Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 26/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Maria Zawadzka Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi C. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXX/362/11 z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" skargę oddala


UZASADNIENIE

C. M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy – Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości, z uwagi na wyłączenie w planie miejscowym możliwości przebudowy i nadbudowy zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku, podczas gdy takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

– art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. poprzez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego,

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską nieruchomości należącej do skarżącego,

– art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że przepis ten obligował organy planistyczne do objęcia nieruchomości należącej do skarżącego ścisłymi ograniczeniami w zakresie możliwości przebudowy i nadbudowy budynku.

Skarżący 11 października 2022 r. wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej przedmiotową działkę, która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym. Budynek ten posiada jedną pełną kondygnację nadziemną oraz użytkowe poddasze. Jest on wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Został wybudowany w latach 20-tych XX wieku wg. projektu willi w [...]. Wysokość budynku wynosi ok. 9 m, a gzyms znajduje się na wynosi ok. 5,5 m. Jak podał skarżący, jest to najniższy budynek na ul. [...], wyraźnie niższy od sąsiednich budynków. Różnica ta w najbliższym czasie prawdopodobnie ulegnie zwiększeniu, gdyż w odniesieniu do sąsiedniego budynku została wydana decyzja o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę budynku.

Skarżący wskazał, że chciałby wykonać nadbudowę budynku o jedną kondygnację oraz jego przebudowę zgodnie z projektem historycznym, który nie został w pełni zrealizowany w latach międzywojennych (prawdopodobnie z powodu braku środków finansowych). Inwestycja miała być przeprowadzona z zachowaniem cech zabytkowych budynku. Planowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Jednakże nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który całkowicie wykluczył możliwość jakiejkolwiek ingerencji w bryłę przedmiotowego budynku. Z uwagi na wpisanie wskazanego budynku do gminnej ewidencji zabytków, zastosowanie do niego znajduje bowiem przepis § 11 ust. 2 pkt 4 planu, zgodnie z którym w zakresie ochrony obiektów wpisanych do ewidencji zabytków obowiązuje ochrona rzutu budynku, gabarytu i kompozycji fasady oraz ochrona historycznego wystroju wnętrza.

W ocenie skarżącego powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają jego interes prawny poprzez właściwie całkowite wyłączenie możliwości ingerencji w istniejący budynek, w tym w szczególności całkowite wyłączenie jego nadbudowy.

Skarżący podkreślił, że należący do niego budynek nie został wymieniony w katalogu zawartym w § 11 ust. 2 pkt 3 planu, gdzie wskazano budynki ujęte w gminnej ewidencji zabytków, co do których dopuszczono nadbudowę. W wyliczeniu tym uwzględniono m.in. dwa budynki usytuowane przy tej samej ulicy, dopuszczając ich nadbudowę do wysokości 16 m, tj. gabarytu zabudowy na tym odcinku ulicy. W tych okolicznościach zupełnie niezrozumiałe jest całkowite pominięcie przedmiotowego budynku, który jest najniższym budynkiem na tej ulicy, wyraźnie odstającym od gabarytów budynków sąsiednich, w tym budynków, co do których dopuszczono nadbudowę. Zdaniem skarżącego obiekt nie posiada szczególnej wartości historycznej, a jedyną formą jego ochrony przed wejściem w życie planu miejscowego było ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków, co oznaczało, że wszelkie zamierzenia inwestycyjne względem tego obiektu wymagały uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Skarżący podkreślił, że uzasadnieniem dla całkowitego wyłączenia możliwości nadbudowy i przebudowy budynku nie mogą być względy konserwatorskie, skoro Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. wyraźnie dopuścił możliwość wykonania takich robót budowlanych. Nadbudowa budynku pozwoliłaby na dostosowanie wysokości przedmiotowego budynku do wysokości sąsiednich obiektów, co pozytywnie wpłynęłoby na ład i harmonię zabudowy w tym rejonie.

