Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 108/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4art 135 § 1 pkt 1 lot c art 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 64 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 789/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2018 r. nr 403.13/C-14/17/18 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 789/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 28 września 2018 r., nr 403.13/C-14/17/18 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia 17 sierpnia 2018 r. odmawiającą [...] udzielenia zezwolenia na zmianę dwóch fragmentów lasu o łącznej powierzchni około 0,1620 ha na użytek rolny na działce nr [...] położonej w [...], stanowiącej własność wnioskodawcy. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego, wskazanego w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1991r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, ze zm., dalej: "u.l.") interesu dla zamiany użytku leśnego na rolny, wskazując ponadto, że ustawodawca zezwolił na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności zaś, gdy przedmiotowa zmiana jest niezbędna dla zaspokojenia takiej potrzeby, której znaczenie przewyższa interes publiczny ochrony lasu i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. Zdaniem Kolegium, sam zamiar urządzenia stawu i prowadzenia gospodarki rybnej, nie uzasadnia obiektywnych, szczególnych potrzeb wnioskodawcy. Zmiany tej nie uzasadnia również pozostała powołana w odwołaniu argumentacja wskazująca na przeznaczenie gruntu jako teoretyczne zabezpieczenie okolicy w wodę w razie pożaru, bowiem w ocenie Kolegium do tego celu służą specjalne zbiorniki przeciwpożarowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, aktualna sytuacja życiowa skarżącego nie wymaga dokonania przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny, nawet jeżeli skarżący nie zgadza się z dotychczas ujawnioną w ewidencji gruntów klasyfikacją tego gruntu. Prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny, nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, że "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tym samym organy obu instancji słusznie uznały, że obiektywne kryteria obowiązku zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, przemawiały na niedopuszczalnością zmiany wyżej opisanych fragmentów leśnych na użytek rolny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ zarówno I i II instancji przepisów art. 7, 77, 79 a i 107 § 3 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez przyzwolenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i jednocześnie usprawiedliwianie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organów zarówno I i II instancji do niestosowania w szczególności art. 79 a k.p.a.,

b) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. polegające niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazania, dlaczego podzielił on stanowisko Organu w zakresie, że na gruncie znajdują się dwa fragmenty lasu, którym należy zapewnić trwałość i ciągłość jego użytkowania o łącznej pow. Około 0,1620 ha, gdzie z ustawowej definicji lasu wynika, że las oprócz innych kryteriów musi obligatoryjnie spełniać kryterium powierzchniowe. Dwa "fragmenty lasu" zakładając, że są symetryczne nie spełniają kryterium powierzchniowego. Z kolei zakładając, że "dwa fragmenty lasu" są niesymetryczne również przynajmniej jeden fragment nie spełnia kryterium powierzchniowego o powierzchni przestrzennej co najmniej 0,10 ha. W przedmiotowym stanie faktycznym przynajmniej jeden fragment "lasu" jest to w rzeczywistości użytek rolny - w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowany i porośnięty samosiejką, nietrafnie zaklasyfikowany jako grant leśny, na którym z uwagi na jego nieregularny obszar nie jest możliwym prowadzenie produkcji leśnej; Wojewódzki Sąd w Białymstoku bez przeprowadzenia wnikliwej analizy utrzymuje błędny wniosek Organu, że należy taki grant z uwagi na jego klasyfikację ochraniać jak las;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia art. art. 8, 9, 11,15 kpa tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli; zasady informowania stron; zasady przekonywania; zasady dwuinstancyjności, w przedmiocie zebrania oraz dokonania przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom postępowania administracyjnego, w zw. z art. 7 kpa tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz okoliczności faktycznych - w ramach uznania administracyjnego - tylko poprzez zastosowanie swobody decyzyjnej oraz naruszenia art. 76, 77 § 1, 78, 80, 136 kpa w przedmiocie niedopełnienia obowiązku prawidłowego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującym nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu strony przez Organ zarówno I i II instancji; jedynie lakoniczne odniesienie się do naruszenia art, 76, 77 § 1, 78, 80, 136 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 w zw. z 107 § 3 kpa w przedmiocie sporządzenia niekompletnego, nielogicznego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji organu I oraz II instancji pomijającego rozróżnienie na uzasadnienie prawne i faktyczne, nie odnoszące się do wszystkich przywołanych w skardze naruszeń organu I instancji w szczególności art. 7 i 107 § 3 kpa, skutkujące z jednej strony błędnym uznaniem przez Organ, że na gruncie znajdują się dwa fragmenty lasu, którym należy zapewnić trwałość i ciągłość jego użytkowania o łącznej pow. Około 0,1620 ha, gdzie w stanie faktycznym jest to w rzeczywistości grunt rolny - w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowany i porośnięty samosiejką, nietrafnie zaklasyfikowany jako grant leśny, na którym z uwagi na jego nieregularny obszar nie jest możliwym prowadzenie produkcji leśnej; z drugiej strony częściowo prawdziwym uznaniem, że na grancie znajduje się młodnik, krzewy w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej z czego Organ bez przeprowadzenia wnikliwej analizy wywodzi błędny wniosek, że należy taki grunt z uwagi na jego klasyfikację ochraniać jak las.

