Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 259/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust 1. pkt 1-3 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 768
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Szef KAS") z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Dyrektor IAS") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] [...] [...] stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego A. W. (dalej jako "skarżąca") z dniem [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej jako k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca do [...] lutego 2017 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz celny w Izbie Celnej w [...]. W związku z art. 165 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"), skarżąca od [...] marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor IAS określił jej miejsce pełnienia służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...],

z miejscem wykonywania obowiązków w [...]. W terminie do 31 maja 2017 r. skarżącej nie została przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS.

Wobec braku przedstawienia powyższej propozycji skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie odnoszącym się do braku złożenia jej propozycji służby

w Służbie Celno-Skarbowej. Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał organ do wydania,

w terminie 14 od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zajął stanowisko, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego funkcjonariusza. Jednocześnie Sąd stwierdził: "[w] takiej decyzji organ zobligowany jest rozważyć i odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych dotyczących ochrony jej stosunku służbowego ze względu na bycie w ciąży w trakcie zwalniania ze służby, a także bycie członkiem związku zawodowego". Skarga kasacyjna wywiedziona przez organ od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3744/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA, odnosząc się do obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia, nawiązał do motywów uchwały składu 7 sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 rozstrzygającej zagadnienie prawne powstałe na tle art. 165 ust. 6 PwKAS dotyczące sposobu zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza.

W następstwie ww. wyroków, decyzją z [...] grudnia 2019 r. Dyrektor IAS, działając w oparciu o przepisy art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy

z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019, poz. 768 ze zm.; dalej też jako "uKAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r. W jej uzasadnieniu wyjaśnił treść powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów i przedstawił przebieg służby funkcjonariuszki. Wskazał, że podejmując decyzję o nieprzedstawieniu jej do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce uwzględnił okoliczności jakie wynikały z akt osobowych, systemu kadrowego [...] oraz systemu szkoleniowego [...], biorąc tym samym pod uwagę wszelkie okoliczności odnoszące się do przebiegu służby skarżącej. W szczególności organ I instancji zwrócił uwagę na następujące kwestie:

1) wyższe wykształcenie funkcjonariuszki i jej udział w szkoleniach organizowanych m. in. w ramach Izby Celnej w [...] (zarówno obowiązkowych - skierowanych do wszystkich funkcjonariuszy, jak i szkoleń przeznaczonych dla określonej grupy funkcjonariuszy – z uwagi na wykonywane przez nich zadania). Zaznaczono w tym zakresie, że w aktach osobowych skarżącej nie odnotowano podnoszenia kwalifikacji i kompetencji we własnym zakresie, jak również nie stwierdzono, żeby funkcjonariuszka występowała z własną inicjatywą w zakresie odnoszącym się do proponowania rozwiązań usprawniających wykonywanie zadań, jakie nałożono na służbę celną; 2) wykonywanie obowiązków służbowych na poziomie oczekiwań i pozytywne oceny okresowe. Dokonując jednak analizy przebiegu służby w kontekście złożenia propozycji organ zwrócił uwagę na postępowania dyscyplinarne zakończone prawomocnym wymierzeniem kary upomnienia i karą nagany.

Jednocześnie wraz z przytoczeniem informacji o powyższych postępowaniach dyscyplinarnych organ I instancji podkreślił, że ma świadomość zatarcia karalności, jednak przyjął, że okoliczność ta nie uniemożliwia mu powoływania się na fakt ukarania przy ocenie zachowania funkcjonariuszki. Odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego.

3) inne przejawy zachowania funkcjonariuszki, które wiązały się z dezaprobatą pracodawcy. Taką okolicznością było w szczególności ujawnienie powiązań natury osobistej funkcjonariuszki z jednym z podróżnych, który regularnie przekraczał granice przez przejście graniczne, wobec którego w wyniku kontroli przeprowadzanych przez innych funkcjonariuszy niż skarżąca ujawniany był przemyt wyrobów tytoniowych, co skutkowało przeniesieniem skarżącej na nowe miejsce pełnienia służby.

