Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 102/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA. Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin Północ w Lublinie del. do Prokuratury Regionalnej w Lublinie skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 231/19 w sprawie ze skargi M. sp. z .o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 21 stycznia 2019 r. nr SKO.GG.9.2360.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. oddalił skargę M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 21 stycznia 2019 r. nr SKO.GG.9.2360.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Radomiu, decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty S. z 15 maja 2018 r., w sprawie: 1) ustalenia rolnego kierunku rekultywacji dla terenu obejmującego nieruchomości gruntowe, oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości S.; 2) ustalenia, że do rekultywacji obowiązana jest firma M. Sp. z o.o. z siedzibą w S.; 3) zastrzeżenia dla Starosty prawa do wykonywania kontroli prac rekultywacyjnych, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym zobowiązania firmy M. Sp. z o.o. do przedłożenia Staroście S. projektu rekultywacji w kierunku rolnym; 4) zabronienia wykonywania prac rekultywacyjnych w granicach istniejącego złoża "S." zlokalizowanego na części działek [...] i [...].

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Kolegium przytoczyło brzmienie art. 20 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 3 stycznia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). Wskazało, iż z przepisów tych jednoznacznie wynika, że obowiązek przeprowadzenia rekultywacji ciąży na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, natomiast rekultywacji na cele rolnicze gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi na właściwym organie wymienionym w art. 5 u.o.g.r.l. SKO uznało, iż w niniejszej sprawie M. Sp. z o.o., w żaden sposób nie jest odpowiedzialna za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Spółka ta jest wyłącznie dzierżawcą omawianej nieruchomości. Nieruchomość ta obejmuje tereny użytkowane dotychczas rolniczo i nieużytki zdegradowane w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego w latach 50, 60 i 70 ubiegłego wieku przez miejscową ludność. Okoliczności te, zdaniem organu, wskazują, że zobowiązaną do rekultywacji nie jest Spółka M., nawet jeśli to ona złożyła wniosek w sprawie rekultywacji, ale organ o jakim mowa w art. 5 u.o.g.r.l. W żadnym zaś razie niedopuszczalnym było, tak jak przyjął to Starosta S., aby w razie braku ustalenia osób powodujących utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jako zobowiązanego do rekultywacji na cele rolnicze wskazać ich właściciela.

Kolegium zauważyło, iż w świetle art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji. Istotnym jest kto spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntu, a w razie braku możliwości ustalenia takich osób, rekultywacji dokonuje właściwy organ, o którym mowa w art. 5 u.o.g.r.l. Kolegium stwierdziło zatem, Spółka M. nie może być adresatem obowiązku rekultywacji gruntów, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., a decyzja nakładająca na ww. Spółkę taki obowiązek obarczona jest wadą nieważności nie tylko z powodu rażącego naruszenia prawa, ale również z powodu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Kolegium zauważyło również, że Starosta S. wprawdzie powołał dwóch rzeczoznawców w celu wydania opinii określających stopień ograniczenia lub utratę wartości użytkowej gruntów objętych rekultywacją, jednakże w dniu wydania decyzji nie dysponował sporządzonymi przez nich opiniami. Organ pierwszej instancji nie miał więc podstaw do przyjęcia, że miało miejsce ograniczenie lub utrata wartości użytkowej gruntów. Kolegium wyjaśniło, iż określenie w decyzji podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntów oraz określenie kierunku i terminu rekultywacji jest uzależnione od ustalenia, czy w ogóle grunt podlega rekultywacji, a zatem czy nastąpiło ograniczenie lub utrata jego wartości użytkowej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wymogu tego nie dopełnił wobec czego decyzja w stopniu rażącym narusza także art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l., bowiem nakłada na podmiot obowiązki w zakresie rekultywacji bez uprzedniego ustalenia, czy grunt, którego decyzja dotyczy podlega rekultywacji. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja narusza w stopniu rażącym również przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy istotnie grunty, o których mowa w decyzji podlegają rekultywacji, a także czy ich obecny stan jest wynikiem ich degradacji czy jedynie odłogowania. Ponadto organ wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. podjętej decyzji właściwe nie uzasadnił. Nie przedstawił bowiem jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej przyczyn, z powodu których przyjął, że grunty objęte decyzją wymagają rekultywacji i z jakich względów przyjął rolny kierunek rekultywacji, w szczególności zważywszy na fakt, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości te nie mają rolnego przeznaczenia.

