Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3308/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 138 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 166 ust. 3 i 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 127/20 w sprawie ze skargi W. P. i W. M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 listopada 2019 r., nr 258/KPP/2019 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od W. P. i W. M. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 127/20 oddalił skargę W. P. i W. M. (dalej: "skarżący", "strony") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 22 listopada 2019 r., nr 258/KPP/2019 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 lutego 2019 r. Burmistrz Wasilkowa (dalej: "Burmistrz") wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor" "organ I instancji") z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (dalej: "decyzja WZ") dla inwestycji polegającej na budowie 85 budynków mieszkalnych oraz 2 budynków mieszkalnych z usługami, z dojazdami, terenami rekreacyjnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie geodezyjnym W., gmina W. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku Dyrektor decyzją z 17 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 166 ust. 2 pkt 7 i ust. 11 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2268 ze zm.), dalej: "p.w." - odmówił uzgodnienia przełożonego projektu decyzji WZ dla ww. inwestycji.

W wyniku złożonego przez strony odwołania Prezes decyzją z 22 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że teren objęty projektem decyzji WZ obejmuje obszar o pow. ok. 11,23 ha, z czego ok. 11,15 ha to obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto na analizowanym terenie zostały przeprowadzone prace ziemne (nasyp), które spowodowały bezspornie zmiany w uksztaltowaniu terenu, mające wpływ na przepływ wód powodziowych. Zmiany takie wpływają także na inne tereny, ponieważ podniesienie rzędnych na pewnym obszarze ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji powoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, ale także w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Prezes zaznaczył, że w sprawie kluczową kwestią jest dokonana zmiana ukształtowania terenu, która ma zasadnicze znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Nadmieniono, że nie zidentyfikowano decyzji administracyjnej zezwalającej na dokonane przekształcenia terenu. Brak jest bowiem pewności, że wykonany na terenie inwestycyjnym nasyp będzie gwarantował bezpieczeństwo w przypadku powodzi i nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Zdaniem organu odwoławczego realizacja inwestycji wiązałaby się z wystąpieniem potencjalnych negatywnych skutków powodzi, co w konsekwencji przekłada się na utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto forma wykonanego nasypu nie daje gwarancji, że na terenie objętym zamierzeniem nie będą się tworzyć lokalne zastoiska wody w przypadku powodzi. Prezes podniósł także, że działania przedstawione w projekcie decyzji WZ wpisują się w zagrożenia wymienione w treści dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Warszawie W. P. i W. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 166 ust. 10 p.w. oraz art. 166 ust. 3 p.w.; jak i przepisów postępowania tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 7a § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie.

Sąd wojewódzki na wstępie wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący wystąpili bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji WZ, co zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków prowadzenia danej inwestycji z Dyrektorem. Kwestia konieczności uzgodnień projektów decyzji WZ na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią uregulowana jest w art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. Czynniki, jakie należy brać pod uwagę, przy dokonywania takich uzgodnień, zawarte są w art. 166 ust. 3 p.w. Należy uwzględnić prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W myśl art. 166 ust. 10 p.w. uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, m.in. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż niezasadny był zarzut naruszenia art. 166 ust. 10 oraz art. 166 ust. 3 p.w., gdyż organ odwoławczy, jako wyspecjalizowany w ocenie ryzyka zagrożenia powodziowego, w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał i uzasadnił, dlaczego inwestycja skarżących utrudniałaby zarządzanie ryzykiem przeciwpowodziowym. Przemawia za tym położenie terenu inwestycyjnego na terenach szczególnego zagrożenia powodziowego, w przeważającej mierze na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie oraz wysokie, a także rozmiar i rodzaj planowanej inwestycji. Z map zagrożenia przeciwpowodziowego wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja mogłaby znaleźć się pod wodą w przypadku powodzi. Sąd wojewódzki zauważył fakt, że dokonano zmiany rzędnych terenu, ale w niniejszym postępowaniu nie sposób ocenić, czy zarówno rozplanowanie inwestycji, jak i sposób wykonania nasypu gwarantowałby bezpieczeństwo osób i mienia na terenie przedmiotowej inwestycji, jak i poza nią. Organ trafnie wskazał, że jego rolą jest zarządzanie ryzykiem powodziowym nie tylko na terenie planowanej inwestycji, ale całego obszaru zlewni.

