Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6731/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.145 par 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.138 par.1 pkt 2, art.105 par.1 i art.107 par.3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję M. sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 11 września 2020 r., nr MPEC/PE/EA/101/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20 polegającą na błędnym oznaczeniu strony skarżącej w ten sposób, że zamiast "S1. sp. z o.o. w W." wpisać "S. sp. z o.o. z siedzibą w W."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także jako: Miejskie Przedsiębiorstwo) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: Spółka) na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa z dnia 11 września 2020 r., nr MPEC/PE/EA/101/20 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20, uchylił zaskarżony kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20, w punkcie II uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu z dnia 6 sierpnia 2020 r., w punkcie III zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa na rzecz Spółki kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a w pkt IV odstąpił od zasądzenia od Spółki na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r. Spółka zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej dotyczącej realizacji zamówienia publicznego nr MPEC/PE-EZ/55/18 pn. "Zagospodarowanie frakcji palnej z odpadów komunalnych poprzez termiczne przekształcenie wraz z odzyskiem energii wykorzystywanej dla zapewnienia dostaw ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w O., wraz z zaprojektowaniem i wybudowaniem Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów oraz Kotłowni Szczytowej, a także sfinansowaniem nakładów inwestycyjnych i zarządzaniem infrastrukturą", poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. Na jakim obecnie etapie jest realizacja zamówienia?;

2. Czy na dzień dzisiejszy doszło do zamknięcia finansowego, o którym mowa w pkt 7.2 Umowy PPP?;

3. Jeśli na dzień dzisiejszy doszło do zamknięcia finansowego, Spółka zwróciła się o przesłanie dokumentów potwierdzających ww. fakt;

4. Jeśli na dzień dzisiejszy nie doszło do zamknięcia finansowego, Spółka zwróciła się o: 1) przesłanie wniosku Partnera Prywatnego dot. przesunięcia terminu zamknięcia finansowego oraz 2) wydanej przez Podmiot Publiczny decyzji dot. przedłużenia terminu zamknięcia finansowego, ewentualnie 3) wskazanie, że nie doszło do złożenia ww. wniosku i wydania decyzji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z 24 lipca 2020 r. Miejskie Przedsiębiorstwo poinformowało Spółkę, że przywołane przez nią zamówienie jest w fazie wykonania, partner prywatny przystąpił do realizacji robót budowlanych i na dzień udzielania odpowiedzi nie doszło do zamknięcia finansowego, o którym mowa w pkt 7.2 umowy PPP, a więc pytanie z punktu 3 wniosku jest bezprzedmiotowe.

Natomiast decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr MPEC/PE/EA/90/2020 Miejskie Przedsiębiorstwo, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w punkcie 4 ww. wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Miejskie Przedsiębiorstwo powołało się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Miejskie Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że przepis ten ustanawia szczególną ochronę informacji dotyczących podmiotów indywidualnych (fizycznych i prawnych) w zakresie, w jakim dotyczą ich prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Miejskie Przedsiębiorstwo wskazało, że wprawdzie pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa", a zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny pojęcie to może być stosowane pomocniczo dla wyjaśnienia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", a niekiedy bywa wręcz uznawane za całkowicie z nim równoznaczne. I tak Miejskie Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W związku z powyższym Miejskie Przedsiębiorstwo podkreśliło, że przytoczona definicja zawiera trzy przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na uznanie informacji za chronioną na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tajemnicą przedsiębiorstwa, tj.: musi być ona informacją techniczną, technologiczną, organizacyjną przedsiębiorstwa lub inną informacją posiadającą wartość gospodarczą, nie może być powszechnie znana albo łatwo dostępna oraz musi zostać z zachowaniem należytej staranności zabezpieczona przed ujawnieniem. Miejskie Przedsiębiorstwo powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziło, że za takie tajemnice należy uznać informacje dotyczące, m.in. sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, informacji związanych z bieżącą działalnością przedsiębiorcy, w tym rynkami zbytu, strukturą organizacyjną, zasadami finansowania działalności oraz poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2014 r., V CSK 176/13, Miejskie Przedsiębiorstwo dodało, że na tajemnicę przedsiębiorstwa może składać się wiedza i doświadczenie, które obejmują cały zespół elementów tworzących proces technologiczno-produkcyjny, w tym rozwiązania konstrukcyjne urządzenia, dokumentację techniczną, sposób (metodę) produkcji, użyte materiały itp. Tajemnicą przedsiębiorstwa jest w takim przypadku cały proces produkcyjny, a okoliczność, że jeden z jego elementów, np. konstrukcja urządzenia, jest łatwy do poznania na podstawie informacji powszechnie dostępnych dla osób, które zazwyczaj tym się zajmują, nie pozbawia przedsiębiorcy możliwości objęcia całego procesu poufnością. W ocenie Miejskiego Przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wytworzenie ciepła i energii elektrycznej jest skomplikowanym procesem przekształcenia zawartej w paliwie energii w energię cieplną i elektryczną, a następnie jej dostarczenie do odbiorców końcowych, na proces ten składa się wiele złożonych czynności technicznych i technologicznych i jest on wynikiem zastosowania indywidualnych rozwiązań technicznych producenta i wykonawcy danej instalacji energetycznej. Stanowi zatem dla producenta, wykonawcy robót budowlanych, a następnie operatora instalacji energetycznej istotne informacje techniczne, technologiczne oraz organizacyjne, które są jego tzw. know-how. Miejskie Przedsiębiorstwo dodało także, że tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić również: struktura kosztów przedsiębiorstwa, zawarte umowy handlowe czy planowane działania akwizycyjne lub inwestycyjne. Miejskie Przedsiębiorstwo dodało również, że kluczowym kryterium w ocenie, czy określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jest znaczenie ekonomiczne określonej informacji. Wartość gospodarczą mają wszelkie informacje, które dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Informacje te ze względu na swój charakter nie powinny być udostępniane podmiotom konkurencyjnym, gdyż mogą stanowić dla nich źródło informacji o charakterze biznesowym, a ich ujawnienie mogłoby narazić spółki na straty. Podkreślono, że wystarczającą przesłanką dla uznania danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu ich utajnienia.

