Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 323/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 203 pkt 1 i art. 200 oraz art. 205 § 2, art. 156 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 245/18 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1. prostuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ten sposób, że słowa "z dnia [...] czerwca 2017 r." znajdujące się na stronie 1 (pierwszej) zastępuje słowami: "z dnia [...] listopada 2017 r."; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 245/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], ustalił odpłatność dla B. O. za pobyt jej rodziców, P. i P. M., w Domu Pomocy Społecznej w G., od września 2016 r. do czerwca 2017 r., skierowanych do domu pomocy społecznej na podstawie dwóch decyzji z [...] lipca 2015 r., nr [...] i nr [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej odpłatności za matkę od lipca 2017 r. oraz ojca od [...] czerwca 2017 r. (data zgonu).

Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że [...] kwietnia 2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt rodziców skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w G., za okres od września 2016 r. z powodu pozyskania, [...] kwietnia 2017 r., podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego, informacji, że skarżąca na poczet sprzedaży gruntu rok wcześniej, tj. [...] kwietnia 2016 r., uzyskała zaliczkę w wysokości 10 000 zł. Wtedy też, tj. [...] kwietnia 2016 r., skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy w formie zasiłku okresowego i nie poinformowała pracownika socjalnego o tym dochodzie. Nie mając pełnej wiedzy o osiąganych faktycznie przez skarżącą dochodach, organ przyznał jej zasiłek okresowy na kwiecień i maj 2016 r. Skarżąca pozostałą część ze sprzedaży działki, w wysokości 30 000 zł, otrzymała [...] sierpnia 2016 r., co potwierdza akt notarialny nr [...] sporządzony w tym samym dniu.

Organ podał, że sprawa była rozpoznawana kolejny raz z powodu wcześniejszych dwóch decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2017 r., nr [...] i z [...] października 2017 r., nr [...].

Jak ustalił organ, od kwietnia do sierpnia 2016 r. dochód skarżącej nie przekraczał 300% kwoty kryterium dochodowego, co zwalniało ją z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt rodziców w domu pomocy społecznej. Rozkładając jednorazowy dochód skarżącej z kwietnia 2016 r. w wysokości 10 000 zł na 12 miesięcy wyliczono, że 1/12 kwoty tego dochodu wynosi 833,33 zł, a kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej stanowiło wówczas kwotę 634 zł. Dodatkowo, od sierpnia do listopada 2016 r. sytuacja dochodowa skarżącej uległa znacznej poprawie, ponieważ uzyskała zatrudnienie i jej dochód miesięcznie wyniósł 4 694,02 zł, co po uwzględnieniu dochodu z tytułu sprzedaży działki rozliczonego na 12 miesięcy wraz z dochodami z tytułu stażu i zatrudnienia dało, od grudnia 2016 r. do stycznia 2017 r., dochód w wysokości 3 333,33 zł. Tym samym, od września 2016 r. do czerwca 2017 r. skarżąca dysponowała dochodem przekraczającym 300% kryterium dochodowego, co zobowiązywało ją do ponoszenia odpłatności za pobyt rodziców w Domu Pomocy Społecznej w G.

W dalszej kolejności organ przedstawił szczegółowe wyliczenia dotyczące wysokości uzyskanego dochodu, a następnie różnicy pomiędzy uzyskanym dochodem a kwotą 300% kryterium dochodowego. Łączny dochód skarżącej wyniósł: w lutym 2017 r. – 3 865 zł, w marcu 2017 r. – 3 867,30 zł, w kwietniu 2017 r. – 2 500 zł, w maju 2017 r. – 2 635 zł., czerwcu 2017 r. – 3 461,18 zł. Jednak w lipcu 2017 r. skarżąca osiągnęła dochód tylko z zatrudnienia w wysokości 1 649,82 zł, a więc jej dochód w tym miesiącu nie przekraczał 300% kryterium dochodowego, dlatego umorzono postępowanie za ten okres za pobyt matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w G.