Nietrafiony okazał się także zarzut zaniechania dokonania oględzin terenu. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że organ opierał się w zakresie oceny planowanej inwestycji przede wszystkim na mapach zagrożenia powodziowego, a także nadesłanych przez skarżącego mapach i dokumentach, z których wynika podniesienie rzędnych terenu. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego mają w zakresie oceny ryzyka zagrożenia powodziowego walor szczególny, co wynika z celów, dla których się je sporządza, a ich powstanie związane jest z rozbudowaną i bardzo szczegółową procedurą. Do tego dochodzi fakt, że obydwa organy są wyspecjalizowane w ocenie zarządzania ryzykiem przeciwpowodziowym.

Sąd wojewódzki zaznaczył również, że organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, że na analizowanym terenie zostały przeprowadzone prace ziemne, które spowodowały zmiany w ukształtowania terenu mające wpływ na przepływ wód powodziowych. Obecnie nie można precyzyjnie ustalić możliwych głębokości wody w przypadku wystąpienia wody 10% oraz wody 1%, a wynika to z braku możliwości analizy rzeźby terenu. Przeprowadzone prace ziemne zmieniły stosunki ziemne na dużym obszarze, co w konsekwencji powoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, ale także w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi.

W. P. i W. M. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i powielając zarzuty skargi. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego:

1) art. 166 ust. 10 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji WZ,

2) art. 166 ust. 3 p.w. poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie nieuwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako elementu koniecznego przy uwzględnianiu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi.

II. przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi skarżących w sytuacji, gdy decyzja Prezesa została wydana z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora w sytuacji, gdy w oparciu o stan faktyczny prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o uzgodnieniu projektu decyzji WZ, bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wraz ze wskazaniem potrzeby i zakresu uzupełnienia materiału dowodowego,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie kluczowego w sprawie zagadnienia, a mianowicie czy aktualne rzędne terenu uzasadniają uzgodnienie projektu decyzji WZ,

3) art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu możliwości zwrócenia się o opinię do biegłego oraz przeprowadzenia oględzin terenu, co skutkowało wydaniem decyzji bez należytej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadziło do rażącego uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej.

W oparciu o powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Skarżący kasacyjnie w piśmie z 9 maja 2023 r. wnieśli na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii uprawnionego geodety oraz porównania aktualnych map geodezyjnych z mapami zagrożenia powodziowego. Ponadto uzupełnili argumentację do złożonych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując, że naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w., które polegało na jego wadliwym zastosowaniu i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, iż stan faktyczny w sprawie uzasadnia zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej, podczas gdy wadliwie i w sposób niepełny ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do jego zastosowania. Ponadto organy odwołując się do przesłanki z art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w. - utrudniania w zarządzaniu ryzykiem powodziowym - poza ogólnymi stwierdzeniami, nie wyjaśniły na czym utrudnianie w zarządzaniu ryzykiem powodziowym miałoby polegać w rozpoznawanej sprawie.

