Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 923/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1181/19 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 września 2019 r. nr BP.501.887.2019.0164.ML6.7427 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od H. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 8 maja 2019 r. znak WITD.DI.0152.Y.VI0216/2/19 Małopolski Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1, 5, 6, 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm. - dalej jako utd), nałożył na H. Sp. z o.o. w S. (dalej jako spółka, skarżąca) karę pieniężną w łącznej wysokości 4.300 zł.

Podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia stanowiło:

1. niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd - na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 utd oraz załącznika nr 3 Ip. 1.12 - kara 500 zł,

2. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie - na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 utd oraz załącznika nr 3 Ip. 6.1.5. - kara 1.000 zł,

3. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 utd, w wymaganym terminie - na podstawie art. 92a ust. 5, 7 utd oraz załącznika nr 3 Ip. 1.5. - kara 800 zł,

4. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 utd oraz załącznika nr Ip. 9.1. - kara 2.000 zł.

Jak wskazano w decyzji, 4 marca 2019 r. w miejscowości O. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki MAN o nr rej. [...] wraz z naczepą marki OBERMAN-OSTEROD o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji. Kontrolowanym pojazdem kierował J. S. wykonując międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy H. Sp. z o.o. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane. Ustalenia kontroli stanowiły podstawę wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia.

W chwili kontroli wykonywany był drogowy przewóz rzeczy. Kontrolowany kierowca nie okazał do kontroli drogowej wypisu z licencji, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Na podstawie analizy danych zawartych w systemie informatycznym KREPTD stwierdzono, że kontrolowana spółka ma udzieloną i ważną na dzień kontroli licencję nr [...] na międzynarodowy transport drogowy rzeczy jak również ma ważne zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie przewozu rzeczy.

W ramach oględzin pojazdu stwierdzono, że wyposażony był on tachograf cyfrowy marki "Continental Automotive". Tachograf zainstalowany w kontrolowanym pojeździe nie został poddany badaniu okresowemu w wyznaczonym terminie. Ostatnie badanie okresowe przyrządu kontrolnego przeprowadzono 31.05.2017 r. co stwierdzono na podstawie tabliczki pomiarowej przyrządu. Na podstawie analizy danych zawartych na tabliczce pomiarowej przyrządu stwierdzono, że podczas sprawdzenia tachografu w serwisie został wskazany rozmiar opon 315/70/R22,5 natomiast podczas kontroli drogowej pojazd był wyposażony w opony na osi napędowej pojazdu o rozmiarze 315/80/R22,5. Z uwagi na wymianę opon na osi napędowej pojazdu tachograf winien był zostać poddany ponownemu sprawdzeniu w celu wymiany tabliczki pomiarowej przyrządu jak również ustawienia parametrów tachografu.

Na podstawie danych zawartych w systemie KREPTD stwierdzono, że pojazd nr rej. [...] nie został zgłoszony do żadnych ważnych i aktualnych uprawnień które były udzielone dla kontrolowanej spółki.

Pojazd był zarejestrowany we Francji i został sprowadzony do Polski jako pojazd powypadkowy. Pojazd w dniu kontroli nie miał ważnego przeglądu technicznego.

Kierowca wskazał, że pojazd nr rej. [...] został sprowadzony do Polski z Francji jako pojazd powypadkowy. W trakcie naprawy została w nim zamontowana kabina z pojazdu pochodzącego z Wielkiej Brytanii. Do chwili kontroli pojazd nie został poddany przeglądowi technicznemu i tym samym nie był dopuszczony do ruchu drogowego.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 13 września 2019 r. nr BP.501.887.2019.0164.ML6.7427, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. h) i l), art. 14 ust. 1, 2 i 5, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 utd, a także art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U UE L z 28 lutego 2014 r.) oraz Ip. 1.12, 1.5, 6.1.5 i 9.1 załącznika nr 3 do utd, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego WITD.

III.

Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1181/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji obszernie przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, jak również zarzucone spółce naruszenia.

