Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 18/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 21 listopada 2023 r., RP-VIII.1511.12.2023.DP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie R. z siedzibą w P. (dalej: Stowarzyszenie) poddało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z 21 listopada 2023 r. nr RP-VIII.1511.12.2023.DP, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z 1 września 2023 r. nr [...] zobowiązującą Stowarzyszenie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 1270, dalej: u.f.p.) w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynikało, że Stowarzyszenie było beneficjentem środków z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: EFS), w ramach Działania 9.1 - Rozwój edukacji przedszkolnej, w związku z realizacją projektu "A.". Środki w łącznej kwocie [...] zł, w tym [...] zł ze środków europejskich i [...] zł z dotacji celowej ze środków krajowych, otrzymało na mocy umowy nr [..] zawartej 27 grudnia 2017 r. z Województwem P. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. Środki wypłacono w całości 25 kwietnia 2018 r. Projekt realizowany był w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r. Głównym jego celem było poprawienie dostępu oraz jakości wychowania przedszkolnego poprzez wygenerowanie [...] dodatkowych miejsc wychowania przedszkolnego, doposażenia przedszkola oraz realizacja zajęć dodatkowych dla [...] dzieci z terenu gmin: P. (gmina wiejska), K., M., Z., miasto P.

Na podstawie informacji uzyskanych przez Dyrektora WUP w R. od Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w R. wskazujących na naruszenie przez Stowarzyszenie zakazu podwójnego finansowania tych samych miejsc w przedszkolu środkami z różnych źródeł, które polegało na uwzględnianiu dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach projektu miejsc wychowania przedszkolnego także w przekazywanych organowi wypłacającemu dotację oświatową (Gminie Miejskiej P.) sprawozdaniach, w okresie finansowania działalności bieżącej nowoutworzonych miejsc ze środków projektu, a także wynikające z wykorzystania rachunku, o którym mowa w § 2 pkt 10 umowy, na cele niezwiązane z projektem, a ponadto informacji uzyskanych od Prezydenta Miasta P. w tym zakresie, wezwano Stowarzyszenie do zwrotu całości otrzymanego w ramach projektu dofinansowania. Organ stwierdził, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020, organ prowadzący ośrodek wychowania przedszkolnego był zobligowany do złożenia zobowiązania do sfinansowania działalności bieżącej wyłącznie ze środków EFS bądź ze środków dotacji z budżetu gminy. Jego zdaniem stwierdzone naruszenie wyczerpywało definicję nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.

Brak zwrotu przez Stowarzyszanie środków w zakreślonym terminie stał się podstawą wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykorzystania z naruszeniem procedur środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Ustalono, że ponieważ projekt rozliczany był kwotami ryczałtowymi, brak było możliwości rozliczenia kosztów jednostronnych. Podpisując umowę Stowarzyszenie zobowiązało się zaś do realizacji projektu na warunkach w niej określonych. Niewywiązanie się z obowiązku zwrotu całości dofinansowania, które otrzymało, jest według organu I instancji naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 u.f.p. Niezwrócona kwota całości dofinansowania wypełnia zatem dyspozycję norm art. 207 ust. 1 pkt. 2 i art. 184 u.f.p., a to stanowiło podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p..

