Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1820/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. , art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) , art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80, 107 , art. 134 w zw. z art. 141 § 4, art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 813/22 w sprawie ze skargi Ma. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.1465.2021.2058.LD5.265446 w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 813/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej powoływany także jako organ, GITD) z dnia 15 września 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 z późn. zm., dalej powoływana jako u.t.d.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł, w sytuacji kiedy nie zachodziły przesłanki do jej nałożenia;

- art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji nieumorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy - skarżącego, w sytuacji kiedy analiza całości materiału dowodowego wskazuje, że istniały przesłanki umorzenia postępowania, bowiem skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia z uwagi na niemożność uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z przyczyn niezależnych od skarżącego, a które to naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji GITD nr BP.501.1465.2021.2058.LD5.265446 i poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi nr WITD.DI.0152.V0132/20/21;

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na niewystarczającym uzasadnieniu decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, iż skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności oraz dowodów nakierowanych na wykazanie przesłanek warunkujących wyłączenie jego odpowiedzialności za delikt administracyjny i w konsekwencji nierozważenie przez organ administracyjny czy zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika, w sytuacji kiedy skarżący w złożonych przez siebie wyjaśnieniach wskazywał, iż załatwienie formalności związanych z uzyskaniem zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowane było niemożnością jego uzyskania w odpowiednim czasie z uwagi na panującą wówczas pandemię COVID – 19;

- art. 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 179a p.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję GITD z dnia 15 września 2022 BP.501.1465.2021.2058.LD5.265446 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 5 lipca 2023 r., pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, GITD wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty kasacyjne należało uznać za nieuzasadnione.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, w związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia przepisów postępowania - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie okolicznościach faktycznych, skarżący w chwili kontroli drogowej w dniu 24 lutego 2021 r. w Łodzi wykonywał pojazdem ciężarowym marki Mercedes – Benz o nr rej [...] transport drogowy rzeczy – płyt granitowych bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Powyższe okoliczności były bezsporne w niniejszej sprawie. Na tej podstawie organy obu instancji przyjęły, co zaaprobował sąd pierwszej instancji, że skoro skarżący nie legitymował się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na wykonywanie transportu drogowego, skarżący wykonując transport drogowy rzeczy dopuścił się naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., co obligowało organy na nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. Zdaniem organów i sądu pierwszej instancji w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowani art. 92c ust. 1 u.t.d. Z kolei zdaniem skarżącego, w związku z sytuacją pandemiczną panującą w kraju był zmuszony w listopadzie 2020 r. rozwiązać dotychczasową umowę o pracę i rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych, jednakże z uwagi sytuację osobistą oraz pandemię COVID-19 nie był w stanie uzyskać wszystkich wymaganych zezwoleń na prowadzenie tego typu działalności gospodarczej i w trakcie kontroli drogowej w dniu 24 lutego 2021 r. był w trakcie ich załatwiania. Dlatego też, zdaniem skarżącego nie było podstaw do wymierzenia mu kary pieniężnej, w szczególności postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone. Na tym tle autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).

W pierwszym z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, pełnomocnik skarżącego sformułował zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy powinna być ona uwzględniona. Powyższy zarzut należało uznać za niezasadny. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że aby mogły być skuteczne powinny być powiązane z konkretnymi przepisami procesowymi lub materialnymi, których naruszenia dopuścił się organ, a co zaakceptował sąd pierwszej instancji. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Należy bowiem podkreślić, na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim należy, że powyższe przepisy skierowane są do sądu administracyjnego, a zatem nie można na ich podstawie wskazywać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niewystarczające. Zakładając nawet, że w tym zakresie autor skargi kasacyjnej popełnił "oczywistą omyłkę" i zarzut kasacyjny sprowadzał się nie niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to również w takim jego rozumieniu, nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niewystarczające, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Od prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wymaga się odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Podobnie należało również ocenić zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 77 i art. 107 k.p.a.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17).

Z całą pewnością organy zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający i kompletny dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że wbrew zarzutom kasacyjnym, skarżący poza składanymi wyjaśnieniami, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że z uwagi na panującą na początku 2021 r. pandemię COVID-19, nie był w stanie załatwić niezbędnych formalności związanych z uzyskaniem zezwolenia na wykonywanie przewoźnika drogowego. Obowiązujący stan epidemii sam w sobie nie wyłączył funkcjonowania organów administracji państwowej i jednocześnie nie zwalniał przedsiębiorcy z obowiązku uzyskania niezbędnych zezwoleń, celem prowadzenia działalności transportowej. Co więcej, jak zasadnie wskazał sąd pierwszej instancji, sam skarżący przyznał w pisemnych wyjaśnieniach z 9 marca 2021 r., że wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika złożył na początku marca 2021 r., czyli po dniu przeprowadzonej kontroli, która miała miejsce 24 lutego 2021 r., zaś samo zezwolenie o nr 7/2021 uzyskał 25 marca 2021 r. Zatem, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie można przyjąć jakoby brak w dniu 24 lutego 2021 r. stosownego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego był spowodowany niemożnością jego uzyskania w odpowiednim czasie z uwagi na panująca pandemię COVID-19, skoro brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów wskazujących, że skarżący ubiegał się o takie zezwolenie przed dniem kontroli. Jednocześnie okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia a jego uzyskaniem nie był znaczny, mieścił się w terminie przewidzianym art. 35 § 3 k.p.a., dlatego też stwierdzić należało, że skarżący nie wykazał, aby panujący stan epidemii uniemożliwiał uzyskanie wymaganego przepisami prawa zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów materialnych opisanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por.m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Zauważenia jednak wymaga, że ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Podkreślić jednak trzeba, że przywołany przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20). Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 843/19).

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że przywołane przez skarżącego okoliczności nie stanowią przesłanek egzoneracyjnych w rozumieniu przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które by dawały podstawę do wyłączenia jego odpowiedzialności. Nie budzi wątpliwości, że w dniu kontroli drogowej, tj. 24 lutego 2021 r. skarżący wykonując transport drogowy rzeczy nie posiadał wymaganego zezwolenia na wykonywaniu zawodu przewoźnika drogowego, co zagrożone jest karą administracyjną w wysokości 12 000 zł. Skarżący, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego, nie przedłożył żadnych dowodów wskazujących, że z przyczyn obiektywnych, od niego niezależnych, nie był w stanie takiego zezwolenia uzyskać, dlatego też to on ponosi odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie udowodnił, że w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające jej odpowiedzialność jako przewoźnika. To zaś na nim ciążył obowiązek wskazania, jakie konkretnie dowody wykazujące okoliczności egzoneracyjne zostały powołane w toku postępowania administracyjnego, których nie uwzględnił organ i co pominął sąd pierwszej instancji podczas wydawania zaskarżonego wyroku. Dlatego też za niezasadne należało uznać zarzuty z pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu w kwocie 2700 zł.