Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1438/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 106, art. 134, art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 980/20 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 września 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 25 lutego 2021 r., II SA/Ke 980/20, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 22 września 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił X S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej) z wewnętrznymi instalacjami: wentylacji mechanicznej, elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i gazową oraz zespołem miejsc postojowych oraz rozbiórkę czterech budynków: usługowego, portierni oraz dwóch garaży w [...] (obręb [...]) na działkach nr ewid. [...], [...], [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strony nie wniosły odwołania.

Pismem z 20 lutego 2020 r. X S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podnosząc, że decyzja ta została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Postanowieniem z 5 marca 2020 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie decyzją z 8 czerwca 2020 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 22 września 2016 r.

Decyzją z 4 września 2020 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania X S.A. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 8 czerwca 2020 r. Wojewoda powołując treść art. 145 § 1, art. 148 § i § 2, art. 149 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że ustalenie co do istnienia podstawy wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia objętego wznowionym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie orzekania (we wznowionym postępowaniu). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Wobec powołania się przez Spółkę na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że brak stanowiska innego organu jest wadą tkwiącą w postępowaniu, a nie w samej decyzji jako czynności konwencjonalnej, do dokonania której umocowany jest organ rozstrzygający. Do powołania się zaś na tą podstawę nie jest konieczne przedstawienie związku przyczynowego między brakiem stanowiska a treścią decyzji. W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, że: Spółka uzyskała decyzję Konserwatora Zabytków nr [...]z 23 maja 2016 r. znak: [...], zezwalającą na wykonanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego [...] na działkach Nr [...], [...], [...] - zgodnie z projektem budowlanym; Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 3 sierpnia 2018 r. znak: [...] uchylił decyzję Konserwatora Zabytków z 24 kwietnia 2018 r. znak: [...], cofającą decyzję tego organu z 23 maja 2016 r. i umorzył w całości postępowanie wszczęte w trybie wznowieniowym przez Konserwatora Zabytków; z karty adresowej zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r. - cmentarz [...] ul. [...], bezspornie wynika, że na dzień wydawania decyzji Starosty [...] z 22 września 2016 r., a także decyzji Konserwatora Zabytków z 23 maja 2016 r., przepis art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.) nie miał zastosowania; z Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 15 marca 2018 r. w sprawie zmian w kartach ewidencji Zabytków wraz z kartą adresową zabytku nieruchomego - cmentarza [...] wynika, że zostały wskazane konkretne działki na których cmentarz jest zlokalizowany, tj. m.in. działki nr [...], [...], [...] w [...]. Nadto po zbadaniu dokumentów załączonych do odwołania, tj.: zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 26 czerwca 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] wraz z złącznikiem nr 1: obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z listopada 2018 r. oraz obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z maja 2019 r. Wojewoda stwierdził, że nowa lokalizacja cmentarza została ujawniona po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej).