W odwołaniu Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że wykorzystało środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zarzuciło, że okoliczności faktycznie nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a zgromadzone dowody oceniono w sposób wybiórczy, zaś w uzasadnieniu nie oceniono wiarygodności poszczególnych dowodów. Jako uchybienie odwołujący wskazał oparcie ustaleń na dowodach zgromadzonych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego w innej sprawie, zamiast na własnych ustaleniach organu wydającego decyzję i własnej ocenie dowodów. Podkreślił, że nie złożył oświadczenia, że działalność bieżąca w zakresie projektu nie będzie dofinansowana z krajowych środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie wychowania przedszkolnego, o którym mowa w rozdziale 3 pkt 11 ppkt. 9 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020. Jedyne oświadczenie, jakie złożono w tym zakresie, zawarte jest w części VIII wniosku pkt 8.1 ppkt 6, tj. że zadania przewidziane do realizacji i wydatki przewidziane do poniesienia w ramach projektu nie są i nie będą współfinansowane z innych wspólnotowych instrumentów finansowych, w tym z innych funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Stowarzyszenie podniosło, że środki z projektu przeznaczone były na stworzenie dodatkowych miejsc wychowania przedszkolnego, doposażenia w tym celu przedszkola i realizację dodatkowych zajęć. Natomiast środki z dotacji oświatowej przeznaczone były na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego innych niż objęte projektem. Dlatego wydatki ponoszone w ramach projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł. Ponadto, ewentualne nieprawidłowości nie uzasadniają żądania zwrotu dofinansowania w pełnej wysokości, zwłaszcza przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zakaz, o którym mowa, budzi społeczne wątpliwości z tego powodu, że może dyskryminować podmioty niepubliczne w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku bowiem realizacji projektu unijnego przez podmiot niepubliczny nie będzie możliwości uzyskania dotacji ze strony gminy. Natomiast, gdy wnioskodawcą projektu będzie gmina, to także w okresie realizacji projektu otrzyma ona dofinansowanie z budżetu państwa. Jeżeli zatem podmiot niepubliczny uzyska dofinansowanie z dwóch źródeł to będzie to "podwójne finansowanie", a jeżeli dotyczyć to będzie gminy, to "podwójnym finansowaniem" taki przypadek nie będzie.

Opisaną na wstępie decyzją Zarząd Województwa P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p., może też dotyczyć naruszenia postanowień zawartej z beneficjentem umowy. W § 3 ust. 2 i 3 umowy zawarte było oświadczenie, że beneficjent zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Znajdowały się w nich postanowienia dotyczące zakazu podwójnego finansowania wydatków i zobowiązanie do ich stosowania. Zgodnie z rozdziałem 3 podrozdziałem 3.1 pkt 11 g) wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020, korzystanie z finansowania działalności bieżącej nowoutworzonych miejsc wychowania przedszkolnego w ramach EFS obliguje organ prowadzący ośrodek wychowania przedszkolnego do złożenia zobowiązania do sfinansowania działalności bieżącej wyłącznie ze środków EFS, bądź ze środków dotacji z budżetu gminy. Informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach projektu EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie powinny być uwzględniane przez organ prowadzący w przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu sprawozdaniach w okresie 12 miesięcy finansowania działalności bieżącej nowo tworzonych miejsc w ramach projektu EFS. Jedynie w stosunku do nowo utworzonych miejsc w ramach projektu podmiot nie może występować o dotację z budżetu gminy w okresie realizacji projektu, gdyż wydatki na finansowanie działalności bieżącej są pokrywane ze środków projektowych, o których mowa w lit. e ppkt vii wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020. Może to robić natomiast wobec dotychczasowej (pozostałej) liczby dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym i na tę grupę dzieci uzyskiwać nadal dotacje z budżetu gminy. Tożsame zobowiązanie zawarte było w punkcie 3 Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie. Postanowienia tego regulaminu zobligowały ośrodek wychowania przedszkolnego do złożenia zobowiązania do sfinansowania działalności bieżącej wyłącznie ze środków EFS, bądź ze środków dotacji z budżetu gminy. W słowniku pojęć Regulaminu konkursu wyjaśniono zaś, że pod pojęciem "organu dotującego" należało rozumieć organ przyznający dotację na podstawie art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty. Natomiast we wniosku o dofinansowanie projektu w punkcie 4.1 Stowarzyszenie złożyło oświadczenie, że "informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowoutworzonych w ramach EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględnianie w przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu sprawozdaniach". Pobieranie dotacji oświatowej na dzieci objęte wsparciem w ramach projektu stanowiło zatem podwójne finansowanie wydatków. Wprowadzone w Wytycznych w obszarze edukacji ograniczenie miało natomiast przeciwdziałać ryzyku nakładania się strumieni finansowych i zapewnić maksymalną racjonalność ponoszonych wydatków.

W ocenie organu odwoławczego, stwierdzona nieprawidłowość wyczerpywała cechy nieprawidłowości określonej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 i miała ona szkodliwy wpływ na budżet Unii.

