Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 833/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40, art. 91 ust. 1 i 4 , art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Morawicy z dnia 20 stycznia 2021 r. nr XXXII/272/21 w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 stycznia 2021 r. Rada Miejska w Morawicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXXII/272/21 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Bieleckie Młyny (dalej jako "Statut"), która zawiera m. in. następujące regulacje:

- § 5 ust. 2. Do zadań sołectwa należy w szczególności:

1) współdziałanie z organami gminy w wykonywaniu zadań publicznych na rzecz mieszkańców sołectwa,

2) opiniowanie lub konsultowanie w innych formach projektów aktów prawnych organów gminy o podstawowym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa, gdy obowiązek taki wynika z przepisów prawa lub na wniosek rady miejskiej bądź burmistrza,

3) zgłaszanie do organów gminy projektów, przedsięwzięć służących rozwojowi sołectwa,

4) inicjowanie i organizowanie wydarzeń, imprez i innych działań na rzecz sołectwa,

5) współpraca z organizacjami i instytucjami pozarządowymi,

6) kreowanie i wspieranie społecznych inicjatyw mieszkańców sołectwa,

7) inicjowanie i organizowanie różnych form współdziałania mieszkańców sołectwa mających na celu integrację społeczną oraz upowszechnianie idei samorządowej,

8) współpraca z innymi jednostkami pomocniczymi gminy.

- § 6. Zadania określone w § 5 ust. 2 sołectwo realizuje poprzez:

1) podejmowanie uchwał przez zebranie wiejskie,

2) zgłaszanie wniosków za pośrednictwem sołtysa do organów gminy,

3) udział w konsultacjach,

4) inne formy właściwe dla realizacji danego zadania."

- § 8 ust. 2. Do kompetencji zebrania wiejskiego należy:

1) uchwalanie kierunków działania sołectwa,

2) podejmowanie uchwał w sprawach należących do zakresu zadań sołectwa,

3) zajmowanie stanowiska w sprawach istotnych dla sołectwa na wniosek innych podmiotów,

4) rozpatrywanie sprawozdań z działalności sołtysa.

- § 9 ust. 2 Do kompetencji sołtysa należy:

1) zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich,

2) podejmowanie działań zmierzających do realizacji zadań wytyczonych przez zebranie wiejskie,

3) reprezentowanie sołectwa przed organami gminy,

4) podejmowanie działań w zakresie poprawy warunków życia mieszkańców w sołectwie,

5) przygotowywanie propozycji zadań do realizacji na terenie sołectwa w tym zadań do funduszu sołeckiego,

6) wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego w zakresie swojej właściwości,

7) prowadzenie dokumentacji sołectwa w zakresie przewidzianym prawem,

8) składanie sprawozdań z działalności przed zebraniem wiejskim.

- § 10 ust. 2. Rada sołecka na wniosek sołtysa:

1) opiniuje sposób realizacji zadań wytyczonych przez zebranie wiejskie,

2) inicjuje podejmowanie działań w zakresie poprawy warunków życia mieszkańców w sołectwie,

3) konsultuje przygotowywanie propozycji zadań do realizacji na terenie sołectwa, w tym zadań do funduszu sołeckiego,

4) składa propozycje sposobu wykonywania uchwał zebrania wiejskiego,

- § 19 ust. 7. Kandydata na sołtysa i członków rady sołeckiej, członków komisji wyborczej może zgłosić każdy uprawniony do głosowania w wyborach mieszkaniec sołectwa;

- § 19 ust. 8. Kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej, członka komisji wyborczej musi posiadać prawo wybieralności do rady gminy (bierne prawo wyborcze).

