Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 22/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 33 i 34
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 2 pkt 13, art. 38a ust. 1 pkt 1 lit.a i lit. i
journal: Dz.U. 2012 poz 651
law: Ustawa  dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2021 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Robót Inżynieryjno-Transportowych [...] pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej "[...]" o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora z obiektami towarzyszącymi - Etap I tj.: budynku głównego ciepłowni wraz z rozdzielnią energetyczną i częścią socjalną, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacyjną i telefoniczną, stacji gazowej redukcyjnej, budynku magazynowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: c.o., elektryczną, wiaty magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wjazdu i utwardzenia terenu na działce o nr ewid. [...], przy ulicy [...] w miejscowości [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], na rzecz Uzdrowiska [...] Sp. j.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu GINB podał, że planowana inwestycja została zaprojektowana na terenie, który objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]), zmienionym uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] maja 2010 r., Nr [...]. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] w [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Ponadto, działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej "A". Lokalizacja sieci zewnętrznych związanych z funkcjonowaniem ciepłowni jest zgodna z ustaleniami planu, w zakresie rodzaju inwestycji. Planowany obiekt posiada moc cieplną wynoszącą 3,4 MW oraz moc elektryczną 3,6 MW które to parametry przekraczają obecne zapotrzebowanie istniejących obiektów, jednak nadwyżka mocy przeznaczona zostanie na planowanie inwestycyjne związane z rozbudową i budową nowych obiektów sanatoryjnych przez inwestora. W związku z powyższym, w ocenie GINB, sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowa inwestycja należy do kategorii inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt. 33 i 34 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2013 r., znak: [...], orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie GINB inwestycja objęta decyzją Starosty [...] z [...] października 2014 r., nie narusza rażąco ustaleń powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego inwestycja spełnia przesłanki zakładu przemysłowego, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 według stanu na dzień wydania decyzji – dalej ustaw o lecznictwie uzdrowiskowym), gdyż stanowi zespół budynków i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności wytwórczej polegającej na przekształceniu gazu w energię cieplną oraz elektryczną. W związku z powyższym decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r., została wydana z naruszeniem art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (zabraniającym budowy zakładów przemysłowych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane), lecz zdaniem GINB, nie jest to naruszenie rażące. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Wprawdzie naruszono przepis art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym jednak skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Inwestycja nie będzie wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz, a co istotne przyczyni się do poprawy stanu jakości powietrza na terenie uzdrowiska. Spowoduje eliminację kotłowni węglowych i olejowych, przez co zmniejszy się ilości emitowanych niekorzystnych składników zanieczyszczających powietrze. Natomiast produkcja energii cieplnej w ciepłowni pozwoli na uruchomienie nowych inwestycji jak podgrzewane baseny, aquaparki lub zakłady ogrodnicze. Budowa ciepłowni i jej eksploatacja oraz uruchomienie nowych inwestycji pozwoli na zwiększenie zatrudnienia na terenie gminy [...]. Poprawi komfort życia mieszkańców, zmniejszy się zanieczyszczenie powietrza, a koszt jednostkowy wyprodukowanego ciepła będzie o 30% niższy od obecnego (raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia). Zdaniem organ odwoławczego w wyniku wybudowania ciepłowni gazowej również ilość tlenku węgla, dwutlenku azotu, tlenku i dwutlenku siarki zmniejszy się, a zanieczyszczenia smoliste i pyły zostaną zlikwidowane. Przyczyni się do poprawy jakości stanu powietrza. Powyższe okoliczności sprawiają, że w przedmiotowym przypadku nie zachodzi kwalifikowane naruszeniem prawa.

GINB wskazał, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji art.38a ust. 1 pkt 1 lit. i) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nie dotyczy planowanego przedsięwzięcia i w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. W ocenie GINB, mając na uwadze treść tego przepisu, ustawodawca w istocie dopuścił możliwość budowy m.in. kotłowni gazowych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, należących do kategorii obiektów budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast inwestycja należy do kategorii obiektów mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższa okoliczność również może świadczyć, że zaprojektowanie inwestycji o podobnym profilu działania, nienależącej ponadto do kategorii obiektów budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która w istocie wpływa korzystnie na środowisko, nie wywiera skutków niemożliwych do zaakceptowania.

