Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 437/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. S. (dalej – "skarżąca") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy skarżącej za prawo własności nieruchomości wydzielonej pod drogę. Rozstrzygnięcie objęte skargą zapadło w postępowaniu administracyjnym, które przebiegało w następujący sposób.

Wydaną na wniosek skarżącej decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. nr 40/2017, działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; zwana dalej "u.g.n."), Prezydent Wrocławia zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] na trzy nowe działki gruntu, w tym oznaczoną nr [...]. Od powyższej decyzji podziałowej odwołała się skarżąca, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy, w pkt. 1 zatwierdzając projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewidujący wydzielenie działek nr [...], [...] i [...]. Jednocześnie w pkt. 2 rozstrzygnięcia Kolegium orzekło: "podziału nieruchomości (...) dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działki nr [...] (...) zostanie na jej rzecz ustanowiona odpowiednia służebność obciążająca działkę nr [...] (...), celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nie ustanawia się służebności w przypadku sprzedaży działki nr [...] (...), wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki nr [...] (...), stanowiącej drogę wewnętrzną".

Następnie, podaniem z dnia 21 lutego 2019 r. skarżąca na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. wniosła do Prezydenta Wrocławia o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], wyjaśniając, że prowadzone uzgodnienia okazały się bezskuteczne ze względu na zajęcie przez Gminę Wrocław stanowiska, że ww. parcela została wydzielona pod drogę dojazdową, a nie publiczną.

Starosta Wrocławski (wyznaczony do rozpoznania powyższego wniosku) wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], w której – na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 256; dalej zwana "K.p.a.) – odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Uzasadniając powołane rozstrzygnięcie, w oparciu o obszerną analizę zebranego w sprawie materiału, organ pierwszej instancji stwierdził, że działka nr [...] - jako wydzielona pod drogę wewnętrzną - nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Wrocław.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi publicznej;

2) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; zwana dalej "u.z.p.") poprzez przyjęcie, że plan miejscowy, określał działki przeznaczone pod drogi niepubliczne;

3) art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów wskazanych przez skarżącą.

