Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 101/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4 i 6,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 84 par. 1, art. 79, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. z siedzibą w [...] kwotę 1017 (słownie: tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] - działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068), dalej "u.d.p.", oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]) - wymierzył C. sp. z o.o. ("strona", "spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 2.235,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4, 8, 16, 18, 28 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 2,91 m2, natomiast w dniach 29 grudnia 2018 r.- 3 stycznia 2019 r., 5-7, 9-15, 17, 19-27 stycznia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Pismem z dnia 24 maja 2019 r. C. sp. z o.o. wniosła odwołanie zarzucając m.in. naruszenie:

- art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez wadliwe uznanie, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uniemożliwienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w prowadzonych czynnościach kontrolnych,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydent [...] z dnia [...] maja 2019 r. w części co do pkt 1 i 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło C. sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4, 8, 16, 18, 28 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 2,91 m2, natomiast w dniach od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., 5-7, 9-15, 17, 19-27 stycznia 2019 r. przez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2 rzutu poziomego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ustaliło karę pieniężną w wysokości 2.205,00 zł obliczonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. W pozostałym zakresie SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy ocenie, jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy. Celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zatem droga jest częścią pasa drogowego. Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do mchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt Vl SA/Wa 851/16).

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Z akt sprawy nie wynika, by stronie zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach począwszy od 29 grudnia 2018 r. do 28 stycznia 2019 r. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że wobec strony została wydana przez Prezydenta [...] analogiczna decyzja administracyjna, tj. wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy we wcześniejszym okresie, tj. od 10 października 2018 r. do 29 grudnia 2019 r.

SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, który dowodzi, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy. W aktach znajduje się także wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono granice pasa drogowego oraz mapa z zaznaczonym zajęciem, a także dokumentacja zdjęciowa miejsca zajęcia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem - zdaniem organu - jednoznacznie, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Organ powołał się także na protokół nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i kartę kontroli zajęcia pasa drogowego z dnia 8, 16, 18 i 28 stycznia 2019 r., a także dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy świetlnej na nośniku reklamowym.

SKO podniosło, że pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę świetlną dokonano podczas oględzin w dniu 8 stycznia 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 m x 0,29 m, tj. 0,38 m2. Organ podkreślił, że wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 29 grudnia 2018 r. do 28 stycznia 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu.

Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów, a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów (poz. 23) - 10,00 zł, a dla innego obiektu budowlanego nie wymienionego w poz. 1-18 (poz. 19) - 3,00 zł. W ocenie SKO, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów w dniach 4, 8, 16, 18, 28 stycznia 2019 r., to za te dni prawidłowo naliczono karę za umieszczenie reklamy natomiast w dniach od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r. oraz 5-7, 9-15, 17, 19-27 stycznia 2019 r. - za umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego.

SKO uznało, że należało jednak uchylić decyzję organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, z uwagi na wliczenie do czasookresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez odwołującego dnia 29 grudnia 2018 r. Dzień ten, co wynika z treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] został już uwzględniony przy wymierzeniu odwołującemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego we wcześniejszym okresie. Stąd wysokość kary pieniężnej wymierzanej stronie z uwagi na zmianę czasookresu zajęcie pasa drogowego musiała ulec stosownemu obniżeniu.

Organ uwzględnił w decyzji powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wskazaną w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2019 r. Kolegium powołało w tym zakresie art. 40 ust. 10 u.d.p, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 jest traktowane jako zajęcie 1,0 m3.

SKO jednocześnie podniosło, że w czasie 5 kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi w pasie drogowym ul. [...] w rej. nr [...] ustalono, że za każdym razem sporny nośnik znajdował się w tych samym miejscu (okoliczności te potwierdzają protokoły kontroli, jak również dokumentacja fotograficzna). Zdaniem Kolegium mocowanie konstrukcji reklamy wraz z okablowaniem i zasilaniem oraz fakt posadowienia nośnika dokładnie w tym samym miejscu na budynku upoważniały organ do przyjęcia, że pas drogowy był zajmowany przez nośnik w okresie nieprzerwanym począwszy od 30 grudnia 2018 r. (jako, że data ostatniego zajęcia stwierdzona w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] to dzień 29 grudnia 2018 r.).

SKO wskazało także, że wobec strony toczyło się kilka postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego w rozpatrywanym miejscu. Pomimo posiadania przez stronę świadomości bezprawności zajęcia pasa drogowego w rozpatrywanym miejscu nadal zajmuje ona pas drogowy. W konsekwencji organ biorąc pod uwagę zachowanie odwołującego, dokonywanie dalszego zajęcia pasa drogowego pomimo świadomości jego nielegalności uznał, że art. 189f § 1 k.p.a. nie znajdzie zastosowania w sprawie.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., od 5 do 7 stycznia, od 9 do 15 stycznia, 17 stycznia oraz od 19 do 27 stycznia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 4 stycznia 2019 r., a kolejne w dniach 8, 16, 18, 28 stycznia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że nośnik reklamowy był zamontowany w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady [...] Nr [...] : dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od 30 grudnia 2018 r. do 3 stycznia 2019 r., od 5 do 7 stycznia, od 9 do 15 stycznia, 17 stycznia oraz od 19 do 27 stycznia 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych W przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic oraz urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy, pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1010 z późn. zm.), w szczególności poprzez utrudnianie skarżącej dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 ww. ustawy).