Organ wskazał, że z analizy akt sprawy, nie wynika aby planowana inwestycja miała negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu (art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Analiza układu urbanistycznego obszaru uzdrowiska wykazała, że inwestycja jest zbliżona kubaturowo do obiektów usytuowanych na terenie uzdrowiska, zajmuje bowiem porównywalny obszar zabudowy względem istniejących tam obiektów, a nawet jest znacznie mniejsza w stosunku do m.in. budynku basenów zewnętrznych czy do budynku hotelu SPA. Co prawda inwestycja wyposażona jest w 4 kominy DN250 mm, jednakże również obiekt [...] w Parku [...] znajdującym się vis a vis spornej inwestycji wyposażony jest w komin znacznie przewyższający swą wysokością budynek [...], który w istocie przypomina projektowane kominy.

W związku z powyższym nie można uznać, zdaniem GINB, iż sporna inwestycja o nowoczesnej konstrukcji w negatywny sposób wpłynie na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny oraz właściwości lecznicze klimatu.

Ponadto, w ocenie GINB, inwestycja nie narusza rażąco § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). W "raporcie oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia (...)", została przedstawiona szczegółowa analiza emisji hałasu na etapie budowy i na etapie użytkowania inwestycji. Z jej interpretacji nie wynika aby zostały rażąco przekroczone poziomy hałasu zarówno w strefie A ochrony uzdrowiskowej jak i na terenach zabudowy mieszkaniowej. Co prawda z przedłożonych w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę materiałów tj. sprawozdania z badań emisji hałasu z [...] czerwca 2020 r., oraz opinii akustycznej z [...] czerwca 2020 r., wynika, że działka nr ewid. [...] (należąca do skarżącego - [...]) znajduje się na terenie, na którym hałas emitowany przez projektowaną inwestycję: w ciągu dnia osiąga wartość 48,6 dB (o 3,6 dB przekracza dopuszczalną wartość wynikającą z tabelą nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r.), w ciągu nocy osiąga wartość 48,6 dB (o 8,6 dB przekracza dopuszczalną wartość), jednakże postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym.

GINB podkreślił, że w przypadku wystąpienia rozbieżności w danym aspekcie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa warunkującym stwierdzenie nieważności decyzji. Nie można bowiem wówczas stwierdzić jednej z podstawowych cech nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego - oczywistości. Organ nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2014 r., rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja w zaprojektowanym kształcie w projekcie budowlanym została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

GINB za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie uznał argumentację odwołania wskazującą na rozbieżność pomiędzy nazwą określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę, a rzeczywistym zakresem inwestycji wynikającym z projektu budowlanego. Projekt budowlany, jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę jest jego integralną część, a zatem stanowi część żądania inwestora. W związku z tym, Starosta [...] decyzją z [...] października 2014 r., udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany, na podstawie złożonego przez inwestora wniosku o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, który stanowi integralną część tej decyzji.

Jak wskazał GINB, organ pierwszej instancji co prawda nie odniósł się do kwestii kwalifikacji planowanej inwestycji jako zakładu przemysłowego, jak również zagadnienia wpływu tej inwestycji na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, bowiem nie wynika to z literalnej treści zaskarżonej decyzji, to jednak samo takie uchybienie, nie przesądza o konieczności (i możliwości) uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Za pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie uznano przedkładaną w trakcie niniejszego postępowania dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego w trybie zapytania ofertowego przez spółkę "Uzdrowisko [...] sp. j. dotyczącego Projektu: Budowa ciepłowni gazowej "[...]" o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych, wraz z obiektami towarzyszącymi (...). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję.