Wyjaśniając powody nakazania zwrotu całości dofinansowania podano, że projekt rozliczany był metodą uproszczoną w formie kwot ryczałtowych. Projekt nie był rozliczany na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. Realizując projekt metodą uproszczoną beneficjent nie ma obowiązku gromadzenia, ani opisywania, dokumentów księgowych w ramach projektu na potwierdzenie poniesienia wydatków rozliczanych uproszczoną metodą. Weryfikacja wydatków polega na sprawdzeniu, czy działania zadeklarowane przez beneficjenta zostały zrealizowane i określone w umowie o dofinansowanie projektu wskaźniki produktu lub rezultatu osiągnięte. Nie ma zatem możliwości rozliczenia w projekcie poszczególnych wydatków składających się na zadania określone w budżecie projektu. Ponadto stwierdzona nieprawidłowość należy do jednego z najpoważniejszych naruszeń i została dokonana świadomie, przez co także w świetle art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, istniała podstawa do zobowiązania beneficjenta do zwrotu całości przyznanego dofinansowania.

Stowarzyszenie, w skardze wniesionej do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z 21 listopada 2023 r., domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zarzuciło naruszenie przez organy następujących przepisów prawa procesowego i materialnego:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do wykorzystania przez nie środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że brak jest wystarczających podstaw do uznania, że naruszyło ono ww. procedury w sposób wypełniający normę wskazanego przepisu i pozwalający na zobowiązanie go do zwrotu środków, szczególnie w pełnej wysokości dofinansowania, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji,

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.) wobec sporządzenia przez organ odwoławczy uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w sposób niewystarczający, tj. nieuwzględniający, bądź uwzględniający niewystarczająco wskazane w odwołaniu zarzuty, tj. wobec:

- zbudowania argumentacji w taki sposób, że powoduje ona mylne wrażenie obszerności i szczegółowości uzasadnienia, podczas gdy argumentacja prawna przedstawiona jest w sposób niekompletny, a tym samym uzasadnienie mimo prima facie formalnej poprawności jego treści, ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów, nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania,

- nie odniesienia się do okoliczności, że Stowarzyszenie nie złożyło oświadczenia, że działalność bieżąca w zakresie projektu nie będzie dofinansowana z krajowych środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie wychowania przedszkolnego, o którym mowa w rozdziale 3 pkt. 11 ppkt. 9 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze edukacji na lata 2014-2020, na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż jedyne oświadczenie, jakie w zakresie finansowania z innego źródła złożono, to zawarte we wniosku o dofinansowanie w części VIII Oświadczenia, pkt 8.1, ppkt 6. oświadczenie, że "zadania przewidziane do realizacji i wydatki przewidziane do poniesienia w ramach projektu nie są i nie będą współfinansowane z innych wspólnotowych instrumentów finansowych, w tym z innych funduszy strukturalnych Unii Europejskiej,

- braku rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przedmiocie oceny dowodów, ze szczegółowym wskazaniem, które dowody pozyskał ten organ bądź przeprowadził samodzielnie, zgodnie z zasadą samodzielności wynikającą z K.p.a., a na jakich, przeprowadzonych przez inne podmioty, oparł swoją ocenę,

- braku wskazania, którym dowodom przyznano, a którym odmówiono wiarygodności,

skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji bez pełnego i wyczerpującego uzasadnienia, a zaniechanie dokonania przez organ odwoławczy wskazanego obowiązku czyni wydane przez niego rozstrzygnięcie dowolnym i jako takie nie może zostać uznane za prawidłowe,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji z uwagi na to, że organ odwoławczy:

- wydał zaskarżoną decyzję w przeważającej części w oparciu o ustalenia innych organów, w tym przede wszystkim funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, pochodzących z postępowania przygotowawczego w odrębnej sprawie, podczas gdy organ administracji zobowiązany jest poczynić samodzielne ustalenia, zamiast opierać się głównie na tych dokonanych przez funkcjonariuszy CBA, które to nie zostały w pełni poddane kontroli procesowej, przez co nie można kompleksowo określić, czy są prawidłowe; to organ zobowiązany jest dokonać samodzielnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego i na tej podstawie wydać decyzję w sprawie, przy czym nie ma w tej kwestii decydującego znaczenia fakt, że "dowody, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, zostały przeprowadzone przez Instytucję Pośredniczącą w postaci informacji uzyskanej z Gminy Miejskiej P.",

- pominął przy dokonywaniu oceny oraz wydawaniu decyzji okoliczność, że Stowarzyszenie nie złożyło oświadczenia, że działalność bieżąca w zakresie projektu nie będzie dofinansowana z krajowych środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie wychowania przedszkolnego, o którym mowa w rodź. 3 pkt. 11 ppkt. 9 Wytycznych, a jedyne oświadczenie, jakie w zakresie finansowania z innego źródła złożono, to to zawarte we wniosku o dofinansowanie w części VIII Oświadczenia, pkt 8.1, ppkt 6. oświadczenie, że "zadania przewidziane do realizacji i wydatki przewidziane do poniesienia w ramach projektu nie są i nie będą współfinansowane z innych wspólnotowych instrumentów finansowych, w tym z innych funduszy strukturalnych Unii Europejskiej".

