Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 500/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2023 roku nr SO-II.621.53.2023 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr SO-II.621.53.2023 z 29 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz. U. z 2022r. poz. 1191 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H.R. od decyzji Wójta Gminy Sędziejowice z 6 kwietnia 2023 r. nr SO.5343.2.2022 w przedmiocie wymeldowania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 2 czerwca 2022 r. M.R. zwrócił się do Wójta Gminy Sędziejowice o wymeldowanie H.R. (brata) z nieruchomości położonej w m. O. [...] w gm. Sędziejowice.

Decyzją z 19 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Sędziejowice orzekł o wymeldowaniu H.R. z pobytu stałego pod ww. adresem.

W wyniku rozpoznania odwołania H.R. Wojewoda Łódzki decyzją z 17 listopada 2022 r. nr SO-II.621.91.2022 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wydał decyzję z 6 kwietnia 2023 r. w przedmiocie wymeldowania H.R. z pobytu stałego z ww. adresu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ meldunkowy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonał oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Organ I instancji wskazał m.in., że H.R. opuścił miejsce pobytu stałego, w sposób trwały zerwał więzi z lokalem i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Jak wywiódł organ I instancji - H.R. przebywa w lokalu na tyle rzadko, że wyklucza to znamiona pobytu stałego. W ocenie organu gminy brak jest jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że częste opuszczanie przez tę osobę domu w m. O. [...] nie było dobrowolne i trwałe.

Skarżący wniósł odwołanie. Organ potraktował pismo H.R. z 29 kwietnia 2023 r. jako odwołanie, gdyż wynika z niego zamiar zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej z 6 kwietnia 2023 r., mimo że formalnie strona prosiła w nim o przesunięcie terminu do wniesienia odwołania (notabene w momencie nadania pisma na poczcie przez stronę termin do wniesienia odwołania był jeszcze otwarty i nie było potrzeby wnioskowania o przywrócenie terminu). Następnie dwoma pismami nadanymi w dniu 19 maja 2023 r., które wpłynęły do organu gminy odpowiednio 23 i 24 maja 2023 r. skarżący - uzasadnił swój wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia dowołania i uzasadnił swoje odwołanie. Skarżący zakwestionował poszczególne ustalenia faktyczne i czynności dowodowe organu gminy, w tym wiarygodność przesłuchanych świadków w osobach sąsiadów (J.K., Z.D. i C.M.) oraz prawidłowość przeprowadzenia oględzin, uznając je za ustawione i upozorowane. Jego zdaniem zgromadzone w sprawie dowody to w większości kłamstwa i niedorzeczności, w stodole i na działce nadal znajdują się jego rzeczy niezbędne do uprawy pola, a wszystko co zastano w domu w trakcie oględzin jest jego własnością. Skarżący podniósł, że przez ostatnie dziesięciolecia sam ponosił opłaty za utrzymanie nieruchomości, zaś urząd gminy powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie spornej nieruchomości przed sądem.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

Na mocy art. 35 ww. ustawy - organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje obywatel polski, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Organ odwoławczy wskazał treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ podniósł, że zwracając sprawę do pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie wszystkie z tych okoliczności zostały jednak wzięte pod uwagę przez organ I instancji.

Zalecenia dotyczące okoliczności, jakie trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym badaniu sprawy, wiążą organ pierwszej instancji, co do obowiązku ich wyjaśnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien rozważyć, czy nie należy procedować wniosku skarżącego w kierunku uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały, skoro z zeznań samego wnioskodawcy oraz przesłuchanych świadków wynika, że skarżący w momencie zameldowania na pobyt stały, tj. w dniu 24 kwietnia 2017 r. - nie przebywał stale w O. [...].

Wojewoda zaznaczył, że wnioskodawca w piśmie z 6 lutego 2023 r. "brat od początku lat 70-tych do chwili obecnej nie przebywa na stałe w O., lecz w S.Tam jest skoncentrowane jego życie osobiste i zawodowe. W S. brat posiada dom, w którym mieszka wraz z rodziną. Brat przyznał tę okoliczność podając konsekwentnie jako swój adres do doręczeń nieruchomość w S. przy ulicy [...]. Również od momentu zameldowania w O.- tj. od 2017 roku H.R. nie zamieszkiwał w O.. Jedynie przyjeżdżał tu nieregularnie na krótkie okresy czasu celem zbioru owoców z drzew, które za moją zgodą posadził na mojej nieruchomości. Wówczas to zdarzało mu się nocować na terenie nieruchomości, przy czym miało to charakter incydentalny".

