Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 750/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/22 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 czerwca 2022 r. nr DWST-WOOS.4021.41.2022.DC w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Słaboszów (dalej "Gmina" albo "skarżąca") na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej "Minister") z dnia 22 czerwca 2022 r. nr DWST-WOOS.4021.41.2022.DC w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Małopolskiego Kuratora Oświaty (dalej "Kurator Oświaty") z dnia 21 marca 2022 r. nr NP.542.2.33.2022.PS; 2. zasądził od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowe warunki nauki w Szkole Podstawowej im. Partyzantów Ziemi Miechowskiej w Janowicach (dalej "Szkoła") i w Szkole Podstawowej im. Św. Jana Pawła II w Dziaduszycach (dalej "SP") – stwierdzając ostatecznie, że podjęty zamiar nie będzie służył dobru uczniów likwidowanej Szkoły.

Minister zaskarżonym na wstępie postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy, utrzymał w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 21 marca 2022r. nr NP.542.2.33.2022.PS, negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły przez Gminę z dniem 31 sierpnia 2022 r. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, dalej "u.p.o."). Minister w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w dniu 7 lutego 2022 r. Rada Gminy Słaboszów (dalej "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XXVI/206/2022 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2022 r. W uchwale wskazano, że w miejsce likwidowanej szkoły zostanie powołana szkoła filialna, o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne, podporządkowana organizacyjnie SP. Uczniom klas IV-VIII jako miejsce kontynuacji nauki wskazano SP. Wójt Gminy, wykonując tę uchwałę, pismem z dnia 21 lutego 2022 r. wystąpił do Kuratora Oświaty o wydanie opinii, załączając uchwałę z uzasadnieniem. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że główną przesłanką likwidacji Szkoły jest sytuacja demograficzna gminy, chęć zapewnienia uczniom zamieszkałym w obwodzie likwidowanej Szkoły lepszych warunków kształcenia, wychowania i opieki, a także oszczędność finansowa związana z reorganizacją sieci szkolnej na terenie Gminy.