W konkluzji Miejskie Przedsiębiorstwo stwierdziło, że ujawnienie informacji żądanych w punkcie 4 wniosku może mieć wpływ na proces finansowania lub ostateczne warunki zamknięcia finansowego, dlatego żądane dokumenty stanowią istotną informację handlową partnera prywatnego, której Miejskie Przedsiębiorstwo nie może ujawnić. Podkreśliło jednocześnie, że każda zmiana formy struktury finansowania, jaka mogłaby mieć miejsce w związku z ujawnieniem żądanych dokumentów, będzie miała bezpośrednie przełożenie na wykonanie zobowiązań partnera prywatnego określonych w Umowie o PPP. Miejskie Przedsiębiorstwo zaznaczyło, że sam partner prywatny w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. podkreślił także, że informacje i dokumenty dotyczące zamknięcia finansowego, o których udostępnienie zwróciła się Spółka w punkcie 4 wniosku, stanowią tajemnicę tego przedsiębiorstwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez: bezpodstawne przyjęcie, że informacje określone w punkcie 4 wniosku zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że nie stanowią one informacji o charakterze organizacyjnym, ekonomicznym, technologicznym lub innych posiadających wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby narazić Miejskie Przedsiębiorstwo lub partnera prywatnego na szkodę oraz pomimo że nie wynika to z treści uzasadnienia decyzji, które ogranicza się do powoływania szczątkowych, lakonicznych i powtarzalnych argumentów bez wykazania zaistnienia przesłanek warunkujących, uznanie danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Spółka podkreśliła, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie wykazało w uzasadnieniu decyzji spełnienia przesłanek wymaganych do zakwalifikowania danych informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w szczególności nie wyjaśniło, dlaczego poszczególne informacje posiadają wartość gospodarczą dla Miejskiego Przedsiębiorstwa lub jej partnera prywatnego.

Decyzją z dnia 11 września 2020 r., nr MPEC/PE/EA/101/20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 oraz art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Miejskie Przedsiębiorstwo uchyliło w całości własną decyzję z dnia 6 sierpnia 2020 r. i umorzyło w całości postępowanie w pierwszej instancji.

Miejskie Przedsiębiorstwo wskazało w uzasadnieniu, że stan faktyczny ustalony w toku pierwotnego rozpoznania sprawy uległ zmianie po wydaniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r., gdyż w dniu 7 sierpnia 2020 r. doszło do zamknięcia finansowego. Wobec tego, zgodnie z treścią wniosku z dnia 10 czerwca 2020 r., Miejskie Przedsiębiorstwo poinformowało o powyższym Spółkę i udostępniło jej jednocześnie oświadczenie partnera prywatnego z dnia 10 sierpnia 2020 r., potwierdzające doprowadzenie do zamknięcia finansowego, a organ, do którego należy ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego jakie zaszły w sprawie. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę zdaniem Miejskiego Przedsiębiorstwa powinien on wydać decyzję nie w oparciu o historyczny stan faktyczny ustalony na moment wydania pierwotnej decyzji, lecz w oparciu o stan z chwili wydawania nowej decyzji.