d) art. 183 § 2 pkt. 5 ppsa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji korzystając z uprawnienia na podstawie art. 139 § 2 ppsa dopuścił się prowadzenia czynności poza jawnym posiedzeniem za zamkniętymi drzwiami jednocześnie nie wywołując sprawy i tym samym pozbawiając stronę skarżąca możliwości udziału w posiedzeniu. To naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że pełnomocnik strony skarżącej podczas wskazanego posiedzenia chciał złożyć wniosek o otworzenie rozprawy i wniesienie zastrzeżeń do protokołu z rozprawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podczas rozprawy WSA nie zaprotokołował istotnych twierdzeń podnoszonych przez pełnomocnika Skarżącej jedynie kilka haseł i wyrywkowy cytat, które nie odzwierciedlały przebiegu rozprawy a miały istotny wpływ na rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: poprzez błędne uznanie, że na gruncie znajdują się dwa fragmenty lasu, którym należy zapewnić trwałość i ciągłość jego użytkowania o łącznej pow. około 0,1620 ha, gdzie z ustawowej definicji lasu wynika, że las oprócz innych kryteriów musi obligatoryjnie spełniać kryterium powierzchniowe. Dwa "fragmenty lasu" zakładając, że są symetryczne nie spełniają kryterium powierzchniowego. Z kolei zakładając, że "dwa fragmenty lasu" są niesymetryczne również przynajmniej jeden fragment nie spełnia kryterium powierzchniowego co najmniej 0,10 ha. W przedmiotowym stanie faktycznym przynajmniej jeden fragment "lasu" jest to w rzeczywistości grunt rolny - w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowany i porośnięty samosiejką, nietrafnie sklasyfikowany jako grunt leśny, na którym z uwagi na jego nieregularny obszar nie jest możliwym prowadzenie produkcji leśnej; Wojewódzki Sąd w Białymstoku bez przeprowadzenia wnikliwej analizy utrzymuje błędny wniosek Organu, że należy taki grunt z uwagi na jego klasyfikację ochraniać jak las.

b) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie poprzez błędnej uznanie, iż ograniczenie wykonywania przez Skarżącą prawa własności mieści się w kryterium prawnie uzasadnionych ograniczeń, których Sąd pierwszej instancji nie jest w stanie przybliżyć odnosząc się wyłącznie do uprawnienia organu do rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Tak zaprezentowane prawnie uzasadnione ograniczenie prawa własności w rozumieniu Sądu pierwszej instancji wobec narzucania Skarżącej nieekonomicznego dla niej działania, z pominięciem słusznego interesu strony i okoliczności faktycznych jak-również interesu społecznego wydaje się rażąco sprzeczne z powoływaną normą i z pewnością nie stanowi prawnie uzasadnionych ograniczeń. Do prawnie uzasadnionych ograniczeń prawa własności nie wydaje się również ochrona "dwóch fragmentów lasu", które indywidualnie nie spełniają kryterium powierzchniowego wynikającego z ustawowej definicji lasu.