Wskazując na powyższe odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania za ww. działkę na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda Dolnośląski w dniu [...] r. wydał - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) - decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając treść przepisów art. 98 ust. 1, ust. 3, art. 130 ust. 1, ust. 2, art. 156 ust. 1 u.g.n., stwierdził, że w niniejszym przypadku przed wszczęciem postępowania nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej pomiędzy stronami (pisma skarżącej z dnia: 30 kwietnia 2018 r., 18 października 2018 r.; pisma Gminy z dnia: 19 września i 14 listopada 2018 r.). Bezsporne jest zatem, że spełniona została przesłanka wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w sytuacji braku możliwości jego uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej. Zagadnieniem kluczowym w zakresie oceny zasadności ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową działkę jest natomiast analiza wystąpienia skutku prawnego wydania ostatecznej decyzji podziałowej. W tym zakresie przede wszystkim przyjmuje się, że dla wystąpienia z mocy prawa skutku, o jakim mowa w art. 98 ust 1 u.g.n., decydujące jest wynikające z planu miejscowego lub z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeznaczenie działki wydzielonej pod drogę na cel publiczny polegający na budowie nowej drogi publicznej lub poszerzeniu już istniejącej. Analizując treść planu miejscowego obowiązującego w dniu 28 marca 2017 r., czyli w dacie wydania w drugiej instancji ostatecznej decyzji podziałowej, organ odwoławczy wskazał, że przewidywał on dla działki nr [...] przeznaczenie oznaczone na rysunku planu symbolem 1KD - tereny komunikacji kołowej dojazdowej, dla którego w § 4 uchwały ustalono, że przeznaczony jest pod realizację ulicy dojazdowej do zabudowy mieszkaniowej, o szerokości w liniach rozgraniczających 10 metrów, z dwoma pasami zieleni rozdzielającej jezdnię od chodników, według schematu zamieszczonego na rysunku planu. Jak wynika z § 2 ust. 1 uchwały przedmiotem planu jest obszar działki nr [...] o powierzchni [...] h położony pomiędzy ul. M., P. i Ś. Jako wiodącą funkcję obszaru opracowania planu miejscowego ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 2 ust. 2 uchwały), a jako funkcje uzupełniające, na wyznaczonych działkach, wprowadzono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności w postaci małych domów mieszkalnych oraz usługi: handlu, gastronomii i rzemiosła (§ 2 ust. 3 uchwały). Jak dalej wskazał organ, oprócz ulicy oznaczonej symbolem 1KD w planie przewidziano tereny oznaczone symbolami (§ 4 uchwały): 9KR przeznaczony pod tereny rezerwy na rozbudowę szerokości ulic M.; 10KR i 11KR przeznaczone pod tereny rezerwy pod rozbudowę układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej w ulicy P. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały, dojazdy komunikacji kołowej na teren objęty planem należy włączyć do ulicy P., w uzgodnieniu z zarządzającym drogą. Analiza treści uchwały oraz rysunku planu prowadzi zatem do wniosku, że został on przyjęty dla bardzo ograniczonego obszaru, z założeniem, że zostanie na nim zrealizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z funkcjami uzupełniającymi. Powołane ustalenia planu miejscowego nie określają jednak w sposób jednoznaczny, czy teren oznaczony symbolem 1KD jest przeznaczony pod gminną drogę publiczną, czy pod drogę wewnętrzną, która ma służyć obsłudze tylko i wyłącznie sąsiadującej z nią zabudowy objętej tym samym planem o niewielkim zasięgu terytorialnym. W ocenie Wojewody, prawidłowa jest jednak interpretacja, iż jednostce strukturalnej 1KD przypisano funkcję drogi wewnętrznej. Przede wszystkim świadczy o tym jej funkcja w układzie komunikacyjnym, która wedle założeń uchwały ma charakter służebny dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej przewidzianej na niewielkim ograniczonym terytorialnie obszarze, de facto małego osiedla. Za taką interpretacją - planu jako "zamkniętego" obszaru z drogą wewnętrzną służącą jego obsłudze - przemawia również zapis § 7 ust. 1 uchwały. Posłużono się w nim bowiem sformułowaniem "dojazdy komunikacji kołowej na teren objęty planem".

Do tego samego wniosku prowadzi wykładnia systemowa. Jak zaznaczył przy tym Wojewoda, kierując się takim rozumowaniem przy interpretacji zapisów planu, należy uwzględniać akty prawne obowiązujące w dacie jego uchwalenia. One bowiem stanowiły kontekst prawny, w którym lokalny prawodawca kształtował przeznaczenie terenu. Kluczowa jest tu dyspozycja § 7 ust. 1 uchwały, iż dojazdy komunikacji kołowej na teren objęty planem należy włączyć do ul. P. w uzgodnieniu z zarządzającym drogą. Nawiązuje ona do przepisów art. 25 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w brzmieniu z dnia 28 listopada 1997 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.; dalej jako "u.d.p."), zgodnie z którymi budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządu właściwego dla drogi wyższej kategorii (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do skrzyżowań z drogami wewnętrznymi (ust. 2). Spójnie z powyższą regulacją, zgodnie z przepisami § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu z dnia 28 listopada 1997 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) - budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu (ust. 1), natomiast budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem skrzyżowań należy do zarządu drogi publicznej (ust. 3). Zapis § 7 ust. 1 uchwały ma zatem sens jedynie przyjmując, że ulica 1KD stanowi drogę wewnętrzną. W przeciwnym wypadku jej zarządcą byłby ten sam podmiot co ul. P., a powołany przepis - określający obowiązek uzgodnienia - byłby pozbawiony logiki. Wypada – zdaniem organu - również przytoczyć treść art. 2 u.d.p., zgodnie z którego ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, 4) drogi zakładowe. Przy czym ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (ust. 2). Wracając zatem do lokalizacji ulicy 1KD w układzie komunikacyjnym, w powiązaniu z art. 2 ust. 2 u.d.p., należy zwrócić uwagę, że nie przewidziano jej w planie jako leżącej w ciągu ul. P., lecz jako ulicę o odrębnej funkcji, ograniczonej do obsługi zabudowy mieszkaniowej. W szczególności nie stanowi ona zatem drogi w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.d.p., który stanowił, że do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe (tj. inne niż krajowe, wojewódzkie i powiatowe) drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 u.d.p., drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. Zestawiając omówione powyżej rysunek planu i tekst uchwały, przewidziane nimi przeznaczenie ulicy 1KD odpowiada drodze w osiedlu mieszkaniowym, kwalifikowanej jako droga wewnętrzna.

