Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 564/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w M. Sp. z o.o. Sp. k. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 332/20 w sprawie ze skargi P. w M. Sp. z o.o. Sp. k. w M. na akt Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w M. Sp. z o.o. Sp. k. w M. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 332/20 oddalił skargę P. w M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dalej "skarżąca", "strona", "spółka") na akt Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Strona złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, dalej: "PROW 2014-2020" na zakup mobilnej sceny wraz z techniką estradową w ramach zakresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 772), dalej "rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 24 września 2015 r.".

Organ rozpoznając wniosek wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 2015 r. w przypadku gdy podmiot wnioskujący ubiega się o przyznanie pomocy wykonuje działalność gospodarczą, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, pomoc jest przyznawana, jeżeli podmiot ten prowadzi mikroprzedsiębiorstwo lub małe przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2015 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187, str. 1), dalej "rozporządzenie 651/2014". Ustalił, że z informacji zawartych w aktualnym wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego i umowie spółki z 9 marca 2017 r. wynika, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem powiązanym z Z. w M. sp. z o. o. i M. sp. z o. o., w których 100% udziału posiada Gmina M. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia 651/2014 wnioskodawca nie spełnia warunku przyznania pomocy, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 2015 r., gdyż będąca organem publicznym Gmina M. posiada więcej niż 25% udziałów spółki, co wyklucza podmiot wnioskujący z definicji mikroprzedsiębiorstwa i małego przedsiębiorstwa.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 332/20 ją oddalił. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca wykonuje działalność gospodarczą, do której stosuje się przepisy Prawa przedsiębiorców. W związku z tym może być jej przyznana pomoc, jeżeli prowadzi mikroprzedsiębiorstwo albo małe przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów rozporządzenia 651/2014 (art. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 2015 r.). Sąd I instancji zgodził się z organem, że skarżąca nie prowadzi mikroprzedsiębiorstwa ani małego przedsiębiorstwa, stąd zasadna jest odmowa przyznania jej pomocy. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca ma dwóch wspólników: Z. w M. sp. z o. o. (komplementariusz) ze 100% udziałem Gminy M. i M. sp. z o. o. również ze 100% udziałem Gminy M., słusznie uznano, że skarżąca jest przedsiębiorstwem powiązanym (art. 3 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia 651/2014). W takim przypadku do danych przedsiębiorstwa skarżącego dotyczących zatrudnienia i wyników finansowych dodaje się zgodnie z "Zasadami wypełniania oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa" stanowiącymi część dokumentacji aplikacyjnej; dalej "Zasady"), w 100% dane każdego przedsiębiorstwa powiązanego czyli dwóch jego udziałowców. Za prawidłowe uznano również ustalenie organu, zgodnie z którym skarżącą nie uznano również za małego przedsiębiorcę. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji organ zasadnie odmówił przyznania pomocy.

Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2021 roku, sygn. akt III SA/Po 332/20 i zaskarżając go w całości wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

względnie o:

II. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie meritum sprawy poprzez uchylenie w całości aktu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt [...]).

Ponadto wniosła o:

I. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

II. rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości, nie wyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy w szczególności poprzez nie ustalenie czy skarżąca jest mikroprzedsiębiorcą czyli przedsiębiorcą, który zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro, a w szczególności poprzez swobodne ustalenie, iż skarżący zatrudniał więcej niż 10 pracowników, podczas gdy nie wiadomo w jaki sposób i na jakiej podstawie Sąd poczynił takie ustalenia, w szczególności wobec faktu, iż Sąd błędnie doliczył pracowników przedsiębiorstw powiązanych, zaś jeśli nawet tak uczynił to z materiału dowodowego nie wynika ilość zatrudnionych pracowników przez skarżącą czy też rzekome przedsiębiorstwa powiązane,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców, w związku z Artykułem 2 Punktem 2) w związku z Artykułem 2 ust. 3 i Artykułem 3 ust. 4 (oba poprzednie, tj. Art. 2 ust. 3 i Art. 3 ust. 4 z Załącznika I - Definicja MSP) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący:

