Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 810/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 810/23

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy M. decyzją z 03.02.2023 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 -2a, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), mając na uwadze art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986, dalej jako p.b.) i na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.); po rozpatrzeniu wniosku K. S. otrzymanego 13 grudnia 2019 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycję przewidziano do realizacji na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym C. , w gminie M..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia 20 lipca 2020 r. Burmistrz Gminy M. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb C. .

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły: V. S. oraz E. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 marca 2021 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dnia 27 maja 2021 r. Burmistrz Gminy M. wydał kolejną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, którą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2021 r. utrzymano w mocy.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 56/22 powyższe decyzje zostały uchylone. W uzasadnieniu wyroku wskazano na nieprawidłowości w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zarówno w zakresie merytorycznym (brak uwzględnienia wszystkich działek z obszaru analizy), jak i formalnym, dotyczącym mapy. Wskazano również na uchybienia w zakresie uzasadnienia ustalonych parametrów zabudowy.

Burmistrz Gminy M., uwzględniając powyższe uwagi, przeprowadził ponownie analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 u.p.z.p. Analiza wykazała, że wnioskowany teren leży w miejscowości C. i nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren jest zabudowany parterowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, leży w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono ponownie wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej jako rozporządzenie MI), to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszym przypadku odległość ta wyniosła 99 m. Wykaz działek, które znalazły się w obszarze analizy wraz z ich parametrami zabudowy zawarto w zestawieniu funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wykazie zawarto te działki, których zabudowa znalazła się w obrębie granicy obszaru analizowanego, a szczegółowe parametry określono dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stanowiących odniesienie dla planowanej zabudowy.

Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione.

Wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliły na dokonanie ustaleń w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, to jest określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

W wynikach analizy przedstawiono odniesienie wnioskowanych parametrów zabudowy do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, zgodnie z § 4, § 5, §6, § 7, § 8 rozporządzenia MI (w brzemieniu obowiązującym do 31.12.2021 r. - zgodnie z przepisami przejściowymi).

Stwierdzono, co następuje:

Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia istnieje możliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich: nr ewid. [...] i [...]. Wnioskowana linia nowej zabudowy: brak - planowana inwestycja polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany linii zabudowy.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na obszarze analizowanym wynosi 16% (minimalny: 2%, maksymalny: 35%). Wnioskowany wskaźnik: brak - planowana inwestycja polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany wielkości powierzchni zabudowy.

Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 12 m (minimalna: 9 m, maksymalna: 24 m). Wnioskowana szerokość elewacji frontowej: brak - planowana inwestycja polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany szerokości elewacji frontowej.

Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia: wyniki analizy dają możliwość ustalenia wnioskowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków mieszkalnych wynosi 4,7 m (minimalna: 3 m, maksymalna: 9 m), w przypadku dachów płaskich mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi attyki, w przypadku dachów stromych - mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do krawędzi okapu. Istnieje możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nr ewid. [...] - na poziomie ok. 5 m oraz nr ewid. [...] - na poziomie ok. 3 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 7,0 m. W związku z rozbieżnością pomiędzy wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczoną zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, a wnioskowaną wartością, rozważono możliwość skorzystania z dopuszczenia zawartego w § 7 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wyników analizy. Stwierdzono, że wyniki analizy dają podstawę do ustalenia wnioskowanej wartości, ponieważ zawiera się ona w przedziale wyznaczonym przez wartość najmniejszą i największą występującą w obszarze analizowanym, to jest między 3 m i 9 m. W obszarze analizowanym zawiera się 20 nieruchomości z zabudową mieszkaniową, z czego 15 budynków posiada dachy płaskie, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7 m wskazano dla dwóch budynków. W związku z tym, dopuszczenie możliwości realizacji planowanego zamierzenia w ramach wnioskowanych parametrów, uznano za zasadne.

Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia wyniki analizy dają możliwość ustalenia wnioskowanej geometrii dachu. Na obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 40° (±5°), wysokości budynków wynoszą od 3 m do 9 m (± 0,5 m). Wnioskowana geometria dachu: dach płaski. Po dokonaniu analizy stwierdzono, że wnioskowana geometria dachu odpowiada geometrii dachów w obszarze analizowanym.