Zdaniem Wojewody za przypisaniem działce nr [...] charakteru drogi wewnętrznej przemawia również treść ostatecznej decyzji podziałowej. Choć orzekając w drugiej instancji Kolegium uchyliło się - w uzasadnieniu - od jednoznacznego ustosunkowania się do tej kwestii, to zmiana decyzji podziałowej świadczy, że organ w istocie przyjął, że sporna działka zgodnie z planem miejscowym została wydzielona pod drogę wewnętrzną. Wynika to z przytoczonego wyżej pkt. 2 rozstrzygnięcia Kolegium. Orzeczenie w tym zakresie odpowiada dyspozycji art. 99 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Do takich samych wniosków prowadzi ponadto – zdaniem organu odwoławczego - analiza treści księgi wieczystej nr WR1K/[...], która w dniu podziału prowadzona była tylko i wyłącznie dla działki nr [...], a obecnie obejmuje powstałe w jego wyniku działki nr [...], [...] i [...]. Skutki decyzji podziałowej nie zostały bowiem ujawnione wpisem prawa własności Gminy Wrocław skutkującym odłączeniem spornej parceli i przeniesieniem jej do innej księgi wieczystej. Jednocześnie w dziale III księgi ujawnione są dwie służebności gruntowe polegające na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych księgami wieczystymi: nr WR1K/[...] prowadzonej dla zabudowanej działki nr [...] stanowiącej własność osoby fizycznej; nr WR1 K/00[...] obecnie prowadzonej dla działki nr [...], na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i stanowiącej współwłasność właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych (w elektronicznej księdze wieczystej figuruje wpis nieruchomości obciążonej objętej księgą wieczystą nr WR1K/[...] również stanowiącej własność skarżącej, z której odłączono działkę nr [...]).

Za uznaniem działki nr [...] za stanowiącą drogę publiczną w wyniku objęcia w posiadanie przez Gminę Wrocław nie przemawiają również ustalenia faktyczne. Przede wszystkim droga znajdująca się w granicach przedmiotowej działki została wybudowana przez inwestora prywatnego. Mianowicie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Wrocławia ustalił dla "S. [...] W., ul. W. S. [...]" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie układu komunikacyjnego obsługującego osiedle domów jednorodzinnych i wielorodzinnych" przewidzianej do realizacji we W. przy ul. P. i M. m.in. na terenie działki nr [...]. Powołaną decyzję wydano zgodnie z ustaleniami analizowanego powyżej planu miejscowego, po czym - zgodnie z nią - kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla "S.-S. z o. o., ul. W. S. [...] [...] W." pod nazwą "Budowa ulicy dojazdowej /sięgacz/ do zabudowy mieszkaniowej od ul. P. we W.". Co więcej, podczas przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2020 r. oględzin terenu działki nr [...] ustalono i udokumentowano fotograficznie, że znajdująca się na niej droga jest oznaczona znakami "drogi wewnętrznej" z zakazem wjazdu dla pojazdów nieupoważnionych. Taki stan faktyczny potwierdzają zdjęcia z czerwca 2017 r. i z czerwca 2019 r. powszechnie dostępne na stronie internetowej https://www.google.pl/maps.