a) nie jest mikroprzedsiębiorcą (w szczególności z uwagi na fakt, iż rzekomo zatrudnia więcej niż 10 pracowników, a którzy to pracownicy powinni być liczeni w taki sposób, że oprócz pracowników skarżącego należy także doliczyć pracowników wspólników/udziałowców skarżącego);

b) nawet gdyby był mikroprzedsiębiorcą to nie przysługuje mu pomoc w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrożenie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014 - 2020, ponieważ "25 % lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio tub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny"

podczas gdy skarżąca:

a) jest mikroprzedsiębiorcą, ponieważ zatrudnia mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 milionów EUR, zaś sposób liczenia ww. liczby pracowników jest zgoła odmienny od wskazanego przez Sąd I instancji i może dotyczyć tylko i wyłącznie pracowników zatrudnionych przez skarżącego;

b) wyłącznie w postaci "25 % lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny" dotyczy tylko i wyłącznie małych lub średnich przedsiębiorstw, a nie dotyczy zaś mikroprzedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt I. 1) petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości, nie wyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, podkreśla, że zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw prawnych, a autor skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez organ.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, tamże). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, tamże). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, tamże). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, tamże).

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może natomiast stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 133 p.p.s.a., gdyż orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast oceniał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona, odpowiadają prawu.

Natomiast zgodnie z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, tamże).

Wskazać należy, że wbrew autorowi skargi kasacyjnej, sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 września 2017r., I FSK 136/16 tamże).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sądowych nie wskazuje, aby Sąd I instancji przeprowadzał postępowanie dowodowe zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że sąd ten oparł się na ustaleniach dokonanych przez organy, który rozstrzygnął sprawę między innymi w oparciu o dokumenty skarżącej, dokumenty rejestrowe, zaświadczenia de minimis. Chcąc zakwestionować dokonane w tej kwestii ustalenia i ocenę materiału dowodowego, należało wskazać na odpowiednie przepisy k.p.a. regulujące postępowanie administracyjne i powiązać te przepisy z mającymi zastosowanie w takim przypadku przepisami p.p.s.a. Dlatego również i z tego powodu, zarzut ten nie doprowadził do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który trafnie zaakceptował ustalenia organu. Ponadto tak skonstruowany zarzut stanowi bowiem w istocie zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to zaś nie może być skutecznie zakwestionowane zarzutem naruszenia art. 133 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważając zasadność zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego (pkt II petitum skargi kasacyjnej) doszedł do przekonania, że z uwagi na ich komplementarny charakter rozpozna je łącznie.

Spór w sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania przepisów i uznania, że skarżąca nie należy do kategorii mikroprzedsiębiorców ani do kategorii małego przedsiębiorcy. Określenie wielkości przedsiębiorstwa, jest elementem przesądzającym o możliwości ubiegania się o wsparcie z zakresu poddziałania 19.2., o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. Rozporządzenie to w § 3 ust. 3 wymaga od podmiotu wykonującego działalność gospodarczą, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców prowadzenia mikroprzedsiębiorstwa albo małego przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE LI 87 z 26.06.2014, str. 1).

Załącznik I do rozporządzenia 651/2014 wyróżnia trzy kategorie przedsiębiorstw, zbiorczo określane jako "MŚP": mikroprzedsiębiorstwa, małe przedsiębiorstwa i średnie przedsiębiorstwa. Do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR, lub roczna suma bilansowa nie przekracza 43 milionów EUR (art. 2 ust. 1 ww. załącznika). Zgodnie z art. 2 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 , mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub całkowity bilans roczny nie przekracza 2 milionów EUR. Natomiast małe przedsiębiorstwo zostało zdefiniowane jako przedsiębiorstwo które zatrudnia mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 10 milionów EUR (art. 2 ust. 2).