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie odwołało się do dotychczas prezentowanego stanowiska w postepowaniu administracyjnym. W szczególności Stowarzyszenie podniosło, że środki z projektu przyznano na stworzenie (wygenerowanie) dodatkowych miejsc wychowania przedszkolnego, doposażenia przedszkola i realizację dodatkowych zajęć. Natomiast dotacja oświatowa służy pokryciu wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.). Wskazane dwa źródła służą zatem finansowaniu odrębnych działań, związanych z funkcjonowaniem przedszkola, przez co nie doszło do naruszenia zakazu podwójnego finansowania. Z tego względu wydatki ponoszone w ramach projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł. Nie wykorzystano zatem środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Stowarzyszenie nie zgodziło się również z obowiązkiem zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. Podniosło, że organy powinny uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli, które wynikają z art. 7 K.p.a. Gdyby bowiem chodziło o placówkę prowadzoną przez gminę, to mogłaby ona otrzymać dofinansowanie i dotację bez naruszenia zakazu podwójnego finansowania, które przypisano podmiotowi prowadzącemu placówkę niepubliczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Organ nie zgodził się ze Stowarzyszeniem, że w sprawie nie zachodził przypadek podwójnego finansowania wydatków. Zgodnie z regulaminem konkursu, w ramach projektów ukierunkowanych na tworzenie nowych miejsc wychowania przedszkolnego możliwe są działania obejmujące zapewnienie przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy działalności bieżącej nowo utworzonego miejsca wychowania przedszkolnego, w tym: koszty wynagrodzenia nauczycieli i personelu zatrudnionego w Ośrodku Wychowania Przedszkolnego, koszty żywienia dzieci oraz innych wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkola. Regulamin wymienia również kategorie wydatków, w skład których wchodzą: dostosowanie/adaptacja pomieszczeń, zakup i montaż wyposażenia, w tym m.in. mebli, wyposażenia wypoczynkowego, sprzętu IT, zakup pomocy dydaktycznych, budowa, wyposażenie i montaż placu zabaw oraz inne wydatki, o ile są niezbędne do uczestnictwa konkretnego dziecka w wychowaniu przedszkolnym oraz prawidłowego funkcjonowania ośrodka wychowania przedszkolnego. Wydatki z dotacji oświatowej, określone w art. 35 u.f.z.o., a także te pokrywane z projektu, pokrywają się. Dlatego w Wytycznych ustanowiono zakaz zgłaszania dzieci uczestniczących w projekcie celem uzyskania na nie dotacji oświatowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się niezasadne. Kontrolowane przez Sąd decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów, o jakich mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej powoływanej w skrócie: "P.p.s.a.") w stopniu, który wymagałby zastosowania przez Sąd środków prawnych w nich określonych. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wymagałoby ustalenia, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo w warunkach, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa albo wznowienia postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Stanowi on, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Organy zasadnie przyjęły, że znaczenie ustawowego wyrażenia "innych procedur", o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., obejmuje także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a więc także sposób jej wykonania. Stanowisko to można uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a jego przykłady zostały trafnie dobrane przez organy w kontrolowanych przez Sąd decyzjach. Wskazać można chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1283/22, z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 1208/19, z 23 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2875/18 i przywołane w nich orzecznictwo sądów administracyjnych. Do procedur tych zalicza się także wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2875/18. Co także istotne, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że beneficjent środków projektowych obowiązany był postępować zgodnie tak z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie oraz wytycznych, o których mowa w tych dwóch ostatnich dokumentach.

