Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 570/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
article: art. 252, art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. D. kwotę 1226 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej także "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Morawica z 4 maja 2023 r. nr [...], określającą A. D. prowadzącą Niepubliczne Przedszkole "[...]" z siedzibą w [...] przypadającą do zwrotu kwotę dotacji w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że A. D. prowadzi Niepubliczne Przedszkole "[...]" z siedzibą w [...] otrzymując na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy M. miesięczną dotację na każdego ucznia w kwocie: w roku 2019 - [...] zł, w roku 2020 - [...] zł, w roku 2021 - [...] zł.

Jak wskazało Kolegium, kontrola przeprowadzona w dniach od 10 marca do 30 czerwca 2021 r. przez Gminę w tym przedszkolu wykazała brak udokumentowania rzeczywistej liczby uczniów w badanym okresie, tj. za lata 2019 - 2021. Stwierdzono, że skarżąca winna dokonać zwrotu dotacji w łącznej kwocie [...]zł. Odnosząc się do wystąpienia pokontrolnego, skarżąca zażądała od Gminy precyzyjnego wskazania dzieci, które nie uczestniczyły w zajęciach oraz wyliczenia dni, w których były nieobecne. Pismem z 15 grudnia 2021 r., na podstawie art. 50 k.p.a., Gmina wezwała skarżącą do złożenia na piśmie wyjaśnień oraz dokumentów, w postaci: umów zawartych z rodzicami/opiekunami prawnymi dzieci uczęszczających do ww. przedszkola; umowy zawartej z firmą dostarczającą posiłki dla dzieci; ewidencji wpłat rodziców/prawnych opiekunów za posiłki oraz opłat za czesne pobierane w przedszkolu w kontrolowanym okresie; innych dokumentów potwierdzających faktyczną liczbę dzieci na zajęciach w tym okresie w sytuacji nieprowadzenia list obecności dzieci na zajęciach; historii wyodrębnionego rachunku bankowego w ww. okresie. Żądanych wyjaśnień i dokumentów skarżąca nie złożyła.

W dniu 28 lutego 2022 r. organ dotujący przeprowadził rozprawę z udziałem strony, w trakcie której skarżąca potwierdziła zeznania złożone podczas kontroli i dodała, że nie wie, co jeszcze ma wyjaśnić. Potwierdziła, że zawierała umowy z rodzicami oraz dysponuje tymi umowami. Wskazała również, że kontrolujący zwrócili się do niej z wnioskiem o wykonanie kopii tych umów, ale odmówiła ich wykonania. Wyjaśniła, że wszystkie dzieci, z których rodzicami zawarła umowy, korzystały z posiłków, które dostarczała firma kateringowa. Sporządzała listy obecności dzieci i kontrolujący mieli do nich dostęp w czasie kontroli. Wskazała, że jest w posiadaniu imiennej listy dzieci uczestniczących w zajęciach. Skarżąca potwierdziła, że umowy zawierała najczęściej na 12 miesięcy, jednak zdarzało się, że dziecko było wypisywane w trakcie roku. Posiada dokumenty potwierdzające ten fakt, ale nie udostępniła ich, ponieważ nie była o to proszona. Wezwana do udostępnienia tych dokumentów, nie okazała ich. Wyznaczono skarżącej termin 7 dni na przedłożenie umów zawartych z rodzicami/opiekunami prawnymi, ewidencji wpłat rodziców/opiekunów prawnych za czesne i posiłki oraz innych dokumentów potwierdzających faktyczną liczbę dzieci, historii wyodrębnionego rachunku bankowego pod rygorem negatywnych skutków procesowych. Wezwanie to okazało się bezskuteczne.

