Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 465/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28; art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 419/10 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J. R. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 419/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] .

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Głuchołaz decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] ustalił na rzecz inwestora Parafii R. w St., gmina G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji części budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w St. na kostnicę. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy (Parafii) oraz Gminie Głuchołazy.

Pismem z dnia 25 lutego 2008 r., skierowanym do Burmistrza Głuchołaz, J. R. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. domagała się "wycofania tej decyzji".

Burmistrz Głuchołaz, postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. wznowił postępowanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, Burmistrz Głuchołaz wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekając o odmowie uchylenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. R. swój status strony wywodziła z faktu, że jest właścicielką działki nr [...], znajdującej się po drugiej stronie drogi publicznej (gminnej nr [...]). Organ zaznaczył, że działka inwestora o nr [...], o pow. 0,3100 ha stanowi teren zabudowany (budynki plebanii i gospodarczy) obiektami pochodzącymi sprzed 1945r. Budynki te stanowią zabudowania zabytkowego zespołu plebanii wpisanej do rejestru zabytków oraz położone są w otoczeniu zabytku rejestrowego (kościoła parafialnego). Opisywana działka nr [...] jest własnością Parafii R. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy J. R. nie uzyskała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, ponieważ działka stanowiąca jej własność a oznaczona numerem [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, którego postępowanie dotyczyło.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. R., uznając ją za sprzeczną z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż pomija ona okoliczność, że lokalizacja inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki znacznie obniża wartość nieruchomości oraz narusza jej dobra osobiste, w tym ogranicza prawo do wypoczynku, dobrego samopoczucia, poczucia bezpieczeństwa i spokojnego mieszkania, godząc w efekcie w jej zdrowie psychiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stronami są oprócz inwestora także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W oparciu o te zasady ogólne, wynikające z powołanych przez organ przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, że działka J. R. leży poza obszarem oddziaływania inwestycji. Podzielono zatem stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków wnioskowanej przez inwestora adaptacji części budynku gospodarczego Parafii na kostnicę. Odnotowano także, że nieruchomość odwołującej się nie przylega do terenu inwestycji, gdyż oddzielona jest od niej drogą gminną. Organ podniósł również, że strona wykazała jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wskazując na obniżenie wartości jej nieruchomości oraz ograniczenie: prawa do wypoczynku, dobrego samopoczucia, poczucia bezpieczeństwa, spokojnego mieszkania, także zagrożenie jej zdrowia psychicznego.

W wyniku rozpatrzenia skargi J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 51/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W motywach wyroku Sąd wskazał, że z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona. Zdaniem Sądu, należało przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącej i wykazać, że w stosunku do spornej inwestycji nie ma ona interesu prawnego. Sąd stwierdził, że nie jest wystarczające odwołanie się do się do wzajemnego usytuowania działek inwestora i skarżącej, wskazując na brak wspólnej granicy, co miałoby automatycznie oznaczać, ze nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Uznał też, że zaskarżoną decyzją został naruszony art. 107 § 3 k.p.a., wobec niepełnego uzasadnienia decyzji.

Skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/09 uchylając wyrok sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w niniejszej sprawie "rzecz sprowadza się do dokonania oceny, czy osoba mającą nieruchomość przy tej samej ulicy (jednak po drugiej stronie ulicy) co nieruchomość parafialna, w razie podjęcia przez parafię zamiaru urządzenia kostnicy w istniejącym na jej terenie obiekcie budowlanym (w jego części) podnosząc, że realizacja takiego zamierzenia spowoduje utratę wartości nieruchomości oraz ewentualny wpływ na dobra osobiste (poczucie spokoju, zdrowie psychiczne, pogorszenie samopoczucia) ma interes prawny w sprawie, czy też podniesione okoliczności nie dotyczą w rzeczywistości oddziaływania przedmiotowego obiektu, w rozumieniu przepisów prawa publicznego, jako obiektu budowlanego, lecz wskazują na interes faktyczny skarżącej." Dlatego też, w ocenie NSA, nie było konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji spowodowanie powrotu do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego), a niezbędne do rozstrzygnięcia okoliczności zostały ustalone. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie dokonać powinien oceny zasadności skargi co do tego, czy rację ma skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję, czy też właściwe jest stanowisko Kolegium wskazujące, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia oraz, że zamierzenie inwestora - Parafii, nie ma związku z interesem prawnym skarżącej, a podnoszone przez nią okoliczności dotyczą interesu faktycznego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie wskazał, iż obiekt stanowiący przedmiot decyzji ustalającej warunki zabudowy (adaptacji) służy dla celów Parafii, która realizuje praktyki religijne. Stąd prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP, jak i z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływa na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw.