Odpowiadając na wniosek dotyczący uzyskania opinii biegłego geodety celem ustalenia, czy Starosta prawidłowo przyjął, że karta adresowa zabytku nieruchomego cmentarz [...], lokalizowała cmentarz w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji Spółki, Wojewoda wyjaśnił, że: obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na niego całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowane wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania; dostosowując polskie prawo do prawa Unii Europejskiej, zmianą ustawy Prawo budowlane, obowiązującą od 11 lipca 2003 r., doprowadzono do uproszczenia procedur związanych z legalnym przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych, ograniczając do minimum władztwo organów administracji publicznej funkcjonujących w tej dziedzinie oraz do wyeliminowania sytuacji, w których od oceny organu będzie uzależnione rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b., obowiązującym od 1 stycznia 1999 r., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej; organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do kontroli treści karty adresowej zabytku nieruchomego, która na dzień wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie spełniała warunków określonych w § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestrów zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków i krajowego wykazu zabytków skradzionych i wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 51). W ocenie Wojewody brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Starosta wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 września 2016 r. oraz do uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy dodał, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego możliwe jest na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego lub art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargą X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. w zw. z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 25 listopada 2009 r. (m.p.z.p.); § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 m.p.z.p.; art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 m.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie z 16 grudnia 2020 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia 12 października 2020 r. wydanej na wniosek Konserwatora Zabytków w ramach postępowania wszczętego z urzędu w sprawie wpisu do zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego terenu dawnego cmentarza [...]przy ul. [...] w [...]. Spółka wskazała, że z opinii tej jednoznacznie wynika, że obszar starego cmentarza [...] obejmuje teren spornej inwestycji, co potwierdza zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W kolejnym piśmie procesowym z 23 lutego 2021 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z opinii wydanej w formie mailowej 26 stycznia 2021 r. przez Kierownika Archeologii WUOZ w Kielcach, z której wynika, że lokalizacja [...] cmentarza [...] przy ul. [...] w [...] była i jest znana organom administracji publicznej, w tym Staroście [...] oraz Wojewodzie Świętokrzyskiemu, a brak pozyskania opinii Konserwatora - w trybie art. 39 ust. 3 P.b. w zw. z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 m.p.z.p. oraz art. 106 § 1 i 2 k.p.a. - na etapie postępowania w sprawie uzyskania przez Spółkę pozwolenia na budowę, tj. decyzji z 22 września 2016 r., wynika wyłącznie z niczym nie uzasadnionego zaniechania Starosty na etapie tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie zakończone decyzją z 22 września 2016 r., działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i wskazując na spełnienie formalnych przesłanek w tym zakresie. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te zaakceptował w całości i uznał za własne. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Spółka, przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, uzyskała decyzję Konserwatora Zabytków nr [...] z 23 maja 2016 r. zezwalająca na wykonywanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego [...] – na działkach nr [...], [...], [...] - zgodnie z projektem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji Konserwator Zabytków wskazał, że cyt.: " [...] " jako miasto starodawne" o zachowanym rozplanowaniu placów i ulic z zabytkowymi budowlami i obiektami, nadającymi mu swoisty odrębny charakter, został wpisany 20.09.2010 r. w oparciu o stary wpis woj. kieleckiego nr[...] do rejestru zabytków woj. Świętokrzyskiego pod nr [...]. Przedmiotowy teren pozbawiony jest historycznego zagospodarowania. Zatem planowana inwestycja nie wpłynie na ww. przedmiot ochrony." Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły m.in. powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie zabytków. Sąd podkreślił, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powyższa decyzja ostateczna funkcjonowała w obrocie prawnym, a karta adresowa zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r. – cmentarz [...] ul. [...], lokalizowała cmentarz w innym miejscu, bliżej klasztoru [...] w [...], tj. w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Natomiast nowa lokalizacja cmentarza ujawniona została po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy organy słusznie uznały, że art. 39 ust. 3 P.b. nie miał zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego jest wymagane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to a contrario, że nie ma on zastosowania do takich obiektów budowlanych oraz obszarów, które zostały wpisane do rejestru zabytków. Sąd zauważył również, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 15 marca 2018 r. w sprawie zmian w kartach ewidencji Zabytków wraz z kartą adresową zabytku nieruchomego - cmentarz [...] wskazujące konkretne działki na których cmentarz jest zlokalizowany, tj. m.in. działki nr [...], [...], [...] w [...] zostało wydane 15 marca 2018 r., a więc już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, ustalenie co do istnienia podstawy wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia, objętego wznowionym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy - w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie orzekania. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd podzielił stanowisko organów, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła wada dotycząca przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co obligowało organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, nie mogły w ocenie Sądu odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w pkt 1 lit. a) i pkt 2 petitum skargi.

Podobnie Sąd ocenił pozostałe zarzuty skargi. Jego zdaniem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy nie spełnia oczekiwań strony skarżącej, nie świadczy o naruszeniu przez organy zasady budowania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej.

Podkreślono, iż nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy - wypełniając obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a.- zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w aktach administracyjnych oraz o tym, że sprawa nie może być rozpatrzona w terminie z art. 35 k.p.a., wskazując jednocześnie termin jej załatwienia do 10 września 2020 r.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w pismach procesowych skarżącej Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z regulacji tej wynika więc, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zarzuty skargi zarówno natury procesowej jak i materialnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę.