Ustalenie dotyczące wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wynika z treści § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589).

Określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów wynika z treści art. 54 pkt 2 lit. c i d wyżej wymienionej ustawy oraz § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia MI.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., dokonano uzgodnienia z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja nie wymaga uzyskania dodatkowych uzgodnień lub decyzji, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wymaganych przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. S. i V. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zarzucono :

1. Naruszenie § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, poprzez błędne wyznaczenie frontu działki poddanej analizie na 33 metry, podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że odcinek planowanego wjazdu jest stosunkowo krótki, co może rodzić konieczność przyjęcia innego mnożnika szerokości frontu działki w celu wyznaczenia optymalnych granic obszaru analizowanego, który winien być uzasadniony. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14: "przez pojęcie frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko ta część działki, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają do drogi".

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia MI, poprzez błędne i dowolne przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji może wynosić od 4,5 metrów do 7 metrów, co nie stanowi przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ok. 5 m na działce nr [...] i ok. 3 m na działce nr [...]), gdyż jest ona ponad 2 razy niższa od planowanej inwestycji, przy czym planowana inwestycja znajduje się w granicy z działką sąsiednią nr [...]. pomiędzy wysokościami krawędzi zabudowy na działkach nie ma uskoku (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), a nadto wskazanie widełek parametrów (4,5 metra do 7 metrów) jest fikcyjne na potrzeby rzekomego dostosowania się przez organ I instancji do wskazań WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., gdyż w treści uzasadnienia organ I instancji wbrew analizie wskazuje, że średnia wysokość budynków to 4,7 metra (a nie: 4,5 metra jak wynika z analizy), a ponadto niczym nic uzasadnia odstępstwa od wynikającej z analizy średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 4,5 metra, szczególnie, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, a pojecie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo, natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 391/19, SIP LEX nr 2777238);

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego — art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, poprzez błędne i dowolne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji na 7 metrów, podczas gdy z analizy załączonej do decyzji wynika jedynie, że: "ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ mieści się w widełkach wyznaczonych przez wartość najmniejszą i największą, występującą w tym obszarze, to jest między 3m i 9m", bez jakiegokolwiek odniesienia się do zasad dobrego sąsiedztwa (czy to w analizie, czy w pisemnym uzasadnieniu decyzji), podczas gdy jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (vide: wyrok z dnia 18 lutego 2020 r. WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1213/19, SIP LEX nr 2809328 );

4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia MI, poprzez zakwalifikowanie do działek sąsiednich działek mających dostęp wyłącznie z innej drogi publicznej: ul. [...] w C. - działki nr [...], nr [...] i nr [...], a przez to błędne przyjęcie, że średnia wysokość budynku w całym analizowanym obszarze to 4,5 metra i to mimo że najwyższe budynki (1 budynek o 9 m wysokości na działce nr [...] i 2 budynki po 7 m wysokości na działkach nr [...] i nr [...]) znajdują właśnie się przy drodze publicznej: ul. [...] w C. , a nie przy drodze publicznej: ul. [...], na której będzie planowana inwestycja, przez co odnoszenie się do ich wysokości w ogóle nie zapewnia kontynuacji istniejącej już zabudowy na ulicy [...], gdzie budynki mają po 3 m, 4 m lub 5 m wysokości;

5. zaznaczenie obszaru analizowanego w części powyżej trzykrotności frontu działki (nawet przy założeniu, że minimum frontu wynosi 50 m) w części od ulicy [...], podczas gdy komunikacja z drogą publiczną na działce objętej decyzją nie odbywa się na całej szerokości granicy działki przylegającej do drogi publicznej ul. [...], jak chce organ I instancji, i stąd nie wynosi 33 m, a tym samym - obszar analizowany to nie 99 m;

6. naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez strony inne niż wnioskodawca;

7. sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ani wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania uszczegółowiono argumentację na poparcie w/w zarzutów.

