Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 775/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26.08.2022 r. (nr SKO/41/GP-33/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu (dalej: Prokurator), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z 05.07.2021 r. (nr 47/2021).

Decyzją tą Wójt Gminy Kamienna Góra (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 oraz art. 86 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą przewidzianą do realizacji na działce nr [...] we wsi L.

Opisana decyzja Wójta Gminy Kamienna Góra została zaskarżona w drodze odwołania przez Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych Oddział w Jeleniej Górze (dalej: DZPK). SKO w Jelenie Górze decyzją z 02.09.2021 r. umorzyło postępowanie drugoinstancyjne wskazując, że DZPK nie było stroną postępowania. Odwołanie od decyzji Wójt Gminy Kamienna Góra złożył także Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu. W przypadku tego odwołania SKO w Jelenie Górze postanowieniem z 15.11.2021 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 20.06.2022 r. do SKO w Jeleniej Górze wpłynął sprzeciw Prokuratora domagającego się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z 05.07.2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prokurator zarzucił Wójtowi Gminy Kamienna Góra rażące naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 pkt a oraz pkt b u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki, wbrew zasadom kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy i zachowaniu walorów krajobrazowych terenu; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji, a tym samym terenem tym nie może być fragment działki ewidencyjnej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, które organ pominął, a w szczególności z: a) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16.04.2004 r. Prawo ochrony przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916) – dalej: p.o.ś., przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007, Nr 277, poz. 3386), uchwale Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. z 2011 r., Nr 250, poz. 4507), - zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 23.09.2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011 z 11.07.2014 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 4337); b) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1029 ze zm.) – dalej: u.o.o.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) poprzez wydanie decyzji bez wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; d) art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) – dalej: u.o.p. poprzez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami; 4) art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. polegające na niedochowaniu przez Wójta obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozstrzygnięcie tej sprawy, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego i obszarze Natura 2000, w tym nie ustalenia, czy inwestycja wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co godziło w zasadę zaufania do władzy publicznej.

Przywołaną na wstępie decyzją z 26.08.2022 r. SKO w Jeleniej Górze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kamienna Góra z 05.07.2021 r., wyjaśniając w motywach rozstrzygnięcia związany charakter decyzji o warunkach zabudowy. Przywołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ uwypuklił także znaczenie w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast po przeanalizowaniu całokształtu przebiegu postępowania zakończonego decyzją z 05.07.2021 r. SKO doszło do przekonania, że wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działka objęta inwestycją znajdowała się (znajduje się) w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Także obszar analizy został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r., jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Ponieważ szerokość frontu działki od strony drogi gminnej (dz. nr [...]) wynosi 55,5 m, zasięg obszaru został wyznaczony w odległości 165 m, co zostało przedstawione na prawidłowej, zgodnej z przepisami mapie. W oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu organ I instancji prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki (nr [..], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) mogące stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Również parametry i wskaźniki zabudowy zostały ustalone prawidłowo i zgodnie z przepisami. Odnośnie zarzutu, że warunki zabudowy zostały ustalone, co do części działki nr [...], co w ocenie Prokuratora było niedopuszczalne, Kolegium wskazało na niezasadność tego zarzutu. Ani bowiem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mający odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), ani art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie wykluczały ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowiła tylko część działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ustawodawca odróżnia zatem pojęcia "teren" i "działka", gdyż np. przy określeniu wielkości obszaru anulowanego, w § 3 rozporządzenia, posługuje się zwrotem "działka".

