Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2613/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Aneta Żak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi U. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z 30 sierpnia 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.1059.2022.BS, wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), dalej: u.o.z., art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682), dalej: p.b. oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] – Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2022 r. znak: [...], odmawiające uzgodnienia inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: gazową, energii elektrycznej na działkach nr ew. [...] obr. [...], j. ewid. Śródmieście – [...], ul. G., w oparciu o projekt budowlany autorstwa mgr. inż. arch. M. S.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 7, art. 97 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1, 1a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku U. W. i Z. W., zatwierdził podział nieruchomości składającej się z działki nr [...] na działki nr [...], w celu wydzielenia działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym (art. 95 pkt 7 ww. ustawy). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że dzielona nieruchomość składająca się z działki nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym przy ul. G.. Podział polega na wydzieleniu działki budowlanej Nr [...] zabudowanej tym budynkiem mieszkalnym, niezbędnym do jego użytkowania. Organ podał, że podział następuje niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem spełnione są warunki określone w art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dniu 6 kwietnia 2021 r. do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek Wydziału Architektury i Urbanistyki UM[...] z 31 marca 2021 r. o uzgodnienie na podstawie art. 39 ust. 3 p.b. zamierzenia inwestycyjnego U. W. polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działkach nr ew. [...]. Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. n porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską [...]z dnia 11 maja 2010 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. Woj. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] oraz z 2013 r. poz. [...]), kompetencje do zajmowania stanowiska w ww. sprawie powierzono Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w [...].

Postanowieniem z [...]listopada 2022 r. Prezydent Miasta [...] działający jako Miejski Konserwator Zabytków (dalej jako: organ I instancji), odmówił dokonania uzgodnienia ww. inwestycji. Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego Osiedla [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków i objętego ochroną konserwatorską wynikającą z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. (Dz. U. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...]), dalej jako: m.p.z.p. Zgodnie z przepisem § 10 ust. 1 m.p.z.p., nie dopuszcza się w obszarze objętym planem miejscowym scalania oraz podziału nieruchomości ze względu na specyfikę obszaru, który podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie historycznego układu przestrzennego osiedla wraz z istniejącym układem i podziałem na działki budowlane; w związku z powyższym nie ustala się zasad i warunków przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości. W odniesieniu do powyższego przepisu organ I instancji wskazał, że podział nieruchomości poprzez wydzielenie z dz. ewid. nr [...] obr. [...] Śródmieście kolejnych działek oraz realizacja na nich uzgadnianego zamierzenia budowlanego nie powinno, zdaniem organu, mieć miejsca. Jak wyjaśnił organ, m.p.z.p. przewiduje zachowanie integralności historycznych działek, bez możliwości ich podziału i scaleń w celu utrzymania zabytkowych walorów założenia urbanistycznego Osiedla [...]. Decyzja o podziale dz. ewid. nr [...] została wydana w 2019 r., a więc w czasie obowiązywania m.p.z.p. Organ I instancji stwierdził, że wydzielenie działek nr [...] z terenu, który w myśl m.p.z.p. stanowić powinien przydomowy ogród oraz plany inwestycyjne inwestora zmierzające do jego zabudowy stoją w sprzeczności z założeniami planistycznymi dla omawianego obszaru. Przeprowadzony podział nieruchomości niesie zagrożenie dla integralności kompozycyjnej i krajobrazowej osiedla, której zachowanie jest właściwe ze stanowiska konserwatorskiego. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego i nie jest zgodna z obowiązującym aktem prawa miejscowego.

