Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 880/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy [...] 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowgo.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski Zarządzeniem Zastępczym z dnia 12 czerwca 2018 r., Nr 193/2018, w sprawie nadania nazwy ulicy działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 oraz z 2017 r., poz. 1389 i poz. 2495), po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zarządził w § 1 ulicy o nazwie Bolesława Jastrzębskiego położonej w mieście Brodnica, nadać nazwę Anny Wazówny.

Stanowisko Wojewoda uzasadnił tym, że w dniu 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 744), zwana dalej "ustawą". Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389).

Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Brodnicy nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zmiany nazwy ul. Bolesława Jastrzębskiego. W związku z powyższym Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił się pismem z dnia 17 października 2017 r. (znak: WNK.DT.IV. 4130.39.7.2017), w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia stawy w życie z normą art. 1 ustawy. Wyżej wymienione pismo wpłynęło do IPN w dniu 30 października 2017 r. Na mocy art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na wydanie zarządzenia zastępczego. Przedmiotowa opinia wpłynęła do organu nadzoru w dniu 30 maja 2018 r. (pismo z dnia 29 maja 2018r. znak:BUW-940-23(12)/18

W ocenie Wojewody, nawa ulicy Bolesława Jastrzębskiego jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Organ nadzoru powołał się na opinię IPN, z której wynika, że Bolesław Jastrzębski (1895-1965) urodził się w Rypinie. Od 1917 r. pracował jako nauczyciel. W latach 1919-1922 pełnił służbę wojskową, po której przeniósł się do Brodnicy. Podjął pracę jako nauczyciel w gimnazjum. Po ukończeniu kursu nauczycielskiego, pracował w szkole średniej. Angażował się również w ruch harcerski na terenie Brodnicy.

Po wojnie związał się ze Stronnictwem Demokratycznym - satelickim ugrupowaniem wobec komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Z jego ramienia pełnił funkcję przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej w Brodnicy - zorganizowanej przez komunistów jednostki władzy terenowej. Był również delegatem na II Kongres Stronnictwa Demokratycznego w 1949 r. w Warszawie. W okresie dojrzałego stalinizmu, po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, stanął na czele Powiatowej Rady Narodowej w Brodnicy (co oznaczało, że stał na czele administracji państwowej w tym powiecie). Następnie był członkiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Brodnicy. W latach 1946-1952 pełnił funkcję Przewodniczącego Komitetu Powiatowego SD, a następnie przez kolejne 13 lat był wiceprzewodniczącym KP SD w Brodnicy. Zmarł w 1965 r.

W świetle przytoczonych faktów historycznych Wojewoda stwierdził, że osoba Bolesława Jastrzębskiego stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Tym samym nazwa ulicy upamiętniającą wskazaną postać, ma charakter propagujący komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Wojewoda powołując się na brzmienie przepisów art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy stwierdził, że podstawowym jej założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Dlatego jako organ nadzoru zobligowany był - na mocy przepisu art. 6 ust. 2 ustawy - do wydania zarządzenia zastępczego, nadającego ulicy o nazwie Bolesława Jastrzębskiego w Brodnicy nową nazwę: Anny Wazówny.

Anna Wazówna (1568-1625): królewna szwedzka, córka króla Szwecji Jana III Wazy i Katarzyny Jagiellonki, siostra króla polskiego Zygmunta III Wazy. W 1604 r. otrzymała starostwo w Brodnicy, a w 1611 r. w Golubiu. W latach 1605-1625 mieszkała w brodnickim pałacu, który od jej imienia nosi dzisiejszą nazwę. Anna Wazówna była osobą inteligentną i gruntownie wykształconą. Stworzyła w Brodnicy silny ośrodek intelektualny szczycący się tolerancją religijną. Na brodnickim dworze gościła uczonych i pisarzy, których była gorliwą i hojną protektorką. Anna Wazówna zmarła w 1625 r. w Brodnicy i spoczywała tu przez 11 lat, aż do czasu uroczystego pochówku w Toruniu.

Upamiętnienie w nazwie ulicy postaci Anny Wazówny wpisuje się również w obchody "Roku Anny Wazówny", ustanowionego zarówno uchwałą Rady Powiatu w Brodnicy nr XXXW193/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r., jak i uchwałą Rady Miejskiej w Brodnicy nr XXVII/239/2017 z dnia 12 września 2017 r. - w związku z przypadającą w 2018 r. 450 rocznicą urodzin tej zasłużonej dla rozwoju miasta i regionu Patronki.