Wobec tego, że skarżąca odmówiła współpracy przy ustalaniu stanu faktycznego, Gmina zwróciła się do rodziców dzieci o złożenie wyjaśnień na piśmie. Spośród 42 dzieci uczęszczających do przedszkola, które zostały wskazane przez skarżącą, pisma wraz z załączonym wzorem oświadczenia zostały wysłane do rodziców 40 dzieci (do dwojga rodziców nie wysłano pism z powodu śmierci dziecka oraz braku możliwości ustalenia aktualnego adresu). Na podstawie otrzymanych oświadczeń organ dotujący stwierdził, że w przypadku sześciu uczniów wystąpiła różnica w okresach uczęszczania do przedszkola: w przypadku K. B. liczba miesięcy, w jakim nie przysługiwał mu status ucznia to jeden miesiąc; M. K. - siedem miesięcy; A. K. - jeden miesiąc; N. P. - cztery miesiące; A. R. - dwa miesiące; T. S. - jeden miesiąc. W związku z powyższym organ ustalił, że za tych uczniów skarżąca winna zwrócić Gminie dotację w łącznej kwocie [...]zł.

Kolegium wskazało, że rodzice siedmiorga dzieci nie złożyli wymaganego oświadczenia, w związku z tym Burmistrz uznał, że brak jest dowodu potwierdzającego okresy, w których dzieci uczestniczyły w zajęciach. Stwierdził zatem, że tym dzieciom nie przysługiwał status ucznia w przedszkolu w okresie: J. B. - 20 miesięcy; K. B. - 25 miesięcy; K. C. - 25 miesięcy; Z. C. - 5 miesięcy; B. K. - 12 miesięcy; P. K. - 1 miesiąc; O. M. - 4 miesiące. Kwota dotacji do zwrotu z tego tytułu, została przez Gminę ustalona na łączną kwotę [...]zł łącznie. Według Burmistrza skarżąca winna zwrócić do budżetu Gminy kwotę [...]zł, o czym orzekł decyzją z 19 lipca 2022 r. Kolegium podkreśliło, że decyzją z 12 grudnia 2022 r. uchyliło powyższą decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność: przeprowadzenia dowodu z umów zawieranych z rodzicami uczniów w celu precyzyjnego określenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola na zajęcia w danym miesiącu, a umowy te winna przedłożyć skarżąca; dokonania weryfikacji stanowiska, czy dzieci których rodzice nie złożyli oświadczeń dotyczących udziału w zajęciach, faktycznie nie brały w nich udziału i poparcia tego stanowiska dowodami. Ponadto Kolegium stwierdziło, że niezasadnym było naliczenie odsetek w decyzji orzekającej zwrot dotacji, gdyż obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do osoby zobowiązanej do zwrotu dotacji z mocy samego prawa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Burmistrz pismem z 21 grudnia 2022 r. wezwał skarżącą do przedłożenia oryginałów umów zawartych z rodzicami/opiekunami prawnymi dzieci uczęszczających do ww. przedszkola w latach 2019, 2020 i styczniu 2021 r. oraz innych dokumentów potwierdzających faktyczną liczbę dzieci uczęszczający do przedszkola i korzystających z usług realizowanych przez tę placówkę, w tym: umowy zawartej z firmą dostarczająca posiłki dla dzieci, ewidencję wpłat rodziców/opiekunów prawnych za posiłki oraz opłat za czesne pobierane w przedszkolu w kontrolowanym okresie, w sytuacji nieprowadzenia list obecności dzieci na zajęciach innych dokumentów potwierdzających faktyczną liczbę dzieci na zajęciach we wskazanym okresie oraz historii wyodrębnionego rachunku. Skarżąca nie przedłożyła wymaganych umów i pozostałych żądanych dokumentów.

Wobec powyższego Burmistrz, pismem z 14 lutego 2023 r. zwrócił się do rodziców dzieci: J. B., K. B., K. C., Z. C., B. K., P. K. i O. M. o złożenie oświadczeń dotyczących uczestnictwa ich dzieci w zajęciach. Wszyscy rodzice odpowiedzieli na wezwanie i potwierdzili uczestnictwo dzieci w zajęciach w okresach wskazanych przez skarżącą. Organ pierwszej instancji uzyskał także informację, że dziecko A. K. było uczestnikiem zajęć w przedszkolu do 31 lipca 2019 r. Ustalił, że uczniowie: K. B. - 1 miesiąc, M. K. - 7 miesięcy, A. K. - 1 miesiąc, N. P. - 4 miesiące, A. R. - 2 miesiące, T. S. - 1 miesiąc, nie uczestniczyli w zajęciach w ustalonych okresach, a mimo to skarżąca pobrała na te dzieci dotację w kwocie [...]zł.