W wyniku rozpoznania zażalenia inwestora – U. W. – MKiDN wydał opisane powyżej postanowienie z 30 sierpnia 2023 r. utrzymujące rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. MKiDN wskazał w nim, że podziela ocenę organu I instancji dokonaną w tej sprawie. Stwierdził, że z przedstawionego projektu budowlanego wynika, iż wnioskowana inwestycja ma polegać na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego o trzech kondygnacjach nadziemnych (12 m), z poddaszem nieużytkowym, w nawiązaniu do sąsiedniego budynku przy ulicy S. G. ul. G., ujętego w gminnej ewidencji zabytków (poz. [...]). Planowana powierzchnia zabudowy wynosi 113,40 m2, stanowiąc 30% zabudowy powierzchni działki inwestycyjnej. Budynek ma powstać pomiędzy ww. zabytkowym budynkiem przy ulicach S. G./G. oraz budynkiem przy ul. S. M./G., także ujętym w gminnej ewidencji zabytków (poz. [...]). MKiDN przypomniał, że m.p.z.p. ustala zakaz zabudowy wnętrza kwartałów (podwórzy i ogrodów) oraz chroni historyczny układ urbanistyczny Osiedla [...] z istniejącą siecią ulic i tradycyjną zabudową mieszkaniową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni (ogrodów przydomowych), jak i zakłada zachowanie wartości kulturowych, kompozycyjnych i krajobrazowych osiedla. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że podział działki nr [...] dokonany został niezgodnie z wiążącymi ustaleniami prawa miejscowego, a także z celami ochrony konserwatorskiej tego osiedla. Objęcie ochroną konserwatorską przedmiotowego układu urbanistycznego miało na celu nie tylko trwałe zachowanie najbardziej wartościowych obiektów architektury, lecz także historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej osiedla. Organ odwoławczy zgodził się z wnioskiem organu I instancji, że planowana zabudowa jest sprzeczna z zasadami kompozycyjnymi i przestrzennymi zabytkowego układu urbanistycznego. Na obszarze tym nie przewidziano wprowadzenia nowej zabudowy wewnątrz kwartału, ograniczając zabudowę mieszkalną do zabudowy obrzeżnej, sytuowanej wzdłuż wyznaczonej linii zabudowy przyulicznej (jedynym wyjątkiem jest wtórna zabudowa działki nr ew. [...]). Budowę na nowopowstałej działce nr [...] organ uznał za sprzeczną z pierwotnymi zasadami kształtowania zabudowy w obrębie kwartałów, prowadzącą do wzrostu intensywności zabudowy tej części osiedla i naruszającą istniejące relacje przestrzenne i proporcje pomiędzy zabudową i zielenią. Mając powyższe na uwadze MKiDN przyjął, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z powinnością organu ochrony zabytków, wynikającą z art. 4 ust. 2 u.o.z.

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. W. postanowienie MKiDN z 30 sierpnia 2023 r. zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

2) art. 6 oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego uzgodnienia inwestycji w oparciu o stwierdzenie, że, cyt.: "decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2019 (...) nie powinna zostać wydana", a więc przez przełamanie domniemania prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo, iż wobec tej decyzji nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, a sama decyzja administracyjna dotyczyła podziału geodezyjnego działki, na terenie której usytuowane jest zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem opiniowania;

3) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uzgodnienie przez Prezydenta Miasta [...] w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków, w toku postępowania w przedmiocie wniosku pozwolenie na budowę prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...], a więc nie przez inny organ, zgodnie z treścią art. 106 § 1 k.p.a.;

4) art. 106 § 1 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 39 ust. 4 p.b. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia inwestycji zamiast uzgodnienia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załączoną do wniosku dokumentacją projektową;

5) art. 27 u.o.z., art. 6, art. 7, art. 8 § 2, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia pomimo wcześniejszego wydania inwestorowi pismem z 16 listopada 2020 r. opinii którą Miejski Konserwator Zabytków dopuścił wnioskowaną inwestycję "pod warunkiem zastosowania stonowanej i nieagresywnej kolorystyki elewacji budynku";

6) § 7 ust. 3 ppkt 2 lit. b w zw. z § 33 ust. 4 pkt 1 lit. g m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren działki nr [...] stanowi podlegający ochronie i całkowitemu zakazowi zabudowy teren ogrodu przydomowego domu przy ul. M./ G., wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy przedmiotem ochrony jest wyłącznie dom a nie dom z ogrodem, jak to ma miejsce w przypadku innych obiektów wskazanych w § 33 ust. 4 m.p.z.p.;

7) art. 6, art. 161 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie odmowy uzgodnienia z powołaniem się na zarzut niezgodności z prawem ostatecznej i prawomocnej, występującej w obrocie prawnym decyzji o podziale geodezyjnym działki;

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Szczegółową argumentację wspierającą poszczególne zarzuty strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Będące przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie postanowienie MKiDN z 30 sierpnia 2023 r., wydane na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z., art. 39 ust. 3 i 4 p.b. oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie.