W art. 3 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 zawarta została natomiast definicja przedsiębiorstwa samodzielnego, partnerskiego i powiązanego. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 załącznika, przedsiębiorstwo samodzielne oznacza każde przedsiębiorstwo, które nie jest zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo partnerskie w rozumieniu ust. 2 ani jako przedsiębiorstwo powiązane w rozumieniu ust. 3. Definicja przedsiębiorstwa samodzielnego jest definicją wykluczającą pojęcia przedsiębiorstwa partnerskiego i powiązanego.

W myśl art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 przedsiębiorstwa powiązane oznaczają przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków:

a) przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;

b) przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;

c) przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo zgodnie z umową zawartą z tym przedsiębiorstwem lub postanowieniami w jego statucie lub umowie spółki;

d) przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, zgodnie z umową z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.

W świetle art. 3 przywołanego Załącznika I rozporządzenia nr 651/2614 z dnia 17 czerwca 2014 r. wyróżniamy 3 poziomy niezależności tj.: samodzielność, partnerstwo i powiązanie:

1) Przedsiębiorstwa niezależne, gdyż działają całkowicie samodzielnie lub inni przedsiębiorcy posiadają w nich mniej niż 25%

2) Jeśli wysokość tych udziałów wzrośnie maksymalnie do 50%, wówczas uznaje się je za przedsiębiorstwa partnerskie.

3) Powyżej pułapu, 50% tak jak w niniejszej sprawie przedsiębiorstwa uważa się za powiązane (zob. decyzja KE z dnia 7 czerwca 2006r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005, Dz. Urz. UE 13. 12.2006, L 353/60-68; Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Poździk Rafał (red.) — Wyd. Sejmowe 2016).

Ponadto art. 4 i 5 Załącznika nr I do rozporządzenia 651/2014 przewidują, jakie dane należy brać pod uwagę przy określeniu kategorii przedsiębiorstwa, natomiast w przypadku przedsiębiorstw partnerskich i przedsiębiorstw powiązanych wskazują na potrzebę uwzględnienia również danych każdego przedsiębiorstwa, które jest bezpośrednio lub pośrednio powiązane z przedsiębiorstwem wnioskującym o przyznanie pomocy (art. 6 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014). Z powyższych regulacji wynika wprost, że w ocenie statusu przedsiębiorstwa ubiegającego się o przyznanie pomocy, muszą być wzięte pod uwagę także podmioty powiązane z wnioskodawcą. Chodzi bowiem o ustalenie rzeczywistego potencjału gospodarczego. Uznanie, że dane przedsiębiorstwo jest przedsiębiorstwem powiązanym rodzi skutek określony w art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 3 załącznika I do rozporządzenia 651/2014, polegający na tym, że dane dotyczące przedsiębiorstwa, w tym liczbę zatrudnionych osób i obrót ustala się na podstawie sprawozdań finansowych i innych danych przedsiębiorstwa, przy czym, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, do danych dodaje się 100% danych każdego przedsiębiorstwa, które jest powiązane bezpośrednio lub pośrednio z danym przedsiębiorstwem.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (np. sprawa C-382/99) silnie akcentuje się, że podmioty o złożonej strukturze, na które składa się wiele powiązanych ze sobą jednostek o odrębnej osobowości prawnej, należy traktować jako jednolity organizm gospodarczy, będący jednym przedsiębiorstwem. Pomoc publiczna trafiająca do jednego z podmiotów takiego jednolitego organizmu gospodarczego jest de facto pomocą udzielaną temu podmiotowi jako całości. Oznacza to, że nie tylko formalny, bezpośredni beneficjent pomocy musi spełnić szereg kryteriów i podlegać ograniczeniom, ale dotyczy to całego organizmu gospodarczego.

