lokalizacji, w których mogą w przyszłości powstać obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Wobec powyższego ustalenia obu uchwał są zbieżne i w pełni uzasadnione.

2.15. W odpowiedzi na skargę argumentowano dalej, że uchwałodawca zgodnie z art. 37a ust. 6 Upzp prawidłowo wydzielił obszary strefy A ze względu na różne regulacje z tą strefą związane (a mające swe uzasadnienie w przeznaczeniu tych obszarów w studium). Wskazano, że część tekstowa przedmiotowej uchwały w § 6 zawiera takie same ustalenia dla obszaru II, jak i obszaru V. Stąd, nawet biorąc pod uwagę skalę opracowania załącznika graficznego (1 : 20 000), nie wymaga ustalenia, z dokładnością do 1 m, jak tego żąda skarżący, gdzie przebiega linia pomiędzy ww. obszarami, gdyż zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych są takie same dla obu obszarów. Natomiast "zapis" § 7 uchwały już bardzo dokładnie wskazuje, w jakich odległościach od krawędzi jezdni mogą być lokalizowane wolnostojące tablice reklamowe trwale połączonych z gruntem. Takie ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości odnośnie miejsca ich sytuowania, a tym samym wyznaczonego czasu na ich dostosowanie do warunków określonych w zaskarżonej uchwale. Poza tym, obszar bezpośrednio przylegający, to inaczej Obszar II, oznaczony graficznie kolorem pomarańczowym - zgodnie z legendą znajdującą się na rysunku, zlokalizowany wzdłuż drogi krajowej, w odległości wskazanej w ustaleniach zawartych w § 7. "Zapis" § 7 uchwały, który mówi, że "Ustala się następujące zasady i warunki sytuowania wolnostojących tablic reklamowych trwale połączonych z gruntem w II Obszarze (...)" jasno wskazuje, iż realizacja tablic reklamowych może nastąpić wyłącznie w odległości nie mniejszej niż 8 m i nie większej niż 18 m od krawędzi jezdni (w przypadku dróg krajowych administrowanych przez Prezydenta Miasta [...]) oraz odległość nie mniejszej niż 25 m i nie większej niż 33 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] na odcinku od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta (gdyż teren ten zlokalizowany jest wzdłuż drogi krajowej poza granicą administracyjną Miasta [...] i droga ta jest administrowana przez GDDKiA). W związku z powyższym nie podlega dywagacjom fakt, iż obszar II kończy się właśnie w tych odległościach, gdyż § 7 uchwały ustala zasady i warunki sytuowania wolnostojących tablic reklamowych trwale połączonych z gruntem, w tym właśnie obszarze.

2.16. Nadmieniono, że art. 16 Upzp odnosi się tylko i wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym miejscu Upzp nie ma odwołania, iż art. 16 Upzp stosuje się analogicznie do uchwały "krajobrazowej" wprowadzonej na podstawie art. 37a Upzp. Tym samym należy uznać, iż ustawodawca dopuścił możliwość opracowania załącznika do przedmiotowej uchwały w skali 1:20000.

2.17. Stwierdzono, że również § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) jednoznacznie wskazuje, iż projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do 1:25000. Stąd też, w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazał skali, w jakiej należy opracować załącznik graficzny do uchwały krajobrazowej, przyjęto, iż skala 1:20 000, jest skalą prawidłową.

2.18. Ponadto brak jest podstawy prawnej, zgodnie z którą granice obszarów w uchwale krajobrazowej muszą być zakończone liniami rozgraniczającymi, gdyż takie określenie funkcjonuje jedynie w art. 15 ust. 2 Upzp. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Nie ma takiego odniesienia do uchwały krajobrazowej, stąd wskazanie takiej linii nie jest konieczne i należy uznać za wystarczające wskazanie tego obszaru kolorem pomarańczowym. Załącznik graficzny uchwały został sporządzony na mapie topograficznej uzyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie (mapy zostały sporządzone jednorazowo i nie podlegają aktualizacji). Wobec powyższego nie jest możliwe, aby załącznik graficzny, opracowany na mapie topograficznej, był aktualny na dzień opracowania uchwały. Ponadto art. 37a Upzp nie zawiera "zapisu" analogicznego do § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustawodawca nie przewidział możliwości wydania rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu uchwały krajobrazowej. Ponadto brzmienie art. 37a ust. 7 Upzp, jasno wskazuje, że załącznik graficzny wraz z opisem ma charakter fakultatywny, a nie obowiązkowy, jak interpretuje to skarżący. Mając powyższe na uwadze, sporządzona mapa nie jest więc, jak podnosi skarżący, sprzeczna z opisem, natomiast stanowi swoiste dopełnienie tekstu.

2.19. W opinii organu uwidocznione granice obszarów/strefy są czytelne. Szczegółowe opisywanie granic stref w formie określania współrzędnych tych granic lub wskazywania ich przebiegu według granic działek ewidencyjnych nie jest konieczne, tak jak nie ma konieczności opisywania przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazano, że na nieruchomościach na których zlokalizowane są wolnostojące obiekty usługowe i produkcyjne, będących w posiadaniu skarżącego, a znajdujących w Obszarach II, III, IV, V można usytuować obecnie maszt reklamowy o wysokości do 14 m.

2.20. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że jego wniosek o zmianę Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie doczekał się rozpoznania. Wniosek o zmianę został złożony pół roku po wejściu w życie zaskarżonej uchwały i nie była planowana procedura zmierzająca do zmiany tej uchwały, o czym skarżący został poinformowany. Podkreślił, że część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżący wywodzi z naruszenia obiektywnego porządku prawnego, jak również z naruszenia interesu faktycznego. Takiego rodzaju zarzutem jest niewątpliwie twierdzenie skarżącego kwestionujące prawidłowość określenia przez Radę granic różnych obszarów, na które uchwała podzieliła teren objęty zawartą w niej regulacją. W przekonaniu organu zawarty w części tekstowej uchwały opis granic obszarów o różnych regulacjach (mający swe źródło w obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego), uzupełniony częścią graficzną uchwały, nie przekłada się w jakkolwiek sposób na naruszenie interesu prawnego skarżącego, albowiem do naruszenia mogłoby dojść jedynie w przypadku, gdyby opis ten powodował niemożliwość jednoznacznego ustalenia jakie przepisy mają zastosowanie do reklam znajdujących się nieruchomościach skarżącego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, taka sytuacja nie została przez skarżącego wykazana.

2.21. W wyroku przywołano dalej, że w ocenie organu odpowiadającego na skargę w kompetencji rady gminy leży wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji, lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. A zatem, chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru. Podział miasta na obszary, dokonany mocą § 1 uchwały i wprowadzenie dla każdego z nich odrębnych regulacji, znajduje upoważnienie w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 37a ust. 6 Upzp i koreluje z zapisami Studium.