Na podstawie art. 5 ustawy, pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat. Zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową.

Gmina Miasta Brodnicy reprezentowana przez Burmistrza Brodnicy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 czerwca 18 r. Nr 193/2018 w sprawie nadania nazwy ulicy (Dz.Urz.Woj.Kuj-Pom. poz. 3129).

Skarga została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 27 czerwca 2018 r. Nr XXXVII/328/2018 w sprawie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 i poz. 1000) powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej jako: "Konstytucja RP", poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego wyłącznie do Rady Miejskiej, i wynikającej z Konstytucji zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co świadczy o niezgodności art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 2 art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinno być w niniejszym przypadku stosowane bezpośrednio.

2) art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 16 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wbrew wynikającej z Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą zasadę narusza ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publiczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018 r., poz. 1103) przyznając wojewodzie uprawnienia do zmiany nazw ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta, co świadczy o niezgodności przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, w tym głównie przepisu art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, z art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji 1 które na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszej sprawie stosowane bezpośrednio;

3) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urząd; użyteczności publiczności publicznej oraz pomniki poprzez ich zastosowanie mimo, że osoba Bolesława Jastrzębskiego nie symbolizuje komunizmu ani nie propaguje komunizmu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 i poz. 1000), z którego wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 i 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań gminy wymienione zostały sprawy dróg, ulic, placów oraz organizacja ruchu drogowego. Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie ww. przepisów potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności, która to samodzielność zagwarantowana została w przepisie art. 16 ust. 2 Konstytucji RP (p wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 121/18, LEX nr 2473337). Tym samym zmiana nazwy ulicy Bolesława Jastrzębskiego na ulicę Anny Wazówny narusza wprost zasadę decentralizacji władzy publicznej oraz zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych, które zostały uregulowane w polskim porządku prawnym na szczeblu konstytucyjnym. Wojewoda naruszył tym samym wynikające z Konstytucji RP zasady decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych.

Jak wynika z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018 r., poz. 1103) skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

W ocenie skarżącej tak zredagowany przepis należy uznać za ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe niedopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w ocenie skarżącej należy uznać za sprzeczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny znajduje w tej sprawie bezpośrednie zastosowanie z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo Gmina powołała się na art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), z którego wynika, że społeczności lokalne mają prawo do wołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz szanowania zasady samorządności lokalnej przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

W ocenie skarżącej należy uznać, iż dokonując zmiany nazwy ulicy z Bolesława Jastrzębskiego na Anny Wazówny nie w pełni przeanalizowano konieczność zastosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Instytut Pamięci Narodowej w piśmie do Burmistrza Brodnicy z dnia 7 lutego 2017 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nazwa spełnia przesłanki wynikające z ww. ustawy ponieważ Bolesław Jastrzębski pełnił kierownicze stanowisko partyjne w PRL w okresie stalinizmu i po 1956 roku. Do pisma załączono również dane osoby z katalogu kierowniczych stanowisk partyjnych i państwowych b. PRL, z których wynika jedynie, iż pełnił on funkcje partyjne w Stronnictwie Demokratycznym. Na marginesie warto ponadto zaznaczyć, iż wykorzystano w powyższej sprawie jedynie jedno źródło informacji: tj. książkę Brodnickie sylwetki, regionalny słownik biograficzny J. Wultańskiego. Również zaskarżone zarządzenie Wojewody ogranicza się jedynie do krótkiego wyszczególnienia zajmowanych przez Bolesława Jastrzębskiego stanowisk, co według Gminy Miasta Brodnicy jest nie wystarczającym spełnienia przesłanek ustawy dekomunizacyjnej. Warto również zauważyć, iż pismem z dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor I Liceum Ogólnokształcącego im. Filomatów Ziemi Michałowskiej w Brodnicy zwrócił się do Oddziałowego Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa IPN w Gdańsku z prośbą o dokonanie ponownej oceny Bolesława Jastrzębskiego załączając jednocześnie kopie dokumentów z jego teczek osobowych, z których wynika, że nie utożsamiał się on z ideologią komunistyczną. W odpowiedzi Biuro poinformowało Dyrektora, iż opinia w sprawie nazwy ulicy została przekazana do Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa w Warszawie do weryfikacji. Opinia uwzględniała przekazane przez Dyrektora dokumenty. Do chwili obecnej Dyrektor nie otrzymał pisemnej odpowiedzi na swoją prośbę.