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez umieszczenie w "Regulaminie Sołectwa, stanowiących załącznik do ww. uchwały", zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać Regulamin sołectwa, wynikającego z u.s.g. tj.: poprzez wprowadzenie w § 19 ust. 7 i 8 dodatkowych warunków dotyczących zgłaszania kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej, a także dotyczących biernego prawa wyborczego wobec kandydatów na stanowisko sołtysa lub członka rady sołectwa oraz wprowadzenie w § 5 ust. 2 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołectwa oraz sposobu realizacji zadań sołectwa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków przyznania biernego prawa wyborczego na stanowiska sołtysa i członków rady sołectwa oraz ograniczających możliwości zgłaszania kandydatur na te stanowiska jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem Prokuratora, regulacje § 19 ust. 7 i 8 Statutu powodują w praktyce ograniczenie biernego prawa wyborczego na stanowiska sołtysa i członków rady sołeckiej, które zgodnie z regulacjami art. 36 ust. 2 u.s.g. ma przysługiwać nieograniczonej liczbie kandydatów. Ponadto skarżący podniósł, że zawarty w § 19 ust. 7 Statutu zapis ograniczający możliwość zgłaszania kandydatów na ww. stanowiska tylko do osób uprawnionych do głosowania nie znajduje uzasadnienia w art. 36 ust. 2 u.s.g., gdyż zgodnie z tym przepisem wybór na sołtysa i członków sołeckiej ma następować z nieograniczonej liczby kandydatów. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają bowiem np. zgłaszanie kandydatów na te stanowiska przez mieszkańców sołectwa nieposiadających czynnego prawa wyborczego do organów gminy i przez to powodują, że w rzeczywistości wybór na sołtysa i członków rady sołeckiej nie będzie następował spośród nieograniczonej liczby kandydatów.

Prokurator podkreślił dalej, że przepisy Kodeksu wyborczego mają zastosowanie do wyborów do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej, w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w wyborach wójta w danej gminie. Nie mają natomiast zastosowania w wyborach do organów sołectwa. Organy jednostek pomocniczych gminy nie są bowiem organami jednostki samorządu terytorialnego (na szczeblu gminnym takimi są tylko rada gminy oraz wójt). W przypadku określenia zarówno czynnego jak i biernego prawa wyborczego w wyborach na sołtysa i członków rady sołeckiej ma zastosowanie - jako lex specialis w stosunku do art. 10 i 11 Kodeksu wyborczego - art. 36 ust. 2 u.s.g.