Między innymi wskazano, że wnioskiem z dnia 13 grudnia 2019 r. K. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy poprzez lokalizację nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 3,8 metra do wysokości 7 metrów, to jest o jedną kondygnację. Budynek wnioskodawcy jest wzniesiony na działce numer [...], w granicy z działkami [...], [...] i [...]. Skarżące mieszkają w budynku mieszkalnym parterowym o wysokości 3 metry bezpośrednio na działce sąsiedniej nr [...], a ich budynek jest oddalony o 5 metrów od ściany z oknem wnioskodawcy K. S..

W niniejszej sprawie w przyjętym do analizie obszarze znajdują się działki przy dwóch drogach publicznych: ul. [...] i ulicy [...], przy czym planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej jedynie z ulicy [...].

Nadto odwołujące zarzuciły, że wydanie decyzji o warunkach nadbudowy do 7 metrów spowoduje, że zostanie ograniczona możliwość zagospodarowania ich działki nr [...]. Nie będzie można bowiem korzystać z budynku na działce nr [...], gdyż zostanie on pozbawiony światła słonecznego. Organ pominął wnioski dowodowe stron, odsyłając je do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ I instancji nie może bez weryfikacji przyjąć za pewnik wskazań analizy urbanistycznej, która określa, że front działki wnioskodawcy wynosi aż 33 m. Podczas gdy wnioskodawca korzysta do komunikacji jedynie z 12 metrów granicy swojej działki, przylegającej do drogi publicznej ul. [...] w C. .

Zarzucono, że przez pojęcie frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko ta część działki, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają do drogi i zgodziły się z treścią uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 192/18. Organ sporządzając analizę urbanistyczną musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment działki objętej wnioskiem, na którym przewidziano umiejscowienie wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość lub część terenu inwestycyjnego. Jednak tak rozumiana część działki, pełniąca funkcję frontu nie musi pokrywać się z całym bokiem planowanej inwestycji przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście nie musi odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z obecnym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi front działki, który należy uwzględnić wyznaczając obszar analizowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25.09.2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 741: zwanej dalej "u.p.z.p.").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy. o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021r., poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Punkt 6 został dodany do art. 61 ust. 1 ww. ustawy przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20.04.2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznie infrastruktury energetycznej (Dz. U z 2021 r., poz. 922 z dnia 19.05.2021 r.). Jak postanowiono w art. 24 ustawy zmieniającej wchodzi ona w życie w po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie wg art. 9 ustawy zamieniającej do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Kolegium wskazało, że do przedmiotowej sprawy należy stosować przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588. dalej: rozporządzenie MI).

Wskazano też, że z dniem 03.01.2022 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17.12.2021 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia "do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe."

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia MI, stanowią integralną część tej decyzji.

Przedmiotem inwestycji jest wyłącznie nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Aktualnie budynek ma wysokość ok. 3,8 m, planowana wysokość budynku po nadbudowie ma wynieść ok. 6,8 m.

Planowana inwestycja nie wpływa na zmianę linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, ani na zmianę wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Granice obszaru analizowanego przedstawiano na mapie włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej klauzulę z numerem zaewidencjonowania, datę i poświadczenie aktualności.

Obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność frontu działki inwestycyjnej, przyjmując 33 m (w linii prostej z uwagi na kształt działki i jej usytuowanie), tj. 99 m. Zgodnie z art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Analizą objęto wszystkie działki w obszarze, w tym te które znajdują się chociażby w części na terenie analizowanym.

Kolegium wskazało, że wymóg dostępności obu działek (inwestora i sąsiedniej ) z tej samej drogi publicznej nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Tak też nakazał rozumieć termin "działka sąsiednia" Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29.05.2002 r., P 1/01 publ.OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 36, przyjmując, że jest to pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

Kolegium nie zakwestionowało ustalenia wysokości planowanej nadbudowy na poziomie od 4,5 m do 7 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz do najwyższego punktu dachu). Średnia wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 4.5 m, przy wartości minimalnej 3 m i maksymalnej 9 m.