2.22. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust 1 Upzp organ wskazał, że pylon reklamowy bezsprzecznie jest urządzeniem służącym do umieszczania na nim urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów, a jego definicja zawarta w § 3 ust. 1 uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i nie jest sprzeczna z ustawowymi definicjami urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów. Uchwałodawca mógł określić zasady i warunki sytuowania pylonu reklamowego wskazując, jaki ma być ten pylon. Trudno się zgodzić ze skarżącym, że wiaty śmietnikowe, które ma posadowione na swoich nieruchomościach mogą być pylonem reklamowy w rozumieniu definicji zawartej w uchwale. Wiata śmietnikowa zawsze będzie wiatą śmietnikową, nigdy pylonem reklamowym, a bezprawne zlokalizowanie na niej reklam nie zmieni funkcji wiaty. Jako przykłady wiat wskazano również np.: niewielkie przydomowe wiaty służące do przechowywania drewna na zimę, wiaty stanowiące zadaszenie ławek, np. w lesie czy parku. Żadną z nich nie można zaliczyć równocześnie do pylonu reklamowego. Zupełnie inna jest funkcja wiaty śmietnikowej, a inna pylonu. Skarżący – w ocenie organu – nie wykazał, aby definicja pylonu reklamowego umieszczona w zaskarżonej uchwale jednocześnie naruszała prawo i negatywnie wpływała na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący hipotetycznie odnosi się do wiaty śmietnikowej, jako pylonu reklamowego, gdyż żadna z jego wiat nie jest pylonem reklamowym. Poza tym, skarżący nigdzie nie przedstawia żadnego dowodu, że jego pylony reklamowe (jeżeli takie posiada) są sprzeczne z zaskarżoną uchwałą, albo że przy umiejscowieniu jakiejś kolejnej działalności gospodarczej na jego działkach będzie musiał mieć pylon reklamowy, który będzie wykraczał poza przepisy uchwały. Należy przy tym podkreślić, że skarżący powinien wskazać konkretne postanowienia uchwały, które będąc sprzeczne z prawem jednocześnie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, czego nie uczynił. Wobec powyższego przedstawiony zarzut organ uznał za bezpodstawny.

2.23. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 Udp organ podniósł, że Obszar II został wyznaczony wzdłuż dróg krajowych przebiegających przez miasto, przy których to minimalna odległość sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni wynosi 10 m (gdyż są to drogi krajowe), a nie 6 m jak wskazuje skarżący. Organ wskazał, iż realizacja tablic reklamowych może nastąpić wyłącznie w odległości nie mniejszej niż 8 m i nie większej niż 18 m od krawędzi jezdni (w przypadku dróg krajowych administrowanych przez Prezydenta Miasta [...]) oraz odległości nie mniejszej niż 25 m i nie większej niż 33 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] na odcinku od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta (gdyż teren ten zlokalizowany jest wzdłuż drogi krajowej poza granicą administracyjną Miasta [...] i droga ta jest administrowana przez GDDKiA). Wprowadzenie do zaskarżonej uchwały krajobrazowej "zapisu" o możliwości lokalizowania tablic reklamowych w odległości nie mniejszej niż 10 m (a nie jak jest ustalone w uchwale 8 m) spowodowałoby, iż zarządca drogi, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, o których mowa w art. 43 ust. 2 Udp, nie mógłby wyrazić zgody na usytuowanie tablicy reklamowej w odległości mniejszej niż wskazane 10 m (droga krajowa), podczas gdy ww. art. 43 ust. 2 Udp jasno daje zarządcy drogi taką możliwość. Taka zgoda byłaby wówczas sprzeczna z aktem prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa i nie mogłaby zostać zaakceptowana przez organ administracyjno-budowlany na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z art. 43 ust. 3 Udp przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy, w związku z powyższym wprowadzono w uchwale krajobrazowej "zapis", iż ustala się obowiązek realizacji tablic reklamowych wzdłuż drogi krajowej Nr [...] na odcinku od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta w odległości nie mniejszej niż 25 m i nie większej niż 33 m właśnie ze względu na fakt, iż jest to obszar położony poza terenem zabudowy i taka zgoda na zbliżenie nie jest możliwa. Odległość 8 m wynika z przeprowadzonych analiz dokonanych w trakcie przygotowania projektu Uchwały oraz rozmów prowadzonych z Miejskim Zarządem Dróg w [...] (jednostką organizacyjną Miasta [...]). Odległość ta podyktowana była analizą widoczności wykonaną podczas inwentaryzacji terenowej. Ponadto na podstawie rzutów poszczególnych ulic, na których naniesione były granice pasów drogowych, wyznaczono średnią optymalną odległości sytuowania wolnostojących tablic reklamowych. Z analizy wynika, że zachowanie odległości 8 m od krawędzi jezdni jest optymalne, ponieważ umożliwia lokalizacje bilbordów poza granicami pasów drogowych na działkach prywatnych. Obecnie wiele reklam usytuowanych jest zbyt blisko jezdni, w dodatku nielegalnie, co stwarza potencjalne zagrożenie dla użytkowników drogi.

2.24. W ocenie organu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 37a ust. 3 Upzp poprzez ustanowienie rzekomego zakazu sytuowania szyldów w uchwale krajobrazowej. Organ podkreślił, że początek § 6 skarżonej uchwały w brzmieniu: "Dla Obszarów II, III, IV i V ustala się następujące zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (z wyłączeniem szyldów), ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczane na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność", jasno rozgranicza regulacje dotyczące tablic i urządzeń reklamowych oraz regulacje dotyczące szyldów. W § 6 pkt 2a, ani w żadnym innym miejscu przedmiotowej uchwały nie znajduje się żaden generalny zakaz sytuowania szyldów, jak wskazuje skarżący, a co najwyżej zasady i warunki sytuowania szyldów.

Niezależnie od powyższego, argumentacja skarżącego, iż na nieruchomościach tj. na dz. ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] oraz [...] w obr. [...] przy ul. [...], planuje budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowo-usługowych i umieszczenie szyldów reklamujących jego zamierzenia inwestycyjne - jak zauważył organ - pozostanie w sferze planów, gdyż te nieruchomości nie zostały ujęte w Studium zagospodarowania przestrzennego, ani w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jako teren o takim przeznaczeniu. Szyld reklamujący planowane zamierzenie inwestycyjne byłby zwykłą reklamą, gdyż zgodnie z definicją zawartą w Upzp przez "szyld" - należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują, a prowadzenie takiej działalności na swojej nieruchomości skarżący planuje dopiero w przyszłości. A zatem, i w tym przypadku interes prawny skarżącego nie został naruszony.

2.25. Organ nie zgodził się, że ustanowienie zakazu stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących jest przekroczeniem delegacji ustawowej art. 37a ust. 1 Upzp. Zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami standardów jakościowych, dotyczących w szczególności: standardów technicznych i bezpieczeństwa w zakresie trwałego zamocowania, kompletności i trwałości wyposażenia są również walory estetyczne, a do nich należy m. in. jest kolorystyka. A zatem, zasady i warunki, które uchwałodawca miał określić w przedmiotowej uchwale również odnoszą się do kolorów, tym bardziej, że celem wprowadzonych przepisów ustawowych było doprowadzenie do uporządkowania przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Uchwała ma zmierzać do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców (takim niewątpliwie jest m. in. ograniczenie w stosowaniu jaskrawej kolorystyki czy powłok fosforyzujących) oraz do poprawy wizerunku miasta. Poza tym, czym innym jest marka, logo, oznaczenie indywidualne przedsiębiorcy i zastrzeżone w tych oznaczenia kolory i barwy, a czym innym reklama, która przecież nie stanowi tylko oznaczenia przedsiębiorcy, ale zawiera również inne elementy. Indywidualne oznaczenie przedsiębiorcy, jego marka czy logo, będą stanowić szyld, co do którego uchwała nie wypowiada się w zakresie kolorów. Niezależnie od powyższego, powłoki fosforyzujące stanowią rodzaj materiału budowlanego, a ten może być regulowany "zapisami" uchwały. Organ wskazał, że w § 13 zaskarżonej uchwały zwalnia się z obowiązku dostosowania do warunków określonych w przedmiotowej uchwale istniejące ogrodzenia, które zostały wybudowane zgodnie z przepisami przed dniem wejścia w życie uchwały. A zatem, jeżeli ogrodzenie należące do skarżącego zostało posadowione zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, nie miał obowiązku dostosowywać tego odrodzenia do uchwały krajobrazowej. Wobec tego, interes prawny skarżącego w tej materii również nie został naruszony.