W pełni podzielił również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1038/19 podkreślając, że aby możliwe było stwierdzenie naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 1 utd, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, wskazanej pod lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd na podstawie art. 92a ust. 1 tej ustawy, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, organ musi ustalić, ponad wszelką wątpliwość, czy w ogóle w stanie faktycznym sprawy mieliśmy do czynienia z wykonywaniem transportu drogowego w rozumieniu ustawy i jaki rodzaj przewozu drogowego, w rozumieniu tej ustawy, był wykonywany.

W tym zakresie orzekające organy w ogóle się nie wypowiedziały. Organ odwoławczy odniósł się tylko do twierdzeń strony, że nie zgadza się z jej stanowiskiem, iż kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz niehandlowy. Nie wyjaśnił jednakże, w kontekście argumentów, że kontrolowany pojazd nie przewoził żadnej rzeczy, czy co należy rozumieć w ogóle przez transport drogowy.

WSA wskazał, że nie może w tym względzie zastępować orzekających organów. Dokonuje przecież także kontroli prawidłowości przeprowadzonej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko przytoczyć przepisy prawa, ale dokonać ich "wyjaśnienia".

W okolicznościach sprawy organy obu instancji nie wyjaśniły, z jakich powodów w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przewozie na potrzeby własne przedsiębiorcy (i to - wbrew ocenie zawartej w protokole kontroli).

Ustawodawca wyodrębnił przecież z pojęcia transportu drogowego, niezarobkowy przewóz drogowy, przewóz na potrzeby własne, który uzależnił od kumulatywnego spełnienia wszystkich czterech przesłanek wymienionych w art. 4 pkt 4 lit. a-d utd Samo zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że: "spółka H. na dzień kontroli nie posiada zaświadczenia na międzynarodowe przewozy drogowe rzeczy", podczas gdy - w świetle przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 utd nie mogła go posiadać (jest przecież przedsiębiorcą posiadającą licencję), nie mogło być w świetle powyższego uznane za wystarczające. Decydujące znaczenie ma tutaj uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy był, bądź nie był, wykonywany przewóz na potrzeby własne. Organy muszą więc uprzednio stwierdzić, czy wszystkie przesłanki, i to kumulatywnie, wskazane w art. 4 pkt 4 lit. a-d utd, zaistniały, czy też któraś z nich nie zaistniała.

Nadto, organy także powinny wskazać różnicę pomiędzy pojęciami przewozu niezarobkowego, a niehandlowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2036/10). Ta ostatnia kwestia może mieć bowiem również decydujące znaczenie dla zastosowania utd. Art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady(EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady(EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1, z późn. zm.), określa bowiem, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy.

Przez niehandlowy przewóz rzeczy należy rozumieć, wobec braku legalnej jego definicji w rozporządzeniu, przewóz rzeczy pojazdem lub zespołem pojazdów o określonej nieprzekraczalnej masie całkowitej, niepozostający w związku z prowadzoną przez przewoźnika działalnością gospodarczą bądź inną działalnością zarobkową, w tym również przewóz, który nie jest wykonywany w ramach pomocniczej działalności w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przewoźnika (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 3 października 2013 r. C-317/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1431/13; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2762/15, wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 2287/17).

Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutu, czy i dlaczego rozporządzenie nr 561/2006 ma zastosowanie w sprawie.

W sprawie nie stwierdzono, aby kontrolowany pojazd cokolwiek przewoził na zlecenie kontrahenta spółki, a według przedsiębiorcy jego przejazd do bazy przedsiębiorstwa na terenie RP związany był z poszerzeniem już istniejącego taboru przedsiębiorstwa. Organy nie wykazały, aby był to więc przewóz zarobkowy, którego realizacja, na skutek wykonania zlecenia kontrahenta miała przynieść spółce określony zarobek. To, że spółka prowadzi działalność gospodarczą nie oznacza automatycznie, że w dniu kontroli nowo zakupionego pojazdu, wykonywała nim taką działalność - międzynarodowy transport drogowy.

Zgodnie z postanowieniami art. 71 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd zarejestrowany za granicą dopuszcza się do ruchu, jeżeli odpowiada wymaganym warunkom technicznym i jest zaopatrzony w tablice rejestracyjne z numerem rejestracyjnym składającym się z liter alfabetu łacińskiego i cyfr arabskich z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2 i 3, a kierujący pojazdem ma przy sobie dokument stwierdzający dokonanie rejestracji.

Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd zarejestrowany za granicą uczestniczący w ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinien być oznaczony znakiem określającym państwo, w którym jest zarejestrowany. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 i 2 uważa się za spełniony, jeżeli na tablicy rejestracyjnej jest umieszczony znak określający państwo, w którym pojazd został zarejestrowany.

Organy nie stwierdziły, że kontrolowany pojazd zakupiony we Francji i poruszający się z terytorium tego kraju do Polski, w świetle powyższych regulacji mógł (czy też nie mógł) być uznany za dopuszczony do ruchu, a nadto, czy był to pojazd przebudowany w rozumieniu art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006, skoro kierowca przesłuchany zeznał, iż był on sprowadzony do Francji jako powypadkowy i w trakcie napraw została zamontowana kabina z innego pojazdu pochodzącego z Wielkiej Brytanii. Nieczytelne kopie dokumentów załączonych do protokołu przeprowadzonej kontroli, jak i skąpe zapisy protokołu nie pozwalają na dokonanie weryfikacji prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń, jak i wydanych przez nie rozstrzygnięć. Z kolei z protokołu kontroli nie wynika, aby kierowca nie przedstawił, pomimo wezwania, francuskiego dowodu rejestracyjnego pojazdu.

W świetle treści art. 81 ustawy Prawo o ruchu drogowym zwrócić też należy uwagę na postanowienia ust. 4 art. 81 tej ustawy, w świetle których okresowemu badaniu technicznemu, które jest przeprowadzane po raz pierwszy przed pierwszą rejestracją na terytorium RP nie podlega zarejestrowany pojazd, w którego dowodzie rejestracyjnym lub innym dokumencie wydanym przez właściwy organ państwa członkowskiego przedstawionym do rejestracji, zawarta jest informacja o wykonanym badaniu technicznym i jego terminie ważności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, nic w tym względzie nie wynika. Według wyjaśnień skarżącego złożonych do protokołu rozprawy z 19 grudnia 2019 r. kontrolowany pojazd miał ważny przegląd techniczny. Podkreślić przy tym należy, że pomimo, iż skarżący nie przedstawił na poparcie tych twierdzeń żadnych kopii dokumentów, to jednak organ nakładając karę pieniężną na spółkę za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego powinien także i w tym zakresie dokonać niewątpliwych ustaleń.

Wobec powyższego również kwestia prawidłowości nałożenia na stronę skarżącą kary za naruszenie z lp. 1.5 oraz 6.1.5 zał. nr 3 do utd - tj. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 utd, w wymaganym terminie oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie - wymaga wyjaśnienia i dokonania w tym względzie stosownych ustaleń. Organ nie sprecyzował bowiem, ani nie odniósł się do zarzutów odwołania, kiedy strona winna dokonać zgłoszenia ww. zmian (zgłoszenia nowego samochodu do licencji) oraz nie podał dokładnych uwag co do tachografu, w który był wyposażony samochód w dniu kontroli. Nie ustosunkował się do twierdzeń strony skarżącej, że zgłoszenie pojazdu do posiadanej licencji możliwe było dopiero po przyjeździe do Polski oraz że spółka miała legalizację francuską na tachograf, natomiast jego legalizacja w Polsce mogła nastąpić dopiero po rejestracji samochodu w Polsce. Według prezesa spółki, kierowca jadąc samochodem miał założony tachograf francuski na numerach, na których jechał, a z francuskiego systemu i francuskiego dowodu rejestracyjnego Brif wynika, że samochód miał ważny przegląd techniczny.

Organy nie wyjaśniły zdaniem WSA (i nie uzasadniły prawnie) kwestii posiadania tachografu zalegalizowanego we Francji oraz posiadania, czy też nie, ważnego przeglądu technicznego dokonanego we Francji.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że orzekające organy w sposób niedostateczny wyjaśniły i ustaliły przede wszystkim stan faktyczny, a w konsekwencji również i prawny sprawy.