Odnośnie użycia w § 5 ust. 2 Statutu zwrotu "w szczególności" Prokurator nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 19 ust. 7 i 8 oraz § 5 ust. 2 Statutu w zakresie wprowadzonego zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołectwa oraz sposobu realizacji zadań sołectwa.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że jest niezasadna, przy czym w zakresie § 5 ust. 2 Statutu użycie słowa "w szczególności" miało na celu podkreślenie szczególnej rangi wymienionych w tym przepisie zadań powierzonych sołectwu, ponadto wyliczenie tych zadań jest wyczerpujące, o czym świadczy fakt, iż w kolejnym § 6 Statutu wskazano na sposób realizacji zadań o których mowa w § 5 ust. 2 Statutu. Z kolei odnośnie zarzutów dotyczących 19 ust. 7 i 8 Statutu, to regulacje te nie naruszają art. 36 ust. 1 u.s.g., gdyż ten przepis ustawy odnosi się wyłącznie do wskazania organów sołectwa, a postanowienia § 19 ust. 7 i 8 Statutu tej kwestii w ogóle nie dotyczą. Regulacje te nie naruszają także art. 36 ust. 2 u.s.g., który odnosi się wyłącznie do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Z kolei ustanowiony w art. 36 ust.2 u.s.g. wymóg nieograniczonej liczby kandydatów na sołtysa i członka rady sołeckiej w sposób oczywisty nie pozwala na określanie w statucie liczby zgłaszanych kandydatów. Wymóg nieograniczonej liczby kandydatów nie pozostaje natomiast w związku z warunkami, jakie ma spełniać kandydat na sołtysa lub członka rady sołeckiej. Na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej należy określić w statucie sołectwa. W ocenie organu ten przepis upoważnia do określenia w statucie sołectwa wymogów, które winni spełniać kandydaci na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, w tym bierne prawo wyborcze, które mieszczą pojęciu zasad dokonywania wyborów na sołtysa i członków i rady sołeckiej. Odesłanie do biernego prawa wyborczego w wyborach do rady gminy jest racjonalne, gdyż w ten sposób w Statucie sołectwa uwzględnia się prawa podmiotowe mieszkańców sołectwa wynikające z aktów prawa wyższego rzędu, jakim jest Kodeks wyborczy. W związku z tym, kandydatem na sołtysa lub członka rady sołeckiej może być osoba, która w dniu głosowania jest pełnoletnia, stale zamieszkuje terenie gminy oraz posiada obywatelstwo polskie lub UE. Tymczasem wnioski skargi zmierzają do rozwiązań nieracjonalnych, gdyż brak określenia jakichkolwiekwiek warunków, które powinni spełniać kandydaci spowodowałoby, że na sołtysa lub członka sołeckiej mogłaby być zgłoszona osoba pozbawiona zdolności do czynności prawnych, posiadająca taką zdolność w stopniu ograniczonym, niezamieszkująca na terenie gminy a więc niezapewniająca wykonywania obowiązków na terenie sołectwa, nieposiadająca obywatelstwa polskiego lub UE. Taka osoba mimo, że w świetle obowiązującego prawa nie mogłaby realizować prawa wyborczego do organów gminy, byłaby uprawniona do kandydowania i pełnienia funkcji w jednostce pomocniczej tej gminy.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2021 r. Prokurator podniósł, że art. 35 ust. 3. pkt 2 u.s.g. nie upoważnia rady gminy do określania wymogów na stanowisko sołtysa i członków rady sołeckiej poprzez wskazywanie warunków, jakie winni spełniać kandydaci na te stanowiska odnoszących się do ich biernego prawa wyborczego na te stanowiska (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 837/19). Ponadto kwestie możliwości zgłoszenia na w/w stanowiska kandydatów nie posiadających zdolności do czynności prawnych lub posiadających taką zdolność w stopniu ograniczonym regulują inne przepisy powszechnie obowiązujące - przede wszystkim Kodeks Cywilny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne jak wszystkie powołane wyroki na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nr XXXII/272/21 z dnia 20 stycznia 2021 r. dotyczy uchwalenia statutu sołectwa Bieleckie Młyny i została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołany przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Rada gminy obowiązana jest jednak przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W tym kontekście nie jest zasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez użycie zwrotu "w szczególności" w regulacji zawartej w § 5 ust. 2 Statutu, przez co – zdaniem skarżącego – miało dojść do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. (przepis art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. nie znajduje w tym zakresie zastosowania). Stanowisko to, jak można domniemywać – wobec braku szczegółowej argumentacji przedstawionej w tym zakresie w uzasadnieniu skargi, jakiej można oczekiwać od podmiotu profesjonalnego – sprowadza się zatem do twierdzenia, że zadania sołectwa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący.

W tym miejscu przytoczyć trzeba kwestionowany skargą przepis § 5 ust. 2 Statutu, który określa zadania sołectwa, wskazując że są to "szczególności:

1) współdziałanie z organami gminy w wykonywaniu zadań publicznych na rzecz mieszkańców sołectwa,

2) opiniowanie lub konsultowanie w innych formach projektów aktów prawnych organów gminy o podstawowym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa, gdy obowiązek taki wynika z przepisów prawa lub na wniosek rady miejskiej bądź burmistrza,

3) zgłaszanie do organów gminy projektów, przedsięwzięć służących rozwojowi sołectwa,

4) inicjowanie i organizowanie wydarzeń, imprez i innych działań na rzecz sołectwa,

5) współpraca z organizacjami i instytucjami pozarządowymi,

6) kreowanie i wspieranie społecznych inicjatyw mieszkańców sołectwa,

7) inicjowanie i organizowanie różnych form współdziałania mieszkańców sołectwa mających na celu integrację społeczną oraz upowszechnianie idei samorządowej,

8) współpraca z innymi jednostkami pomocniczymi gminy".