W związku z tym Miejskie Przedsiębiorstwo zauważyło, że pkt 3 i 4 wniosku zostały sformułowane warunkowo - na wypadek, gdyby doszło do zamknięcia finansowego (pkt 3) oraz w sytuacji gdyby do niego nie doszło (pkt 4). W dniu wydania pierwotnej decyzji spełniony był warunek z punktu 4, a co za tym idzie, nie był spełniony warunek z punktu 3, stąd też Miejskie Przedsiębiorstwo odnosiło się wówczas do zagadnień wskazanych w punkcie 4, natomiast żądanie z punktu 3 uznało za bezprzedmiotowe. Natomiast doprowadzenie do zamknięcia finansowego, o którym mowa w pkt 7.2 umowy PPP zaktualizowało żądanie wyrażone w punkcie 3, zaś żądanie wyrażone w punkcie 4 straciło aktualność. Miejskie Przedsiębiorstwo zawiadomiło więc Spółkę o zmianie stanu sprawy oraz ustosunkowało się do żądania zawartego w punkcie 3. Tym samym w ocenie Miejskiego Przedsiębiorstwa wniosek Spółki został rozpatrzony w całości zgodnie z jej żądaniem.

W konsekwencji zdaniem Miejskiego Przedsiębiorstwa pierwotna decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu, gdyż postępowanie w zakresie nią objętym stało się bezprzedmiotowe wobec zmiany stanu faktycznego sprawy.

W piśmie z dnia 12 października 2020 r. Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa z dnia 11 września 2020 r., nr MPEC/PE/EA/101 i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła że decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nierozpoznanie istoty sprawy i brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uznanie, że w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego, co uzasadniało uchylenie decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, pomimo że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył stanu na dzień jego składania, tj. na dzień 10 czerwca 2020 r., gdy nie doszło jeszcze do zamknięcia finansowego, o którym mowa w pkt 7.2 umowy PPP, nie zaś na dzień wydania decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo że organ dokonując oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego powinien mieć na względzie stan z chwili składania wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. z dnia 10 czerwca 2020 r., a nie z chwili wydawania decyzji w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i przekazanie Spółce informacji zawartych w piśmie D. sp. z o.o. (dalej także jako: Partner Prywatny) z dnia 10 sierpnia 2020 r. pt. "Doprowadzenie do zamknięcia finansowego" w ograniczonym zakresie bez wskazania podstawy prawnej takiego działania i brak wydania decyzji w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zgodnie z pkt. 7.2 Umowy PPP "Zamknięcie Finansowe", Partner Prywatny był zobowiązany do dokonania zamknięcia finansowego nie później niż w terminie czterech miesięcy od dnia podpisania umowy. Niedotrzymanie tego terminu przez Partnera Prywatnego uprawniało podmiot publiczny, m.in. do żądania kary umownej, a także złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu Umowy. Do podpisania Umowy PPP doszło w dniu 28 listopada 2019 r., a tym samym, do zamknięcia finansowego powinno dojść do dnia 28 marca 2020 r. W związku z powyższym Spółka składając w dniu 10 czerwca 2020 r. wniosek o udzielenie informacji publicznej chciała ustalić, czy do tego dnia doszło do zamknięcia finansowego, a ponadto uzyskać potwierdzenie tego faktu w postaci dokumentów. Spółka podkreśliła, że celem jej pytania, w sytuacji braku zamknięcia finansowego, było ustalenie dlaczego do niego nie doszło i w jakim trybie termin zamknięcia finansowego został przesunięty. Spółka wskazała, że chciała ustalić, czy są respektowane wymogi Umowy PPP dotyczące terminu zamknięcia finansowego.

Spółka podkreśliła, że jednym z głównych celów informacji publicznej jest zapewnienie kontroli nad gospodarowaniem majątkiem publicznym, w szczególności zasadami jego wydatkowania, a projekt, którego dotyczy Umowa PPP, tj. budowa instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych, to przedsięwzięcie, które ma kluczowe znaczenie dla O. i całego regionu. Koszt projektu szacuje się na ok. 3,5 mld zł. Mając na uwadze stopień skomplikowania przedsięwzięcia, jego strategiczne znaczenie, a także zaangażowanie znacznych środków publicznych w celu realizacji spalarni odpadów, niewątpliwie transparentność tego procesu ma wyjątkowe znaczenie dla wyeliminowania wszelkich mogących się pojawić nadużyć. Spółka podniosła, że jednym z kluczowych warunków zapewnienia tej transparentności jest przestrzeganie zapisów łączącej Miejskie Przedsiębiorstwo i Partnera Prywatnego Umowy PPP również w zakresie przestrzegania procedury zamknięcia finansowego, tj. sposobu dokonania zamknięcia, powodów braku dokonania zamknięcia w określonym umową terminie, reakcji Miejskiego Przedsiębiorstwa na ewentualne opóźnienia i wyciągania konsekwencji umownych wobec zwłoki po stronie Partnera Prywatnego. Spółka zaznaczyła jednocześnie, że w ramach procedury zamknięcia finansowego nie jest obojętne, w jakim terminie do niego dojdzie oraz czy i jakie konsekwencje wobec opóźnień Partnera Prywatnego wyciągnie podmiot publiczny.