Kolegium podzieliło stanowisko Prokuratora, że decyzja jest trwale niewykonalna, a niewykonalność ta zachodziła w dacie jej wydania. Projekt rekultywacji terenu obejmował działki stanowiące zwarty obszar, a rekultywacja miała polegać na makroniwelacji, złagodzeniu, wyprofilowaniu oraz wyrównaniu terenu. Decyzja dotyczyła jedynie części nieruchomości, które są poprzedzielane pasami nieruchomości nieobjętych tą decyzją. Ponieważ celem niwelacji jest płaskie ukształtowanie terenu, osiągnięcie tego celu jest niemożliwe w sytuacji gdy teren objęty rekultywacją nie stanowi zwartego obszaru.

W ocenie Kolegium, bezspornym jest zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia 15 maja 2018 r., określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w S.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Sąd I Instancji wskazał, że z uwagi na brzmienie art. 20 ust. 1-2a u.o.g.r.l., istotne jest ustalenie, kto dokonał zdewastowania lub zdegradowania gruntów, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto jest właścicielem gruntów podlegających rekultywacji. Ponieważ orzekające w sprawie organy ustaliły, że firma M. sp. z o.o. w żaden sposób nie jest odpowiedzialna za utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S., jak również nie zostały ustalone osoby, które spowodowały utratę albo ograniczenie wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, brak było podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji z dnia 15 maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji ww. nieruchomości i zobowiązania do jego przeprowadzenia M. Sp. z.o.o. WSA zauważył że spółka M. jest wyłącznie dzierżawcą omawianych wyżej nieruchomości, na podstawie umowy dzierżawy z 29 stycznia 2018 r., jak i że nieruchomości te obejmują tereny użytkowane dotychczas rolniczo i nieużytki zdegradowane w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego w latach 50, 60 i 70 ubiegłego wieku przez miejscową ludność. Z treści projektu rekultywacji wynika, że ograniczenie o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpiło w wyniku eksploatacji kruszywa przez miejscową ludność. A zatem Spółka M. nie mogła być adresatem obowiązku rekultywacji gruntów, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Nadto opinie sporządzone na zlecenie Starostwa Powiatowego w S. przez rzeczoznawców M. Z. w dniu 16 maja 2018 r. oraz A. P. w dniu 15 maja 2018 r. (które zostały dołączone do akt sprawy już po wydaniu decyzji w sprawie rekultywacji) potwierdzają jednomyślnie, że grunty rolne w granicach badanych działek nie są zdegradowane, nie stwierdzono bowiem utraty wartości użytkowej tychże gruntów, co skutkowałoby koniecznością ich rekultywacji. Jak podniesiono bowiem w ww. opiniach, grunty te wskutek zaniechania działalności rolniczej i ich wieloletniego odłogowania, wymagają obecnie przywrócenia do właściwej kultury rolnej. W świetle powyższego, Starosta S. nie miał podstaw do przyjęcia, że miało miejsce ograniczenie lub utrata wartości użytkowej gruntów zlokalizowanych na ternie miasta S. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W konkluzji Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji z 15 maja 2018 r. o rekultywacji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 1 i 2 , art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.o.g.r.l., a zatem zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż rażące naruszenie prawa jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie wykazano stanu faktycznego przewidzianego w hipotezie tego przepisu;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 1 - 3 u.o.g.r.l. przez niewłaściwą jego wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja rażąco narusza prawo bez zbadania charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołała decyzja;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

1) art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji;

2) art. 141 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczący wadliwości w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i to w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienia musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05). Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem (por. wyrok NSA 14 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 228/12).