Analizując cyt. regulację należy wskazać, że istotnie – w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. – wyrażany był wielokrotnie pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Sądy podkreślają, że wynika to z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19). U podstaw tego poglądu legła wyrażana przez sądy obawa, że niedookreślony w statucie zakres zadań sołectwa może powodować przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko należy jednak zwrócić uwagę na całościową regulację, jaką przyjęto w zaskarżonej uchwale odnośnie do zadań sołectwa.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, lex nr 597393).

Z powyższego wywieść należy, że nawet gdyby przyjąć, że w niniejszym przypadku katalog zadań zawartych w § 5 ust. 2 Statutu mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z innymi zapisami Statutu. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały jest to § 5 ust. 1 Statutu, będący normą o charakterze ogólnym, wskazującą podstawowy cel sołectwa, to jest zapewnianie jego mieszkańcom udziału w realizacji zadań gminy służących zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb. Z kolei w § 6 Statutu lokalny prawodawca wskazał, że "zadania określone w § 5 ust. 2 sołectwo realizuje poprzez:

1) podejmowanie uchwał przez zebranie wiejskie,

2) zgłaszanie wniosków za pośrednictwem sołtysa do organów gminy,

3) udział w konsultacjach,

4) inne formy właściwe dla realizacji danego zadania."

W tym kontekście, przy interpretacji zaskarżonego przez Prokuratora § 5 ust. 2 Statutu i użytego w tym przepisie zwrotu "w szczególności", nie można pomijać innych cyt. wyżej regulacji kontrolowanej uchwały – które nie zostały objęte skargą, a więc można domniemywać, że Prokurator uznał je za zgodne z prawem. Zauważyć wreszcie należy, że w przepisie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. mowa jest nie tyle o zadaniach sołectwa, co o zadaniach organów jednostki pomocniczej, jakimi są zebranie wiejskie i sołtys. Organy te wymienione zostały w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a zakres ich zadań został skatalogowany w sposób wyczerpujący w § 8 ust. 2 (co do zebrania wiejskiego), w § 9 ust. 1 (co do sołtysa). Nie ulega więc wątpliwości, że zadania organów jednostki pomocniczej określone zostały w formie katalogu zamkniętego, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i także przez pryzmat tych przepisów należy oceniać zakres zadań sołectwa wyszczególniony w § 5 ust. 2 statutu. Z kolei w § 10 ust. 2 wymieniono – również w zamknięty sposób – kompetencje rady sołeckiej. Skoro sołectwo, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, realizuje zadania za pośrednictwem swoich organów (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP), a zakres zadań tych organów określono w statucie w sposób wyczerpujący, to nie można uznać, że użycie w § 5 ust. 2 zwrotu "w szczególności", dotyczącego przykładowego wyliczenia sposobu realizacji zadań sołectwa, stanowi istotne naruszenie prawa. Z treści innych – szczegółowych przepisów, to jest § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 2 Statutu w zestawieniu z normą o charakterze ogólnym, to jest z § 5 ust. 1 Statutu, wynika, że sposób realizowania zadań przez sołectwo ujęty został w sposób wyczerpujący i nie stanowi katalogu otwartego. Można powiedzieć, że regulacja zawarta w § 5 ust. 2 Statutu – mimo jej sformułowania – również stanowi zapis ogólny w stosunku do konkretnych zadań i sposobu ich realizowania przez organy sołectwa, wymienionych w § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 2 Statutu. Nawet gdyby przyjąć, że istnieją zadania sołectwa, nieujęte w § 5 ust. 2 statutu, to mieszczą się one w pozostałych regulacjach zawartych w § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 2 Statutu, wymieniających szczegółowo kompetencje zebrania wiejskiego, sołtysa oraz rady sołeckiej, które wykonują zadania sołectwa.

