Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2187/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 listopada 2021 r., nr SKO.BP/4104/17/2021 w przedmiocie nakazu podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 1364/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym "w dniu 9 lutego 2021 r." sprawy ze skargi A.K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: SKO) z 3 listopada 2021 r., znak SKO.BP/4104/17/2021 w przedmiocie nakazu podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, oddalił skargę.

W postanowieniu z 3 marca 2022 r. Sąd I instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/21, w ten sposób, że w komparycji wyroku w wersach 4 i 10 w miejsce błędnie wpisanych dat posiedzenia: "9 lutego 2021 r.", wpisano prawidłowo: "9 lutego 2022 r.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 15 września 2021 r., znak: RID.604.69.2021.IB Wójt Gminy R. (dalej: organ I instancji, Wójt), na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) oraz § 1 ust. 2 uchwały Nr XX/150/20 z dnia 14 września 2020 r. Rady Gminy R. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. 2020.5887), nakazał skarżącej - właścicielce budynku oznaczonego numerem porządkowym [...], posadowionego na działce o nr ewid. [...] w Ł., Gmina R., wykonanie obowiązku polegającego na przyłączeniu ww. budynku do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. (pkt 1). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, iż nie uczestniczyła w wizji lokalnej w dniu 23 lipca 2021 r., a ponadto "jest w trakcie załatwiania zgód na przydomową oczyszczalnię ścieków". Przydomowa oczyszczalnia jest już zakupiona. SKO decyzją z 3 listopada 2021 r., znak: SKO.BP/4104/17/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca podniosła, że uzyskała zgodę na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków, która jest już "zakupiona i wkopana". Dom jest niezamieszkały, pobyt w nim ma charakter okazjonalny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w trakcie niniejszego postępowania o nakazanie przyłączenia do sieci już wcześniej wybudowanej, skarżąca podjęła dopiero kroki zmierzające do powstania oczyszczalni, natomiast przy wydaniu decyzji w II instancji oczyszczalnia jeszcze nie istniała. Istnieją techniczne możliwości podłączenia budynku skarżącej do gminnej sieci kanalizacyjnej, stąd też zaktualizował się obowiązek przyłączenia do wskazanej istniejącej sieci kanalizacyjnej. Ustawodawca zastrzega, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższe oznacza, że przydomowa oczyszczalnia ścieków musi powstać przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO z 3 listopada 2021 r. w sytuacji, w której decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji organu II instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji w sytuacji, w której decyzja tego organu wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji organu II instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej;

3) niezastosowaniu art. 135 p.p.s.a. przez niezasadne nieuchylenie decyzji Wójta z 15 września 2021 r. w sytuacji, w której decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji organu I instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej;

naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 Nr 132 poz. 622 ze zm.) przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że stan w którym skarżąca posiada na terenie swojej działki przydomową oczyszczalnie ścieków i jest na etapie zaawansowanych prac budowalnych oraz procedur formalnych zmierzających do uruchomienia przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków nie spełnia przesłanki "wyposażenia" w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym jedocześnie oświadczając, że skarżąca zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nastąpiła wskazana powyżej bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organy. Organ administracji prowadził bowiem postępowanie i wydał decyzję administracyjną w sytuacji, w której skarżąca posiadła na terenie swojej nieruchomości przydomową oczyszczalnie ścieków zawierającą wszystkie niezbędne certyfikaty. Skarżąca bowiem posiadała już przydomową oczyszczalnie ścieków na zaawansowanym etapie czynności budowlanych (technicznych) oraz prowadziła wszelkie niezbędne formalne procedury związane z uruchomieniem przedmiotowej przydomowej oczyszczalnie ścieków.