Organ wskazał, że łączna kwota opłaty za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej wynosi 18 057,53 zł, a gmina G. poniosła zastępczo wydatki za jej pobyt w kwocie 32 058,88 zł. Z kolei, opłata za pobyt ojca skarżącej wynosi 15 509,21 zł., a łącznie opłata za pobyt obojga rodziców wynosi 47 568,09 zł. Miesięczny koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej w G., w okresie od kwietnia 2016 r. do lutego 2017 r., wynosił 3 847,13 zł, a od marca 2017 r. wyniósł 3 987,51 zł. W okresie od kwietnia 2016 r. do czerwca 2017 r. rodzice skarżącej ponosili odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. od kwietnia 2016 r. do lutego 2017 r. matka w kwocie po 676,51 zł, a ojciec w wysokości po 2 216,24 zł. Od marca 2017 r. matka ponosiła odpłatność w kwocie 744,51 zł, a ojciec od marca do maja 2017 r. w kwocie 2 216,24 zł. Natomiast od [...] czerwca 2017 r. odpłatność ojca wyniosła 517,12 zł. Organ zaznaczył, że skarżąca, [...] października 2017 r., zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a złożony przez nią wniosek o zwolnienie z odpłatności zostanie rozpoznany odrębną decyzją administracyjną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że do momentu umieszczenia rodziców w domu pomocy społecznej skarżąca prowadziła wspólne z nimi gospodarstwo domowe i była na ich utrzymaniu. Od listopada 2015 r. do maja 2016 r. skarżąca korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, dlatego nie została podpisana umowa o jej partycypowaniu w utrzymaniu rodziców w domu pomocy społecznej, ani nie wydano decyzji zobowiązującej jej do ponoszenia odpłatności. W dniu [...] kwietnia 2017 r., po uzyskaniu informacji o sprzedaży przez skarżącą działki, wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jej rodziców w domu pomocy społecznej od kwietnia 2016 r., ponieważ w tym miesiącu skarżąca uzyskała część dochodu ze sprzedaży działki. Natomiast w czerwcu 2016 r. skarżąca otrzymała wynagrodzenie za pracę w firmie [...] w kwocie 750 zł za 2 tygodnie pracy, a w lipcu 2016 r. za cały miesiąc pracy otrzymała wynagrodzenie w kwocie 1 492 zł. Na wysokość wyliczonej opłaty ma również wpływ fakt, że ojciec skarżącej zmarł [...] czerwca 2017 r.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego pracownik socjalny organu pierwszej instancji, [...] sierpnia 2017 r. przeprowadził w miejscu zamieszkania skarżącej aktualizację wywiadu środowiskowego, na którego podstawie ustalona została jej sytuacja dochodowa, za okres od kwietnia 2016 r. do czerwca 2017 r. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia opłaty za pobyt rodziców skarżącej w domu pomocy społecznej za okres kiedy jej dochód przekraczał 300% kryterium dochodowego. Obowiązkiem skarżącej, jako dziecka, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, było partycypowanie w kosztach utrzymania rodziców w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności podniesione w odwołaniu, takie jak wysoka łączna kwota zobowiązania, ograniczone możliwości finansowe i stan zdrowia skarżącej będą brane pod uwagę przy rozpatrywaniu jej wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o całkowite zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt rodziców w domu pomocy społecznej.

W skardze z [...] lutego 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca domagała się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i wstrzymania jej wykonania oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z [...] listopada 2017 r., a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz dowolną ich ocenę, a także art. 106 ust. 5 u.p.s. przez wydanie decyzji ze skutkiem ex tunc w zw. z art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., czyli naruszenie zasady pogłębiania zaufania i przekonywania, a także niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie obu wydanych decyzji oraz pominięcie okoliczności, że łączne obciążenie skarżącej odpłatnością za pobyt ojca i matki przekracza dopuszczalne 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wojewódzki stwierdził m.in., że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej "u.p.s."). Artykuł 54 ust. 1 u.p.s. stanowi, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1).