Budynek skarżącego został objęty rygorystyczną ochroną konserwatorską bez jakiegokolwiek wyjaśnienia podstaw tak znacznej ingerencji w prawo własności nieruchomości. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek okoliczności, które skutkowałyby koniecznością wyłączenia możliwości jakiejkolwiek nadbudowy oraz rozbudowy budynku, czy też zmiany kształtu dachu. Wskazuje to – w ocenie skarżącego – na pełną dowolność i arbitralność działań organów planistycznych w tym zakresie.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego skarżący podkreślił, że analogiczne rozwiązanie planistyczne, polegające na całkowitym wyłączeniu możliwości nadbudowy budynków oraz ich przebudowy i rozbudowy z uwagi na ujęcie budynków w gminnej ewidencji zabytków, zostało już kilkukrotnie zakwestionowane przez sądy administracyjne, które stwierdziły nieważność takich zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ zreferował proces sporządzania i uchwalania i podkreślił, że w toku procedury planistycznej uwzględniono zakres ochrony wynikający z wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Kolejnym ważnym czynnikiem kształtującym kwestionowane zapisy była treść uzgodnień projektu planu miejscowego z Miejskim Konserwatorem Zabytków, Wydziałem Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Miasta Krakowa oraz z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorskim Zabytków w Krakowie, który jest właściwym organem do uzgadniania projektu planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy ds. ochrony zabytków wskazały na konieczność utrzymania, tzn. zakonserwowania istniejącego stanu bez możliwości nadbudowy i rozbudowy, a także dopuszczenie remontu konserwatorskiego wraz z usunięciem przeróbek z ostatnich lat.

Na etapie prac planistycznych organ planistyczny korzystał z opracowania "Aktualizacja części konserwatorskiej studium urbanistyczno-historycznego krakowskiego Zespołu Miejskiego z lat 1983-1986" z 2000 r. Powyższe opracowanie stanowiło materiał pomocniczy, a na podstawie zawartych w tym opracowaniu wniosków ujętych w planszy oznaczonej jako "Plansza 1 – analityczna – fragment z historycznym centrum [...]" zostały oznaczone kolorami kategorie obszarów wymagające ochrony. Przedmiotowa działka została na tej planszy zaznaczona kolorem niebieskim ze wskazaniem do ochrony względnej. Natomiast w części tekstowej tego opracowania wskazano wyraźnie konieczność utrzymania i usunięcia przeróbek, co jednoznacznie wskazuje na konieczność ochrony bryły i rzutu budynku.

Budynek stanowi część składową północnej pierzei ulicy. Wewnątrz kwartału zabudowy ograniczonego czterema ulicami funkcjonuje ukształtowany tradycyjnie wewnętrzny, zielony dziedziniec, z którego rozciąga się oznaczony na załączniku graficznym uchwały punkt widokowy. Przyjęte w planie miejscowym wskaźniki i parametry zabudowy uwzględniają uwarunkowania zabytkowe (wpis do gminnej ewidencji zabytków) budynku, tak aby nie zaburzyć jego walorów architektonicznych i krajobrazowych. Przyjęte zapisy uwzględniały i dopuszczały w niezbędnym zakresie możliwości realizacji robót budowalnych, które zostały w planie, tak aby nie zaburzyć układu urbanistycznego, ochrony punktów widokowych wzdłuż ulicy i genius loci tego miejsca. Organ podkreślił, że skarżący nie uczestniczył w procedurze planistycznej i nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku lub uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu.

Odnosząc się do dołączonego do skargi pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 26 stycznia 2022 r., organ wskazał, że późniejsze stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie nie stanowią podstawy do wzruszenia miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Przechodząc do meritum sprawy i do przyczyn oddalenia skargi, należy zaznaczyć, że sprawa zaskarżenia uchwały nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" (dalej "Plan") była już przedmiotem rozstrzygania tut. Sądu, ze skargi innych podmiotów. W świetle powyższego, wymaga zaznaczenia, że prawidłowość procedury została zbadana w poprzednich sprawach. Co do zarzutów merytorycznych, jak to się dalej okaże, Sąd może badać tylko zarzuty związane z interesem prawnym skarżącego.

Należy zatem zauważyć, że skarżący C. M. jest współwłaścicielem działki nr [...] obr.[...] jednostka ewid. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym pod adresem ul. [...]. Nieruchomość skarżącego znajduje się w Planie częściowo w terenie zabudowy mieszkalno – usługowej oznaczonym symbolem 4MU, a częściowo w terenie zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, oznaczonym symbolem 5ZO.

Zarzuty skarżącego dotyczą ustaleń planistycznych w zakresie budynku, a w szczególności wprowadzonej na podstawie § 11 ust. 2 pkt 4 Planu ochrony rzutu budynku, gabarytu i kompozycji fasady, która to ochrona wyłącza możliwość jego nadbudowy na podstawie § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Od razu trzeba zatem dostrzec, że w skardze skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całej działki nr [...], a więc także co do terenu 5ZO. Jednocześnie zaś całość argumentacji odnosi się wyłącznie do budynku, leżącego w terenie 4MU. Nie podniesiono zatem żadnych zarzutów co do terenu 5ZO. Tym samym w omawianym zakresie skarga podlega oddaleniu bez szerszego wywodu.