c) art. 32 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał przedmiotowego stanu faktycznego z uwzględnieniem naruszenia zasady równości oraz dyskryminacji sytuacji prawnej Skarżącej w odniesieniu do jej sąsiadów, poprzez wydanie decyzji zezwalającej sąsiadowi na przekształcenie gruntów zaklasyfikowanych jako leśne porośniętych wieloletnim lasem wobec braku zezwolenia na przekształcenie gruntu zaklasyfikowanego jako grunt leśny Skarżącej a porośniętym w głównej mierze samosiejką. W świetle art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 32 konstytucji, równe traktowanie oznacza, że wszystkie strony znajdujące się w takiej samej sytuacji powinny być traktowane w porównywalny sposób, bez jakichkolwiek przejawów dyskryminacji. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takie samej sytuacji są traktowane w porównywalny sposób. W przypadku różnic w traktowaniu prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż zarzut strony Skarżącej odnoszący się do naruszenia art. 32 konstytucji z uwagi na zindywidualizowane stany faktyczne każdego z sąsiadów wydaje się nie uwzględniać wyinterpretowanej z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 32 konstytucji normy, którą Ustawodawca żeby podkreślić jej zasadność wprowadził ją do k.p.a.

4) art. 64 ust 2 i 3 w zw. z. art. 32 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie dotyczącym naruszenia prawa własności oraz równości i zakazu dyskryminacji poprzez pominięcie okoliczności faktycznych i słusznego interesu strony.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Wprawdzie zgodnie z art. 3 przywołanej ustawy lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, ale zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych szczególne znaczenie dla zakwalifikowania określonej działki jako leśnej należy przypisać ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 354/21; 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 1506/05 i II FSK 842/05; 25 listopada 2010r., sygn. akt II FSK 1291/09; 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 195/10; z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 984/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). To bowiem na podstawie wpisu w ewidencji określane jest przeznaczenie gruntu i wynikające z niego skutki prawne. Fakt, że określona działka nie jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie wyłącza bowiem możliwości uznania jej za las w znaczeniu prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/15). Oznacza to, że pozbawienie określonej działki roślinności typowo leśnej niezależnie od tego czy może ono zostać uznane za przejściowe, nie powoduje samo z siebie odleśnienia tej działki i nie prowadzi do korekty wpisu w ewidencji. Zmiana przeznaczenia działki z leśnej na rolną możliwa jest wyłącznie w trybie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i skutkuje zmianą wpisu w ewidencji na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że stanowisko skargi kasacyjnej stwierdzające: "(...) w stanie faktycznym jest to w rzeczywistości grunt rolny – w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i porośnięty samosiejką, nietrafnie zaklasyfikowany jako grunt leśny. (...).", "(...) wartościowego lasu nie było na terenie jej działki od 30-40 lat. (...)" – jest nieusprawiedliwione bowiem sporna działka nadal figurowała w przedmiotowej ewidencji jako grunt leśny. Brak roślinności leśnej nie powodował, że straciła ona charakter leśny, a zmiana ich przeznaczenia na rolne wymagała zastosowania trybu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021r. sygn. akt I OSK 354/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W treści środka odwoławczego brak pełnej spójności, gdyż z jednej strony skarga kasacyjna twierdzi, że przedmiotowa działka to grunt rolny, a z drugiej strony wnioskuje o zmianę lasu na użytek rolny.

Jednocześnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, będący podstawą wydania decyzji w sprawie, stanowi, iż zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już dokonywał wykładni powyższego przepisu i orzecznictwo dotyczące "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" jest już utrwalone i jednolite w judykaturze. W orzecznictwie tym przyjęto, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Zatem, dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Natomiast użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną samodzielność (swobodę) przy podejmowaniu decyzji (por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 126–133).

W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien, po uprzednim zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Przy czym należy pamiętać, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek.

Zatem, możliwość zmiany lasu na użytek rolny należy do sytuacji szczególnych, wyjątkowych, a właściciel lasu powinien wykazać szczególnie uzasadnioną potrzebę dokonania takiej zmiany. To na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby. Natomiast sposób sformułowania art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, który jako jedyną przesłankę wymienia "szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu" prowadzi do wniosku, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek dokładnego zbadania tej przesłanki w jednostkowej sytuacji strony wnioskującej i dokonania oceny wskazywanych przez stronę okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 51/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