2.26. W ocenie organu, bezpodstawny jest również zarzut dotyczący § 6 pkt 3 lit. f, lit. o i lit. p uchwały, które to przepisy dopuszczają sytuowanie gablot reklamowych na parterze budynków, w których prowadzone są usługi fotograficzne i biura sprzedaży nieruchomości, przy usługach gastronomicznych stosowanie markiz, parasoli, przenośnych "kobyłek". Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem całości regulacji zawartej w § 6 uchwały. W tym kontekście możliwość sytuowania tych rodzajów reklamy zawierających menu lokali gastronomicznych, informacji o lokalu, czy związanych bezpośrednio z działalnością fotograficzną, czy sprzedażą nieruchomości na budynkach przy wejściu do takiego lokalu, jawi się nie tyle jako ograniczenie, dyskryminacja, czy zastosowania różnych regulacji w ramach tego samego rodzaju obszarów (jak twierdzi skarżący), ale stanowi wręcz dodatkową możliwość dla przedsiębiorcy - związaną z zasadami i warunkami sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach, w przypadku gdy prowadzi on w takim budynku działalność gastronomiczną, fotograficzną, czy sprzedaż nieruchomości. Natomiast dopuszczenie tego typu urządzeń dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność na danym obszarze miasta spowodowałoby chaos w przestrzeni miasta. W realiach działalności prowadzonej przez skarżącego, tj. najmu nieruchomości pod obiekty gastronomiczne, czy samemu prowadzenie takiej działalności, w przekonaniu organu, kwestionowana regulacja § 6 uchwały nie oznacza dla skarżącego zakazu umieszczania reklamy w takiej formie, a zatem nie narusza to jego interesu prawnego. Organ, zgodnie z art. 37a ust. 2 Upzp, miał prawo w uchwale określić zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność, dlatego też bezpodstawny jest zarzut dotyczący § 6 pkt 1 i 4 lit. c i lit. d uchwały, które to przepisy w ocenie skarżącego dopuszczają się nierównego traktowania przedsiębiorców poprzez zróżnicowania wielkości szyldu, pomimo tego, że jego sytuowanie jest ściśle związane z rodzajem i kubaturą budynku, co stanowi swoistą zasadę oznakowania firm na terenie miasta.

2.27. Powyższe - zdaniem organu - prowadzi do wniosku, że przyjęcie uregulowań przewidzianych w uchwale nie narusza art. 37a ust 1-9 Upzp, który umożliwia gminie ustalenie w formie uchwały zasad i warunków sytuowania szyldów, w tym ich ilości. W kompetencji rady gminy leży wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości/ilości prezentowanych reklam, czy szyldów. Nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Również prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Rada gminy tworząc przepisy prawa (m. in. zaskarżoną uchwałę krajobrazową) miała na uwadze, że podejmowane przez nią działania mają służyć zaspokajaniu" potrzeb całej wspólnoty samorządowej. Dostrzec także należy, że wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone i uporządkowane. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny, nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny potencjalnego przedsiębiorcy mogłoby naruszać.

2.28. Zarzut przekroczenia przez zaskarżoną uchwałę delegacji ustawowej z art. 37a ust. 1 Upzp poprzez znajdujący się w niej § 6 pkt 3 lit. m, według organu, nie znajdował uzasadnienia w przedmiotowej sprawie i nie dotyczył skarżącego. Zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 16a Upzp przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Oznacza to, że tablice informacyjne np. o współfinansowaniu inwestycji ze środków WFOŚiGW w Krakowie (jak tablica należąca do skarżącego), mają charakter reklamy, a ich usytuowanie w przestrzeni miasta odbywa się na podstawie obowiązujących przepisów. Na marginesie organ dodał, że jeżeli skarżący wykaże, że przedmiotowa tablica nie jest reklamą, to zaskarżona uchwała nie będzie miała zastosowania do tej tablicy. Niemniej jednak, zaskarżona uchwała krajobrazowa dopuszcza tego typu tablice zawierające informacje o współfinansowaniu ze środków zagranicznych (a w przypadku skarżącego są to środki krajowe, zatem skarżony "zapis" uchwały nie ma zastosowania do jego tablicy informacyjnej) i zarazem nie ingeruje w zasady i warunki ich posadowienia (zgodnie z § 5 pkt 3 lit. 1, § 6 pkt 3 lit. m uchwały) odsyłając do przepisów odrębnych. Chybiony jest przeto zarzut przekroczenia przez zaskarżoną uchwałę delegacji ustawowej z art. 37a ust. 1 Upzp. Skarżący w tym zakresie nie wykazał zastosowania skarżonego przepisu przedmiotowej uchwały do stanu faktycznego na jego nieruchomości i naruszenia prawa materialnego, a zatem jego interes prawny nie został naruszony.

2.29. Za nietrafiony uznany został zarzut odnoszący się do niejednoznaczności występujących w uchwale pojęć, ponieważ dopuszczalne jest stosowanie pojęć powszechnie znanych i zrozumiałych. Zaskarżona uchwała krajobrazowa została sporządzona w sposób możliwie najbardziej zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy, tj. zgodnie z § 6 ZTP. Nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga jednak definicji, ponieważ wobec jej braku istnieją ogólne zasady wykładni, w tym podstawowa zasada wykładni językowej, których zastosowanie pozwala na właściwe odkodowanie treści normy prawnej. Użyte słownictwo zostało zaczerpnięte z "zapisów" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ze Studium, a niektóre pojęcia np. "obszar i obiekt wpisany do rejestru zabytków" są powszechnie stosowane w prawie budowlanym (art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.). Również, w ocenie organu, nie ma potrzeby definiować określenia "krawędź jezdni", gdyż nie jest ono mogącym budzić wątpliwości określeniem "krawędź drogi", a przeciętny uczestnik ruchu drogowego, zarówno kierowca, jak i pieszy doskonale rozumieją co oznacza krawędź jezdni. Jakkolwiek brak jest w uchwale definicji ww. pojęć, to nie można jednak zgodzić się ze stroną, że brak ten oznacza niejednoznaczność regulacji prawnej. Poza tym, nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga definicji, wobec jej braku dane pojęcie należy rozumieć też zgodnie z jego potocznym sensem. Ponadto, określenia użyte w uchwale należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem przyjętym przez słownik języka polskiego i przy uwzględnieniu legalnych definicji pojęć ustawowych uregulowanych w przepisach Upzp. Wówczas użyte pojęcia nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Uchwała stanowi całość, a poszczególne jej "zapisy" należy odczytywać łącznie z innymi, w tym m. in. jej postanowieniami ogólnymi. Tymczasem skarżący dokonuje wybiórczej wykładni poszczególnych zwrotów zawartych w uchwale w oderwaniu od całego aktu prawa miejscowego, co ma wykazać rzekomą wadliwość sformułowanych w niej przepisów. Zdaniem organu, uchwała w sposób jasny i czytelny ustala zasady i warunki w przedmiocie sytuowania m. in. tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, oraz wprost zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż ustalone uchwałą, chyba że ich sytuowanie zostało określone w przepisach odrębnych, stąd nie ma wątpliwości, że adresat normy chcący w sposób legalny posadowić określony rodzaj np. tablicy reklamowej w określonej części miasta musi zastosować się do wymogów określonych w uchwale. Również w tym zakresie organ podniósł, że nie został naruszony żaden interes prawny skarżącego. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm., u2015) było bowiem dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu do projektu cyt. ustawy napisano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych. Wskazuje się również, że na odbiór krajobrazu mają wpływ kwestie związane z estetyką istniejących obiektów budowlanych. Wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone i uporządkowane. Znajdujące się w tej uchwale "zapisy" nie są przypadkowymi, tylko mającymi swoje uzasadnienie w obowiązujących aktach prawa miejscowego oraz studium.