Zdaniem Sądu doszło zatem do naruszenia przez organy przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez brak dokonania ich wykładni i zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Z tych też względów Sąd pierwszej instancji nie odnosił się do kwestii związanych z instytucją wyłączającą odpowiedzialność strony skarżącej za popełnienie naruszeń. W pierwszym rzędzie musi zostać ustalony stan faktyczny sprawy, a następnie na podstawie obowiązujących przepisów ocenione musi zostać, czy skarżąca spółka wykonywała transport drogowy w rozumieniu ustawy, jaki rodzaj przewozu drogowego był wykonywany, a w związku z tym, jakie przepisy prawne winny być w sprawie zastosowane.

Ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz jego ocena prawna musi również odnieść się do zarzutów strony, czy i dlaczego, miała ona obowiązek jeszcze przed przybyciem zakupionego pojazdu do bazy firmy na terytorium RP dokonać czynności związanych z jego przerejestrowaniem, kalibracją tachografu oraz zgłoszeniem pojazdu do licencji (co pozwoliłoby na "wyposażenie" kierowcy w wypis z licencji obejmujący kontrolowany pojazd, po zgłoszeniu zmiany danych w posiadanej licencji).

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy nie ustaliły charakteru przewozu z dnia kontroli i możliwości zastosowania w sprawie przepisów u.t.d., podczas gdy przewóz z dnia kontroli wykonywany był w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez H. Sp. z o.o., a zatem nie mógł być uznany za przewóz niehandlowy, lecz za przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a utd;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy dla oceny charakteru przewozu z dnia kontroli znaczenie miała okoliczność, iż kontrolowanym pojazdem nie przewożono rzeczy, podczas gdy przewóz z dnia kontroli wykonywany przez H. Sp. z o.o. pojazdem zakupionym w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę wraz z naczepą, a zatem stanowił przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a utd;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy przewóz z dnia kontroli, będący przewozem podlegającym pod przepisy utd, stanowił przewóz zarobkowy czy niezarobkowy, podczas gdy strona nie dysponowała zaświadczeniem na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne, lecz licencją na międzynarodowe zarobkowe przewozy drogowe rzeczy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy winny były ustalić, czy w dowodzie rejestracyjnym lub innym dokumencie wydanym przez właściwy organ państwa członkowskiego, dotyczącym kontrolowanego pojazdu, zawarta jest informacja o wykonanym badaniu technicznym i jego terminie ważności, podczas gdy taki dokument nie został okazany do kontroli, a skarżący nie podnosił tej okoliczności na żadnym etapie postępowania administracyjnego, mimo prawidłowego wezwania go przez organ I instancji do przedłożenia dowodów i wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych naruszeń.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 lit. h) i g) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przewóz wykonywany zespołem pojazdów o dmc powyżej 7,5 t składającym się z pojazdu rzekomo przebudowanego i naczepy zarejestrowanej w Polsce mógł podlegać wyłączeniu na podstawie ww. przepisów;

2. art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, zwanej dalej u.t.d.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż obowiązek uzyskania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne nie dotyczy przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego, co oznacza, że organ, uznając przewóz z dnia kontroli za przewóz podlegający przepisom ustawy mógł żądać okazania wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ukarana spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Merytoryczne rozważania należy rozpocząć od wskazania na komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, co uzasadnia ich łączną ocenę w sprawie, albowiem strona skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości zarzuca, także w ramach podniesionych naruszeń prawa materialnego, dokonanie przez WSA wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i działań dowodowych organu. Implikowało to z kolei dalsze zastrzeżenia pod adresem zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, w istocie dotyczące braku dokonania poddających się weryfikacji sądowej ustaleń faktycznych.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że bez wątpienia to organ prowadzący postępowanie administracyjne w danej sprawie, a już zwłaszcza w sprawie o ukaranie karą pieniężną, ma przedstawić taki materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdzi, że doszło do naruszeń prawa, które winny podlegać sankcji. W tym zakresie ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz WSA w Krakowie jest niewątpliwie zbieżna.