SKO uznało również za chybiony argument Prokuratora, że organ I instancji nie wziął pod uwagę kwestii ochrony środowiska w aspekcie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynikało z akt sprawy, Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie decyzji. Okoliczność, że RDOŚ uzgodnił decyzję w sposób milczący, nie stanowiło żadnego uchybienia i nie oznaczało braku uzgodnienia. Ustawodawca dopuszcza bowiem w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. tzw. milczące uzgodnienie. Takie milczące uzgodnienie inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, oznaczało, że planowana inwestycja tych przepisów nie naruszał. Ponadto powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu miało i ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Jednocześnie Kolegium przyznało rację Prokuratorowi, że tzw. milczące uzgodnienie, nie zwalniało organu od zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należały m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, jak i też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Kolegium wskazało, że zarzut, jakoby organ I instancji tych okoliczności nie zbadał, nie znalazł oparcia w aktach sprawy jak również w treści spornej decyzji. W ust. 2 pkt 2 lit. b rozstrzygnięcia decyzji wskazano bowiem warunki ochrony środowiska wynikające z obowiązujących ustaleń planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto w ust. 2 pkt 2 lit. d decyzji organ I instancji zawarł klauzulę dotyczącą obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody. W treści tego punktu wskazano, że działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 oraz że nie ustala się szczególnych warunków w tym zakresie. Powyższe świadczy o tym, że organ rozważył przed wydaniem decyzji czy planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i uznał, że nie będzie ona stanowić działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wójt Gminy rozważył także kwestię, czy inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowiła inwestycję wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści § 3 pkt 55b tego rozporządzenia wynika, że przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p. lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji zasadnie, w ocenie Kolegium, uznał, że planowane dwa budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z infrastrukturą nie przekroczą wskazanego w rozporządzeniu obszaru (tj. 0,5 ha), dlatego też decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie była w tym przypadku wymagana. Tym samym za niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z § 3 pkt 55b tiret pierwsze rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie Kolegium potraktowało zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 u.o.p. przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, a także zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. w związku z postanowieniami Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora dotyczącego naruszenia przepisów postępowania SKO wskazało, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA z 13.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z 13.01.2016 r. sygn. akt II GSK 847/14). Natomiast jeżeli akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody, dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji było jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, czy oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zazwyczaj nie będą mogły być poczytane, jako rażące. Kolegium stwierdziło w sposób zasadniczy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy, co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W tym miejscu przytoczono fragment wyroku NSA z 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu zarzucił SKO w Jeleniej Górze:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta, pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 pkt a oraz pkt b u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej wbrew zasadom kształtowania ładu przestrzennego, a w tym przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy i zachowaniu walorów krajobrazowych terenu;

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a tym samym terenem tym nie może być fragment działki ewidencyjnej;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, które organ pominął, w szczególności z: a) art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007, Nr 277, poz. 3386); uchwale Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. z 2011, Nr 250, poz. 4507); zarządzeniu RDOŚ we Wrocławiu z 23.09.2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011 z 11.07.2014 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 4337); b) art. 71 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez wydanie decyzji bez wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) art. 96 ust. 1 u.o.o.ś, przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; d) art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 u.o.p. przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W drugiej kolejności Prokurator zarzucił Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 § 1 k.p.a. polegające na niedochowaniu przez Wójta obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i rozstrzygnięcie tej sprawy, bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego i obszarze Natura 2000, w tym nie ustalenia czy inwestycja wymaga wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co godziło w zasadę zaufania do władzy publicznej.

Przy tak zakreślonym zakresie zaskarżenia oraz postawionych zarzutach Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium zawartym w zaskarżonej decyzji oraz wskazał na brak rozpoznania wszystkich zarzutów zgłoszonych w sprzeciwie. Podtrzymując wszystkie zawarte we sprzeciwie zarzuty, wskazujące na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, Prokurator ponownie zwrócił uwagę na okoliczności związane ze zlokalizowaniem działki nr [...] we wsi L. na terenie Rudawskiego Parku Krajobrazowego w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011, gdzie znajduje się cenne siedlisko przyrodnicze Natura 2000 — 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Prokurator zarzucił Kolegium brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, która stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Powołując się na treść art. 1 ust. 4 u.p.z.p. wskazał, że zabudowa działki zlokalizowanej poza istniejącym układem osadniczym i na terenie parku chronionym przed zabudową, w znaczny sposób zaburzy istniejący ład przestrzenny i walory krajobrazowe terenu. Poza naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., zdaniem Prokuratora, decyzja o warunkach zabudowy narusza art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. W judykaturze dominuje odmienny pogląd, m.in. wyrażony przez NSA w wyrokach z 17.11.2017 r., sygn. akt II OSK 3439/18 oraz z 03.08.2021r., sygn. akt II OSK 1351/21. Dlatego odmienne stanowisko przyjęte przez Kolegium miało decydujące znaczenie dla nieprawidłowego uznania, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący. Wynika to z tego, że ograniczenie przez inwestora terenu inwestycji do części działki nie przekraczającej 0,5 ha ma wpływ m.in. na zakwalifikowanie przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena taka z kolei ma wpływ na ustalenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego, jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skutkiem procedowania nad ustaleniem warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej może być nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Także z tego względu, za uzasadniony należało uznać zarzut rażącego naruszenia prawa przez ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. W przekonaniu Prokuratora, na intencjonalny zamysł wnioskodawcy i rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, pozwalające na ominięcie wymogów przeprowadzenia postępowania środowiskowego, może wskazywać okoliczność, że właściciel działki wystąpił z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla dalszej części tej samej działki. Postępowanie w tym przedmiocie toczyło się przed Wójtem Gminy Kamienna Góra w sprawie pod sygnaturą: RI.6730.34.2022. Wydaną w dniu 28.06.2022 r. decyzją nr 57/2022 organ I instancji ustalił warunki zabudowy. Prokurator wniósł odwołanie, które oczekuje na rozpoznanie.

Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Prokurator wskazał, że SKO nie dostrzegło rażącego naruszenia tego przepisu wprowadzającego warunek zgodności decyzji ustalającej warunku zabudowy z przepisami odrębnymi. W jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie, decyzja Wójta jest sprzeczna z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustawy o ochronie przyrody oraz wydanych na ich podstawie aktów prawnych.

Uzasadniając zarzut wydania decyzji niezgodnej z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wskazano, że zgodnie z tym przepisem w decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia, w trybie ustawy o chronię przyrody, m.in. parku krajobrazowego. W § 3 rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007, Nr 277, poz. 3386) sformułowano zakazy mające na celu zachowanie i ochronę wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Uszczegółowieniem ograniczeń wynikających z ustanowienia na terenie planowanej inwestycji parku krajobrazowego, są postanowienia Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. (Dz. U. Woj. Doln. z 2011, Nr 250, poz. 4507). Zgodnie ze wskazanym planem ochrony działka nr [...] jest położona na terenie chronionym przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz. Według ewidencji gruntów działka została sklasyfikowana jako grunty orne oraz pastwiska trwałe klasy IV oraz V i znajduje się w strefie funkcjonalnej F2 w obszarze ochrony ekosystemów nieleśnych (03). Strefa F2 obejmuje tereny pozostające w użytkowaniu rolnym (pola, łąki, pastwiska), nieużytki rolne, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz tereny rozproszonej zabudowy (samotnie i wsie samotnicze obejmujące izolowane pojedyncze zabudowania lub grupy 2-5 zabudowań położonych względem siebie w odległości nie większej niż 100 m, przysiółki w postaci zwartych zespołów zabudowy). Jednocześnie zgodnie z planem ochrony na tym obszarze (F2-03) preferowane kierunki zagospodarowania to: utrzymanie gruntów w dotychczasowym użytkowaniu z dopuszczeniem kontrolowanego, udostępnienia obszaru dla zabudowy siedliskowej i innych form użytkowania terenu (np. dla celów turystycznych, wypoczynkowych i edukacyjnych). Plan ochrony ocenia, że do podstawowych istniejących i potencjalnych zagrożeń dla wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych oraz kulturowych należą: ograniczenie powierzchni terenów otwartych w wyniku presji systemu osadniczego, a także zanikanie tradycyjnego, mozaikowego krajobrazu rolniczego na skutek zmian w strukturze i sposobie użytkowania gruntów. Sposobem eliminacji zagrożeń jest zachowanie istniejącej struktury użytkowania terenów otwartych, w tym proporcji terenów zabudowanych i otwartych. Powołane postanowienia planu ochrony parku nie mogą być całkowicie pomijane przy planowaniu inwestycji lokalizowanych na terenie parku krajobrazowego. Jest to dokument planistyczny, zawierający koncepcję ochrony zasobów, tworów i składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz wskazuje zadania ochronne z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji, a tym samym organy gminy miały możliwość podejmowania kroków prawnych w procesie tworzenia planu. Strona skarżąca wskazała, że tym samym rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy było ustalenie czy w sprawie nie znajdują zastosowania zakazy lub ograniczenia wynikające nie tylko z powołanych wyżej przepisów ale także z zasad ochrony obszarów Natura 2000.

W ocenie Prokuratora, Wójt wskazał jedynie w uzasadnieniu decyzji, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ w ramach prowadzonego postępowania nie podjął jednak żadnych działań w celu ewentualnego wykluczenia lub potwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny potencjalnego znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, czym naruszył przepisy ustawy środowiskowej. Przewidują one uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, poprzedzonej oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś.), m.in. w stosunku do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 55 b tiret pierwsze). W ocenie Prokuratora, organ I instancji nie przeprowadzając w tym względzie jakichkolwiek własnych ustaleń, w tym nie dokonując oceny załączonych do wniosku dokumentów. Z treści wypisu z ewidencji gruntów wynika natomiast, że działka nr [...] posiada powierzchnię 0,5 ha. Tym samym organ bezkrytycznie wydał decyzję dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając inwestorowi uniknięcie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest tym istotniejsze, że działka znajduje się na obszarze objętym ochroną przyrody.