Przechodząc do kwestii budynku leżącego w terenie 4MU, odnośnie którego zapisy są przedmiotem i istotą sprawy, zauważyć należy, że naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym praz prawa własności skarżący upatruje w wyłączeniu nadbudowy budynku przy ul. [...], podczas gdy jego zdaniem takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu i przyjęciu rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską. Skarżący wskazuje na archiwalny projekt budynku, będący projektem historycznym i na okoliczność, że chciałby aktualnie wykonać nadbudowę budynku o jedną kondygnację zgodnie z tym projektem ( który pierwotnie nie został zrealizowany). Wskazuje również, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Miasta – Miejskiego Konserwatora Zabytków, który w piśmie z 26 stycznia 2022r. wskazał, że potencjalnie istnieje możliwość zmiany bryły i gabarytu budynku w oparciu o pierwotny, niezrealizowany historycznie projekt, przy uwzględnieniu stanu istniejącego. Zatem sprawa nadbudowy nie może się urzeczywistnić ze względu na rozwiązania planistyczne z 2011r. Ponadto skarżący wskazuje, że budynek jest wyraźnie niższy od sąsiednich i że przy tej samej ulicy dopuszczono nadbudowę budynków przy ul. [...] i [...].

Omawiając inkryminowane rozwiązania, trzeba podkreślić, że uchwała pochodzi z 9 listopada 2011r. W § 3 uchwały wskazano, co następuje:

§ 3. Podstawowym celem planu jest stworzenie prawnych warunków dla zagospodarowania przestrzennego obszaru w zgodności z wymogami kształtowania ładu przestrzennego i wymogami zrównoważonego rozwoju oraz kierunkami wyznaczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanym dalej "Studium". Plan stanowić będzie podstawę realizacji programów inwestycyjnych w terenach przeznaczonych do zabudowy, ochrony zasobów kulturowych obszaru, uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej oraz usługowej, przy uwzględnieniu podstawowych zasad określających cel jego sporządzenia:

1) zachowania istniejącego charakteru zabudowy kształtującej tkankę miejską, a w szczególności jej wartościowych historycznych układów urbanistycznych, ukształtowanych przez XIX i XX - wieczną zwartą zabudowę mieszkalną i mieszkalno – usługową oraz historycznego układu komunikacyjnego;

2) zapewnienia kontynuacji zabudowy w sposób nawiązujący do wartościowych historycznych zabudowań poprzez staranne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tkankę, dostosowanie do jej gabarytów i charakteru;

W § 9 Planu ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez:

1) nakazy: a) utrzymania i ochrony wartościowych układów urbanistycznych, b) przywrócenia walorów przestrzennych i estetycznych obszaru, zgodnie z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalonymi w §11, c) realizacji zagospodarowania i zabudowy według ustalonych w planie wskaźników i parametrów, d) lokalizowania zabudowy zgodnie z wyznaczonymi w planie obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, e) zagospodarowania terenów zieleni oznaczonych symbolem ZP jako przestrzeni ogólnodostępnych o charakterze zieleni urządzonej, f) sukcesywnej realizacji elementów małej architektury i oświetlenia w celu zapewnienia właściwych standardów użytkowych dla przestrzeni publicznych;

I wreszcie w § 11 ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez wskazanie w ust. 1, że na terenie objętym planem występują wymienione obiekty, tereny i obszary objęte ochroną oraz przeznaczone w planie do objęcia ochroną w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: w tym w pkt 2 - obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków (lokalizacja określona nazwą ulic, rodzajem obiektu z oznaczeniem na rysunku planu):

- a wśród nich - [...], dom zbudowany w latach 20-tych XX w., na rysunku planu oznaczony jako "[...]". W ust. 2 ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez m.in. w pkt 3 dopuszczenie nadbudowy wymienionych tam budynków ( bez [...]). W pkt 4 wskazano, że w zakresie ochrony obiektów wpisanych do ewidencji zabytków obowiązuje ochrona rzutu budynku, gabarytu i kompozycji fasady oraz ochrona historycznego wystroju wnętrza, z zastrzeżeniem wspomnianego pkt 3.