Organ I instancji podkreślił, że w przypadku służb mundurowych specyfika pracy wynikająca z realizacji konkretnych zadań uzasadnia wprowadzenie wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych, jak również charakterologicznych nie tylko względem kandydatów do służby, lecz również względem funkcjonariuszy już pełniących służbę. Podkreślono w tym zakresie, że funkcjonariusz zobowiązany jest do godnego zachowania zarówno w służbie jak i poza nią, odnosząc to do kwestii rzetelnego wykonywania powierzonych funkcjonariuszowi zadań, przestrzegania dobrego imienia służby, honoru i godności funkcjonariusza. Powyższe odniesiono do zachowania skarżącej, zaprezentowanego po niezłożeniu przez organ propozycji służby, tj. złożenia przez skarżącą dokumentów aplikacyjnych do naboru na wolne stanowiska służbowe w Służbie Celno-Skarbowej, późniejszego wystąpienia o zwolnienie z kolejnych etapów postępowania, a następnie braku stawiennictwa w wyznaczonym terminie na test wiedzy. Organ w zakresie odnoszącym się do godnego zachowania się w służbie, jak i poza nią – odniósł się również do stylu wypowiedzi i sposobu formułowania treści pisma z 13 listopada 2019 r., jakie skierowane zostało do Dyrektora IAS. Ponadto podkreślono, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżąca nie poinformowała organu o stanie ciąży, bowiem stosowne zwolnienie w tym zakresie zostało doręczone do organu dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r., zaś zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan ciąży – w dniu [...] czerwca 2017 r.

Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał również na ogół okoliczności związanych z tworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej, w tym

w szczególności kwestii połączenia w jedną instytucję administracji podatkowej, służby celnej, jak również kontroli skarbowej, a w konsekwencji – konieczności zagwarantowania przez Dyrektora IAS właściwej organizacji podległej mu jednostki, w tym w szczególności odpowiedniej liczby etatów potrzebnych do realizacji przez Izbę ustawowych zadań. W tym zakresie wskazano także, że plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej uległ zmniejszeniu o 96 etatów.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, Szef KAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 165 ust. 3 i 7 PwKAS, jak również art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS. Podkreślił, że rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do stosunku służbowego determinowane były poprzez reorganizację funkcjonowania zarówno Służby Celnej, kontroli skarbowej, jak i administracji podatkowej w jedną instytucję, tj. Krajową Administrację Skarbową. Wskazał, że skarżąca nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r., stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Nadto w tym zakresie podkreślone zostało, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają obowiązku złożenia funkcjonariuszom propozycji pełnienia dalszej służby, bądź też zatrudnienia.

Organ II instancji wskazał również, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby, bądź też pracy. Podkreślono, że Dyrektor IA wydając zaskarżoną decyzję uprawniony był do dokonania całościowej oceny skarżącej, nie tylko w zakresie odnoszącym się do bieżącej realizacji przez nią zadań, lecz również w zakresie odnoszącym się do całościowego przebiegu służby skarżącej. Wskazano, że organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję poza kwestiami związanymi bezpośrednio z osobą skarżącej, zobowiązany był również do uwzględnienia innych wartości konstytucyjnych, w tym

w szczególności interesu publicznego, dobra wspólnego, równowagi finansów publicznych w zakresie odnoszącym się do zmian w strukturze administracji publicznej. Nadto organ odwoławczy odniósł się również do celów dokonanej reformy, w tym w szczególności kwestii skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Podkreślono w tym zakresie, że dotychczasowa struktura niejednokrotnie powielała swoje zadania, co uniemożliwiało optymalne wykorzystanie nie tylko dostępnej kadry, lecz również innych zasobów organizacyjnych i finansowych. W konsekwencji powyższego – aby w pełni móc realizować zadania zlecone nowo powołanej instytucji, ustawodawca kwestię doboru kadr pozostawił woli dyrektorów poszczególnych izb administracji skarbowej. Z uwagi na powyższe – organ I instancji uprawniony był do podjęcia takiej, a nie innej decyzji w zakresie odnoszącym się do nieprzedłożenia skarżącej propozycji dalszej służby albo pracy.

Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy, z uwagi na tematykę, słuszny interes społeczny uzyskuje prymat nad słusznym interesem strony. Organ zarówno I, jak i II instancji kierować się bowiem musi troską o właściwą i terminową realizację ustawowych zadań stawianych nowej formacji, z uwzględnieniem takich wartości jak dobro wspólne, interes publiczny czy równowagę finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej. Nadto – w zakresie odnoszącym się do zarzutu skarżącej zwalniania funkcjonariuszki w ciąży oraz członka związku zawodowego – organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w szczególności art. 170 PwKAS stanowi lex specialis w stosunku do rozwiązań zawartych w innych ustawach. Podkreślono, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidywały specyficzny sposób ustania stosunku pracy, bądź służby w postaci jego wygaśnięcia z mocy prawa. Organ II instancji uznał, że przepis ten nie zawiera ochrony przed zwolnieniem. Odnosząc się do dalszych zarzutów wskazanych w odwołaniu wskazano, że zatarcie kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na ocenę zachowania się funkcjonariusza i może mieć wpływ na ocenę przebiegu jego służby w kontekście złożenia mu propozycji dalszej służby. Przyznano również rację skarżącej w zakresie odwołania odnoszącym się do oceny przez organ I instancji postawy funkcjonariusza wykraczającej poza ramy pełnionej przez niego służby; niemniej jednak – w ocenie organu II instancji – z uwagi na inne przyczyny wskazane przez organ I instancji spostrzeżenie to nie czyni wadliwym zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odniesiono się również do kwestii braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wskazując, że dowód ten nie był istotny do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem Dyrektor IAS (jako odpowiedzialny za realizację jej zadań), w przypadku utraty zaufania do podwładnego może odmówić mu dalszego powierzenia pełnienia dotychczasowej funkcji.

Pismem z 8 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) obrazę art. 165 ust. 7 PwKAS w związku z art. 6 k.p.a. poprzez akceptację decyzji Dyrektora IAS i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby w sytuacji gdy decyzja ta (o braku wręczenia propozycji) została wydana w oparciu o przesłanki nie znajdujących oparcia w ustawie (w tym właśnie

w art. 165 ust. 7 PwKAS) i przesłankach prawnie niedopuszczalnych, np. karach dyscyplinarnych, które z mocy prawa są zatarte i nie powinny być przywoływane,

a nadto nawet gdyby mógłby być - to z uwagi na ponad 15 letni upływ czasu nie mogły mieć znaczenia dla decyzji organu I instancji,

2) obrazę art. 165 ust. 7 PwKAS przez Szefa KAS poprzez akceptację decyzji Dyrektora IAS wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby, pomimo że kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej za tym przemawiały,

3) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu skarżącej propozycji służby i że po stronie skarżącej faktycznie zaistniały zachowania pozwalające uznać, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiają za brakiem wręczenia jej propozycji pracy lub służby oraz błędną ocenę dowodów skutkującą uznaniem, że skarżąca podjęła zachowania lub działania pozwalające obiektywnie stracić do niej zaufanie,

4) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i błędne zawierzenie twierdzeniom Dyrektora IAS o rzekomym limicie etatów (mającym wpływ na sytuację prawną skarżącej) w sytuacji gdy organ I instancji DIAS nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dokumentu i jest to twierdzenie tylko gołosłowne, a istnieniu rzekomych limitów etatów zaprzeczyła ówczesna Dyrektor IAS I. S. podczas rozprawy przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział [...] o sygn. akt [...] z [...] lutego 2019 r., przesłuchany świadek I. S. zeznała, "nie było żadnego limitu osób, które należało zatrudnić, mogło być tak, że wszyscy funkcjonariusze mogli otrzymać propozycje zatrudnienia. Ilość osób, którym nie przedstawiono propozycji zależała zatem od nietransparentnej decyzji DIAS w [...], a nie od rzeczywistych potrzeb kadrowych pozwanej". Ponadto podnoszę, że również raporty pokontrolne NIK-u wykazały że to nieprawda, bo jeszcze przed [...] sierpnia 2017 prowadzone były szerokie nabory do KAS (co przeczy tezie o konieczności zwolnień z uwagi na nadmiar kadry),

5) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zatwierdzenie przez Szefa KAS ustaleń Dyrektora IAS dotyczących rzekomego zachowania skarżącej na służbie (w tym kontaktów z jednym z podróżnych), w sytuacji gdy tezy te opierały się tylko na plotkach, pogłoskach i nielogicznych domniemaniach i w istocie miały charakter szkalujący skarżącą,

6) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 12

i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, o który wnosiła skarżąca, akceptację faktu odmowy przez Dyrektora IAS dopuszczenia

i przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, o które wnosiła skarżąca, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, w konsekwencji prowadzącym do wydania negatywnej dla niej decyzji akceptującej decyzję organu I instancji,

7) obrazę art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 78 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie aktywnego udziału w toku postępowania, brak zapoznania skarżącej z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, niezasadnym oddaleniu wniosków dowodowych, które zmierzały do wykazania istotnych dla sprawy okoliczności,

8) obrazę art. 105a ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

w związku z art. 165 ust. 3 zdanie ostatnie PwKAS, oraz z ostrożności art. 181 ust 1 uKAS, wszystkie w związku z art. 170 ust. 3 PwKAS, polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji gdy skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek stanowiących o odstępstwie od generalnej zasady,

10) obrazę art. 1 i art. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez akceptację faktu zwolnienia skarżącej ze służby pomimo, że nastąpiło to ewidentnie jako swoisty odwet za czynności podejmowane w ramach działalności związkowej oraz (przede wszystkim) poprzez fakt, iż skarżąca była pod ochroną związkową i nie można było jej zwolnić lub zmienić na niekorzyść warunków pracy lub płacy bez zgody związku zawodowego, a o takową zgodę Dyrektor IAS nie wystąpił,

11) obrazę art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "P.p.s.a.") poprzez błędne przyjęcie, że musi wobec skarżącej być wydana decyzja o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji, gdy istotą sprawy jest to, że decyzja Dyrektora IAS pokazuje wadliwość potraktowania skarżącej przez organ I instancji przez brak wręczenia propozycji służby i w tej drodze skarżąca może tę wadliwość wykazać.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że względem niej organy wzięły pod uwagę inne elementy, niż te ustawowo wymagane. Wydane względem skarżącej orzeczenia dyscyplinarne uległy zatarciu i jako takie nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny służby funkcjonariusza. Skarżąca powołała się również na ochronę wynikającą z faktu pozostawania przez nią w stanie ciąży. Nadto wskazała, że brak wręczenia propozycji dalszej służby może być formą odwetu organu I instancji za działalność funkcjonariusza w ramach związków zawodowych, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Sądu Najwyższego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 980/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 4548/21, uchylił powyższy wyrok z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wyjaśnił jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazano, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, z uwagi na nieczytelne przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również brak jej wyjaśnienia

w sposób umożliwiający pełne prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu I instancji. Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutów, jakie zostały podniesione w skardze.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/WA 37/23 uchylił wydane przez organy obu instancji decyzje. Na wstępie uzasadnienia swojego wyroku, Sąd wskazał, że istota prowadzonego przez niego postępowania sprowadzała się do ustalenia tego, czy organ wydając zaskarżoną decyzję, wykonał zalecenia