W wyniku dokonanych ustaleń Burmistrz decyzją z 4 maja 2023 r. określił skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dotacji w wysokości [...] zł.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Kolegium powołało się na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz. U. z 2023r., poz. 1400 z późn. zm.) oraz art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 36 ustawy, a także art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. zwanej dalej "ustawą") i podkreśliło, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że dotacja w wysokości [...] zł została wypłacona skarżącej w nadmiernej wysokości. Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą ustaleń w zakresie liczby dzieci i okresu ich przebywania w kontrolowanym przedszkolu był rejestr uczniów przekazany przez skarżącą w czasie kontroli oraz oświadczenia złożone przez rodziców dzieci na żądanie Gminy.

Kolegium wyjaśniło, że stanowisko skarżącej w zakresie braku podstawy prawnej do żądania od niej dokumentów wymienionych w piśmie z 15 grudnia 2021 r. oraz 21 grudnia 2022 r. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której a w art. 2 pkt 6- 8 ustawy Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Nadto zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z 30 października 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji - podmiot dotowany składa w terminie do 05. dnia każdego miesiąca, Burmistrzowi Miasta i Gminy M. informację o faktycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - odpowiednio szkoły, przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i innej formy wychowania przedszkolnego, na których przysługuje dotacja udzielana w trybie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. W myśl ust. 2 tego paragrafu informację o liczbie uczniów, którzy zostali przyjęci lub odeszli z podmiotu dotowanego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczy informacja, składa się wraz z informacją o liczbie uczniów w miesiącu następnym - z podaniem liczby dni pozostawania uczniem. Ponadto zgodnie z art. 36 ust 2 ustawy, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Zdaniem Kolegium, zakres żądania przez kontrolujących dokumentacji od skarżącej nie wykraczał poza ramy tego przepisu.

Kolegium oceniło, że nieprzedłożenie przez prowadzącą przedszkole dokumentacji pozwalającej na ustalenie faktycznej liczy uczniów spowodowało, że Burmistrz przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego uzyskał od rodziców dzieci oświadczenia o okresie przebywania uczniów w kontrolowanym przedszkolu. W przypadku sześciu uczniów wystąpiła różnica w okresach uczęszczania do przedszkola wahająca się od jednego do siedmiu miesięcy. Burmistrz w uzupełnieniu materiału dowodowego ustalił zatem, że wystąpiła różnica pomiędzy danymi wskazanymi przez skarżącą i przedłożonych przez nią dokumentów, a oświadczeniami rodziców.

Jak podkreśliło Kolegium, skarżąca pomimo żądań organu dotującego nie przedłożyła dokumentów, na podstawie których Burmistrz bezsprzecznie ustaliłby stan faktyczny sprawy, wyjaśniając powstałe wątpliwości. Bierna postawa strony wymusiła na organie pierwszej instancji podjęcie wszelkich możliwych działań zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Obowiązek aktywnego współdziałania strony postępowania z organem administracji jest przejawem prawidłowego prowadzenia swoich spraw, jak również troski o zgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie wypełniając dyspozycji organu, skarżąca przerzuciła na Burmistrza ciężar dowodowy. Ustalenia dokonane w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie nieobecności ww. dzieci we wskazanych okresach, wobec nieprzedłożenia przez stronę kontrdowodu, Kolegium uznało za udowodnione.

