Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 792/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3, 3a, art. 24 ust. 5b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi T.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje adwokat K.T.-M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej T. K. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat K.T.-M. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] odmawiającą T. K. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 1998 do grudnia 1998 w łącznej kwocie 7698,20 zł w tym z tytułu składek 1998,20 zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień 20 maja 2013 r. – 5700,00 zł oraz Fundusz Pracy – za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 w łącznej kwocie 579 zł, w tym z tytułu składek – 150 zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień 20 maja 2013 r. – 429,00 zł.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r. T. K. zwróciła się z prośbą o umorzenie zadłużenia, które "wynikło z niepłacenia składek w okresie od VI-XII 1998 r. w kwocie 2148,20 zł.". Nadmieniła, iż obecnie odsetki przewyższają wielokrotnie kwotę zadłużenia. Ponadto oświadczyła, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i przy obecnych dochodach nie jest w stanie spłacić zadłużenia.

Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r., została poinformowana o ustawowych przesłankach umorzenia należności z tytułu składek.

Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. ponownie zwróciła się z prośbą o umorzenie całości zadłużenia, wynikającego z niezapłaconych składek za okres VI-XII 1998 r.

W dniu 21 czerwca 2013 r. nadesłała do Zakładu oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wraz z dodatkowymi dokumentami.

Zakład przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że skarżąca i jej mąż W. K. osiągają dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Ponadto szczegółowo opisał sytuację majątkową skarżącej. Wskazał, że należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i skierowane do dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W., postępowanie egzekucyjne pozostaje w toku.

Następnie w dniu 24 lipca 2013 r., Zakład wydał decyzję i nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r., na podstawie art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych T. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2, 3 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu wskazała, że do końca 2011 roku obowiązywał okres przedawnienia składek ZUS wynoszący 10 lat, który został wprowadzony w roku 2003 (przed tą datą okres przedawnienia składek również wynosił 5 lat). W 2003 roku, gdy zmieniono okres przedawnienia składek z 5 lat na 10 lat nie było jednolitej wykładni w zakresie stosowania zmienionych przepisów. Jednak nawet gdyby składki stały się wymagalne w 1998 r. (gdy obowiązywał jeszcze 5-letni okres przedawnienia), to zastosowanie do nich ma nowy 10-letni okres przedawnienia wprowadzony do ustawy w 2003 r. W ocenie skarżącej składki wymagalne w roku 1998 (za okres od czerwca do września 1998 r.) przedawniły się w 2008 r., a składki wymagalne w roku 1999 (za grudzień 1998 r.) przedawniły się w 2009 r. Jeżeli zaś chodzi o odsetki, to zgodnie z art. 118 KC termin trzyletni przedawnienia roszczeń o świadczenia okresowe stosuje się również do roszczeń o odsetki.

Skarżąca wskazała, że ZUS w przedmiotowej sprawie bardzo długo nie dochodził należności za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. W jej ocenie organ naruszył również art. 80, 77 § 1, 11, 7 kpa.

Ponadto za wydaniem decyzji umarzającej zaległe składki powinny również przemawiać przyjęte w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551) rozwiązania, które weszły w życie z dniem 15 stycznia 2013 r. Ustawa ta pozwala na umorzenie składek nieopłaconych na własne ubezpieczenia w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. W związku z tym, że zaległości za okresy przed stycznia 1999 r. uległy już dawno przedawnieniu ustawodawca nie zdecydował się objąć abolicją tych lat.

Wskazała również, że ZUS w przedmiotowej sprawie w ogóle nie rozpatrzył czy nie zastosować ewentualnie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przychylenie się do wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. wraz z należnymi od tych składek odsetkami za zwłokę.

W dniu 26 sierpnia 2013 r., do wniosku skarżąca załączyła kserokopię odwołania do Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych od decyzji określającej zadłużenie. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 6 sierpnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r., prawomocnym od dnia 5 czerwca 2014 r. Sąd Okręgowy w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, umorzył postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...]

Biorąc pod uwagę powyższe, postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. Zakład podjął postępowanie w sprawie.

W dniu 10 listopada 2014 r. skarżąca nadesłała do Zakładu dodatkowe dokumenty dotyczące jej sytuacji życiowej oraz materialnej.