Ponadto zgodnie z art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do takich decyzji należą także decyzje o warunkach zabudowy (art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.). Natomiast organ I stopnia nie poczynił takich ustaleń przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Powołując się na treść art. 33 ust. 1 u.o.p. Prokurator zauważył, że RDOŚ zarządzeniu z 23.09.2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011, określił istniejące i potencjalne zagrożenia dla siedliska 6510. W opisie wskazano m.in.: "Brak użytkowania może skutkować sukcesją wtórną. Ponadto, z uwagi na niski potencjał gospodarczy łąk, potencjalnie możliwe jest ich zalesienie oraz przeznaczanie pod zabudowę. Działanie takie, nawet w przypadku, gdy nie obejmie całego płatu siedliska, skutkować może jego fragmentacją." W dalszej części przywołanego zarządzenia organ administracji środowiskowej wskazał, że jako cel działań ochronnych ustanowiono m.in.: "Zachowanie części płatów siedliska w niepogorszonym stanie ochrony". Wśród obligatoryjnych działań ochronnych, które należy wdrożyć m.in. w obrębie wsi L., wymieniono: "Zachowanie siedliska przyrodniczego i siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony, położonych na trwałych użytkach zielonych." Działania fakultatywne to: "Użytkowanie zgodnie z wymogami odpowiedniego pakietu ukierunkowanego na ochronę siedliska przyrodniczego 6510 lub 6520 w ramach obowiązującego PROW." Prokurator podkreślił przy tym, że dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wystarczające było ustalenie potencjalnego ryzyka wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co jest podyktowane treścią zasady przezorności.

W dalszej części skargi jej autor zwrócił uwagę, że lokalizacji inwestycji powinna wyznaczać organowi administracyjnemu szczególne cele w zakresie ochrony przyrody, stosowanie określonych w przepisach szczególnych zakazów i dbałość o zapewnienie celów tam wyznaczonych. Podmiot powołany z mocy ustawy do ochrony przyrody na terenie parku jest jednocześnie uprawniony do podejmowania wszelkich działań zmierzających do wykonania tych zadań. Takim podmiotem jest organ I instancji oraz Marszałek Województwa, wskazani w ustawie o ochronie przyrody jako organy ochrony przyrody. To tym samym nakładało (i wciąż nakłada) na Wójta szczególny obowiązek dbałości o przyrodę w zakresie planowania i lokalizacji budownictwa, a także uzgadniania wszystkich planowanych inwestycji na terenie gminy i obszaru parku krajobrazowego z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących zapisów dotyczących tych wspólnych miejsc.

Zdaniem Prokuratora z uwagi na niepełne ustalenia stanu prawnego i faktycznego oraz nieuzupełnienie zebranego materiału dowodowego w zakresie wskazywanym m.in. w negatywnej opinii wyrażonej przez Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych doprowadził do błędnego uznania, że w sprawie zrealizowane zostały przesłanki konieczne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym skoro doszło do wydania decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony wbrew normom art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 § 1 k.p.a., to powyższe stanowiło rażące naruszenie prawa.

SKO w Jeleniej Górze w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wszystkie argumenty i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 26.08.2022 r. (nr SKO/41/GP-33/2022), Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy trafnie bowiem SKO ustaliło, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójt Gminy Kamienna Góra z 05.07.2021 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą przewidzianą do realizacji na działce nr [...] we wsi L.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 159 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny a jego funkcja sprowadza się do możliwości wyeliminowania z systemu prawnego tych decyzji, które obciążone są kwalifikowanymi wadami, wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 k.p.a. Postępowanie to stanowi w istocie instrument nadzoru, w wyniku którego może być zasadniczo wydane orzeczenie stwierdzające nieważność lub odmawiające stwierdzenia nieważności w zależności od tego, czy w toku postępowania stwierdzono zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w tym trybie nie jest zatem władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 k.p.a. jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, chociaż sprawy tej nie rozstrzyga. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 19.05.2022 r., sygn. akt I OSK 1405/21).

W myśl art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W kontrolowanej sprawie Prokurator Prokuratury Regionalnej powoływał się na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci rażącego naruszenia prawa. Trafnie jednak SKO zauważyło, powołując się na utrwalone orzecznictwo, że naruszenie "rażące" to naruszenie prawa o charakterze oczywistym. Chodzi tu więc o naruszenie przepisów nie wymagających procesu wykładni. Musi zatem wystąpić oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Jak orzekł NSA w wyroku z 11.05.1994 r. w sprawie III SA 1705/93 "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności."

