Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1307/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a, art. 22 ust. 2 a, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 287/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 287/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. funkcjonariusze Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu zatrzymali do kontroli przewozu towarów pojazd samochodowy przewożący towar, którego przewóz podlega systemowi monitorowania drogowego, tj. olej napędowy - CN 2710, w ilości 5.000 litrów. Zgodnie z dokumentem przewozowym przewóz towaru odbywał się na terytorium kraju na podstawie zgłoszenia SENT [...]. W trakcie przeprowadzonej kontroli, polegającej na weryfikacji danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz.U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm.; dalej jako: "ustawa SENT"), przez przewoźnika, tj. Przedsiębiorstwo [...] A. K., polegające na braku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ww. zgłoszeniem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z tytułu naruszenia przez przewoźnika art. 10a ust. 1 ustawy SENT.

Na skutek odwołania decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd m.in. przypomniał, że w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoczęcia czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy, pojazd nie był widoczny w systemie. Wobec tego odwołując się do protokołu kontroli, wydruków rejestrów o lokalizacji pojazdu, świadczących o tym, że rejestr SENT-GEO był sprawny w tym czasie, podobnie jak lokalizator zdaniem Sądu nie zachodziła potrzeba dalszego gromadzenia dowodów, w tym badania wystąpienia bliżej nieokreślonego zdarzenia losowego lub siły wyższej, które wyłączałyby odpowiedzialność skarżącego.

W ocenie Sądu prawidłowo orzekające organy odczytały i zastosowały przepis art. 10a ust. 1 ustawy SENT. Konsekwencją czego w świetle art. 22 ust. 2a ustawy SENT było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nie zapewnienie przekazywania aktualnych danych kontrolowanego pojazdu, pomimo rozpoczęcia nim przewozu paliwa. Wobec tego nie można było przyjąć w niniejszej sprawie, że ustalone nieprawidłowości stanowią drobne, nieistotne błędy wobec legalnego transportu, nie działania w szarej strefie, a które nie powinny wiązać się z nałożeniem ww. kary pieniężnej.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nie budziło zastrzeżeń stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, w szczególności w kontekście dokonanej przez organ oceny sytuacji majątkowej, ekonomicznej skarżącego.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Sądowi pierwszy instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie: tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 10 a i 10 c ustawy SENT, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 kwietnia 2019 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia naruszenia art. 10a ustawy SENT, w sytuacji, gdy niesprawność lokalizatora nie trwała dłużej niż godziną od momentu rozpoczęcia przewozu towaru do momentu dokonania kontroli i dane zgromadzone w toku kontroli oraz w toku postępowania przed właściwymi organami nie stanowiły podstawy do nałożenia kary pieniężnej,

II. prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie: tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2a ustawy SENT poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ponowne poprawne uruchomienie urządzenia i zalogowanie go w systemie SENT - GEO przed upływem godziny od rozpoczęcia przewozu w toku kontroli nie stanowi podstawy prawnej do odstąpienia nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy przewoźnik jest zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia o dane wskazane w art. 10 a ustawy SENT w przypadku "stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora a w przedmiotowej sprawie przed upływem godziny przewoźnik przekazywane dane prawidłowo, które to istotne, mogące mieć wpływ na treść orzeczenia naruszenie winien był zauważyć a nie zauważył sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej instancji;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.121, 122, art. 187 § 1 i 2, art. 191 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900; dalej jako: "o.p.") w związku z art. 10a i 10 c ustawy SENT z uwagi na błędne przyjęcie za podstawę orzekania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, pomimo, ze nie zebrały one kompletnego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, że nie doszło do naruszenia przez organy ww. przepisów na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, gdy wszystkie wątpliwości co do rejestracji w systemie SENT- GEO zostały usunięte w trakcie kontroli, a jednocześnie nie zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa, podczas gdy organy w sposób niepełny i nieprawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły materiał dowodowy, w szczególności w zakresie braku oceny wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 10c ustawy SENT, co skutkowało utrzymaniem decyzji, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na brak przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem;

IV. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne ich nieuchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy podatkowe dokonały prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2a ustawy SENT pomimo, że do takich naruszeń nie doszło, a w konsekwencji wadliwym uznaniu, że zaistniały podstawy prawne do wymierzenia kary pieniężnej;

V. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a, i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne ich utrzymanie na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy podatkowe prawidłowo rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego określonego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy zebrały i oceniły te przesłanki, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd, że decyzje nie zostały wydane z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., podczas gdy wysokość przychodów osiąganych przez przedsiębiorcę, nie może być podstawą do odstąpienia od rzeczywistej oceny czy nałożenie kary pieniężnej nie narusza interesu strony.

Z uwagi na powołane naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota sporu prawnego jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (SENT) polegające na niewykonaniu obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu realizującego przewóz towaru objętego zgłoszeniem SENT zgodnie z art. 10a ustawy stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanego stronie deliktu administracyjnego, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Zwłaszcza, że - zdaniem Sądu pierwszej instancji - organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy podkreślić, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 i wyrok NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19) oraz wskazując, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma ale przede wszystkim z jego treścią, trzeba stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punktach III, IV, V petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne.

W tym miejscu zauważyć należy, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane.

W tym stanie rzeczy wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne, a co za tym idzie skuteczne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bowiem wskazanego i zarazem koniecznego elementu, a co za tym idzie wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa i rekonstruowanych na ich podstawie wzorców działania adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 1 p.p.s.a., art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.121, art.122, art. 187 § 1 i 2, art. 191 i art. 210 § 4 o.p.), które Sąd ten miałby naruszyć.