Sąd przypomniał też treść art. 61 u.p.s., określającego osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w tym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze. Powyższa koncepcja zaprezentowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/10, jak również zaakceptowana była w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12. W wyrokach tych wyrażono pogląd, zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.s., musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.

Przedstawiona powyżej, dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych, jak wskazał Sąd, znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, w której sformułowano jednoznaczną tezę, że "obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.". Przytoczona uchwała przesądziła kwestię formy prawnej, w jakiej materializuje się wskazanie osób zobowiązanych (innych niż mieszkaniec domu) do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań. Dopiero wtedy, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s.

Jak podkreślił Sąd, w rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje, że organ miał obowiązek ustalić zarówno aktualny koszt utrzymania rodziców skarżącej, jak i aktualną ich sytuację dochodową oraz osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat.

Skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie umowy, jak też na jakąkolwiek pomoc finansową na rzecz rodziców. Nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość wyliczenia kwoty obciążającej skarżącą, a więc osobę zobowiązaną na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ponieważ zmiana sytuacji dochodowej skarżącej była bezsporna i nie została zakwestionowana zarówno w odwołaniu, jak również w skardze. Wymiar uczestniczenia w odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest uzależniony od miesięcznego dochodu i wydatków osoby zobowiązanej. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania rodziców skarżącej, skierowanych do domu pomocy społecznej jest zatem wyłącznie zależny od jej aktualnej sytuacji dochodowej. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie osoby, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Jedynym czynnikiem kształtującym wysokość opłaty w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., jest ich sytuacja dochodowa. Z uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że właśnie tym kryterium posłużono się przy ustaleniu wysokości obciążenia skarżącej kosztami pobytu jej rodziców w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 8 ust. 12 u.p.s. w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.

Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca po orzeczonym prawomocnie w dniu [...] lutego 1995 r. rozwodzie była na wyłącznym utrzymaniu jej rodziców i wraz z nimi zamieszkiwała w domu z garażem i podwórkiem. Taka sytuacja miała miejsce do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2018 r. skarżąca miała orzeczony lekki stopień niepełnosprawności i obniżoną zdolność do wykonywania pracy (orzeczenie z [...] lutego 2015 r.). Była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] maja 2017 r. i korzystała ze statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych, a następnie ze stypendium – stażu w lipcu 2015 r. i od [...] stycznia do [...] marca 2017 r. Od [...] sierpnia do [...] grudnia 2016 r. wykonywała pracę w [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i podlegała z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu od [...] lipca do [...] listopada 2016 r. Następnie, od maja 2017 r. podjęła nowe zatrudnienie w firmie "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w C. W dalszej kolejności podjęła zatrudnienie na umowę zlecenia w "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w M.

W wyniku wszczęcia z urzędu, [...] kwietnia 2017 r., postępowania administracyjnego organ pomocy społecznej ustalił, że skarżąca uzyskała w kwietniu 2016 r. jednorazowy dochód w wysokości 10 000 zł z tytułu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a następnie w sierpniu 2017 r. dochód w wysokości 30 000 zł z tego samego tytułu, co potwierdza akt notarialny z [...] sierpnia 2016 r. Wszystkie przywołane okoliczności złożyły się na wysokość ówcześnie przypadającej na skarżącą opłaty i stanowiły obligatoryjną podstawę do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt jej rodziców w domu pomocy społecznej, także pod kątem wysokości obciążenia jej opłatą. Uzyskiwany przez skarżącą dochód kwalifikował ją do ponoszenia opłat, stosownie do pozyskiwanych dochodów i możliwości jej płatniczych jako osoby samodzielnie gospodarującej i prowadzącej gospodarstwo domowe. Ustalenie opłat było wyłącznie wynikiem uwzględnienia aktualnych możliwości finansowych skarżącej, której sytuacja dochodowa uległa znacznej poprawie.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, od kwietnia do sierpnia 2016 r. dochód skarżącej nie przekraczał 300% kwoty kryterium dochodowego, co zwalniało ją z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt rodziców w domu pomocy społecznej.

