Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 637/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 4 ust. 2 , ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/498/2024/3408 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 18 stycznia 2024 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 marca 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/498/2024/3408 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 18 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent odmówił przyznania W. R. (dalej "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.")

Prezydent ustalił, że ojciec Skarżącego legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] r., nr [...], z którego wynika, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie przedłożonego orzeczenia nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca Skarżącego, jednakże znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 18 lutego 2022 r. Ojciec Skarżącego jest wdowcem. Skarżący aktualnie nie pracuje – zakończył zatrudnienie w maju 2014 r. Zakończenie zatrudnienia nie wynikało z konieczności zapewnienia opieki nad ojcem, ale było podyktowane stanem zdrowia Skarżącego. Skarżący legitymuje się bowiem orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący nie posiada uprawnień do żadnych świadczeń.

Po przeanalizowaniu dowodów zgromadzonych w sprawie, Organ pierwszej instancji stwierdził, że niepodejmowanie przez Skarżącego zatrudnienia nie wynika bezpośrednio z konieczności zapewnienia opieki ojcu, lecz podyktowane jest w znacznej części staniem zdrowia samego Skarżącego. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżący podkreślił, że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem, a nie ze względu na swój stan zdrowia.

Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13.

Kolegium podzieliło jednak stanowisko Organu pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący legitymuje się bowiem orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, z którego wynika, że jest niezdolny do pracy. Orzeczenie wydano do 30 czerwca 2021 r. jednakże na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności jego ważność została przedłużona do 30 września 2024 r. (jednakże nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stanie się ostateczne).

Niezdolność do pracy wyklucza przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji niepodejmowanie przez Skarżącego zatrudnienia wynika z jego stanu zdrowia, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem.

W skardze Skarżący zakwestionował prawidłowość wydanych w jego sprawie decyzji odmawiających mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że uzyskanie orzeczenia o niezdolności do pracy nie jest równoznaczne z zakazem jej wykonywania. Osoby pobierające rentę mogą pracować, zarówno w systemie pracy chronionej, jak i na otwartym rynku pracy. Nawet pracownik o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji może podjąć zatrudnienie. Ocena, czy wolno mu pracować i w jakich warunkach należy do lekarza medycyny pracy. W związku z tym Skarżący wniósł o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kwestie związane z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną uregulowane zostały w art. 17 u.ś.r. Przy czym z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej "u.ś.w."), która zmieniła brzmienie m. in. art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uchyliła art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. osobom wskazanym w pkt 4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy czym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) z dniem 23 października 2014 r. przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 z późn. zm.).

Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że argumentacja Organu pierwszej instancji, w części w której oparł on decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Kolegium słusznie uznało, że moment powstania niepełnosprawności ojca Skarżącego nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko Prezydenta, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a opieką nad ojcem. Mianowicie z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jakim legitymuje się Skarżący, wynika, że jest on niezdolny do pracy. Niezdolność do pracy wynikająca z tego dokumentu wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niepodejmowanie przez Skarżącego zatrudnienia wynika bowiem z jego stanu zdrowia, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ze stanowiskiem organów nie zgadza się Skarżący wskazując, że orzeczenie o niepełnosprawności nie zabrania mu pracować. Tym samym nie przesądza automatycznie o tym, iż nie podejmuje on zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia.

Wskazać zatem należy, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm.; dalej "u.o.r.z.") przewiduje, że do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z art. 4 ust. 5 u.o.r.z. wynika natomiast, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej; 2) wykonywania pracy zdalnej (do 6 kwietnia 2023 r. – w formie telepracy). Ponadto, osoby niepełnosprawne mogą podejmować aktywność zawodową przez prowadzenie działalności gospodarczej, rolniczej oraz członkostwo w spółdzielni socjalnej (art. 12a i art. 13 u.o.r.z.).