Z ustaleń faktycznych organów wynikało, że Stowarzyszenie, w związku z utworzeniem nowych miejsc w niepublicznym przedszkolu, jakie prowadziło, w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r., sfinansowało wydatki z tym związane z dwóch źródeł: ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania projektu z EFS oraz z dotacji oświatowej z budżetu gminy Miasto P., ponieważ dzieci objęte projektem zgłoszono także organowi dotującemu placówki oświatowe w składanych mu sprawozdaniach. Na podstawie stanowisk stron okoliczność tę można uznać za niesporną, także z tego powodu, że Stowarzyszenie na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zakwestionowało, że pobrało świadczenia na dzieci objęte programem z obu wskazanych przez organy źródeł. Starało się natomiast przekonać, że nie złożyło oświadczenia o zobowiązaniu się do przestrzegania zakazu podwójnego finansowania wydatków, a także wykazać naruszenie przez organy przepisów postępowania, głównie w zakresie odnoszącym się do postępowania dowodowego. Stanowisko Stowarzyszenia nie zasługiwało jednak na uwzględnienie.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy okazał się wystarczający do oceny zagadnienia, które było przedmiotem analizy organów, a ustalenia faktyczne organów znajdują potwierdzenie w zgromadzonych dowodach. Wbrew zarzutowi skargi, postępowanie dowodowe nie naruszało przepisów postępowania, a zgromadzone dowody odpowiadają dyspozycji przepisów art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a. Protokół kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego spełnia kryteria do uznania go za dokument urzędowy i dowód w postępowaniu, zaś bez znaczenia jest, że powstał on w odrębnym postępowaniu. Ocena zgromadzonych dowodów nie naruszała dyspozycji art. 80 K.p.a., a wyciągnięte przez organy wnioski poddają się weryfikacji. Przede wszystkim istotne dla sprawy pozostają dokumenty związane z konkursem i zawartą z Instytucją Pośredniczącą umową o dofinansowanie projektu. Wynika z nich, że Stowarzyszenie przyjęło na siebie skutecznie zobowiązanie dotyczące zakazu podwójnego finansowania wydatków oraz jego naruszenie. Z protokołu kontroli oraz informacji od organu dotującego wynikało, że zakaz ten został naruszony. Zakres niezbędnego postępowania dowodowego wyznaczają w danej sprawie istotne ustalenia faktyczne konieczne do jej rozstrzygnięcia, a te które stanowiły podstawę faktyczną w niniejszej sprawie były wystarczające do konkretyzacji obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa stanowiących podstawę prawną zaskarżonych decyzji.

W sprawach dotyczących dofinasowania projektów ze środków Unii Europejskiej, w tym wypadku z EFS, zasadnicze znaczenie mają dokumenty systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego, który zawiera normy, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17). W Regulaminie konkursu postanowiono, między innymi, że konkurs jest prowadzony w oparciu o wytyczne (sekcja 1.1). W części II sekcji 3 Regulaminu konkursu przewidziano warunek, że organ prowadzący OWP (zob. pkt 26 i 24 wykazów skrótów i pojęć regulaminu) jest zobligowany do złożenia zobowiązania do sfinansowania działalności bieżącej wyłącznie ze środków EFS bądź ze środków dotacji z budżetu gminy. W przypadku niepublicznego OWP informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach projektu EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględniane przez organ prowadzący w przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu (zob. pkt 25 wykazów skrótów i pojęć regulaminu konkursu) sprawozdaniach w okresie 12 miesięcy finansowania działalności bieżącej nowo tworzonych miejsc w ramach projektu EFS. Jedynie w stosunku do nowo utworzonych miejsc w ramach projektu podmiot nie może występować o dotację z budżetu gminy w okresie realizacji projektu, gdyż wydatki na finansowanie działalności bieżącej są pokrywane ze środków projektowych, tj. zapewnienie przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy działalności bieżącej nowo utworzonego miejsca wychowania przedszkolnego, w tym koszty wynagrodzenia nauczycieli i personelu zatrudnionego w OWP, koszty żywienia dzieci. Może to robić natomiast wobec dotychczasowej (pozostałej) liczby dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym i na tę grupę dzieci uzyskiwać nadal dotacje z budżetu gminy. Po zakończeniu finansowania projektowego możliwe jest uzyskanie dotacji także na dzieci korzystające wcześniej z miejsc przedszkolnych utworzonych z EFS (zob. także postanowienia rozdziału 3 podrozdziału 3.1. pkt 11 g) wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014- 2020, z którego wynikał obowiązek złożenia przez organ prowadzący oświadczenia, że działalność bieżąca w zakresie projektu EFS nie będzie dofinansowana z krajowych środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie wychowania przedszkolnego). W dalszej części zawarto uwagę oznaczoną trzema wykrzyknikami [!!!], że informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowoutworzonych w ramach EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględniane w przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu sprawozdaniach.

