Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 268/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3 i 5, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 80/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 14 października 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 80/22, po rozpoznaniu skargi A. S.A. w W. (dalej: skarżąca, spółka, operator) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w sprawie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa UKE do wydania decyzji zmieniającej umowę najmu infrastruktury elektroenergetycznej; stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie zmiany umowy najmu infrastruktury elektroenergetycznej; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 16 czerwca 2021 r., spółka w związku z realizowaną inwestycją zwróciła się do Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych należących do T. S.A. (dalej: udostępniający). W kolejnych pismach z 8 i 21 lipca 2021 r. spółka doprecyzowała, że przedmiotem wniosku jest zmiana dotychczasowych umów w przedmiocie dostępu do słupów łączących operatora i udostępniającego oraz określenie warunków dostępu do infrastruktury na przyszłość.

W dniu 23 lipca 2021 r. Prezes UKE, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 576, ze zm., dalej: p.t.), zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany umowy najmu infrastruktury oraz wezwał udostępniającego do przedstawienia stanowiska w sprawie i przedstawienia dokumentów niezbędnych do rozpoznania żądania skarżącej. Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. Prezes UKE, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur stwierdził, że wniosek spółki zostanie rozpatrzony w terminie 150 dni od daty wydania postanowienia. Następnie postanowieniem z 16 listopada 2021 r. Prezes UKE ograniczył operatorowi oraz udostępniającemu prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Kolejnym postanowieniem z 28 stycznia 2022 r. Prezes UKE przedłużył termin rozpoznania sprawy o 90 dni.

Pismem z 4 marca 2022 r. spółka na podstawie art. 37 k.p.a. wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W odpowiedzi Prezes UKE uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie. Kolejnym postanowieniem z 4 maja 2022 r. organ przedłużył postępowanie o 90 dni z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego w sprawie. Pismem z 2 czerwca 2022 r. udostępniający przekazał stanowisko konsultacyjne w sprawie wskazując m.in., że w odpowiedzi na wniosek operatora pismem z 31 marca 2021 r. wyraził wolę zawarcia umowy o dostępie do infrastruktury. W związku z tym pismem z 14 czerwca 2022 r. Prezes UKE przekazał Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki projekt decyzji zwracając się z prośbą o jego uzgodnienie i przedstawienie opinii zgodnie z art. 22 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.).

Pismem z 21 czerwca 2022 r. spółka złożyła skargę na bezczynność organu, w której zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 35 § 4 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym, ustawowym terminie 60 dni. Wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie – wyłącznie z ostrożności i dla uniknięcia negatywnych skutków, o uznanie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz względnie o określenie terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w okresie nie krótszym niż trzy miesiące.

W dniu 19 sierpnia 2022 r. Prezes UKE wydał żądaną przez skarżącą decyzję w przedmiocie zmiany umowy najmu infrastruktury elektroenergetycznej, o czym zawiadomił WSA przedkładając sądowi podpisaną elektronicznie decyzję.

WSA w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, a wobec wydania żądanej decyzji, umorzył postępowanie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że sprawa z wniosku spółki powinna – co do zasady – zostać załatwiona w przewidzianym w art. 22 u.w.r.u.s.t. terminie 60 dni, a więc do 16 sierpnia 2021 r., którego to terminu nie dochował, dlatego skarga spółki okazała się zasadna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o zmianę umowy najmu infrastruktury telekomunikacyjnej w celu zapewnienia telekomunikacji jest postępowaniem, w którym organ musi ustalić wiele faktów, m.in. zakres infrastruktury technicznej udostępnionej na podstawie umowy najmu, motywy operatora, których wyjaśnienie jest niezbędne do przygotowania decyzji w sprawie, dlatego zrozumiałe jest, że Prezes UKE trzykrotnie w trybie art. 36 k.p.a. (27 sierpnia 2021 r., 28 stycznia i 4 maja 2022 r.) przedłużał postępowanie odpowiednio o 150 i dwukrotnie o 90 dni, niemniej organ żadnego z tych terminów załatwienia sprawy nie dotrzymał, a nadto postanowienia o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy zapadały za każdym razem już po upływie terminów, w których sprawa winna była zostać zakończona. Ostatecznie postępowanie w sprawie trwało ponad 12 miesięcy, przy założeniu ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni.