W konsekwencji Spółka wyraźnie podkreśliła, że celem pytań zawartych we wniosku z dnia 10 czerwca 2020 r. było poznanie stanu rzeczy jaki występował właśnie na ten dzień, trzy miesiące po umownym terminie zamknięcia finansowego oraz powodów, dla których na ten dzień nie doszło do zamknięcia finansowego. Spółka zwróciła uwagę na to, że Miejskie Przedsiębiorstwo całkowicie pomija to, że badając czy doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, powinno oceniać cel wniosku o udzielenie informacji publicznej, zamiar Spółki i ochronę jej interesów. W ocenie Spółki dokonanie zamknięcia finansowego dopiero w dniu 10 sierpnia 2020 r. nie zmienia stanu faktycznego sprawy, jaki istniał na dzień 10 czerwca 2020 r., tj. nie zmienia faktu, że na ten dzień nie doszło do zamknięcia finansowego. Wobec tego zdaniem Spółki pkt 4 wniosku pozostaje aktualny, gdyż pomimo dokonania zamknięcia finansowego w dniu 10 sierpnia 2020 r. celem Spółki wciąż było ustalenie powodów niezamknięcia w określonym Umową PPP terminie.

Spółka zarzuciła również, że choć Miejskie Przedsiębiorstwo załączyło do decyzji z dnia 11 września 2020 r. dokument z dnia 10 sierpnia 2020 r. "Doprowadzenia do zamknięcia finansowego", jako odpowiedź na pkt 3 wniosku, to jednak jednocześnie utajniło w znacznym stopniu ww. dokument, nie wskazując, z jakiego powodu to robi oraz jakie ustawowe przesłanki za tym przemawiają.

Miejskie Przedsiębiorstwo w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej i podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia 11 września 2020 r. o uchyleniu w całości decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. i umorzeniu w całości postępowania pierwszej instancji. Miejskie Przedsiębiorstwo wskazało, że nie doszukało się we wniosku Spółki intencji uzyskania wiedzy wyłącznie i dokładnie o stanie faktycznym istniejącym w dniu złożenia wniosku, a wręcz przeciwnie z określenia "na dzień dzisiejszy" wnioskowało, że Spółka była zainteresowana najaktualniejszą wiedzą na temat postępów w realizacji przedsięwzięcia, a nie wiedzą o stanie z przeszłości. Natomiast w związku z tym, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie miało wątpliwości co do treści wniosku, to nie zwracało się do Spółki o wyjaśnienia na podstawie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w punkcie I wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20 uchylił zaskarżoną decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa z dnia 11 września 2020 r., nr MEPC/PE/EA/101/20 oraz decyzję z dnia 6 sierpnia 2020 r., a w punkcie II zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa na rzecz Spółki kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pełni podzielił zarzut skargi dotyczący braku podstaw do umorzenia postępowania w pierwszej instancji z uwagi na to, że w dacie ponownego rozpatrywania sprawy przez Miejskie Przedsiębiorstwo nastąpiło już zamknięcie finansowe i uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji za niezbędne uznał również uchylenie decyzji Miejskiego Przedsiębiorstwa z dnia 6 sierpnia 2020 r., która w jego ocenie została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie wykazało, aby żądane informacje, dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym poinformowanie czy został złożony ewentualny wniosek o przesunięcie terminu zamknięcia finansowego lub czy wydano decyzję w tym przedmiocie, zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą lub że miały choćby potencjalny wpływ na sytuację ekonomiczną, gospodarczą, czy inną podmiotu prywatnego. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówiono Spółce dostępu do całości żądanej w punkcie 4 informacji publicznej.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał także za zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przekazanie Spółce informacji zawartych w piśmie partnera prywatnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. – "Doprowadzenie do zamknięcia finansowego", którego treść zanonimizowano w taki sposób, że ograniczono ją do informacji, że doszło do zamknięcia finansowego i że do pisma załączono 6 dokumentów. Jak zauważył Sąd I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają przyczyny, dla których Miejskie Przedsiębiorstwo nie udostępniło Spółce tych danych.