GINB wskazał również, że kwestionowana decyzja nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1i, pkt 12 oraz pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem powołanych powyżej przepisów;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1i, pkt 12 oraz pkt 1a w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym poprzez uznanie, że skutki uchybienia prawa w niniejszej sprawie nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym poprzez uznanie, że budowa zakładu przemysłowego w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej nie stoi w rażącej sprzeczności z art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, poprzez uznanie, że inwestycja nie będzie wywierać negatywnego wpływu ma fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z przepisami § 106, § 17 ust. 2.1, § 22 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...], poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 roku nie narusza rażąco wymienionych powyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z § 22 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...], na terenie Gminy [...], poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę dla obiektu, który generuje hałas przekraczający normy hałasu w środowisku w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, wynoszące 45 dB dla pory dziennej oraz 40 dB dla pory nocnej;

- art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę "sprawozdania z badań emisji hałasu do środowiska pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego nr [...]" z dnia [...] czerwca 2020 roku, "opinii akustycznej" z dnia [...] czerwca 2020 roku oraz dokumentacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego w trybie zapytania ofertowego przez spółkę "Uzdrowisko [...] sp. j. dotyczącego Projektu: Budowa ciepłowni gazowej "[...]" o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych, wraz z obiektami towarzyszącymi (...);

- art. 8 i 11 K.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

W uzasadnieniu skarżący podał, że całkowicie podtrzymuje stanowisko, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistej i wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty [...], a ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym.

W przeciwieństwie do ciepłowni i elektrociepłowni, sieci infrastruktury technicznej same w sobie nie wytwarzają energii, one tylko te energię przesyłają do poszczególnych odbiorców. Nie sposób zatem przyjmować, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę elektrociepłowni na terenie uzdrowiska, ponieważ nie stanowi ona elementu sieci infrastruktury technicznej. Jednakże nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny od wyżej zaprezentowanego, należało by uznać, że budowa planowanej inwestycji nadal pozostaje sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 12 planu, nie przewiduje on lokalizacji w obszarze działki inwestycyjnej sieci infrastruktury technicznej w zakresie dostarczania ciepła. Co więcej, przeciwko dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji w terenie oznaczonym symbolem [...] przemawia § 12 ust 2 lit. b ustaleń planu. Co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał § 12 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych, jednakże w opinii skarżącego nie można uznać by w niniejszej sprawie zachodziła powyższa przesłanka. Niedopuszczalne jest bowiem twierdzenie, aby budowa elektrociepłowni o mocy cieplnej wynoszącej 3,4 MW oraz mocy elektrycznej 3,6 MW mieściła się w pojęciu uzasadnionych potrzeb obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych. Planowana elektrociepłownia będzie produkować bowiem energię elektryczną nie tylko wielokrotnie przewyższającą zapotrzebowanie istniejących i przyszłych obiektów uzdrowiska, ale produkcja będzie przewyższać także moc przyłączeniową istniejącej sieci dystrybucyjnej, która wynosi na chwilę obecną 960 kW. Błędne jest zatem twierdzenie, że elektrociepłownia ma stanowić jedynie zaplecze techniczne dla budynków sanatoryjnych inwestora, w sytuacji gdy energia wytwarzana przez projektowaną inwestycję co najmniej czterokrotnie będzie przekraczać potrzeby własne uzdrowiska oraz możliwości istniejącej w [...] sieci elektroenergetycznej. Ponadto już z samego projektu budowlanego wynika, że energia cieplna będzie przeznaczona do zasilania obiektów publicznych takich jak Uzdrowisko, Hotel SPA [...], Szkoła, Centrum Handlowe, Pensjonaty, Restauracja [...], Bank, Urząd Gminy [...] oraz Zakład Pracy. Nie bez znaczenia w świetle rzeczywistych zamiarów inwestora w zakresie wykorzystywania elektrociepłowni nie tylko na cele związane z potrzebami uzdrowiska jest fakt zawarcia przez niego umowy na budowę elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV dotyczącej przyłączenia planowanej elektrociepłowni do sieci dystrybucyjnej, a także treść wyjaśnień inwestora na zapytania kierowane przez potencjalnych wykonawców, z których wynika, że produkowana przez elektrociepłownię energia elektryczna będzie dostarczana do sieci dystrybucyjnej, a zatem będzie przedmiotem obrotu w skali przekraczającej nawet aktualne możliwości techniczne sieci elektroenergetycznej w [...].

