Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 57/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1, art. 54 pkt 2 lit.c, art. 53 ust.3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art .151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i ul. [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr WAiB-V.6730.4.79.2022.HŁ, Prezydent Miasta S. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił na rzecz T. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego – handlowego (sklep i hurtowania sztucznych kwiatów) na przedszkole w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w S., w granicach części działki nr [...] z obrębu [...] .

Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., nr SKO/PG/420/3483/2022, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po zacytowaniu § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że z treści badanej decyzji, jak też z wyników analizy urbanistycznej czy załącznika graficznego nie wynika, jaka jest szerokość frontu terenu inwestycji. Z dokumentów tych wynika jednakże, że do przeprowadzenia analizy urbanistycznej uwzględniono jedynie część działki nr [...], znajdującą się pod lokalem przewidzianym do przebudowy. Powyższe nie znajduje oparcia w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizy urbanistycznej należało wyznaczyć w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] mierzonej od strony ul. [...], a nie w promieniu 50 m dookoła terenu znajdującego się pod lokalem usługowym. Dodatkowo, w wynikach z analizy brak jest dokładnego stwierdzenia w stosunku do jakiej - istniejącej w tym obszarze - funkcji planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację.

Kolegium odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu pokreśliło, że takie kwestie, jak przewidywany hałas związany z planowaną inwestycją, zdatność istniejących instalacji: wodnej, kanalizacyjnej czy wentylacyjnej do funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany co oznacza, że warunki zabudowy są ustalane po stwierdzeniu spełnienia przesłanek określonych w przepisach art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest możliwe uzależnianie przez organy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od spełnienia jakiegokolwiek innego wymogu niż wymienione w ww. przepisach. Z tego względu, nie jest możliwe uzależnianie wydania decyzji o warunkach zabudowy od sprawdzenia takich kwestii jak emisja hałasu czy przepustowości instalacji wodnej, kanalizacyjnej czy wentylacyjnej. Tego typu kwestie mogą być weryfikowane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania warunków zabudowy. Również potencjalne zwiększenie natężenia ruchu drogowego na drodze publicznej nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem przepisy ustawy o planowaniu nie dają organom takiego uprawnienia. Zdaniem Kolegium, nie można też czynić organowi I instancji zarzutu z tego, że dopuścił się naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 6 marca 2023 r. nr WAiB-V.6730.4.79.2022.HŁ, Prezydent Miasta S., na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz T. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego – handlowego (sklep i hurtowania sztucznych kwiatów) na przedszkole w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w S., w granicach części działki nr [...] z obrębu [...] .

W decyzji wskazano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów odrębnych. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ przyjął, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycyjnego odbywać się będzie na zasadach dotychczasowych z ul. [...] – drogi gminnej, przy czym inwestycja powoduje zmianę zapotrzebowania na miejsca parkingowe, wymagane jest nie mniej niż 6 mp na terenie sąsiednim (dz. nr [...]), zgodnie z umową dzierżawy z dnia 17 czerwca 2022 r. Inwestycja powstanie w oparciu o wszystkie istniejące instalacje, w ramach istniejącej kubatury i bez zmiany formy budynku. Nie ulegną też zmianie: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, związany orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany o granicy w odległości trzech szerokości frontu działki inwestycyjnej, biorąc za front całą szerokość działki inwestycyjnej nr [...] od strony drogi publicznej ul. [...]. W wynikach analizy wymieniono wszystkie działki znajdujące się w granicach tego obszaru i określono funkcje wszystkich obiektów, przy czym w przypadku funkcji usługowej wskazano konkretny rodzaj usługi oraz wskazano rodzaje usług istniejących, dla których planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację.

Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu uprawniającego do podjęcia realizacji inwestycji, lecz jedynie stwierdza dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym terenie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] w S..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób umożliwiający dostateczne wyjaśnienie sprawy oraz nieprzeprowadzenie na obszarze oddziaływania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób pełny i wystarczający, a w szczególności:

a. nieuwzględnienie w przeprowadzonej analizie faktu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na lokale mieszkalne znajdujące się w budynku,

b. nieprzeprowadzenie analizy pod kątem zwiększenia poziomu emitowanego hałasu,

c. nieprzeprowadzenie analizy pod kątem konieczności dostosowania instalacji sanitarno-kanalizacyjnej na potrzeby adaptacji lokalu na przedszkole,

d. nieprzeprowadzenie analizy pod kątem konieczności dostosowania instalacji wentylacyjnej, w szczególności w pomieszczeniu, które ma zostać zaadaptowane na kuchnię, pod kątem możliwości odprowadzania znacznej ilości oparów i zapachów z lokalu, tak by nie stanowiło to negatywnego oddziaływania na inne lokale w budynku,

e. nieprzeprowadzenie analizy pod kątem możliwości zapewnienia wystarczającej ilości miejsca na odpady pochodzące z placówki przedszkolnej,

f. nieprzeprowadzenie analizy pod kątem przepustowości drogi publicznej przy ul. [...], w zakresie zwiększenia ruchu komunikacyjnego przez pojazdy dojeżdżające do przedszkola.

2. naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje zabudowy istniejące w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy adaptacja lokalu użytkowo-handlowego na przedszkole stanowi znaczącą zmianę sposobu dotychczasowego użytkowania lokalu i znacząco różni się od innych lokali usługowych znajdujących się na obszarze analizowanym;

3. naruszenie art. 54 pkt 2 lit c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla lokalu przedszkolnego mimo braku dostatecznej liczby miejsc parkingowych dla przyszłych pracowników i klientów placówki.

Zdaniem strony, organ nie zweryfikował czy obecny stan faktyczny nieruchomości pozwala na taką przebudowę instalacji sanitarno-kanalizacyjnej, aby możliwe było skuteczne odprowadzanie ścieków z lokalu, w którym wybudowane zostanie więcej toalet niż w standardowym lokalu usługowym. Podobnie nie przeanalizował, czy wykonanie wentylacji nawiewno-wywiewnej dla planowanej kuchni oraz całego lokalu jest możliwe i jaki będzie miało wpływ na inne lokale znajdujące się w nieruchomości.

Strona podniosła, że inwestor nie wskazał w jaki sposób ma zamiar wygłuszyć lokal przedszkola by ograniczyć emisję hałasu i drgań, tak aby nie wykraczały poza dozwolone normy i czy w ogóle ma zamiar wykonać takie wygłuszenie. W jej ocenie zapewnienie inwestora, że funkcjonowanie przedszkola przebiegać będzie bez wydzielania szkodliwych substancji i uciążliwego hałasu wydaje się nieprawdopodobne. Placówka przedszkolna ze względu na profil swojej działalności charakteryzuje się bowiem podwyższonym poziomem emitowanych hałasów.

Organ nie przeprowadził również analizy, czy na nieruchomości, na której planowana jest inwestycja istnieje możliwość zwiększenia liczby pojemników na odpady komunalne pochodzące z lokalu przedszkola. Zdaniem Wspólnoty, nieruchomość nie jest przystosowana do zwiększenia ilości składowanych odpadów.

Dodatkowo należało też przeprowadzić analizę, czy zwiększony ruch komunikacyjny związany z przywożeniem i odbiorem podopiecznych z placówki przedszkolnej oraz dojeżdżaniem do nieruchomości przez pracowników przedszkola nie będzie miał negatywnego wpływu na zapewnienie sprawnej komunikacji. Zdaniem strony, umiejscowienie placówki przedszkolnej w planowanym miejscu spowoduje całkowity paraliż drogi i uniemożliwi mieszkańcom swobodny dostęp do ich nieruchomości, czego organ I instancji nie wziął pod uwagę.