Wskazać należy, że z umowy z 27 grudnia 2017 r. wynika z kolei, że beneficjent zadeklarował m.in. zapoznanie się z wytycznymi (§ 3 ust. 2) oraz zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wytycznymi (§ 6 pkt 4) i regulaminem konkursu (§ 6 pkt 9). Natomiast definicja podwójnego finansowania zawarta została w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014 – 2020 (zob. postanowienie rozdziału 6.7 pkt 2 lit. a). Oznacza ono w szczególności: całkowite lub częściowe, więcej niż jednokrotne poświadczenie, zrefundowanie lub rozliczenie tego samego wydatku w ramach dofinansowania lub wkładu własnego tego samego lub różnych projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub FS lub/oraz dotacji z krajowych środków publicznych. Dodać do tego należy, że dotacje oświatowe zaliczane są do krajowych środków publicznych.

W przekonaniu Sądu wynik analizy ww. dokumentów jednoznacznie wskazuje, że z powołanych regulacji wynikał zakaz podwójnego finansowania wydatków bieżących związanych z utworzeniem nowych miejsc w przedszkolu, którym Stowarzyszenie było związane. Zakaz ten miał istotne znaczenie dla projektu, stanowił warunek podstawowy wyboru oferty. Wobec pobrania dofinansowania z Europejskiego Funduszu Społecznego Stowarzyszenie nie mogło ujmować tych samych dzieci w sprawozdaniach przekazywanych organowi dotującemu w celu otrzymania na nie dotacji oświatowej. Wymóg złożenia takiego oświadczenia wynikał przede wszystkim z regulaminu konkursu oraz Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS, a oświadczenia takie były następnie zawarte w składanych przez Stowarzyszenie wnioskach o płatności. Stanowisko Stowarzyszenia, że oświadczenia takiego nie złożyło, nie jest zatem zgodne ze stanem faktycznym. Stowarzyszenie przyjęło na siebie takie zobowiązanie, a w trakcie realizacji projektu składało wnioski o płatności, w których zawarte było oświadczenie, że informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych miejsc przedszkolnych nie będą przekazywane organowi dotującemu w comiesięcznych sprawozdaniach. Natomiast we wniosku o płatność końcową zawarte zostało oświadczenie o zgodności poniesionych wydatków z zasadami kwalifikowania wydatków, które nie potwierdzało stanu fatycznego. Zgłoszenie organowi dotującemu tych samych dzieci, których pobyt w przedszkolu finansowano w ramach realizacji projektu, co jednoznacznie potwierdził organ dotujący, stanowiło więc naruszenie ww. warunków i wypełniało kryterium nieprawidłowości indywidualnej, którą świadomie wyrządzono faktyczną szkodę w budżecie Unii. Stowarzyszenie pobierało w czasie realizacji projektu dotację oświatową na [...] dzieci - uczestników projektu finansowanych z EFS, czym naruszono warunki określone w regulaminie konkursu, powołanych wytycznym oraz umowie o dofinansowanie, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. (tj. § 2 ust. 6 pkt 11 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu, rozdziału 3 regulaminu konkursu, rozdziału 3 podrozdziału 3.1 pkt 11 i) Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020).

