Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 586/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. R. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia K. R. i M. P. zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-składowego, zaprojektowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P., w gminie K.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z faktem, iż przedmiotowe zgłoszenie zawierało braki w odniesieniu do uregulowań zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy, postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 roku, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o opis funkcji i przeznaczenia projektowanego budynku gospodarczo-składowego oraz decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy, dotyczącą budowy siedliska rolniczego - o ile znajduje się ona w posiadaniu inwestora. Następnie organ stwierdził, że uzupełniony wniosek jest kompletny w odniesieniu do uregulowań zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy. Wyjaśnił też, że z twierdzeń inwestorów wynika, iż działka, na której zlokalizowany ma zostać przedmiotowy budynek gospodarczo-składowy, jest działką siedliskową, a funkcją tego budynku ma być składowanie drewna na opał.

Przytaczając treść art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy organ wskazał, że intencją ustawodawcy było aby wpierw powstała, a więc już istniała zabudowa zagrodowa, po czym zaś, trybem zgłoszenia robót budowlanych, mogą powstać kolejne, uzupełniające istniejącą zabudowę zagrodową obiekty budowlane, spełniające wymogi powołanego przepisu. Organ stwierdził, że zgodnie z Nowym Słownikiem Języka Polskiego (PWN, Warszawa 2002), zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi". Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Jeżeli na przedmiotowej działce znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny, to może być on elementem zabudowy zagrodowej, lecz samodzielnie zabudowy zagrodowej nie stanowi.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że projektowana budowa jest niezgodna z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, gdyż - prócz budynku mieszkalnego, na przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek innych zabudowań związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co oznacza, że nie można mówić o uzupełnieniu istniejącej zabudowy zagrodowej, gdyż taka nie istnieje. Organ wyjaśnił, że dołączony przez inwestora projekt zagospodarowania siedliska rolniczego nie ma znaczenia przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, gdyż w istocie nie stanowi on o istnieniu zabudowy zagrodowej.

Dodatkowo organ stwierdził, że biorąc pod uwagę gabaryty projektowanego budynku gospodarczo-składowego, nie spełnia on przesłanek art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż jego powierzchnia zabudowy przekracza 25 m2 (projektuje się 34,90 m2).

W konsekwencji organ uznał, że na realizację projektowanego przedsięwzięcia wymagane jest pozwolenie na budowę.

W odwołaniu K. R. i M. P. zarzucili oparcie powyższej decyzji na błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, a w konsekwencji błędne jego zastosowanie poprzez przyjęcie, że zgłoszone roboty wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zarzucili niewłaściwe rozumienie zapisu "zabudowa zagrodowa", a także pojęcia "obiektów uzupełniających" tę zabudowę. Podnieśli również, że wydanie decyzji z naruszeniem ww. przepisu prowadzi do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, powodując odmienne traktowanie inwestorów w świetle obowiązującego prawa.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący zgłosili zamiar budowy parterowego budynku gospodarczo-składowego o powierzchni zabudowy 34,86 m2, w konstrukcji drewnianej, o wymiarach 8,30 x 4,20 x 5,20 m, z dachem dwuspadowym krytym strzechą o kącie nachylenia 45°. Z załączonego do zgłoszenia szkicu wynika, że obiekt posiada fundament betonowy, ściany z desek ułożonych ażurowo, a jego funkcja to składowanie drewna na opał i ochrona przed deszczem. Działka skarżących, jak wynika z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, jest - zabudowanym budynkiem mieszkalnym - użytkiem gruntowym. Wojewoda dodał, że dla przedmiotowej działki wydano w dniu 16 lipca 2001 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, która ustalała warunki zabudowy dla siedliska rolniczego, a następnie - decyzją z dnia 2 listopada 2001 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na tej działce budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączem kanalizacyjnym, który został zrealizowany. Projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 2001 r., zawierał projekt zagospodarowania siedliska rolniczego, który przewidywał - poza realizacją budynku mieszkalnego - także obiekty gospodarcze, takie jak: budynek gospodarczo-składowy i wiatę rolniczą. Elementy te nie były jednak przedstawione w dokumentacji projektowej i nie zostały objęte wydanym pozwoleniem na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że konstrukcja art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy oznacza, iż zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich określonych w nim warunków. Obiekt budowlany stanowić musi zatem uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, funkcjonującej jako zorganizowana całość gospodarcza.