Adaptacja lokalu na przedszkole stanowi znaczącą zmianę sposobu dotychczasowego użytkowania lokalu i znacząco różni się od innych lokali usługowych znajdujących się na obszarze analizowanym. W obszarze tym co prawda znajduje się przedszkole, jednak posiada ono duży teren zewnętrzny co nie może być zapewnione dla planowanej inwestycji. Poza tym wjazd do tej placówki odbywa się jedynie poprzez główną al. [...], bez konieczności wjazdu do węższych bocznych uliczek. Przedszkole to jest też na tyle oddalone od budynku Wspólnoty, że nie powoduje negatywnego oddziaływania dla jej mieszkańców.

Zdaniem Wspólnoty, przedmiotowa decyzja wydana została mimo braku dostatecznej liczby miejsc parkingowych dla przyszłych pracowników i klientów placówki. Co prawda inwestor przedłożył umowę dzierżawy części nieruchomości o powierzchni 68 m2 stanowiącej część działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w S., jednakże została ona zwarta na czas nieoznaczony co oznacza, że w każdym momencie może zostać wypowiedziana przez każdą ze stron z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenie. Co więcej, właściciel nieruchomości Gmina – Miasto S., ma możliwość wypowiedzenia umowy z jedynie miesięcznym okresem wypowiedzenia, gdy zaistnieje zapotrzebowanie terenu z związku realizacją inwestycji finansowanej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego lub współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Powyższe świadczy o braku trwałości zawartej umowy dzierżawy, zatem miejsca parkingowe, o których zapewnił inwestor w każdej chwili mogą zostać utracone. Ponadto miejsca te nie znajdują się na terenie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 29 listopada 2023 r., nr SKO/Ma/420/1770/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, która powinna odpowiadać na pytanie, czy zamierzona inwestycja na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest dopuszczalna, jak również, czy inwestycja spełniać będzie warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji, stosownie do zaleceń organu odwoławczego wyrażonych w decyzji z 29 listopada 2023 r., stwierdził, że front terenu inwestycji stanowi granica działki inwestycyjnej z działką drogową nr [...], a więc od strony ul. [...]. Szerokość tak wyznaczonego frontu działki wynosi 74 m. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 220 m od granic działki inwestycyjnej. Na mapie w skali 1:1000, stanowiącej część graficzną analizy szerokość frontu terenu wynosi 7,4 cm co daje 74 m w terenie, przy czym obszar analizowany na mapie został wyznaczony w odległości 22 cm od granic działki, co w terenie daje 220 m. Organ odwoławczy stwierdził, że wartości przedstawione przez organ I instancji w części opisowej analizy i na mapie w skali 1:1000 są ze sobą zgodne, a obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Istotne jednak w niniejszej sprawie jest także i to, czy funkcja planowanej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Organ zaznaczył, że planowana inwestycja polegać ma na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego – handlowego (sklep, hurtownia kwiatów) na przedszkole, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami. W analizie wskazano, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, budynki z zabudową wielorodzinną z usługami, a także zabudowa usługowa różnego rodzaju.

W budynku, w którym planowana jest inwestycja znajdują się lokale użytkowe takie jak poradnia rodzinna NFZ, biuro nieruchomości, sklep muzyczny, gabinet lekarzy stomatologów, sklep z meblami, biuro ubezpieczeń, usługi hydrauliczne. Co istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy w obszarze analizy znajdują się obiekty o funkcji usługowej oświaty, tj. przedszkola, szkoły podstawowej, liceum ogólnokształcącego a także szkoły muzycznej ([...]). Wobec istnienia zabudowy o funkcji usługowej o podobnym charakterze, bez wątpienia planowana inwestycja wpisywać się będzie w zastany ład urbanistyczny, a zatem planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

Ze względu na rodzaj planowanej inwestycji wskaźniki i parametry nie ulegną zmianie. Działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej – jak dotychczas do ul. [...], uzbrojenie planowane jest w oparciu o istniejące w budynku wewnętrzne instalacje oraz nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że treść odwołania jest tożsama z odwołaniem od decyzji organu I instancji z 17 sierpnia 2022 r. Zarzuty odwołania są nietrafione. Aktualne pozostają rozważania, które Kolegium poczyniło w decyzji z dnia 29 listopada 2023 r.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. oprócz zarzutów analogicznych do tych, które zawarto w odwołaniu od decyzji z dnia 6 marca 2023 r. dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy winna ona zostać uchylona.