Za bezzasadny Kolegium oceniło zarzut braku określenia lat budżetowych, których dotyczy wymagana do zwrotu kwota, bowiem art. 252 ustawy wskazuje jedynie na obowiązek wykazania, że dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, co też Burmistrz wykazał. Przy tym ustalił, za jakie okresy dotacja ta została nienależnie pobrana, wykazując je w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Także wskazane przez skarżącą braki rozstrzygnięcia w zakresie nieokreślenia daty, od której naliczane zostaną odsetki Kolegium uznało za bezzasadny, powołując się na treść art. 252 ustawy.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. D. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 6 oraz art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania bez poszanowania zasady praworządności, co wyrażało się w braku uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, których rozpoznanie miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia, tj.:

- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, nieuwzględnienia wniosków skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie dowodu z przedłożonej dokumentacji pedagogicznej w tym dzienników zajęć;

- oparcie wydanej przez Kolegium decyzji na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez dowolne i wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, która stanowiła jedyny dowód jaki organy zgromadziły w toku postępowania administracyjnego;

4) przepisów prawa procesowego, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie m.in. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej, niewyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy, co uniemożliwiło stronie zajęcie końcowego stanowiska w sprawie;

5) przepisów prawa procesowego, a to art. 15 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza, podczas gdy obowiązkiem organu drugiej instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

6) przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości została ona pobrana zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe wyjaśnienia w sprawie.

W piśmie z 18 stycznia 2024 r. strona skarżąca ustosunkowała się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie 15 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola, według powyższych kryteriów, wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Należy przypomnieć, że art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., tak też w brzmieniu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego – stosownie do art. 252 ust. 6 u.f.p. - nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z przedstawionej wyżej definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że do jej ustalenia oraz określenia konieczne jest wykazanie sprzecznie z jakimi przepisami prawa lub zapisami umowy została wykorzystana przyznana dotacja. Wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną.

Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

W myśl art. 67 u.f.p. - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Wymogom warunkującym wydanie decyzji o zwrocie dotacji podporządkowane musi być prowadzone postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. składnikiem decyzji powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. (zob. wyrok WSA w Poznaniu, III SA/Po 179/23, lex nr 3614875).

W rozpatrywanej sprawie wysokość dotacji ustalona została w szczególności w oparciu o art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020r., nr 17 ze zm., dalej "u.f.z.o.") i wypłacona z budżetu gminy M.. Miesięczna dotacja na każdego ucznia wynosiła kwoty: w roku 2019 - [...] zł, w roku 2020 - [...] zł, w roku 2021 - [...] zł.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że sporna kwota do zwrotu obejmuje częściowo dotacje wypłacone przez organ na rzecz przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą na uczniów: K. B., M. K., N. P., A. R., T. S. oraz A. K.. Jak bowiem ustalił organ I instancji, dzieci te nie uczęszczały do placówki we wszystkich zadeklarowanych przez skarżącą okresach. Burmistrz [...] i Gminy w M. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego uzyskał od rodziców dzieci oświadczenia o okresie przebywania uczniów w kontrolowanym przedszkolu. W przypadku sześciu uczniów wystąpiła różnica w okresach uczęszczania do przedszkola wahająca się od jednego miesiąca do siedmiu miesięcy pomiędzy danymi wskazanymi przez A. D. i przedłożonymi przez nią dokumentami, a oświadczeniami rodziców.