Kolegium zauważyło omyłkę w wartości wskazanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (przywołano średnią wysokość 4,7 m), gdy z rachunku dodawania wartości z 22 działek, suma wynosi 99/22= 4,5 (jak wskazano w analizie i wynikach analizy).

Jak już wskazał WSA w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 56/22, dla określenia parametrów nowej zabudowy uzgadnia się dany parametr występujący w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym.

Nie ma podstaw do kwestionowania poczynionych ustaleń w zakresie wysokości budynku na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, skoro w obszarze analizowanym występują budynku o wysokości 7 m.

Uzasadnione jest ustalenie kąta nachylenia dachu (< 5 stopni) wedle wniosku 5% (

3 stopnie), skoro w obszarze analizowanym ponad połowa budynków jest z dachem płaskim. W ocenie Kolegium najprawdopodobniej nastąpiła omyłka w zakresie stopień/kąt nachylenia dachu, ale nie wpływa to na prawidłowość decyzji, a wartość wnioskowana mieści się we wskazanej w decyzji. Na marginesie Kolegium zauważyło, że w procesie budowlanym przyjmuje się za dach plaski, dach o kącie nachylenia połaci do 12 stopni.

Jak prawidłowo wskazał organ I instancji ustalenie wnioskowanej wysokości nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ planowana zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w terenie analizowanym.

Działka posiada dostęp do drogi publicznej, z ulicy [...], stąd spełniony jest warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Istniejące lub projektowane przyłącza wody, energii, gazu, kanalizacji są wystarczające dla zamierzenia, co wynika z uzupełnionych akt sprawy, spełniony jest zatem warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Kolegium uznało, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tej sytuacji nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że wg wyroku NSA z dnia 16.01.2015 r., sygn. II OSK 227714: "decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na

tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania ".

W świetle powyższego brak było podstaw do kwestionowania ustaleń organu I instancji co do zacieniania czy naruszenia warunków technicznych. Podobnie wypowiedział się WSA w zapadłym w sprawie wyroku sygn. akt IV SA /Po 56/12.

Ewentualne naruszenia praw osób trzecich mogą być przedmiotem rozpoznania przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S., powtarzając zarzuty sformułowane w odwołaniu i wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 3 lutego 2023 r. o warunkach zabudowy, jako wydanych z naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przy czym Sąd zauważa, że pkt 2,3 i 4 odwołania (skargi) zasadniczo stanowiły powtórzenie zarzutów zawartych w skardze rozpoznanej wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA /Po 56/12.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (dalej jako SKO w P.) z dnia z 25.09.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z 03.02.2023 r. znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym C. , w gminie M..

Zasadniczo Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną zawarte w zaskarżonych decyzjach.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organu odwoławczego, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 20.04.2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U z 2021 r., poz. 922) - stanowiącym, że w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym - do przedmiotowej sprawy należy stosować przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu.

W myśl art. 2 pkt 4 ustawy z 17.09.2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz.1986) w u.p.z.p. dodano art.61 ust.5a normujący problematykę obszaru analizowanego. Jednakże z uwagi na treść przepisu przejściowego stanowiącego, iż do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym, do przedmiotowej sprawy należy stosować przepis art.61 w dotychczasowym brzmieniu. W rezultacie ustalenia wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu prawidłowo organy przeprowadziły na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie MI).

Ponadto, mając na uwadze treść art. 59 ustawy z dnia 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz. u. 2023, poz. 1688) – która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24.09.2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Mając na względzie, iż przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono 13 grudnia 2019 r., w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed w/w nowelizacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Analiza urbanistyczna, stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego poprzedzający wydanie decyzji, gdyż to w oparciu o nią ustala się warunki nowej zabudowy. Istotą analizy urbanistycznej przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia jest ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przesłanka ta została spełniona, gdyż w obszarze analizowanym występują działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dostępną z tej samej drogi publicznej.