W ocenie sądu pierwszej instancji zaistniała bezczynność Prezesa UKE nie nosi znamion kwalifikowanej mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, że wniosek spółki był niepełny i wymagał uzupełnienia, WSA uznał, że działania podejmowane przez Prezesa UKE były zasadne i bez wątpienia zmierzały do merytorycznego zakończenia sprawy. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 17 i art. 18 u.w.r.u.s.t. tego rodzaju sprawy, w pierwszym rzędzie, są rozstrzygane bez udziału Prezesa UKE, w drodze umowy. Dopiero brak zawarcia umowy/podjęcia negocjacji daje możliwość wystąpienia z wnioskiem do Prezesa UKE (art. 21 u.w.r.u.s.t.). Tym samym postępowanie w przedmiotowej sprawie wymaga od organu ustalenia stanowisk stron niekoniecznie widzących możliwości jednoznacznego załatwienia sprawy, co przełożyć się z kolei może na długość jego trwania.

W skardze kasacyjnej Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok "w zakresie pkt 2 i 4" oraz wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki w całości", a także o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 u.w.r.u.s.t. oraz w związku z art. 12 k.p.a., a także w związku z art. 35 § 3 i art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej umowę najmu infrastruktury elektroenergetycznej nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowych terminach zakreślonych przez siebie w postanowieniach, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie – w konsekwencji dopuszczając się bezczynności.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno wnoszący skargę kasacyjną Prezes UKE, jak i skarżąca spółka złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zarzucie kasacyjnym organ podniósł naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 oraz w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. polegające na tym, że sąd niezasadnie uznał bezczynność Prezesa UKE przy wydawaniu decyzji zmieniającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącej spółki.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zarzut kasacyjny jest nietrafny. Sąd drugiej instancji nie może zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że w przypadku przedłużania terminu załatwienia sprawy administracyjnej, organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wydaje postanowienie o przedłużeniu załatwienia sprawy po upływie terminu jej załatwienia wyznaczonym wcześniejszym postanowieniem. Faktem jest, jak twierdzi Prezes UKE, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o terminach załatwiania spraw nie regulują problematyki momentu wydania postanowienia przedłużającego termin załatwienia sprawy. Jednak z tego faktu nie można wywodzić poglądu, który stał się główną osią argumentacyjną skargi kasacyjnej, w myśl którego postanowienie przedłużające termin załatwienia sprawy może być wydane kiedykolwiek, a więc przed upływem wyznaczonego (dodatkowego) terminu lub po jego upływie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tej materii NSA akceptuje stanowisko prezentowane przez sąd pierwszej instancji, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Przyjąć także należy, że organ nie jest bezczynny w terminie, który sam wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać organ jest bezczynny. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że niedochowanie przez Prezesa UKE terminu ustawowego 60 dni do wydania decyzji miało usprawiedliwienie w charakterze sprawy i specyfice samego postępowania. Te okoliczności trafnie ocenił sąd pierwszej instancji jako przesłanki do przedłużenia (trzykrotnego) terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji do uznania, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Jednak z tych okoliczności nie może wynikać wniosek prezentowany przez organ, że wydawanie w sprawie kolejnych postanowień o przedłużeniu terminu po upływie terminów wcześniej wyznaczonych nie jest bezczynnością. W tej kwestii NSA wskazuje na utrwalony już w orzecznictwie pogląd wyrażony na gruncie analogicznych stanów faktycznych (zob. np. wyroki NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 180/23 i II GSK 181/23; z 5 października 2023 r. sygn. akt II GSK 972/23; publ. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).