2.30. W świetle okoliczności faktycznych sprawy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, ponieważ organ planistyczny nie kształtował w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości w zakresie zasad i warunków sytuowania reklam/szyldów. Nie można uznać, że uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej, czy też korzystanie ze swoich nieruchomości, skoro jej zapisy przedmiotowe nie odnoszą się do działalności, lecz wyłącznie do funkcjonowania reklam i szyldów w przestrzeni publicznej. Poza tym, uchwała krajobrazowa nie wprowadza całkowitego zakazu reklamy na działkach skarżącego, a jedynie wprowadza w tym zakresie ograniczenia i zakazy co do zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ilości szyldów. Biorąc pod uwagę, że zostały spełnione wszystkie warunki ustawowe dotyczące wprowadzenia przedmiotowej uchwały, nie zostały przekroczone granice władztwa planistycznego, uchwała nie jest sprzeczna z prawem, mieści się w granicach delegacji ustawowej, nie zostało ograniczone prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej, czy też korzystanie ze swoich nieruchomości, a wyłącznie wprowadzone ograniczenia i zakazy dotyczą zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ilości szyldów, należy uznać że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ konkludował, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, a tym samym skarga winna podlegać odrzuceniu.

3.1. WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

3.2. Wpierw sąd pierwszej instancji wyraził przekonanie, że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów K.c.

3.3. Sąd ten nie dopatrzył się jednak naruszeń w zakresie trybu i etapów uchwalania uchwały krajobrazowej przewidzianych w art. 37b Upzp, jak również nie podzielił oceny skarżącego w kwestii braku jednoznacznego określenia w uchwale, granic poszczególnych obszarów, gdyż w załączniku graficznym nr 1 zostały one określone jednoznacznie i precyzyjnie, tj. w każdym przypadku w oparciu o tekst uchwały wraz z załącznikiem graficznym można jednoznacznie wskazać w jakim obszarze sytuowana jest poszczególna nieruchomość.

W związku z tym, w ocenie sądu pierwszej instancji, niezasadny okazał się zarzut nadużycia władztwa planistycznego przysługującego gminie. Podkreślił, że ze względu na cel uchwały krajobrazowej jakim jest uporządkowanie przestrzeni publicznej uchwała może wprowadzać podział miasta na obszary i strefy, w których obowiązują zróżnicowane zasady sytuowanie obiektów małej architektury oraz tablic urządzeń reklamowych, włączając w to zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Dodał, że wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej uchwale żaden przepis nie wprowadza zakazu sytuowania szyldów na niezabudowanych nieruchomościach. Jak bowiem wynika z § 6 skarżonej uchwały szyldy mogą być umieszczane przez podmiot prowadzący na niej działalność. Nie oznacza to bynajmniej, że aby umieścić szyld na nieruchomości nieruchomość ta musi być zabudowana. Takie ograniczenie nie wynika z żadnego przepisu przedmiotowej uchwały. Czym innym jest natomiast cały szereg obowiązków (§ 6 pkt 1 lit a i lit. b), zakazów (§ 6 pkt pkt 2 lit. c ) oraz pozwoleń (§ 6 pkt 3 lit. b, lit. c) odnoszących się do umieszczania szyldów na budynkach, której to problematyce miejscowy uchwałodawca poświęcił dużo uwagi.

3.4. Sąd pierwszej instancji swym w wyroku wskazał następnie, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa własności i zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ich ograniczenie skutkujące przede wszystkim brakiem możliwości realizacji na nieruchomościach skarżącego reklamowych masztów wysokich tj. do 24 m, ale także innymi ograniczeniami w sytuowaniu reklam i urządzeń reklamowych, ich gabarytów i standardów jakościowych. W tym zakresie zauważył, że co prawda własność i swoboda działalności gospodarczej należą do praw chronionych konstytucyjnie (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP odnoszące się do własności oraz przez art. 22 Konstytucji RP odnoszący się do swobody gospodarczej) podobnie jak zasada równości wobec prawa i zasada niedyskryminacji (gwarantowana w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), zasady te nie mają charakteru bezwzględnego. Zarzut naruszenia powyższych zasad został postawiony w związku z ograniczeniami wprowadzonymi w § 6 pkt 1, pkt 4 lit. e i d, § 6 pkt 3 lit. f, § 6 pkt 3 lit. o i lit. p uchwały, także w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, przez co pozbawiono go m. in. możliwości sytuowania reklamowych masztów wysokich do 24 m. Wskazując na powody uznania tego zarzutu za niezasadny, sąd wojewódzki podkreślił, że wprowadzenie skarżonej uchwały krajobrazowej nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie wszystkich nośników reklamowych oraz szyldów na nieruchomościach skarżącego lecz, że została ograniczona pełna dowolność w tym zakresie. Stwierdził, że wprowadzone ograniczenia uzasadnione są koniecznością dbania o ład przestrzenny, krajobraz i walory środowiskowe, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą (Upzp) i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, jakkolwiek ingeruje w interes prawny przedsiębiorcy. Nie zgodził się też, że wprowadzone w uchwale ograniczenia skutkują naruszeniem istoty prawa własności. Skarżący jako właściciel lub współwłaściciel nieruchomości może je nadal wykorzystywać zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lokując na nich przewidziane uchwałą nośniki reklamowe, może również wykorzystywać te nośniki, które są już posadowione pod warunkiem, że nie narusza to ustaleń skarżonej uchwały. Tym samym uchwała krajobrazowa nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu także z posadowienia na posiadanych nieruchomościach tablic i nośników reklamowych. Kwestionowane w skardze ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, jak również obiektów małej architektury i ogrodzeń, ich gabarytów standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane nie może być uznane za niezgodne z prawem ponieważ obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego.