Wojewoda wyjaśnił, że przesłuchany 31 stycznia 2023 r. wnioskodawca zeznał m.in., że "w 2017 r. H.R. prosił mnie o zameldowanie w O. [...] motywując to tym, że przeniesie tym sposobem sprawę o podział majątku z była zoną do sądu w Sieradzu, co rzekomo miało mu ułatwić wygranie tej sprawy (...) H. nigdy nie przebywał i nie zamieszkiwał w O. [...] wraz z rodziną".

Wojewoda zaznaczył, że oględziny przeprowadzone 21 grudnia 2022 r. pod spornym adresem wykazały m.in., że dom jest niezamieszkany, nieogrzewany (dwa pokoje niezamieszkane, pajęczyny pod sufitem, łazienka bez dostępu do wody bieżącej, umywalka bez kranu, brodzik niezamontowany bez podłączonej wody, w pomieszczeniach brak prądu, schody prowadzące na piętro nieprzytwierdzone do podłoża, ruchome, niepodłączone sprzęty gospodarstwa domowego, zbiornik odprowadzania nieczystości niepodłączony). Skoro w grudniu zeszłego roku dom znajdował się w takim stanie, to tym bardziej wątpliwe jest, aby w kwietniu 2017 r. mógł stanowić miejsce pobytu stałego skarżącego.

Organ I instancji pominął jednak wskazówki organu odwoławczego zawarte w decyzji z 17 listopada 2022 r. dotyczące wyjaśnienia kwestii, czy w momencie dokonania zameldowania na pobyt stały przez skarżącego jego wpis meldunkowy odpowiadał stanowi faktycznemu.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia raczej za przyjęciem, że wpis ten od początku był wadliwy, tzn. stanowił fikcję meldunkową. Wyjaśnienia wnioskodawcy wskazują, że zameldowanie skarżącego było czynnością pozorną, której nie towarzyszyło faktyczne przeniesienie centrum życiowego strony ze S. (gdzie w domu mieszkała jego żona i syn) do O.. Skarżący jedynie sezonowo (w okresie letnim) przebywał w O. w związku z uprawą roślin, pracami porządkowymi na polu i pobieraniem plonów z ziemi (m.in. zbieraniem czereśni i truskawek).

Organ odwoławczy zaznaczył, że jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy potwierdzi się, że skarżący faktycznie nie przebywał na stałe w spornym lokalu w dacie zameldowania, to należy poinformować wnioskodawcę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na przedmiot postępowania i wyjaśnić treść żądania w celu ewentualnej zmiany wniosku. W przeciwnym wypadku należy umorzyć postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego, a wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania.

Wojewoda wskazał, że kluczowa dla sprawy kwestia momentu opuszczenia spornego lokalu przez skarżącego nie została dostatecznie zbadana w świetle zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Organ nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, a przy tym zaniechał przesłuchania trzeciego świadka. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na konieczność przesłuchania ponownego wszystkich świadków, a skoro stan zdrowia jednego z nich wykluczał udział w czynnościach dowodowych - należało w to miejsce powołać innego świadka (lub świadków) spośród sąsiadów posesji, ewentualnie osób wskazanych przez strony.

Wydając decyzję w sprawie przedwcześnie, mimo że stan faktyczny nie został ustalony w sposób wyczerpujący - organ gminy naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda nakazał wyjaśnienie, czy w momencie zameldowania na pobyt stały wpis meldunkowy był prawidłowy, tzn. odpowiadał stanowi faktycznemu. Jeśli faktycznie skarżący w momencie zameldowania zamieszkiwał w O. [...] z zamiarem stałego przebywania (mieszkał, nocował, przygotowywał i spożywał posiłki, wypoczywał, przyjmował wizyty gości, członków rodziny itd.), to należy ustalić przynajmniej w przybliżeniu, kiedy i w jakich okolicznościach doszło do opuszczenia miejsca pobytu stałego. Natomiast w razie ustalenia, że czynność zameldowania została dokonana bez spełnienia przesłanki zamieszkiwania w lokalu z zamiarem stałego przebywania (czyli wpis o zameldowaniu na pobyt stały od początku był wadliwy) - organ powinien przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania (aby doprowadzić do zgodności ewidencji ludności ze stanem faktycznym).