Skarżący zgodził się z organem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 roku o udzielenia pozwolenia na budowę, narusza przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, ponieważ położona jest w strefie ochrony uzdrowiskowej "A", zaś jak wynika z art. 38a ust. 1 pkt 1a w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy zakładów przemysłowych. Sporna inwestycja spełnia przesłanki zakładu przemysłowego, gdyż stanowi zespół budynków i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności wytwórczej polegającej na przekształceniu gazu w energię cieplną oraz elektryczną. Lokalizacja elektrociepłowni w strefie ochrony uzdrowiskowej jest w sposób oczywisty, wyraźny i niebudzący żadnych wątpliwości sprzeczna z art. 38a ust. 1 pkt 1a. cyt. ustawy. Powołany przepis jest jednoznaczny, a jego interpretacja nie stwarza żadnych wątpliwości. W ocenie skarżącego opłacalność inwestycji z ekonomicznego punktu widzenia nie może być stawiana wyżej niż przestrzeganie prawa, ponadto lokalna społeczność wielokrotnie występowała przeciwko budowie elektrociepłowni na obszarze strefy uzdrowiskowej. Pozostawienie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym może doprowadzić także do nieakceptowalnych skutków z punktu widzenia interesu społecznego, podkreślić bowiem należy fakt, że ponad 700 osób wyraziło sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji. Nie ma zatem wątpliwości, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa, bowiem wydana decyzja Starosty [...] w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości jest sprzeczna z przepisami, powodując nieakceptowalne społecznie skutki, prowadząc do degradacji wyjątkowych walorów uzdrowiskowych tego terenu oraz narażając mieszkańców na ciągły hałas. Podważa również zaufanie społeczne do organów administracji, które powinny stać na straży praworządności i egzekwować prawo.

W jego ocenie planowana inwestycja jest niezgodna również z art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, według którego, na terenie strefy "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się prowadzenia działań mających negatywy wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której budowa dużego zakładu przemysłowego z kominami, której praca wiąże się z emisją dużego hałasu, nie będzie wpływać negatywnie na otoczenie, zwłaszcza biorąc pod uwagę szczególny charakter terenu jako uzdrowiska. Zdaniem skarżącego decyzja Starosty [...] narusza rażąco także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ponieważ generatory produkujące prąd mogą być źródłem hałasu przekraczającego nawet 100 dB, a w przypadku przedmiotowej inwestycji planowane są aż cztery takie urządzenia. Nawet w obliczeniach akustycznych przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano, że poziom hałasu na zewnątrz budynku ciepłowni wyniesie ok. 50 dB, a zatem znacznie przekroczy dopuszczalne poziomy hałasu w strefie ochronnej "A" uzdrowiska. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez Starostę [...] przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, co dodatkowo przemawia za jej wadliwością. W celu wykazania, że przedmiotowa inwestycja w sposób rażący narusza normy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostały przedłożone dokumenty, których GINB nie wziął jednak pod uwagę, a postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniana w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo.

Skarżący podkreślił znaczną różnicę pomiędzy nazwą inwestycji określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej rzeczywistym zakresem wynikającym z projektu budowlanego. Z treści decyzji wynika bowiem, że inwestycja ma polegać wyłącznie na budowie ciepłowni gazowej, natomiast zamiarem inwestora w przedmiotowej sprawie jest w rzeczywistości budowa elektrociepłowni, co w sposób jednoznaczny wynika z wyjaśnień inwestora, oraz przedłożonej przez niego dokumentacji. Rozbieżność ta stanowi istotną dla sprawy wadę, ponieważ w rezultacie doprowadziła ona do wydania pozwolenia na budowę dla innego obiektu niż inwestor wskazał we wniosku. Nie można bowiem twierdzić, że załączony projekt stanowi integralną część decyzji w sytuacji, gdy mają one za przedmiot inny obiekt. Inna jest bowiem zasada działania ciepłowni, której głównym zadaniem jest produkcja czynnika o wysokiej temperaturze i przekazywanie jej do systemu ciepłowniczego, a inna elektrociepłowni, wytwarzającej w jednym procesie technologicznym w sposób skojarzony zarówno energię elektryczną, jak i ciepło. Co więcej, pomiędzy ciepłownią, a elektrociepłownią występują istotne różnice, mające decydujące znaczenie pod kątem ich uciążliwości dla otoczenia. Elektrociepłownia emituje bowiem znacznie wyższy poziom hałasu, ze względu na generatory produkujące prąd.