W tym miejscu warto zauważyć, iż teczki osobowe Bolesława Jastrzębskiego zawierają dokumenty, które mogą potwierdzać opinię obecnego Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego. Przytoczyć można by chociażby rezolucję organizacji partyjnej przy I Liceum Ogólnokształcącym, w której stwierdzono, iż: "Znając ob. Jastrzębskiego, nie daje on żadnej gwarancji, że w szkole zostałby zapewniony socjalistyczny kierunek wychowania i świecki charakter szkoły niewątpliwie by na tym ucierpiał" oraz "Organizacja partyjna znając sytuację w tutejszej szkole jest przekonana, że współpraca z ob. Jastrzębskim nie układałaby się należycie, co z kolei odbiłoby się ujemnie na wychowaniu młodzieży". Notatka wizytatora z 1952 r. zawiera stwierdzenie, iż "Ulega wpływom i liczy się z opinią klerykalnego środowiska, zamiast je urabiać". Podobne pismo Wydziału Oświaty Prezydium WRN skierowane do Ministerstwa Oświaty z 1952 roku zawiera stwierdzenie, iż liczenie się z opinią klerykalnego środowiska wystąpiło wyraźnie w okresie "ostatnich rekolekcji, w których wziął udział ogół szkoły". W sprawozdaniu z wizytacji szkoły z 1957 r. Komisja Kontrolna wskazała "Na dyrektora nie nadaje się ze względu na nie zabezpieczenie linii partyjnej. Należy wprawdzie do Stronnictwa Demokratycznego, jednak nie nadaje szkole socjalistycznego wychowania. Nie oddal sztandarów harcerskich ze starymi emblematami. Nie troszczy się o nadanie szkole jednolicie socjalistycznego charakteru i wyglądu zewnętrznego". Również w innych dokumentach można odnaleźć wzmianki świadczące o niepropagowaniu przez Bolesława Jastrzębskiego panującego wówczas ustroju. Gmina uważa ponadto, iż dokonując oceny jego osoby warto również zwrócić uwagę, iż był on przed 1939 r. odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Niepodległości, a w okresie II wojny światowej organizował tajne komplety na terenie Grójca i Warszawy.

Miejska Rada Narodowa w Brodnicy nadając w dniu 28 czerwca 1989 r. nazwę ulicy Bolesława Jastrzębskiego nie kierowała się chęcią upamiętnienia działacza partyjnego a jedynie uhonorowania zasłużonego dla Brodnicy mieszkańca. Świadczyć o tym może chociażby fakt, iż powyższa uchwala nadaje ponadto kilku innym ulicom patronat osób, które odgrywały ważne role w życiu miasta. Wyżej wymienione okoliczności wskazują w sposób jednoznaczny, iż osoby Bolesława Jastrzębskiego nie można uznać ani za symbol komunizmu, ani za osobę propagującą komunizm.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

W nawiązaniu do wniosku o odrzucenie skargi Wojewoda wskazał na regulację art. 6c ustawy: "Skarga sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku."

Bezsporny jest stan faktyczny sprawy, w którym Rada Miejska w Brodnicy nie podjęła działań związanych z weryfikacją nazwy ulicy "Bolesława Jastrzębskiego". Rada Miasta pismem z dnia 7 lutego 2017 r. została zawiadomiona przez IPN o kwalifikacji nazwy ulicy: "Bolesława Jastrzębskiego". Ostatecznie, Rada Miasta nie pojęła żadnych działań (okoliczności niesporne).

Jednocześnie, nie wykazano w sprawie żadnych okoliczności wskazujących, aby "brak możliwości wykonania obowiązku", o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy "wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki". W takich okolicznościach, w których wydano zarządzenie zastępcze spełnione są przesłanki art. 6c ustawy o niedopuszczalności skargi na zarządzenie Wojewody.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zasadą praworządności art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Jednocześnie w myśl art. 163 Konstytucji: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność."

Wobec tego, ustawodawca określa zadania gminy i zakres kompetencji ich organów. W niniejszej sprawie art. 6 ust. 2 ustawy ustala zadanie (kompetencję) Wojewody w przedmiocie zmiany nazw ulic, w sytuacji określonej w tym przepisie. Dlatego działania Wojewody realizowane są na podstawie ustawy, które wyłączyły kompetencje gminy w sprawie ustalania (zmiany) nazw ulic.

