Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 434/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24b, art. 24c ust. 1, art. 24f ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3413/21 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 marca 2021 r. nr KZT.70.14.2021 w przedmiocie zaświadczenia o wejściu w życie taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3413/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę "M." Sp. z o.o. w Kołobrzegu (dalej: M., spółka, skarżąca) na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy/II instancji) z 12 marca 2021 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o wejściu w życie taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 13 października 2021 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm., dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 35 § 5 w zw. z art. 217 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ I instancji wydał decyzję z 24 grudnia 2019 r. (znak: S2.RET.070.4.128-135.2019.RN) przed upływem terminu 45-dnlowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., wskutek niewliczania do biegu tego terminu okresów wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., mimo iż termin ten ma charakter terminu ustawowego, materialnoprawnego, a zatem nie ma do niego zastosowania art. 35 § 5 k.p.a., co winno skutkować uznaniem, że organ I instancji w dniu wydania decyzji nie miał kompetencji do jej wydania, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej – w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe,

- co poskutkowało całkowitym pominięciem w sprawie, że decyzja organu I instancji nie została wydana w ustawowym terminie i zaszły skutki określone w art. 24f ust. 2 u.z.z.w., a zatem brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o wejściu taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

b. art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bieg terminu materialnego określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. rozpoczął się 4 listopada 2019 roku, podczas gdy kompletny pod względem formalnym wniosek taryfowy w rozumieniu art. 24b ust. 2 u.z.z.w. został przedłożony przez skarżącą kasacyjnie dnia 5 sierpnia 2019 roku i od tego dnia należało liczyć początek biegu przedmiotowego terminu,

- co poskutkowało całkowitym pominięciem w sprawie, że decyzja organu I instancji nie została wydana w ustawowym terminie i zaszły skutki określone w art. 24f ust. 2 u.z.z.w., a zatem brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o wejściu taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

c. art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. 35 § 5 w zw. z art. 79a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bieg terminu materialnego określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. ulega na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. zawieszeniu na okres terminu wyznaczonego przez organ regulacyjny w trybie 79a k.p.a. na zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie i zajęcie stanowiska.

- co poskutkowało całkowitym pominięciem w sprawie, że decyzja organu I instancji nie została wydana w ustawowym terminie i zaszły skutki określone w art. 24f ust. 2 u.z.z.w., a zatem brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o wejściu taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie i w wyniku tego nieprawidłową ocenę całokształtu zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego i błędnego uznania, że organ I instancji wydał decyzję administracyjną w ustawowym terminie 45 dni, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., podczas gdy termin ten upłynął w sprawie w dniu 19 grudnia 2019 r., zaś organ I instancji wydał decyzję dopiero w dniu 24 grudnia 2019 r., zatem w momencie gdy nie był do tego uprawniony, a tym samym podjął czynność procesową (wydanie decyzji) w sposób bezskuteczny,

- co poskutkowało nieuwzględnieniem skargi skarżącej kasacyjnie przez Sąd I instancji i nieuchyleniem decyzji organu II instancji pomimo zajścia skutków określonych w art. 24f ust. 2 u.z.z.w., podczas gdy brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o wejściu taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na niezawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich wyjaśnienia, w szczególności na braku wyczerpującego odniesienia się do upływu terminu na wydanie przez organ I instancji decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 u.z.z.w. w zakresie, w jakim skutkowały one wydaniem decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji z uwagi na to, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, a ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna zawnioskowała wprawdzie o jej przeprowadzenie, ale z uchybieniem ustawowego terminu, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez spółkę w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach tych skarżąca kasacyjnie spółka głównie wskazuje na naruszenie przepisów art. 24c ust. 1, art. 24b ust. 2, art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wiąże te przepisy z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., oraz z przepisami art. 35 § 5, art. 79a, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

W zakresie sposobu naruszenia wskazanych regulacji twierdzi, że bieg terminu 45 dni na zatwierdzenie taryfy rozpoczął się w dniu 5 sierpnia 2019 r., a nie w dniu 4 listopada, jak uważa organ i Sąd I instancji. Wskazuje, że od tego 45-dniowego terminu nie odlicza się czasu na zapoznanie się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zajęcie przez stronę stanowiska. Uważa, że organ wydał decyzję po upływie 45 dni, że doszło w sprawie do następczej bezprzedmiotowości, a także wydania decyzji bez podstawy prawnej, w momencie gdy postępowanie stało się już bezprzedmiotowe. W konsekwencji twierdzi, że organy utraciły kompetencję do wydania decyzji w sprawie. Końcowo zauważa, że termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. upłynął bezskutecznie i organy powinny były potwierdzić, że doszło do aktualizacji dyspozycji art. 24f ust. 2 u.z.z.w. i tym samym taryfy weszły w życie. Zatem odmowa wydania zaświadczenia jest nieuzasadniona.