Również uzasadnienie decyzji nie spełnia przesłanek określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ jedynie ogólnie stwierdza brak negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na krajobraz i przyrodę, nie podając w tym względzie żadnych argumentów przemawiających za takim stanowiskiem, nie odnosi się również do podniesionego przez skarżącego zarzutu niekorzystnego oddziaływania akustycznego na otoczenie. Uzasadnienie jego decyzji jest lakoniczne, nie zawiera głębszej analizy poruszanych zagadnień, często pomijając negatywne aspekty przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.. Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty [...] z [...] października 2014r., nr [...], zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej "[...]" o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409 – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6.

W razie spełnienia tych wymagań oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Bezspornym jest, że planowana inwestycja (działka nr ewid. [...]) położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]), zmienionym uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] maja 2010 r., Nr [...], na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno-hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem, jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (§ 6), w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" W § 25 uchwały wskazano, że obszar "A" ochrony uzdrowiskowej jest obszarem, w którym odbywa się proces leczniczy. Mogą znajdować się oprócz obiektów bezpośrednio związanych z lecznictwem uzdrowiskowym także inne obiekty usługowe towarzyszące i służące lecznictwu uzdrowiskowemu oraz obsłudze kuracjusza (pacjenta i turysty) np. pensjonaty, restauracje lub kawiarnie. Stosownie zaś do § 13 pkt 4 lit. e uchwały ustala się zachowanie warunków uzdrowiskowych, zgodnie z wymogami dla obszarów ochrony uzdrowiskowej i stref ochronnych "A", "B" i "C" poprzez nie planowania w strefie "A": zakładów przemysłowych. Natomiast w § 106 uchwały teren o symbolu [...] o pow. - 4,60 ha oznaczono jako teren projektowanej zabudowy obiektami usług turystycznych, sanatoryjno – hotelowych lub usług zdrowia związanych z uzdrowiskiem, jako uzupełnienie funkcji sanatoryjnej (np. hipoterapia). Położony jest w strefie ochrony uzdrowiskowej "A".

Jak wynika z akt sprawy, inwestycja ma stanowić uzupełnienie podstawowej funkcji sanatoryjnej i polegać na budowie zaplecza technicznego wraz z instalacjami i urządzeniami, niezbędną do właściwego użytkowania istniejących obiektów sanatoryjnych. Taki rodzaj funkcji nie jest całkowicie sprzeczny z przepisami planu, choćby w związku z brzmieniem jego § 12 pkt 5, zgodnie z którym za zgodne z planem uznaje się przebiegi sieci infrastruktury technicznej, nie uwidocznione na planszy infrastruktury technicznej, lecz związane z uzasadnionymi potrzebami obsługi terenów objętych planem oraz terenów przyległych. Dodatkowo w § 13 ust. 6 planu ustalono zachowanie warunków uzdrowiskowych, zgodnie z wymogami dla obszarów ochrony uzdrowiskowej i stref ochronnych "A", "B" i "C" poprzez wprowadzenie systemów energii odnawialnej lub zapewniającej niską emisję zanieczyszczeń.

Podkreślić należy, że obostrzenia zabudowy dla obszarów ochrony uzdrowiskowej A wynikają również z ustawy uzdrowiskowej. Zgodnie z jej art. 38a ust. 1 pkt 1 w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy: zakładów przemysłowych (lit. a), obiektów budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności takich jak: warsztaty samochodowe, wędzarnie, garbarnie, z wyjątkiem obiektów budowlanych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, w szczególności takich, jak: sieć wodno-kanalizacyjna, sieć gazowa, kotłownie gazowe, wiercenia wykonywane w celu ujmowania wód leczniczych (lit. i).