Zakład przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Ustalono, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. skarżąca wystąpiła na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 1999 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy, w dniu 21 listopada 2013 r. ZUS [...] Oddział w Ł. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres styczeń 1999 r. do kwietnia 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek organ powołał brzmienie art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013r., póz. 1442 ze zm.).

Wskazał, iż art. 28 ust. 3a, w związku z art. 32 tej ustawy i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach przewiduje umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Konieczne jest wykazanie przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Organ dokonał ponownej oceny sytuacji materialno – finansowej i rodzinnej skarżącej na podstawie przedstawionych przez nią dokumentów. Reasumując stwierdził, że do wniosku skarżącej nie zostały załączone dokumenty, z których wynikałoby, że jest ona osobą niezdolną do pracy całkowicie czy też częściowo.

Organ nadmienił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy od składek, które rozłożono na raty nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, a stawka opłaty prolongacyjnej naliczonej w przypadku zawarcia układu ratalnego (wyliczona na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa) jest równa 50% stawki odsetek za zwłokę, średni miesięczny dochód netto rodziny skarżącej (z tytułu zasiłku dla bezrobotnych oraz z tytułu wynagrodzenia za pracę męża), na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych - tj. zakup żywności, opłaty za media, odzież i obuwie, ochrona zdrowia, higiena osobista, transport i łączność oraz pozostałe wydatki, wynosi ok. 1.153,00 zł. i znacznie przekracza minimum socjalne. Organ przytoczył definicję kryterium minimum socjalnego i uznał, że w przypadku skarżącej nie będzie spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ podkreślił wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Wskazał, że w miesiącu czerwca 2015 r. skarżąca nabędzie prawo do emerytury, co może oznaczać, że spłata zadłużenia wobec ZUS, w dłuższym okresie czasu jest możliwa.

W przypadku skarżącej nie ma również zastosowania przesłanka wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, gdyż nie wykazała, że poniosła straty materialne w wyniku kieski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłyby spowodować, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności - z dniem 1 maja 1999 r., zaprzestała wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej.

Nie wykazała także tego, że choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Do przedmiotowego wniosku nie zostały załączone żadne dokumenty, z których wynikałoby, że jest osobą niezdolną do pracy oraz, że członkowie rodziny z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej opieki z jej strony. Załączone do wniosku orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika między innymi, że mąż skarżącej został zaliczony na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i, że nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie może przemawiać za umorzeniem należności z tytułu składek, zwłaszcza, że mąż jest osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę.

W przypadku skarżącej nie została także stwierdzona całkowita nieściągalność należności zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych, wobec czego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 2 tejże ustawy.

Odnosząc się do podniesionej we wniosku o umorzenie należności kwestii przedawnienia należności organ wyjaśnił, że do dnia 31 grudnia 2002 r. przepis art. 24 ust. 4 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przewidywał 5 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek. Wprowadzona ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. zmiana ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U z 2002r. Nr 241 poz. 2074 ze zm.), obowiązująca od dnia 1 stycznia 2003 r., przedłużyła ten okres do 10 lat tak znowelizowany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi

że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zdaniem Sądu Najwyższego przyjęcie odmiennego stanowiska wymagałoby istnienia przepisu rozdzielającego terminy przedawnienia należności zależnie od dat wymagalności składek przed i po nowelizacji, a takiego przepisu nie ma. Zatem od dnia 1 stycznia 2003 r. przepis odnosi się do wszystkich należności, które na ten dzień nie przedawniły się na podstawie wówczas obowiązujących przepisów - tj. wobec których nie upłynęło jeszcze pięć lat od dnia ich wymagalności.

Obowiązujący do dnia 31 grudnia 2011 r. zapis art. 24 ust. 4 w/w ustawy stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z dnia 28 października 2011 r. Nr 2 poz. 1378), zwana dalej ustawą deregulacyjną, wprowadziła zmiany do art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skracające okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych 10 do 5 lat. Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż zasada ta odnosi się wyłącznie do należności, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2011 i później. Art. 27 wyżej cytowanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., wprowadził przepisy przejściowe regulujące tryb przedawnienia należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 27 ustawy deregulacyjnej do przedawnienia należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się po 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami, tj. po upływie 10 lat licząc od dnia wymagalności, nastąpiłoby wcześniej.