3.5. W ocenie tegoż sądu zarzuty dotyczące dyskryminacji w zakresie wskazanym wyżej, tj. § 6 pkt 1, pkt 4 lit. e i d, § 6 pkt 3 lit. f, § 6 pkt 3 lit. o i lit. p uchwały, jak również w zakresie dotyczącym sytuowania, gabarytów i ilości pylonów i masztów reklamowych, w tym przede wszystkim masztów reklamowych wysokich, stanowią zarzuty skierowane w istocie przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta [...] regulacji, a pod tym względem sądy administracyjne nie sprawują kontroli aktów prawa miejscowego. Zważono, że zgodnie z art. 37a ust. 1 Upzp rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Do kompetencji rady gminy należy wprowadzenie np. zakazu sytuowania określonych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, ograniczeń ich ilości lub dopuszczalnej wielkości w tym w zależności od tego, jakiego rodzaju działalność gospodarczą prowadzą lub zamierzają prowadzić i jakie w związku z tym jakie stosują lub zamierzają stosować nośniki reklamowe i nie stanowi to niedopuszczalnej dyskryminacji przedsiębiorców. Podkreślono, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do wprowadzenia regulacji mającej na celu podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania, a przynajmniej ograniczenia chaosu reklamowego, co niewątpliwie łączy z ograniczeniami wolności działalności gospodarczej, ale w sposób dopuszczony przez cyt. ustawę (art. 37a Upzp) przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, wynikającej z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Konkludując, zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji stanowi zarzuty skierowane przeciwko ustaleniom ustawy (art. 37a ust. 1 i ust. 9 Upzp) a nie postanowieniom skarżonej uchwały, która została na jej podstawie wprowadzona, zatem zarzut ten nie podlega uwzględnieniu w rozpoznawanej sprawie. Przykładowo odnosi się to do zakazów wprowadzonych w 2 § 6 pkt 2 lit. g uchwały, w którym zakazano stosowania jaskrawej kolorystyki oraz powłok fosforyzujących, a także w pozostałych postanowieniach § 6 ust. 2 uchwały.

3.6. W dalszych motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że jako nietrafny należy ocenić zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 Udp poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i ukształtowanie warunków realizacji reklam wolnostojących, w tym w szczególności trwale z gruntem związanych, na terenie zabudowanym. Argumentowano, że § 7 ust 1 lit. d uchwały krajobrazowej stanowiący m. in. o realizacji tablic reklamowych w odległości nie mniejszej niż 8 m i nie większej niż 18 m od krawędzi jezdni nie narusza normy z art. 43 ust. 1 Udp. Przepis ten określa bowiem to, w jakich odległościach, od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Oznacza to zatem, że "reklamy umieszczone przy drogach w obszarach zabudowanych", równocześnie "nie będące obiektami budowlanymi" nie są regulowane ustawą o drogach publicznych i dlatego uchwała krajobrazowa mogła uregulować to zagadnienie. Kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały nie stoi więc w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z Udp, a jedynie wprowadza ww. ograniczenia z punktu widzenia celu, jakiemu służy uchwała krajobrazowa.

3.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 9 Upzp WSA w Krakowie wskazał, że § 11 uchwały wprowadzony został ogólny obowiązek dostosowania do zakazów i warunków określonych w uchwale w terminach wskazanych w tym artykule istniejących, tablic i urządzeń reklamowych, bez zróżnicowania ich na zrealizowane legalnie lub nielegalnie. Takie zróżnicowanie zawiera natomiast przepis § 13, w którym wprowadzono zwolnienie od obowiązku dostosowania do warunków określonych w ustawie istniejących ogrodzeń zlokalizowanych na wszystkich obszarach pod warunkiem, ze zostały zrealizowane zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem wejścia przedmiotowej uchwały, a więc legalnie. Odnośnie warunku wskazanego w cyt. § 11 dodał, że jest on w pełni uzasadniony celem uchwały krajobrazowej mającej zagwarantować wprowadzenie kompleksowej zmiany w zakresie uporządkowania istniejącego chaosu reklamowego w przestrzeni publicznej miasta [...]. W związku z powyższym, w ocenie sądu pierwszej instancji, nie ma większego znaczenia wskazywanie w skardze, że niektóre z tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych sytuowanych na nieruchomościach skarżącego zostały zrealizowane legalnie. Z kolei w § 12 uchwały ustalono, że obiekty małej architektury nie wymagają dostosowania do nakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, a w § 10 wprowadzono warunek oznaczenia na wolnostojących tablicach reklamowych i urządzeniach reklamowych, które zostały ustawione zostały na podstawie decyzji administracyjnej - nr i daty jej wydania (pkt 1), lub gdy wymagały zgłoszenia – daty złożenia wniosku. W związku z tak ustalonymi warunkami, w tym w szczególności nałożenia obowiązku dostosowania także legalnie wykonanych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (§ 11), WSA w Krakowie dodał, że w podstawie prawnej stanowienia uchwał krajobrazowych, tj. w art. 37a Upzp nie przewidziano możliwości wprowadzenia do uchwały krajobrazowej jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej szkody związanej z działaniami mającymi na celu dostosowanie legalnie zrealizowanych obiektów, na które nałożono taki obowiązek. Ponieważ w świetle obowiązującego prawa nie ma możliwości kompensowania poniesionych z tego tytułu szkód nie można uznać też, że w tym zakresie lokalny uchwałodawca, pominął istotny warunek realizacji owego dostosowania.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

4.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy wedle szczegółowej argumentacji wskazanej w uzasadnieniu niniejszej skargi:

1) art. 133 § 1 Ppsa przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez sąd w aktach sprawy materiału dowodowego, wydanie wyroku na podstawie okoliczności faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w aktach postępowania jak też błąd w ustaleniach faktycznych sądu polegający na nieuzasadnionym, kategorycznym stwierdzeniu, iż:

- "[... ] żadna jednak z jego (skarżącego) nieruchomości nie znajduje się w strefie A Strefa A, wyznaczonej zgodnie z treścią § 1 ust. 6 i § 6 ust. 4 lit. j) uchwały oraz zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1";

- "Kwestia braku działek strony skarżącej w strefie A nie budzi wątpliwości, a nadto pełnomocnik skarżącego jednoznacznie potwierdził tę okoliczność na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r.";

- "W tym miejscu wypada dodać, że wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej uchwale żaden przepis nie wprowadza zakazu sytuowania szyldów na niezabudowanych nieruchomościach.";

- "W skardze wskazano, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 o drogach publicznych (Dz.U. 2018. 2068, dalej w skrócie Udp) jest w zakresie określenia odległości reklam wolnostojących od krawędzi jezdni drogi publicznej sprzeczny z treścią normy ustawowej.";

- na terenie miasta [...] znajdują się wyłącznie obszary zabudowane w rozumieniu art. 43 ust. 1 Udp;

- "Zarzut ten (dotyczący art. 37a ust. 9 Upzp) należy uznać za niezasadny, gdyż warunki takie zostały określone w 5 rozdziale uchwały zatytułowanym "Przepisy końcowe";

2) art. 141 § 4 Ppsa przez sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, a nadto zaniechanie wykazania przyczyn, dla których wyartykułowany w uzasadnieniu skargi sposób wykładni właściwych norm prawa powołanych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącego w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez sąd do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co uniemożliwia skarżącemu zrozumienie motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku;

4) art. 147 § 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 101 § 1 i 2a, 94 ust. 1 i 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm., Usg) w zw. z art. 37a ust. 1, 3, 4, 6, 7, 9 Upzp, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zarówno w całości jak również we wskazanej w uzasadnieniu wniesionej skargi części, mimo iż zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem prawa tego rodzaju, że uzasadnionym jest stwierdzenie jego nieważności.