Dlatego też, w ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Miejska w Morawicy, używając zwrotów "w szczególności" w przepisie § 5 ust. 2 Statutu, w sposób istotny naruszyła prawo. Katalog zadań sołectwa i sposób realizacji tych zadań został w istocie doprecyzowany poprzez ich ujęcie w innych regulacjach uchwały, w zakresie których mieszczą się wszelkie zadania szczegółowe oraz to, w jaki sposób są wykonywane. Podobne stanowisko przedstawił tut. Sąd w wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 636/20.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi (kwestie wyborcze uregulowane w § 19 ust. 7 i 8 Statutu) należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu z dnia 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 867/21 i II SA/Ke 855/21, w których Prokurator zaprezentował identyczne zarzuty w odniesieniu do zbliżonych treścią regulacji uchwał w przedmiocie statutów sołectw. W związku z powyższym Sąd zaakceptował i uznał za własne rozważania prawne, jakie legły u podstaw powyższych wyroków.

Nawiązując jednak na wstępie do opisu tego zarzutu zawartego w petitum skargi należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała:

- po pierwsze, nie dotyczyła "Regulaminu Sołectwa" – lecz statutu sołectwa;

- po drugie, nie stanowiła załącznika do uchwały (uchwała nie zawiera żadnego załącznika).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Rozstrzygnięcie sporu pomiędzy skarżącym a organem gminy odnośnie legalności ww. postanowień Statutu sprowadzało się do oceny, czy możliwe jest uregulowanie w statucie jednostki pomocniczej kwestii dotyczących zasad i trybu zgłaszania kandydatów oraz kwestii biernego prawa wyborczego.

Prokurator zarzucił, że uregulowanie tego, kto może zgłosić kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej, jak również kto może być kandydatem na sołtysa i członka rady sołeckiej jest niedopuszczalne i istotnie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez ograniczenie liczby kandydatów.

Z kolei organ, oponując takiemu zarzutowi, podniósł, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. - określając wymóg nieograniczonej liczby kandydatów - nie pozwala wyłącznie na określanie w statucie limitu zgłaszanych kandydatów, co nie pozostaje w związku z warunkami, jakie ma spełniać kandydat na sołtysa lub członka rady sołeckiej.

W tym sporze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyznał rację organowi, nie podzielając tym samym argumentacji Prokuratora oraz przywołanej w tym zakresie judykatury, która reprezentuje poprzednią, nieaktualną linię orzeczniczą. W przekonaniu Sądu, wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" oznacza, że gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej organ gminy jest upoważniony do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania kwestii związanych z biernym i czynnym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które określone zostały wprost w art. 36 ust. 2 u.s.g., oraz takich, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźne upoważnienie ustawowe. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje wszystkich kwestii związanych z trybem i zasadami wyborów organów jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo. Ustanawia natomiast warunki brzegowe, których - uchwalając statut sołectwa - rada gminy nie może naruszyć. W ramach trybu wyborów przepis ten określa jedynie, że głosowanie na sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma mieć charakter tajny i bezpośredni, zaś co do zasad wyborczych stanowi, że liczba kandydatów do wymienionych w tym przepisie organów sołectwa ma być nieograniczona, a ich wyboru mogą dokonać jedynie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Zdaniem Sądu, użyte w omawianym przepisie sformułowanie, że liczba kandydatów jest nieograniczona oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie zastrzegł limitu liczbowego w zakresie zgłoszonych kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej. Nie można jednak wyprowadzać z niego wniosku, że art. 36 ust. 2 u.s.g. blokuje radzie gminy możliwość określenia, jakie warunki winien spełniać kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej – a więc komu przysługuje bierne prawo wyborcze, a także kto kandydatów w wyborach może zgłaszać. W tym zakresie u.s.g. nie zawiera bowiem żadnych regulacji. W ocenie Sądu, obie wymienione wyżej kwestie należą do zasad wyborów do organów sołectwa, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., a zatem mogą być przedmiotem regulacji statutowych w oparciu o przysługujące radzie gminy upoważnienie ustawowe. Poza tym, art. 36 ust. 2 u.s.g. określa, że organy jednostki pomocniczej (sołtys i członkowie rady sołeckiej) wybierane są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, ale nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "uprawnienia do głosowania", a więc, kto ze stałych mieszkańców sołectwa takie uprawnienie posiada. Regulacje w tym zakresie może, a nawet powinien zawierać statut sołectwa w ramach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., upoważniającej radę gminy do określenia zasad wyborów organów jednostki pomocniczej. Z takim wnioskiem zdaje się zresztą zgadzać Prokurator, który nie objął skargą tych przepisów Statutu, które regulują kwestie uprawnienia do głosowania na sołtysa i członków rady sołeckiej.