W ocenie Sądu wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega zatem na wyartykułowaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z faktu sąsiedztwa. Wbrew stanowisku skarżącej, organy administracji podniosły, że zgodnie z warunkami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., dokonana została na obszarze wyznaczonym wokół działki, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego nie można uznać, jak chce skarżąca, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna narusza § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Z lektury akt wynika, że w celu ustalenia wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego, wyznaczono obszar do analizy o promieniu 162 m (przebieg jego granic - w tym działki skarżącej - określono na mapie w części graficznej opinii), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stąd brak również podstaw do przyznania racji skarżącej, że organ w postępowaniu lokalizacyjnym nie wziął pod uwagę charakteru urbanistycznego danego obszaru. Ponadto interpretowanie pojęcia działki sąsiedniej przez zapisy powyższego rozporządzenia i utożsamianie granic sąsiedztwa w oparciu o określone - według reguł rozporządzenia - granice obszaru analizowanego, jest chybione. Rozporządzenie bowiem określa jedynie sposób ustalenia granic obszaru analizowanego w obrębie którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Nie wyjaśnia ono natomiast pojęcia działki sąsiedniej, gdyż wykraczałoby to poza granice upoważnienia ustawowego do wydania tego aktu wykonawczego z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Sąd wskazał, iż badania interesu prawnego w kontekście posiadania przymiotu strony, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należało dokonać zgodnie z art. 28 k.p.a. Uznanie skarżącej za stronę wymagałoby wykazania, że wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku.

Obawy skarżącej co do spadku wartości nieruchomości są wyrazem subiektywnej oceny skarżącej. Potencjalne obniżenie wartości nieruchomości nie mieści się w zakresie ochrony praw osób trzecich. Nie jest to bowiem interes prawny lecz faktyczny. Subiektywnie odczuwany spadek atrakcyjności lub wartości działki świadczy jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym, stąd podnoszoną przez skarżącą kwestię zmniejszenia wartości jej nieruchomości, a w konsekwencji bliskiego sąsiedztwa planowanej zabudowy (adaptacji), można rozpatrywać w kategoriach naruszenia interesu faktycznego. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga jeszcze o przeprowadzeniu inwestycji, ale uznaje ją za dopuszczalną i otwiera drogę do procesu budowlanego. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącej.

Wskazywanie przez skarżącą na etapie administracyjnego postępowania lokalizacyjnego, że planowane zamierzenie inwestycyjne wpłynie na dobra osobiste skarżącej (poczucie spokoju, zdrowie psychiczne, pogorszenie samopoczucia), dotyczą także interesu faktycznego a nie jej interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa publicznego. Godzenie w zdrowie psychiczne, miedzy innym poprzez stres w obawie co do funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (kostnicy) - to interes faktyczny. Przewidywany przez skarżącą wpływ planowanej inwestycji na pogorszenie samopoczucia czy spokoju, które mogą wpłynąć na dyskomfort psychiczny i tym samym godzić w dobra osobiste, to w istocie argumenty dotyczące zagadnienia, które może być rozpatrywane na gruncie prawa cywilnego (immisje niematerialne) - art. 24, art. 144 oraz art. 222 kodeksu cywilnego.

Sąd podzielił zatem stanowisko organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej legitymacja procesowa strony w postępowaniu lokalizacyjnym, ponieważ wywiodła jedynie interes faktyczny a nie prawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wyrokowi sądu I instancji :

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a/ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej "ustawy " poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż skoro wyznaczono obszar do analizy, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to świadczy to o tym, iż organ w postępowaniu lokalizacyjnym wziął pod uwagę charakter urbanistyczny danego obszaru i zasadę dobrego sąsiedztwa przy określaniu obszaru analizowanego.

b/ art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż zamierzenie inwestycyjne w postaci przebudowy części budynku gospodarczego na kostnicę na dz. nr [...] w St. będzie zakłócać korzystanie przez skarżącą z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co skutkowało uznaniem przez sąd, iż skarżąca nie ma wskazała materialnoprawnej podstawy interesu i ma interesu prawnego a zatem także statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia zarzutu skarżącej odnośnie niewłaściwego wyznaczenia przez organ obszaru do analizy, w szczególności z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), co świadczy o nierozpoznaniu istoty skargi.

Skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji, kierując się oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1069/09), dokonał we własnym zakresie oceny zasadności skargi co do tego, czy rację ma skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję, czy też Kolegium, wskazując, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływanie danego przedsięwzięcia oraz że zamierzenie inwestora nie ma związku z interesem prawnym skarżącej. Nadto w ocenie skarżącej Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy.

Skarżąca wyjaśniła, iż nie kwestionowała faktu wyznaczenia przez organ obszaru do analizy, dokonania przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, lecz to, iż obszar do analizy został wyznaczony w sposób nieprawidłowy tzn. nie uwzględniając funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zgodzie z specyfikacją okolicy. Ani organ ani też Sąd przy referowaniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił powodów wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonego odległości od granicy działki (obszar analizowany o promieniu 162m). Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż taki obszar o promieniu 162m został wyznaczony.

Zdaniem skarżącej Sąd nie rozważył kwestii czy promień obszaru analizowanego nie naruszył norm powołanych przez skarżącą, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 144 k.c. Brak jakiejkolwiek wzmianki o tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym sąd naruszył także normę z art. 141 § 4 p.p.s.a. Gdyby zatem Sąd uwzględnił zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu jak i z art. 144 k.c, uznałby, iż organ naruszył te normy i w konsekwencji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne ogranicza użytkowanie skarżącej należącej do niej nieruchomości, świadczy o jej interesie prawnym i statusie strony w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy (art. 28 k.p.a.). Kwestię tę jednak Sąd I instancji całkowicie przemilczał, ograniczając rozpoznanie sprawy do potwierdzania faktu wyznaczenia obszaru analizowanego, bez rozpoznania czy obszar ten, mieszczący się w granicach (minimalnych) określonych przez rozporządzenie, dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, jest prawidłowy.

Skarżąca stwierdziła, iż ustalając granicę obszaru w celu przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, organ powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 144 k.c), która nakłada na organ obowiązek konieczności dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie może odbywać się w sposób automatyczny poprzez wyznaczenie obszaru o długości odpowiadającej minimalnej długości wynikającej z rozporządzenia, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz w zgodzie z specyfikacją okolicy. W niniejszej sprawie (obszar zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi), organ winien wziąć pod uwagę stopień intensywności wykorzystania terenu, który po wybudowaniu na działce nr [...] domu pogrzebowego znacznie wzrośnie w stosunku do działki skarżącej (nr [...]).

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, iż odległość nieruchomości skarżących od nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest niewielka, obie nieruchomości oddziela wąski pas terenu, który wykorzystywany jest jako droga. W tych okolicznościach organ winien był rozważyć, iż kolizja funkcji oraz uciążliwości związane z prowadzeniem domu pogrzebowego przemawiają za uznaniem, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym posiada w świetle art. 28 k.p.a., oparte na treści art. 144 k.c. prawo do ochrony swego interesu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku gospodarczego na kostnicę przewidzianej w niewielkiej odległości od jej nieruchomości