Przesłanka rażącego naruszenia prawa oczywiście nie ogranicza się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego. W wyjątkowych przypadkach może ona wystąpić także w przypadku naruszenia prawa procesowego. Nie może to być jednak uchybienie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i stanowiące podstawę wznowienia postępowania (niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych). Także ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi naruszenia prawa, które można byłoby zaliczyć do kwalifikowanego (zob. wyrok NSA z 09.05.2012 r., sygn. akt I OSK 1838/11). Rażące naruszenie prawa procesowego, skutkujące nieważnością decyzji, wystąpi wyłącznie w przypadku oczywistego (bezdyskusyjnego) naruszenia podstawowych zasad procesowych przekładającego się bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Do takich naruszeń zaliczyć należy wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganego postępowania dowodowego lub z pominięciem obligatoryjnych dowodów, ewentualnie dokonanie ustaleń oczywiście i jednoznacznie sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym.

Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w kontekście argumentów, jakie Prokurator powoływał w sprzeciwie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Prokurator upatruje "rażącego naruszenia prawa" w nieprawidłowym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 4 pkt a i b u.p.z.p. (prawidłowo powinno być: art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b – uw. Sądu) poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...], wbrew zasadom kształtowania ładu przestrzennego, a w tym przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy i zachowania walorów krajobrazowych terenu oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 -4 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a tym samym terenem tym nie może być fragment działki ewidencyjnej.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi przyjdzie przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu nieważnościowym zarzuty merytoryczne co do analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogą być kontrolowane w taki sposób, jaki ma miejsce w postępowaniu odwoławczym. Kontrola tych zarzutów prowadziłaby w istocie do kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym od decyzji o warunkach zabudowy, czego niniejsze postępowanie nie dotyczy. Jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z 27.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10 wady analizy, nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 30.03.2010 r., sygn. akt II OSK 600/09; wyrok NSA z 18.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1673/10). Taka oczywista sprzeczność z akt administracyjnych nie wynika, a strona także nie wskazuje w jaki sposób miała by dojść do "oczywistej sprzeczności". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2559/12).

Po drugie należy zauważyć, że zawarty w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p. postulat dotyczący dążenia do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, a na innych obszarach wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy, nie zawiera bezwzględnego nakazu dla organu administracji, mowa jest jedynie o "dążeniu", a tym samym niewłaściwe jego zastosowanie w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

W końcu należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że w powołanym przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać też trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, aczkolwiek niejednolitym, co należy przyznać, przyjmuje się, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wówczas decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji powinno nastąpić wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, dotyczy zwłaszcza takich przypadków, tak jak m.in. w sprawie zakończonej sporną decyzją, gdzie występuje stosunkowo duża działka ewidencyjna. Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Zaprezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z 14.06.2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, z 19.02.2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, z 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 17.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Ponadto przyjęcie restrykcyjnej zasady teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia poprzez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z 03.03.2023r., sygn. akt II OSK 786/20).

W kontekście zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, w ocenie Sądu, nie można również zapominać o tym, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jednocześnie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy treść norm prawnych, które znajdują zastosowanie w konkretnej sprawie, wywołuje wątpliwości interpretacyjne i są przedmiotem istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 20.10.2006 r., sygn. akt II FSK 113/06). O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni (tak m.in. NSA w wyroku z 24.08.2022 r., sygn. akt II OSK 2161/19). Ponadto wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok NSA z 26.04.2022 r., sygn. akt II OSK 2381/19). Powyższa okoliczność nie może, w ocenie Sądu, stanowić o spełnieniu przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w okolicznościach niniejszej sprawy.

