Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 717/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5333/21 w sprawie ze skargi F. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2022 r., V SA/Wa 5333/21 oddalił skargę F. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

F. L. (dalej: "skarżący", "beneficjent") wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku domagając się jego uchylenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2017 r. oraz decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] stycznia 2017 r., a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z:

1) art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, dalej: "u.f.p.") w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. 2023 poz. 1273), poprzez:

a) wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu środków pomimo niezaistnienia przesłanek wymienionych w treści przepisu, ponieważ środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem i wydatkowane były zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, o czym organ posiadał wiedzę przed wydaniem decyzji, oraz

b) poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie w jakiej części środki przeznaczone na realizację programu mogły zostać niewykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego stronę do zwrotu całości uzyskanego dofinansowania; co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 42 k.p.a. w szczególności art. 43 k.p.a. dokonanym przy ocenie doręczeń wezwań dokonywanych przez organ I instancji, pomimo że doręczenia te aktualizowały po stronie organu prawo do wydania decyzji niekorzystnej dla strony, a tym samym wiązały się z wykonywaniem władztwa publicznego, nie zaś z prawami i obowiązkami o charakterze cywilnoprawnym, co doprowadziło do braku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ i przyjęcia, że wniosek o płatność beneficjent złożył po terminie wynikającym z prawidłowo doręczonych mu wezwań, co stało u podstaw odmowy uwzględnienia tych dokumentów przez organ, wezwania do zwrotu wypłaconych środków i w konsekwencji było podstawą wydania decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych;

3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności decyzji z uwagi na ustalenie, że przy jej wydaniu brały udział osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa i oparcie się przez organ wyłącznie na ustaleniach dokonanych w toku czynności przeprowadzonych z udziałem tych osób (podlegających wyłączeniu), a w konsekwencji lakoniczne uzasadnienie decyzji, brak odniesienia się do wszystkich wątpliwości zgłaszanych przez stronę w toku postępowania i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności spornych w sprawie i istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono:

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 27 ust. 2 pkt 3) ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego poprzez rozszerzenie zakresu zastosowania tego przepisu do ogółu praw i obowiązków skarżącego (beneficjenta) wynikających z umowy o dofinansowanie, pomimo że przepis ten należy stosować do zobowiązań związanych z realizacją celu projektu, nie zaś do każdego potencjalnego naruszenia umowy przez beneficjenta, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nieprawidłowości wynikające z realizacji umowy przez beneficjenta uprawniały organ do wszczęcia procedury zwrotu środków, a zatem zarzucam niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jak również jego błędną wykładnię.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 19 października 2022 r., V SA/Wa 5333/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z [...] stycznia 2017 r. zobowiązał F. L. do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie zawartej 17 października 2014 r. w wysokości 135.064,80 złote wraz z odsetkami. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z 3 marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. F. L. pismem z 22 maja 2017 r. wniósł do Marszałka Województwa Pomorskiego o podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie obu wskazanych decyzji. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 3) ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 664). Zgodnie z tym przepisem, pomoc pobrana nienależnie lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Pomocą pobraną nienależnie, jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy. Należy wskazać, że według art. 27 ust. 3 wskazanej ustawy, do pomocy pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) dotyczące zwrotu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi. Kasator zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 3) ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przyjął, że przepis ten był samodzielną podstawą materialnoprawną decyzji zwrotowej. Należy wskazać, że art. 27 ust. 2 pkt 3) wskazanej ustawy zawarty jest w ramach ustawowej definicji pomocy pobranej nienależnie w art. 27 ust. 2: Pomocą pobraną nienależnie, jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie realizuje operacji w całości lub w części, lub nie realizuje obowiązków z nią związanych; 2) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji w umowie o dofinansowanie lub w decyzji, o której mowa w art. 9 pkt 4 lit. b; 3) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy. Jako podstawę prawną decyzji zwrotowej z 2 stycznia 2017 r. Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał: art. 207 ust. 9 pkt 1 w związku z ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 27 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. Wynika z tego, że Marszałek Województwa Pomorskiego przyjął, że pomoc pobrano nienależnie z tego powodu, że wypłacono ją beneficjentowi, który nie realizuje operacji w całości lub w części, lub nie realizuje obowiązków z nią związanych. Tym samym nie jest trafny zarzut, że Marszałek Województwa Pomorskiego zastosował pkt 3) ustawowej definicji pomocy pobranej nienależnie (wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy). Zgodnie z odesłaniem ustawowym z art. 27 ust. 3 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego podstawą prawną decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 3) ustawy o finansach publicznych: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami (...). Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją ostateczną z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy wskazaną decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego i określić sposób jego naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę badał, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów kpa zawartych w art. 156 do art. 159 nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna z 3 marca 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym uznał, że organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego – w tym wypadku art. 156 § 1 pkt 2) kpa poprzez jego niezastosowanie na etapie subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym.

Należy przypomnieć, że przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Postępowanie proceduralne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zasadniczo jest uregulowane w art. 157 kpa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) kpa w związku z : art. 207 ust. 1 ufp w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego; art. 42 kpa, art. 43 kpa, art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 24 § 1 pkt 5) kpa, art. 127 § 3 kpa.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, przepisy postępowania to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego. Natomiast powołany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 158 § 1 kpa określa formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji). Ustalenie, czy decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa ma zastosowanie na etapie subsumpcji zarówno w razie ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (stwierdzenie nieważności decyzji), jak i przy ustaleniu, że decyzja została wydana zgodnie z prawem (odmowa stwierdzenie nieważności decyzji). Z tych powodów, podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2) kpa, tj. przepisu prawa materialnego nie mógł być skuteczny, jak również nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 207 ust. 1 ufp oraz art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, które składają się z jednostek redakcyjnych w postaci trzech punktów, nie wskazanych przez kasatora. Przepisy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zawarte są w art. 156 kpa do art. 159 kpa i stosuje je właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów kpa akceptując zastosowanie przepisów art. 156 kpa do art. 159 kpa przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu nadzwyczajnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie ustalenia, że decyzja ostateczna

Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.