Strona podkreśliła, że organ wydając zaskarżoną decyzję w znacznej mierze nie odniósł się do zarzutów skarżącej wskazując jedynie, że są one nietrafione, a aktualne pozostają rozważania, które Kolegium poczyniło w decyzji z dnia 29 listopada 2022 r. Zdaniem skarżącej, organ zarówno I jak i II instancji ponownie rozpatrując sprawę winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie.

O braku przeprowadzenia należytej analizy, zdaniem skarżącej świadczy m.in. fakt, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał wprost, że w budynku w którym planowana jest inwestycja znajdują się wyłącznie lokale użytkowe: poradnia NFZ, biuro nieruchomości, sklep muzyczny, gabinet lekarzy stomatologów, sklep z meblami, biuro ubezpieczeń, usługi hydrauliczne. Jest to ustalenie niezgodne z prawdą, bowiem lokale usługowe znajdują się jedynie w części parterowej budynku, a na wyższych piętrach znajdują się mieszkania. Ta oczywista sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym poddaje w wątpliwość także pozostałe ustalenia organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o ustaleniu na rzecz T. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego – handlowego (sklep i hurtowania sztucznych kwiatów) na przedszkole w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w S., w granicach części działki nr [...] z obrębu [...] .

Wskazane wyżej decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. dalej jako "ustawa o planowaniu", "u.p.z.p.").

Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).

Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że planowana inwestycja polegać ma na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego – handlowego (sklep i hurtowania sztucznych kwiatów) na przedszkole w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w S., w granicach części działki nr [...] z obrębu [...]

Ponieważ inwestycja nie polega na przekształceniu lub wprowadzeniu nowego elementu przestrzennego na terenie tej działki, czyni to zbędnym identyfikowanie dobrego sąsiedztwa przy pomocy parametru gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynika to także z treści rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, według którego wyznaczenie wskazanych w nim parametrów i wskaźników następuje dla nowej zabudowy. Obowiązkiem organu lokalizacyjnego pozostaje jednak nadal ocena kontynuacji funkcji zastanej zabudowy przez projektowaną zamianę sposobu użytkowania lokalu. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca nie odwołał się w tym zakresie do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy.

Podkreślić należy przy tym, że pojęcia "kontynuacja funkcji", nie można zawęzić do poszukiwania identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych do tej samej drogi publicznej w obszarze analizy. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania), stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Podobne stanowisko zawarto w wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja) lub biura (rachunkowe, projektowe, konsultacyjne),czy też w końcu placówki oświaty.

Wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego analiza urbanistyczna pozwoliła stwierdzić, że jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie i w tym zakresie Sąd nie podziela zarzutów skargi. Twierdzenia skarżącej, że inwestycja nie będzie współgrała "ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, w szczególności pod względem wypełnianych funkcji", są całkowicie bezpodstawne, gdyż planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy lokalizacją przedszkola a dominującą na tym obszarze funkcją mieszkaniową. Przeciwnie, usługi oświatowe w postaci przedszkola czy też żłobka, są typowymi usługami uzupełniającymi zabudowę mieszkaniową. Tego rodzaju usługi zalicza się do tzw. usług podstawowych, rozumianych jako usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, służące zaspakajaniu potrzeb mieszkańców. W tym kontekście funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. Planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu na potrzeby przedszkola stanowić będzie bowiem pochodną istnienia wielkomiejskiego obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której na tak zwartym obszarze zabudowy, budynkom mieszkalnym nie miałyby towarzyszyć usługi uzupełniające dominującą funkcję mieszkaniową. Funkcja oświatowa będzie miała charakter usługi podstawowej, a zatem realizującej usługi w zakresie lokalnym. Co istotne, tego typu usługa nie tylko nie zmieni zastanej funkcji mieszkaniowej terenu, ale będzie sprzyjać dalszemu jej rozwojowi. Tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne – zdaniem strony - przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, okazał się całkowicie nieuzasadniony. Z przedstawionych wyżej względów z zaskarżonej decyzji wynika prawidłowy sposób rozumienia tej zasady. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził. Dodatkowo wskazać też należy, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji oświatowej, takie jak [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 wspomnianej ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego – to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11), wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, co do, między innymi infrastruktury i komunikacji. Natomiast § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08, z dnia 27 marca 2012, sygn. akt II OSK 2448/10, z dnia 19 grudnia 2012, sygn. akt II OSK 1543/11).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1774/15, że "zgodna z § 18 ust. 1 (...) jest sytuacja, gdy na terenie inwestycji nie urządzono żadnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca. Powołanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji, gdyż powodowałoby to, że w przypadku inwestycji, polegających na przebudowie budynków, które w całości lub prawie w całości zajmują działkę budowlaną, inwestycje te byłyby niedopuszczalne tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych". Wskazane orzeczenie pozostaje w pełni adekwatne do sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji a nie określać maksymalną liczbę miejsc postojowych, czy też wymóg aby były one zlokalizowane na działce zainwestowania. Należy zatem uznać, że w okolicznościach sprawy, wskazanie przez organ wymaganej ilości miejsc parkingowych na terenie sąsiednim jest wystarczające. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej co do braku trwałości umowy dzierżawy zawartej pomiędzy inwestorem a Gminą Miasto S., z tego tylko względu, że została zawarta na czas nieoznaczony z możliwością jej wcześniejszego wypowiedzenia. Zdaniem Sądu, sugestia że umowa została zawarta jedynie dla potrzeb uzyskania niezbędnych decyzji pozwalających na realizację inwestycji jest całkowicie bezpodstawna, zwłaszcza w sytuacji gdy umowa obowiązuje strony od 1 lipca 2022 r. (czyli od ponad półtora roku) i jest to kolejna umowa, zawarta po zakończeniu wcześniejszej umowy z dnia 12 lipca 2019 r., zawartej na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2022 r.

W ocenie Sądu, za nietrafny należy uznać także podnoszony w skardze zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ analizy "pod kątem przepustowości drogi publicznej przy ul. [...], w zakresie zwiększenia ruchu komunikacyjnego przez pojazdy dojeżdżające do przedszkola".

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu wynika jedynie obowiązek zapewnienia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. W tym zakresie organ ustalając warunki zabudowy nie bada stanu jakości oraz parametrów drogi publicznej, a jedynie zapewnienie dostępu działki inwestycyjnej do tej drogi. Z tego względu w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie mogą być zasadne zarzuty sprowadzające się do naruszenia interesu faktycznego strony skarżącej (utrudnienia w ruchu spowodowane nieodpowiednią przepustowością drogi, zwiększenie uciążliwości dla mieszkańców). Jednolite jest w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywne odczuwanie uciążliwości inwestycji. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niej działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97).

Raz jeszcze należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest przy tym pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w którym wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji oraz dokonywana jest ocena, czy realizacja planowanego zamierzenia jest na danym terenie dopuszczalna i możliwa do zaakceptowania ze względu na istniejący w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania terenu. Dlatego organ wydający taką decyzję nie posiada kompetencji do ustalania, jakie konkretnie roboty budowlane w sensie technicznym zostały zaplanowane do zrealizowania, ponieważ zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, niezależnie od tego czy będą przy niej prowadzone roboty budowlane wymagające, czy też niewymagające pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy nie oceniają planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, czy to w zakresie instalacji sanitarno-kanalizacyjnych czy instalacji wentylacyjnej. Problematyka poziomu emisji hałasu, zwiększenia powierzchni przeznaczonej na składowanie odpadów czy rozwiązań technicznych wspomnianych instalacji nie mieści się w zakresie analizy i oceny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Szczegółowe i wiążące inwestora ustalenia w tym zakresie dokonywane będą na kolejnych etapach postępowania. Pozostają one w gestii właściwych w tym względzie organów architektoniczno-budowlanych, nadzoru budowlanego, inspekcji sanitarnej, czy straży pożarnej. Stosowane przez te organy przepisy prawa nie mają zastosowania do ustalania warunków zabudowy, ponieważ nie są one przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że inwestor przewiduje zlecenie wykonania projektu budowlanego z uwzględnieniem kwestii hałasu (wygłuszenie lokalu) zachowania czystości powietrza (wyżywienie przez katering), zasady składowania i wywozu odpadów (w oparciu o uchwałę Rady Miasta S.), wykorzystanie istniejącej instalacji sanitarno-wodnej spełniającej wymogi sanitarne. Pomieszczenia użytkowane dotychczas jako sklep i hurtownia sztucznych kwiatów posiadają dostęp do instalacji elektrycznej, telefonii cyfrowej, instalacji grzewczej (SEC), wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i wentylacji grawitacyjnej. Instalacje te są wystarczające dla planowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali, zostaną jedynie dostosowane do nowego układu pomieszczeń.