Sąd podkreśla skalę i charakter planowanej inwestycji. Jest to relatywnie małe przedsięwzięcie polegające jedynie na nadbudowie jednej kondygnacji na jednorodzinnym parterowym domu mieszkalnym. Co istotne, wspomniany budynek już istnieje, czyli jest zlokalizowany, i w zakresie jego parametrów zewnętrznych przewiduje się jedynie zmianę jego wysokości, pozostawiając pozostałe parametry bez zmian.

Z uwagi na powyższe analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ I instancji miała charakter ograniczony do niezbędnych, aczkolwiek wystarczających, parametrów, co usprawiedliwia fakt, że przedmiotowy budynek już istnieje i jest zlokalizowany. Z lektury analizy urbanistycznej wynika, że zawiera ona niezbędne elementy. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i ustalono linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (de facto już istniejącej) w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Zawarto ustalenia dotyczące uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną. Co istotne, analiza zawiera tabelę stanowiącą zestawienie nieruchomości w obszarze analizowanym z podaniem szczegółowych parametrów dla działek objętych obszarem analizowanym dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu i kalenicy, rodzaju dachu ze wskazaniem średnich wartości w/w parametrów w obszarze analizowanym.

Sąd wskazuje, że w kontrolowanej sprawie w świetle analizy trafnie organy przyjęły, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p., w tym dotyczące funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jt. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Odnosząc się do powtarzanego przez skarżącą zarzutu zacienienia jej nieruchomości sąsiedniej Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ocenia się ewentualnego zacienienia. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. np. wyrok NSA dnia 16.11.2017 r. o sygn. II OSK 483/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.09.2020 r. o sygn. II SA/Lu 204/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.02.2024 r. o sygn. IV SA/Po 732/22, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Gl 869/17, publ. CBOSA).

Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. I dopiero na tym etapie możliwa jest ocena tego rodzaju zarzutu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane okoliczności i zarzuty wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15).

Ponadto należy wskazać, że WSA w Poznaniu w swym wyroku z dnia 06.07.2022 r. o sygn. IV SA/Po 56/22 już wiążąco (art.153 p.p.s.a.) przesądził, że zarzuty skarżącej związane z zacienieniem terenu należącej do niej działki są nieistotne na gruncie postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd ten jednoznacznie wskazał, że kwestie te podlegają ocenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie leży to w gestii organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a organu architektoniczno-budowlanego, co będzie miało miejsce na kolejnym etapie realizacji inwestycji w ramach pozwolenia na budowę, jeżeli do niej dojdzie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że w toku niniejszego postępowania wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 06.07.2022 r. o sygn. IV SA/Po 56/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 27 maja 2021 r. nr [...] ustalającą na rzecz K. S. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, a także Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a., pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Obowiązkiem Sądu była więc ocena, czy organy administracji zrealizowały wcześniejsze zalecenia Sądu w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Jak już bowiem wspomniano sąd administracyjny w razie uprzedniej kontroli sądowej jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań.

W ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie organy I i II instancji wykonały w pełni zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06.07.2022 r. o sygn. IV SA/Po 56/22.

Przypomnieć trzeba, że w w/w wyroku Sąd wskazał organom administracji szereg uchybień, które należało wyeliminować.

Po pierwsze, nakazał organom zlecić dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, która będzie mogła stać się podstawą do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten został zrealizowany, gdyż przeprowadzono ponowną, prawidłową, analizę urbanistyczną.

Po drugie, nakazano przedstawienie obszaru analizowanego na mapie posiadającej informację świadczącą o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z wymogiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia MI. Uchybienie to zostało wyeliminowane, gdyż przedstawiono obszar analizowany na mapie posiadającą informację świadczącą o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Po trzecie, nakazano uwzględnienie w analizie urbanistycznej wszystkich zabudowanych działek, zwłaszcza działki nr [...], która jak wynika z części graficznej analizy znajduje się na obszarze analizowanym i jest zabudowana. Jak podkreślił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie IV SA/Po 896/19 (CBOSA) pominięcie choćby jednej działki ewidencyjnej znajdującej się na analizowanym terenie oznacza niepełność w zakresie prowadzonych badań i otrzymanych w związku z tym wyników. Analizą urbanistyczną winny być objęte wszystkie działki zabudowane, które chociażby w części znajdują się w obrębie obszaru analizowanego. Uchybienie to zostało wyeliminowane, gdyż aktualny (poszerzony) obszar analizowany obejmuje większą niż uprzednio ilość działek, w tym także całą działkę nr [...], którą aktualnie uwzględniono także w analizie urbanistycznej wraz z pozostałymi działkami objętymi obszarem analizowanym.