Minister podkreślił, że Gmina prowadzi dwie szkoły: Szkołę i SP, które w swej strukturze posiadają oddziały przedszkolne. Na terenie Gminy nie funkcjonuje inna szkoła podstawowa ani placówka wychowania przedszkolnego – samorządowa i niesamorządowa. W roku szkolnym 2021/2022 w szkołach uczyło się 211 uczniów i 77 dzieci w wieku przedszkolnym (dane z systemu informacji oświatowej). Po wprowadzeniu zmiany na terenie Gminy funkcjonowałaby jedna szkoła podstawowa z oddziałami przedszkolnymi, w strukturze której znajdować się będzie szkoła filialna. Zmiana dotyczy więc uczniów klas IV-VIII Szkoły, którzy naukę będą kontynuowali w SP. Minister, przywołując wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1082/21, wskazał, że przy wydawaniu opinii kurator, a także Minister, zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o., takich jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, bowiem sprawowany nadzór, to także ocena skutków likwidacji lub przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Zdaniem Ministra, prawidłowo określono termin likwidacji Szkoły i jej punktu przedszkolnego – 31 sierpnia 2022 r. oraz miejsce kontynuowania nauki uczniom klas IV-VIII z likwidowanej szkoły – w SP. Gmina w ustawowym terminie zawiadomiła o zamiarze likwidacji Szkoły Kuratora Oświaty (pismo z 21 lutego 2022 r.). Wskazane warunki formalne Gmina spełniła. Gmina nie spełniła warunku wynikającego z art. 89 ust. 1 u.p.o., gdyż wprawdzie przekazała zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, ale listy zaadresowano na oboje rodziców, nadając pisma 22 lutego 2022 r., z wyjątkiem jednego – nadanego 21 lutego 2022 r. (nr 49 wykazany na liście z akt sprawy). Wątpliwości budzi też nr 3 z wykazu (data nadania i odbioru). Jedno pismo skierowano do obojga rodziców, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przy nazwisku ojca widnieje data nadania i odbioru 21 lutego 2022 r., a przy nazwisku matki data nadania 22 lutego 2022 r., a odbioru 21 lutego 2022 r. (odbierającym była matka). Pozostałe listy, awizowane 23 lutego 2022 r., odebrał jeden z rodziców (opiekun, bądź inna osoba). Z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny wynika potrzeba imiennego adresowania informacji o zamiarze likwidacji szkoły do poszczególnych rodziców, gdy władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być przekazana do obojga, a nie tylko do jednego z nich. Minister ocenił też zamiar likwidacji Szkoły w kontekście zachowania warunków kształcenia, wychowania i opieki w stosunku do uczniów obu szkół i wskazał, że z protokołu oględzin wynika, iż dwukondygnacyjny budynek Szkoły, funkcjonującej od 1953 r., znajduje się na ogrodzonym z trzech stron terenie. Na tym terenie znajduje się boisko wielofunkcyjne i plac zabaw. Na parterze Szkoły jest zastępcza sala gimnastyczna, 2 sale na użytek oddziałów przedszkolnych, pokój nauczycielski, sala dla klasy III i toaleta dostosowana do małych dzieci. Na piętrze znajduje się 5 sal szkolnych (klasy I, II, IV i VIII), w tym pracownia komputerowa dla wszystkich uczniów, szatnia sportowa, biblioteka, sanitariaty i jadalnia. W Szkole w roku szkolnym 2021/2022 uczyło się 55 uczniów (klasy: I – 10 uczniów, II – 7 uczniów, III – 9 uczniów, IV – 11 uczniów, VII – 11 uczniów, VIII – 7 uczniów; brak klasy V i VI). Do oddziałów przedszkolnych uczęszczało 27 dzieci (16 dzieci do grupy 3-4 latków, 11 dzieci do grupy 5-6 latków). Zajęcia szkolne odbywają się w systemie jednozmianowym (8.00-15.10). Klasy I i II uczą się w systemie klas łączonych na lekcjach muzyki, plastyki, informatyki i wychowania fizycznego. Pomocą psychologiczno-pedagogiczną objętych jest 9 uczniów, a 3 posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W Szkole zorganizowano zajęcia dodatkowe (kółko polonistyczne, matematyczne, teatralne, teatralne w języku angielskim, muzyczne, rytmiczne, misyjne i grupę kolędniczą "Herody"). Z dowozu do Szkoły korzysta 51 uczniów. Transport organizowany jest na dwóch trasach.

Budynek SP położony jest ok. 200 m od drogi, zgodnie z protokołem oględzin, składa się z połączonych ze sobą dwóch części "starej" z 1969 r. i "nowej" z 2008 r. Na ogrodzonym terenie są pełnowymiarowe boiska do piłki ręcznej i do gry w siatkówkę i koszykówkę, plac zabaw dla dzieci młodszych. W "starej" części budynku, na parterze znajduje się 6 sal dydaktycznych (1 przeznaczona na zajęcia techniczne i pełniąca funkcję jadalni; pracownia matematyczno-przyrodnicza; 3 sale dla uczniów klas I-III i pomieszczenie dla uczniów oddziału przedszkolnego). Na pierwszym piętrze znajduje się 5 sal dydaktycznych (pracownia komputerowa – 24 stanowiska, pozostałe przeznaczone dla klasy IV, V, VII i Vllla). W "nowej" części budynku, na parterze znajduje się sala przeznaczona dla oddziału przedszkolnego, a na pierwszym piętrze są 2 sale dydaktyczne (klasy VI i Vlllb), biblioteka i świetlica. W tej części znajduje się także hala sportowa. Do SP w roku szkolnym 2021/2022 uczęszczało 157 uczniów. W oddziałach przedszkolnych uczyło się 48 dzieci, po 24 dzieci w oddziale 3-4 latków i 5-6 latków. Zajęcia odbywały się w systemie jednozmianowym (8.00-15.00). W SP zatrudniony jest oligofrenopedagog, tyflopedagog, terapeuta pedagogiczny, nauczyciel prowadzący gimnastykę korekcyjno-kompensacyjną, pedagog i psycholog. W SP pomocą psychologiczno-pedagogiczną objętych jest 27 uczniów, a 33 uczniów posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W SP działa drużyna harcerska, dzieci mogą też uczestniczyć w zajęciach Szkolnego Koła Sportowego, treningach karate. Z dowozu do SP, zorganizowanego przez Gminę, korzystało w roku szkolnym 2021/2022 – 119 dzieci. Gmina zapewnia też dowóz 10 uczniom nieuprawnionym – zamieszkującym nie dalej niż 3 km od szkoły (Z., C. i R.). Główną przesłanką do podjęcia zmian w oświacie Gminy jest sytuacja demograficzna, która bezpośrednio wpływa na liczbę uczniów szkół podstawowych. Gmina w związku z tym ponosi większe koszty utrzymania szkół i ma w planie remont budynku Szkoły i utworzenie tam przedszkola gminnego. Gmina zastrzega, że utworzenie przedszkola nie wpłynie na dalsze funkcjonowanie szkoły filialnej dla klas I-III, w tym budynku.