Jeśli chodzi o zarzut nieodniesienia się w zaskarżonej decyzji przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zauważyć należy, że organ szeroko odniósł się do zasadniczych zarzutów, istotnych dla rozstrzygnięcia, co było wystarczające w rozpoznaniu odwołania.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, zaskarżona decyzja nie pozostawia także wątpliwości co do tego, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Należy co prawda zgodzić się ze skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni respektuje wszystkie wymogi wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nieścisłości w tym zakresie po pierwsze nie powodują, że motywy, jakimi się kierował organ są niejasne, a po drugie, pozostają bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy, które w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowe. W tym miejscu należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny kontrolowanej decyzji, wyłącznie wtedy jeżeli mogło ono mieć wpływ, i to istotny, na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Tymczasem takich naruszeń w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd w odniesieniu do kontrolowanej decyzji nie stwierdził, nie będąc przy tym związanym zarzutami podniesionym w skardze. Także strona nie wskazała w jaki sposób wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania wpłynęło na wynik sprawy. Kolegium istotnie odniosło się do argumentacji strony skrótowo, wskazując, że "zarzuty odwołania sią nietrafione. Aktualne pozostają rozważania, które Kolegium poczyniło w decyzji z dnia 29 listopada 2022 r. (...) na s. 4-5". Jednakże zapoznanie się z pełnymi aktami sprawy, w tym także wspomnianą decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. pozwala na jednoznaczne ustalenie, z jakich względów organ uznał ww. zarzuty (mogące mieć znaczenie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie zaś ustalania warunków zabudowy) za nietrafne. Na marginesie odnotować także należy, że choć w skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia licznych przepisów k.p.a., to w odniesieniu do żadnego z nich wprost nie wskazano, że są to naruszenia, które w świetle przywołanego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogłyby skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji.

Dodatkowo, strona wskazując ogólnie na naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazała przepisów odrębnych, do których uregulowanie to się odnosi. Dotyczy on bowiem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Z tego względu nie sposób odnieść się w pełny i jednoznaczny sposób do tak ogólnie sformułowanych zarzutów.

Nietrafny okazał się także zarzut błędnego ustalenia, że w budynku, w którym planowana jest inwestycja, znajdują się wyłącznie lokale usługowe. Co prawda taki wadliwy zapis znalazł się w treści uzasadnienia decyzji na stronie 5, jednakże z wcześniejszej części tego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że organ ustalił, iż inwestycja zlokalizowana będzie w budynku wielorodzinnym z usługami. Wskazano tam, że "planowana inwestycja polegać ma na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego – handlowego (sklep i hurtownia sztucznych kwiatów) na przedszkole, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami". Także pozostała część uzasadnienia oraz rozważania dotyczące spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa wskazują, że pomimo błędnego zapisu, organ faktycznie dokonał właściwych ustaleń i zbadał prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego handlowego na przedszkole w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w S..

Nie ulega przy tym wątpliwości, że kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd obejmuje całą jej treść w powiązaniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym a nie tylko wskazywane przez stronę skarżącą jej fragmenty.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.