Analizując stan spornej nieruchomości, wypada również zwrócić uwagę, w ocenie Wojewody, że droga znajdująca się na działce nr [...] oznaczona jest jako ul. P. Z aktualnego na dzień 28 kwietnia 2023 r. wykazu dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (powszechnie dostępnego na stronie internetowej https://www.zdium. wroc.pl/strona-glowna/wykaz-drog-zdium/) wynika, że działka nr [...] nie została objęta uchwałą o zaliczeniu do którejś z kategorii dróg publicznych i nie jest w zarządzie ZDiUM, który sprawuje zarząd drogami publicznymi wymienionymi w art. 19 ust. 5 u.d.p. znajdującymi się na terenie miasta Wrocławia, a także drogami wewnętrznymi, do których Gminie Wrocław przysługuje tytuł prawny. Jednocześnie - w zakresie, w jakim zarząd nad nią sprawuje ZDiUM - ul. P. na różnych odcinkach stanowi: publiczną drogę gminną, publiczną drogę powiatową, rezerwę pod tereny komunikacji, tudzież drogę wewnętrzną w zarządzie ww. jednostki organizacyjnej. Co istotne, przedmiotowa działka stanowi prostopadłą, boczną odnogę ul. P., nie leży jednak w ciągu działek stanowiących na tej wysokości odcinek drogi powiatowej (działki nr [...] i [...]). Również samodzielnie drodze znajdującej się na działce nr [...] nie można przypisać funkcji drogi powiatowej. W końcu, faktyczną klasyfikację drogi znajdującej się na działce nr [...] - jako drogi wewnętrznej - potwierdza przekazany przez W. I. Sp. z o.o. wyciąg z projektu organizacji ruchu. Wynika z niego bowiem, że odcinek ul. P. bezpośrednio prowadzący i przylegający do spornej działki został określony jako droga wewnętrzna.

Podsumowując i biorąc pod uwagę całokształt poczynionych ustaleń, organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania za udowodnione, iż wydanie ostatecznej decyzji podziałowej wywołało skutek polegający na przejściu prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy Wrocław. W szczególności interpretacja treści planu miejscowego prowadzi do wniosku, że teren 1KD przeznaczono pod drogę wewnętrzną, obsługującą przewidziane tym samym planem osiedle mieszkaniowe. Podnoszona przez odwołującą argumentacja dotycząca zapisów tego aktu nie uzasadnia przyjęcia proponowanej przez nią oceny. Co równie istotne, w sprzeczności z tezami odwołującej stoją treść decyzji podziałowej, treść praw ujawnionych w księdze wieczystej, a także stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, które również spójnie przemawiają za oceną przyjętą w pierwszej instancji. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że zasadne jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Podzielając bowiem stanowisko organu pierwszej instancji w kluczowej kwestii - braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] - organ odwoławczy nie stwierdził uchybień, które uzasadniałyby zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie stanowi drogi publicznej działka nr [...] wyodrębniona prawomocną decyzją podziałową;

2) art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej poprzez przyjęcie, że miejscowy plan przyjęty uchwałą Nr XLV/621/97 określał działki przeznczone pod drogi niepubliczne;

3) art. 1 do protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego niezastosowanie;

4) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów wskazanych przez skarżącą.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że argument organu, iż "jednostce strukturalnej 1KD przypisano funkcję drogi wewnętrznej. Ma o tym świadczyć funkcja drogi w układzie komunikacyjnym - "ulica 1KD jest pozbawiona znaczenia, gdyż służy do skomunikowania małego obszaru i nie była przewidziana jako odcinek przelotowy, fragment dłuższej ulicy", jest całkowicie pozbawiony podstawy prawnej. Zakłada, że nie mogą istnieć w miastach drogi publiczne o niewielkiej długości, co jest sprzeczne z istniejącymi ulicami stanowiącymi drogi publiczne. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdza, iż kluczowa dla ustalenia statusu działki [...] jest dyspozycja § 7 uchwały, zgodnie z którą "dojazdy komunikacji kołowej na teren objęty planem należy włączyć do ulicy P. w uzgodnieniu z zarządzającym drogą". Z tego postanowienia organ wysuwa wniosek, że ulica 1KD stanowi drogę wewnętrzną, ponieważ "w przeciwnym wypadku jej zarządca byłby ten sam podmiot co ul. P.", jednocześnie zaprzecza swojemu wnioskowi, podkreślając, że "ul. P., na różnych odcinkach stanowi publiczną drogę gminną, publiczną drogę powiatową, rezerwę pod tereny komunikacji, tudzież drogę wewnętrzną". Dowodzi to jednoznacznie, że § 7 uchwały dotyczył stanu przyszłego i zakładał, że różne organy zarządzać mogą ul. P.