Podnoszone przez skarżącą okoliczności, potwierdzały jej zdaniem, iż organ w sposób nieprawidłowy ustalił obszar do analizy, czym naruszył normę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co oznacza, iż Sąd pierwszej instancji winien był uwzględnić ten zarzut, czego jednak nie uczynił, i co miało także istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd ten, przyjmując, iż skarżąca nie wskazała naruszonej normy prawa materialnego uznał, że podnoszone przez nią okoliczności ograniczające sposób użytkowania jej nieruchomości stanowią wyłącznie jej interes faktyczny, co pozbawiło skarżącą statusu strony i tym samym możliwości uchylenia wadliwej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stan faktyczny sprawy nie był w istocie sporny i obejmował zamiar inwestycyjny polegający na adaptacji do funkcji kostnicy budynku gospodarczego w St. na nieruchomości położonej dokładnie po drugiej stronie ulicy w stosunku do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność skarżącej J. R. Skarżącej nie uznano za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy dla wymienionej inwestycji, a w związku z tym wystąpiła ona o wznowienie postępowania, powołując się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145§1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/09, którą z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji był związany, rzeczą tego sądu było dokonanie oceny, czy skarżącej przysługiwał interes prawny upoważniający zgodnie z art. 28 k.p.a. do udziału w charakterze strony w postępowaniu o warunki zabudowy dla adaptacji na kostnicę budynku gospodarczego położonego naprzeciwko jej domu. Pozytywna odpowiedź na to pytanie musiałaby prowadzić do uchylenia decyzji organów obu instancji odmawiających skarżącej uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji wyraził jednak pogląd, zgodnie z którym skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, a zatem nie mogła skutecznie domagać się uchylenia decyzji wydanej w tym przedmiocie w trybie wznowieniowym, powołując się na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stanowiska tego nie można uznać za trafne, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych istoty interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01, oraz z 17 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 883/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się w orzecznictwie, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.

Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011r. II OZ 394/11 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja, co do której wydane zostały warunki zabudowy ma specyficzny charakter związany z przechowywaniem zwłok i uroczystościami przedpogrzebowymi. Zgodzić należy się co do zasady z sądem pierwszej instancji, gdy twierdzi, że "przewidywany przez skarżącą wpływ planowanej inwestycji na pogorszenie samopoczucia czy spokoju, które mogą wpłynąć na dyskomfort psychiczny i tym samym godzić w dobra osobiste, to w istocie argumenty dotyczące zagadnienia, które może być rozpatrywane na gruncie prawa cywilnego (immisje niematerialne) – art. 24, 144 oraz art. 222 kodeksu cywilnego" - cyt. str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Art. 144 k.c. jako środek ochrony przed immisjami o charakterze niematerialnym akceptowany jest także przez część doktryny prawa cywilnego – por. Kodeks cywilny Tom I Komentarz do art. 1 - 449¹¹ pod. red. K. Pietrzykowskiego. Warszawa 2008r. str. 568-569).

Zatem powołany przez sąd w uzasadnieniu art. 144 k.c., stanowiący, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych daje skarżącej, jako właścicielce nieruchomości sąsiedniej możliwość oparcia na nim swego interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy dotyczące zamierzonej inwestycji adaptacji budynku gospodarczego na kostnicę.

Sąd I instancji przedwcześnie podjął próbę oceny merytorycznej oceny zasadności argumentów skarżącej, co do tego, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana, twierdząc, że skarżąca może poszukiwać ochrony na gruncie przepisów prawa cywilnego, podczas gdy w granicach rozpatrywanej sprawy pozostawała jedynie kwestia oceny, czy skarżącej przysługuje status strony, czy też nie. Status zaś strony w rozumieniu art. 28 k.c. może być, jak wyżej wskazano, oparty na przepisach prawa cywilnego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczą już merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, w kontekście sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego i uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Zarzuty te są przedwczesne i jako takie nie mogły zostać uznane za oparte na uzasadnionych podstawach w sytuacji, gdy przesłanką rozstrzygnięcia decyzją zaskarżoną do sądu I instancji było jedynie to, czy skarżącej przysługiwał interes prawny, uzasadniający przypisanie jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należy, że skarżąca, będąc stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, bez swej winy nie brała w nim udziału, a zatem spełniona została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145§1 pkt 4 k.p.a.

Uznając zatem, że zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 k.c. okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. nie tylko wyrok sądu I instancji, ale także decyzje organów obu instancji wydane w postępowaniu wznowieniowym - odmawiające skarżącej statusu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzając koszty postępowania przed sądami obu instancji od organu na rzecz skarżącej - wobec uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.

Właściwy organ administracji rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany będzie rozpoznać sprawę w trybie przepisów rozdziału 12 k.p.a. regulujących kwestię wznowienia postępowania i dokonać merytorycznej oceny żądania skarżącej, biorąc pod uwagę to, że przysługiwał jej interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla adaptacji budynku gospodarczego na kostnicę na działce nr [...] w St.