i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/17. Zwrócono w tym zakresie uwagę na treść art. 153 P.p.s.a. wskazując, że we wskazanym powyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił organowi uwagę na konieczność rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych, które odnosiły się do ochrony jej stosunku służbowego ze względu na stan ciąży oraz jej przynależność do związku zawodowego. Za ważną okoliczność Sąd uznał, że wyrok WSA w Olsztynie nie był kwestionowany przez organ w drodze skargi kasacyjnej, podkreślając w tym zakresie: "W sposób oczywisty dla każdego prawnika szanującego konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy, zgodził się więc z argumentacją Sądu. Mimo tego, ponownie rozpoznając sprawę zdawał się nie zauważać przywołanych motywów wiążącego go wyroku. W szczególności mimo wiążącego zobowiązania do merytorycznego rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych dotyczących ochrony jej stosunku służbowego ze względu na bycie

w ciąży w trakcie zwolnienia ze służby a także bycie członkiem związku zawodowego organ wyjaśnił, iż w jego mniemaniu unormowania ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wyłączają regulacje przewidujące ochronę przed zwolnieniem funkcjonariusza w ciąży czy będącego członkiem związku zawodowego. Taka konkluzja organu pozostaje jednak wprost w sprzeczności z powołanym wyrokiem. Nie może budzić żadnych wątpliwości to, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopatrzył się nadrzędności ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę

o KAS nad normami ustawy – Prawo Celne i ustawy o Związkach Zawodowych, to nie nakładałby na organ obowiązku czynienia ustaleń i rozważań w zakresie przysługującej skarżącej – na podstawie przywołanych przepisów – ochronie trwałości stosunku jej służby. Nie sposób logicznie wywieść, by sąd administracyjny miał zobowiązywać organ do przedsiębrania czynności, które nie znajdowałyby umocowania w przepisach obowiązującego prawa". Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie sprostały obowiązkowi wynikającemu z normy art. 153 P.p.s.a. Wbrew bowiem wykładni prawa dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku wydanym w sprawie

o sygnaturze II SAB/Ol 92/17, organy przyjęły, że zasada ochrony trwałości stosunku służby funkcjonariuszki będącej w ciąży i będącej członkiem związku zawodowego, nie znajduje zastosowania przy rozwiązywaniu stosunku służbowego w trybie przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazano w tym zakresie, że norma art. 153 P.p.s.a. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości w zakresie odnoszącym się do obligatoryjnego zastosowania się przez organ do wytycznych sądu, jakie zostały zawarte w prawomocnym wyroku. Podkreślono ponadto, że niezastosowanie się przez organ do takich wytycznych, stanowi naruszenie prawa procesowego, które każdorazowo skutkować musi eliminacją

z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, jaka została objęta taką wadą. Niezależnie od powyższego, w dalszej części uzasadnienia swojego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaznaczając, że czyni taką ocenę jedynie "na marginesie sprawy", stwierdził, że okoliczność odnosząca się do powiadomienia organu przez funkcjonariuszkę o stanie ciąży po dniu 31 maja 2017 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem skarżąca oświadczyła

w trakcie trwania postępowania administracyjnego, że o stanie ciąży poinformowała swoją przełożoną przed dniem 31 maja 2017 r., to na organie ciążył obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności, co mogło zostać dokonane w drodze przesłuchania jako świadka przełożonego tej funkcjonariuszki. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skoro organy zaniechały wyjaśnienia tych rozbieżności, naruszając dyspozycję art. 7 i art. 77 k.p.a., to skutkami tego zaniechania nie mogą obciążać strony postępowania. Ponadto – jak podsumował "na marginesie" Sąd pierwszej instancji – organ pominął w swoim rozumowaniu kwestię uregulowaną w art. 181 uKAS, zawierającą ogólny zakaz zwalniania ze służby kobiet w ciąży, a nie wyłącznie tych, które poinformują o fakcie ciąży przed początkiem okresu wypowiedzenia. Odniesiono się w tym zakresie do analogicznego brzmienia przepisów ustawy o Służbie Celnej. Podkreślono, że ustawodawca powiązał przecież ochronę przed zwolnieniem z faktem ciąży, a nie faktem powiadomienia o niej organu. W konkluzji swojego wywodu, Sąd stwierdził, że decyzje organu I, jak i II instancji naruszają prawo, bowiem wydano je z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 153 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do wydania decyzji "uwzględniającej wszystkie wnioski i wytyczne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku wydanym w sprawie II SAB/Ol 97/17".