Kontrola sądowoadministracyjna musi obejmować badanie dochowania przez organy administracji publicznej obowiązkom w zakresie podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie i rozpatrzenie istotnego dla wyniku sprawy materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Oznacza to jednoczesną konieczność odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyników badania dokonanego przez sąd czy przeprowadzone postępowanie dowodowe odniosło się do faktów prawotwórczych, czy organ dokonał wszechstronnej oceny tych okoliczności w kontekście całego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a swoje stanowisko przekonująco uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11). Wymogu dokonania przez Sąd wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy nie spełnia zabieg polegający na odwołaniu się do niektórych z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nimi w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wymaga także odniesienia się przez sąd I instancji do zarzutów zawartych w skardze, przy czym pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. To, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które Sąd kasacyjny zobowiązany jest uwzględnić w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10, z 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13, z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należało, że Kontrolowany Sąd wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a nie ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi. W treści uzasadnienia próżno szukać odniesienia Sądu I instancji do zawartego w kasacji zarzutu pominięcia przez organ nadzorczy w decyzji z 21 stycznia 2019 r. oceny znaczenia dla sprawy faktu rozpoczęcia przez skarżąca spółkę na spornym terenie działalności polegającej na składowaniu i odzysku odpadów w roku 2018, co zdaniem spółki miało uprawniać do nałożenia na nią obowiązku rekultywacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że aktach administracyjnych SKO.GG.6.540.2019 znajduje się pominięty przez Kontrolowany Sąd dokument, którego oceny zaniechano, także w kontekście pozostałych dowodów. Dokumentem tym jest pismo zatytułowane "Wniosek" Komendy Powiatowej Policji w S. z 14 stycznia 2019 r. Pismo zostało skierowane do Starostwa Powiatowego w S. Poinformowano w nim, że Komenda prowadzi dochodzenie w sprawie zaistniałego w okresie od 22 maja 2018 r. na terenie m.in. spornych działek w S., wydobycia kopalin złoża piachu w ilości 27 130 metra sześciennego bez wymaganej prawem koncesji, tj. o przestępstwo określone w art. 176 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Bez oceny sądowoadministracyjnej pozostało także pismo z 20 sierpnia 2018 r., jakie do Starosty S. skierował Urząd Górniczy, które odnosiło się także do wydobycia ze spornych działek piasku bez koncesji.

Pominięcie dowodów odnoszących się, zdaniem skarżącej spółki, do kwestii istotnej z punktu widzenia przepisu art. 22 ust.1 pkt.1- 3 u.o.g.r.l., brak ich oceny w kontekście pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., które Sąd Kasacyjny zobowiązany jest uwzględnić.

Wskazane dokumenty dotykają bowiem faktu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy postępowanie nadzorcze obejmuje decyzję ustalającą potrzebę i kierunek rekultywacji oraz podmiot zobowiązany do jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że Kontrolowany Sąd oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy odniósł się do projektu rekultywacji, którego nie ma zarówno w aktach sądowych, jak i administracyjnych.

Jak wynika z kontrolowanego uzasadnienia projekt rekultywacji miał zawierać informacje o istotnym znaczeniu dla sprawy, skoro zapisano w nim m.in., że eksploatacji kruszywa dokonał inny podmiot niż skarżąca spółka. Identycznie ocenić należy rozważania Sądu I instancji odnoszące się do opinii rzeczoznawców z 15 i 16 maja 2018 r., na które powołano się także w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 stycznia 2019 r., a których w aktach tak sądowych, jak i administracyjnych brak.

Powyższe oznacza, że do Sądu I Instancji nie trafiły kompletne akta postępowania administracyjnego. Nie ma w nich nawet decyzji Starosty S. z 15 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając dysponował trzema teczkami, oznaczonymi poprzez znaki: SKO.GG.9.2360.2018; SKO.GG.6.540.2019; SKO.GG.5.513.2019, przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu w dniach: 3 kwietnia 2019r. z odpowiedzią na skargę i 12 kwietnia 2019r. jako załączniki do pisma z dnia 11 kwietnia 2019r.

Nie spełnia wymogów kontroli sądowoadministracyjnej ocena treści decyzji bez skonfrontowania jej z aktami administracyjnymi, obrazującymi fakty prawotwórcze. Podstawą orzekania w jej trakcie jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, co wynika z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego orzeczenie jest przedmiotem skargi.

Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesnym była aprobata przez Kontrolowany Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 21 stycznia 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty S. z 15 maja 2018 r. o ustaleniu rolnego kierunku rekultywacji, przyjęciu że zobowiązanym do rekultywacji- jest M. spółka z o.o. z siedzibą w S. i zobowiązaniu do przedłożenia projektu rekultywacji w kierunku rolnym. W konsekwencji przedwczesnym było przyjęcie, że Starosta S. dopuścił się naruszenia przepisu art. art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 1 - 3 u.o.g.r.l. w stopniu o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy wobec naruszenia prawa procesowego w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uchylić należało zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś zażąda od organu kompletu akt administracyjnych, tak z postępowania rozpoznawczego, jak i z postępowania nadzorczego. Kontrolę sądowoadministracyjną przeprowadzi konfrontując zaskarżoną decyzję z aktami administracyjnymi, obrazującymi konieczne fakty prawotwórcze. Wyniki tej kontroli muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, który szczegółowo będzie przedstawiał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia.

Stąd na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Jak w punkcie 2 rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.