4.3. Skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 37a ust. 9 Upzp poprzez nieuzasadnione uznanie, iż zaskarżona uchwała wypełnienia w całości delegację ustawową zawartą w przedmiotowej normie prawnej, polegającą na obowiązku określenia w jej treści nie tylko terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, ale przede wszystkim warunków, na jakich to dostosowanie ma się odbywać, której to regulacji trudno doszukiwać się w treści zaskarżonej uchwały wedle szczegółowej argumentacji wskazanej w uzasadnieniu skargi;

2) art. 37a ust. 3 Upzp poprzez nieuzasadnione uznanie, iż zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji zakazujących sytuowania szyldów na terenach niezabudowanych, pomimo wyraźnej regulacji § 6 pkt 2 a) w zw. z § 6 pkt 3 i 4 uchwały, wprost wprowadzającej generalny zakaz lokowania wszelkiego rodzaju szyldów za wyjątkiem wyraźnie dopuszczonych w § 6 pkt. 3 i 4 uchwały w sytuacji, w której 6 pkt 3 i 4 nie zawierają zezwolenia na lokowanie jakichkolwiek szyldów na terenach niezabudowanych, a wszystkie normy odnoszą się do warunków lokowania szyldów na różnej kategorii obiektach budowlanych;

3) art. 37a ust. 6 Upzp poprzez nieuzasadnione uznanie, pomimo braku ustosunkowania się przez sąd do zarzutów i argumentacji podniesionej w skardze, iż zaskarżona uchwała w sposób jednoznaczny określa granice obszarów w niej wyznaczonych, jak też, że strefa A jest obszarem w rozumieniu wskazanej regulacji;

4) art. 37a ust. 6 w zw. z art. 37a ust. 7 Upzp poprzez nieprawidłową wykładnię przedmiotowych norm prawnych polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w stanie faktycznym, w którym uchwała zawiera załącznik graficzny wskazany w art. 37 ust. 7 Upzp, załącznik ten stanowi "dookreślenie treści uchwały w zakresie jednoznacznego wyznaczenia granic poszczególnych obszarów objętych uchwałą krajobrazową", a "Jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas uchwałodawca stosuje przepis 37a ust. 6 Upzp", nadto "Ustawodawca nie nakłada jednak obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale w sytuacji skorzystania z możliwości sporządzenia załącznika graficznego" oraz "że zastosowanie ust. 6 i 7 z art. 37a jest co najmniej uzupełniające, jeśli nie alternatywne", jak również poprzez nieprawidłowe zastosowanie powyższych norm przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż brak jest sprzeczności pomiędzy regulacjami zawartymi w części tekstowej uchwały, a jej załącznikiem graficznym w zakresie wyznaczenia obszarów o zróżnicowanych warunkach lokowania reklam i urządzeń reklamowych;

5) art. 37a ust.1 i 6 Upzp w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieuzasadnione uznanie, iż nie stanowi przekroczenia granic delegacji ustawowej zawarcie w treści zaskarżonej uchwały różnych regulacji w ramach tego samego rodzaju obszarów wyznaczonych w części tekstowej oraz graficznej uchwały, a co za tym idzie tego rodzaju regulacje nie stanowią dyskryminujących kryteriów determinujących możliwość lokowania tablic reklamowych, reklam oraz szyldów na terenie miasta [...] oraz tego rodzaju kryteria, które różnicują sytuację poszczególnych właścicieli nieruchomości na terenie miasta [...] nie ze względu na przesłanki o charakterze estetycznym, krajobrazowym, ale ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie nieruchomości w "studium uwarunkowań" jako aktu nie mającego znaczenia wiążącego, nie stanowi wykraczającej poza granice delegacji ustawowej ingerencji w prawo własności skarżącego;

6) art. 37a ust. 7 Upzp poprzez nieuzasadnione uznanie, iż "w załączniku graficznym nr 1 zostały one określone jednoznacznie i precyzyjnie, tj. w każdym przypadku w oparciu o tekst uchwały wraz z załącznikiem graficznym można jednoznacznie wskazać w jakim obszarze sytuowana jest poszczególna nieruchomość", w sytuacji w której sąd nie ustosunkował się w żadnym zakresie do zarzutów skarżącego dotyczących rozdzielczości (skali) mapy, stanowiącej w/w załącznik oraz rozmytych konturów granic poszczególnych obszarów, jak też poprzez nieuzasadnione uznanie, iż opis, zawarty zarówno w załączniku nr 1 do uchwały, jak również w treści samej uchwały, w sposób jednoznaczny określa granice o różnych regulacjach w zakresie normowania uchwały krajobrazowej;

7) art. 37a ust. 1 poprzez nieuzasadnione uznanie, iż zawarta w § 3 ust. 1 pkt 2 definicja pylonu reklamowego, której zakres normowania dalece wykracza poza definicje reklamy czy też urządzenia reklamowego, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w przytoczonej normie prawnej;

8) art. 37a ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 Udp w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) uPb poprzez nieuzasadnione uznanie, iż nie stanowi przekroczenia granic delegacji ustawowej ustanowienie w § 7 ust. 1 lit. c) możliwości oraz obowiązku lokowania tablic reklamowych trwale z gruntem związanych, stanowiących budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3) uPb, w odległości nie mniejszej niż 8 metrów liczonej od krawędzie jezdni, gdzie w sytuacji dróg gminnych, regulacja uchwały jest bardziej rygorystyczna niż "u.d.o" (skarżącemu kasacyjnie zapewne chodzi o "Udp" – uwaga Sądu), która przewiduje możliwość lokowania tego rodzaju reklam w odległości 6 metrów, natomiast w sytuacji dróg krajowych uchwała ta jest bardziej liberalna niż Udp, która przewiduje możliwość lokowania tego rodzaju reklam wyłącznie w odległości 10 metrów, wszystko w ramach obszarów zabudowanych:

9) art. 37a ust. 4 Upzp w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6, § 8 ust. 1, § 9, § 143, § 146 ust. 1 i 2, § 147 ust. 1 i 2, § 150 ust. 3, § 155 ust. 1-4, ZTP w zw. z art. 37a ust. 6 i 7 Upzp poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż pomimo użycia w zaskarżonej uchwale określeń i definicji, które są niejednoznaczne i mogą być dowolnie interpretowane przez organy egzekwujące postanowienia uchwały, nadto, użycia określeń nieostrych i nie jednoznacznych w zakresie definicji które wpływają na rozgraniczenie wydzielonych w ramach zaskarżonej uchwały obszarów o różnych regulacjach, to pomimo faktu, iż tego rodzaju zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku wyłącznie w oparciu o wykazanie naruszenie w/w rozporządzenia, to mimo to nadal sąd I instancji uznaje, iż zaskarżona uchwała zarówno w jej części tekstowej jak i graficznej w sposób jednoznaczny rozgranicza obszary o zróżnicowanych regulacjach w zakresie warunków sytuowania reklam oraz urządzeń reklamowych;

10) art. 101 § 1 i 2a, art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Usg w zw. z art. 37a ust. 1, 3, 4, 6, 7, 9 Upzp poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zarówno w całości, jak również we wskazanej w uzasadnieniu wniesionej skargi części, mimo iż zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem prawa tego rodzaju, że uzasadnionym jest stwierdzenie jego nieważności;

11) art. 140 K.c. intepretowanego w świetle brzmienia "art. 64 ust. 4" oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 1, 3, 4, 6, 7, 9 Upzp poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zaskarżona uchwała, w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, nie stanowi normowania ingerencji z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w prawo własności skarżącego, ja też wyczerpuje w pełni tę delegację pomimo oczywistego braku w niej określenie na jakich warunkach skarżący ma dostosować posiadane reklamy i urządzenia reklamowe do jej treści, wbrew odmiennym i błędnym ustaleniom faktycznym sądu I instancji w tym zakresie.