Po czwarte, Sąd polecił w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, na właściwej kopii mapy przeprowadzenie przez organ ponownej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy w celu określenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej inwestycji, jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącego już zagospodarowania terenu. Obowiązek ten został zrealizowany, gdyż w ramach poszerzonego obszaru analizowanego przeprowadzono ponowną analizę funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy w celu określenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej inwestycji, jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącego już zagospodarowania terenu.

Po piąte, według tego Sądu nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. i dlatego nakazano, by organ ponownie wyjaśnił i ocenił, czy istniejące uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy. Sąd wskazał, że niezbędne jest zobowiązanie inwestora do przedłożenia aktualnych zapewnień gestorów sieci w zakresie warunków przyłączeniowych mediów dotyczących wnioskowanej inwestycji. Obowiązek ten został zrealizowany, gdyż organ uzyskał wymagane zapewnienia od E. sp. z o.o. i A. SA.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06.07.2022 r. o sygn. IV SA/Po 56/22 wskazano, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sąd ten wiążąco wskazał, że brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie jako bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Sz 1221/16, CBOSA).

Sąd ten podkreślił, że dla określenia parametrów nowej zabudowy uwzględnia się dany parametr występujący na całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym.

Ponadto Sąd ten przesądził, że przez "nową zabudowę", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI należy również rozumieć planowaną nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie nową zabudowę rozumianą jako powstanie nowego obiektu w miejsce nieistniejącego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 74/17).

Dalej Sąd ten przesądził, że jeśli idzie o przesłankę kontynuacji funkcji, to w kontrolowanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości – zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że mamy w tym przypadku do czynienia wyłącznie z planowaną nadbudową – że przesłanka ta została spełniona. Tym bardziej, że dotychczas występująca na inwestowanej działce nr [...] funkcja mieszkaniowa jednorodzinna ("MN") nie ulegnie zmianie w związku z realizacją inwestycji.

Uznano także za niezasadny zarzut, iż do analizowanego obszaru bezpodstawnie przyjęto działki położone przy ul. [...]. Sąd wskazał, że zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym.

Sąd ten przesądził, że nie ma wątpliwości, iż teren przeznaczony pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie dotyczy sytuacji opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Spełniono więc warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 4-6 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez organ frontu działki na 33 m (a w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego) Sąd orzekający w niniejszej sprawie go nie podzielił. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ przyjął, że front działki wynosi 33 m i przemnożył go x 3 uzyskując odległość 99 m.

W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przez front działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Niewątpliwie aktualnie organ jako front przyjął całą długość działki inwestycyjnej przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd na tą działkę. Jest to sposób zgodny z w/w przepisem i co do zasady stosowany w tym zakresie przez organy.

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. o sygn. akt II OSK 3075/14, gdzie wskazano możliwość zastosowania wyjątku od powyższej zasady. Mianowicie stwierdzono, że "przez pojęcie frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko ta część działki, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają do drogi".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany poglądem wyrażonym w w/w wyroku NSA. Ponadto należy mieć na uwadze, że powyższy pogląd NSA zawiera wyjątek od zasady unormowanej w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI stanowiącym jednoznacznie, że przez front działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyjątki od zasady należy wykładać ściśle, co Sąd orzekający uczynił mając także na uwadze, że powyższy pogląd NSA wyrażony został na kanwie szczególnego stanu faktycznego. W kontrolowanej bowiem przez NSA sprawie długość granicy działki budowlanej przylegającej do drogi (frontu działki) wynosiła aż 290 m. Istniała więc ogromna dysproporcja pomiędzy długością granicy działki budowlanej przylegającej do drogi, a głównym wjazdem na działkę.