Analiza tych dowodów potwierdza prawidłowość ustaleń organu co do pięciu uczniów. Prowadzi natomiast do powstania wątpliwości odnośnie do kwoty dotacji orzeczonej do zwrotu dotyczącej ucznia T. S.. Rodzic tego dziecka wyraźnie wskazał, że dziecko uczestniczyło do przedszkola "[...]" w sierpniu 2019 r. - od 5 do 30 sierpnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zadeklarowała obecność ww. ucznia na zajęciach w tym przedszkolu w sierpniu 2019r. Zresztą ustalenia te wprost przedstawia tabela zawarta w uzasadnieniu decyzji Burmistrza, w której ujęta została informacja o T. S., i to zarówno pochodząca od skarżącej, jak i od rodziców. Okres uczestnictwa w zajęciach omawianego chłopca oświadczony przez jego rodzica pokrywa się w znacznej części z deklaracją skarżącej dotyczącą tego ucznia. Różnica dotyczy kilku dni od 1 do 4 i 31 sierpnia 2019 r. Tymczasem organ orzekł o zwrocie dotacji za cały miesiąc sierpień 2019 r., czyli kwoty [...]zł. Potwierdzają to dane zawarte w tabeli w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Równocześnie ani organ I instancji, jak również organ odwoławczy nie wyjaśniły, z jakiego powodu uznały, że dotacja nie przysługiwała skarżącej za te dni, co do których matka T. S. potwierdziła, że jej syn uczęszczał do przedszkola.

Jak stanowi art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Nadto w uchwale Rady Miejskiej w M. z dnia 30 października 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji (dalej też jako "uchwała") wprowadzono regulację, że podmiot dotowany składa w terminie do 05. dnia każdego miesiąca, Burmistrzowi Miasta i Gminy M. informację o faktycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, uczestników zajęć rewalidacyjno - wychowawczych -odpowiednio szkoły, przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i innej formy wychowania przedszkolnego, na których przysługuje dotacja udzielana w trybie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca (§ 3 ust. 2 tej uchwały). Informację o liczbie uczniów, którzy zostali przyjęci lub odeszli z podmiotu dotowanego po pierwszym dniu danego miesiąca, którego dotyczy informacja, składa się wraz z informacją o liczbie uczniów w miesiącu następnym - z podaniem liczby dni pozostawania uczniem (§ 3 ust. 2 uchwały).

Nie może być wątpliwości w świetle przywołanych przepisów prawa, że dotacja jest rozliczana z uwzględnieniem ilości dni w danym miesiącu pozostawania uczniem przedszkola niepublicznego. Wobec tego nie zostało przez Kolegium wyjaśnione, na jakiej podstawie uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie przez Burmistrza o zwrocie całości dotacji wypłaconej na rzecz pozostawania uczniem przez T. S. w skontrolowanym przedszkolu w sierpniu 2019 r., skoro od 5 do 30 sierpnia dziecko było uczniem tej placówki.

Tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro orzeczona do zwrotu kwota dotacji obejmuje także dotację wypłaconą na rzecz T. S..

Zarzutów skargi zaś Sąd nie podzielił.

Nie ma racji skarżąca, że organy, zwłaszcza organ I instancji, nie podjął wystarczającej inicjatywy dowodowej celem ustalenia istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych. Organ wykorzystał bowiem szereg dostępnych środków dowodowych, przy – co należy podkreślić – raczej biernej postawie skarżącej. Udostępnione przez nią dokumenty nie były wystarczające do ustalenia, które dokładnie dzieci – z uwzględnieniem ilości dni w każdym miesiącu – pozostawały uczniami przedszkola w kontrolowanym okresie. Skarżąca kontestowała uprawnienia kontrolujących i obowiązki podmiotu kontrolowanego wynikające z uchwały z 2019 r., w której wyraźnie postanowiono, że dokumentacja finansowa dotycząca otrzymanej dotacji powinna być opisana w sposób umożliwiający ustalenie wysokości wydatków sfinansowanych ze środków dotacji oraz w odniesieniu do zakresu wykorzystania dotacji, o których mowa w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (§ 9 ust. 8 uchwały). Kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji, służące dokumentowaniu stwierdzonych nieprawidłowości; kserokopie służące jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę oświatową; w razie potrzeby kontrolujący mogą wystąpić do organu prowadzącego kontrolowany podmiot lub jego dyrektora do udzielenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień, sporządzenia obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji (§ 9 ust. 9-11 uchwały).