W kolejnym piśmie Prezes odniósł się do ww. argumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ uzgadniający projekt decyzji WZ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (dowód z opinii biegłego, oględziny nieruchomości) w sytuacji, gdy występuje rozbieżność między rzędnymi terenu przyjętymi i naniesionymi w mapach zagrożenia powodziowego, a rzędnymi terenu występującymi obecnie w terenie i naniesionymi na aktualnych mapach zasadniczych (przedłożonych z wnioskiem o wydanie decyzji). Bowiem organy, jak i Sąd wojewódzki na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały faktu, że zmianie uległy rzędne i nastąpiło wywyższenie terenu planowanej inwestycji poprzez wykonanie nasypu. W aktach znajduje się decyzja Starosty Powiatowego w Białymstoku z 29 grudnia 2008 r. (RŚ.II.62240-47/08) udzielająca pozwolenia wodnego na wykonanie zbiornika wodnego, mnicha spustowego oraz na przebudowę i rozbudowę urządzeń wodnych na działce nr [...] obręb miasto W., gmina W. W decyzji tej nie znalazła się regulacja co do zagospodarowania mas ziemnych, które zostaną wydobyte na skutek wykonania tego zbiornika. Czy masy te zostały wykorzystane przy wykonaniu przedmiotowego nasypu, czy też ziemia pochodziła z innego źródła - nie zostało ustalone na etapie postępowania administracyjnego; jak również nie zostało ustalone, aby inwestor posiadał zezwolenie administracyjne na zmianę ukształtowania tego terenu. Niemniej stan faktyczny, tj. zmiana rzędnych na poziomie ok. 0,5 m wyżej w stosunku do rzędnych wynikających z mapy zagrożenia powodziowego, został przyjęty jako zasadniczy element stanu faktycznego zarówno przez organy, jak i Sąd wojewódzki, i uwzględniony przy podjęciu rozstrzygnięcia. Tym samym niezrozumiałe są twierdzenia skarżących kasacyjnie jakoby ta kwestia została pominięta, nieuwzględniona. Owo nieuwzględnienie należy rozpatrywać w kategoriach nieprzychylenia się do stanowiska strony.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienia kluczowego w sprawie zagadnienia, a mianowicie czy aktualne rzędne terenu uzasadniają uzgodnienie projektu decyzji – należy ocenić jako bezzasadne. Organy uwzględniły zmianę rzędnych terenu, która nastąpiła po sporządzeniu map zagrożenia powodziowego i wyjaśniły z jakich powodów nie może to wpłynąć zarówno na inne czynności dowodowe (dowód z opinii biegłego i oględziny terenu), jak i na ocenę in meriti.

Prawidłowo ustalony stan faktyczny i niezakwestionowany przez organy, tj. że teren został wywyższony, był podstawą wydania odmowy. Stanowisko powyższe jest prawidłowe, co prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Zdaniem NSA nie było potrzeby przeprowadzenia tego dowodu, gdyż dotyczy on okoliczności bezspornej i przyjętej przez organ na podstawie innego rodzaju środka dowodowego, tj. mapy zasadniczej (art. 78 § 2 k.p.a.).

Z kolei zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Główna argumentacja skarżących opiera się na tym, że wskutek wykonania nasypu uległy zmianie rzędne terenu w taki sposób, że jego zagospodarowanie zgodnie z projektem decyzji WZ nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym i nie będzie stanowiło zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska, a nawet spowodowało, że teren inwestycyjny nie spełnia warunków do objęcia go reżimem obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (art. 16 pkt 34) p.w.). Zdaniem NSA ze względu na szczególny charakter map zagrożenia powodziowego, ich kompleksowy charakter i procedurę przyjmowania, nie jest dopuszczalne zastępowanie tych map przy ustalaniu stanu faktycznego innymi dowodami. Innymi słowy opinia biegłego nie może zastąpić w zakresie oceny ryzyka powodziowego map zagrożenia powodziowego. Zgodnie z art. 167 ust. 1 p.w. dla obszarów dorzeczy przygotowuje się wstępną ocenę ryzyka powodziowego, która następnie jest zatwierdzana przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, przekazana do dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa i podana do publicznej wiadomości (art. 168 ust. 9 p.w.). Dalej - dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Przedstawia się na nich m.in. obszary szczególnego zagrożenia powodzią (art. 169 ust. 1 i 2 pkt 2) p.w.). Na mapach tych przedstawia się zasięg powodzi, głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody oraz w uzasadnionych przypadkach – prędkość przepływu wody lub natężenie tego przepływu. Dla obszarów zagrożenia powodziowego sporządza się także mapy ryzyka powodziowego, na których przedstawia się potencjalne negatywne skutki związane z powodzią (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.). Mapy zagrożenia powodziowego oraz ryzyka powodziowego sporządzają Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, a minister właściwy do spraw gospodarki wodnej zatwierdza i dalej przekazuje je do szeregu instytucji państwowych, jak również podlegają one publikacji na ministerialnej stronie BIP.