Niemniej jednak wyraźnego podkreślenia wymaga także i to, czego WSA już nie dostrzegł, że jak wskazuje się w orzecznictwie, ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w żadnym wypadku nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania wraz z organem w wyjaśnieniu jej istoty, zwłaszcza gdy przedstawienie dowodów potwierdzających dane twierdzenia leży w interesie strony lub gdy tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie (np. dane dokumenty znajdują się w wyłącznej dyspozycji strony, a organ wzywa ją do współdziałania w zakresie ich pozyskania). Niewątpliwie więc to na przedsiębiorcy transportowym, prowadzącym dokumentację swojej działalności (m.in. w zakresie nabywania taboru samochodowego wykorzystywanego w prowadzonej działalności) ciąży obowiązek posiadania odpowiednich dowodów dokonanych transakcji i ich przedstawiania na wezwanie organu. Wadliwe jest zatem rozumowanie (nawet pośrednie), w myśl którego jeżeli określone dowody znajdują się w gestii strony, a ta na wezwanie organu ich nie przedstawia, to okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na zakres sprawy, obowiązki organu i wydane finalnie rozstrzygnięcie. Ocenie organu i sądu administracyjnego podlega bowiem nie tylko to, jakie dowody zostały w sprawie zebrane przez organ, ale także i to, czy i w jaki sposób strona tłumaczy brak przedłożenia określonych dokumentów, mających znaczenie w sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że z odczytywanych łącznie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika zasada koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istoty sprawy. Nie jest więc tak, że przedsiębiorca transportowy biorący udział w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia mu kary pieniężnej, może poprzestać na biernym udziale w sprawie i de facto bez konsekwencji ignorować wezwania organu do współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej. Jakkolwiek zachowanie takie może stanowić przejaw przyjętej strategii procesowej, do której strona ma prawo, a organ nie może poprzestać na wskazywaniu, że utrudnia mu się w ten sposób prowadzenie postępowania, to jednak nie można w związku z tym przyjąć, że takie zachowanie strony, w istocie tamujące wyjaśnienie sprawy, może ją w jakikolwiek sposób premiować, skutkując odrzuceniem ustaleń poczynionych przez organ w kontekście dowodów, jakie udało mu się pozyskać w sprawie jak i zasad logicznego rozumowania. Wskazać bowiem wypada, że organ administracji publicznej, dysponując określonym materiałem dowodowym pozwalającym mu na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, nie jest jednocześnie zobowiązany do poszukiwania jeszcze innych dowodów, które ewentualnie prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego wcześniej materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r . sygn. akt II GSK 756/16).

W związku z powyższym, o ile na organie ciążył w niniejszej sprawie obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącą spółkę przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu nie było możliwe przyjęcie twierdzeń przeciwnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka nie przedstawiła dowodów, które świadczyłyby za przyjętym przez WSA twierdzeniem o niewyjaśnieniu przez organ istoty sprawy i potrzebą odesłania jej do ponownej oceny organu.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na prezentowaną linię obrony spółki, która twierdzi, nie przedstawiając jednak na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów, poza gołosłowną wypowiedzią jej prezesa, że przejazd z 4 marca 2019 r. był przejazdem niehandlowym, bowiem sprowadzał się wyłącznie do przetransportowania nowo zakupionego we Francji pojazdu do Polski, aby w ten właśnie sposób powiększyć swój park maszynowy. Stanowiło to w związku z tym impuls do stwierdzenia przez WSA, że w sprawie nie wyjaśniono rzeczywistych zamiarów spółki, a przez to brak było podstaw do twierdzenia, że przejazd wykonywany 4 marca 2019 r. z całą pewnością wypełnia przesłanki przejazdu drogowego, podlegającego ustawie o transporcie drogowym.

W związku z tym należy Sądowi pierwszej instancji zwrócić uwagę, że z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, że ów przewóz obywał się nie tylko przy użyciu ciągnika siodłowego, rzekomo niedawno zakupionego we Francji i właśnie sprowadzanego do Polski ("na kołach"), ale przede wszystkim polegał na wykonywaniu przejazdu zespołem pojazdów, tj. ciągnikiem siodłowym (na francuskich numerach rejestracyjnych) do którego podpięta była naczepa (na polskich numerach rejestracyjnych). Już sama ta okoliczność nakazywała co najmniej ostrożne traktowanie wyjaśnień spółki jako nie w pełni wiarygodnych.