4.4. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego położonych na terenie Miasta [...]. Ewentualnie, na wypadek uznania przez sąd, iż uchybienia zaskarżonej uchwały są tego rodzaju, iż uzasadniają one stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na wypadek zaś uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zastosowanie art. 188 Ppsa w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a w każdym z w/w wypadków nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

4.5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi szczegółowo odniesiono się do zarzutów kasacyjnych uznając, iż nie są one usprawiedliwione. Do odpowiedzi dołączono mapę obrazującą rozmieszczenie poszczególnych obszarów objętych regulacją uchwały krajobrazowej oraz zilustrowano lokalizację działek należących do skarżącego, a objętych regulacją w/w uchwały.

4.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyjaśnił znaczenie skrótowców, którymi posłużył się w skardze kasacyjnej, wyjaśnił nadto, iż skarżący kasacyjnie zbył działkę nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Dalej podtrzymał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza w aspekcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19. Wyjaśnił, że stwierdzenie zawarte w protokole z rozprawy przed WSA w Krakowie odnośnie wypowiedzi pełnomocnika co do braku działek należących do skarżącego, a mających się znajdować w strefie A, odnosiło się wyłącznie do załącznika graficznego uchwały krajobrazowej.

Pełnomocnik organu wnosił, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.2. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie takich naruszeń przepisów prawa, które skutkować powinny uwzględnieniem skargi na uchwałę krajobrazową. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną lub niezgodną z prawem.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, wypadnie przypomnieć, że Sąd Naczelny oddala skargę kasacyjną także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, CBOSA.nsa.gov.pl). Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie spełniające wymogi z art. 141 § 4 Ppsa. Jasno z motywów tegoż wyroku wynika stanowisko sądu a quo oraz przyczyny, z powodu których uznał on, że skarga nie jest usprawiedliwiona. Wyrok poddaje się kontroli, przeto zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest trafny. Nie jest trafne zarzucanie sądowi pierwszej instancji, jakoby uzasadnienie wyroku miałoby uniemożliwiać stronie skarżącej kasacyjnie zrozumienie motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji oraz podjęcie merytorycznej polemiki. Przeczymy temu stwierdzenie zarówno obszerność argumentacji sądu a quo, jak i sama treść skargi kasacyjnej, w której sformułowano wszak szereg zarzutów, w tym także naruszenia prawa materialnego.

Nie jest także skuteczne podnoszenie naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, nie zostało podważone, aby sąd pierwszej instancji miał wykroczyć poza granice sprawy, nadto w tym zakresie trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi. W uzasadnieniu wyroku dostatecznie jasno odniesiono się do zarzutów skargi.

5.3. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia cyt. przepisu nie wykazał – w ocenie Sądu Naczelnego – aby zaskarżony wyrok miał zostać wydany na podstawie ustaleń spoza materiału dowodowego znajdującego się w aktach, nadto nie jest w ogóle podważane, aby wyrok został wydany bez zamknięcia rozprawy przed WSA w Krakowie. Część z zarzutów w ramach podstawy obejmującej naruszenie art. 133 § 1 Ppsa dotyczy zresztą kwestionowania treści załącznika graficznego do uchwały krajobrazowej, jego znaczenia oraz wypowiedzi sądu a quo odnośnie oznaczonych kwestii prawnych.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, jakoby żadna z jego nieruchomości, na której wykonuje działalność gospodarczą, nie miałaby się znajdować w strefie A oznaczonej w § 1 ust. 6 uchwały, a zwizualizowanej na załączniku graficznym. Dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wyjaśnił, że jego wypowiedź do protokołu z rozprawy przed sądem pierwszej instancji w tym aspekcie, w jakim wynikało z niej, że skarżący nie posiada nieruchomości w strefie A, dotyczą obszarów ujętych w załączniku graficznym do uchwały krajobrazowej. Z tej przyczyny nie sposób zarzucić skutecznie sądowi a quo naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, zwłaszcza gdy skarżący nie domagał się sprostowania lub uzupełnienia protokołu w trybie art. 103 Ppsa.

5.4. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku, a uznającego zgodność z prawem uchwały krajobrazowej miasta [...], w tym w odniesieniu do regulacji określającej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz wprowadzającej obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, warunków i zasad w niej określonych przez podmioty, które powyższe tablice i urządzenia reklamowe zrealizowały w sposób legalny, gdyż na podstawie tzw. zgody budowlanej.

5.5. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37a ust. 1 Upzp, który upoważnia radę gminy do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Dalsze przepisy określają obligatoryjne elementy, jakie winna zawierać uchwała krajobrazowa, będąca aktem prawa miejscowego, w tym określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 Upzp).

5.6. Regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 Upzp budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Zdaniem Sądu nie dotyczą one samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK-A 2023/102, opublikowanym także w Dz. U. z 21 grudnia 2023 r.) orzekając, że art. 37a ust. 9 Upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 Upzp. Aczkolwiek orzeczenie ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego, to jednakże konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 Upzp, głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 94/22, publ.: CBOSA.nsa.gov.pl).

Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie NSA, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 Upzp dopuścił się pominięcia prawodawczego. Przyznał bowiem podmiotom czas pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając uchwałodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność.

5.7. Z powyższych względów Trybunał zgadzając się z Naczelnym Sądem Administracyjnym uznał, że art. 37a ust. 9 Upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

5.8. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 Upzp zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie w tym tylko zakresie, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. Aczkolwiek, co należy podkreślić, Rada Miasta [...], zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały. Wobec niekonstytucyjności powołanego przepisu w zakresie określonym w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej.

5.9. Tym samym błędne jest stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że uchwała krajobrazowa nie narusza praw nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych. Przeciwnie, przepisy uchwały krajobrazowej określające zasady i warunki ich sytuowania oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych w wyznaczonym terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, bez określenia w niej mechanizmu kompensacyjnego bądź wyjątków w zakresie dostosowania, prawa te narusza. Sprawia to, że przepisy uchwały krajobrazowej nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym.

5.10. Usprawiedliwione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37a ust. 9 Upzp. Dalszym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18, publ.: CBOSA.nsa.gov.pl).

5.11. Nie znajdują usprawiedliwienia dalej idące zarzuty skargi kasacyjnej. Rada Miasta - z zastrzeżeniem przypadku omówionego powyżej - władna była określić w uchwale krajobrazowej szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada, dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podjęła starania przeciwdziałające tzw. chaosowi reklamowemu i w tym celu skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 Upzp. Warto odwołać się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność".

Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Treść zaskarżonej uchwały nie ma charakteru dyskryminacyjnego. Przyjęte rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają więc swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny. Jest nim wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki oraz także ochrony środowiska. Zdaniem NSA w tym składzie orzekającym Rada Miasta podejmując uchwałę krajobrazową uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w uchwale krajobrazowej, szczegółowo przedstawiona w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę, prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. Zwrócić należy uwagę, że podstawę do ich ograniczenia stanowi potrzeba ochrony środowiska, a dbałość każdego o stan środowiska jest także wartością podlegającą ochronie (art. 86 Konstytucji RP).