Jak z powyższego wynika, dom przy ul. [...] jest objęty GEZ i obowiązuje w jego wypadku ochrona z § 11 ust. 2 pkt 4 Planu.

Przechodząc do procedury planistycznej, należy odpowiedzieć na pytanie, jakie względy zdecydowały o takim kształcie ochrony budynku, jaki został przyjęty w Planie. Wobec tego należy podkreślić, że projekt planu miejscowego był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu, zatem była zagwarantowana możliwość składania uwag. Skarżący nie uczestniczył w procedurze planistycznej i nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku lub uwagi do projektu planu. Nie przedstawił tym samym historycznego projektu przedmiotowego budynku. Organ planistyczny odnosił się zatem do stanu istniejącego, zinwentaryzowanego przez organy ochrony zabytków.

W pierwszym rzędzie zastosowano ochronę wynikającą z wpisu obiektów do rejestru zabytków oraz do gminnej ewidencji zabytków ("GEZ"). Wynika to z pisma Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które obejmuje także budynek przy ul. [...] (akta planistyczne, T.1, k.0163). W piśmie tym podano, że w archiwum UMK znajdują się opracowania, które mogą być pomocne, w tym studium urbanistyczno historyczne KZM Arkona 2000. Organ planistyczny korzystał z tego opracowania ( w aktach sądowych sprawy). W jego części tekstowej wskazano zalecenia dla pochodzącego z lat 20 XX wieku budynku jako "utrzymanie, remont konserwatorski z usunięciem przeróbek z ostatnich lat". W uwagach wskazano: "cechy stylowe częściowo zatarte przez ostatnie przeróbki". Warto zatem zauważyć, że skoro wnioski opracowania dotyczyły utrzymania budynku, dopuszczając jedynie remont i usunięcie najnowszych przeróbek, to wskazywało jednoznacznie na cele ochrony w przypadku [...] nie dopuszczające zmian.

Kolejne pismo (uwagi) UMK Miejskiego Konserwatora Zabytków wymieniało budynek przy ul. [...] jako proponowany do objęcia kategorią I ochrony – z nakazem zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie rzutu budynku, usytuowania klatki schodowej, bryły ( w tym kształtu dachu) z ewentualnym dopuszczeniem adaptacji strychu, elewacji (T.I, k. 0396).

Dalszych uzgodnień dokonywał już Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków ( MWKZ) w Krakowie. W pierwszym uzgodnieniu z 26.03.2010r. (T.1, k.0585) wskazał, także co do [...], że wszelkie działania związane z obiektami z GEZ lub ich otoczeniem powinny zmierzać do ich zachowania oraz ochrony zabytkowej formy tych obiektów, odtworzenia lub odnowienia ich wyglądu.

Kolejne uzgodnienia pochodziły z 30.07.2020r. (T.2, k.1205), z 15.12.2020 (T.2, k.1680), zaś w dniu 13.10.2011r. MWKZ sporządził wytyczne dla Planu (T.2 k.1686). Tamże postulował zniesienie proponowanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków kategorii ochrony, przyjęcie w to miejsce zbiorczo dla wszystkich budynków objętych GEZ jednakowej ochrony rzutu, gabarytu i kompozycji fasady. Wytyczne wymieniały też osobno budynki, w przypadku których możliwa jest nadbudowa o 1 kondygnację, w tym budynki przy ul. [...] i [...], do wysokości gabarytu ulicy na tym odcinku.

Ostatnie uzgodnienie projektu uchwały pochodziło z 29.04.2011r. ( T.2, k.1770).