Idąc dalej należy zauważyć, czego WSA ponownie zdaje się nie dostrzegać, że przewóz wykonywany 4 marca 2019 r., nie był wyłącznie przejazdem z Francji do Polski (rzekomym sprowadzeniem zakupionego tam pojazdu jak twierdzi skarżąca spółka), a kwalifikuje się co najmniej jako przewóz na potrzeby własne. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim zgromadzony i niezakwestionowany dotychczas w sprawie materiał dowody, tj. zdjęcia zatrzymanego do kontroli pojazdu, które bez jakiegokolwiek cienia wątpliwości wskazują, że na naczepie przypiętej do ciągnika siodłowego przewożone jest także podwozie innego ciągnika siodłowego - w tym zakresie por. zdjęcia z płyty DVD nr:

[...], [...].

Ta okoliczność, bez jakiejkolwiek wątpliwości, wskazuje na wątpliwy charakter twierdzeń skarżącej spółki, przesądzając o tym, że prezentowane przez nią wyjaśnienia są niczym innym, jak przyjętą na tę chwilę linią obrony wobec twierdzeń organu. To zaś, że 4 marca 2019 r. przewożono na naczepie ładunek jest okolicznością oczywistą, która wobec wykonanych zdjęć nie wymagała nawet wskazania, gdyż wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów.

Dodatkowo należy zauważyć, że jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, jeżeli jeszcze na tym etapie sprawy istnieją, rozwiewa niewątpliwie faktura przedstawiona przez kierowcę kontrolującemu pojazd funkcjonariuszowi Policji. Wprawdzie faktura ta jest rzeczywiście nie w pełni czytelna, to jednak wada ta nie uniemożliwia poczynienia na jej podstawie ustaleń w sprawie. Analiza zdjęć owej faktury oznaczonych numerami:

[...],

[...],

przekonuje, że w dniu 4 marca 2019 r. przewożony był towar (prawdopodobnie na potrzeby własne) w postaci podwozia ciągnika siodłowego. Pomimo więc niewystarczającej ostrości wykonanych zdjęć, co zostało przez WSA zbyt pochopnie przyjęte jako wada a limine dyskwalifikująca ów dowód, wynika z nich, że wystawiona kwota faktury to 4.920 zł zaś jej wystawcą nie jest spółka prawa francuskiego, od której rzekomo miałaby zakupić pojazd skarżąca spółka, a spółka polska o nazwie T. S.C. zajmująca się naprawą taboru ciężarowego (prostowaniem ram). Z faktury tej można także wyczytać, że wystawiono ją 4 marca 2019 r. na wspomnianą już kwotę 4.920 zł, co w sposób oczywisty zaprzecza rozumowaniu, aby za taką właśnie wartość można było nabyć ciągnik siodłowy (nawet znacznie uszkodzony). Powyższe, zestawione z bardzo oszczędnymi i nastawionymi wyłącznie na unikanie udzielenia jasnych odpowiedzi, twierdzeniami prezesa spółki złożonymi na rozprawie, którym WSA bezkrytycznie nadał walor wiarygodności, bez głębszej weryfikacji i zestawienia z innymi dowodami zebranymi w sprawie, zwłaszcza zaś z faktyczną odmową przedłożenia istotnych dokumentów (dowodów zakupu pojazdu), przekonuje o poczynieniu przez WSA wadliwej oceny stanu sprawy i zbyt pochopnym odrzuceniu twierdzeń organu z jednoczesnym zaakceptowaniem wyjaśnień skarżącej spółki, że tylko sprowadzała pojazd zakupiony poza granicami Polski. Zdaniem NSA, okoliczności sprawy, niepodważone przez skarżącą spółkę wskazują, że w dniu 4 marca 2019 r. mógł być wykonywany co najmniej przewóz na potrzeby własne, co implikuje określone stanowisko w sprawie i dalsze oceny tego faktu w kontekście przepisów utd. Nie sprowadzano przy tym w tym dniu pojazdu, którym wykonywany był przewóz, gdyż przewożono na naczepie inne podwozie pojazdu ciężarowego, co dokumentuje wprost zabezpieczone zdjęcie faktury i zestawu wykonującego przejazd, zaś strona skarżąca kwestii tej nie wyjaśniła w sposób wiarygodny.