Wzór patrona ulicy, szczególne wobec nowego kryterium weryfikacji (wprowadzonego ustawą), nie może bazować na wybiórczych, niektórych osiągnięciach, czy osobistych przymiotach charakteru lub poziomu zaangażowania ideowego. Obecnie może być postacią publicznie rozpoznawalną poprzez pełnione funkcje publiczne. Przykładem jest debata na sesji Rady Miasta Brodnicy w dniu 27 czerwca 2018 r. i przywołane przykłady publikacji prasowych i ówczesnych zdjęć, w których Bolesław Jastrzębski jest wizerunkiem ówczesnej władzy państwa totalitarnego, (protokół z XXXVII sesji Rady Miasta Brodnicy - w załączeniu).

Wypowiedzi z protokołu są przykładem zróżnicowanych opinii lokalnego środowiska w tej sprawie ale również, wraz z artykułem prasowym są przykładem współczesnego, uproszczonego z biegiem lat postrzegania danej postaci poprzez pełnione funkcje, a nie za inne osobiste przymioty (czyli praktycznego przekazu treści symboliki).

Nie zmieniają przyjętej w zarządzeniu kwalifikacji, gołosłowne twierdzenia skargi o celu ówczesnego uhonorowania: "zasłużonego dla Brodnicy mieszkańca" - bez wskazania "zasług". Z treści skargi nie wynika aby autor skargi był świadkiem tamtych wydarzeń.

Dlatego zasadnie opinia IPN przedstawia życiorys patrona ulicy i akcentuje jego działalność publiczną - największe osiągnięcia zawodowe, w okresie totalitaryzmu (stalinizmu).

Zarzuty skargi nie kwestionują ustaleń IPN oraz ustaleń książki biograficznej. Skarga przywołuje tylko wewnętrzne opinie pracownicze, wskazujące na brak zaangażowania ideowego dotyczącego Szkoły (np.: "nie nadaje Szkole socjalistycznego wychowania"). Jednak poszczególne wydarzenia nie zmieniają ogólnej oceny aktywności publicznej dotychczasowego patrona, ujętej w opinii IPN. Podane w skardze jednostkowe dane nie zmieniają oceny przez pryzmat pełnionych sankcji publicznych i partyjnych.

Tym samym, przywołane wypowiedzi nie kwestionują i nie zmieniają faktów rozstrzygających kwalifikacji prawnej w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 j.t.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 p.p.s.a. zakres tej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd rozważył dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego, które wydane zostało po wejściu w życie ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495).

Na wstępie Sąd stwierdza, że możliwość zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika z zapisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP traktującym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Sąd zauważa, że do mającej zastosowanie w sprawie ustawy, w czasie, gdy rozpoczął już swój bieg termin do wniesienia przez Gminę skargi na w/w zarządzenie zastępcze, o prawie do wniesienia której Wojewoda pouczył zresztą Gminę w skarżonym rozstrzygnięciu, został wprowadzony (wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r.) przepis art. 6c stanowiący: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Słusznie wywodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Gdańsku (wyrok z 20 kwietnia 2018 r., III SA/Gd 122/18, dostępny: CBOSA), że art. 6c ustawy sprowadza się - zgodnie z jego literalnym brzmieniem - do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego - gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP -ochrony sądowej, w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji.

W szczególności, ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie -zmiany nazwy ulicy. Trzeba zgodzić się w całej rozciągłości z wyrażonym w w/w wyroku stanowiskiem, że regulacja art. 6c ustawy rażąco narusza art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Jej zastosowanie winno być zatem pominięte w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Taka interpretacja art. 6c ustawy, w związku z art. 4 ustawy nowelizującej (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu - Dz. U. poz. 2495), stanowi szczególnie rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 25 stycznia 2018 r. po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Z tego też powodu, przepis art. 6c ustawy mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Sąd przyjmując za WSA w Gdańsku stwierdza, że przyjęcie w sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy, zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa, nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do rażącego naruszenia przez art. 6c ustawy gwarantowanej ochrony sądowej samodzielności gminy, zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo Sąd wskazuje, co uczynił WSA w Gdańsku, że również przepis art. 11 - ratyfikowanej przez Polskę - Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: "Karta") traktuje, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Zastosowanie bezpośrednie (pierwszeństwo przed ustawą) Karty wynika z regulacji art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe i badając kwestię dopuszczalności skargi, Sąd obowiązany był uwzględnić art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje natomiast podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji w/w przepisu Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z powyższych względów, skargę Gminy uznać należało za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744) dalej – "u.z.p.k.", zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i organ jednostki terytorialnej, tj. Rada Miejska w Brodnicy, zobowiązana była do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. W przypadku niewykonania przez gminę obowiązku Wojewoda może w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, nadające nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymaga wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3). Opinia przedstawiona powinna być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.).