Z powyższych przepisów wynika zaś, że dopuszczalna jest realizacja pewnych inwestycji, jednak w zależności od ich kwalifikacji. Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji) przez pojęcie obiekt budowlany należało rozumieć a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Wobec tego, gdy budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a także budowla (do której w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zaliczono części budowlane urządzeń technicznych kotłów, pieców przemysłowych) służą poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska możliwa jest ich realizacja w strefie ochrony uzdrowiskowej A. Jak wyjaśnił organ odwoławczy inwestycja istotne przyczyni się do poprawy stanu jakości powietrza na terenie uzdrowiska. Spowoduje eliminację kotłowni węglowych i olejowych, przez co zmniejszy się ilości emitowanych niekorzystnych składników zanieczyszczających powietrze. Trudno przyjąć, by ekologiczne źródło produkcji ciepła nie wpisywało się w przesłankę poprawy stanu sanitarnego uzdrowiska. Przepisy prawa miejscowego nie mogą wyłączać zapisów ustaw. Skoro w obszarze A ustawy uzdrowiskowej ustawodawca dopuścił możliwość budowy obiektów budowlanych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, to przepisy prawa miejscowego nie mogą stać na przeszkodzie realizacji takich inwestycji. Akt prawa miejscowego nie może bowiem ograniczać uprawnień strony wynikających z aktu wyższego rzędu jakim jest ustawa. W tej sytuacji wobec podlegającego pewnym regułom interpretacyjnym i nieostrym brzmieniu art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy uzdrowiskowej w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie można uznać za rażąco naruszające prawo zapisy decyzji Starosty [...] z [...] października 2014r., nr [...].

Odnosząc się natomiast do twierdzenia zarówno GINB jak i skarżącego, że planowana inwestycja stanowić będzie zakład przemysłowy, o jakim mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, należy zauważyć, że swoich rozważaniach organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię, że w stosunku do planowej inwestycji toczyło się również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ciepłowni gazowej [...]" o mocy cieplnej 3,4 MW wraz z obiektami pomocniczymi oraz infrastrukturą zewnętrzną w zakresie sieci: gazowej, cieplnej i elektroenergetycznej oraz o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 868/20. W uzasadnieniu tego nieprawomocnego wyroku Sąd przyjął, odnosząc się do zarzutu, że planowane przedsięwzięcie stanowi zakład przemysłowy, że "z ustaleń organu wynika, że inwestor jest właścicielem Uzdrowiska, w tym, obiektów sanatoryjnych na terenie Uzdrowiska. Z wniosku inwestora oraz przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą - zaplecze techniczne niezbędne do właściwego funkcjonowania budynków sanatoryjnych inwestora. (...) Z tych przyczyn uznać należy, że odmienne określenie funkcji planowanej inwestycji ujęte w opracowaniu " Projekt budowlany (...)" nie podważa prawidłowych ustaleń Kolegium, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą". WSA w Kielcach stwierdził zatem, inaczej niż GINB w zaskarżonej decyzji, że inwestycja nie jest zakładem przemysłowym bowiem pełnić będzie jedynie funkcję uzupełniającą istniejącego uzdrowiska. Okoliczność ta, choć powinna zostać zauważona przez GINB, nie wpływa jednak na treść wyroku w niniejszej sprawie. Wskazuje wręcz, że kwestia dotycząca kwalifikacji przedsięwzięcia, a więc tego czy można je uznać za zakład przemysłowy o jakim mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, jest sporna. Skoro w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że wypełnia ustawową przesłankę zakładu przemysłowego bowiem stanowi zespół budynków i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności wytwórczej polegającej na przekształceniu gazu w energię cieplną oraz elektryczną, podczas gdy w powołanym wyroku WSA w Kielcach stwierdził, że inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz jedynie funkcję uzupełniającą, brak jest tym bardziej podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji bowiem istnieje rozbieżność co do podstawowego kryterium jakim jest zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia.

W tej sytuacji gdyby Sąd podzielił stanowisko GINB, że inwestycja spełnia przesłanki zakładu przemysłowego, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym i stanowi zespół budynków i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności wytwórczej polegającej na przekształceniu gazu w energię cieplną oraz elektryczną, przez co decyzję Starosty [...] z [...] października 2014 r., należałoby uznać za wydaną z naruszeniem art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, lecz nie rażącym, to przyjąłby inną kwalifikację tego przedsięwzięcia niż dokonaną w postępowaniu dotyczącym potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. To z kolei powodowałoby brak podstaw do stwierdzenia jej wydania z rażącym naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Takie naruszenie może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni.