Jak wynika z powyższego, zarówno Miejski Konserwator Zabytków, jak i Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonywali szczegółowej inwentaryzacji obiektów podlegających ochronie, a stopień tej ochrony zależał od klasy zabytku. Niewątpliwie dom przy ul. [...] został dostrzeżony i zinwentaryzowany pod kątem swych walorów i wskazany do ochrony "generalnej", bez możliwości nadbudowy. Wiązało się to bez wątpienia z zaleceniami opracowania Arkony z 2000r., gdzie wyraźnie postulowano zachowanie status quo, wręcz z likwidacją dokonanych współcześnie przeróbek. Wynika z tego, że zarówno bryła budynku, jak i jego gabaryty w ocenie Miejskiego Konserwatora jak i MWKZ wymagały tego rodzaju ochrony, jaka przyjęto w Planie. Organ planistyczny opierał się w tym przedmiocie na wytycznych i wskazaniach organów wyspecjalizowanych i ściśle się do nich stosował. W tej sytuacji Sąd nie dostrzega w sprawie naruszenia władztwa planistycznego. Organy ochrony zabytków kreowały taką ochronę dla wartości składających się na dobro publiczne, jaką jest zachowanie historycznych obiektów zgodnie z zamysłem ich budowniczych, na tyle, na ile to jest możliwe we współczesnych czasach. Styl i charakter dzielnicy [...] to taka właśnie wartość, a na nią składają się obiekty, które ten styl i charakter tworzą; ich forma, gabaryty, kompozycja. Trudno zatem zarzucać obecnie organowi planistycznemu ex post podjęcie działań zmierzających do tej ochrony jako sprzeczne z prawem, dodatkowo w sytuacji, gdy nie dysponował on aktualnie prezentowanym stanowiskiem skarżącego. W ocenie Sądu wyszczególnione wyżej wytyczne Miejskiego Konserwatora jak i MWKZ usprawiedliwiały w pełni podjęte wówczas, a inkryminowane obecnie działania ochronne.

Co się tyczy budynków wymienianych przy tej samej ulicy, tj. [...], co do których plan dopuszczał nadbudowę, to oczywiście Sąd nie może się wypowiadać w kwestii przyczyn różnego zakresu ochrony, oprócz oczywistej konstatacji, że taka potrzeba wynikała ze stanowiska MWKZ. To natomiast, co można zauważyć, to to, że zdjęcia tych budynków na portalu Google maps wskazują, że budynki te mają bryłę identyczną z budynkami sąsiadującymi, a jedynie są niższe o 1 czy 2 kondygnacje. Tymczasem przedmiotowy budynek przy [...] różni się znacząco bryłą, jest po prostu zupełnie innym typem budynku /k.42 akt sąd./, dlatego proste porównanie i odniesienie się jedynie do wysokości zawodzi.

Co się tyczy pisma UMK - Miejskiego Konserwatora Zabytków z 26 stycznia 2022r. /k.24 akt sąd./ i aktualnego stanowiska po przedstawieniu obecnie projektu historycznego ( nie zrealizowanego) budynku przy [...], to w istocie dopuszcza on z punktu widzenia konserwatorskiego zmianę bryły i gabarytu budynku w oparciu o pierwotny, niezrealizowany projekt, pod warunkiem wszakże zmiany istniejących zapisów Planu. Jak to już wyżej wskazano, w ocenie Sądu nie ma podstaw do unieważnienia zapisów Planu z 2011r. z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego w sytuacji, gdy w trakcie tworzenia uchwały organy oparły się na wytycznych MKZ i MWKZ, zaś wskazane organy wyspecjalizowane nie miały podstaw przypuszczać i zakładać, że istniejący budynek został wybudowany niezgodnie z projektem. Dlatego w ocenie Sądu o ile obecnie, na skutek przedstawienia projektu zmieniło się stanowisko organów ochrony zabytków (jakkolwiek nie jest znane stanowisko w tej kwestii MWKZ), to nie może to rzutować na ocenę ich stanowiska w przeszłości, oraz na unieważnienie Planu w skarżonej części. W żadnym razie nie można zarzucić organowi planistycznemu bądź organom uzgadniającym, że się pomyliły, źle oceniły stan faktyczny, co skutkowało uchwaleniem Planu w omawianej postaci.

Zdaniem Sądu, który podziela w tym zakresie stanowisko Gminy Kraków, w przypadku wyrażenia podobnej oceny przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, powyższe może być przyczyną ewentualnej punktowej zmiany Planu, po przeprowadzeniu właściwej procedury, a nie unieważnienia Planu obowiązującego.

Reasumując, wskazać należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może ją wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności (tak wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16 LEX nr 2277950). Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny (tak wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1062/16, LEX nr 2447153 ). Ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób czy też, jak w niniejszej sprawie, zabytki. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 2383/17 LEX nr 2477058, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu. Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej (por. cytowany wyrok II OSK 1062/16).

Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że w jego ocenie proces oraz rezultat ważenia przez Gminę problematyki ochrony zabytków jako dobra publicznego, oraz interesu właścicieli, w tym właściciela budynku przy ul. [...], mieścił się w spektrum wyznaczonym przez wskazaną zasadę proporcjonalności, a nadużycie władztwa w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Z tych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.