Sąd stwierdził też, że skarżąca była i jest nadal jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz jej rodziców (obecnie tylko matki) i nie wywiązywała się należycie z tych obowiązków, co skutkowało umieszczeniem ich obojga w domu zapewniającym całkowitą i kompleksową opiekę. Skarżąca okoliczności tej nie dostrzega mimo dysponowania do dziś majątkiem rodzinnym. Dodatkowo, skarżąca nie poinformowała o sprzedaży i uzyskaniu jednorazowego dochodu w tym samym miesiącu, w którym sama korzystała ze środków pomocy społecznej, tj. w kwietniu 2016 r. Nie kwestionuje również faktu, że od sierpnia do listopada 2016 r. jej sytuacja dochodowa uległa znacznej poprawie, ponieważ uzyskała zatrudnienie, co po uwzględnieniu dochodu z tytułu sprzedaży działki rozliczonego na 12 miesięcy wraz z dochodami z tytułu stażu i zatrudnienia dało, od grudnia 2016 r., znaczny dochód.

Tym samym, od kwietnia 2016 r. do czerwca 2017 r. skarżąca dysponowała dochodem przekraczającym 300% kryterium dochodowego, co zobowiązywało ją do ponoszenia odpłatności za pobyt rodziców w Domu Pomocy Społecznej w G. Dopiero dochód osiągnięty w lipcu 2017 r. tylko z jej zatrudnienia nie przekraczał 300% kryterium dochodowego, dlatego prawidłowo umorzono postępowanie za ten okres. Jak wcześniej wskazano, w obliczu ustawowo określonej odpłatności pobytu w domu pomocy społecznej i braku woli zawarcia z organem pomocy społecznej umowy, organ administracji publicznej zobowiązany był ustalić opłatę za pobyt rodziców skarżącej w domu pomocy społecznej w formie władczego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Organ, ustalając kwotę miesięcznych opłat za pobyt rodziców skarżącej w domu pomocy społecznej, działał w zgodzie z przepisami omawianej ustawy. Przedmiotowe należności prawidłowo wyliczył według wytycznych z art. 61 u.p.s., przy czym nie miał możliwości, ani tym bardziej obowiązku, miarkowania wyliczanej kwoty. Dochód skarżącej wyliczony został na podstawie informacji zawartych w aktach administracyjnych i stosownych zaświadczeniach oraz oświadczeniach samej skarżącej. Organy dokonały wyliczenia zarówno opłat ponoszonych przez matkę skarżącej, jak też do dnia śmierci przez jej ojca w wysokości 70% dochodu każdego z nich (znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, której rozważania i ustalenia w całości podzielił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

W rozpatrywanym przypadku jakakolwiek modyfikacja obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty może nastąpić dopiero w drodze postępowania zapoczątkowanego wnioskiem o zwolnienie w całości lub w części z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, który skarżąca złożyła [...] sierpnia 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 10 ust. 4 u.p.s. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ drugiej instancji nieprawidłowo utrzymał decyzję, która naruszała zasadę ustalania wysokości odpłatności tak, aby po jej uiszczeniu pozostał zobowiązanemu dochód w wysokości 300% kryterium dochodowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalona opłata była zbyt wysoka i pozostawała zobowiązanej kwota ok. 43% kryterium dochodowego, zamiast wymaganych 300%,

– art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 10 ust. 4 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym zweryfikowaniu w ramach kontroli sądowoadministracyjnej wysokości ustalonych opłat, które nie zostały pomniejszone o kwotę 1 902 zł odpowiadającą 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, podczas gdy przy ustalaniu wysokości opłatności zobowiązanemu powinien pozostać dochód ww. kwocie, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalona opłata była zbyt wysoka i pozostawała zobowiązanej kwota ok. 43% kryterium dochodowego, zamiast wymaganych 300%.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 323/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z [...] września 2021 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast w piśmie z [...] września 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 323/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zwrócił się ponownie do organu, czy posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji, wyjaśniając, że skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

W piśmie z [...] września 2021 r. organ poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 323/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Nie ma sporu w rozpoznawanej sprawie co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i gdy strony nie ustaliły odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w drodze umowy. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 u.p.s. (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji), kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że nie doszło do zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia opłat jakie powinna ponosić skarżąca kasacyjnie za pobyt jej matki i ojca w domu pomocy społecznej.