Procedura przygotowania tych map, zaangażowanie szeregu wyspecjalizowanych organów, dostęp do wszelkich merytorycznych materiałów, możliwość korzystania z nowoczesnych technologii oraz narzędzi, jak również publikacja map zagrożenia powodziowego prowadzą do wniosku, że mapy te mają szczególny charakter dowodowy i są podstawowym dokumentem obrazującym zasięg ewentualnej powodzi, głębokość wody lub rzędnej zwierciadła wody. Z art. 163 ust. 5 p.w. wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. W konsekwencji ustalenia wynikające z tych dokumentów nie mogą być zmieniane poprzez opinie biegłych. Jednostkowa opinia sporządzona w danej sprawie nie dysponuje bowiem takimi możliwościami merytorycznej oceny jaką daje zbiorowa, wieloetapowa praca zespołu specjalistów opracowujących mapy. Z tego względu zasadnie organy odstąpiły od środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego. Zmieniony stan faktyczny musi być bowiem zbadany kompleksowo, w ramach opracowania nowych map.

Wagę i charakter tych dokumentów podkreśla art. 174 p.w. stanowiący podstawę prawną do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia, które określa wymagania dotyczące opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego oraz skalę map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, w tym skalę wizualizacji tych map. Jednocześnie wydając to rozporządzenie, minister właściwy do spraw gospodarki wodnej ma kierować się potrzebą zapewnienia sprawnego sporządzenia map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, ze szczególnym uwzględnieniem standardów i zakresu danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz potrzebą zapewnienia ciągłego i nieprzerwanego dostępu do wizualizacji tych danych. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie z 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2031).

Możliwość zmiany sytuacji faktycznej w terenie przewidział ustawodawca stanowiąc w art. 171 ust. 8 p.w., że mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego podlegają przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji. Jednocześnie zgodnie z ust. 9 tego przepisu mapy te mogą zostać poddane przeglądowi oraz w razie potrzeby aktualizacji częściej niż 6 lat. Zdaniem NSA właśnie ta procedura jest właściwą drogą, aby zaktualizować na gruncie zagrożenia powodziowego zmiany w terenie polegające na wykonaniu przedmiotowego nasypu. W procedurze zmiany mapy zostaną naniesione aktualne poziomy rzędnych i przeprowadzona symulacja ewentualnego zagrożenia powodziowego, przy zastosowaniu nowoczesnych metod i narzędzi oraz dokonaniu odpowiednich obliczeń. Dotyczy to także przepustowości i stabilności wykonanego nasypu.

Przedstawiona wyżej argumentacja wynika także z interpretacji przepisów krajowych w kontekście regulacji dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE. L z 2007.288.27). W motywie drugim tej dyrektywy wskazano w szczególności, że niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków (vide wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 674/20).

Jednocześnie NSA zaznacza, że na etapie postępowania przed NSA został oddalony wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ze względu na ograniczenia dowodowe przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nieusprawiedliwione jest utożsamianie dowodu z dokumentu z dowodem w postaci opinii biegłego. Co prawda ten ostatni przybiera formę pisma, ale zawiera wiadomości specjalne, oceny i wnioski - i ma służyć wyjaśnieniu występującego w sprawie zagadnienia.

Bezzasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie uściślili w piśmie procesowym z 9 maja 2023 r. zarzut naruszenia art. 166 ust. 10 p.w. poprzez wskazanie jednostki redakcyjnej – pkt 5). Zgodnie z tym przepisem uzgodnienia projektu WZ odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią utrudniają zarzadzanie ryzykiem powodziowym. W myśl art. 16 pkt 4 p.w. przez cele zarządzania ryzykiem powodziowym rozumie się bowiem ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Przeprowadzone prawidłowo postępowanie wyjaśniające – na podstawie mapy zagrożenia powodziowego, a także mapy zasadniczej złożonej przez inwestora przedstawiającej zmienione rzędne terenu – doprowadziły organ do prawidłowej konkluzji, że dysponuje niewystarczającą ilością danych, aby przesądzić, że zmienione ukształtowanie terenu wyłączy przedmiotowy teren z zagrożenia powodzią. Wręcz przeciwnie - dane, którymi dysponował organ odwoławczy prowadzą do konkluzji, że inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora może utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Organy przy tym dysponowały mapą zagrożenia powodziowego, która nie uwzględniała zmiany rzędnych terenu inwestycji, a jednocześnie nie miały wystarczających przesłanek, aby bez uaktualnienia tej mapy jednoznacznie ustalić, że nie występuje przeszkoda, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 5) p.w.

Z tych wszystkich względów, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.