Wojewoda nakazał przesłuchanie dodatkowego świadka, przeprowadzenie kontroli meldunkowej połączonej z wywiadem wśród sąsiadów oraz (wedle uznania) dalsze dowody przewidziane w k.p.a. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego powinno następnie znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W sprzeciwie H.R. podniósł, że jest w końcowej fazie leczenia onkologicznego. Nie widzi potrzeby zajmowania się przedmiotową sprawą i uczestniczenia w kolejnych przesłuchaniach czy oględzinach. Do sprzeciwu załączył dokumentację lekarską.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o istocie sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2804/14).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19). Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zatem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).

Powodem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie przez organ odwoławczy, że sprawa przed organem I instancji nie została wyczerpująco i wszechstronnie rozpoznana. Nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i według organu przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dodatkowego dopuszczalnego art. 136 k.p.a., dającego podstawy do podważenia istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zakreślonego art. 15 k.p.a., jako prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w toku administracyjnym. Tym samym, według organu odwoławczego, doszło do wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, czyli zasad ogólnych i dowodowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w efekcie sprawa nie została wyjaśniona w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm.) obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. W myśl art. 25 ust. 1 ww. ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z kolei adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Z powyższych regulacji wynika, że zameldowanie może nastąpić w miejscu pobytu stałego, jakim jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy doszedł do słusznego wniosku, że organ I instancji w dotychczas przeprowadzonym postępowaniem nie wykazał powyższych okoliczności, w tym w szczególności – czy zamieszkiwanie pod adresem wskazanym przez wnoszącego sprzeciw ma charakter pobytu stałego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dany budynek/lokal tylko wówczas jest stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe, w którym w szczególności: mieszkają, nocują, spożywają posiłki, wypoczywają, przechowują rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), koncentrują swoje miejsce pracy, nauki, opieki medycznej przyjmują wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymują chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmują i nadają korespondencję. Okoliczności tej nie potwierdziły w sposób jednoznaczny oględziny dokonane 21 grudnia 2022 r. Z oględzin tych wynika, że dom jest niezamieszkany i nieogrzewany, nie ma podłączonego prądu, sprzęty gospodarstwa domowego były niepodłączone, łazienka bez dostępu do bieżącej wody. Również nie był podłączony zbiornik nieczystości. Istotne jest również, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że wnioskodawca w piśmie z 6 lutego 2023 r. zaznaczył, że jego brat, czyli wnoszący sprzeciw, skoncentrował swoje życie na stałe w S., a nocowanie w O. miało charakter incydentalny. Ponadto prawidłowo Wojewoda Łódzki wskazał, że wnioskodawca w trakcie przesłuchania 31 stycznia 2023 r. wyjaśnił, że H.R. nigdy nie przebywał i nigdy nie zamieszkiwał w O. wraz z rodziną. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że dotychczasowe postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy jeśli wnoszący sprzeciw rzeczywiście zamieszkiwał w spornym lokalu w O., to kiedy nastąpiło jego opuszczenie i co było tego przyczyną, gdzie ewentualnie wnoszący sprzeciw skupił swoje centrum życiowe. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę do pisma z 2 lutego 2023 r. (k. 214 i następ. akt admin.) wynika, że ponosi opłaty za wodę, prąd i wywóz odpadów.

Sąd podkreśla, że okoliczności te zostały już podniesione w pierwszej decyzji Wojewody Łódzkiego z 17 listopada 2022 r., aby organ I instancji rozważył, czy wpis meldunkowy odpowiadał stanowi faktycznemu, czy nie stanowił czynności pozornej. Jeśli okazałoby się, że wpis meldunkowy stanowił fikcję należałoby w takim przypadku przeprowadzić postępowanie w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania.

Skoro do zakresu wyjaśnienia w sprawie należała istota instytucji zameldowania, czyli konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w świetle powyższego słuszne okazało się uznanie organu odwoławczego co do niemożliwości poczynienia przedmiotowych ustaleń w ramach postępowania uzupełniającego odpowiadającego treści art. 136 k.p.a. Tym samym zapewniono stronie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Niewątpliwie wyjaśnienie powyższych okoliczności przez Wojewodę Łódzkiego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Z powyższych względów zasadne jest, jak wskazał organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania dowodowego w wyżej wskazanym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

A.M.