Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1276/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/22 w sprawie ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") w przedmiocie nakazu rozbiórki: I. stwierdził, że Wojewódzki Inspektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania przez Wojewódzkiego Inspektora aktu lub dokonania czynności w sprawie, III. w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz IV. zasądził od Wojewódzkiego Inspektora kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną, w zakresie punktu III. złożyła M. B. . Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez brak wzięcia pod uwagę całości okoliczności sprawy wyrażających się w braku ustalenia na potrzeby oceny wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej łącznego okresu trwania postępowań administracyjnych przed Wojewódzkim Inspektorem oraz ilości postępowań w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, brak ustalenia znaczenia przedłużającego się postępowania dla skarżącej oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, to jest procedowania przez organy od 2005 r. w bardzo prostej sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, które byłyby zbieżne z celem zasądzenia sumy pieniężnej i uzasadniałyby odstąpienie od jej zasądzenia, pomimo rażącego naruszenia prawa przez organ.

Wskazując na powyższe M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, to jest w punkcie III., i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska M. B. , że w realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora, zachodzi podstawa do przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Nie można także uwzględnić okoliczności, które skarżąca przytoczyła w skardze kasacyjnej na poparcie zaprezentowanej tezy.

M. B. nie zakwestionowała ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Należy więc przyjąć, że są one bezsporne.

Dnia 13 grudnia 2021 r. w placówce pocztowej skarżąca nadała odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia 18 listopada 2021 r., nr 152/2021. Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. odwołanie to wraz z innymi wniesionymi odwołaniami zostało przesłane do Wojewódzkiego Inspektora. Organ odwoławczy wezwał następnie jednego z odwołujących się do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Nastąpiło to z dużym opóźnieniem: 17 marca 2022 r., Następnie dnia 4 kwietnia 2022 r. organ na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że wymaga tego konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy jednoczesnych występujących ograniczeniach w działaniu organów administracji związanych z COVID-19, a także znacznej ilości toczących się postępowań administracyjnych i zwiększeniem ilości spraw. Nowy termin wyznaczono na 30 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 9 maja 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie do organu odwoławczego.

W momencie wniesienia skargi (data wpływu skargi do to Sądu 21 czerwca 2022 r.) postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem jeszcze się nie zakończyło. Wojewódzki Inspektor 8 lipca 2022 r. wydal decyzję kończącą postępowanie.

Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Wojewódzki Inspektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i uznał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił jednak skargę w zakresie, w jakim skarżąca domagała się przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Argumentował, że uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest szczególnym instrumentem o charakterze dyskrecjonalnym, które poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sam fakt stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wytknięcie organowi uchybień skutkujących uznaniem przewlekłości jest wystarczający, aby uczynić zadość funkcji prewencyjnej stosowanych regulacji. Skarżąca natomiast niezasadnie łączy z tym postępowaniem inne postępowania, które w istocie zainicjowane zostały w 2005 r. i pozostają w związku z osobą i nieruchomością skarżącej, jednak nie są tą sprawą administracyjną. Wreszcie zauważyć należy, że już samo wniesienie skargi do sądu odniosło skutek albowiem Wojewódzki Inspektor wydał decyzję i zakończył sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z powyższą oceną i nie dopatruje się zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnych istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na jego orzeczenie w części dotyczącej przyznania M. B. sumy pieniężnej. Wbrew skarżącej argumentem na rzecz przyznania jej sumy pieniężnej nie może być fakt, że postępowania dotyczące danego obiektu budowlanego trwają od 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny – nie przecząc, że orzekanie na podstawie art. 149 P.p.s.a. wymaga każdorazowo uwzględnienia indywidualnych okoliczności, a szerszy kontekst faktyczny badanych, co do bezczynności czy przewlekłości, postępowań administracyjnych może mieć niekiedy znaczenie – pragnie zaznaczyć, że obecna sprawa dotyczy konkretnie przewlekłości organu drugiej instancji i odnosi się do tego sprawności organu w rozpoznaniu konkretnego odwołania złożonego 28 grudnia 2021 r. Czynności związane z uzupełnieniem złożonych przez strony środków zaskarżenia prowadzone były opieszale – przez wiele miesięcy – co skutkowało stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora (z rażącym naruszeniem prawa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie nie zaistniały natomiast takie okoliczności, które przemawiałyby za orzeczeniem w sprawie jeszcze dodatkowego środka – w postaci zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Już samo zagrożenie orzeczenia środków przez sąd administracyjny (wobec złożenia skargi przez M. B. ) spowodowało, że organ niezwłocznie wydał decyzję. Skarga osiągnęła zatem swój cel dyscyplinujący. Dodać też należy, że wprawdzie Wojewódzki Inspektor przez pewne okresy w ogóle nie podejmował czynności w postępowaniu odwoławczym, co skłoniło Sąd pierwszej instancji do zakwalifikowania przewlekle prowadzonego postepowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to jednak nie mamy do czynienia z przypadkiem ostentacyjnego niedziałania organu, trwającego szczególnie długo. Od chwili złożenia przez skarżącą odwołania do dnia złożenia skargi upłynęło niecałe sześć miesięcy.

Nie doszło także do naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od jej zasądzenia na rzecz skarżącej, pomimo rażącego naruszenia prawa przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji dotyczące braku podstaw zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jakkolwiek zwięzłe, jest wystarczające i przekonujące. Wbrew argumentom skargi kasacyjnej nie jest tak, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa powoduje, że odstąpienie od orzeczenia sumy pieniężnej wymaga szczególnego uzasadnienia. O środkach takich jak grzywna, czy suma pieniężna sąd administracyjny orzeka niejako niezależnie od pozostałych elementów wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Oczywiście okoliczności sprawy będące podstawą wyrokowania na podstawie art. 149 P.p.s.a. są wspólne, dlatego też w praktyce powody, dla których stwierdzono bezczynność czy przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa, często spowodują, że orzeczona może zostać też grzywna lub suma pieniężna. Nie jest jednak tak, że kwalifikacja bezczynności czy przewlekłości na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. wiąże sąd administracyjny w zakresie orzeczenia grzywnie bądź sumie pieniężnej. W art. 149 § 2 P.p.s.a. ustawodawca użył sformułowania "może ponadto", co świadczy o uzupełniającym charakterze środków orzekanych na tej podstawie prawnej, o których nałożeniu (grzywna), bądź przyznaniu (suma pieniężna) sąd decyduje każdorazowo w zależności od indywidualnych okoliczności sprawy.

W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie M. B. sumy pieniężnej w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przedstawionej argumentacji nie pominął żadnych istotnych kwestii mających znaczenie z punktu widzenia tego elementu wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.