W wyniku wniesionej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1095/23 uchylił ww. wyrok Sądu I instancji z 6 marca 2023 r. sygn. akt II SA/WA 37/23.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rację miała strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że na gruncie toczącego się postępowania administracyjnego organy zostały zobligowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do dokonania określonej wykładni przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Dokonując analizy tego wyroku (jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymującego go w mocy), należy dojść do przekonania, że jedynym związaniem dla organów, jakie wynikało z tych wyroków, było wyłącznie zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji administracyjnej w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pracy.

W żaden sposób zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby WSA w Olsztynie dokonał oceny prawnej przepisów wprowadzających ustawę o KAS, jak i samej ustawy o KAS

w zakresie odnoszącym się do całościowego aspektu przedmiotowego postępowania (w tym w szczególności kwestii odnoszących się do zasadności nieprzedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby bądź pracy), zaś organy zobligowane były do jej zastosowania na podstawie art. 153 P.p.s.a. Z analizy uzasadnienia wyroku WSA

w Olsztynie wynika, że organ został zobowiązany do wydania stosownej decyzji administracyjnej (nie przesądzając jednocześnie o rozstrzygnięciu, które winno

w sprawie zapaść), w której rozważy oraz odniesie się do wszystkich okoliczności związanych z nieprzedstawieniem skarżącej propozycji zatrudnienia. Polecenie Sądu w zakresie odniesienia się przez organ do konkretnych okoliczności, stanowi nic innego jak właśnie konieczność odniesienia się przez ten organ do tych okoliczności. Nie stanowi zaś dla tego organu, jak zdaje się to rozumieć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakiejkolwiek wiążącej oceny w zakresie rozstrzygnięcia pewnych kwestii spornych jakie wyniknęły, bądź też mogły wyniknąć w toku trwającego postępowania administracyjnego. Tym samym uznać należy, że jedyną wiążącą oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie była kwestia konieczności wydania w zakresie dotyczącym stosunku służbowego skarżącej decyzji administracyjnej. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga to, że kwestia ta w ówczesnym czasie stanowiła przedmiot dyskusji oraz rozbieżności

w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopiero uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 ugruntowała pogląd o konieczności wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Polecenie ustosunkowania się organu do pewnych okoliczności sprawy, jakie zostało wyrażone na gruncie wyroku WSA w Olsztynie nie oznacza związania tego organu jakimkolwiek poglądem prawnym. Wyrok ten w swojej istocie odnosił się bowiem tylko i wyłącznie do złożonej przez skarżącą skargi na bezczynność. W zaskarżonym zaś wyroku Sąd I instancji, w sposób niezasadny przypisał rozstrzygnięciu WSA

w Olsztynie cechy oceny prawnej w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., która powinna rzutować na wydane w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia organów.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest sprzeczne wewnętrznie. W żaden sposób nie została również wyjaśniona i rozwinięta wzmianka dotycząca zasady trójpodziału władzy w zakresie odnoszącym się do wydania przez WSA w Olsztynie swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie umożliwia prześledzenia toku rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Z jednej strony bowiem Sąd I instancji w sposób szeroki odnosi się do kwestii związanych z wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie, w szczególności zaś odnosząc się do ustaleń prawnych i faktycznych, które – w ocenie WSA w Warszawie – zostały na jego gruncie poczynione, aby następnie dokonać własnej oceny, "na marginesie", w której to ocenie dopowiada do rzekomych poglądów wyrażonych przez WSA w Olsztynie swoje własne uwagi. Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że takie uwagi "na marginesie", jakie poczynione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w żaden sposób nie mogą zastąpić rzetelnej oceny prawnej, która winna zostać wprost wyrażona

