Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 347/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 35, art. 36a ust. 3, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 104 § 1, art. 61 § 1, art. 7, art. 77 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 19 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, § 18, § 210, § 273 ust. 1, § 227 ust. 1, § 3 pkt 16, 17 i 18, § 210
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 184/20 w sprawie ze skargi M. S.-C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2019 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 184/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. Ś.-C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

M. Ś.-C. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

a) "okoliczności i stan prawny niniejszej sprawy nie pozwalają na postawienie organowi udzielającemu pozwolenia na budowę zarzutu, że powinien był ocenić prawidłowość złożonego oświadczenia, a zaniechanie powyższego stanowiło oczywiste naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego", podczas gdy w niniejszym postępowaniu oświadczenie inwestora winno wzbudzić wątpliwości organu, z uwagi na fakt, że zakres oświadczenia W. R.-S. i F. S., rzekomych właścicieli działki nr ... stwierdza, że są oni właścicielami działek o nr ew. ... i ..., jak też wyrażają zgodę na budowę "2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym", a zarazem z treści oświadczenia inwestora wynika, że to on jest właścicielem działki ... (rzekomo będącej własnością także małżeństwa S.), które to rozbieżności w ww. oświadczeniach winny wzbudzić wątpliwości organu i spowodować przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w oparciu o które niewątpliwie organ ustaliłby, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, zarówno pierwotne, jak i zamienne, inwestor nie legitymował się prawem dysponowania działką ... na cele budowlane, a zatem złożył nieprawdziwe oświadczenie, co winno skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę, a w chwili obecnej stwierdzeniem nieważności wydanego pozwolenia, bowiem inwestor nigdy nie miał prawa do dysponowania działką ... na cele budowlane,

b) oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczające do wydania decyzji - pozwolenia na budowę, w każdej sytuacji, nawet wówczas, gdy - jak w niniejszej sprawie, inwestor powołuje się na zgodę osób (małżeństwo S.), które nie są właścicielami nieruchomości, co do której zgody udzielają, a zatem, przez przyjęcie, że wystarczające jest samo złożenie oświadczenia przez inwestora, mimo, że upoważnienie do dysponowania działką na cele budowlane pochodzi od osoby trzeciej nielegitymującej się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, nie zaś od właściciela nieruchomości,

c) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest niejednoznaczny w swojej treści i stąd jego ewentualne naruszenie nie mogło mieć charakteru rażącego, podczas gdy z przepisu tego w zw. z art. 3 pkt 11 wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wynikać z tytułu prawnego bądź inwestora, bądź osoby upoważniającej inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem złożone oświadczenie musi na taki tytuł wprost wskazywać, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a sama treść oświadczeń (inwestora i małżeństwa S.) przez wskazywanie, że nieruchomość ... stanowi wyłączną własność tak małżeństwa S., jak i inwestora (nie współwłasność) winno wzbudzić wątpliwości Starosty O., co do prawidłowości złożonego oświadczenia,

d) tylko wówczas, gdy strony biorące udział w postępowaniu zwykłym zakwestionują oświadczenie, winno ono podlegać badaniu, podczas, gdy Starosta O. wydając pozwolenie na budowę, nie wyznaczył zakresu oddziaływania inwestycji i w sposób nieuprawniony pozbawił skarżącą przymiotu strony, stąd nie mogła ona podnosić wątpliwości co do prawidłowości złożonego oświadczenia, a właściciel działki ... Gmina O. także nie brała udziału w postępowaniu, jak też dotychczas żadne organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie zawiadomiły organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 233 § 1 k.k.