Wskutek wniesienia przez Miejskie Przedsiębiorstwo skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w punkcie I wyroku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20 uchylił zaskarżony kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 847/20, w punkcie II uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu z dnia 6 sierpnia 2020 r., w punkcie III zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa na rzecz Spółki kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a w punkcie IV odstąpił od zasądzenia od Spółki na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w rozpoznawanej sprawie na skutek oczywistego przeoczenia, spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w O. przy rejestrowaniu sprawy nie została uwzględniona jako uczestnik postępowania, mimo że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, co z mocy art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada przymiot uczestnika postępowania na prawach strony. Niewykazanie uczestnika postępowania na etapie rejestracji sprawy spowodowało, że Partnerowi Prywatnemu nie zostały doręczone pisma w sprawie ze stosownymi pouczeniami, a także nie został on zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego, na którym rozpoznano sprawę, co niewątpliwie skutkowało pozbawieniem go możliwości obrony jego praw. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw, a ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło do nieważności postępowania, w oparciu o tę przesłankę wynikającą z art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok z dnia 2 lutego 2021 r., po wcześniejszym doręczeniu uczestnikowi kopii skargi, odpisu odpowiedzi na skargę, odpisu wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 847/20 z uzasadnieniem, odpisu skargi kasacyjnej oraz zawiadomienia o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Natomiast odnosząc się do części wyroku z dnia 25 maja 2021 r., na mocy której uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa z dnia 6 sierpnia 2020 r. i zasądzono od Miejskiego Przedsiębiorstwa na rzecz Spółki kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, opisanym na wstępie uzasadnienia, zasadnym było uwzględnienie skargi w tym zakresie.

Przede wszystkim Sąd I instancji wskazał, że nie jest sporne, że żądane przez Spółkę informacje, dotyczące realizacji wyżej opisanego zamówienia publicznego, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem zgodnie z art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, przy czym art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podzielił jednocześnie zarzut skargi dotyczący braku podstaw do umorzenia postępowania w pierwszej instancji z uwagi na to, że w dacie ponownego rozpatrywania sprawy przez Miejskie Przedsiębiorstwo nastąpiło już zamknięcie finansowe. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił przy tym, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dodał jednocześnie, w odniesieniu do sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że bezprzedmiotowość postępowania w takiej sprawie zaistnieje, np. gdy wnioskodawca cofnie wniosek lub zaistnieją przesłanki z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wbrew stanowisku Miejskiego Przedsiębiorstwa w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał taki stan faktyczny sprawy, który uzasadniałby umorzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pytaniu 4 wniosku, jako bezprzedmiotowego. Sąd I instancji zauważył, że Spółka zwróciła się alternatywnie – w zależności od zaistniałego w dacie złożenia wniosku (to jest 10 czerwca 2020 r.) etapu realizacji zamówienia publicznego – albo o przesłanie dokumentów potwierdzających zamknięcie finansowe (pytanie nr 3), w przypadku gdy sytuacja taka miała miejsce w dacie złożenia wniosku, albo o przesłanie wniosku Partnera Prywatnego dotyczącego przesunięcia terminu zamknięcia finansowego, wydanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo decyzji dotyczącej przedłużenia terminu zamknięcia finansowego, ewentualnie wskazanie, że nie doszło do złożenia takiego wniosku i wydania decyzji – w sytuacji gdyby w dacie złożenia wniosku nie doszło do zamknięcia finansowego. Z uwagi na zawarte w tym pytaniu sformułowanie – "jeśli na dzień dzisiejszy nie doszło do zamknięcia finansowego - zwracam się o:", niezależnie od daty udzielania odpowiedzi na to pytanie, zdaniem Sądu I instancji żądanie skarżącej Spółki pozostawało aktualne także na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez Miejskie Przedsiębiorstwo.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, Sąd I instancji za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uznał również uchylenie decyzji Miejskiego Przedsiębiorstwa z dnia 6 sierpnia 2020 r., która została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i którą to odmówiono Spółce udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w punkcie 4 wniosku, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy – Partnera Prywatnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Na definicję tajemnicy przedsiębiorcy składają się dwie przesłanki: materialna i formalna. Przesłanka materialna dotyczy danych o charakterze technicznym lub handlowym, których ujawnienie mogłoby pogorszyć położenie przedsiębiorcy na rynku. Z kolei przesłanka formalna oznacza, że przedsiębiorca w sposób niebudzący wątpliwości wyraził wolę utajnienia danych technicznych lub handlowych, ponieważ "w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2631/13, podobnie wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3076/12 oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 876/16). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli istnienia obu przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy, oceniając, czy informacje objęte klauzulą "tajemnicy przedsiębiorcy" zawierają się w tym zakresie. Sąd nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że utajnienie informacji powoduje sam w sobie brak możliwości jej udostępnienia. W ramach kontroli sąd powinien posiadać całość dokumentacji, pozwalającej na rzeczywiste zbadanie przesłanek objęcia danej informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył, że z akt sprawy wynika, że Miejskie Przedsiębiorstwo zwróciło się do Partnera Prywatnego i uzyskało stanowisko tego podmiotu (pismo z dnia 21 lipca 2020 r.), wskazujące na chęć zachowania w poufności informacji i dokumentów dotyczących zamknięcia finansowego, o których mowa w pkt 7.2. Umowy PPP, z wyłączeniem informacji, że do tego zamknięcia nie doszło. Sąd I instancji przyjął zatem, że w sprawie wykazano spełnienie formalnej przesłanki podjęcia działań w celu nieujawniania informacji o istotnym znaczenie dla przedsiębiorcy.