Minister wskazał, że po przekształceniu Szkoły w szkołę filialną o strukturze klas I-III i oddziały przedszkolne, w SP uczyłoby się w kolejnym roku szkolnym 166 uczniów w klasach l-VIII i ok. 50 uczniów w oddziałach przedszkolnych (przy założeniu, że dzieci urodzone w 2019 r., w obwodzie SP zostaną przyjęte do oddziału przedszkolnego. W klasach: I – 14 uczniów (obecne 6-latki w oddziale przedszkolnym w SP), II – 18 uczniów, III – 11 uczniów, IV – 25 uczniów, V – 27 uczniów, VI – 18 uczniów, VII – 22 uczniów, VIII – 31 uczniów. Oznacza to konieczność utworzenia 2 oddziałów przedszkolnych i 8 lub 9 oddziałów szkolnych. Budynek SP dysponuje 2 salami dla oddziałów przedszkolnych i 7 salami dla klas l-VIII oraz dodatkowo halą sportową. Na mocy tych danych i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 kwietnia 2019r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. z 2019r., poz. 639 ze zm.) w klasach IV, V i VIII (o ile nie zostaną utworzone dwa oddziały w klasie VIII) liczba uczniów będzie przekraczała 24 uczniów. Na zajęciach z nauki języków obcych i informatyki będzie konieczność organizacji pracy z podziałem na grupy, co utrudni dalszą jednozmianową pracę SP.

Minister, odnosząc się po pisma Gminy z dnia 10 marca 2022 r. podniósł, że liczba dzieci utrzymuje się na zbliżonym poziomie od 2015 r. (26 – 2015 r., 35 – 2017 r.). Nie wszystkie dzieci zamieszkują na terenie Gminy, ale można założyć, że liczba urodzeń jest stabilna i w kolejnych latach znacząco się nie różni. Założenie Gminy dotyczące utworzenia gminnego przedszkola nie jest w zasadzie poparte przesłankami merytorycznymi, jeżeli na terenie Gminy funkcjonują w obu szkołach po 2 oddziały przedszkolne. Przyjęcie uczniów klas IV-VIII likwidowanej Szkoły do SP negatywnie wpłynie na warunki nauki zarówno uczniów obu szkół, a organizacja i warunki wychowania przedszkolnego w najbliższym czasie nie ulegną zmianie. Gmina deklaruje, że po wprowadzeniu zmian, obejmie bezpłatnym dowozem wszystkich uczniów i dzieci 5 i 6-letnich, które nie zamieszkują w miejscowości, w której Szkoła ma siedzibę, a zatem niezależnie od odległości wskazanych w art. 32 ust. 5 i art. 39 ust. 3 u.p.o. Dowozem do SP w roku szkolnym 2022/2023 może być objętych 31 uczniów klas IV-VIII, zamieszkałych w obecnym obwodzie Szkoły. Według wykazu Gminy najdalej od SP oddalone są Kalina Wielka, Rędziny-Borek i Grzymałów (ok. 7,5-8,5 km). W ocenie Ministra w stosunku do wszystkich uczniów klas IV-VIII zamieszkałych w obwodzie Szkoły droga do SP ulegnie wydłużeniu, gdyż nie odległość ma tu znaczenie, a czas jaki będzie potrzebny na pokonanie drogi, z uwagi na trasę dojazdu (przez wszystkie miejscowości położone na terenie Gminy, w których mieszkają uczniowie tych klas). Po zmianach rodzice nie mieliby wyboru szkoły i zostałby wydłużony czas dojazdu uczniów do i ze szkoły. Wprawdzie Gmina deklaruje utworzenie przedszkola w budynku Szkoły, ale zmiany takie nie powinny odbywać się kosztem innych dzieci, będących mieszkańcami Gminy, a koszty związane z czasem dowozu i brakiem jednozmianowości pracy szkoły, poniosą wszyscy uczniowie klas IV-VIII.