2. art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2.2. uchwały nr XXII/221/2001 Rady Miasta O. z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "S." (Mazow.2001.177.2852 - dalej "mpzp") w zw. z art. 156 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia zapisów mpzp (§ 6 ust. 2 pkt 2.2.) odnośnie powierzchni biologicznie czynnej, bo inwestor mógł wliczyć działkę nr ... w teren zamierzenia inwestycyjnego, bowiem złożył co do niej oświadczenie o posiadaniu prawa dysponowania nią na cele budowlane, podczas gdy inwestor nigdy nie miał zgody właściciela, Gminy O. (co potwierdziła ona w piśmie z dnia 25 lipca 2019 r.) na dysponowanie działką na cele budowlane, a zatem nie mógł nią dysponować i wliczyć ją w powierzchnię inwestycji mimo złożonego nieprawdziwego oświadczenia.

3. art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 - dalej "Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez:

a) jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawidłowo GINB stwierdził naruszenie przedmiotowych przepisów i zarazem prawidłowo przyjął, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego, bo skutki tego naruszenia da się zaakceptować w państwie prawa, pomimo, że utwardzone miejsce na odpady znajduje się na działce ..., co do której inwestor nie miał żadnego tytułu prawnego i nie powinna się ona wliczać w teren inwestycji, a nadto rozwiązanie to w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z jasnym i nie wymagającym wykładni przepisem prawa.

b) przyjęcie, że ani GINB ani Wojewoda Mazowiecki ww. przepisów nie stosowały, podczas gdy w postępowaniu nadzorczym, oba organy winne były ocenić, czy wydane w sprawie pozwolenie na budowę jest zgodne z powołanymi przepisami, a zatem zarzut stawiany organom względem pozwolenia na budowę musi być powiązany nie tylko z art. 156 k.p.a. ale musi przywołać również właściwe przepisy Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., których rażące naruszenie strona wskazuje.

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 4 mpzp w zw. § 18 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy niezgodnej z zapisami mpzp z uwagi na nieprecyzyjność zapisów tego planu co do miejsc parkingowych, mimo, że pozwolenie na budowę zezwala na realizację inwestycji, w której inwestor nie zapewnił odpowiedniej ilości miejsc parkingowych co wynika także z faktu, że pomimo zwiększenia ilości lokali mieszkalnych w budynku względem pierwotnego pozwolenia na budowę (o 9 lokali), zmianie nie uległa ilość miejsc parkingowych przewidzianych dla inwestycji, co wprost wskazuje, że nie jest ona odpowiednia dla tak dużego przedsięwzięcia.

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 1 ust. 3 mpzp w zw. z § 210 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego niezastosowanie w zw. z § 273 ust. 1 w zw. z § 227 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że posadowiony na gruncie budynek stanowi zespół trzech budynków w zabudowie szeregowej i nie zachodzi konieczność zachowania odległości pomiędzy budynkami, podczas gdy obiekt wybudowany na podstawie decyzji z dnia 31 marca 2014 r. stanowi w istocie jeden budynek wielorodzinny, a zatem znacząco przekracza dopuszczalne mpzp parametry, a w konsekwencji rażąco narusza zapisy mpzp, co potwierdzają pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 21 lipca 2016 r., w którym wprost zostało wskazane, że przedmiotowa inwestycja stanowi w świetle przepisów tech. - bud. oraz o ochronie przeciwpożarowej w świetle założeń projektowych jeden budynek z jednym garażem podziemnym oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 sierpnia 2016 r. w którym poddaje on w wątpliwość zgodność decyzji Starosty O. z dnia 31 marca 2014 r. udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę z przepisami mpzp oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właśnie z uwagi na fakt, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy jednego budynku, a nie jak wskazano w pozwoleniu trzech budynków, które to pisma Sąd uznał za nieistotne w sprawie, bowiem zostały sporządzone po wydaniu pozwolenia na budowę, podczas, gdy właśnie z uwagi na fakt, że dotyczą one kwestii kluczowych dla sprawy winny one zostać ocenione wraz z innymi dowodami znajdującymi się w aktach postępowania, a wyraz tej oceny powinien się znaleźć w uzasadnieniu decyzji.