Kontrolowanym postanowieniem MKiDN utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2022 r. Prezydenta Miasta [...] działającego w charakterze Miejskiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: gazową, energii elektrycznej na dz. nr [...] obr. [...], j. ewid. Śródmieście – [...], ul. G., w oparciu o projekt budowlany autorstwa mgr. inż. arch. M. S.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Mając na względzie, że inwestycja objęta przedłożonym organowi I instancji projektem budowlanym zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego Osiedla [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków, aktualizowała się w tej sprawie kompetencja organów ochrony zabytków, o której stanowi ww. przepis p.b.

Uzgodnienie, o którym stanowi art. 39 ust. 3 p.b. jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskanie tego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, w związku z tym wydanie decyzji w tym przedmiocie bez dokonania uzgodnienia stanowi wadę decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Skarżący niezasadnie zarzuca naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. podnosząc dokonanie uzgodnienia przez ten sam organ, co prowadzający postępowanie główne, w sytuacji, gdy przepis art. 106 § 1 k.p.a. wymaga zajęcia stanowiska przez "inny organ". W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organem I instancji był Prezydent Miasta [...] działający jako Miejski Konserwator Zabytków, któremu kompetencję do zajmowania stanowiska w ww. sprawie powierzono zgodnie z § 1 pkt 2 lit. n porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską [...] z dnia 11 maja 2010 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. Woj. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] oraz z 2013 r. poz. [...]). Tego rodzaju układ funkcjonalny pomiędzy prowadzącym postępowanie główne organem architektoniczno- budowlanym a Miejskim Konserwatorem Zabytków, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądowego w przedmiocie uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 39 ust. 4 p.b., traktowany jest jako uzasadniający zastosowanie instytucji z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 p.b. (zob., przykładowo, sprawy zakończone wyrokami NSA z: 25 maja 2021 r. II OSK 2342/18; z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1399/19; z 23 stycznia 2020 r., II OSK 596/18;; z 3 lipca 2018 r. II OSK 1571/17; czy prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 1 września 2022 r. VII SA/Wa 1086/22).

Zarzut naruszenia art. 106 § 1 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 39 ust. 4 p.b. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia "inwestycji" zamiast uzgodnienia "wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z załączoną do wniosku dokumentacją projektową" nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. W rozstrzygnięciu organu I instancji jednoznacznie wskazano, że przedmiotem uzgodnienia jest inwestycja objęta przedłożoną dokumentacją projektową, co w świetle art. 39 ust. 4 p.b., z którego wynika, że przedmiotem oceny organu uzgadniającego są "przedstawione we wniosku rozwiązania projektowe", uznać należy za działanie niewadliwe.

Przepis art. 39 ust. 3 p.b. nie określa przesłanek uzgodnienia. Ocena co do sposobu rozstrzygnięcia pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, których pracownicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie. Z uwagi na to, że postanowienie wydawane przez organ konserwatorski opiera się na uznaniu, to kontrola takiego postanowienia dotyczy przede wszystkim prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego oraz tego, czy jego wynik nie przekracza granic uznania. Jeżeli organ konserwatorski w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadni swoje stanowisko, sąd administracyjny nie ma podstaw, by zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. II OSK 2342/18, LEX nr 3279759).

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Opierają się one na przekonującym, zdaniem Sądu, wskazaniu, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, gdyż jest sprzeczna z m.p.z.p. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 5 grudnia 2012 r., którego celem jest ochrona historycznego układu urbanistycznego Osiedla [...] z istniejącą siecią ulic i tradycyjną zabudową mieszkaniową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni (ogrodów przydomowych) oraz zachowanie wartości kulturowych, kompozycyjnych i krajobrazowych osiedla (§ 3 pkt 1 i 2 m.p.z.p).