Prokurator zarzucił również organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska, w tym art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Sprzeciw, (a obecnie skarga) wskazują, że decyzja o warunkach zabudowy nie została poprzedzona analizą ograniczeń wynikających ze szczegółowych unormowań wynikających z zasad ochrony przyrody. W związku z tak sformułowanymi zarzutami trzeba podnieść, że Wójt Gminy Kamienna Góra zwrócił się o uzgodnienie inwestycji do wyspecjalizowanego organu, jakim jest w tym przypadku, określony wprost w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Natomiast ustawa nie daje kompetencji "uzgodnieniowych" Dyrektorowi Parku Krajobrazowego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przepisy u.o.p. (art. 105, 106 oraz 107), należy odczytywać łącznie z przepisami u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, a nie Dyrektorowi Parku Krajobrazowego (wyrok NSA z 11.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2286/15). Dlatego, skoro organ posiadający kompetencje do wydawania decyzji lokalizacyjnych wypełnił swoją powinność, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w ramach swoich kompetencji uzgodnił inwestycję poprzez "milczącą zgodę", to zdaniem Sądu, nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Przyjdzie również zauważyć, że z powołanych w skardze regulacji prawnych dotyczących obszaru chronionego krajobrazu nie wynika całkowity zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na terenie działki nr [...]. Respektując restrykcyjny charakter przepisów dotyczących ochrony przyrody, które mają za celu ochronę przyrody, tym niemniej w okolicznościach badanej sprawy ani rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego ani uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27.10.2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego nie wprowadzają dla spornego terenu zakazu budowania nowych obiektów budowlanych. Podstawę do ustanowienia takiego zakazu w tych aktach prawnych zawiera art. 23 ust. 2 w zawiązku z art. 24 ust. 1 u.o.p. Ponadto z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby dla spornego terenu została wyznaczona strefa ochrony krajobrazu, o której mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p. i tym samym obowiązywał z mocy art. 24 ust. 1a pkt 2 lit. a u.o.p. zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. Nadto, jak zasadnie wskazał WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 27.09.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 299/22, przepis § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 07.11.2007 r. nie zabrania (co do zasady) zabudowy nieruchomości na terenach nim objętych.

Kolejnymi przepisami prawa materialnego, które zdaniem Prokuratury zostały naruszone w sposób rażący, stanowią: art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p., przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W tym zakresie należy także podnieść, że z art. 52 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika jednoznacznie kompetencja organu ochrony środowiska do uzgadniania decyzji w zakresie problematyki ochrony przyrody, a nie organu wydającego decyzję w postępowaniu głównym. Ponadto w decyzji z 05.07.2021 r. zawarta została klauzula dotyczącą obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody (ust. 2 pkt 2 lit. d decyzji). Organ wskazał, że działka znajduje się w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk "Rudawy Janowickie" PLH020011 oraz że nie ustala szczególnych warunków w tym zakresie. Powyższe świadczy o tym, że przedmiotem rozważań przed wydaniem decyzji było potencjalnie znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Odnosząc się natomiast do argumentu związanego z istnieniem intencjonalnego zamysłu wnioskodawcy, który mając na celu ominięcie wymogów przeprowadzenia postępowania środowiskowego, dokonał podziału przedsięwzięcia – tzw. "taktyka salami" (ang. salami slicing), aby wykazać, że nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w ocenie Sądu, powyższy argument mógłby okazać się zasadnym, gdyby został podniesiony w kolejnym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia mieszkaniowego, o którym mowa w tym przepisie. Wówczas organ właściwy dla ustalenia warunków zabudowy powinien rozważyć, czy po sumowaniu powierzchni planowanej zabudowy oraz powierzchni zabudowy, dla której ustalił już warunki zabudowy, całkowita powierzchnia takiej zabudowy wynosić będzie nie mniej niż - 0,5 ha na obszarze parku krajobrazowego i wobec tego koniecznym może być uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w tym miejscu należy powrócić do powołanej na wstępie niniejszych rozważań Sądu uwagi ogólnej i podkreślić, że dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.

Zgłaszając sprzeciw Prokurator podniósł także, że jego zdaniem decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza rażąco przepisy postępowania, a to art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło do naruszenia zasad praworządności, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny. Zdaniem Sądu w tym składzie, treść przywołanych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie organu rażąco, a więc w sposób wyraźny i oczywisty, narusza wymienione przepisy. W toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a., a ten obowiązek, zdaniem sądu, kolegium wykonało należycie.

Na koniec można jeszcze dodać, że w końcowej części motywów zaskarżonej decyzji SKO omówiło i odniosło się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszystko to prowadzi do wniosku o zasadności stanowiska Kolegium, że decyzja Wójta Gminy Kamiennej Góry z 05.07.2021 r., której stwierdzenia nieważności domagała się Prokurator, nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, w tym tą zarzucaną we wniosku nieważnościowym, która miała polegać na zastosowaniu do wydania ww. decyzji całkowicie nieadekwatnych przepisów prawa materialnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie, odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji, odpowiada prawu.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji SKO, dlatego skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259).