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 3 mpzp w zw. z § 3 pkt 16, 17 i 18 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowo organy nadzorcze ustaliły, że znajdujący się na gruncie budynek jest budynkiem trzykondygnacyjnym i w związku z tym spełnia zapisy mpzp, podczas gdy posadowiony na gruncie budynek znacząco przewyższa parametry określone w mpzp bowiem posiada ponad 4 kondygnacje.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu

mającym wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca kwestionowała wyłącznie pozwolenie zamienne na budowę tj. decyzję Starosty O. z dnia 31 marca 2014 r., podczas, gdy z akt sprawy wynika, że skarżąca wskazała wnioskiem z dnia 10 października 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. oraz z dnia 11 grudnia 2014 r., że wnosi o stwierdzenie nieważności obu decyzji tj. pozwolenia na budowę z dnia 31 lipca 2013 r. oraz pozwolenia zmieniającego z dnia 31 marca 2014 r. zarazem wskazując swój interes prawny uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem, mimo - że jak wskazał Sąd - obie decyzje stanowią odrębne orzeczenia administracyjne, nie tylko mogą ale wręcz powinny stanowić przedmiot jednego postępowania bowiem są z sobą ściśle związane, o czym stanowi zapis w decyzji z dnia 31 marca 2014 r. "wszystkie warunki zawarte w decyzji wydanej z upoważnienia Starosty O. Nr ... z dnia 31 lipca 2013 r. (...) pozostają bez zmian"

2. art. 141 § 1 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 1 ust. 3 mpzp w zw. z § 210 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego wskazania, że pozwolenie zamienne na budowę dotyczy w istocie jednego budynku, a nie trzech budynków, bowiem nie jest on wydzielony ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu, co stoi w sprzeczności z § 210 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącej poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok;

3. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 - dalej p.u.s.a.) przez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje naruszają wskazane w skardze przepisy prawa materialnego tj. art. 36 a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też wskazane w skardze przepisy Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. tj. § 19 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, § 210 oraz zapisy mpzp - § 1 ust. 3 i § 6 ust. 2 pkt 2.2. oraz ust. 3 i 4;

4. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 p.u.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu w sytuacji, gdy decyzja GINB narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie wniosku skarżącej co do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 lipca 2013 r. oraz przez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2018 r., jak i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia 31 marca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielania pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej.

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), bowiem Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, iż zaniechanie przez organ udzielający pozwolenia na budowę sprawdzenia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – stanowiło oczywiste naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty nie istniał już obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, gdyż w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany był wyłącznie złożyć oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie miał obowiązku badać, czy rzeczywiście wnioskodawca posiadał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a złożone oświadczenie mógłby zakwestionować tylko wtedy, gdyby z zebranych w sprawie dowodów wynikało bezspornie, że inwestorowi nie przysługuje prawo, na które się powołuje (por. m.in. wyroki NSA z 14 czerwca 2012 r. II OSK 507/11, 15 marca 2018 r. II OSK 1321/16).

Zgodzić się należało z argumentem Sądu Wojewódzkiego, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 nie jest w swej treści jednoznaczny i sam ten fakt powoduje, że jego ewentualne naruszenie co do zasady nie mogło mieć charakteru rażącego (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r. II OSK 1321/16). Należy zauważyć, że po nowelizacji wymienionego przepisu w orzecznictwie i piśmiennictwie nie formułowano w sposób jednolity wskazań co do możliwości i zakresu badania oświadczenia inwestora przez organ architektoniczno-budowlany. Przykładowo, w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ, co do zasady, nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. Jeżeli zaś nabierze wątpliwości w tym względzie, to powinien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2018 r., str. 377; Prawo budowlane, Komentarz pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014 r. str. 275).

W innym miejscu komentatorzy odnotowali pewne wątpliwości interpretacyjne co do relacji art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 4 Prawa budowlanego oraz wskazali, że w sytuacji gdy oświadczenie inwestora budzi wątpliwości, organy zobligowane są żądać wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 2 Lexis Nexis, Warszawa 2014, str. 419).

