Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 659/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 653/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 653/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej także jako skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Brzeziny z [...] kwietnia 2019 roku, nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta Brzeziny odmówił J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawnego syna - P. S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Podniosła, że z uwagi na stan zdrowia syna zmuszona była przejść na tzw. wcześniejszą emeryturę, której wysokość jest znacznie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (wysokość emerytury: 874,77 zł, podczas gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego to 1 583,00 zł). W jej ocenie, w sytuacji, gdy podstawy przyznania jej emerytury, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, są takie same, tzn. rezygnacja z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, tak znaczna różnica w wysokości świadczeń emerytalnego i pielęgnacyjnego stoi w jaskrawej sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, wyrażonymi w art.2 i art. 32 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; "k.p.a.") i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; "u.ś.r."), utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazało, powołując się na art. 17 ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., w tym zwłaszcza pkt 1a, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 27 marca 2019 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P. S. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2015 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że syn skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 maja 2020 r. Niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 marca 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna P. i stwierdziło, iż z tym stanowiskiem organu pierwszej instancji należy się zgodzić.

Kolegium, powołując się na art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., podkreśliło, że organy administracji, ze względu na zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny. Nadto Kolegium dodało, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o obowiązujące przepisy i mogą działać tylko w granicach prawa. Organy administracji publicznej, jak to wynika z art. 6 i 7 k.p.a., stoją na straży praworządności, działają wyłącznie zgodnie z przepisami prawa, a sprawy rozstrzygają w oparciu o przedstawiony stan faktyczny. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa przy braku przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Mając na względzie przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Bezspornym w sprawie jest, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżąca ma przyznaną emeryturę, którą pobiera. Jest to przesłanka bezwzględnie wyłączająca możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ ten podniósł, że pomimo iż strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia: z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona, osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia - w okresie wczesnego dzieciństwa, to zaistnienie przesłanki negatywnej - pobieranie emerytury przez osobę sprawującą opiekę, wyklucza przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium odwołało się do orzeczeń NSA (wyrok z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; wyrok z 10 marca 2017r., I OSK 2573/15).

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co skutkowało odmową przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem P.

Kolegium dodało, że w świetle regulacji ustawowej ani organ pierwszej instancji, ani orzekające w sprawie organy nie są władne do przyznania świadczenia wbrew obowiązującym regulacjom. Nie są też organami uprawnionymi do tego, aby w procesie stosowania prawa dokonywać oceny zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązujących przepisów oraz pominąć ich treść w toku podejmowania decyzji. Żaden organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 k.p.a. Ponadto wyjaśniło, że postępowanie w sprawie emerytury jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej, zatem to skarżąca dokonała wyboru świadczenia, z którego chce korzystać. Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych przy zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która ma ustalone prawo do emerytury.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. S..

W uzasadnieniu wskazała, że stanowisko organów obu instancji sprowadza się do uznania, że w świetle norm wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, o ile opiekun osoby niepełnosprawnej został objęty świadczeniem wynikającym z szeroko rozumianych przepisów o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym, co opiera się na wyłącznym zastosowaniu wykładni językowej. Jednak wykładnia językowa stanowić winna punkt wyjścia do ustalenia woli ustawodawcy, który przepisami niższego rzędu jedynie dookreśla fundamentalne zasady wyrażone przez obywateli w Konstytucji RP. Z tych względów konflikt między wykładniami: funkcjonalną i systemową, a językową daje prymat tym pierwszym.

Następnie skarżąca wskazała, że odwołując się do sytuacji faktycznej z momentu przyjmowania u.ś.r. (tj. rok 2003), należy uznać, że ustawodawca określając świadczenie pielęgnacyjne na poziomie niższym od najniższej emerytury (wówczas wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420 zł, sytuacja ta zmieniła się 11 lat później, kiedy ustawodawca podniósł świadczenie pielęgnacyjne do wysokości 800 zł, by docelowo osiągnąć pułap ponad 1500 zł przy jednoczesnym ustaleniu najniższej emerytury na poziomie ponad 870 zł) chciał, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji kiedy otrzymuje wyższe świadczenie emerytalne - a nie odwrotnie. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. narusza zasadę równości, albowiem istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie wynikające z tego przepisu, a także osób, które uzyskały prawo do tzw. wcześniejszej emerytury jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, skutkujące brakiem możliwości zarobkowania. Sytuacja faktyczna tych osób jest tożsama - w takim samym stopniu ponoszą ciężary wynikające z opieki nad niepełnosprawnymi członkami własnej rodziny, bez względu na to, czy mają prawo do świadczenia emerytalnego, czy też nie. W obu przypadkach osoby de facto zmuszone są do rezygnacji z pracy zawodowej, aby poświęcić cały swój czas podopiecznym. Nie można zatem godzić się na różnicowanie obu tych grup społecznych ze względu na wysokość należnych świadczeń, u podstaw pozyskania których leży tożsama sytuacja faktyczna. W tej sytuacji jedynie słusznym, z punktu widzenia Konstytucji RP, rozwiązaniem byłoby przyznanie jej świadczenia w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.". W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że z uwagi na to, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Z takim stanowiskiem organów zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).

W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19), spowodowała - zdaniem Sądu pierwszej instancji w składzie orzekającym w sprawie - konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.

Sąd ten wskazał, że znane jest mu odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które z kolei popiera wykładnię wskazanego wyżej przepisu dokonaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, czy też wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Na to właśnie stanowisko powołało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże na gruncie kontrolowanej sprawy stanowiska tego Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, w jego ocenie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie brak dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która, gdyby nie sprawowała opieki nad synem, mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe, należało zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd ten podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 833/18 (powołanym w skardze), a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z 12 grudnia 2019 r., sygn. 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd pierwszej instancji dodał, że analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazał, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosowały się do ww. oceny prawnej tego Sądu. Powinny wziąć pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Organy winny przyjąć, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., będącej w istocie wykładnią contra legem przy zastosowaniu kryterium słuszności i wykroczenie poza granice określone tą normą, gdyż tym samym sąd administracyjny zastąpił ustawodawcę, a ponadto dokonał faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż na gruncie powołanych przepisów, przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a otrzymywaną przez opiekuna emeryturą;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy praw materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. Wskazało, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną nadać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, nawet uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13). Na przestrzeni lat sądy administracyjne uznawały, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest przepisem jednoznacznym i należy go wykładać literalnie. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pomija treść innych norm u.ś.r., czego nie mogą dokonać organy władzy publicznej. Kolegium zwróciło uwagę, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę, a także mająca inne źródła dochodu wymienione

w ww. przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, podkreślając, że nie należy go odnosić do niniejszej sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa.

Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (por. wyroki z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii. Poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela co do zasady. Dostrzec należy potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy, istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1265/19).

Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Wyżej przedstawione stanowisko zgodne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym już w wyrokach tego Sądu z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20 (wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko tego Sądu zajęte w ww. wyrokach oraz argumentację prawną zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków.

W tej sytuacji wyrok zaskarżonej treści, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd pierwszej instancji nie wkroczył w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego i nie dokonał oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, lecz dokonał ich prokonstytucyjnej wykładni.

Niezasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię. W sprawie bowiem wykazano, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozostaje w zgodzie z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP.

Nieskuteczne także w związku z tym okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.