Skargą kasacyjną X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy (Wojewoda Świętokrzyski i Starosta [...]) słusznie uznały, że art. 39 ust. 3 P.b. nie miał zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2016 r. nr [...], z uwagi na to, że karta adresowa zabytku nieruchomego z dnia 2 września 2013 r. - cmentarz [...] ul. [...], lokalizowała cmentarz w innym miejscu, bliżej klasztoru [...]w [...], podczas gdy przedmiotowa karta nie spełniała wymogów formalnych określonych w § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz wskazywała wyłącznie na "przybliżoną lokalizację obiektu", która była błędna i niezgodna z lokalizacją cmentarza [...] przy ul. [...] w [...] wskazaną w materiałach archiwalnych, ikonograficznych oraz kartograficznych sprzed 2013 r.,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji organów administracyjnych WSA błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a dokładnie art. 145 § 1 pkt 6 w związku z art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 140 k.p.a. w związku z § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 2009 r. (m.p.z.p.) w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA oddalił skargę Spółki;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie przez Sąd I instancji w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co skutkowało tym, że WSA oddalił skargę Spółki, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procesowego;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w postaci dokumentów opisanych jako: opinia wydana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia 12 października 2020 r., Nr sprawy: [...]oraz opinia Kierownika Archeologii – D.C. stanowiąca załącznik do maila z dnia 22 lutego 2021 r., w sytuacji, gdy przedmiotowe dokumenty były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a mianowicie rzeczywistej lokalizacji i granic cmentarza [...] przy ul. [...] w [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę oraz nie powodowałyby nadmiernego przedłużenia się postępowania w sprawie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku, które posiadałoby wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi, a zwłaszcza do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy zapisów § 143 pkt 6, § 144 pkt 13 i 15 oraz § 145 pkt 15 m.p.z.p., co powoduje uniemożliwienie należytej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu-fotokopii opinii sporządzonej przez geodetę M.Ś. wraz z załącznikami w przedmiocie wykonania prac geodezyjnych dotyczących określenia przebiegu historycznych granic Cmentarza [...] przy ul. [...] w [...] w zakresie synchronizacji historycznych i aktualnych map wskazujących na jego granice. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach wydanej dnia 3 kwietnia 2023 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych Województwa Świętokrzyskiego terenu Cmentarza [...] przy ul. [...] w [...], która to decyzja obejmuje działki inwestora wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Natomiast tak wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasadnie uznał, że są one zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono takich naruszeń prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przejawiający się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji organów administracyjnych WSA błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego.

Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie przez Sąd I instancji w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ten ostatni ze wskazanych przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 24 września 2021 r., I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. III OSK 1961/21). Sąd I instancji, zdaniem NSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w sprawie decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 4 września 2020 r. wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec braku zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując właściwej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem akt przedmiotowej sprawy.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w sprawie tej zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Na skutek żądania skarżącej Spółki wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Starosta [...] z dnia 22 września 2016 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu X S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej) wraz z niezbędnymi wewnętrznymi instalacjami oraz zespołem miejsc postojowych oraz rozbiórkę czterech budynków: usługowego, portierni oraz dwóch garaży w [...] (obręb [...]) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], z uwagi na okoliczność, iż decyzja ta została podjęta bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 39 ust. 3 P.b., wszczęto i przeprowadzono postępowanie rozpoznawcze w ramach którego wydano kwestionowane decyzje. Starosta [...] decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2016 r., nr [...], wskazując, iż przepis art. 39 ust. 3 P.b. (t.j. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nie miał zastosowania, tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Stanowisko to podzielił Wojewoda Świętokrzyski, który decyzją z 4 września 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach trafnie podzielił pogląd organów administracji o braku zaistnienia wskazywanej przesłanki wznowienia w przedmiotowej sprawie, zaś podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na zakwestionowanie zaskarżonego wyroku.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w tym wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ byłby pełnym dysponentem takiego postępowania, co oznacza, że mógłby samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia (wyrok NSA z 12 października 2012 r., II OSK 1925/12). Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia , otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Przypomnieć należy, że przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. należy do tych, których ujawnienie musi występować przed wydaniem decyzji aby skutecznie uznać, że doszło do naruszenia prawa materialnego a to wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W tym przypadku istotne jest wyłącznie stwierdzenie niepodjęcia przez organ rozpoznający sprawę współdziałania wymaganego prawem materialnym. Niezasięgnięcie bowiem przed wydaniem decyzji wymaganego prawem stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie – art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. –patrz wyrok NSA z 29 grudnia 1986 r. II OSK 1035/86, publ. ONSA 1986, Nr 2 poz. 72.