Gmina wywiodła skargę na powyższe postanowienie Ministra, wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność stanu budynku (dachu) Szkoły, gdyż okoliczność ta ujawniła się po złożeniu zażalenia na przedmiotowe postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 21 marca 2022 r. i nie była znana Gminie, ale ma istotne znaczenie do oceny warunków i norm bezpieczeństwa w Szkole. Gmina zarzuciła naruszenie: – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie szeregu istotnych okoliczności i uznanie w konsekwencji, że zamiar likwidacji Szkoły i przekształcenia SP nie będzie służył uczniom obu szkół; błędne uznanie, że organizacja SP zdecydowanie utrudni dalszą pracę jednozmianową; błędne uznanie, że proponowane uczniom Szkoły warunki kształcenia, wychowania i opieki ulegną pogorszeniu ze względu na czas, jaki uczniowie będą musieli poświęcić na dotarcie do szkoły; pominięcie istotnych okoliczności dotyczących warunków lokalowych SP, szczegółowo wskazanych w treści zażalenia na postanowienie Kuratora Oświaty i brak jakiegokolwiek do nich odniesienia w treści decyzji Ministra; uznanie za własne ustaleń dokonanych przez Kuratora Oświaty, gdy były błędne, na co zwracano uwagę w zażaleniu; pominięcie, przesłanki ekonomicznej i błędna ocena przesłanki demograficznej, która ma istotne znaczenie przy braku dalszej zasadności funkcjonowania dwóch szkół na terenie Gminy; – art. 89 ust. 1 u.p.o. – przez uznanie, że rodzice uczniów Szkoły zostali nieprawidłowo zawiadomieni o zamiarze jej likwidacji; – art. 89 ust. 1 u.p.o. – przez uznanie, że rodzice uczniów SP zostali nieprawidłowo zawiadomieni o zamiarze jej przekształcenia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. dziewięcioro rodziców uczniów Szkoły wystąpiło o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników na prawach strony. Sąd I instancji uznał, rodzice ci stali się uczestnikami postępowania zgodnie z art. 33 §1a p.p.s.a.