W świetle art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu przedawnienia, okresu na który został on zawieszony nie wlicza się do okresu przedawnienia, dopiero po ich ustaniu przedawnienie będzie biegło dalej.

Należności z tytułu składek nieopłaconych przez skarżącą na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r., zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i skierowane w dniu 19 listopada 2001 r. do dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. - W. W dniu 11 czerwca 2002 r. został skarżącej doręczony tytuł wykonawczy dotyczący nieopłaconych składek za miesiąc czerwiec 1998 r., natomiast w dniu 16 lutego 2005 r., zostały doręczone tytuły wykonawcze dotyczące nieopłaconych składek za okres od lipca 1998 r. do grudnia 1998 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że bieg terminu przedawnienia w/w należności uległ zawieszeniu na okres prowadzonego postępowania egzekucyjnego (odpowiednio od dnia 11 czerwca 2002 r. i 16 lutego 2005 r.), a co za tym idzie uznać należy, że należności z tytułu składek za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Potwierdza to również pośrednio postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 maja 2014 r., w którym orzeczono o umorzeniu postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...] określającej należności z tytułu nieopłaconych składek.

Fakt objęcia postępowaniem egzekucyjnym należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. nie potwierdza zarzutu, że ZUS bardzo długo nie dochodził należności. W ocenie Zakładu niezasadny jest także zarzut, że Zakład w przedmiotowej sprawie w ogóle nie rozpatrzył czy nie zastosować ewentualnie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 10-12) wynika, iż przedmiotowy wniosek został rozpatrzony w oparciu o tę podstawę prawną. Zakład nie podzielił również stanowiska co do kwestii przedawnienia odsetek za zwłokę, w oparciu o art. 118 KC, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia i dodatkowa opłata zwane "należnościami z tytułu składek" ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 28 ust. 4 w/w ustawy systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc się natomiast, do argumentu, że za wydaniem decyzji umarzającej zaległe składki powinny również przemawiać przyjęte w ustawie o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność rozwiązania, wskazano, że ustawa ta umożliwia wyłącznie umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. i nie ma zastosowania do nieopłaconych składek za okres do grudnia 1998 r.

Na powyższą decyzję T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ ich spłata pozbawiłaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie zaległych należności z tytułu składek należnych za okres od czerwca do grudnia 1998 r. w kwocie 2.148,20 wraz z odsetkami za opóźnienie, ewentualne uchylenie ww. decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.

Wskazała, iż jest osobą bezrobotną i pozostaje na zasiłku, który przestanie być jej wypłacany od stycznia 2015 r. ma problemy ze znalezieniem pracy ze względu na wiek i ciężką sytuacje na rynku pracy. Od czasu zarejestrowania w Urzędzie pracy intensywnie bezskutecznie poszukuje pracy. Od czerwca 2015 r. nabędzie prawo do emerytury lecz ze względu na to, że prowadziła działalność gospodarczą będzie ona w najniższym pułapie wysokości świadczenia emerytalnego. Ponownie wskazała na ciężką sytuację życiową, w której znajduje się wraz z małżonkiem. W jej ocenie ustalenia poczynione przez organ rentowy są niepełne.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że powołane przez skarżącą w skardze fakty dotyczące choroby jej męża przez okres 12 lat czy też niemożności znalezienia pracy przez ten okres nie mają w sprawie znaczenia. Obecnie stan zdrowia męża pozwala na pracę i nie wymaga on opieki. Nie uniemożliwia to skarżącej uzyskiwania dochodu spłacenia zaległości, przynajmniej w ratach. T. K. nie wykazała, aby stan zdrowia uniemożliwił jej podjęcie pracy.

Postanowieniem z dnia 9 października 2014 r. referendarz sądowy przyznał T. K. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata.

Zarządzeniem sędziego NSA z dnia 26 listopada 2014 r. zwrócono się do organu o nadesłanie do Sądu dokumentów, z których wynika, że należności z tytułu składek nieopłaconych przez T. K. na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i skierowane do dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. oraz o przesłanie dowodów doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych.

