Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 259/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 77 par. 4, art. 80, art. 84 par. 1, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 pkt 23, art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 2a, art. 22 ust. 2c, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1a, art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del.WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 41/20 w sprawie ze skargi C.C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C.C. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 41/20 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Podczas kontroli pasa drogowego [...], przeprowadzonej przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie 6 grudnia 2018 r., stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego oraz reklamy bez wymaganego zezwolenia. Kontrole przeprowadzone 12 grudnia 2018 r. oraz 18 i 31 stycznia 2019 r. potwierdziły umieszczenie tego urządzenia.

Decyzją z 23 maja 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył C. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 7825,50 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 6 grudnia 2018 r., 18-31 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim trzech reklam o powierzchni 2,90 m2 każda oraz trzech nośników reklamowych o powierzchni 0,19 m2 rzutu poziomego w okresie 7 grudnia 2018 r. do 17 stycznia 2019 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej jako: "u.d.p.") za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: "SKO", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 19 października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie granicę pasa drogowego wyznaczała ściana (kolumna) budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. W ocenie SKO, skarżąca powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, w przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, a z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa [...].

Organ drugiej instancji wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, stanowi użytek drogowy (droga powiatowa). W materiale dowodowym znajdował się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Na podstawie zgromadzonych dowodów prawidłowo przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z art. 4 pkt 1-6 u.d.p. pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim. W sytuacji, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Sąd zauważył, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza pas drogowy. Organy nie wykazały w sposób wymagany prawem przebiegu granicy pasa drogowego, jednak zostało to w sposób niezbity uczynione przed Sądem. Wobec tego WSA nie miał wątpliwości, że nośnik reklamowy skarżącej był posadowiony w pasie drogowym.

W ocenie WSA, nie było potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają je zdjęcia obiektu. Zgromadzone dowody wystarczają do ustalenia miejsc usytuowania reklamy. Sąd zauważył, że skarżąca kwestionuje wskazane dowody, przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy strony, uznał jednak, że żadne ze stwierdzeń opinii nie stanowiło skutecznego zaprzeczenia prawidłowych ustaleń organu o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym.

Sąd wskazał, że zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, ponieważ np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć wynika, że obiekt skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Sąd uznał, że podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy, nie może podważyć ustaleń organu.

W odniesieniu do zarzutu zebrania dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni tego zajęcia przed wszczęciem postępowania, WSA wskazał, że skarżąca nie określiła wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Nieobecność skarżącej w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), ponieważ strona miała zapewniony dostęp do materiałów i mogła się z nimi zapoznać oraz zająć stanowisko. Ponadto, konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole. Sam zaś brak udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego.

Sąd uznał, że w sprzeczności z doświadczeniem życiowym pozostaje zarzut nieudowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli. Udokumentowanie, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało – uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki – na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie nośnik reklamowy był demontowany.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącej o błędnym wyliczeniu powierzchni ramki nośnika jako reklamy. Także bowiem ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowiły informację wizualną. Ponadto były one elementem konstrukcyjnym i zamocowaniem, co wypełniło definicję z art. 4 pkt 23 u.d.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek przewidzianych w uchwale.

Zdaniem WSA, w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały prawodawca nie miał na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), gdyż przeczy temu treść pkt 1-9 wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję ww. przepisu Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej zmieniając zaskarżone orzeczenie w całości, w ten sposób, że uchylić decyzje organów pierwszej i drugiej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., 136 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego [...], podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj.: brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi (zwłaszcza co do którego tyczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym w szczególności uznanie za wiarygodny szkicu pomiaru nośników reklamowych skarżącej, wykonanego przez geodetę uprawnionego A.C., podczas gdy:

a) z akt sprawy w tym ze szkicu nie wynika, kiedy został sporządzony, kiedy i jak szkic został wprowadzony w poczet materiału dowodowego (skarżąca nie otrzymała stosowanego postanowienia), w jaki sposób ustalono granice pasa drogowego, w jaki sposób dokonano pomiarów, czy odbyły się oględziny, a jeśli tak, to skarżąca nie została o tym zawiadomiona,

b) szkic nie uwzględnia załamań w fasadzie budynku, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawach skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia do kilkudziesięciu wyroków WSA w Warszawie, szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej budzi, tak poważne wątpliwości, że decyzje administracyjne są uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania, a dodatkowo,

c) autor szkicu nie wyjaśnia w jaki sposób ustalił granicę pasa drogowego, co jest kluczowe w niniejszej sprawie, a co prowadzi do pozbawienia szkicu waloru wiarygodności.