Mając na względzie postawione zarzuty należy zauważyć, że w istocie sprowadzają się one do kwestionowania uznania przez organy, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, iż termin 45 dni przewidziany na załatwienie tej sprawy nie upłynął.

Przystępując do merytorycznych rozważań, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na dokonaną przez Sąd ocenę w istotny sposób rzutować będzie fakt, że na skutek skargi kasacyjnej sprawa była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym orzeczeniem z 14 kwietnia 2023 r. (I GSK 258/22) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1225/20 w sprawie ze skargi M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2020 r. nr KZT.70.9.2020/3 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i umorzenia postępowania.

W wyroku z dnia 14 kwietnia 2023 r Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Ustawa stanowiąca podstawę prawną rozstrzygnięcia przewiduje właśnie taki inny szczególny termin dla załatwienia tej sprawy. Ten inny przedłużony termin (45 dni) wynika ze szczególnej materii, jaką jest zatwierdzenie taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. O tej szczególnej, niełatwej materii, która wymaga na jej rozpatrzenie dłuższego 45-dniowego terminu będzie jeszcze mowa na późniejszym etapie motywowania zapadłego rozstrzygnięcia.

Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.

Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności (pkt 1) z: przepisami ustawy (lit. a), przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (lit. b); analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (pkt 2).

Odnotować wypada, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który NSA w składzie rozstrzygającym sprawę w pełni podziela, że artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1491/22, LEX nr 3503125).

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Powyższe nie eliminuje jednak, w ocenie NSA, stosowania do tego terminu regulacji k.p.a., do których ustawodawca wprost odsyła w wyżej powołanym art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania -art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga treść art. 27b u.z.z.w. Z powołanego przepisu wynika, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu wezwanie, o którym mowa w ust. 1, zawiera: wskazanie zakresu informacji lub dokumentów (pkt 1); wskazanie celu wezwania (pkt 2); wskazanie terminu przekazania informacji lub dokumentów (pkt 3); pouczenie o sankcjach za nieprzekazanie informacji lub dokumentów oraz za przekazanie informacji lub dokumentów nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd (pkt 4).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że myśl art. 24c ust. 1 organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2. Na podkreślenie zasługuje to, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy. Zatem organ regulacyjny ma 45 dni na ocenę taryfy od otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.

W art. 24b ust. 2 mowa jest zaś o wniosku, który w myśl ust. 3 zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, zgodnie z ust. 4 dołącza się projekt taryfy (pkt 1); uzasadnienie (pkt 2). W ust. 5 ustawodawca przewidział, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia (pkt 1); standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług (pkt 2); spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów (pkt 3); zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy (pkt 4); bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych (pkt 5). W ust. 6 ustawodawca wskazał, że do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 1); plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 (pkt 2); informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie – za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 3; tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające (pkt 4): porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę (lit. a), porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków (lit. b), ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (lit. c), alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. d), współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług (lit. e), kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej (lit. f), zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. g), skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (lit. h), analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części (lit. i). Zgodnie zaś z ust. 7 jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata, sprawozdania finansowe, o których mowa w ust. 6 pkt 1, oraz informacja, o której mowa w ust. 6 pkt 3, obejmują okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności.

Przywołana treść art. 24b u.z.z.w., a mianowicie obszerny zakres danych i analiz ekonomicznych, w szczególności: tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające, min.: porównanie cen i stawek opłat taryfy, kalkulację cen, stawek i opłat, alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, współczynniki alokacji, ustalenie skutków finansowych zmiany cen - przekonuje do uznania, iż jest to szczególna materia. Wniosek o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w., musi być zatem kompletny. Organ regulacyjny może bowiem w sposób efektywny procedować dopiero wtedy, gdy będzie posiadał wszystkie wskazane w art. 24b u.z.z.w. dane. Usprawiedliwione zatem było ze względu na tę szczególną materię określenie przez ustawodawcę dłuższego terminu na zatwierdzenie taryfy (45 dni) i to liczonego od złożenia kompletnego wniosku.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do dokonania określonych czynności, ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.

Mając zatem na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa stwierdzić należy, że pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r., działając w trybie art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 27b u.z.z.w., organ regulacyjny wezwał wnioskodawcę do złożenia następujących dokumentów: przedłożenia uwierzytelnionej kopii sprawozdania finansowego za 2018 rok; aktualizacji danych finansowo-technicznych; zaktualizowanego wniosku taryfowego; schematu lub planu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z zaznaczeniem punktów poboru wody, oczyszczalni ścieków, przepompowni i przebiegu sieci na terenie zaopatrywanych gmin; kopii polityki rachunkowości i aktualnego planu kont; wyniku finansowego według prowadzonych działalności. Nadto, organ zażądał także przedłożenia treści taryfy w wersji elektronicznej oraz tabel i kalkulacji w formacie xls. Dodatkowo, organ zobowiązał stronę do zweryfikowania zastosowanego podziału na grupy odbiorców, sugerując jego "uproszczenie" oraz do uwzględnienia w składanej dokumentacji zastrzeżeń do materiału dowodowego wskazanych w decyzji kasatoryjnej. Organ zakreślił 14-dniowy termin do wypełnienia czynności z wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka dwukrotnie wnioskowała o wydłużenie terminu na złożenie dokumentów. Kolejno pismami z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz z dnia 22 lipca 2019 r. strona doręczała dokumenty organowi prowadzącemu postępowanie i nie zgłaszała zastrzeżeń co do czasu trwającego postępowania.