Na rozprawie, która odbyła się przed WSA w Łodzi w dniu 3 grudnia 2014 r., pełnomocnik skarżącej popierał skargę. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi wskazując, że dowody doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych, które miał dostarczyć na wezwanie Sądu znajdują się u Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. W związku z powyższym Sąd odroczył rozprawę zobowiązując pełnomocnika organu do doręczenia w terminie 14 dni dokumentów wymienionych w zarządzeniu z dnia 26 listopada 2014 r.

W nadesłanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2014 r. organ poinformował, że nadal jest prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec T. K. i organ egzekucyjny jest w posiadaniu tytułów wykonawczych, które obejmują zaległe składki za okres czerwiec – grudzień 1998 r. Przedstawił również w punktach przebieg egzekucji. Do pisma nie załączono żadnych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 205 z 2009 r. poz. 1585 z późn. zm.), zwana dalej s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz.1365 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a.

W myśl art. 28 ust. 3 wymienionej ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a wymienionej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie mają charakter uznaniowy. Okoliczność ta nie zwalnia organu od zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uzasadnienia swego stanowiska. Jeżeli organ odmawia umorzenia należności, w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na konkretne okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim rozstrzygnięciem wraz z konkretnymi wyliczeniami. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego. Sąd bada bowiem czy decyzja zawiera należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu.

Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Dodatkowo należy podkreślić, że również w postępowaniu przed organami ZUS obowiązuje podstawowa zasada postępowania administracyjnego w świetle której w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jednym z zarzutów, który podnosiła skarżąca w toku postępowania był upływ terminu przedawnienia roszczenia z tytułu składek.

Sposób odniesienia się do powyższej kwestii oraz jej ocena dokonana przez organ w ocenie Sądu budzi zastrzeżenia.

Należy bowiem zauważyć, że – jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych określił wysokość należności przypadających od T. K. jako płatnika składek z tytułu wymagalnych należności za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie wydania tej decyzji wszczęto w dniu 3 lipca 2013 r.

Organ wskazał, że powyższa decyzja stanowiła podstawę dochodzenia ww. należności przez ZUS na drodze u.p.e.a. Natomiast po uprawomocnieniu ww. decyzja stanowić będzie podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Sieradzu [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie (skan odpisu postanowienia – art. 199 akt administracyjnych).

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu przedawnienia, okresu na który został on zawieszony nie wlicza się do okresu przedawnienia, dopiero po ich ustaniu przedawnienie będzie biegło dalej.

Dalej organ wskazuje, że należności z tytułu składek nieopłaconych przez skarżącą na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r., zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i skierowane w dniu 19 listopada 2001 r. do dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. - W. W dniu 11 czerwca 2002 r. został skarżącej doręczony tytuł wykonawczy dotyczący nieopłaconych składek za miesiąc czerwiec 1998 r., natomiast w dniu 16 lutego 2005 r., zostały doręczone tytuły wykonawcze dotyczące nieopłaconych składek za okres od lipca 1998 r. do grudnia 1998 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznaje, że bieg terminu przedawnienia w/w należności uległ zawieszeniu na okres prowadzonego postępowania egzekucyjnego (odpowiednio od dnia 11 czerwca 2002 r. i 16 lutego 2005 r.), a co za tym idzie należności z tytułu składek za okres od czerwca 1998 r. do grudnia 1998 r. nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Zdaniem organu potwierdza to również pośrednio postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 maja 2014 r., w którym orzeczono o umorzeniu postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...] określającej należności z tytułu nieopłaconych składek.

W ocenie Sądu wyjaśnienie organu dotyczące kwestii przedawnienia składek jest bardzo ogólne. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że należności zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i skierowane w dniu 19 listopada 2001 r. do dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. - W. Można jedynie wywnioskować powyższe ze znajdujących się w aktach sprawy zestawień sporządzonych przez ZUS oraz z systemu ARS (prawdopodobnie wewnętrznego systemu informatycznego, którym posługuje się organ - k.101 akt adm.). Nie wiadomo natomiast, dlaczego dla składek za okres czerwiec 1998 r. zawieszenie trwa od 1 stycznia 2003 r., skoro datą doręczenia tytułu wykonawczego jest 11 czerwca 2002 r. (k.42 akt adm.) nadal. W aktach sprawy nie ma dokumentów na ten temat z właściwego Urzędu Skarbowego, w szczególności informacji o doręczeniu skarżącej tytułów wykonawczych.