W ocenie organu, przedłożony do zgłoszenia robót budowlanych szkic obiektu oraz oświadczenie skarżących odnosi się do określenia budynku gospodarczo-składowego jako wiaty służącej do składowania drewna na opał i ochrony przed deszczem, w domyśle dla potrzeb budynku mieszkalnego. Skarżący nie wskazują na istniejące rodzinne gospodarstwo rolne, ogrodnicze, hodowlane czy leśne, w skład którego - w myśl powyższego przepisu, projektowany obiekt miałby wchodzić. Wobec oświadczenia skarżących, że projektowany budynek gospodarczo-składowy to drewniana wiata o ażurowych ścianach (bez instalacji), zgodna ze złożonym projektem, organ wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy mówi o obiektach gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, natomiast art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie, wyznaczając dopuszczalną powierzchnię zabudowy do 25 m2.

Organ zaznaczył przy tym, że załączony do zgłoszenia robót budowlanych szkic proponowanego obiektu świadczy, że nie jest on parterowym budynkiem gospodarczym odpowiadającym definicji budynku z art. 3 pkt 2 ustawy. Jest co prawda trwale związany z gruntem (posiada fundament), posiada dach, ale nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, ponieważ posiada ażurowe ściany i jedną ścianę częściowo otwartą.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną mogą być realizowane bez pozwolenia jedynie w sytuacji, gdy stanowią uzupełnienie zabudowy zagrodowej w istniejącej działce siedliskowej. Przywołując definicję zabudowy zagrodowej zawartą w Nowym Słowniku Języka Polskiego (PWN, Warszawa z 2002r.), zgodnie z którą zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, organ odwoławczy uznał, że budynek mieszkalny bez zabudowań gospodarskich to za mało, aby mówić o zabudowie zagrodowej. Zdaniem organu, dosłowne brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy mówi o istniejącej zabudowie zagrodowej rozumianej jako budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze, powstałej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dodatkowe obiekty gospodarcze stanowią jedynie jej uzupełnienie.

W skardze na powyższą decyzję K. R. i M. P. zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w mocy, podczas, gdy jego obowiązkiem było, gdyby właściwie interpretował prawo materialne, zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, a także naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym objętym postępowaniem administracyjnym, wszczętym na skutek zgłoszenia dokonanego przez skarżących, nie ma możliwości budowy obiektu gospodarczo-składowego w trybie zgłoszenia i dla realizacji tej budowy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy przez błędne przyjęcie, że planowana budowa wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem zasadne było wydanie sprzeciwu, podczas gdy w rzeczywistości wystarczające było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych,

3. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na:

a. uznaniu, iż przepis ten wymaga, aby - dla możliwości zastosowania trybu zgłoszenia (bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę) do budowy obiektu gospodarczego, najpierw powstała, a więc już istniała, zabudowa zagrodowa składająca się z kilku budynków o różnych funkcjach, a budowany obiekt był kolejnym obiektem gospodarczym,

b. przyjęciu, że wskazany w tym przepisie wymóg posiadania przez planowany obiekt gospodarczy charakteru uzupełniającego w stosunku do zabudowy zagrodowej oznacza tylko i wyłącznie uzupełnienie w sensie fizycznym, tj. budowę kolejnego obiektu gospodarczego, a nie również uzupełnienia w sensie funkcjonalnym, tj. budowę obiektu gospodarczego, który w zabudowie zagrodowej uzupełni inne budynki czy obiekty, które miałyby pełnić inną funkcję niż gospodarcza,

4. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w sposób, który doprowadził do różnego traktowania w świetle prawa osób, które przyjęły różną kolejność budowy budynków lub obiektów będących elementami zabudowy zagrodowej i wzajemnie się uzupełniających, a także różnicowania sytuacji prawnej osób, które obiekt gospodarczy będący elementem zabudowy zagrodowej zamierzają wybudować jako pierwszy obiekt o takiej funkcji, w relacji z osobami, które obiekt taki zamierzają wybudować jako kolejny o takiej funkcji,

5. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że planowany przez skarżących obiekt nie stanowi budynku gospodarczo-składowego w rozumieniu prawa budowlanego, a jedynie wiatę, dlatego też skarżący nie mogą go wybudować w trybie zgłoszenia przewidzianym w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżących, akt spraw toczących się przed organami obu instancji oraz innych wskazanych w skardze.