Co zaś się tyczy wykazania przesłanki materialnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył, że Miejskie Przedsiębiorstwo ograniczyło się do ogólnikowego twierdzenia, że ujawnienie informacji w zakresie złożonego w punkcie 4 wniosku, może mieć wpływ na proces finansowania lub ostateczne warunki zamknięcia finansowego, dlatego żądane dokumenty stanowią istotną informację handlową partnera prywatnego oraz zaznaczyło, że każda zmiana formy struktury finansowania, jaka mogłaby mieć miejsce w związku z ujawnieniem żądanych dokumentów, będzie miała bezpośrednie przełożenie na wykonanie zobowiązań partnera prywatnego określonych w Umowie o PPP. Ponadto, Miejskie Przedsiębiorstwo wywiodło również, że wytworzenie ciepła i energii elektrycznej jest skomplikowanym procesem przekształcenia zawartej w paliwie energii w energię cieplną i elektryczną, a następnie jej dostarczenie do odbiorców końcowych, na który to proces składa się wiele złożonych czynności technicznych i technologicznych, a proces ten jest wynikiem zastosowania indywidualnych rozwiązań technicznych producenta i wykonawcy danej instalacji energetycznej, a zatem stanowi dla producenta, wykonawcy robót budowlanych, a następnie operatora instalacji energetycznej istotne informacje techniczne, technologiczne oraz organizacyjne, które są jego tzw. know-how.

W ocenie Sądu I instancji Miejskie Przedsiębiorstwo nie wykazało jednak, aby żądane informacje, dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym poinformowanie czy został złożony wniosek o przesunięcie terminu zamknięcia finansowego lub czy wydano decyzję w tym przedmiocie, zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, lub że miały choćby potencjalny wpływ na sytuację ekonomiczną, gospodarczą, czy inną Podmiotu Prywatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt. 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia, bowiem Miejskie Przedsiębiorstwo nie wyjaśniło w sposób należyty i przekonujący z jakich względów odmówiło dostępu do całości żądanej w punkcie 4 wniosku informacji publicznej, ograniczając się do ogólnikowego uzasadnienia, zaś dokumenty źródłowe nie pozwalają na weryfikację prawidłowości zajętego w sprawie stanowiska.