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 11 k.p.a, art 10 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej Instancji (Prezydent, m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich) nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) paragrafów (§) 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach PZGiK;

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośniki reklamowe ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdowały się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośników do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową, w sytuacji gdy ramki nośników nie wyświetlają reklam, a tym bardziej nie przekazują zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośnikach.

3. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana ponownie do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w wyrokach NSA z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 925/21, II GSK 318/21 oraz II GSK 1399/21.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo dwóch kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia oraz zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi - jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przyjęte przez organy obu instancji granice pasa drogowego wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, szkic pomiaru nośników reklamowych, sporządzony przez uprawnionego geodetę, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonym do akt szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono przebieg pasa drogowego. Proste zestawienie mapy zasadniczej zawierającej oznaczenie miejsca usytuowania spornego nośnika reklamowego ze szkicem sporządzonym przez uprawnionego geodetę, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego który konkretnie z nośników przedstawionych na szkicu był przedmiotem oceny dokonywanej przez organy w postępowaniu zakończonym zaskarżona decyzją. Z dokumentów tych wynika, że sporny nośnik reklamowy umieszczony został na budynku w przestrzeni pasa drogowego [...].

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, poczynione ustalenia faktyczne, nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, strona skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej, skarżąca umieściła sporną reklamę na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by była ona widoczna dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jej umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że argumentów takich nie dostarczają w szczególności opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 16 września 2019 r., jak również cytowane w skardze kasacyjnej orzeczenia, które nie mają odniesienia wprost do okoliczności obecnie rozpatrywanej sprawy.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła też doprowadzić narracja skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklama została usytuowana w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572, dalej jako: "rozporządzenie").

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77), NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została na ścianie budynku w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Zarzutu, że zgromadzone dowody nie dały dostatecznych podstaw do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, nie usprawiedliwia twierdzenie, że sporządzony przez geodetę szkic pomiaru nośnika reklamowego odnosi się do wielu różnych nośników, został sporządzony przed wszczęciem postępowania, nie obejmuje całości fasady budynku i nie uwzględnia jej pofałdowań, jak również, że jego autor nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił granice pasa drogowego. Zarzut ten ma charakter procesowy. Mógł on zatem okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania, że doszło do naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby do niego nie doszło - wynik sprawy byłby inny. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała, że analiza fasady całego budynku z uwzględnieniem jej nierówności czy dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przebiegu oznaczonych na szkicu i mapie zasadniczej linii granicznych pasa drogowego prowadziłyby do zmiany ustaleń organu, co do usytuowania reklamy w pasie drogowym. Podobnie, jeśli chodzi o pozostałe zarzucane uchybienia dotyczące szkicu.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ - w objętym omawianym zarzutem zakresie - zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p. organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08, z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14, te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie żaden z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej nie podważał prawidłowości ustaleń organu, co do okresu zajęcia pasa drogowego przyjętego za podstawę do wyliczenia wysokości kary pieniężnej, jak również kwalifikacji nośników reklamowych w odniesieniu do okresu 17-24 kwietnia 2019 r. jako "innych obiektów budowlanych", o których mowa w poz. 19 załącznika nr 2 uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. Z przyczyn powołanych na wstępie, związanych z ustawowym ograniczeniem zakresu badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, kwestie te pozostawały poza granicami kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie podlegały ocenie w tym postępowaniu.

W odniesieniu do drugiego ze spornych zagadnień, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżącej zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamy ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 §1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w sprawie skarżąca nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu, co do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również jej powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno-kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji, co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).