Według autora skargi kasacyjnej, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezależnie od naruszeń przepisów postępowania ma sposób wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy przez WSA w Krakowie na łamach zaskarżonego wyroku, powyższy przepis stanowił materialno-prawną podstawę kwestionowanej decyzji administracyjnej. WSA w Krakowie w wyroku powielił błędną wykładnię rzeczonego przepisu przyjętą przez organy obu instancji, zakładającą że dla spełnienia przesłanki "wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych" konieczne jest posiadanie już w pełni uruchomionej oczyszczalni ścieków. Przyjmując, że ratio legis ustawy zakłada zapewnienie porządku i czystości środowiska należy posłużyć się wykładnią celowościową przedmiotowych zapisów ustawy. Skoro skarżąca posiadała już całe instrumentarium do zapewnienia uruchomienia przydomowej oczyszczalni ścieków, w tym poniosła znaczne nakłady finansowe na zakup niezbędnych urządzeń to całkowicie niezrozumiały jest opór organów przymuszających skarżącą do przyłączenia się do kanalizacji na podstawie skrajnie rygorystycznej wykładni przepisów ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wydaje się, że ustawodawca nie przez przypadek nie wskazuje wprost, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków musi być czynna a posługuje się określeniem "wyposażenia" na wypadek gdyby jak w sytuacji skarżącej przedmiotowa oczyszczalnia ścieków była na ostatnim etapie poprzedzającym uruchomienie niezbędnych urządzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Do naruszenia tych przepisów mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie oddalające skargę w niniejszej sprawie nie było skutkiem obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i c, p.p.s.a. jak zdaje się uważać autor skargi kasacyjnej, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących Sądowi I instancji takie ustalenia poczynić. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej niestarannie sformułował te zarzuty i nie sprecyzował prawidłowo ich treści, co jak już wyżej wykazano świadczy o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 21.03.2023 r., III OSK 1984/21, LEX nr 3510015).

Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu I instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Jednocześnie wzruszenie rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy jest możliwe jedynie w sytuacji, w której skarga została uwzględniona, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Norma art. 105 § 1 k.p.a. wskazująca na bezprzedmiotowość postępowania stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze podkreśla się, że z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, to art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I OSK 2582/19 oraz wyrok NSA z 25.01.2024 r., II OSK 960/21, LEX nr 3689286). Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tym postępowaniu. W realiach tej sprawy, zdaniem NSA, zarówno okoliczności faktyczne sprawy jak i jej stan prawny, uzasadniają w pełni potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji z 15 września 2021 r., znak: RID.604.69.2021.IB Wójta, który na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) oraz § 1 ust. 2 uchwały Nr XX/150/20 z 14 września 2020 r. Rady Gminy R. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. 2020.5887), nakazał skarżącej wykonanie obowiązku polegającego na przyłączeniu budynku do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej w terminie do 31 grudnia 2021 r. (pkt 1) ,albowiem wystąpiły w tym postępowaniu niezbędne elementy materialnego stosunku prawnego, pozwalające wydać decyzję załatwiającą sprawę w II instancji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w trakcie niniejszego postępowania o nakazanie przyłączenia do sieci już wcześniej wybudowanej, skarżąca podjęła dopiero kroki zmierzające do powstania oczyszczalni, natomiast przy wydaniu decyzji w II instancji oczyszczalnia jeszcze nie istniała. Istnieją techniczne możliwości podłączenia budynku skarżącej do gminnej sieci kanalizacyjnej /k.6 akt adm./. Ma rację Sąd I instancji, że zaktualizował się obowiązek przyłączenia do wskazanej istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA oraz w piśmiennictwie, że ustawodawca zastrzega, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższe oznacza, że przydomowa oczyszczalnia ścieków musi powstać przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika zasada, że w przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej nieruchomość ma być do niej podłączona, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przypadku, gdy nieruchomość jeszcze przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej wyposażona została w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z 6.07.2023 r., II OSK 802/20, LEX nr 3646922).

Z powyższego wynika, że z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej zwalnia jedynie posiadanie czynnej przydomowej oczyszczalni ścieków, a takiej - jak wskazuje ustalony i niezakwestionowany w sprawie stan faktyczny - strona skarżąca nie posiadała. A skoro tak, fakt braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, istniały podstawy do wydania przez organ nakazu nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia tejże nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku podłączenia się do kanalizacji (por. wyrok NSA z 13.01.2017 r., II OSK 991/15, LEX nr 2248114). Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwalał organowi administracyjnemu na luz decyzyjny przy wydaniu przedmiotowego nakazu. Dla tej oceny nie mają znaczenia podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności.

W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.