Ponadto, Sąd I instancji za zasadny uznał również zarzut dotyczący zaniechania wyjaśnienia podstawy prawnej zanonimizowania przekazanych Spółce informacji zawartych w piśmie Partnera Prywatnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. – "Doprowadzenie do zamknięcia finansowego", w taki sposób, że treść tego pisma ograniczono do informacji, że doszło do zamknięcia finansowego i że do pisma załączono 6 dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przypomniał, że w punkcie 3 wniosku Spółka zażądała przesłania dokumentów potwierdzających fakt dokonania zamknięcia finansowego w dniu złożenia wniosku, a więc nie wyłącznie samej informacji o tym fakcie, lecz wszystkich wiążących się z tym dokumentów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismo Partnera Prywatnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. stanowi załącznik do tej decyzji, a jego udostępnienie, wraz z informacją o zamknięciu finansowym, stanowiło podstawę do umorzenia postępowania. W związku z powyższym zdaniem Sądu I instancji brak wyjaśnienia przyczyn, dla których Miejskie Przedsiębiorstwo udostępniło Spółce ww. pismo, ograniczając jego teść do ww. danych narusza art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miejskie Przedsiębiorstwo i zaskarżając ten wyrok w całości wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie miało podstaw do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. (znak MPEC/PE/EA/90/20) i umorzenia w całości postępowania, pomimo że zmiana stanu faktycznego po wydaniu tej decyzji, a przed ponownym rozpatrzeniem przez Miejskie Przedsiębiorstwo sprawy, skutkowała tym, że postępowanie i wydana decyzja stały się bezprzedmiotowe;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Miejskie Przedsiębiorstwo powinno było uzasadnić w decyzji z dnia 11 września 2020 r. (znak MPEC/PE/EA/101/20) pominięcie części informacji zawartych w dokumencie "Doprowadzenie do zamknięcia finansowego" z dnia 10 sierpnia 2020 r., pomimo że pominięte informacje nie stanowiły przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez Spółkę, a przekazany dokument w pełni odpowiadał na żądanie Spółki wyrażone w punkcie 4 wniosku z dnia 10 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie wykazało wszystkich przesłanek do wydania decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. (znak: MPEC/PE/EA/90/20) o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pytania nr 4 zawartego we wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej, z powołaniem się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, pomimo iż Miejskie Przedsiębiorstwo wykazało spełnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie miało podstaw do uchylenia decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. i umorzenia w całości postepowania, pomimo że po wydaniu tej decyzji, a przed ponownym rozpatrzeniem przez Miejskie Przedsiębiorstwo sprawy miała miejsce zmiana stanu faktycznego, która skutkowała tym, że postępowanie i wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej stały się bezprzedmiotowe. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że organ zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w toku prowadzonej sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 czerwca 2020 r. Spółka przedstawiła w punktach 3 i 4 dwa alternatywne, warunkowe żądania, z których pierwsze dotyczyło sytuacji, gdy doszło już do zamknięcia finansowego, zaś drugie - gdy nie miało ono miejsca. Natomiast w decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. uznano, że warunkowe żądanie udostępnienia informacji z punktu 3 wniosku skarżącej jest bezprzedmiotowe, ponieważ na dzień wydania decyzji warunek nie został spełniony - nie doszło jeszcze do zamknięcia finansowego, a zatem spełniony był równocześnie alternatywny warunek wskazany w punkcie 4 wniosku, stąd też Miejskie Przedsiębiorstwo rozpatrywało dopuszczalność udostępnienia Spółce informacji, o których mowa w tym punkcie. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że stan faktyczny ustalony w toku rozpoznania sprawy, po wydaniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r., uległ jednak zmianie, bowiem w dniu 7 sierpnia 2020 r. doszło do zamknięcia finansowego, a więc z uwagi na zmianę stanu faktycznego zaszła przesłanka do uchylenia decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. i umorzenia postępowania.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że pytanie nr 4 z wniosku Spółki, w którym zwrócono się o przekazanie stosownych informacji w przypadku niedojścia do zamknięcia finansowego, było aktualne również na dzień wydania przez Miejskie Przedsiębiorstwo decyzji z dnia 11 września 2020 r., bowiem w tym dniu doszło już do zamknięcia finansowego i zaktualizowało się tym samym pytanie nr 3 z wniosku Spółki. W związku z tym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie była ona zobowiązana do udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 3, które dotyczyło sytuacji po dniu zamknięcia finansowego, zaś pytanie nr 4 stało się jednocześnie bezprzedmiotowe, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie i uchylenie decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że udostępniła Spółce w całości żądaną przez nią informację. Z treści wniosku Spółki wynikało bowiem, że jej intencją było uzyskanie informacji o zaistnieniu zamknięcia finansowego, a przekazany Spółce dokument jednoznacznie potwierdza, że do zamknięcia finansowego doszło. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie żądanie Spółki zostało zatem spełnione. Natomiast odnosząc się do utajnionej części przekazanego Spółce dokumentu, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zanonimizowana część nie miała znaczenia w kontekście wniosku Spółki. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że nie ma obowiązku przy udzielaniu informacji publicznej wychodzić poza zakres żądania wnioskodawcy i to treść wniosku skierowanego do organu wyznacza granice, w jakich ma ona udzielić informacji.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy spełnione muszą zostać przesłanki formalne i materialne, a w niniejszej sprawie z uzasadnieniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. wykazano spełnienie obu z nich. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zastrzeżone w przedmiotowej sprawie informacje niewątpliwie należy uznać za informacje handlowe, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą dla Partnera Prywatnego oraz dla Miejskiego Przedsiębiorstwa. Obejmują one bowiem wymianę pism pomiędzy stronami partnerstwa publiczno-prywatnego objętą przez nie najwyższą poufnością z uwagi na jej przedmiot, jakim był proces negocjacji z zewnętrznymi podmiotami finansującymi, zmierzający do zamknięcia finansowego. Negocjowane zasady i warunki finansowania wysoce złożonego, długoterminowego przedsięwzięcia, wpisują się w kategorię informacji handlowych lub innych informacji o wartości gospodarczej. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że w przypadku ujawnienia, informacje te mogłyby posłużyć konkurentom Partnera Prywatnego - w tym także samej Spółce - jako cenne dane handlowo-biznesowe o szczegółowych warunkach umów z zewnętrznymi podmiotami finansującymi pozwalające uzyskać nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną. Jednocześnie ich ujawnienie osłabiałoby rynkową pozycję zarówno Partnera Prywatnego, jak i Miejskiego Przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że ujawnienie uzgodnień dokonywanych w czasie trwania negocjacji przez podmioty występujące po jednej ze stron w tych negocjacjach (uczestnicy partnerstwa publiczno-prywatnego, któremu miało zostać i ostatecznie zostało zapewnione finansowanie zewnętrzne) stanowiłoby poważne naruszenie równowagi rynkowej. Dążenie konkurenta Partnera Prywatnego do ujawnienia tej informacji stanowi w ocenie strony skarżącej kasacyjnie próbę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, a zapobieganiu tego typu sytuacjom służy ograniczenie tego prawa wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Miejskiego Przedsiębiorstwa na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wskazując, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a Miejskie Przedsiębiorstwo pozostaje wciąż zobowiązane do udzielenia Spółce odpowiedzi na pytanie nr 4 wniosku oraz do uzupełnienia odpowiedzi na pytanie nr 3 wniosku poprzez udostępnienie Spółce oświadczenia Partnera Prywatnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. potwierdzającego doprowadzenie do zamknięcia finansowego w pełnym zakresie. Spółka podkreśliła, że nie wydano decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci tego dokumentu w całości, co czyni utajnienie przeważającej części jego treści bezpodstawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- "błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie miało podstaw do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. (znak MPEC/PE/EA/90/20) i umorzenia w całości postępowania, pomimo, że zmiana stanu faktycznego po wydaniu tej decyzji, a przed ponownym rozpatrzeniem przez Miejskie Przedsiębiorstwo sprawy, skutkowała tym, że postępowanie i wydana decyzja stały się bezprzedmiotowe";