W niniejszej sprawie nie zaistniał tego rodzaju szczególny stan faktyczny. Owszem, jest niewielkie załamanie na granicy działki inwestycyjnej przylegającej do drogi, jednak jest ono nieistotne. Ponadto cała długość granicy tej działki przylegającej do drogi wynosi 33 m. Jest to długość przeciętna, wielkość często występująca w przypadku frontów działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Prócz tego Sąd wskazuje, że obszar analizowany wyznaczono w sposób wskazany przez skarżącą w decyzjach uchylonych przez wyrok WSA w Poznaniu z dnia 06.07.2022 r. o sygn. IV SA/Po 56/22, kiedy to obszar ten nie objął w pełni działki nr [...]. Stanowi to dodatkowy argument za przyjęciem, że front działki stanowi cała jej granica przylegająca do drogi (zasada), a nie jedynie część. Dzięki temu bowiem poszerzono obszar analizowany w którym znalazła się obecnie cała działka nr [...], a ponadto umożliwiło to przeprowadzenie analizy urbanistycznej obejmującej większy obszar, a więc pełniejszej. Przy czym oczywiście niezasadny jest zarzut, że poszerzenie to miało na celu poszukiwanie zabudowy podobnej, gdyż zabudowa taka występowała także w poprzednim obszarze analizowanym.

Sąd dostrzega, że Kolegium nieprawidłowo w zakresie frontu działki powołało się na definicję frontu zawartą w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż obszar analizowany wyznaczał organ I instancji, który prawidłowo zastosował § 2 pkt 5 rozporządzenia. Ponadto definicje zawarte w obydwu w/w przepisach co do swej istoty się nie różnią.

Mając na uwadze m.in. zaleconą przez Sąd konieczność objęcia analizą urbanistyczną działki nr [...], poszerzono obszar analizowany i zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym w wyroku o sygn. IV SA/Po 56/22 zlecono dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, która stała się podstawą do wydania kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy. Poprzedni obszar analizowany obejmował 12 działek, a określony w niniejszej sprawie obejmował 22 działki, a więc ilość działek prawie się podwoiła. Z uwagi na powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie był związany uwagami zawartymi w w/w wyroku dotyczącymi parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż były one sformułowane w realiach innego (znacznie mniejszego) obszaru analizowanego oraz innej analizy urbanistycznej. W przywołanym wyroku Sąd wskazał na konieczność poszerzenia obszaru analizowanego i sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, co uczyniono. Spowodowało to, że uwagi zawarte w wyroku o sygn. IV SA/Po 56/22, a dotyczące parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej straciły na aktualności, gdyż zostały sformułowane w innym stanie faktycznym w tym zakresie.

Jednocześnie Sąd podzielił wiążący (gdyż dotyczący zasady, a nie wyników nowej analizy) pogląd wyrażony w wyroku o sygn. IV SA/Po 56/22, że za akceptowalny sposób wyznaczania parametrów inwestycji, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznać można także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przepis § 7 rozporządzenia MI stanowi, że:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno — architektonicznej.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji określił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na od 4,5 m do 7,0 m. Niespornym jest, że istniejący budynek ma wysokość 3,8 m. Z kolei jak wynika z uzupełnienia wniosku planowana nadbudowa w połączeniu z istniejącym budynkiem ma wynieść 6,8 m, co oznacza, że planuje się nadbudowę o 3 m, a więc jednej kondygnacji.

Organ I instancji wskazał, że istnieje możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nr ewid. [...] - na poziomie ok. 5 m oraz nr ewid. [...] - na poziomie ok. 3 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 7,0 m. W związku z rozbieżnością pomiędzy wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczoną zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, a wnioskowaną wartością, organ I instancji prawidłowo zastosował możliwość skorzystania z odstępstwa zawartego w § 7 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wyników analizy.