Stąd też w realiach tej sprawy należało mając na uwadze żądanie skarżącej Spółki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ustalić czy w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] z dnia 22 września 2016 r. istniał obowiązek uzyskania wymaganego prawem stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu odwoławczego, prawidłowo ujawniono, iż obowiązek ten w dacie wydania ww. decyzji nie istniał, zaś odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny tej sprawy z chwili wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym nie jest sporny. Przede wszystkim zauważyć należy, iż teren inwestycji określony na działkach Nr [...], [...], [...], co obrazują akta przedmiotowej sprawy jak również materiały przedstawione przez skarżącą, zlokalizowany jest w obrębie ul. [...] [...] w zbiegu z ul [...], [...] i [...] w [...]. Teren projektowanego zamierzenia znajdował się w układzie urbanistycznym miasta [...], wpisanym do rejestru zabytków Województwa Świętokrzyskiego pod nr [...]. Zatem przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę skarżąca uzyskała zgodę Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach wyrażoną w decyzji z dnia 23 maja 2016 r. nr [...]. Nie jest także kwestionowane, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia 25 listopada 2009 r. (uchwała nr [...] zmieniona uchwałą z dnia 26 lutego 2014 r. nr [...]) w § 143 pkt 6 ustalono ochronę zabytków wpisanych do ewidencji i w ujawnionym w tym przepisie wykazie obiektów pod Lp. 2 umieszczono cmentarz [...], ul. [...], nie określając zasięgu terytorialnego obejmującego określone działki, na którym był on zlokalizowany. W kolejnych przepisach tego prawa miejscowego, w szczególności w zakresie ochrony konserwatorskiej, ustalono, iż obiekty znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków obejmuje się ochroną (§ 144 pkt 15 planu). Natomiast zarządzeniem nr [...] z dnia 26 czerwca 2014 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie założenia Gminnej ewidencji zabytków Gminy [...] objęto ochroną konserwatorską stary cmentarz [...] przy ul. [...] –umieszczając go pod poz. 151 wykazu. Załącznikiem do tej ewidencji była karta adresowa zabytku nieruchomego opracowana w dniu 2 września 2013 r. Z karty adresowej zabytku nieruchomego wynikało, że cmentarz [...], obecnie teren nieużytkowany, objęty ochroną na podstawie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na przedstawionym tam zdjęciu satelitarnym wskazywał jedynie jego przybliżoną lokalizację, która obowiązywała na dzień wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza omawianej karty adresowej zabytku nieruchomego, jak i innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy, jednoznacznie wskazuje, iż teren inwestycji skarżącej zlokalizowany był w obrębie ul. [...] [...] w zbiegu z ul [...], [...] i [...] w [...], zaś karta adresowa jak trafnie przyjęto to w realiach niniejszej sprawy lokalizowała cmentarz w innym miejscu, bliżej klasztoru [...] w [...] tj. w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji skarżącej ( na dz. ewid. [...], [...], [...]).