Podkreślić trzeba, że o ile procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 p.b. zasadniczo nie jest uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednakże nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach konkretnej sprawy treść planu miejscowego uprawnia organ konserwatorski do dokonania oceny planowanej budowy pod kątem potrzeb ochrony konserwatorskiej (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1399/19). Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku. Twierdzenie, że organ ochrony zabytków jest związany miejscowym planem jest zatem w pełni uprawnione w zakresie, w jakim ustalenia planu dotyczą ochrony zabytków. Jeśli bowiem ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 u.o.z., to wówczas konserwator ma obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. II OSK 2041/14). Z takim przypadkiem organy i Sąd mają do czynienia w tej sprawie, skoro z przepisów m.p.z.p. jednoznacznie wynika, że celami jego uchwalenia były 1) ochrona historycznego układu urbanistycznego Osiedla [...] oraz 2) zachowanie wartości kulturowych, kompozycyjnych i krajobrazowych osiedla (§ 3 pkt 1 i 2 m.p.z.p.).

Kluczowe znaczenie organy przypisały w tej sprawie treści przepisu § 10 ust. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym nie dopuszcza się w obszarze objętym planem miejscowym scalania oraz podziału nieruchomości ze względu na specyfikę obszaru, który podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie historycznego układu przestrzennego osiedla wraz z istniejącym układem i podziałem na działki budowlane; w związku z powyższym nie ustala się zasad i warunków przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości. W odniesieniu do tego przepisu organy istotnie w pisemnych motywach swoich rozstrzygnięć wyraziły dezaprobatę odnośnie do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2019 r. nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości składającej się z działki nr [...] na działki nr [...]. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organy ochrony konserwatorskiej, że "decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.2019 (...) nie powinna zostać wydana" nie stanowi jednakże o wadliwości zaskarżonych postanowień w stopniu uzasadniających ich uchylenie. O ile ma rację skarżący twierdząc, że organy nie były uprawnione w tej sprawie do podważania ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2019 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, o tyle nie ma zarazem podstaw do uznania, że odmowa dokonania uzgodnienia w tej sprawie opierała się na stwierdzeniu niezgodności z prawem ww. decyzji podziałowej. Stanowisko organów wyrażone odnośnie do tej kwestii uznać należało za niemające wpływu na wynik tej sprawy, bowiem niezależenie od tego jak organy zatwierdzony podział nieruchomości oceniają, nie zmienia to tej zasadniczej okoliczności, że przedłożony im do uzgodnienia projekt budowlany organy obu instancji powinny były ocenić – co też uczyniły – w oparciu o przypisane im ustawowo kompetencje, z perspektywy realizacji celów ochrony konserwatorskiej wynikających z zapisów m.p.z.p. przyjętych właśnie w celu ochrony historycznego układu urbanistycznego Osiedla [...], wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Nie można było zatem w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym abstrahować tego, że obszar na którym planowana jest inwestycja podlega ochronie konserwatorskiej ze względu na jego specyfikę wynikającą z historycznego układu przestrzennego osiedla wraz z istniejącym podziałem na działki budowlane. Te wartości, jednoznacznie chronione przyjętym w § 10 ust. 1 m.p.z.p. zakazem podziału nieruchomości na obszarze obowiązywania m.p.z.p., organy orzekające w tej sprawie zobowiązane były w związku z tym chronić, nawet jeśli wbrew ww. przepisowi planu doszło do geodezyjnego podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu, okoliczność, że z mocy przepisu szczególnego (art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami) doszło do zatwierdzenia podziału działki nr [...] niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wpływu na ocenę prawną zamierzenia inwestycyjnego skarżącej dokonaną w tej sprawie przez organy ochrony konserwatorskie z perspektywy wpływu realizacji tego zamierzenia na wartości kompozycyjne i krajobrazowe historycznego układu urbanistycznego Osiedla [...]. Zauważyć należy, że regulację z art. 95 pkt 7 u.g.n. ustawodawca wprowadził, aby złagodzić rygor związany z koniecznością podziału nieruchomości zgodnie z regułami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2023 r. I SA/Wa 2789/22), jednakże nie można pomijać, że uczynił to w jednym konkretem celu. Jak się podkreśla w judykaturze, zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. ma bowiem miejsce w przypadku konieczności wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym (zob., przykładowo, wyrok NSA z 12 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 228/20). Dokonywane jest ono zatem na innej płaszczyźnie prawnej niż ocena prawna organów ochrony konserwatorskiej dokonywana w postępowaniu administracyjnym, w której wydane zostały objęte skargą postanowienia. Dokonany mocą ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ podział działki objętej m.p.z.p. jest faktem, którego organy konserwatorskie nie mogą kwestionować, jednakże dokonany podział nie znosi uprawnienia organów konserwatorskich do oceny, czy realizacja obiektu budowlanego na nowopowstałej działce jest możliwa do zaaprobowania z konserwatorskiego punktu widzenia, skoro do wyłącznej kompetencji organu ochrony zabytków należy ocena, czy z perspektywy potrzeby zapewnienia ochrony układu urbanistycznego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków możliwe jest zaaprobowanie realizacji określonej zabudowy na określonej części chronionego konserwatorsko układu przestrzennego. Podkreślić bowiem trzeba, że dokonywanie