Jak wspomniano w myśl § 7 ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno — architektonicznej

W ocenie Sądu wyniki analizy dają podstawę do ustalenia wnioskowanej wartości, ponieważ zawiera się ona w przedziale wyznaczonym przez wartość najmniejszą i największą występującą w obszarze analizowanym, to jest między 3 m i 9 m (i nie jest wartością najwyższą). W obszarze analizowanym znajdują się 22 nieruchomości z zabudową mieszkaniową, z czego 16 budynków posiada dachy płaskie, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7 m wskazano dla trzech budynków, na poziomie 8 m dla dwóch budynków, a na poziomie 9 m dla jednego budynku. W związku z tym, dopuszczenie możliwości realizacji planowanego zamierzenia w ramach przyjętych parametrów, jest dopuszczalne.

Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków mieszkalnych wnosi (jak prawidłowo ustaliło Kolegium i na co wskazują wyniki analizy) 4,5 m. W wynikach analizy (oraz w decyzji organu I instancji) "stwierdzono, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ wnioskowana wysokość mieści się w widełkach wyznaczonych przez wartość najmniejszą i największą występującą w tym obszarze, to jest między 3 m i 9 m". Organ odwoławczy podzielił to stanowisko.

Sąd także akceptuje powyższy pogląd. Wprawdzie nie został on szerzej rozwinięty przez organy jednakże oczywistym jest, że należy mieć na względzie zasadę wolności zabudowy, a planowana inwestycja jest niewielka i typowa, gdyż polega na nadbudowie zaledwie jednej kondygnacji na parterowym budynku mieszkalnym.

Jak wskazano w odwołaniu budynek wnioskodawcy jest wzniesiony na działce numer [...], w granicy z działkami [...], [...] i [...]. Skarżąca mieszka w budynku mieszkalnym parterowym o wysokości 3 metry na działce sąsiedniej nr [...]. Należy mieć na uwadze, że już obecnie zabudowa działki sąsiedniej nr ewid. [...] jest na poziomie ok. 5 m, a więc jest o 2 m wyższa, niż wysokość zabudowy na działce inwestycyjnej wynoszącej obecnie 3 m. W wyniku realizacji planowanej inwestycji powstanie sytuacja analogiczna, gdyż wysokość zabudowy na działce nr [...] wynosiłaby 6,8 m, a na działce nr [...] 5 m, a więc różnica także wynosiłaby ok.2 m. Tak więc zaistniałaby sytuacja analogiczna. Wprawdzie wysokość zabudowy działki nr [...] byłaby wyższa o 3,8 m niż działki [...], jednakże należy pamiętać, że w obszarze analizowanym typowa jest zabudowa mieszkalna zarówno parterowa, jak i jednopiętrowa (dwukondygnacyjna). Nadbudowa budynku wnioskodawcy nie prowadziłaby więc do powstania zabudowy nietypowej dla obszaru analizowanego, a więc naruszającej ład przestrzenny. Ustalenie wnioskowanej wysokości nie zaburzy więc ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, ponieważ planowana zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w terenie analizowanym.

Dlatego też – cały czas mając na uwadze zasadę wolności zabudowy – w sytuacji, gdy planowana inwestycja spełnia wszelkie wymagane na tym etapie przesłanki, zakwestionowanie jej jedynie z uwagi na zarzucane naruszenie § 7 ust.4 rozporządzenia MI jest niezasadne, pomimo pewnej lakoniczności uzasadnienia kontrolowanych decyzji w tym zakresie, gdyż analiza całokształtu sprawy, analizy urbanistycznej, a w szczególności wyników analizy prowadzi do wniosku, że wnioskowana inwestycja istotnie nie narusza ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru.

Należy także pamiętać, że interes osób trzecich (także skarżącej) jest chroniony, gdyż na dalszym etapie planowanej inwestycji, tj. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, organ architektoniczno – budowlany zobligowany będzie do analizy warunków technicznych planowanego zamierzenia (w tym także kwestii ewentualnego zacienia).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.