Wskazać należy, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1); małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2); gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3) - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei w myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi. Przy czym w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. a u.p.s.), a w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie( art. 61 ust.2 pkt 2 lit. b u.p.s.).

Zatem jeżeli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Obowiązek ten musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Z obowiązku ponoszenia opłaty zwolnione są osoby, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie).

W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualny koszt utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokość opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej oraz aktualną ich sytuację dochodową oraz osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że łączna kwota opłaty za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej wynosi 18 057,53 zł, a gmina G. poniosła zastępczo wydatki za jej pobyt w kwocie 32 058,88 zł. Z kolei, opłata za pobyt ojca skarżącej wynosi 15 509,21 zł., a łącznie opłata za pobyt obojga rodziców wynosi 47 568,09 zł. Miesięczny koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej w G., w okresie od kwietnia 2016 r. do lutego 2017 r., wynosił 3 847,13 zł, a od marca 2017 r. wyniósł 3 987,51 zł. W okresie od kwietnia 2016 r. do czerwca 2017 r. rodzice skarżącej ponosili odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. od kwietnia 2016 r. do lutego 2017 r. matka w kwocie po 676,51 zł, a ojciec w wysokości po 2 216,24 zł. Od marca 2017 r. matka ponosiła odpłatność w kwocie 744,51 zł, a ojciec od marca do maja 2017 r. w kwocie 2 216,24 zł. Natomiast od [...] czerwca 2017 r. odpłatność ojca wyniosła 517,12 zł.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że jedynym czynnikiem kształtującym wysokość opłaty w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 2 u.p.s., jest ich sytuacja dochodowa. Zauważyć jednak trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy ustalił w pkt 1 ustalił odpłatność B. O. za pobyt jej matki, P. M. w domu pomocy społecznej, a w pkt 2 ustalił odpłatność B. O. za pobyt w domu pomocy społecznej jej ojca, P. M.

Ustalając odpłatność skarżącej za pobyt jej rodziców w domu pomocy społecznej organ powołał jako podstawę prawną art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s.

Uwadze organów uszło jednak, że w myśl art.10 ust. 1 u.p.s. przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, w składzie rodziny uwzględnia się innych członków rodziny przebywających w instytucjonalnych placówkach opieki, jeżeli rodzina ponosi odpłatność za ich pobyt.

W przepisie tym przyjęto zasadę, że w składzie rodziny uwzględnia się innych członków rodziny przebywających w instytucjonalnych placówkach opieki, jeżeli rodzina ponosi odpłatność za ich pobyt. Uwzględnienie takich osób w składzie rodziny ma znaczenie dla sytuacji dochodowej i majątkowej rodziny.

W konsekwencji, ustalając opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej drugiego rodzica organ powinien uwzględnić pierwszego rodzica w składzie rodziny skarżącej kasacyjnie i ustalić odpłatność na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s, a nie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, że prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., tj. poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (zob. wyroki NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2776/17 oraz z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem nie ma żadnego uzasadnienia by przepis art. 10 ust. 4 u.p.s. miał zastosowanie gdy organ wydaje w stosunku do tej samej osoby kolejną decyzję o ustaleniu odpłatności za inną osobę, a nie miał zastosowania w przypadku ustalania odpłatności za dwie osoby w jednej decyzji. Zatem fakt, że organ nie ustalił odpłatności w dwóch decyzjach nie może mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Z wyżej wskazanych powodów usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 10 ust. 4 u.p.s

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] i decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a tegoż rozporządzenia. Uwzględniono przy tym, że inny pełnomocnik reprezentował skarżącą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny o sprostowaniu wyroku Sądu pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.