Zgodnie z ukształtowaną linią orzecznictwa (por. wyroki NSA z 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06, z 23 kwietnia 2013 r. II OSK 980/12 z 4 lipca 2022 r. II OSK 2111/20, 13 września 2023 r. II OSK 3027/20), warunkiem uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej jest wykazanie przez przyszłego inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zastąpienie dowodzenia istnienia tego prawa złożeniem pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o jego istnieniu służyło tylko uproszczeniu sposobu jego wykazania. W konsekwencji to sam ustawodawca zadecydował, że złożenie ww. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności dowodzenia istnienia takiego prawa. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu ułatwienie proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego.

Powyższe uwarunkowania prawne zostały uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w podjętej decyzji wskazał prawidłowo, że w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania zwykłego nie było okoliczności rodzących uzasadnione wątpliwości dotyczące prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia. W szczególności uprawnione było wnioskowanie, że organ w postępowaniu zwykłym nie miał obowiązku weryfikacji oświadczenia w zakresie działki nr ew. ..., skoro nikt nie kwestionował tytułu inwestora do wykorzystania tej działki w celu realizacji zaprojektowanej inwestycji.

Należy dodatkowo zauważyć, że działka gruntowa nr ..., stanowiąca własność Gminy O., była wydzierżawiona do 31 grudnia 2013 r. W. R., która w oświadczeniu z 24 maja 2013 r. wyraziła wraz z F. S. zgodę na prowadzenie inwestycji (Budowa 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem) przez firmę P.B. "S." Sp. z o.o. na terenie działek ..., .... Następnie – jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach – działka nr ... została w latach 2014-2019 wydzierżawiona Spółce P.B. "S." oraz Wspólnocie Mieszkaniowej K. [...] lutego 2019 r. Rada Miasta O. podjęła Uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości oznaczonej nr ew. ... ww. Wspólnocie Mieszkaniowej.

Chociaż więc Prezydent Miasta O. w piśmie skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego potwierdził, że formalnie na dzień wydania pierwotnej decyzji z 31 lipca 2013 r. i decyzji zmieniającej z 31 marca 2014 r. inwestor nie posiadał zgody Gminy O. na realizację przedmiotowej inwestycji na działce nr ..., to jednak znaczenie w sprawie miała okoliczność, że wskutek późniejszych czynności cywilnoprawnych inwestor oraz Wspólnota uzyskali tytuł do spornej działki.

Co istotne, Gmina jako właściciel działki nr ... nie podjęła działań kwestionujących jej wykorzystanie przez inwestora, a wręcz przeciwnie, wyraziła zgodę na jej sprzedaż Wspólnocie Mieszkaniowej.

Mimo więc trafnych zastrzeżeń skarżącej co do oświadczenia inwestora złożonego z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej, to jednak zaakceptować należało stanowisko organów nadzoru i Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym brak weryfikacji tego oświadczenia nie stanowił rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że postawiony w tym zakresie zarzut kasacyjny w żadnym stopniu nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, gdyż w istocie odnosi się do prawa własności nieruchomości, które w dacie wydania kwestionowanej decyzji przysługiwało Gminie.

Ponadto trafnie wskazał w decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że ujawnienie po wydaniu pozwolenia na budowę braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W orzecznictwie bowiem przyjmuje się, że sytuacja gdy złożone oświadczenie o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy (inwestor w rzeczywistości nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) – może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 3204/19).

Uzupełniająco trzeba wskazać, że nie było rażącym naruszeniem wymienionych przepisów wykorzystanie przez inwestora oświadczenia z 24 maja 2013 r., chociaż dotyczyło ono budowy dwóch, a nie trzech budynków na oznaczonych działkach.

Jak zauważył NSA w wyroku z 14 czerwca 2012 r. II OSK 507/11, z przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musi wynikać skonkretyzowany zakres robót budowlanych.

Wobec powyższego nietrafna okazała się argumentacja strony skarżącej wskazująca na rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Słusznie w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przesłanką stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest oczywistość takiego naruszenia, polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy zakwestionowana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że wymienione przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystąpiły w kontekście obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też w zakresie innych wymogów, których spełnienie warunkowało udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Nietrafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z §273 ust. 1 i §227 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.).