W uzasadnieniu wskazali, że brak jest konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji budowy planowanego przez skarżących obiektu gospodarczo-składowego. W ocenie skarżących organy obu instancji, dokonując wykładni

art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, a w szczególności zawartego w nim pojęcia "zabudowa zagrodowa", pominęły całkowicie dosłowne brzmienie tego przepisu prawa, przez co wykładni tej dokonały w sposób nieprawidłowy. Bezpodstawne jest przyjęcie przez organy obu instancji, że wskazana w tym przepisie budowa ma dotyczyć obiektów gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową istniejącą i składającą się z obiektów i budynków o różnej funkcji. Ustawodawca miał na myśli uzupełnienie zabudowy zagrodowej w sensie funkcjonalnym, tj. uzupełnienie budynku spełniającego np. funkcje mieszkalne o budynek spełniający funkcje gospodarcze. Z dosłownego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wynika, że istniejąca musi być jedynie działka siedliskowa. Organ odwoławczy posługuje się pojęciem nieprzewidzianym przez ustawodawcę w przepisie, w oparciu o który skarżący wywodzą swoje uprawnienie do budowy budynku gospodarczego w ramach procedury zgłoszeniowej, tj. pojęciem "zabudowa siedliskowa", co wskazuje na stosowanie przez organ dodatkowych rozszerzających interpretacji, których stosowanie sam wcześniej kwestionował.

Skarżący podnieśli, że organy obu instancji - powołując się na słownik języka polskiego z 2002 r., pominęły kwestię tego, że w tamtym czasie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, że przez zabudowę zagrodową należało rozumieć "budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe", natomiast w aktualnej definicji wskazano, że na zabudowę zagrodową składają się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie, podczas gdy w definicji z 2002 r. na tego rodzaju zabudowę składały się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie. W ocenie skarżących zasadne jest stanowisko, że jako obiekty gospodarcze uzupełniające zabudowę zagrodową, należy rozumieć również obiekty uzupełniające zabudowę zagrodową w sensie funkcjonalnym, tj. np. obiekt gospodarczy, który w ramach danej zabudowy zagrodowej uzupełni inny budynek czy obiekt pełniący inną funkcję niż gospodarcza.

Ponadto – zdaniem skarżących - gdyby uznać za zasadne stanowisko organów obu instancji przedstawione w niniejszej sprawie, to doszłoby do nierównego traktowania w świetle prawa osób które np. przyjęły różną kolejność budowy budynków lub obiektów będących elementami zabudowy zagrodowej i wzajemnie się uzupełniających, które obiekt gospodarczy będący elementem zabudowy zagrodowej zamierzają wybudować jako pierwszy obiekt o takiej funkcji (nie pierwszy obiekt na nieruchomości w ogóle, ale pierwszy o takiej funkcji), w relacji z osobami, które obiekt taki zamierzają wybudować jako kolejny o takiej funkcji (gdy na nieruchomości będzie już istniał przynajmniej jeden obiekt gospodarczy). W ocenie skarżących nie można uznać za zasadne, że niektórym osobom, które w ramach zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej zamierzają wybudować obiekt gospodarczy, wolno to uczynić w trybie zgłoszenia, a inne osoby zamierzające w ramach zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej wybudować taki sam obiekt, lecz w innej konfiguracji co do pozostałych budynków czy obiektów uzupełniających zabudowę zagrodową, musiałyby w tym celu uzyskać pozwolenie na budowę.

W ocenie skarżących za tym, że zgłoszona przez skarżących budowa budynku gospodarczo-składowego powinna być przez organy administracji uznana za możliwą do zrealizowania w ramach procedury zgłoszeniowej w oparciu o przepis

art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy (bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę), przemawia również dokumentacja zgromadzona w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego istniejącego na wyżej wymienionej działce. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, budynek gospodarczy i wiata rolnicza były objęte dokumentacją projektową, ponieważ projekt zagospodarowania siedliska rolniczego, w którym były ujęte, był częścią dokumentacji projektowej, w oparciu o którą wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, który jak wskazano w tej dokumentacji był pierwszym etapem budowy siedliska rolniczego, który to etap nie mógł być zrealizowany bez uzyskania pozwolenia na budowę. Przemawia to za tym, że istniejący obecnie na działce nr [...] w miejscowości P. budynek mieszkalny, wybudowany w oparciu o wyżej wymienione pozwolenie na budowę, powinien być traktowany jako zabudowa zagrodowa, a planowany przez skarżących budynek gospodarczy będzie stanowił uzupełnienie tejże zabudowy zagrodowej na istniejącej działce siedliskowej.