- "błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Miejskie Przedsiębiorstwo powinno było uzasadnić w decyzji z dnia 11 września 2020 r. (znak MPEC/PE/EA/101/20) pominięcie części informacji zawartych w dokumencie "Doprowadzenie do zamknięcia finansowego" z dnia 10 sierpnia 2020 r., pomimo że pominięte informacje nie stanowiły przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez Spółkę, a przekazany dokument w pełni odpowiadał na żądanie Spółki wrażone w punkcie 4 wniosku z dnia 10 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej".

Zarzuty te nie mogły odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na ich błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Wymaganiu skutecznego powiązania przepisów o charakterze blankietowym nie czyni natomiast zadość powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie na podstawie omawianych zarzutów wyłącznie na przepisy k.p.a., tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie konsekwencje wadliwej oceny treści wniosku z dnia 10 czerwca 2020 r., tj. wpływ oceny zmiany stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (ze względu na treść wniosku) na sposób jej rozstrzygnięcia oraz zarzuca wadliwe zakwalifikowanie pominiętych informacji jako objętych treścią tego wniosku. Tymczasem kwestii prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy nie można skutecznie kwestionować ani zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., bo są to również przepisy ogólne (blankietowe) określające kompetencje organu w fazie orzekania, ani zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Przede wszystkim jednak dla skuteczności dokonanego w skardze kasacyjnej powiązania i jednocześnie podważenia stanowiska Sądu I instancji co do konieczności uchylenia decyzji wydanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego uchylenia decyzji przez Sąd I instancji na skutek nieprawidłowego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów k.p.a., konieczne jest wskazanie na naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Miejskie Przedsiębiorstwo nie wykazało wszystkich przesłanek do wydania decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. (znak: MPEC/PE/EA/90/20) o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania nr 4 zawartego we wniosku Spółki o udostepnienie informacji publicznej, z powołaniem się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, pomimo że Miejskie Przedsiębiorstwo wykazało w ocenie strony skarżącej kasacyjnie spełnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233).

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a to czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.