Kolejnym argumentem za uznaniem ulicy 1KD za drogę wewnętrzną jest decyzja podziałowa, w której orzeczono, iż podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działki nr [...] zostanie na jej rzecz ustanowiona służebność obciążająca działkę [...] celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Skarżąca do czasu przejęcia ulicy 1KD (działka [...]) przez Gminę jest właścicielem zarówno działki [...], jak i działki [...]. A zatem zbycie działki [...] i ustanowienie służebności na działce [...] nie ma żadnego wpływu na fakt, że kilkudziesięciu mieszkańców na nieruchomościach przylegających do działki [...] będzie pozbawionych dostępu do drogi publicznej. Nieruchomości te nie mają bowiem żadnych praw do korzystania z działki nr [...].

Niezależnie od naruszenia wskazanych w petitum przepisów postępowania, skarżąca wskazała również, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Art. 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w roku 1997 u.z.p. stanowił, że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi". Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że obowiązujące ustalenia planu zostały zapisane zgodnie z ówczesną terminologią, zgodnie z którą aktualnie nazywane "drogi publiczne" określane były "ulicami" (na terenach zabudowanych miast i wsi), "placami" bądź "drogami publicznymi" (na terenach poza zabudową). Potwierdzeniem tego jest orzecznictwo sądów administracyjnych, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. (IV SA/Wa 1997/10) stwierdził jednoznacznie, że wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych, nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje (załącznik nr 1) podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. Tereny oznaczane symbolem "KD" odnoszą się do terenów dróg publicznych. Natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczane są symbolem KDW. W ww. planie miejscowym to samo co obecnie stosowane oznaczenie "KD" zostało zapisane na rysunku planu jako "tereny komunikacji kołowej dojazdowej". Odmienny sposób zastosowanej terminologii wynika z faktu, że na dzień uchwalenia przedmiotowego planu obowiązujące wówczas przepisy nie obligowały rady gminy do nazywania komunikacji publicznej wprost jako "terenów dróg publicznych".

Skarżąca wskazała ponadto, że w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie dróg tych nie uwzględniono. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał także, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.g.n. Zgodnie z jej art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z ust. 2 art. 89 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Stosownie zaś do treści ust. 3 art. 98 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.).

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 21 lutego 2019 r. skarżąca na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], powołując się na decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzono podział działki należącej do skarżącej nr [...] na trzy nowe działki gruntu, tj. nr [...], [...] i [...]. Co wymaga tutaj podkreślenia, działka nr [...] była już przed wydaniem powyższej decyzji działką drogową, a zatem w ogóle nie doszło – w wyniku jej podziału na mocy powyższej decyzji - do wydzielenia jakiejkolwiek działki gruntu pod drogę publiczną lub pod poszerzenie już istniejącej, o czym stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. Podział dokonany decyzją nr [...] polegał w istocie na zmniejszeniu szerokości istniejącej drogi, tzn. z istniejącej drogi zostały wydzielone trzy działki gruntu, przy czym jedna z nich nr [...] stanowi nadal drogę z uwagi na swoją szerokość (10 m), zaś pozostałe dwie (nr [...] i [...]), stanowiące wąskie paski gruntu, z uwagi na ich szerokości (odpowiednio 2 m i 1 m) takiej drogi stanowić nie mogą, chociaż w dalszym ciągu oznaczone są jako "dr - droga". Tym samym przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co czyni zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. nieuzasadnionym. Biorąc to zaś pod uwagę oraz powyżej powołane przepisy oraz dokonane ustalenia faktyczne, organ pierwszej instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak o odmowie ustalenia wnioskowanego przez skarżącą odszkodowania. Należało zatem uznać, że decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania odpowiada prawu, a w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji nienaruszającej przepisy postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego obliguje organ odwoławczy do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wszelkie rozważania zarówno organów jak i skarżącej odnoszące się do zapisów planu miejscowego, treści decyzji podziałowej jak i wpisów w księgach wieczystych nie miały żadnego wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, zaś pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Uwzględniając powyższe rozważania - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego obowiązującymi, nie dopatrzono się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.