5.12. Nie można zgodzić się ze stroną skarżąca kasacyjnie, że uchwała krajobrazowa poprzez wprowadzone w niej ograniczenia tej działalności narusza art. 140 K.c. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zawarte w tej uchwale rozwiązania np. w zakresie wielkości nośników reklamowych, ich wysokości, zakazów sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w określonym miejscu albo sytuowania takich tablic i urządzeń innych niż określone w uchwale czy zakazu używania podestów niewątpliwie stanowią ograniczenia, jednak dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 140 K.c. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezrozumiały jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 140 K.c. interpretowanego w świetle "art. 64 ust. 4" Konstytucji RP, takiej jednostki redakcyjnej w ustawie zasadniczej brak, przeto zarzut ten nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli.

5.13. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 37a ust. 3 Upzp, trafnie sąd wojewódzki przyjął, iż uchwała krajobrazowa nie zawiera zakazu sytuowania szyldów na niezabudowanych nieruchomościach, a jej regulacje zawarte w § 6 wprowadzają jedynie oznaczone nakazy oraz dozwolenia.

5.14. Zarzuty ujęte w pkt II. 3), 4), 5) i 6) skargi kasacyjnej, odnośnie naruszenia przepisów art. 37a ust. 6 Upzp oraz tegoż przepisu w zw. z art. 37a ust. 7 Upzp, jak również art. 37a ust. 1 i 6 Upzp w zw. z art. 32 ust. 1 i (art.) 94 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. i art. 37a ust. 7 Upzp, podlegają łącznemu rozpoznania, albowiem pozostają ze sobą w związku. Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, aby doszło do naruszenia wskazanych w powyższych podstawach kasacyjnych przepisów prawa. Rada Miasta [...], jak trafnie przyjął to sąd pierwszej instancji, mogła w uchwale krajobrazowej zawrzeć różne unormowania wobec oznaczonych obszarów gminy (miasta), a obszary te jednoznacznie wskazano w załączniku graficznym do tej uchwały (oznaczonym jako załącznik nr 1). Zastosowanie podziału terenu gminy (miasta) na różne obszary, przy uwzględnieniu treści ustaleń Studium, nie mogło zostać uwzględnione jako kryterium dyskryminacyjne, przeciwnie – słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną uwypukla się znaczenie tegoż Studium dla ustalania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (miasta), jako zawierającego m. in. wskazanie terenów, gdzie mają być lokalizowane ewentualne obiektu handlowe o pow. sprzedaży powyżej 2000 m².

Nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów dodatkowe wydzielenie tzw. strefy A w dwóch obszarach (II i IV), gdy idzie o dopuszczalną realizację tzw. masztów wysokich. Słusznie ponadto sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie skarżący – nie posiadając nieruchomości w tej strefie, nie ma interesu prawnego do kwestionowania treści uchwały krajobrazowej.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi, w ramach których skarżący kwestionował czytelność załącznika graficznego do uchwały. Przepisy Upzp nie określają skali takiego załącznika graficznego, czyni to ustawodawca w innych przepisach cyt. ustawy (np. w art. 16 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1). Z tego względu zarzuty odnośnie nieczytelności załącznika graficznego lub "rozmyciu konturów" poszczególnych obszarów mają charakter subiektywny.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że podział gminy na obszary, z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów, jest dokładnie tym samym, co w sytuacji skorzystania z możliwości zawarcia w uchwale załącznika graficznego wraz z opisem jednoznacznie określającym granice obszarów. Przepisy nie nakładają obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale, bowiem ich zastosowanie jest alternatywne (wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., II OSK 299/19, LEX nr 3335962). Z tego względu nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których wywodzono o sprzeczności ustaleń treści uchwały z jej załącznikiem graficznym.

5.15. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 Upzp, jako przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do definicji pylonu reklamowego. Z cyt. przepisu wynika, że rada gminy ma kompetencję do określenia w drodze uchwały "zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Przyjmując dla potrzeb uchwały definicję pylonu reklamowego w jej § 3 ust. 1 pkt 2 nie przekroczono delegacji ustawowej, skoro z definicji tej wynikają wszak "gabaryty" zbiorczego nośnika reklamowego. Trafnie ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarżący nie wyłuszczył, aby takim pylonem reklamowym, mającym nie spełniać wymogów uchwały, dysponował na terenie miasta [...].

5.16. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 Udp oraz art. 3 pkt 1) i 3) uPb, w odniesieniu do § 7 ust. 1 lit. d uchwały krajobrazowej dotyczącego lokalizowania tablic reklamowych w oznaczonej odległości od krawędzi jezdni. Skarżący podnosząc, że regulacja uchwały jest bardziej rygorystyczna w odniesieniu do dróg gminnych, niż wskazany przepis Udp, tymczasem obszar II zawarty w uchwale krajobrazowej dotyczy terenu dróg krajowych oraz obszarów bezpośrednio do nich przylegających, przeto to zastrzeżenie skarżącego nie dotyczy regulacji zawartej w Udp odnośnie dróg gminnych. Ponadto regulacja zawarta w art. 43 ust. 1 Udp odnosi się do niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych "przy drogach poza obszarami zabudowanymi". Pojęcie obszaru zabudowanego nie jest definiowane przepisami Udp, stosowna definicja znajduje się w art. 2 pkt 15 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2023, poz. 1047), to "obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi". Z tego względu trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że zagadnienie lokalizowania reklam w obszarze miasta [...] mogło znaleźć unormowanie w przepisach uchwały krajobrazowej.

5.17. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 37a ust. 4 Upzp w zw. z wyłuszczonymi w podstawie skargi kasacyjnej oznaczonej II. 9) enumeratywnie przepisami ZTP w zw. z art. 37a ust. 6 i 7 Upzp. Sąd naczelny podziela przywołane w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko judykatury, wedle którego ustanowione w przepisach ZTP normy mają jedynie charakter dyrektyw skierowanych do legislatorów, nie stanowią zaś kryteriów mających przesądzać w tym przypadku o nielegalności aktu prawa miejscowego. Ponadto sam skarżący kasacyjnie formułując taką podstawę kasacyjną czyni ją w kontekście spodziewanej, zatem hipotetycznej dowolności przy interpretowaniu przepisów uchwały.

5.18. Uogólniając powyższe wywody, zwrócić wypadnie uwagę, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - nie jest prawem absolutnym, które dawałoby osobie wykonującej tę działalność niczym nie skrępowaną swobodę do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Z art. 22 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Po pierwsze, wprowadzenie w uchwale krajobrazowej ograniczeń dotyczących warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zakazu sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowalnych, z jakich winny być wykonane znajduje swoje oparcie w art. 37a ust. 1 i 3 Upzp. Po drugie, zgodnie z tym co już rozważono, potrzeba wprowadzenia tych ograniczeń ma swoje uzasadnienie w potrzebie zachowania wymagań ładu przestrzennego, estetyki i dbałości o miejski krajobraz jako jeden z elementów środowiska przyrodniczego, a zatem uwzględniając szeroko rozumiany interes publiczny. Po trzecie, ograniczenia nie uniemożliwiają stronie skarżącej kasacyjnie prowadzenia działalności gospodarczej, może ją nadal wykonywać, jednakże na warunkach określonych także w uchwale krajobrazowej - akcie prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 37a ust. 4 Upzp).

6.1. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

6.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, stosownie do wyniku sprawy, na podstawie 203 pkt 1 i art. 206 Ppsa zasądzając od Miasta [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie częściowy zwrot kosztów postępowania.