Przywołane regulacje uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 30 października 2019 r. są przepisami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy M.. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i jej przepisy obowiązywały także skarżącą, która pobierała dotacje pochodzące ze środków publicznych i powinna wyjaśnić sposób wydatkowania tych środków w stopniu i w sposób wynikający z przepisów prawa, w tym z ww. uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 30 października 2019 r. określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, czego dostatecznie nie uczyniła. Jakkolwiek organ ma obowiązek gromadzić materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, to nie można pominąć powinności strony do współdziałania z organem – tym bardziej, że to skarżąca korzysta z dotacji. To zatem sama strona jest źródłem niezbędnych informacji w zakresie celowości i sposobu rozdysponowania otrzymanych dotacji. Stąd próba przerzucenia na organ ciężaru dowodu spoczywającego na stronie nie mogła okazać się skuteczna, a wszelkie związane z nią zarzuty – zasadne. Nadmienić przy tym trzeba, że organy oparły swoje ustalenia na oświadczeniach rodziców co do okresu uczęszczania ich dzieci do przedszkola. Jeżeli skarżąca nie zgadzała się z tymi oświadczeniami, mogła odpowiednimi dowodami wykazywać ich wadliwość. Obowiązkiem podmiotu prowadzącego placówkę dotowaną jest wykazanie prawidłowości wydatkowania dotacji.

Również nie mogły okazać się skuteczne zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy zasad postępowania dowodowego dotyczące załączonych do odwołania fotokopii dzienników zajęć. Kopie te nie zawierają szczegółowych danych dotyczących pobrania i wykorzystania dotacji przez skarżącą w kontrolowanym okresie.

W żadnej mierze Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 10 k.p.a. przez Kolegium. Kontrola, a potem postępowanie administracyjne przed organem I instancji, toczyły się od marca 2021 r. do maja 2023 r., zaś po złożeniu odwołania upłynęło kilka miesięcy do wydania decyzji przez organ II instancji. Dlatego twierdzenie skarżącej, że brak zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. wystosowanego przez Kolegium przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej zajęcie stanowiska w sprawie, a przez to miało wpływ na wynik sprawy jest nieuprawnione. W każdym razie w skardze takiego wpływu nie wykazała. Również nieuwzględnienie wniosków dowodowych o przesłuchanie skarżącej i przeprowadzenie rozprawy nie spowodowało wadliwości procesowej czyniącej skargę zasadną, skoro w toku kontroli strona miała możliwość złożenia wyjaśnień i dokumentów. Nie wywiązała się ona w pełni z obowiązków spoczywających na podmiocie kontrolowanym określonych w uchwale, które to obowiązki znajdują przecież swoje ustawowe umocowanie w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (art. 36 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o.).

Odnośnie braku wskazania w decyzji terminu zwrotu dotacji i zapłacenia należnych od niej odsetek należy w tej kwestii zgodzić się z organem, że termin ten wynika z przepisów prawa (art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), nie stanowi więc bezwzględnie koniecznego elementu decyzji określającej obowiązek zwrotu, wobec braku którego niezawierająca go decyzja musiałaby zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Fakt ten wynika również z samego deklaratoryjnego charakteru decyzji określającej wysokość przypadającej do zwrotu dotacji, wobec którego wskazanie tego obowiązku nie pociąga samoistnie powstania obowiązków w tym zakresie. Podobnie organy nie miały obowiązku określania terminu, od którego liczyć należy odsetki od przypadających do zwrotu należności, jako że wynika to bezpośrednio z przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 stycznia 2020 r., I SA/Rz 877/19, lex nr 2780680 i tam: wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. I GSK 351/18 – dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium wyjaśni powstałe wątpliwości dotyczące zwrotu dotacji wypłaconej na ucznia T. S., co organ uczynić może – z uwagi na nieznaczną część wątpliwej do zwrotu kwoty dotacji – w ramach uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydana ponownie decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt 2 wyroku), na które złożył się wpis od skargi [...] zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – [...] zł, znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Sąd zmiarkował wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, albowiem zarzuty skargi okazały się chybione, a nadto ujawnione naruszenie dotyczy niewielkiej części kwoty orzeczonej do zwrotu.