Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2263/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 583/19 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr 21/2019 w przedmiocie opróżnienia kwatery 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 18 lutego 2019 r., nr 8/2019; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz G.B. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 października 2019 r., II SA/Kr 583/19 oddalił skargę G.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 19 kwietnia 2019 r., nr 21/2019 w przedmiocie opróżnienia kwatery.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") decyzją z 7 lipca 2000 r. przydzielił G.B. (dalej: "skarżący") tymczasową kwaterę położoną w miejscowości T. nr [...] składającą się z dwóch pokoi, o łącznej powierzchni 66,45 m2. Przy przydziale uwzględniono żonę i 2 dzieci. Kwatera mieści się w budynku stanowiącym własność Skarbu Państwa - w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie. Budynek przeznaczony jest na cele służbowe. Znajduje się w nim Punkt Przyjęć Interesantów.

Skarżący rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji [...]

nr 18/19 z 24 stycznia 2019 r został zwolniony z 25 lutego 2019 r. ze służby w Policji. W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji [...], po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wydał decyzję nr 8/2019 z 18 lutego 2019 r. o opróżnieniu tymczasowej kwatery.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: "organ odwoławczy") decyzją nr 21/2019 z 19 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, zasadne było wydanie decyzji o nakazie opróżnienia tymczasowej kwatery.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o

jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że tymczasowa kwatera mieści się w budynku stanowiącym własność Skarbu Państwa -

w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie. Budynek przeznaczony jest na cele służbowe. Znajduje się w nim Punkt Przyjęć Interesantów. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący został zwolniony z 25 lutego 2019 r. ze służby w Policji rozkazem personalnym nr 18/19 z 24 stycznia 2019

r. Komendanta Powiatowego Policji [...]. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawę prawną takiej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten z woli ustawodawcy przewiduje wydanie decyzji związanej co oznacza, że organ Policji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli właściwej dla konstrukcji uznania administracyjnego.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona

decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego

skutku. Sytuacja rodzinna skarżącego w świetle obowiązującego prawa dla organów nie mogła mieć istotnego znaczenia. W przedmiotowej sprawie organy zostały przez prawodawcę zobowiązane do odzyskania kwatery służbowej po zwolnieniu

skarżącego z Policji.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. Uzasadnienie. decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie faktycznej i prawnej podstawy podjętego rozstrzygnięcia,

jest spójne i logiczne, a zatem spełnia przesłanki określone w powołanym przepisie.

W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy obszernie wyjaśnił stronie skarżącej z jakich powodów nie uwzględnił wniosku o wyznaczenie 3 letniego okresu do opuszczenia tymczasowej kwatery.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 §1 i § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu;

- art. 10 §1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez wezwania do udziału w nim wszystkich uprawnionych osób a w konsekwencji uniemożliwienie tym osobom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 71 i 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niepodjęcie przez organy administracyjne czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi wbrew słusznemu interesowi skarżącego i członków jego rodziny oraz niezgodnie z naczelnymi zasadami dotyczącymi dobra rodziny oraz ochrony lokatorów

i polityki zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego; w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, którego zarzut naruszenia okazał się zasadny, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Decyzja o opróżnieniu kwatery tymczasowej, oparta o przepis art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, winna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie, że obowiązek ten ma wykonywać jedynie skarżący narusza przepis art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Przepisy art. 95 ust. 2

i 3 ustawy o Policji stanowią dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu kwatery tymczasowej w przypadku jej zajmowania, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2887/14). Konieczne jest więc wyraźne określenie w osnowie decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej wszystkich osób, które mają to uczynić.

Konsekwencją powyższego jest konieczność brania udziału w postępowaniu w przedmiocie opuszczenia i opróżnienia kwatery tymczasowej przez wszystkie osoby zamieszkujące z podmiotem posiadającym pierwotny tytuł do jej zajmowania. Jeżeli w spornej kwaterze zamieszkują osoby dorosłe, które również nie mają tytułu do jej zajmowania, to należało je wymienić w decyzji z imienia i nazwiska, gdyż – co istotne

- nie nadaje się do przymusowego wykonania nakaz opróżnienia katery tymczasowej przez niewymienione wprost w niej osoby. Podkreślenia wymaga, że zarówno na gruncie egzekucji sądowej, jak i administracyjnej, wymaga się precyzyjnego określenia osób podlegających eksmisji. Jest to niezbędne dla prawidłowej realizacji ewentualnego tytułu wykonawczego. Zatem treść tytułu musi być precyzyjna i jednoznaczna co do osoby dłużnika, przeciwko któremu wyłącznie egzekucja może się toczyć (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 23 stycznia 1996 r., II CRN 194/95, OSNC z 1996 r. nr 6, poz. 83). W tym miejscu wypada stwierdzić, że jakkolwiek przepis art. 141 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) stanowi, iż egzekucję prowadzi się przeciwko zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane, to jednak jego brzmienie nie zwalnia od powyższego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest władny do badania ani poprawności tytułu wykonawczego, ani zasadności i wymagalności obowiązku nim objętego (por. art. 804 k.p.c. i art. 29 § 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.). Zatem organom tym nie wolno pozostawiać w omawianym zakresie swobody, bo mogłaby ona prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w realizacji tytułów wykonawczych. Poza tym przywołany przepis określa tylko, kogo można objąć tytułem, nie zwalniając organu go wydającego z identyfikacji tych osób.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego winna być skierowana zarówno do skarżącego, jak i do

zamieszkujących lokal bez tytułu prawnego – pozostałych osób, tj. zgodnie z oświadczeniem skarżącego zawartym w odwołaniu żony K. B., a także synów N. oraz K. B. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez organ.

Osoby te posiadają status strony postępowania stosownie do art. 28 k.p.a.. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało wprawdzie zdefiniowane w

Kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nim przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, 1996, s. 194). Interes prawny, powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany

i aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo

nabyte (bądź obowiązek) (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przy czym istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na

sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06).

W niniejszej sprawie interes prawny K. B., N. B. oraz K. B. wynika z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Osoby te posiadają zatem status strony w postępowaniu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Zatem decyzja organu w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej powinna być skierowana zarówno do K. B., N. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego oraz K. B. i doręczona tym osobom.

Decyzje organów obu instancji nie spełniły tego wymogu. Wbrew dyspozycji art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, organy te wymieniły w sentencji decyzji jedynie skarżącego

i tylko jemu decyzje te skutecznie doręczyły. Zatem obowiązkiem opróżnienia kwatery tymczasowej organy obciążyły wyłącznie skarżącego, pomijając osoby, które zamieszkują ze skarżącym sporną kwaterę.

Tym samym organy dopuściły się naruszenia wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na brak ustalenia kręgu podmiotów, które winne brać udział w postępowaniu, organ pozbawił ich możliwości czynnego udziału w sprawie. W konsekwencji organy uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Nie podjęły bowiem żadnych czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia kręgów podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, w przypadku potwierdzenia okoliczności, że K. B., N. B. oraz K. B. nadal zamieszkują w kwaterze w miejscowości T., wyda decyzję, w której precyzyjnie określi osoby obowiązane do jej opróżnienia, zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Następnie doręczy tę decyzję tak określonym stronom

postępowania (art. 28 k.p.a.), uwzględniając uprawnienia procesowe wynikające z art. 10 ust. 1 k.p.a.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188

w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.