W szczególności z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika , jakie dokładnie oraz jakiego rodzaju deficyty postępowania wyjaśniającego, miałyby być niedostrzeżone lub niezasadnie pominięte przez Sąd pierwszej instancji, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a ponadto na czym miałaby polegać niedostrzeżona przez ten Sąd wadliwość stanowiska organów administracji publicznej odnośnie do oceny dowodów stanowiących podstawę tychże ustaleń faktycznych, co miałoby stanowić konsekwencję naruszenia przepisów art.121, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 i art. 210 § 4 o.p. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika również na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia tych przepisów prawa na wynik sprawy, strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, na czym miałoby polegać ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny, jako normatywnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie NSA zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty z pkt I oraz z pkt II petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, a to wobec podnoszonego na ich gruncie naruszenia art. 10a i art. 22 ust. 2a oraz ust. 3 ustawy SENT.

Z konstrukcji tych zarzutów wynika, że naruszenia wymienionych przepisów prawa strona skarżąca upatruje w błędnej ich wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu a mianowicie w wadliwym przyjęciu, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia naruszenia art.10a ustawy SENT, w sytuacji, gdy niesprawność lokalizatora nie trwała dużej niż godzinę od momentu rozpoczęcia przewozu towaru, a także, że uruchomienie urządzenia i zalogowanie go w systemie SENT-GEO przed upływem godziny od rozpoczęcia przewozu nie stanowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, iż w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organy istniały przesłanki do zastosowania w sprawie regulacji prawnej opisanej w art.22 ust.3 ustawy SENT, to jest odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na ważny interes przewoźnika lub ważny interes publiczny. Wadliwa ocena wskazanych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej skutkowała niewłaściwym zastosowaniem art.22 ust.3 ustawy SENT.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Tak więc przedmiotem regulacji ust. 3 art. 22 ustawy SENT jest kolejny, w relacji do opisanego w ust. 1-2a, i zarazem obligatoryjny, etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a ponadto kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki oraz dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych - "uzasadniony przypadek", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny".

Na organy stosujące prawo został nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę "interesu publicznego" i "ważnego interesu przewoźnika"

Zasadnie podnosi się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.

Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, (w:) Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127).

Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i zachodzą uzasadnione podstawy by odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Jak już wskazano, rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego, jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Podkreślenia wymaga zatem, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Nie leży natomiast w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. W orzecznictwie brano przy tym pod uwagę, czy stwierdzone uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 220/20; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 790/20). Ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT niewątpliwie nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać i tym samym wskazuje, jakie okoliczności muszą być przedmiotem rozważań - aby prawidłowo ocenić, czy w konkretnej, indywidualnej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w przepisach odstąpienia od nałożenia kary.

Granice materialne rozpoznania sprawy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy określa elementy, z których składa się system monitorowania, którym objęty jest przewóz towarów "wrażliwych". System ten obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych służących monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy przez podmioty obowiązane. W ust. 2 tego artykułu przedstawiono katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania, wraz z określającymi je pozycjami Nomenklatury Scalonej wraz z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub objętości przesyłki czy rodzaju opakowań jednostkowych. Do tego katalogu należą między innymi: paliwa silnikowe i ich pochodne, paliwa opałowe, oleje smarowe i inne preparaty smarowe, w tym również przewożony towar z pozycji CN 2710.

W celu zapewnienia przestrzegania ustawowych obowiązków w zakresie odpowiednio: dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia dokumentu zastępującego zgłoszenie, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu sprawowana jest kontrola przewozu towarów. Kontrola obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego oraz dokonanie oględzin towaru w tym pobranie próbek oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu wydając decyzję w niniejszej sprawie oparł się na faktach ustalonych wskutek przeprowadzonej kontroli przewozu towarów przez pojazd marki MAN o numerach rejestracyjnych [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT [...] oraz ustalono, że tym środkiem transportu przewożono towar podlegający systemowi monitorowania.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 10a ust.1 ustawy SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Tak więc rzeczą przewoźnika jest sprawienie aby, stan przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem miał miejsce w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego tym zgłoszeniem. Skarżący kasacyjne natomiast nie wykazał, aby brak przekazywania danych w omawianym okresie wynikał z niesprawności urządzenia zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe albo zewnętrznego systemu lokalizacji.

W przypadku niewykonania tego obowiązku (z art. 10a ust.1), na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

W świetle przedstawionego powyżej rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, warunkującego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku z art. 10a ust.1 ustawy SENT, z całą pewnością do wymienionego zbioru sytuacji uwzględniających interes publiczny nie można zaliczyć tej, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że skarżący od 2017 roku trudni się wykonywaniem przewozów z wykorzystaniem systemu SENT i do dnia [...] marca 2020 roku uczestniczył w [...] przewozach drogowych jako nadawca, przewoźnik lub odbiorca oraz, że wcześniejsze kontrole wykazały, że skarżący wcześniej naruszał przepisy ustawy SENT w tym po raz kolejny obecna kontrola wykazała naruszenie przepisów ustawy SENT w zakresie obowiązku monitorowania pojazdu w systemie SENT.

Zdaniem NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz obu organów o braku w okolicznościach sprawy przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny jest prawidłowe.

To samo tyczy się kwestii braku wystąpienia okoliczności wystąpienia ważnego interesu przewoźnika. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika mogłyby świadczyć nadzwyczajne względy, które powodują zachwianie podstaw egzystencji podatnika, jak również sytuacje, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które podatnik nie mógł mieć wpływu, i które są niezależne od sposobu jego postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania ulgi.

Przeprowadzona przez organy i zaaprobowana przez Sąd analiza wskazuje, że kondycja finansowa skarżącego była dobra, a zapłata nałożonej kary pieniężnej w żadnym razie nie stwarza realnego zagrożenia jej płynności finansowej i nie spowoduje innych niepożądanych społecznie skutków.

Zatem skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienia, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.