Podnieśli ponadto, że ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia przegroda budowlana, dlatego też w ocenie skarżących nie musi być to powierzchnia jednolita bez otworów, a zatem dla spełnienia wymogu wydzielenia w przestrzeni przegrodami budowlanymi możliwe jest zastosowanie desek układanych ażurowo. Wskazali, że budynek nie może być całkowicie wydzielony w przestrzeni na pełnej powierzchni przegród budowlanych, ponieważ wówczas byłby bezużyteczny, albowiem nie byłoby możliwości wejścia do tegoż budynku, dlatego też w części ściany, którą organ odwoławczy uznał za częściowo otwartą, skarżący przewidzieli wejście do tegoż budynku. Zatem prawidłowo dokonana klasyfikacja planowanego przez skarżących obiektu - niezależnie jak obiekt ten był w toku postępowań nazywany - daje wniosek, że jest to budynek gospodarczo-składowy a nie wiata.

W ocenie skarżących kwestionowanie faktu związania planowanego przez skarżących budynku gospodarczo-składowego z produkcją rolną jest bezpodstawne, ponieważ składowanie drewna na opał w celu jego ochrony przed deszczem nie stanowi przesłanki do tego, aby uznać, iż budynek gospodarczo-składowy nie ma związku z produkcją rolną. Drewno opałowe może być wykorzystywane również w produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że skarżący prowadzą działalność rolniczą, polegająca na hodowli zwierząt, jakich - nie orientuje się, oraz uprawnie roślin w szklarniach. Pełnomocnik nie wie, czy skarżący są zarejestrowaniu jako rolnicy. Drewno przechowywane w spornym obiekcie ma służyć do ogrzewania domu i przyszłych budynków gospodarczych. Pełnomocnik wyjaśnił też, że projektowany Budynek składa się z trzech ścian ażurowanych, zbudowanych z desek, a czwarta ściana jest otwarta dla swobodnego dostępu. Skarżący zamieszkują w budynku mieszkalnym na przedmiotowej działce nie przez cały rok, mieszkają bowiem również w G. Prowadzą sezonową hodowlę, przy czym pełnomocnik nie był w stanie powiedzieć, gdzie na działce skarżący trzymają sezonowo hodowane zwierzęta.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika zatem jednoznacznie, że każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawodawca w art. 29 – 31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych.

Roboty budowlane objęte zgłoszeniem w przedmiotowej sprawie polegać miały na budowie "parterowego budynku gospodarczo-składowego" o powierzchni zabudowy 34,86 m2, długości 8,30 m, szerokości 4,20 m i wysokości 5,20 m. Z załączonego do zgłoszenia szkicu wynika przy tym, że jedna ze ścian projektowanego "budynku" została zaprojektowana jako otwarta na długości 2,70 m.

W ocenie Sądu zgłoszonych robót budowlanych nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii określonych w przepisach art. 29 – 31 ustawy z następujących względów.

Skarżący domagali się zaliczenia zgłoszonych robót do kategorii budynków określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowe, będących parterowymi budynkami gospodarczymi o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Bezsporne przy tym pozostawało, że zgłaszane roboty budowlane nie stanowią robót określonych w przepisach zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b – e ustawy.

Podkreślić należy, że jedynie spełnienie jednoczesne i łączne wszystkich wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a jest warunkiem jego zastosowania. Na powyższe składają się następujące cechy planowanej zabudowy:

- obiekt gospodarczy winien być związany z produkcją rolną,

- obiekt gospodarczy winien uzupełniać istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej,

- obiekt gospodarczy winien być parterowym budynkiem gospodarczym o podanej wyżej powierzchni i rozpiętości konstrukcji.