W świetle tego, zdaniem Sądu, Rada Miejska w Morawicy – realizując posiadane upoważnienie ustawowe – zdecydowała w § 19 ust. 7 Statutu, że kandydata na sołtysa i członków rady sołeckiej może zgłosić każdy uprawniony do głosowania w wyborach mieszkaniec sołectwa. Co do zgłaszania kandydatów na członków komisji wyborczej to Prokurator nie podniósł jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie.

Zaznaczyć należy, że u.s.g. reguluje wyłącznie krąg kandydatów w wyborach do organów sołectwa, stanowiąc, że jest on nieograniczony. Tym niemniej, zgodnie z art. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Przepis art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy).

Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 319 ze zm.), prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z kolei prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), stosownie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego, ma w wyborach do rady gminy obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach organu wykonawczego w danej gminie (wójta, burmistrza, prezydenta) czynne prawo wyborcze posiada zaś osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy (art. 10 § 1 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 6 Kodeksu wyborczego).

Zakwestionowane skargą postanowienia statutowe należy odczytywać właśnie w kontekście cyt. przepisów Kodeksu wyborczego, gdyż tam zawarte są ustawowe definicje pojęć użytych w Statucie. Przy dokonywaniu wykładni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie można tracić z pola widzenia tego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 1 u.s.g., to mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Przepis art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Te same podstawowe, ustawowe zasady odnoszą się więc do sołectwa i powinny znaleźć wyraz w statucie jednostki pomocniczej, przy uwzględnieniu odrębności ustrojowej sołectwa, przewidzianej w art. 35 i nast. u.s.g. Choć przepisy Kodeksu wyborczego nie mają bezpośredniego zastosowania do sołectwa, gdyż nie regulują na poziomie ustawy kwestii związanych z czynnym, biernym prawem wyborczym do organów jednostki pomocniczej gminy oraz uprawnieniem do zgłoszenia kandydata w wyborach do tych organów, jednak właśnie z uwagi na to, że sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, zasadnym jest posiłkowanie się regulacjami przyjętymi w Kodeksie przy rozstrzyganiu sporu, jaki zaistniał między stronami na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Wprawdzie dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, jednak warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 838/19). W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). W nawiązaniu do zakwestionowanych regulacji statutowych (odnoszących bierne prawo wyborcze do prawa wybieralności do rady gminy, zaś uprawnienie do zgłoszenia kandydata w wyborach sołeckich – do prawa wybierania organów gminy), należy podkreślić, że nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych, także tych podejmowanych w sołectwie.

Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy Statutu, w powiązaniu z art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz przytoczonymi wyżej przepisami Kodeksu wyborczego, oznaczają zatem, że:

- kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej może zgłosić jedynie obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (§ 19 ust. 7);

- kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej musi być obywatelem polskim lub obywatelem Unii Europejskiej niebędącym obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (§ 19 ust. 8).

Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, że takie regulacje Statutu naruszają delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, realizując upoważnienie ustawowe zawarte w powołanym wyżej przepisie, rada gminy może zdecydować, że przy wyborach do organów sołectwa krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze zostanie określony według zasad obowiązujących przy wyborach do rady gminy oraz, że kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej zgłaszają osoby uprawnione do głosowania. Jest to wniosek tym bardziej zasadny, że powyższych kwestii nie reguluje art. 36 ust. 2 u.s.g., natomiast należą one do zasad wyborów organów jednostki pomocniczej, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Nie może być wątpliwości, że wymagana Statutem – wobec odesłania do prawa wybieralności do rady gminy – granica wieku 18 lat dla kandydowania do organów jednostki pomocniczej koresponduje z przepisami prawa wyższej rangi niż Statut, bo z ustawą – Kodeks wyborczy (art. 10 i art. 11) i Konstytucją RP (art. 100 ust. 1 i 3), a wiąże się z osiągnięciem przez kandydata pełnoletności, która ma gwarantować m.in. odpowiedzialne realizowanie podejmowanych zadań.

Co się zaś tyczy zawartego w Statucie odesłania do wymogu bycia uprawnionym do głosowania w wyborach oraz posiadania prawo wybieralności – które to czynne i bierne prawa wyborcze uregulowane są w cyt. wyżej regulacjach Kodeksu wyborczego, to wymóg aby osoba taka musiała mieszkać stale na terenie gminy niewątpliwie swoje uzasadnienie w dążeniu do tego, by w radzie sołeckiej zasiadały osoby, którym sprawy lokalne są dobrze znane. Kandydat na wójta - na poziomie wyborów do organu wykonawczego gminy - nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Niemniej, skoro do rady gminy należy kompetencja do uregulowania kwestii zasad wyborów do organów sołectwa, to wprowadzenie wymogu, aby również sołtys stale mieszkał na terenie danej gminy nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza w obliczu sołtysa uprawnień (art. 37a u.s.g.) i obowiązków (np. inkasenta - art. 6 ust. 12 ustawy o podatku od nieruchomości), u którego znajomość problemów, potrzeb czy zwyczajów gminnej wspólnoty jest pożądana z punktu widzenia dobra społeczności sołeckiej oraz należytego wywiązywania się przez sołtysa z jego zadań. Kwestionowane postanowienia uchwały dają gwarancję tego, że na sołtysa lub członka rady sołeckiej nie będą zgłaszane osoby pozbawione zdolności do czynności prawnych lub posiadające taką zdolność w stopniu ograniczonym (czyli np. małoletni), dodatkowo nie zamieszkujące na terenie gminy bądź mieszkające tam tylko okresowo i nie mające obywatelstwa polskiego lub UE. W przeciwnym wypadku w skrajnych przypadkach mogłoby dojść do takiej sytuacji, którą zdaje się skarżący formułując zarzuty skargi akceptuje, że sołtysem zostanie wybrany małoletni obywatel kraju spoza UE, który nigdy nie mieszkał na terenie RP.

W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że zarówno osoba zgłaszająca kandydata, jak i sam kandydat do organów gminy, powinni posiadać czynne prawo wyborcze (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 838/19). Nie mogła natomiast odnieść skutku argumentacja skarżącego co do tego, że kwestie możliwości zgłoszenia na ww. stanowiska kandydatów nie posiadających zdolności do czynności prawnych lub posiadających taką zdolność w stopniu ograniczonym regulują inne przepisy powszechnie obowiązujące - przede wszystkim Kodeks Cywilny.

Podsumowując stwierdzić należy, że kwestionowane skargą zapisy § 19 ust. 7 i 8 Statutu nie wprowadzają limitu liczby kandydatów do organów sołectwa – ponieważ tych kandydatów można zgłosić w każdej liczbie – ale określają to, kto może zgłosić kandydatów i kto może być kandydatem. Na takie regulacje pozwala art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę Prokuratora – na podstawie art. 151 p.p.s.a.