Wobec powyższego należy przyjąć, że osoba niepełnosprawna uznana za niezdolną do pracy może być zatrudniona w warunkach pracy chronionej lub w warunkach określonych w art. 4 ust. 5 u.o.r.z., a także prowadzić działalność gospodarczą, rolniczą albo w formie spółdzielni socjalnej. W kwestii braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia ewentualnego zatrudnienia przez osobę niepełnosprawną na danym stanowisku wypowiada się uprawniony lekarz medycyny pracy, przeprowadzający badanie pracownika na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 z późn. zm.).

Wbrew zatem zapatrywaniu organów z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] r. nr [...], w którym w zakresie wskazań dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wpisano "niezdolny do pracy", nie można w sposób automatyczny wywodzić, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Skarżący winien być zatem traktowany jako osoba potencjalnie zdolna do świadczenia pracy, a tym samym uprawniona do ewentualnej rezygnacji z wykonywania pracy, czy też jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organów, że pomiędzy opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a brakiem zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez osobę sprawującą nad nim opiekę musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy. Jednakże związku przyczynowo-skutkowego nie niweczy samo zamieszczenie w wydanym wobec Skarżącego orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności adnotacji o niezdolności do pracy.

W realiach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że Skarżącemu mogłoby przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga jednak poczynienia dodatkowych ustaleń co do zakresu i charakteru opieki sprawowanej przez Skarżącego nad ojcem, których organy zaniechały, koncentrując się na treści orzeczenia o niepełnosprawności z [...] r.

Ustalenia wywiadu środowiskowego i zgromadzone w aktach sprawy oświadczenia Skarżącego nie pozwalają na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Z wywiadu środowiskowego ani z oświadczeń Skarżącego nie wynika jaka jest częstotliwość czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego względem niepełnosprawnego ojca, tzn. ile czasu dziennie skarżący poświęca na poszczególne czynności związane ze sprawowaniem opieki. Nie ustalono także jakie są rodzaje schorzeń ojca Skarżącego i związane z tym jego indywidualne potrzeby, które mogą wpływać na sposób i zakres sprawowania opieki przez Skarżącego. W sprawie nie zostało także wyjaśnione czy schorzenia i dolegliwości ojca Skarżącego uniemożliwiają mu samodzielne funkcjonowanie w domu podczas potencjalnego pobytu w pracy Skarżącego, czy też stan zdrowia ojca Skarżącego wyklucza możliwość pozostawiania go samego w domu. Brak jest ustaleń czy Skarżący jako opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego ojca, przez co należy rozumieć nie tylko samo faktyczne sprawowanie opieki, ale również gotowość niesienia mu pomocy w dzień i w nocy. Organy nie ustaliły także czy opieka sprawowana nad ojcem Skarżącego rozłożona jest również na inne osoby (w tym rodzeństwo Skarżącego), co ma znaczenie dla ustalenia czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie przez Skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad ojcem, zaś Skarżący w swoich oświadczeniach wskazywał na "wsparcie okazjonalne siostry" oraz pomoc brata "w mniej skomplikowanych czynnościach" (oświadczenia Skarżącego nr 1 i nr 2 z 29 grudnia 2023 r.).

Wskazane wyżej okoliczności jako istotne w sprawie powinny być prawidłowo wyjaśnione i nie budzić wątpliwości. Organy nie zebrały jednak w tym przedmiocie wystarczającego materiału dowodowego (w tym wyjaśnień samego Skarżącego i jego ojca) i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego w ocenie Sądu negatywne dla Skarżącego rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły przedwcześnie. Organy nieprawidłowo uznały, że niezdolność do pracy wynikająca z orzeczenia o niepełnosprawności z [...] r. stanowi bezwzględną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Tym samym, że automatycznie wyklucza związek przyczynowy między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego. W konsekwencji organy zaniechały podjęcia z urzędu koniecznych czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem opieki nad ojcem.

Rozpoznając sprawę ponownie organy winny uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd oraz ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. W dalszej kolejności powinny dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).