W konsekwencji nie ma możliwości przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w oparciu o ww. przepis ustawy, jeżeli planowany obiekt budowlany - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie spełnia choćby jednego z powyżej opisanych warunków. Brak jednej z cech, wymaganej do zaliczenia go do kategorii obiektów gospodarczych w rozumieniu ww. przepisu, prowadzić bowiem musi do wniesienia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższe jest konsekwencją obowiązującego stanu prawnego, w którym przepisy art. 29 ustawy stanowią wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 ustawy. Wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej.

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji trafnie zauważył, że opisany w zgłoszeniu obiekt budowlany nie odpowiada definicji budynku. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z powyższego wynika, że aby obiekt budowlany uznać za budynek, to obiekt ten musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że cechą różnicującą budynki od budowli lub obiektów małej architektury jest m.in. wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane. Czyli wydzielenie budynku z przestrzeni o charakterze zamkniętym, tj. za pomocą przegród z każdej strony obiektu. Funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2053/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Obiekt budowlany zaprojektowany bez przegród zewnętrznych nie może być uznawany za budynek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt

II SA/Ol 783/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić, że warunkiem zakwalifikowania obiektu budowlanego do kategorii budynku jest łączne spełnienie wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 2 ustawy wymagań, w tym wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, przez które należy rozumieć utworzenie w budynku przestrzeni zamkniętej z jednoczesnym uzyskaniem osłony przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz takimi czynnikami zewnętrznymi jak hałas czy zapach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1267/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; zob. też komentarz do art. 3 pkt 2 ustawy zawarty w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją A. Glinieckiego, wyd. 2., LexisNexis Warszawa 2014, str. 39). Przegrody, o jakich mowa w tym przepisie, co jednoznacznie wynika z jego literalnego brzmienia, muszą mieć bowiem charakter budowlany, czyli muszą być związane z budynkiem, a ponadto muszą wydzielać budynek z przestrzeni, mają zatem spełniać funkcję odgrodzeniową, oddzielającą wnętrze budynku od przestrzeni zewnętrznej. Istotne jest zatem konstrukcyjne i funkcjonalne przeznaczenie przegród, obojętne jest natomiast z jakiego materiału zostały one wykonane. Ważne jest tylko aby przegrody budowlane oddzielały budynek od przestrzeni z każdej ze stron.

W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należy, że budowa budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy będzie zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę i objęta obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi jedynie wówczas, gdy będzie dotyczyła budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy. Przy czym brak choćby jednej z cech, jakimi charakteryzuje się budynek, w zgłaszanym obiekcie budowlanym wyklucza zaliczenie tego obiektu budowlanego do kategorii budynków gospodarczych.

W przedmiotowej sprawie obiekt budowlany, którego budowa została objęta zgłoszeniem inwestorów, nie spełnia wszystkich wymagań, z jakimi ustawodawca wiąże pojęcie budynku. Mimo, że obiekt ten ma posiadać trwałe związanie z gruntem, fundamenty oraz dach, to nie można go uznać za wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ze szkicu załączonego do zgłoszenia, a także wyjaśnień pełnomocnika skarżących złożonych na rozprawie, wynika bowiem, że został on zaprojektowany jako częściowo otwarty. W części, w której zaplanowano otwarcie obiektu na długości 2,70 m nie przewidziano przy tym żadnej dodatkowej przegrody budowlanej, która pozwalałaby ocenić obiekt jako całkowicie wydzielony z przestrzeni (np. zamykanych wrót). W zaplanowanym przez skarżących kształcie, obiektu objętego zgłoszeniem nie można uznać zatem za budynek posiadający tego rodzaju cechy, jak osłonięcie przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, a także zabezpieczenie przed wejściem osób niepowołanych, czy wreszcie przed czynnikami tego rodzaju jak hałas, czy zapach. Brak ustawowej definicji przegrody budowlanej i dywagacje na temat tego czy te ściany obiektu budowlanego, które są ażurowane, tę definicję spełniają, nie mają przy tym znaczenia dla prawidłowej kwalifikacji zgłoszonego obiektu budowlanego, skoro z treści zgłoszenia jednoznacznie wynika, że obiekt ten w części takiej przegrody w ogóle nie posiada, zaś pełnomocnik skarżących na rozprawie dodatkowo wyjaśnił, że obiekt ten ma składać się jedynie z trzech ścian ażurowanych, a czwarta ściana ma być całkiem otwarta dla swobodnego dostępu.