[...] we wniosku do organu wskazał, iż chciałby grunty zagospodarować na sad, ogrody warzywne i budowę stawu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia Sądu I instancji, a zwłaszcza, że organy obu instancji słusznie uznały, że obiektywne kryteria obowiązku zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, przemawiały na niedopuszczalnością zmiany wyżej opisanych fragmentów leśnych na użytek rolny. Taka ocena okoliczności niniejszej sprawy, istotnie różniąca się od tej prezentowanej przez skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy była uprawniona i nie nosi cech dowolności. Zaskarżona ostateczna decyzja organu została zaś właściwie uzasadniona, a argumentacja w niej zawarta, wynika z rozważenia wszystkich zarzutów odwołania i ponownego autonomicznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Nie doszło również do naruszenia przepisów procesowych, w tym również tych odnoszących się do wadliwego sporządzenia wyżej wspomnianego protokołu oględzin.

Ponadto należy podkreślić, że przyjętą wykładnia i zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza przytaczanych w środku odwoławczym normom Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny – w uchwale z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22 – opierając się w szczególności na dotychczasowym własnym dorobku orzeczniczym oraz Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych rozpoznawaną sprawą przepisów, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty nieuwzględnienia odnośnych norm Konstytucji w związku z przywoływanymi normami prawa są nieuzasadnione (zob. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego w ocenie Sądu odwoławczego zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na o naruszenie prawa materialnego należy uznać za chybione.

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz przepisami k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na zmianę dwóch fragmentów lasu na użytek rolny na działce nr [...] położonej w Zaściankach. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy stwierdza, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają powody, dla których skarga została oddalona. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę dwóch fragmentów lasu o łącznej powierzchni około 0,1620 ha na użytek rolny na działce nr [...] położonej w Zaściankach, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje pełne potwierdzenie w zaskarżonym wyroku Sądu wojewódzkiego.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegający na tym, że Sąd pierwszej instancji korzystając z uprawnienia na podstawie art. 139 § 2 p.p.s.a. dopuścił się prowadzenia czynności poza jawnym posiedzeniem za zamkniętymi drzwiami jednocześnie nie wywołując sprawy i tym samym pozbawiając stronę skarżąca możliwości udziału w posiedzeniu. W myśl art. 139 § 2 p.p.s.a. ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie wstrzymuje ogłoszenia. Jeżeli ogłoszenie było odroczone, może go dokonać jednoosobowo przewodniczący lub jeden z sędziów składu orzekającego.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 28 marca 2019 r., zgodnie z sporządzoną notatką przez starszego sekretarza sądowego, stwierdzono rozbieżności w podanych terminach ogłoszenia orzeczenia WSA kontrolowanego obecnie w ramach sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej. W protokole z rozprawy z dnia 14 marca 2019 r. wpisano godzinę "850", natomiast w wokandzie i w systemie komputerowym wpisano godzinę z omyłką literową "830". Ogłoszenie zaskarżonego wyroku nastąpiło w trybie art. 139 § 2 p.p.s.a. w dniu 28 marca 2019r., posiedzenie rozpoczęto o g. 830, zakończono o g. 840. Na ogłoszeniu w/w wyroku nikt się nie stawił, co potwierdza protokół z ogłoszenia zaskarżonego wyroku. Ponadto, jak wynika z sporządzonej w dniu 28 marca 2019 r. kolejnej notatki przez starszego sekretarza sądowego, o g. 850 stawiła się pełnomocnik skarżącego r. pr. K. K. i została poinformowana przez Sędziego sprawozdawcę o fakcie ogłoszenia orzeczenia o g. 830 oraz powiadomiona o treści sentencji wyroku. Pełnomocnik w dniu 29 marca 2019 r. złożył wniosek o sporządzenie uzasadniania do przedmiotowego wyroku, a później wniósł rozpoznawaną niniejszym przez Sąd odwoławczy skargę kasacyjną.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 103 p.p.s.a. strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Jednocześnie stosownie do art. 105 p.p.s.a. strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy.

Jak wynika z akt sprawy skarżący nie wnosił o wpisanie zastrzeżeń do protokołu, nie wnioskował też o sprostowanie czy uzupełnienie protokołów. Mając na względzie powyższe oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej jest nieuprawniony. Uchybienie Sądu I instancji w zakresie godziny ogłoszenia wyroku nie miało w szczególności wpływu na wynik sprawy i nie pozbawiło strony możności obrony swoich praw (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 654–674).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.