W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana w dniu 29 maja 2018 r. (wpływ do organu w dniu 4 czerwca 2018 r.), co oznacza, że pomimo przekroczenia terminu określonego w art. 6 ust.2 u.z.p.k. z uwagi na jego wstrzymanie wskutek oczekiwania na opinię IPN, zgodnie z art. 2 ust. 3 u.z.p.k. w istocie termin ten został dochowany przez Wojewodę.

Strona skarżąca zakwestionowała naruszenie jej uprawnień wynikających z ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.", do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Stosownie do powyższego wskazać należy, że podstawowym założeniem ustawy było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej.

Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Z mocy prawa Wojewoda jest zatem upoważniony do nadawania nazw ulic w trybie zastępczym po spełnieniu dodatkowych kryteriów ustawowych. W tym sensie nie można dopatrywać się naruszenia prawa przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

Strona skarżąca uważa, że nie miała obowiązku na niej obowiązek zmiany nazwy ulicy "Bolesława Jastrzębskiego" zgodnie z ustawą o zakazie propagowania komunizmu. Wobec powyższego nie było podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Przedmiotem sporu pomiędzy organem nadzoru - Wojewodą Kujawsko-Pomorskim wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie zastępcze - a Gminą Miasta Brodnica jest kwestia oceny, czy nazwa ulicy "Bolesława Jastrzębskiego" nadana przez Miejską Radę Narodową w Brodnicy w dniu 28 czerwca 1989 r. podyktowana była chęcią upamiętnienia działacza partyjnego, czy jedynie uhonorowania zasłużonego dla Brodnicy mieszkańca.

W przedmiotowej sprawie opis w opinii IPN postaci Bolesława Jastrzębskiego niewątpliwie potwierdza jego związanie ze Stronnictwem Demokratycznym (członkostwo) pełnienie funkcji kierowniczych w organach powiatowych: "Po wojnie związał się ze Stronnictwem Demokratycznym - satelickim ugrupowaniem wobec komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Z jego ramienia pełnił funkcję przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej w Brodnicy - zorganizowanej przez komunistów jednostki władzy terenowej. Był również delegatem na II Kongres Stronnictwa Demokratycznego w 1949 r. w Warszawie. W okresie dojrzałego stalinizmu, po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, stanął na czele Powiatowej Rady Narodowej w Brodnicy (co oznaczało, że stał na czele administracji państwowej w tym powiecie). Następnie był członkiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Brodnicy. W latach 1946-1952 pełnił funkcję Przewodniczącego Komitetu Powiatowego SD, a następnie przez kolejne 13 lat był wiceprzewodniczącym KP SD w Brodnicy. Zmarł w 1965 r."

Z powyższego wynika, że organ nadzoru ograniczył opis postaci wyłącznie do okresu powojennego i całkowicie pominął wcześniejsze zasługi tej postaci sprzed II wojny światowej i okresu wojennego.

W ocenie Sądu organ nadzoru przy wydawaniu zarządzenia zastępczego powinien dysponować pełnym materiałem dowodowym, a nie tylko stanowiskiem wyrażonym w opinii IPN.

Z uzasadnienia skargi wynika, że postać Bolesława Jastrzębskiego może budzić wątpliwości, gdy uwzględni się jego zasługi dla miasta Brodnicy. Fakty z działalności na rzecz społeczności lokalnej zostały całkowicie pominięte. Tym czasem strona skarżąca powołuje się na korespondencję Dyrektor I Liceum Ogólnokształcącego im. Filomatów Ziemi Michałowskiej w Brodnicy, pismo z dnia 19 maja 2017 r., skierowane do Oddziałowego Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa IPN w Gdańsku, z prośbą o dokonanie ponownej oceny Bolesława Jastrzębskiego, do którego załączono jednocześnie kopie dokumentów z jego teczek osobowych, z których wynika, że nie utożsamiał się on z ideologią komunistyczną. W odpowiedzi Biuro poinformowało Dyrektora, iż opinia w sprawie nazwy ulicy została przekazana do Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa w Warszawie do weryfikacji. Opinia uwzględniała przekazane przez Dyrektora dokumenty. Do chwili obecnej Dyrektor nie otrzymał pisemnej odpowiedzi na swoją prośbę.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę na teczki osobowe Bolesława Jastrzębskiego, które zawierają dokumenty, które mogą potwierdzać opinię obecnego Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego;