Sytuacja więc bezpośredniego, formalnego beneficjenta pomocy, który jest częścią większego organizmu gospodarczego, powinna być oceniana w perspektywie całego przedsiębiorstwa, a nie w sposób wybiórczy i ograniczony tylko do jednego elementu tego organizmu gospodarczego. Jednocześnie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że podmioty gospodarcze ze względu na istniejące pomiędzy nimi związki o charakterze faktycznym i prawnym, mogą być pod pewnymi warunkami traktowane jako jedna jednostka ekonomiczna (ang. single economic entity). Co wymaga podkreślenia, odpowiada to funkcjonalnej definicji przedsiębiorstwa. W wyroku z 14 października 2004 r. w sprawie T-137/02 wskazano, że w przypadkach, gdy niezależne pod względem prawnym osoby fizyczne lub prawne stanowią jedną jednostkę gospodarczą, z punktu widzenia stosowania wspólnotowych reguł konkurencji należy je traktować jako jedno przedsiębiorstwo (podobnie wyrok Trybunału z 12 lipca 1984 r. w sprawie C-170/83 Hydrotherm, oraz wyrok z 29 czerwca 2000 r. w sprawie T-234/95 DSG przeciwko Komisji). W doktrynie podaje się przykłady, które wskazują na możliwość ustanawiania przez duże przedsiębiorstwa w pełni kontrolowanych przez te duże przedsiębiorstwa spółek celowych (które samodzielnie mogłyby być traktowane np. jako mikroprzedsiębiorstwa), co pozwalałoby tym spółkom córkom obejście bardziej restrykcyjnych regulacji. Aby temu zapobiec orzecznictwo sądów unijnych, a za nimi praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej potwierdzają, że pojęcie "przedsiębiorstwa" nie ogranicza się do odrębnego podmiotu prawa, lecz może objąć grupę takich podmiotów (wyrok TSUE z 14 listopada 1984 r. w sprawie C-323/82; decyzja Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, w świetle przywołanego orzecznictwa TSUE przepis dotyczący definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwa można uważać za powiązane, jeżeli z analizy nawiązanych między nimi stosunków prawnych i gospodarczych wynika, że za pośrednictwem jednej osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających łącznie stanowią one jeden podmiot gospodarczy, nawet jeśli formalnie nie pozostają w jednej ze ściśle określonych prawem relacji. Za działające łącznie uważa się osoby fizyczne, które porozumiewają się w celu wywierania wpływu na decyzje handlowe danych przedsiębiorstw, co wyklucza, aby te przedsiębiorstwa mogły być uważane za niezależne gospodarczo od siebie. Realizacja tego warunku zależy od okoliczności sprawy i nie musi być koniecznie podporządkowana istnieniu więzów umownych między tymi osobami ani stwierdzeniu ich zamiaru obejścia definicji przedsiębiorstw mikro, małych lub średnich [...] (zob. wyrok TS z 27 lutego 2014 r., sygn. akt C-110/13, HATEFO GMBH v. FINANZAMT HALDENSLEBEN, ZOTSiS 2014, nr 2, poz. I-114.).

Zasady ustalania statusu wielkości przedsiębiorstwa aplikującego o udzielenie pomocy publicznej i ich uszczegółowienie, zostały zawarte w artykułach 3-6 Załącznika I rozporządzenia 651/2014. Precyzuje on jakie dane są stosowane do określenia pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego oraz okresy referencyjne, pozwalające na skuteczne zakwalifikowanie danego podmiotu do danej kategorii przedsiębiorstwa. Rzeczywisty potencjał MŚP jest badany poprzez spełnienie trzech kryteriów, a mianowicie, kryterium dotyczącego liczby zatrudnionych osób, kryterium finansowego i kryterium niezależności. Szczególną uwagę należy zwrócić na ostatni element, bowiem badając wielkość przedsiębiorstwa należy uwzględnić również wielkość jego udziałowców, czyli stopień niezależności.