Sąd doszedł również do przekonania, że organy miały podstawę do nałożenia na Stowarzyszenie obowiązku zwrotu całości wypłaconego dofinansowania, a nie tylko jego części, o co apelowano w skardze. Doszło bowiem do oczywistego naruszenia procedur i dwukrotnie pobrano ze środków publicznych środki na sfinansowanie tych samych zadań, czym naruszono podstawowy warunek wyboru projektu do dofinansowania. Naruszenie tego wymogu musiało skutkować pozbawieniem Stowarzyszenia całości otrzymanej pomocy i takie rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Stwierdzone naruszenie wypełniało kryteria do uznania tego zachowania za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. W rozumieniu tego przepisu "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Szkoda w budżecie Unii miała charakter rzeczywisty i polega na pobraniu środków na zadania, które zostały sfinansowane z innego źródła. Wprawdzie wskazany przez organy okres pobierania dotacji oświatowej na dzieci objęte projektem nie pokrywał się w pełnym zakresie z czasem realizacji projektu, ale z uwagi na sposób wypłacenia Stowarzyszeniu środków w kwocie ryczałtowej oraz łączącego się z tym uproszczonego sposobu rozliczenia wydatków (zob. sekcję 39 regulaminu, § 4 umowy oraz załącznik nr 1 do umowy - Ogólne Warunki Realizacji Projektu rozliczanego w oparciu o uproszczone metody rozliczeń, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020), a przede wszystkim naruszenia warunku otrzymania dofinansowania, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że okoliczności te dawały podstawy do nałożenia obowiązku zwrotu dofinansowania w pełnej wysokości. Rozstrzygnięcie to znajduje oparcie w art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zgodnie z którym nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie korzystał tylko z jej części. Przy takich zasadach rozliczenia projektu, jak podano wyżej, nie było możliwości rozliczenia poszczególnych wydatków, a zatem nie istniała także możliwość rozliczenia otrzymanego dofinansowania na okresy, w których przekazywano sprawozdania w celu otrzymania dotacji oświatowej. Zasadnicze znaczenie przypisać jednak należy naruszeniu podstawowego (pierwotnego) warunku wyboru projektu, to jest takiego, w braku zobowiązania się do jego wypełnienia, dofinasowanie ze środków UE nie zostałoby udzielone. A ponieważ Stowarzyszenie nie zwróciło żądanych środków dobrowolnie, to zaistniała podstawa prawna do wydania w tej kwestii decyzji zobowiązującej do zwrotu wraz z odsetkami, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.

Reasumując, w ocenie Sądu organy wykazały, że Stowarzyszenie naruszyło procedury w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w postaci zakazu podwójnego finansowania i prawidłowo zobowiązały je do zwrotu dofinansowania w pełnej wysokości wraz z odsetkami. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały jasno wskazane w uzasadnieniach decyzji i poddają się one weryfikacji w oparciu o zgromadzone dowody, a uzasadnienia decyzji nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a. Wskazano w nich fakty, które uznano za udowodnione i dowody, na których się oparto. Wzgląd na interes społeczny związany z funkcjonowaniem przedszkola nie mógł wpłynąć na odstąpienie lub zmniejszenie kwoty podlegającej zwrotowi, ponieważ doszło do naruszenia warunku wyboru projektu. Naruszono podstawowy obowiązek, którego przestrzeganie było warunkiem uprawniającym do otrzymania pomocy finansowej ze środków unijnych, a którego wprowadzenie w systemie dotacji do warunków konkursu było dopuszczalne. Nałożony na Stowarzyszenie obowiązek zwrotu nie jest sankcją, a jedynie konsekwencją ustalenia, że warunki wymagane dla uzyskania korzyści wynikającej z przepisów Unii nie były przestrzegane, co spowodowało uznanie przyznanej korzyści za nienależną (por. pkt 56 i 64 wyroku TSUE z 1 października 2020 r. w sprawie C-743/18).

Jak już podkreślono, wykrycie rzeczonego naruszenia i zakwalifikowanie go jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013 obligowało organy do odzyskania wypłaconych środków, do czego właściwe instytucje zobowiązywał przepis art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 122 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1303/2013.

W analizowanym przypadku w dacie podejmowania skarżonych decyzji nie doszło także do upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do obowiązku zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności, o których to terminach mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1). W sprawie nie minął bowiem okres 4 lat liczony od daty dopuszczenia się nieprawidłowości. W niniejszym przypadku należy uznać, że mamy z nieprawidłowością powtarzającą się, związaną z wykazywaniem tych samych dzieci objętym projektem w okresie jego realizacji od 1 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r. w sprawozdaniach miesięcznych kierowanych do organu dotującego. Dodatkowo przerwanie biegu terminu przedawnienia wywołało również skierowane do skarżącego wezwania z dnia 7 grudnia 202 r. o zwrot dofinasowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Notabene, zadaniem Sądu, wydanie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne protokołu z dnia 1 czerwca 2022 r. z prowadzonej kontroli nr [...] także spełniało kryteria "każdego aktu organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", o którym mowa w rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Z podanych względów Sąd ocenił skargę jako niezasadną i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.