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest ustawowymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat (iloczyn) mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak - to, na jakiej powierzchni.

W związku z powyższym organ powinien dysponować w sprawie dowodem na okoliczność umieszczenia reklamy w pasie drogowym, który to dowód powinien wykazać z jednej strony - linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy ulicy ul. [...] w [...] w rejonie nr [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (tj. ul. [...]) jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Została oznaczona w ewidencji jako droga. Położenie działki [...] wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej. Z kolei na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy.

Pierwszy i drugi ze ww. dowodów to dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Na załączonym zaś przez organ wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Niemniej z pisma z dnia 12 grudnia 2018 r. (karta nr 6 akt administracyjnych) wynika, że naniesienie na mapie ewidencyjnej przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku dokonano w Wydziale Infrastruktury i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Załącznik do tego pisma opisano jako mapa zasadnicza z wkreśloną granica pasa drogowego.

Należy mieć na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś zakładać, że zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego.

Tak więc brak podpisu geodety na ww. dokumencie nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Nie było przy tym potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę, w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z dnia [...] stycznia 2019 r.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. Jak wskazuje -jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że opinia ta nie została przedłożona do postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego nie mógł - bez pośrednictwa organu - ocenić ww. dowodu, w tym jego znaczenia dla sprawy i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w tym zakresie.

Niemniej już z samego wywodu zawartego w skardze, a przytoczonego powyżej, należy wskazać, że zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć w niniejszej sprawie wynika, że obiekt skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Dlatego podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Dla porządku wskazać należy, że ze zdjęć znajdujących się na płycie CD wynika, że pod reklamą skarżącej w pasie drogowym znajdują się - umieszczone na betonowym postumencie - dwa inne obiekty (rodzaj metalowych szafek/skrzynek). Zdaniem Sądu powyższa okoliczność nie zmienia jednak sytuacji skarżącej. Te obiekty to bowiem odrębne zajęcie pasa drogowego. Bez znaczenia, czy legalne. Odwołując się do wcześniejszych wywodów o tym, że do pasa drogowego zalicza się także w określonych granicach przestrzeń pod i nad powierzchnią tego pasa - wskazać należy, że opisane powyżej okoliczności stanowią dwa odrębne sposoby wykorzystania (zajęcia) pasa drogowego. O zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie jego powierzchni na poziomie gruntu, ale także - odrębnie - w przestrzeni ponad nim. Każdy zaś przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim reklamy czy innego urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub wprawdzie na podstawie takiego zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi odrębną podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi publicznej kary z tego tytułu.

Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy.

Jak już była mowa wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą strony było skorzystanie z tej możliwości.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Pomimo uznania przez Sąd prawidłowości ustaleń i ocen SKO w ww. zakresie zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję należało jednak uchylić. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy ustalaniu okresu zajęcia pasa drogowego.

Pierwszy dzień okresu, za który nalicza się karę w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p., wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który nalicza się karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym.

W aktach rozpoznawanej sprawy brak bezpośredniego dowodu na zajęcie pasa drogowego przed dniem [...] stycznia 2019 r. Za niedopuszczalną należy przy tym uznać praktykę organu, który nakłada na stronę karę pieniężną za okres poprzedzający przeprowadzenie pierwszej kontroli w sprawie.

Pozostały okres zajęcia został prawidłowo udokumentowany. Logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego było przy tym przyjęcie przez organ, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym także w dniach pomiędzy kontrolami pracowników Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Funkcjonowanie urządzenia wymagało zainstalowania go na ścianie budynku wraz z okablowaniem i zasilaniem, czyli stworzenia bezpiecznej (a więc stabilnej i trwałej) konstrukcji, a skarżąca nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

W ponownie prowadzonym postępowaniu - w związku z zarzutami strony zawartymi w skardze - organy obu instancji dokonają także wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnika reklamowy za obiekt budowlany.

Decyzja tak organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśniać będą zwięźle i klarownie przyczyny faktyczne i podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w przypadku wniesienia odwołania - Kolegium zadba o należyte rozpatrzenie podniesionych w nim twierdzeń i zarzutów.

Końcowo Sąd chciałby jeszcze wyjaśnić, iż oddalił także wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z pisma zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] września 2019 r. na okoliczność ustalenia, że działania organu noszą znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako pozostające bez związku ze sprawą.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 900 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.