Finalnie należy więc dodać, że z kolejnych zdjęć zabezpieczonych przez organ wynika, że przedłożono kontrolującemu Policjantowi także francuskojęzyczne dokumenty, uwidocznione na zdjęciach nr:

[...],

[...],

które zawierają odręczną adnotację w języku francuskim "VENDU LE 23/07/18".

Skorzystanie, w razie nieznajomości języka francuskiego, z ogólnodostępnych translatorów językowych wskazuje, że ów odręczny dopisek świadczy o tym, że towar "SPRZEDANO 23/07/18". Należy to przy tym zestawić z brakiem jakiejkolwiek reakcji skarżącej spółki na wezwanie organu I instancji do przedstawienia dowodów nabycia pojazdu, rzekomo tylko sprowadzanego do Polski 4 marca 2019 r. Wszystko to przekonuje, że skarżąca spółka przedstawia wykreowany na potrzeby niniejszej sprawy alternatywny stan faktyczny, który rozmija się jednak z rzeczywistością ustaloną na podstawie zebranych dowodów.

W konsekwencji wadliwe jest twierdzenie, że dowody w sprawie nie wskazują, aby organ wykluczył możliwość wykonywania przez spółkę przewozu niehandlowego, gdyż jedynie sprowadzano poza regulacjami przewozowymi nowy tabor do Polski, gdzie miały zostać podjęte dalsze działania związane z jego zalegalizowaniem.

Implikuje to w związku z tym kolejne oceny, zwłaszcza co do prawidłowości dobranego ogumienia do wpisów dotyczących tachografu oraz niezgłoszenia pojazdu do posiadanej przecież licencji międzynarodowej, jak również braku aktualnych po wypadku badań technicznych, za który to brak kierowca został przecież ukarany prawomocnym mandatem karnym (vide notatka Policji).

Nie może budzić wątpliwości fakt, że skoro skarżąca spółka przyjęła linię obrony polegającą na swoistym dozowaniu informacji istotnych dla rozstrzygnięcia, tak aby przedstawić się w jak najkorzystniejszym świetle, to nie ma wątpliwości, że takie działanie nie może podlegać ochronie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podważa zatem ocenę stanu faktycznego dokonaną przez WSA w Krakowie, zgodnie z którą rzekomo nie wykazano w postępowaniu administracyjnym, czy przewóz realizowany 4 marca 2019 r. był przewozem niehandlowym. WSA nie uwzględnił całokształtu zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów. Te zaś wskazują raczej na okoliczność całkowicie przeciwną niż twierdzi spółka, tj. na wykonywanie co najmniej przewozu na potrzeby własne (transport w Polsce ramy podwozia pojazdu ciężarowego). Skarżąca spółka sama przy tym wskazuje, że skontrolowany pojazd miała sprowadzić by powiększyć swój tabor, a więc by dodać go do posiadanej licencji, czego do dnia wydania decyzji przez GITD nie uczyniła pomimo upływu wyznaczonego na to terminu, co trafnie wskazał organ. Skoro więc spółka unika rzeczowego wyjaśnienia okoliczności sprawy, współdziałania z organem i uwolnienia się od odpowiedzialności, to nie ma powodów, aby w takiej sytuacji procesowej podważać ustalenia organu, nawet poczynione na podstawie częściowo nieczytelnej faktury. Jak bowiem wskazano milczenie profesjonalnego przewoźnika w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, nie może go premiować, jeżeli organ dokonuje ustaleń na podstawię dostępnego mu materiału dowodowego, któremu nie można zarzucić dowolności, zaś strona nie udostępnia dowodów, jakie mogłyby sprawę jednoznacznie wyjaśnić.

