Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2758/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART 149 §2 I ART. 149 § 1 PKT 3 I § 1 A
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2023r., sygn. akt II SAB/Wr 182/23 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lipca 2023r. sygn. akt II SAB/Wr 182/23, oddalił w całości skargę R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przebieg postępowania w opisanym okresie nie wskazuje na to, by organ działał w sposób przewlekły. Od zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2022r. do dnia złożenia niniejszej skargi, czynności Wojewody nie były nacechowanie przewlekłością. Wskazana przez organ przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy – konieczność sporządzenia nowego operatu - nie budzi wątpliwości. Także konieczność rozpatrzenia wniosku GDDKiA – a więc podmiotu na którego wniosek z 28 sierpnia 2015 r. zostało wszczęte nowe postępowanie wywłaszczeniowe w trybie specustawy, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wobec złożenia w dniu 3 marca 2023 r. takiego wniosku Wojewoda prawidłowo poinformował skarżącego o jego treści oraz pouczył o prawnie wniesienia sprzeciwu. Przy czym art. 98 § 1 k.p.a. nie przewiduje szczególnej formy dla zgłoszenia sprzeciwu. Dopuszczalnym jest zatem wyznaczenie pozostałym stronom terminu, do którego powinny się wypowiedzieć w sprawę wniosku, pod rygorem przyjęcia, że sprzeciwu nie zgłaszają. Wobec braku zgody skarżącego na zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r., Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania. Z kolei wydaną w tym samym dniu decyzją nr IF.V.EM1.7724-11/05, Wojewoda umorzył prowadzone postępowanie w części dotyczącej działki nr [...], powołując się w tym zakresie na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2911/18. Powyższe wskazuje – w ocenie Sądu Wojewódzkiego -, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R. W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 27 lipca 2023r w składzie dwóch sędziów i jednego "neo- sędziego", który nie gwarantował niezależności, gdyż nominowany został na sędziego przez zależną Krajową Radę Sądownictwa Uchwałą nr 873/2020 z dnia 17 listopada 2020;

b) art. 151 p.p.s.a., gdyż okoliczności sprawy dawały podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania tj. do zastosowania art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie naruszenia prawa do rozpatrzenia sprawy w "rozsądnym terminie" i naruszenia prawa dostępu do sądu oraz art. 1 Protokołu Nr. 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

c) art. 151 p.p.s.a., gdyż sąd niezasadnie oddalił skargę w zakresie ustalenia całkowitej przewlekłości postępowania administracyjnego i nie dokonał oceny terminowości czynności podejmowanych na poprzednich etapach postępowania. Tym samym sąd I instancji nie zastosował art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w związku z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i nie stwierdził, że całkowita przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w [...] trwa od 17 lat i 6 miesięcy;

d) art. 149 § 2 p.p.s.a., ponieważ WSA we Wrocławiu nie przyznał na rzecz skarżącego żadnego zadośćuczynienia z tytułu toczącego się od 17 lat i 6 miesięcy postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość w [...];

e) art. 155 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ sąd nie podjął żadnych właściwych środków zapobiegających w przyszłości przewlekłości postępowania, w niniejszej sprawie, mimo że sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość toczy się od ponad 17 lat i 6 miesięcy.

2) Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

b) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość w [...] trwa 17 lat i 6 miesięcy i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

c) przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody Dolnośląskiego kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania;

d) wymierzenie Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości;

e) podjęcie środków zapobiegających w przyszłości przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie;

f) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. należy dojść do wniosku o jego niezasadności. Przepis ten ustala zasadę, że sądy administracyjne orzekają w składzie trzech sędziów, dotyczy ona zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład rozpoznający sprawę skarżącego w pierwszej instancji składał się z trzech sędziów zgodnie z ww. art. 16 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się wokół procedury powołania sędziego Wojciecha Śnieżyńskiego. Tymczasem zauważyć trzeba, że efekt dyskusji na temat tej kwestii stanowi uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. I KZP 2/22, z której wynika brak podstaw do przyjmowania a priori, że każdy sędzia, który uzyskał nominację w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r., nie spełnia minimalnego standardu bezstronności i każdorazowo sąd z jego udziałem jest nienależycie obsadzony. Analogicznie, zagadnienie wątpliwości, co do bezstronności i niezależności sędziego należy rozpatrywać na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, co znajduje potwierdzenie w obecnie obowiązującym przepisie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Ustawodawca przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a., z którego to uprawnienia skarżący nie skorzystał, mimo że 26 czerwca 2023 r. ( k. 27 akt sądowych) otrzymał informację o składzie orzekającym w sprawie. Powtórzyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny związany pozostaje zarzutami skargi kasacyjnej, a w badanym przypadku zarzut został sformułowany w sposób, który nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.

Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. ( pkt 1 b i 1c petitum skargi kasacyjnej). Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje zatem zasadę powagi rzeczy osądzonej, co w niniejszej sprawie jest o tyle istotne, iż przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania już kilkukrotnie były przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 44/12 stwierdził przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie w sprawie zapadł wyrok z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 23/18. Wyrok ten stał się prawomocny 5 lutego 2020 r. tj. w dacie oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3845/18. Wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. Sąd Wojewódzki oddalił skargę na przewlekłość postępowania uznając, że w okresie od 23 stycznia 2013 r.( tj. od daty wydania wyroku o sygn. akt II SAB/Wr) do 15 lutego 2018 r. organ nie był bezczynny. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że przedmiotem kontroli zostanie poddany okres postępowania Wojewody, w jakim sąd nie orzekał jeszcze w przedmiocie przewlekłości, bowiem okresy wcześniejsze objęte są powagą rzeczy osądzonej przez wydane uprzednio wyroki. Powaga rzeczy osądzonej oznacza moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, która wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. W związku z tym nie było dopuszczalne ponowne badanie kwestii rozstrzygniętych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2018 r., jak też w wyroku z 23 stycznia 2013 r. sygn.. akt II SAB/Wr 44/12 dotyczących wcześniejszego okresu. Stąd też nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchylenia się przez Sąd I instancji od skontrolowania całego okresu przewlekłości postępowania, który rozpoczął się od 18 stycznia 2006 r. Taka ocena stanowiłaby bowiem naruszenie wskazanego wyżej art. 170 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niektóre zaś okresy prowadzonego postępowania nie są do nich wliczane, co wynika wprost z art. 35 § 5 k.p.a., stanowiącego, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt sprawy, Sąd ocenił zatem dalsze czynności podejmowane przez Wojewodę, po wydaniu wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., jak i to, że wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 2911/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji wydane w postępowaniu odszkodowawczym, a wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lipca 2022 roku sygn. akt I OSK 1990/19. Po wydaniu powyższego wyroku akta wróciły do organu 8 lutego 2023 r. Ponadto, Sąd I instancji przeanalizował pod względem celowościowym i czasowym konkretne czynności podejmowane przez Wojewodę od momentu zwrotu akt z NSA do czasu złożenia skargi na bezczynność.

Przedstawione czynności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują zaś niewątpliwie, że Wojewodzie nie można przypisać przewlekłości w prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie w badanym okresie, co zasadnie wywiódł Sąd Wojewódzki oddalając skargę.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie powołano. Zarówno kwestia bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pozostają w bezpośrednim związku z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zatem ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. bez powiązania z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08 publik. CBOSA). Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy także zauważyć, że art. 149 § 2 p.p.s.a. jest przepisem określającym kompetencje Sądu do wymierzenia grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej, wyłącznie w przypadku, gdy doszło do przewlekłości organu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 155 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że również i ten zarzut nie jest uzasadniony. W myśl art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że możliwość, jaka istnieje na jego podstawie, stanowi uprawnienie sądu administracyjnego, jest więc przejawem udzielonego mu władztwa, pozostawionego jedynie decyzji składu orzekającego. Nie można wobec tego skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że w sytuacji oddalenia skargi na przewlekłość, skład orzekający nie wystąpił ze stosownym postanowieniem sygnalizacyjnym (będącym notabene uprawnieniem Sądu).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.