Na co słusznie zwrócił uwagę za organem Sąd I instancji, przepis art. 2 pkt 18 rozporządzenia Nr 651/2014 stanowi o przedsiębiorstwie, którego status kształtują pułapy finansowe wskazane w art. 2 załącznika I do rozporządzenia Nr 651/2014, a zatem dla określenia statusu wnioskodawcy i jego sytuacji ekonomicznej należy wziąć pod uwagę relacje, występujące pomiędzy wnioskodawcą, a podmiotami powiązanymi, o których mowa w art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014. To z kolei oznacza, że konsekwentnie sytuacja skarżącego (podmiotu składającego wniosek i podmiotów z nim powiązanych) powinna podlegać ocenie w zakresie spełnienia skarżonego kryterium. Innymi słowy, z treści art. 2 pkt 18 lit, a) rozporządzenia nr 651/2014 nie można wywodzić, że przedmiotem oceny jest w każdym przypadku wyłącznie ocena pojedynczego przedsiębiorstwa. Przeciwnie, jeżeli w sprawie ustalono, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem powiązanym z innymi podmiotami (pobierającymi lub nie pobierającymi dofinansowania) istnieje obowiązek oceny sytuacji ekonomicznej na podstawie danych wszystkich powiązanych przedsiębiorstw, a nie samego wnioskodawcy będącego skarżącym. W tym celu - w każdym przypadku - trzeba ustalić, czy między wnioskodawcą oraz innymi podmiotami (jednego organizmu gospodarczego) nie zachodzą powiązania. W takim przypadku do danych przedsiębiorstwa skarżącego dotyczących zatrudnienia i wyników finansowych dodaje się w 100% dane każdego przedsiębiorstwa powiązanego (pkt 3.2 "Zasad wypełniania oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa", stanowiących część dokumentacji aplikacyjnej), czyli dwóch jego udziałowców (Z. w M. sp. z o. o. (komplementariusz) i M. sp. z o. o.). W rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono, że tak obliczony pułap zatrudnienia skarżącego wynosi 10,67 (za rok 2017), 44,8 (za rok 2018) i 40,99 (za rok 2019). Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie za organem wskazał, że już choćby z tego powodu (zatrudniania więcej niż 10 pracowników) skarżącego nie można uznać za mikroprzedsiębiorcę (art. 2 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia 651/2014).

Co również istotne, dla oceny MŚP należy ponadto uwzględnić wyłączenia. Wskazuje na to wprost art. 3 ust. 4 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Wyklucza on możliwość uznania przedsiębiorstwa za małe lub średnie, "jeżeli 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny'. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zwrócił właśnie uwagę, że w celu objęcia pomocą jedynie przedsiębiorstw stanowiących w rzeczywistości MŚP należy dążyć do wyeliminowania bytów prawnych, w ramach których MŚP tworzą grupy gospodarcze, w których potencjał gospodarczy przewyższa rzeczywisty potencjał MŚP oraz należy zapewnić, by definicja MŚP nie była obchodzona z powodów czysto formalnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organu, że skarżący ma dwóch wspólników:

1. Z. w M. sp. z o. o. (komplementariusz) ze 100% udziałem Gminy M.;

2. M. sp. z o. o. również ze 100% udziałem Gminy M.

W świetle tych danych, wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać go też za małego przedsiębiorcę, gdyż jak wskazano powyżej 25% lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny - w tym przypadku Gmina M.. Okoliczności te zostały skrupulatnie i zasadnie ustalone w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego a ich prawidłowość potwierdzona w zaskarżonym wyroku. Skoro skarżącej nie można uznać za mikroprzedsiębiorcę ani małego przedsiębiorcę organ zasadnie odmówił przyznania jej pomocy, jako że może być ona przyznana tylko tym kategoriom przedsiębiorców (§ 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 2015 r.

Reasumując, na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadnie przyjęto, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia nr 651/2014 oraz Załącznika I do tego rozporządzenia - Definicja MŚP.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).