podziałów nieruchomości jest w przeważającym zakresie szeregiem czynności o charakterze formalnym, polegających na wytworzeniu dokumentów (przede wszystkim map) odpowiadającym określonym wymogom formalnym. O ile sam podział ewidencyjny nieruchomości nie ma wpływu na walory zabytkowego obszaru zabytkowego i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce dalej idący skutek podziału, jakim jest nowy sposób zagospodarowania nieruchomości powstałej na skutek dokonanego podziału. W orzecznictwie NSA trafnie zauważa się w związku z tym, że ta ze swojej natury formalna czynność (tj. podział nieruchomości) może grozić rozbiciem istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej, integralności całego zespołu i pozbawieniem więzi funkcjonalnej, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących objęcie danego terenu ochroną konserwatorską (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. II OSK 908/21). W związku z tym stwierdzić należy, że o ile organy ochrony konserwatorskiej w tej sprawie nie powinny były kwestionować celu geodezyjnego podziału nieruchomości, dopuszczonego przepisem ustawy wprost stanowiącym o pominięciu przepisów planu miejscowego, o tyle mogły i powinny jednak oceniać skutki takiego podziału dla obszaru konserwatorsko chronionego. Nie może budzić wątpliwości, że jeśli jednym ze skutków podziału geodezyjnego nieruchomości będzie obejście przepisów m.p.z.p. uniemożliwiających zabudowę danego obszaru chronionego układu urbanistycznego, to tego rodzaju zagrożenie chronionego obszaru wynikające z geodezyjnego podziału nieruchomości dokonanego wbrew przepisom m.p.z.p. podlega analizie organów ochrony konserwatorskiej. Na gruncie tej sprawy uznać więc należy, że prawna dopuszczalność podziału nieruchomości na podstawie przepisu szczególnego u.g.n. nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu przez organy ochrony zabytków, że przedstawione im do uzgodnienia przedsięwzięcie jest nieakceptowane z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej z uwagi na skutki, jakie podział ten niesie dla obszaru objętego ochroną konserwatorską. W tej sprawie organy wyjaśniły zaś, w jaki sposób inwestycja planowana do realizacji na działkach powstałych w wyniku podziału dokonanego wbrew jednoznacznym postanowieniom planu miejscowego, zagrozi integralności kompozycyjnej i krajobrazowej osiedla i Sąd nie znajduje podstaw do podważenia tej oceny. Zauważyć trzeba, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze planu oznaczonym symbolem MN(Nw).24 (zabudowa mieszkaniowa niska willowa). Zgodnie z § 4 pkt 7 m.p.z.p., przez zabudowę mieszkaniową niską - willową MN(Nw) prawodawca lokalny rozumie istniejącą zabudowę zabytkową z okresu międzywojennego XX w. - wpisaną do rejestru lub gminnej ewidencji zabytków, obejmującą domy i wille (jednorodzinne i wielorodzinne) w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, w otoczeniu ogrodowym oraz zabudowę współczesną o tym charakterze. Symbolem E oznaczono na rysunku planu obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Domu z lat 1928-1929 położonego przy ul. M./G. dotyczy regulacja przyjęta w § 33 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p., w którym przyjęto, że w zakresie ochrony konserwatorskiej ustala się ochronę zgodnie § 7 ust. 3. Z kolei z § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a i c m.p.z.p. wynika zakaz zwiększania intensywności zabudowy wpisanej do ewidencji zabytków na działkach zainwestowanych w terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej – willowej MN(Nw) oraz zakaz zabudowy wnętrza kwartału (podwórzy i ogrodów). Zauważyć trzeba, że podzielenie działki [...], dokonane wbrew przepisowi § 10 ust. 1 m.p.z.p. (ze względu na specyfikę obszaru, który podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie historycznego układu przestrzennego osiedla wraz z istniejącym układem i podziałem na działki budowlane, plan miejscowy nie dopuszcza w obszarze objętym planem miejscowym scalania oraz podziału nieruchomości), doprowadziło do sytuacji, w której zapisy § 7 ust. 3 m.p.z.p. dotyczą obecnie tylko tej dawnej części tej działki, na której usytuowany jest zabytkowy dom przy ul. M./G. (oznaczony symbolem E), zaś zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania pozostałego terenu dawnej działki nr [...] określają przepisy § 6 m.p.z.p. (§ 33 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p.) umożliwiające realizację nowych budynków. Sąd stwierdza, że nie można zarzucić w tych okolicznościach organom nieuprawionego przyjęcia, że plany inwestycyjne inwestora zmierzające do zabudowy działek inwestycyjnych powstałych na skutek podziału działki nr [...] stoją w sprzeczności z założeniami planistycznymi i konserwatorskimi dla omawianego obszaru. Nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organy w tej sprawie stwierdzenie, że planowana zabudowa niesie zagrożenie dla integralności kompozycyjnej i krajobrazowej osiedla, której zachowanie jest właściwe ze stanowiska konserwatorskiego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia założenia, jakie stało za przyjęciem przez Radę Miasta [...] ww. uchwały z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie planu miejscowego, a więc potrzebę ochrony historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej osiedla. Na gruncie tej sprawy kluczowe znaczenie ma więc akcentowana w objętych skargą rozstrzygnięciach sprzeczność inwestycji, której dotyczy przedstawiony organom ochrony konserwatorskiej projekt budowlany z założeniami, jakie stały za objęciem Osiedla [...] ochroną przepisami m.p.z.p. Sąd aprobująco odnosi się do stanowiska organu uznającego, że budowa na nowopowstałej działce nr [...] jest sprzeczna z pierwotnymi zasadami kształtowania zabudowy w obrębie kwartałów, gdyż prowadzi do wzrostu intensywności zabudowy tej części osiedla i narusza istniejące relacje przestrzenne i proporcje pomiędzy zabudową i zielenią.