w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zawierając swoją ocenę poczynił ją wyłącznie "na marginesie", nie polecając uwzględniania organowi swojego stanowiska, lecz stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wiązał organy wyłącznie w zakresie odnoszącym się co do konieczności wydania przez nie decyzji administracyjnej.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie rozważył kwestii materialnoprawnych. W szczególności nie odniósł się ani do charakteru terminu do przedstawienia propozycji zatrudnienia lub służby i skutku jego upływu, ani ostatecznie samej kwestii braku złożenia propozycji dalszej służby. Kwestie te zaś są kluczowe do dokonania oceny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa, a w konsekwencji – ich ewentualnego uchylenia. W przypadku zaś uchylenia zaskarżonej decyzji (jak to miało miejsce na gruncie zaskarżonego wyroku), organ winien uzyskać jasne i wyraźne wskazówki odnoszące się do dalszego toku postępowania administracyjnego, prowadzonego po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego. W rozpoznawanej sprawie natomiast Sąd I instancji ograniczył się do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak

i rozstrzygnięcia organu I instancji, powołując się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, które było prowadzone

w przedmiocie skargi na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie braku złożenia propozycji służby skarżącej. Nadinterpretacją WSA w Warszawie było zatem uznanie, że kwestie podnoszone w skardze zostały już jakkolwiek prawomocnie rozstrzygnięte i przesądzone, zaś organy obu instancji były nimi, stosownie do art. 153 P.p.s.a., związane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 4548/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 980/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2023 r., w sprawie

o sygn. akt III OSK 1095/23, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 37/23

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA,

a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.

W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 P.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA

z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyrokach NSA i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r. zapadła w związku z koniecznością wykonania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3744/18 oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/17. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Oceniając zgodność z prawem wydanych decyzji Sąd zobowiązany jest oprzeć się na regulacjach zawartych w PwKAS. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła

w życie powołana już wyżej ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 768 ze zm.). Z tym dniem utraciła moc obowiązującą m. in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U.

z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej - jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności

z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru,

a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych,

w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

Ustawa o KAS powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz nieopodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika

i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę

i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą

i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym PwKAS przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się

z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 2, ust. 4).

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej ustawa PwKAS w art. 165 ust. 3 i 4 reguluje zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. W tym zakresie przewiduje, że funkcjonariusze celni, pełniący służbę

w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS,

z zastrzeżeniem art. 170 PwKAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS

i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy PwKAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom,

w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje

i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy określającej nowe warunki zatrudnienia przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę

w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy PwKAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają:

- z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 PwKAS).

Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS).

W wyroku z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 996/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się

z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby.

W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy PwKAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy

o KAS (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19).

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji braku propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 PwKAS jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Nieprzedstawienie zaś skarżącej do dnia [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby

w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach PwKAS.

Zauważyć należy, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek

i realizowanych zadań. Stąd też Dyrektor IAS nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącej propozycji pracy lub służby.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego zawiera wystarczającą analizę przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby. Dyrektor IAS dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Wejście w życie ustawy o KAS oraz przepisów PwKAS oraz związana z tym reorganizacja spowodowała konieczność ukształtowania nowej struktury organizacyjnej, jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa, w skład której wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne takie jak izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Za realizację zadań KAS w Izbie Administracji Skarbowej jest odpowiedzialny jej dyrektor i w przypadku np. utraty przymiotu zaufania przez podwładnego nie jest możliwe dalsze powierzanie mu pełnienia dotychczasowej funkcji. Na ocenę przebiegu służby skarżącej jak wskazały organy obu instancji miały również wpływ prowadzone w przeszłości postępowania dyscyplinarne oraz stwierdzenie innych przejawów zachowania skarżącej, które wiązały się z dezaprobatą pracodawcy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS. Dyrektor izby administracji skarbowej będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zatem zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 PwKAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu

z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie. W procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, że nie było możliwe ich realizowanie

w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a pośrednio także PwKAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej.