W dniu 8 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynikało, że Kurator Oświaty w postanowieniu nie zajmował się kwestią wynikającą z art. 89 ust. 1 zd. 2 u.p.o. W postanowieniu Kurator Oświaty jako podstawę prawną powołał art. 89 ust. 3, 4, 5 i 9 u.p.o. Pominięto zatem dyspozycję art. 89 ust. 1 u.p.o. Również w uzasadnieniu tegoż postanowienia Kurator Oświaty nie odwoływał się do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 89 ust. 1 u.p.o., które zdaniem Ministra były niezbędne do załatwienia sprawy i de facto przesądzały o utrzymaniu w mocy przedmiotowego postanowienia Kuratora Oświaty. Minister na wstępie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyjął bowiem, że Gmina nie spełniła wszystkich wynikających z art. 89 ust. 1 u.p.o. warunków formalnych, co stanowiło podstawę do utrzymania w mocy negatywnej opinii Kuratora Oświaty. Sąd I instancji wskazał, że brak czynienia przez Kuratora Oświaty ustaleń z zakresu art. 89 ust. 1 zd. 2 u.p.o. potwierdzało znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministra z 13 kwietnia 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności wynikające z akt administracyjnych świadczą o tym, że obszerny i istotny w sprawie materiał dowodowy, który zdaniem Ministra, z powodów formalnych, przesądzał o utrzymaniu w mocy przedmiotowego postanowienia, nie był znany Kuratorowi Oświaty w chwili wydawania postanowienia, choć powinien być przedmiotem analizy, z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1 u.p.o. Stanowiło to zatem naruszenie zarówno wymienionych przepisów, jak i zasady zaufania do organu administracyjnego, gdyż organ pierwszej instancji uznawał, że nie miał obowiązku analizy tego materiału, choć jednocześnie wskazywał w piśmie z 25 maja 2022 r., że rodziców skutecznie powiadomiono o planowanej likwidacji. Minister w zaskarżonym postanowieniu dokonał natomiast ocen zgoła przeciwnych, podkreślając, że z załączonej dokumentacji wynika, że choć Gmina musi powiadomić imiennie każdego rodzica uczniów likwidowanej szkoły, nie uczyniła tego. W ocenie Sądu I instancji, skoro Kurator Oświaty pominął istotny w sprawie materiał dowodowy, jak również nie rozważał okoliczności z niego wynikających, bo nie były mu one znane, a ponadto ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu postanowienia z 21 marca 2022 r. nie powoływał art. 89 ust. 1 u.p.o. – należało uznać, że Minister, dokonując po raz pierwszy w sprawie ustaleń i subsumpcji art. 89 ust. 1 zd. 2 u.p.o., naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem postępowania przed Kuratorem Oświaty nie była – choć powinna być – kwestia spełnienia przez organ prowadzący szkołę wymogu formalnego wynikającego z art. 89 ust. 1 u.p.o. – prawidłowego i terminowego zawiadomienia rodziców uczniów – co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły – o zamiarze likwidacji Szkoły. Kurator Oświaty nie rozpoznał zatem sprawy w pierwszej instancji w istotnej kwestii wynikającej z art. 89 ust. 1 u.p.o. Takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie, gdyż narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i pozbawia stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. WSA w Warszawie podkreślił, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, przy czym u.p.o. nie określa formy powiadomienia, ważne jest aby faktycznie miało ono miejsce. Rodzice (opiekunowie prawni) uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, mają interes prawny, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Ważne jest zatem dostatecznie wczesne powiadomienie rodziców/opiekunów prawnych uczniów o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, gdyż przepisy u.p.o. zagwarantowały rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły. Osoby sprawujące władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes prawny w tym postępowaniu (są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Ważne jest również, żeby w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji zbadano czy doszło do zawiadomienia tych osób przed upływem terminu wskazanego w art. 89 ust. 1 u.p.o., a nie tylko kiedy miało miejsce awizowanie przesyłek. Z utrwalonego w orzecznictwie NSA stanowiska wynika, że dokonanie zawiadomienia po upływie terminu wskazanego w powyższym przepisie, powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia.

Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. L.D., B.P. oraz M.S. (dalej także "skarżący kasacyjnie") wnieśli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/22, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: art. 89 u.p.o. poprzez uchylenie postanowienia Ministra z dnia 22 czerwca 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 21 marca 2022 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę Słaboszów z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. Partyzantów Ziemi Miechowskiej w Janowicach, mimo tego, że negatywna opinia dotycząca likwidacji ww. szkoły podstawowej powinna zostać utrzymana w mocy z uwagi na niezgodność przedmiotowej likwidacji z art. 89 u.p.o.;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 136 §1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Minister nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego i powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Kuratorowi Oświaty, podczas gdy ustawodawca dopuszcza przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; b) art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Minister wydając postanowienie z dnia 22 czerwca 2022 r. Minister utrzymujące w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 21 marca 2022 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę Słaboszów z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. Partyzantów Ziemi Michowskiej w Janowicach, naruszył zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w przedmiotowym przepisie; c) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez dopuszczenie skargi Gminy i jej merytoryczne rozpoznanie, mimo że Gmina, wnosząc skargę na postanowienie Ministra – które jest rozstrzygnięciem nadzorczym – nie dysponowała stosowną uchwałą Rady Gminy, konieczną w takim przypadku na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi Gminy (odmowę uchylenia postanowienia Ministra z dnia 22 czerwca 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 21 marca 2022 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę z dniem 31 sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. Partyzantów Ziemi Miechowskiej w Janowicach), ewentualnie odrzucenie skargi z powodu braku przedłożenia uchwały Rady Gminy Słaboszów upoważniającej Wójta do złożenia skargi;

2) na wypadek nieuwzględnienia wniosku określonego w punkcie powyżej – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

3) zasądzenie na rzecz uczestników – skarżących kasacyjnie – kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 20 maja 2024 r. skarżący kasacyjnie L.D. oświadczył, że w związku z wyborem go na Wójta Gminy Słaboszów cofa skargę kasacyjną z dnia 6 lutego 2023 r. Postępowanie ze skargi kasacyjnej L.D. zostało umorzone postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę – art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie – będący rodzicami dzieci uczęszczających do szkoły objętej procedurą likwidacji – nie są stroną (uczestnikiem) w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi gminy na postanowienie kuratora oświaty w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze likwidacji szkoły i tym samym nie mają legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wyroku z dnia 14 lipca 2023 r., III OSK 411/22, i w wyroku z dnia 14 września 2023 r. – wedle którego: "Stroną postępowania dotyczącego wyrażenia opinii przez kuratora oświaty jest ta gmina, która zamierza zlikwidować daną szkołę. Nie są nimi rodzice dzieci uczęszczających do szkoły objętej procedurą likwidacji. Postanowienie kuratora jest aktem nadzorczym w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.g., ponieważ nie dotyczy ono rozstrzygania jakiejkolwiek sprawy administracyjnej, a jego treść bezpośrednio wpływa na ważność uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły. Tym samym skoro od treści aktu wydawanego przez organ pozostający poza strukturą danej jednostki samorządu zależy ważność uchwały rady gminy, to taki akt ma charakter nadzorczy. W postępowaniu zmierzającym do wydania przez kuratora oświaty postanowienia w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze likwidacji szkoły rodzice dzieci uczęszczających do takiej szkoły nie mają przymiotu strony. Także żaden przepis ustawy prawo oświatowe ani innej ustawy nie gwarantuje w tym postępowaniu rodzicom przymiotu strony. Rodzice dzieci nie mają prawnie chronionego interesu, który obejmowałby prawo rodziców do domagania się wykonywania zadań oświatowych przez ściśle określoną szkołę". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, siłą rzeczy rodzice dzieci nie mają też interesu prawnego we wniesieniu skargi na postanowienie kuratora oświaty w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze likwidacji szkoły (art. 50 § 1 p.p.s.a.) ani też – w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego przez legitymowany podmiot – nie mają w tym postępowaniu statusu uczestnika, w szczególności uczestnika, o którym mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. Wynik postępowania sądowego nie dotyczy ich interesu prawnego w rozumieniu przepisów p.p.s.a. o uczestnikach na prawach strony. W konsekwencji nie przysługuje im także legitymacja do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 173 § 2 p.p.s.a.).

Legitymacja procesowa sytuuje się pośród przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia, których brak – co do zasady – skutkuje jego odrzuceniem. Niemniej jednak w powołanej na wstępie uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną".

Uwzględniając powyższe stanowisko, w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponieważ rozstrzygnięcie jest konsekwencją dokonanej z urzędu weryfikacji legitymacji procesowej skarżących kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.