Z kolei przyjęcie, jak to uczynił Starosta [...] w decyzji z [...] października 2014 r. oraz WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 868/20, że przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić odrębnej funkcji lecz pełnić będzie funkcję uzupełniającą - zaplecze techniczne niezbędne do właściwego funkcjonowania budynków sanatoryjnych inwestora, powodowałoby, że inwestycja, nie stałaby w sprzeczności z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy uzdrowiskowej w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Szczegółowe ustalenia i wyjaśnienia co do charakteru inwestycji winny mieć miejsce w toku postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. To postępowanie nie jest bowiem "trzecią instancją", ma na celu jedynie kontrolę rozstrzygnięcia pod względem kwalifikowanego naruszenia prawa. W tym postępowaniu ocenie podlegał materiał dowodowy, jakim dysponował organ udzielający pozwolenie na budowę i zatwierdzający projekt budowlany, a nie zgodność realizacji inwestycji objętej decyzją z przepisami prawa. Co prawda postępowanie o stwierdzenie nieważności nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1738/15, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2838/15). Jednak istotna jest okoliczność, że wad kwalifikowanych dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, zatem dopuszczanie dowodów, które wytworzone zostały po tej dacie byłoby niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. II OSK 755/18). Wobec tego skoro dokumenty, których włączenia do postępowania dowodowego żądał skarżący, pochodzą z 2017 r. 2020 r., nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Trafnie również GINB ocenił, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2014 r., rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Prawidłowo ocenił odległości budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, kwestię dotyczącą przesłanianie obiektów budowlanych), nasłonecznienie pomieszczeń i warunki ochrony przeciwpożarowej. Organ zwrócił uwagę, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Kolejnym elementem, jaki bada organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie została wymieniona w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia tj. instalacje do przesyłu gazu (§ 3 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia). Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.

Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], wynika, że inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w opinii sanitarnej z dnia [...] października 2012 r. podał, że nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi, bowiem można je zaprojektować, zrealizować i eksploatować bez ponadnormatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi przy zastosowaniu w toku realizacji zamierzenia inwestycyjnego podstawowych przepisów techniczno-budowlanych oraz najlepszych dostępnych technik i technologii w zakresie ochrony zdrowia. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] była kontrolowana pod względem nieważnościowym, jednak ani organ nadzoru ani sąd administracyjny nie dostrzegli przesłanek wskazujących na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też powodu brak jest podstaw do uznania, by ze względów ochrony środowiska uznać zaskarżoną decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Kwestia ewentualnego ponadnormatywnego hałasu została wyjaśniona w toku postępowania przed RDOŚ w [...] w 2013. Jak już wyżej wyjaśniono późniejsze ekspertyzy nie mogą mieć wpływu na badaną pod kątem nieważnościowym decyzję. Na marginesie jedynie nadmienić należy, że ewentualne naruszenie dopuszczalnych norm hałasu przez podmioty prowadzące określoną działalność stanowić może podstawę działania odpowiednich organów w trybie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Nadmierny hałas nie wyklucza też to odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy za nadmierne immisje hałasu. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie strona może dochodzić w trybie procesu cywilnego. Kwestia ta w tym zakresie nie należy natomiast do właściwości sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3753/18).

Z powyższej argumentacji wynika, że brak jest podstaw do uznania, by w kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji doszło do oczywistość naruszenia prawa, polegającej na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. GINB przeanalizował również jakie ekonomiczne lub gospodarcze skutki, wywołuje decyzja, i czy ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Niewadliwie uznał, analizując zgromadzony w toku postępowania zwykłego materiał dowodowy, że nie będzie wywierać negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz, może przyczynić się do poprawy stanu jakości powietrza na terenie uzdrowiska poprzez eliminację kotłowni węglowych i olejowych. Natomiast produkcja energii cieplnej w ciepłowni pozwoli na uruchomienie nowych inwestycji. Skutki społeczno - gospodarcze nie przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji.

Przytoczona powyżej argumentacji nie wskazuje także na oczywistość naruszenia prawa. Jak już wskazano istniej rozbieżność co do kwalifikacji przedsięwzięcia przez sądy i organy, co z kolei wyklucza wystąpienie przesłanki rażącego naruszenie prawa.

GINB przeanalizował zaskarżoną decyzję pod kątem innych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i uznał, że nie występują. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji innych naruszeń, które wymagały uwzględnienia skargi z urzędu.

Wobec tego skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) podlegała oddaleniu.