Twierdzeniu spółki o niehandlowym przewozie przeczy przy tym już sam fakt, że kierowca korzystał w tym przypadku z tachografu. Skoro przewóz miałby mieć cechy niehandlowego i w związku z tym nie podlegać regulacjom transportowym (polskim i unijnym), to całkowicie zbędne byłoby korzystanie z tachografu z aktywną kartą kierowcy prowadzącego pojazd.

Przesądzenie tej kwestii pociąga za sobą dalsze konsekwencje, mianowicie oczywistą niezgodność wskazań rozmiaru opon zalegalizowanego tachografu z tymi rzeczywiście stwierdzonymi.

Jak ustalono w toku kontroli, na potrzeby kalibracji francuskiego tachografu podano rozmiar opon 315/70/R22,5 (zob. zdjęcie [...]

[...]).

Parametry te wskazują więc, że rozmiar "315" to oznaczona w milimetrach szerokość opony. Z kolei rozmiar "70" to oznaczenie profilu opony, który wyraża się w wartości procentowej i określa wysokość ściany bocznej opony, podaną w procentowym stosunku do szerokości opony. Profil opony w tym przypadku to 70% szerokości opony (70% z 315 mm = 220,5 mm). Oznaczenie "R 22,5" wskazuje natomiast na oponę radialną o rozmiarze obręczy (felgi) 22,5 cala.

Skoro więc organ ustalił, że pomiędzy danymi z kalibracji tachografu wskazującymi na wielkość opon na osi napędowej, a danymi zamontowanych w rzeczywistości w pojeździe opon (315/80/R22,5) zachodzi rozbieżność, to należało to ocenić, biorąc przede wszystkim pod uwagę, że zamontowany większy rozmiar opony mający większy profil, zwiększa obwód toczenia opony, a przez to wpływa na wskazania tachografu, co ma znaczenie w sprawie. Inaczej mówiąc, montując większy rozmiar opony przy niezmienionym wskazaniu tachografu (z mniejszym rozmiarem) dochodzi do sytuacji, w której ten sam obrót osi napędowej odczytany przez tachograf, powoduje odmienne skutki w rzeczywistości np. w postaci chociażby długości przejechanej trasy.

Podobnie rzecz wygląda w kontekście stwierdzonego braku badań technicznych. W tym przypadku również należy mieć na uwadze całkowity brak woli współpracy skarżącej spółki z organem. Nie może zatem dziwić, że organ zaakceptował jako niepodważone twierdzenia Policji, że pojazd uległ poważnemu wypadkowi i winien był przejść po jego remoncie dodatkowe badania techniczne. Zasłanianie się jedynie gołosłownym twierdzeniem prezesa zarządu skarżącej spółki, że pojazd miał wszystkie wymagane badania jest twierdzeniem gołosłownym. Strona z całą pewnością dysponowała dowodem rejestracyjnym, który obrazowałby stan badań technicznych pojazdu, w tym to, czy po wypadku został on dopuszczony ponownie do ruchu. Tłumaczenia zaś, jakoby kierowca bezpodstawnie zaakceptował mandat karny jest ponownie przyjętą linią obrony.

W konsekwencji należy zaakceptować zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i wspierające je zarzuty materialne, bazujące na fakcie poczynienia błędnej oceny działań organu.

Uwzględniając więc zasadę koniecznego współdziałania strony z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy należy przyjąć, że w sprawie tej brak jest takiej aktywności spółki, która uzasadniałaby przekonanie, że niemożliwe jest zaakceptowanie twierdzeń organu jako zbyt pobieżnych.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Powodowane jest to stwierdzeniem WSA, że nie odnosił się do kwestii związanych z instytucją wyłączającą odpowiedzialność strony skarżącej za popełnienie naruszeń, kwestionując ustalony stan faktyczny. Zagadnienia tego nie może zatem po raz pierwszy ocenić Naczelny Sąd Administracyjny.

W ponownym postępowaniu WSA w Krakowie przyjmie powyższe wyjaśnienia i o ile nie ulegnie zmianie stan sprawy, oceni jeszcze raz wymierzoną karę, oraz odniesie się do przesłanek egzoneracyjnych.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).