Po pierwsze, ocena ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 31 marca 2014 r. dokonywana była w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie jej wydania, a zatem nie miał w sprawie zastosowania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) wprowadzony ustawą z 13 lutego 2020 r. (Dz.U. poz. 471) zmieniającą ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r.

Po drugie, w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu dotyczącego przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Tymczasem organy nadzoru, kierując się powyższą definicją wywiodły, że pozwolenie na budowę obejmuje trzy odrębne budynki, aczkolwiek powiązane funkcjonalnie podziemnym garażem.

Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego trafnie powołał się za organem na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli mamy do czynienia z kilkoma obiektami trwale związanymi z gruntem, wydzielonymi z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu (por. wyrok WSA z 11 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 49/18, od którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem NSA z 24 listopada 2021 r. II OSK 3486).

Powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 28 maja 2019 r. II OSK 2529/18 zawiera odmienną wykładnię art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co wskazuje, że przepis ten nie pozwala w różnych przypadkach na jednoznaczną kwalifikację samodzielności budynku w razie wspólnej części podziemnej z innymi budynkami.

W takim więc stanie prawnym przyjęcie przez organ administracji jednej z możliwych interpretacji przepisu prawa implikował zaaprobowaniem rozwiązania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r. II OSK 1176/20).

Nie można zatem mówić o rażącym naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. III OSK 423/21).

Po trzecie, podkreślenia wymaga też okoliczność, że organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie weryfikuje projektu architektoniczno-budowlanego określającego funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), lecz stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dlatego zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się projekt konstrukcyjno-budowlany dla trzech budynków (bud. A, B, C) kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z garażem podziemnym, sporządzony i sprawdzony przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. W tym projekcie (str. 27) zawarty jest opis techniczny wskazujący na zaprojektowanie trzech budynków 3-kondygnacyjnych na wspólnej kondygnacji podziemnej, przy czym podano, że stateczność konstrukcji będzie zapewniona przez ściany usztywniające zewnętrzne i wewnętrzne przechodzące przez całą wysokość budynku, klatkę schodową, powiązane ze stropami i zakotwione w ławach i stopach fundamentowych.

Wobec takiej treści projektu architektoniczno-budowlanego, w tym załączonych rysunków projektowych, organ nie miał podstaw do zanegowania przyjętej przez projektanta koncepcji architektonicznej danej inwestycji, obejmującej trzy budynki, wydzielone z przestrzeni przez odrębne ściany i dachy.

Z tych względów Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że dla kwalifikacji przedmiotowej inwestycji nie mogły być miarodajne przedłożone przez skarżącą pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 22 sierpnia 2016 r. oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z 21 lipca 2016 r.

Ponadto zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że organ nadzoru prawidłowo zastosował przepis §227 ust. 1 w zw. z §273 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. z konkluzją, że nie było wymagane zachowanie odległości pomiędzy przedmiotowymi budynkami lub oddzielenie ich ścianami przeciwpożarowymi.

Istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanej decyzji miał też fakt, że projektanci złożyli oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami, przy czym projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Trudno było więc w takim stanie sprawy doszukać się rażącego naruszenia prawa przez organ, który w trybie zwykłym zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na budowę.

Tym samym nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne z punktów I.5 oraz II.2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie podlegały uwzględnieniu również pozostałe zarzuty kasacyjne z punktów I.2, 3, 4 i 6, zwłaszcza w odniesieniu do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, który – jak wskazano wyżej – nie miał zastosowania w sprawie.

W szczególności nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4 i art. 36a ust. 3 w zw. z §6 ust. 2 pkt 2.2 uchwały Rady Miasta O. z 4 lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "S." (dalej: m.p.z.p.).

Jak słusznie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, dokonana przez organ nadzoru ocena wskaźnika dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej była uprawniona, skoro organ architektoniczno-budowlany rozpatrywał sprawę pozwolenia na budowę w oparciu o złożone przez inwestora oświadczenie o dysponowaniu działkami ewidencyjnymi o numerach ..., .... i ....