Należy przy tym dodać, że - wbrew twierdzeniom skarżących, całkowite wydzielenie budynku z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie prowadzi do braku funkcjonalności tego budynku z uwagi na brak do niego wejścia. Wykonanie wejścia do budynku (w postaci np. drzwi) nie oznacza bowiem, że nie został on w całości wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Oczywistym jest bowiem, że przegroda budowlana nie musi stanowić jednolitej zamkniętej ściany, mogą się w niej znajdować różnego rodzaju otwory w postaci drzwi lub okien, co jest logiczne, gdyż budynek – co do zasady - nie może mieć wszystkich litych przegród. W niniejszej sprawie jednak tego typu zamykanych otworów (drzwi, okien) nie zaprojektowano.

Trzeba też podkreślić, że kategorii budynków gospodarczych objętej

art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, nie można rozszerzać na inne obiekty budowlane, które nie spełniają ustawowych cech budynku. Stanowiłoby to niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisu o charakterze wyjątku od zasady objęcia wszystkich robót budowlanych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie skarżący konsekwentnie twierdzili, że projektowany obiekt budowlany jest budynkiem gospodarczym uzupełniającym zabudowę siedliskową. W odwołaniu oraz skardze zakwestionowali stanowisko organów, że obiekt ten jest wiatą. Z powyżej opisanych względów nie można było zgłoszenia skarżących uwzględnić, albowiem stan faktyczny sprawy wskazuje, że obiekt budowlany objęty zgłoszeniem nie może być traktowany jako budynek. Dodać przy tym należy, że zgłoszony przez skarżących obiekt budowlany nie może być również zakwalifikowany do żadnej z pozostałych kategorii obiektów objętych zgłoszeniem opisanych

w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany został zaprojektowany jako zajmujący powierzchnię 34,86 m2, nie można go traktować jako wiaty czy altany, które ze względu na wskazaną w ww. przepisie powierzchnię zabudowy zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dla porządku należy wyjaśnić w tym miejscu, że wymóg powierzchni zabudowy (do 25 m2) odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych wyliczonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 807/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że prawidłowe jest ustalenie organów obu instancji, iż budowa obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy. Nie stanowi on bowiem żadnego z obiektów budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jak i żadnego innego obiektu czy też wykonywania robót budowlanych wymienionych w art. 29 - 31 tej ustawy. Organ odwoławczy prawidłowo zatem podjął rozstrzygnięcie oparte na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W stosunku do zgłoszonej inwestycji koniecznym było bowiem wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Należy przy tym dodać, że organ pierwszej instancji zachował termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy, skoro decyzję wydał w dniu 19 marca 2014 r., to jest 29. dnia od daty wpływu pisma inwestorów, złożonego w wykonaniu postanowienia organu z dnia 11 lutego 2014 roku, wydanego w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia robót z dnia 13 stycznia 2014 roku. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jest bowiem utrwalone, że fakt wydania przez organ postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który ponownie jest liczony od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Organ musi mieć zagwarantowane 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających w odniesieniu do danego zgłoszenia oraz zajęcie stanowiska i wysłanie stronie ewentualnego sprzeciwu. Uzupełnienie zgłoszenia o żądane elementy może bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z pierwotnie złożonych dokumentów (zob. J. Siegień "Prawo budowane - Komentarz" 4. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2003, str. 236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 roku, sygn. IV SA 747/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47285, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 roku, sygn. II OSK 574/08, Baza Orzeczeń LEX nr 555017; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2004r., sygn. akt SA/Rz 896/02, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2005 roku, sygn. OSK 1561/04 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 roku, sygn. II SA/Po 78/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 roku, sygn. akt

VII SA/Wa 837/08 – oba w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za bezprzedmiotowe rozpoznawanie tych zarzutów skargi, które dotyczyły oceny zagrodowego charakteru zabudowy na przedmiotowej działce oraz sposobu w jaki dokonuje się uzupełnienia takiej zabudowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Rozważania te powinny bowiem nastąpić po przesądzeniu, że zgłaszany obiekt budowlany stanowi budynek, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.