W ramach postępowania wyjaśniającego, wezwaniem z dnia 31 lipca 2019 r., organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przekalkulowania w określony w tym wezwaniu sposób taryfy, ponownego zweryfikowania zastosowanego podziału na grupy odbiorców, uszczegółowienia schematu lub planu sieci wodociągowej, przedstawienia wyniku finansowego odrębnie dla prowadzonych działalności, szczegółowego wyjaśnienia wysokiego poziomu strat wody na obszarach poszczególnych gmin oraz wskazania wartości dopłat do cen za świadczone usługi. Pismem z dnia 18 września 2019 r., organ regulacyjny wezwał Spółkę do uwierzytelnienia dokumentów złożonych wskutek wezwania z dnia 31 lipca 2019 r. Kolejnym wezwaniem – pismo z dnia 8 października 2019 r. – organ I instancji zobowiązał stronę do uwierzytelnienia pism doręczonych do organu oraz przedstawienia zestawienia ilości odbiorców usług w poszczególnych gminach począwszy od 2012 r. wraz z informacją na temat podejmowanych przez przedsiębiorstwo działań w zakresie pozyskania nowych odbiorców usług celem ograniczenia wysokich cen za świadczone usługi.

Z powyższych względów należy więc przyjąć, za organem, co zaakceptował też Sąd I instancji, że rozpoczęcie biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., nastąpiło po uzupełnieniu przez stronę brakujących dokumentów 4 listopada 2019 r. Co oznacza, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie do wydania decyzji.

Powyższa konstatacja usprawiedliwiona jest treścią art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2, z których to przepisów, jak wcześniej to już wskazano, wynika, iż 45-dniowy termin na zatwierdzenie taryfy należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., który to przepis stosowany wprost do spraw dotyczących zatwierdzania taryf, skutkuje odliczeniem od terminu załatwienia sprawy terminów dla dokonania określonych czynności. Ten ostatni przepis dotyczy również odliczenia terminu wyznaczonego przez organ dla strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów".

Wobec dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny wypada zauważyć, że orzeczenie prawomocne – a takim jest wyrok NSA w sprawie o sygnaturze akt I GSK 258/22, jaki zapadł w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 365). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w przedmiocie wydania zaświadczenia o wejściu w życie taryf o dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W świetle przedstawionych argumentów jest oczywiste, że skład rozpoznający niniejszą sprawę, związany jest na mocy art. 170 tej ustawy, poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zauważyć w tym miejscu należy, co istotne w sprawie, że wprawdzie skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, w zakresie błędnej oceny ustaleń faktycznych, jednakże zarzutu tego nie uzasadniła, co również czyni zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie bezskutecznym. Stawiając bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie należy w pierwszej kolejności podważyć ustalenia faktyczne z zakresu przepisu prawa materialnego błędnie stosowanego. Bez podważenia tych ustaleń ze względu na ścisłe powiązanie stosowania przepisów prawa materialnego ze stanem faktycznym należy uznać taki zarzut za nieskuteczny.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, w szczególności okresy na dokonanie przez stronę wskazanych wyżej czynności, których zgodnie z powołanymi wyżej przepisami nie wlicza się do 45-dniowego terminu zatwierdzenia taryfy, przekonują do jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło w sprawie do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 24c ustawy u.z.z.w. Tym samym nie można uznać, że w sprawie organ bezpodstawnie odmówił wydania zaświadczenia.

Dlatego też wskazane zarzuty naruszenia prawa, co do zasady, należało uznać za nieusprawiedliwione.

W ostatnim zarzucie skarżąca kasacyjnie spółka wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wadliwy polegający na niewskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał przepis prawa dotyczący terminu zatwierdzenia taryfy, terminu 45 dni (art. 24c ust. 1 u.z.z.w.), także powołał przepis, na podstawie którego dochodzi do wyłączenia z terminu 45 dni okresów, w ramach których strona miała dokonać pewnych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.) oraz przepisy regulujące wydawanie zaświadczeń. W kwestionowanym uzasadnieniu zawarto też istotne okoliczności dotyczące załatwienia sprawy, łącznie z datą wydanej decyzji. Przedstawiono motywy, dlaczego nie uznano twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki. Można w tym uzasadnieniu prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, wyrok ten poddaje się kontroli kasacyjnej.

Należało zatem uznać, że postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.