Z powołanych względów zarzut naruszenia przez organy § 7 ust. 3 ppkt 2 lit. b w zw. z § 33 ust. 4 pkt 1 lit. g m.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi, przyjąć należy, że odmowie uzgodnienia nie sprzeciwiało się wydanie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków opinii z 16 listopada 2020 r. Z opinii tej (w aktach sprawy), wynika, że konserwator zabytków za dopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia uznał zaproponowaną przez projektanta kolorystykę elewacji budynku, jednakże zwrócił uwagę, że konieczne jest dostosowanie inwestycji do zapisów m.p.z.p. Wstępnemu uzgodnieniu projektu budowlanego ww. pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 listopada 2020 r. nie można jednakże przypisać wartości wiążącego orzeczenia w niniejszej sprawie (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 27 września 20017 r. VII SA/Wa 2475/16). Instytucja zaleceń konserwatorskich, o której stanowi art. 27 u.o.z. nie ma zastosowania w tym przypadku, gdyż sposób wiążącego wypowiedzenia się przez konserwatora zabytków w stosunku do obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę regulują zastosowane prawidłowo w tej sprawie przepisy art. 39 ust. 3 i 4 p.b.

Sąd nie stwierdził ponadto jakichkolwiek innych wad w objętych skargą rozstrzygnięciach, które nakazywałby uznać je za akty wydane z naruszeniem prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a., prowadzący do ich uchylenia. Sąd nie podziela w szczególności stanowiska strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Objęte skargą postanowienia zostały sporządzone w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.