Chybiony okazał się także zarzut dotyczący przepisów art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z §19 ust. 2 pkt 1 i §23 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji zawarł przekonującą argumentację wskazującą, że dostrzeżone uchybienie przepisom art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z §19 ust. 2 pkt 1 i §23 ust. 1 ww. Rozporządzenia nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że chociaż w zatwierdzonym projekcie budowlanym miejsca postojowe i utwardzone miejsce na odpady nie zostały wyznaczone zgodnie z normami techniczno-budowlanymi, to jednak zaistniałe naruszenie nie wywołuje takich skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Nie bez znaczenia był zwłaszcza fakt, że stwierdzone naruszenie norm odległościowych nie odnosi się do granicy z nieruchomością skarżącej.

Na aprobatę zasługiwało także stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym regulacji §18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w związku z ustaleniami planu miejscowego zawartymi w §6 ust. 4, stanowiącym, że nakazuje się wydzielenie niezbędnej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej. Słusznie wywiedziono w sprawie, że wobec braku jednoznacznych ustaleń planu miejscowego co do wymaganej ilości miejsc postojowych nie można było uznać, że zaprojektowanie dla przedmiotowych budynków 24 miejsc postojowych w garażu podziemnym, 7 miejsc postojowych naziemnych oraz dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych – naruszyło w sposób rażący unormowanie §18 ust. 1 i 2 ww. Rozporządzenia.

Jako nietrafny należy ocenić także zarzut kasacyjny, w którym podniesiono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z błędnie powołanym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego oraz w zw. z §6 ust. 3 m.p.z.p. w zw. z §3 pkt 16, 17, 18 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Główny Inspektor Nadzory Budowlanego, kierując się właściwą interpretacją przepisów wym. Rozporządzenia definiujących kondygnację, kondygnację podziemną i naziemną oraz antresolę (§3 pkt 16, 17, 18, 19) przyjął prawidłowo, iż zaprojektowanie w poszczególnych lokalach antresole nie stanowią oddzielnej kondygnacji, a w konsekwencji zachowane zostały postanowienia planu miejscowego określające dopuszczalną wysokość budynków.

Zaakcentować należy, że z części architektonicznej projektu budowlanego wynika jednoznacznie zaprojektowanie antresoli w oznaczonych lokalach poszczególnych budynków, a więc organ rozpoznający sprawę w trybie zwykłym nie miał podstaw by zakwestionować ilość kondygnacji podaną w tym projekcie. Zasadnie przy tym zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, że organ administracji ma ograniczoną możliwość ingerencji (oceny) w projekt budowlany, który jest sporządzany przez ponoszącego za niego odpowiedzialność projektanta. Jeszcze raz przypomnieć należy, że z art. 35 Prawa budowlanego nie wynika kompetencja organu architektoniczno-budowlanego do weryfikacji projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z normami techniczno-budowlanymi.

W przypadku zaś realizacji budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę lub przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), przykładowo w razie wybudowania kondygnacji zamiast antresoli, to organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wszczęcia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Natomiast badając pozwolenie na budowę w postępowaniu nieważnościowym, rzeczą organu nadzoru było sprawdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu sprawy w trybie zwykłym, a zatem w stanie faktycznym i prawnym wówczas występującym.

Z tych wszystkich względów uzasadniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z 31 marca 2014 r.

Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie oraz ocena dowodów, odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, ze przedmiotem jednego postępowania nadzwyczajnego może być jedna decyzja ostateczna, tym samym organy nadzoru orzec mogły tylko w zakresie zakwestionowanej przez skarżącą decyzji z 31 marca 2014 r., a nie wcześniejszej decyzji z 31 lipca 2013 r. w przedmiocie pierwotnego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 13 września 2018 r. II OSK 2264/18).

Wobec powyższego nie podlegały uwzględnieniu zarzuty z punktów II.1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

15