Nie jest zatem sporne, co zasadnie zaakcentował Sąd I instancji, że na dzień wydawania decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2016 r., a także decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 23 maja 2016r. karta adresowa zabytku nieruchomego z 2 września 2013 r. - cmentarz [...] ul. [...], lokalizowała cmentarz w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Tym samym nie zachodziła w tych okolicznościach potrzeba zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 P.b. i uzgodnienia przedmiotowego pozwolenia na budowę z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, niezależnie od wcześniejszego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie działań w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...]. Późniejsze zmiany dokonane w tej ewidencji gminnej nie mają wpływu na powyższą ocenę. Faktem jest, iż zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 15 marca 2018 r. w sprawie zmian w kartach ewidencji Zabytków wraz z kartą adresową zabytku nieruchomego - cmentarz [...] wskazuje precyzyjną lokalizację wymieniając konkretne działki na których cmentarz jest zlokalizowany, w tym działki ewid. [...], [...], [...] spornej inwestycji w [...]. Nowa znacznie rozszerzona w stosunku do pierwotnej karty adresowej lokalizacja starego cmentarza [...] została ujawniona po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na budowę budynku centrum medycznego (ambulatoryjnej opieki medycznej), znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach tj.: zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 26 czerwca 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] wraz z złącznikiem nr 1: obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z listopada 2018 r. oraz obiekty wpisane do Gminnej ewidencji Zabytków - spis po aktualizacji z maja 2019 r., i nie pozwala na podzielenie podglądu skarżącej, że przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę wydano bez wymaganego przepisem art. 39 ust. 3 P.b. uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W sprawie tej zasadnie uznano, że ww. przepis nie miał zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę – decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2016 r. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, art. 39 ust. 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy (Wojewoda Świętokrzyski i Starosta [...]) słusznie uznały, że art. 39 ust. 3 P.b. nie miał zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2016 r. nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowanie również tym zarzutem tego, iż karta adresowa zabytku nieruchomego z dnia 2 września 2013 r. - cmentarz [...] ul. [...], która lokalizowała cmentarz w innym miejscu, bliżej klasztoru [...] w [...], nie spełniała wymogów formalnych określonych w § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak zasadnie podniesiono to w zaskarżonej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym przypadku Starosta [...], nie jest właściwy do kontroli treści karty adresowej zabytku nieruchomego czy spełnia on wymogi ww. przepisów aktu podustawowego. Choć wpis do ewidencji gminnej zabytków nie jest decyzją administracyjną, a zarządzeniem (aktem wewnętrznym administracji), to jednak podlega kontroli jako "akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej" (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.– tak np. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1950/12), a zatem może być kwestionowany w odrębnym postępowaniu. Włączenie bowiem karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 2003 r. u.o.z. jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. która może być, co do zasady, skutecznie kwestionowana- patrz wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r. II OSK 1819.

Nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zdaniem skarżącej przedstawione w sprawie dokumenty w postaci opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia 12 października 2020 r., Nr sprawy: [...] oraz opinii Kierownika Archeologii – D. C. stanowiącej załącznik do maila z dnia 22 lutego 2021 r., były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a mianowicie rzeczywistej lokalizacji i granic cmentarza [...]. Przede wszystkim jednak dokumenty te zostały już wytworzone po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, zaś Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli legalności z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zaś zmiana stanu faktycznego czy też prawnego sprawy powstała po wydaniu decyzji nie wpływa na wynik sądowej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że dowody z dokumentów przedstawione przed Sądem pierwszej instancji nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Podobnie należy ocenić dokumenty przedstawione wraz z pismami procesowymi skarżącej złożonymi przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przede wszystkim decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2023 r. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych Województwa Świętokrzyskiego terenu Cmentarza [...] przy ul. [...] w [...], która to decyzja obejmuje działki inwestora wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta wbrew stanowisku skarżącej nie potwierdza "od samego początku – czyli od zawsze - że działki skarżącej znajdowały się w obszarze i granicach cmentarza [...] przy ul. [...] w [...] w tym również w dacie wydania pozwolenia na budowę". Powyższa decyzja wydana dnia 3 kwietnia 2023 r. tworzy prawo z mocy samego aktu ex nunc w momencie, w którym akt ten staje się ostateczny (np. w momencie uprawomocnienia się ww. decyzji), zatem ma charakter konstytutywny. Niemniej jednak jest to akt, który tworzy prawo na przyszłość i nie uzasadnia w tej sprawie zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w tym nie uzasadnia potrzeby uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 39 ust. 3 P.b.

Również w ocenie Sądu odwoławczego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Generalnie należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13).

Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia (przepisy p.p.s.a. i k.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. WSA w Kielcach przedstawił rozważania związane z istotą sporu, a okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną przez WSA, nie mogło być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.