- rezolucję organizacji partyjnej przy I Liceum Ogólnokształcącym, w której stwierdzono, iż: "Znając ob. Jastrzębskiego, nie daje on żadnej gwarancji, że w szkole zostałby zapewniony socjalistyczny kierunek wychowania i świecki charakter szkoły niewątpliwie by na tym ucierpiał" oraz "Organizacja partyjna znając sytuację w tutejszej szkole jest przekonana, że współpraca z ob. Jastrzębskim nie układałaby się należycie, co z kolei odbiłoby się ujemnie na wychowaniu młodzieży".

- Notatka wizytatora z 1952 r. zawiera stwierdzenie, iż "Ulega wpływom i liczy się z opinią klerykalnego środowiska, zamiast je urabiać",

- pismo Wydziału Oświaty Prezydium WRN skierowane do Ministerstwa Oświaty z 1952 roku zawiera stwierdzenie, iż liczenie się z opinią klerykalnego środowiska wystąpiło wyraźnie w okresie "ostatnich rekolekcji, w których wziął udział ogół szkoły",

- sprawozdanie z wizytacji szkoły z 1957 r., w którym Komisja Kontrolna wskazała "Na dyrektora nie nadaje się ze względu na nie zabezpieczenie linii partyjnej. Należy wprawdzie do Stronnictwa Demokratycznego, jednak nie nadaje szkole socjalistycznego wychowania. Nie oddał sztandarów harcerskich ze starymi emblematami. Nie troszczy się o nadanie szkole jednolicie socjalistycznego charakteru i wyglądu zewnętrznego".

Poza tym Gmina uważa ponadto, iż dokonując oceny jego osoby warto również zwrócić uwagę, iż był on przed 1939 r. odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Niepodległości, a w okresie II wojny światowej organizował tajne komplety na terenie Grójca i Warszawy.

Powyżej przytoczone fakty powinny w ocenie Sądu zostać zweryfikowane przed wydaniem zarządzenia zastępczego ze stanowiskiem Gminy, że Miejska Rada Narodowa w Brodnicy nadając w dniu 28 czerwca 1989 r. nazwę ulicy Bolesława Jastrzębskiego nie kierowała się chęcią upamiętnienia działacza partyjnego, a jedynie uhonorowania zasłużonego dla Brodnicy mieszkańca. Wobec powyższego organ nadzoru powinien przede wszystkim sięgnąć do dokumentów źródłowych obrazujących nadanie ulicy nazwy "Bolesława Jastrzębskiego" i ocenić uzasadnienie tego nadania. Istotne w sprawie pozostawało bowiem zbadanie intencji nadania nazwy ulicy.

W rozpoznawanym stanie faktycznym dodatkowo należy podkreślić, że Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa ulicy "Bolesława Jastrzębskiego" w stanowi rzeczywiście symbol komunizmu w odbiorze społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 113/18, publ. CBOSA).

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Szczególnie, że w rozpoznawanej sprawie podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 29 maja 2017 r. Opinia ta została zatem sporządzona w sposób w istocie nie pozwalający na jej kontrolę.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "Bolesława Jastrzębskiego" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Należy podkreślić, że "Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Instytucja ta została wprowadzona ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (vide: Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu – Marcin Makowski (red.) Marta Makowska).

Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze może być zastosowane jako środek zastępujący akt, który zgodnie z prawem powinien zostać wydany po spełnieniu określonych przesłanek, w przypadku dopuszczenia się przez organ gminy bezczynności. Z jednej strony na gminie musi więc ciążyć oczywisty, jasno i precyzyjnie sformułowany obowiązek, dookreślony przykładowo wezwaniem do podjęcia przez organ gminy, wymaganego prawem działania, którego nie wykonuje. Z drugiej strony organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu. Powyższe wymogi są konieczne bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje gminy, której samodzielności chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawą o samorządzie gminnym między innymi w z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Dlatego zarządzenie zastępcze powinno być stosowane przez organ nadzoru ze szczególna ostrożnością.

Uchybienia wykazane powyżej w uzasadnieniu wyroku wskazują, że w sprawie Wojewoda przedwcześnie zastosował regulację art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydał zarządzenie zastępcze.

Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN. Uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.