Nie jest również dla Sądu jasne stanowisko organu, zgodnie z którym postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 6 maja 2014 r. umarzające postępowanie w sprawie T. K. o wysokość należności z tytułu składek ma potwierdzać ich wymagalność. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie przesłany faxem do organu odpis ww. postanowienia bez uzasadnienia. Nie wiadomo również, jaka była podstawa podjętego przez Sąd Okręgowy w dniu 6 maja 2014 r. rozstrzygnięcia.

Dla wyjaśnienia kluczowej w niniejszej sprawie kwestii przedawnienia konieczne było dokładne ustalenie, w oparciu o stosowne dokumenty, kiedy została podjęta pierwsza czynność zmierzająca do ściągnięcia składek i którego dnia skarżąca została o niej powiadomiona gdyż z tym dniem nastąpiła przerwa biegu przedawnienia lub jego zawieszenie. Kwestie te nie zostały w zaskarżonej decyzji poparte żadnymi dokumentami, a tym samym udowodnione, choć mają one zasadnicze znaczenie dla oceny czy doszło do przedawnienia.

Powyższe ustalenia powinny być poparte stosownymi dokumentami, z których wynikałoby, że należności z tytułu składek nieopłaconych przez T. K. na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca do grudnia 1998 r. zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i skierowane do dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. oraz o dowody przesłania skarżącej tytułów wykonawczych. W przeciwnym wypadku nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło czy też nie doszło do przedawnienia składek, o których umorzenie ubiega się skarżąca.

Należy ponadto podkreślić, że w niniejszej sprawie organ dwukrotnie był zobowiązywany przez Sąd do przedstawienia ww. dokumentów, w tym dowodów doręczenia tytułów wykonawczych skarżącej.

Pomimo droczenia rozprawy i dwukrotnego zobowiązania przez Sąd organ nie dostarczył tych dokumentów. Przesłał jedynie pismo skrótowo (w kilku punktach) opisujące przebieg egzekucji. Do pisma, mimo wezwań Sądu, nie zostały załączone żadne dokumenty. Na rozprawie pełnomocnik organu poinformował Sąd, że niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dokumenty znajdują się u Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W., niemniej jednak nie podjął żądnych czynności, aby załączyć je do akt sprawy.

Podkreślenia ponadto wymaga, że przerwanie biegu terminu przedawnienia ma ten skutek, że po ustaniu okoliczności powodujących przerwę, termin przedawnienia biegnie od nowa. W przypadku zaś zawieszenia, po ustaniu okoliczności skutkującej zawieszeniem, termin przedawnienia dalej biegnie a nie uwzględnia się jedynie okresu w którym bieg przedawnienia był zawieszony.

Ustalenie czy doszło do przedawnienia składek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek. T. K. podnosiła fakt przedawnienia składek i organ był zobowiązany szczegółowo wyjaśnić tę kwestię. Zobowiązania skarżącej dotyczą składek sprzed 17 lat a więc odległego okresu. Należało zatem dokładnie wyjaśnić czy i ewentualnie dlaczego nie doszło do przedawnienia zaległości składkowych a wyjaśnienia te poprzeć stosownymi dokumentami, pochodzącymi od organu egzekucyjnego. Organ rentowy jednak tego nie uczynił. Rozważania organu w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne. Nie wyjaśniają one szczegółowo kwestii przedawnienia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ nie wyjaśnił dokładnie kwestii przedawnienia składek, których umorzenia domaga się skarżąca. Stanowi to naruszenie art.7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy przedstawić dokumenty regulujące kwestię przedawnienia składek, których umorzenia żąda skarżąca i dokonać ich szczegółowej analizy. Dopiero na tej podstawie ustalić, czy doszło, czy też nie doszło do przedawnienia składek, o których umorzenie ubiega się skarżąca i na ustalonych faktach oprzeć rozstrzygnięcie.

Z uwagi na to, iż w sprawie skarżąca była reprezentowana przez adwokata - pełnomocnika z urzędu, a koszty tej pomocy nie zostały opłacone, Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, na podstawie 250 ustawy p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).

d.j.