W związku z powyższym, Dyrektor IAS uprawniony był do podjęcia decyzji

o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej

i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych

w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Z tej przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 ustawy o KAS skarżąca nie mogła otrzymać propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 PwKAS było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej zaś sytuacji organ zobligowany wskazaniami zawartymi

w wyrokach sądów administracyjnych wydał decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób wyczerpujący przedstawiły przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 PwKAS, z powodu których skarżąca nie otrzymała propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Nie przekroczyły przy tym uznania administracyjnego. Organy rozważyły okoliczności dotyczące stosunku służbowego skarżącej co do bycia w ciąży w trakcie wygaszania stosunku służbowego, a także członkostwa skarżącej w związku zawodowym.

W myśl zaś art. 170 PwKAS stosunki pracy i służbowe osób zatrudnionych

i pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeśli osoby te do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby. Przepis ten stanowi lex specialis

w stosunku do rozwiązań zawartych w innych ustawach. Ustawa wprowadzająca KAS przewidywała specyficzny sposób ustania stosunku pracy/służby w postaci jego wygaśnięcia z mocy prawa. Wskazany wyżej przepis nie zawiera ochrony przed zwolnieniem. Taka sytuacja dotyczyła wszystkich pracowników i funkcjonariuszy,

w tym osób podlegających ochronie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99 uznał, że wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy samego prawa rodzi pewien automatyzm, który prowadzi do jednakowego traktowania wszystkich pracowników. Nieuzasadnione jest więc powoływanie się

w tej sytuacji na ochronę wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Ochrona bowiem wynikająca z przepisów ustawy o związkach zawodowych nie miała zastosowania w niniejszej sprawie (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1996 r. I PZP 18/96).

Należy również zauważyć, że organy obu instancji wyjaśniły, że skarżąca do dnia [...] maja 2017 r., nie poinformowała pracodawcy o ciąży. Zwolnienie lekarskie zawierające informację o kodzie [...] wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2017 r. Natomiast zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan ciąży zostało dostarczone w dniu 29 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS wyjaśnił przy tym, że skarżąca nie ujawniła faktu ciąży również w rozmowie w dniu [...] maja 2017 r., kiedy próbowała wyjaśnić powody nieotrzymania propozycji. Ciąża skarżącej nie była więc powodem do nieprzedstawienia jej propozycji zatrudnienia czy też pełnienia dalszej służby.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77, art. 78 § 1 w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 80 k.p.a., m.in. nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie natomiast do brzmienia art. 77 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek

w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś

z art. 78 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu tylko w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, przy czym ocena znaczenia danej okoliczności faktycznej dla rozstrzygnięcia sprawy dokonywana jest przez organ prowadzący postępowanie. W analizowanej sprawie organy słusznie uznały, że dopuszczenie dowodów, o przeprowadzenie których wystąpiła skarżąca, nie jest konieczne, gdyż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie podziela zarzutów skarżącej co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 78 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w toku postępowania, brak zapoznania skarżącej z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Skarżąca miała bowiem zapewnione prawo czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego. Po uzyskaniu informacji o zakończeniu postępowania przed Szefem KAS skarżąca skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zaś pismami z 11 i 12 lutego 2020 r. wniosła

o przeprowadzenie kolejnych dowodów, dotyczących przebiegu jej służby, przyczyn niezłożenia propozycji służby/pracy, w tym zastosowanych wobec niej przesłanek

w kontekście kryteriów stosowanych w doborze innych funkcjonariuszy do szeregów KAS. Zapewniono zatem skarżącej uprawnienia wynikające z powyższych przepisów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.