Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 146/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, 1a i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 482/LXII/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 25 stycznia 2024 r. Rada Miejska w Ciechanowcu, na podstawie art. art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 194, dalej jako u.o.s.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę Nr 482/LXII/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straż pożarnych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 29 stycznia 2024 r., pod poz. 599 i weszła w życie w dniu 13 lutego 2024 r.

Zgodnie z § 1 uchwały, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży.

Natomiast w § 2 wskazano, że kandydat na strażaka ratownika OSP, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, kandydat na strażaka ratownika OSP może otrzymać ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą rozpoczętą godzinę, pod warunkiem, że gmina posiada na ten cel środki.

W myśl § 3 uchwały, traci moc uchwała 293/XXXVlII/22 Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych. W § 4 podniesiono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Ciechanowca, zaś w § 5 uchwały wskazano, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

W dniu 18 marca 2024 r. Prokurator Regionalny w Białymstoku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 25 stycznia 2024 r. Nr 482/LXII/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straż pożarnych. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. istotne i rażące naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie - w § 1 zaskarżonej uchwały - przyznawania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP do udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, podczas gdy norma kompetencyjna ww. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej,

2. istotne i rażące naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 15 ust. 1 a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uzależnienie - w § 2 zaskarżonej uchwały - możliwości uzyskania przez kandydata na strażaka ratownika OSP, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu od warunku "posiadania przez gminę na ten cel środków", podczas gdy właściwa rada gminy (miasta) posiada jedynie uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu przysługującego kandydatom na strażaka ratownika OSP, a nie do określenia warunków jego uzyskania i modyfikowania przepisów ustawowych, gdyż sam ekwiwalent przyznawany jest z mocy przepisu rangi ustawowej "stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych", co pozostaje w sprzeczności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie zasady przyzwoitej legislacji i odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Regionalny wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że w § 1 zaskarżonej uchwały rada miejska ograniczyła uprawnienia strażaków ratowników OSP do uzyskania ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub określoną gminę. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, są oni uprawnieni do uzyskania ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym przez każdy podmiot. Norma ustawowa nie zawiera w tym zakresie jakiegokolwiek ograniczenia.

Natomiast w § 2 zaskarżonej uchwały, zdaniem Prokuratora, nieprawidłowo uzależnia możliwość uzyskania przez kandydata na strażaka ratownika OSP, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego bezpośrednio udziału w działaniach ratowniczych, ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu od warunku "posiadania przez gminę na ten cel środków"; podczas gdy właściwa rada gminy (miasta) posiada jedynie uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu przysługującego kandydatom na strażaka ratownika OSP. Rada Miejska de facto, przepisem prawa wewnętrznego, określiła warunki uzyskania ekwiwalentu, modyfikując przy tym częściowo przepis ustawowy, gdyż ekwiwalent przyznawany jest z mocy przepisu rangi ustawowej "stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych", a nie "pod warunkiem, że gmina posiada na ten cel środki". Niezależnie od bliskości obu sformułowań Prokurator podkreślił, że sformułowanie ustawowe mówi o ogólnie posiadanych przez gminę środkach finansowych, zaś sformułowanie użyte w zaskarżonej uchwale o środkach posiadanych "na ten cel". Nadto, użycie w treści zaskarżonego przepisu sformułowania "kandydat na strażaka ratownika OSP (...) może otrzymać ekwiwalent" wprowadza w błąd, gdyż mamy do czynienia z przepisem rangi prawa miejscowego, a nie przepisem ustawowym. Powoduje to brak odpowiedniej określoności zaskarżonego przepisu. Z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego należy wyciągnąć także wniosek o zakazie powtarzania w aktach prawa miejscowego zapisów ustaw i ich modyfikacji. Powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, LEX 1152130). Brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności w wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji.

Powyższe uchybienia, zdaniem Prokuratora skutkują koniecznością wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ciechanowcu wniosła o umorzenie postępowania. Zaakcentowała, że w trybie autokontroli Rada Miejska w Ciechanowcu na posiedzeniu w dniu 11 marca 2024 r. podjęła uchwałę nr 490/LXI11/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii podnoszonych w skardze, uchylając tym samym uchwałę będącą przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 25 stycznia 2024 r. Nr 482/LXII/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straż pożarnych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które to akty, w konsekwencji zaliczenia ich – na mocy art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów, które je uchwaliły, winny być tworzone wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wraz z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zatem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Odnosząc się zatem do stanowiska Rady co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i jej wniosku o umorzenie postępowania, zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności aktu jest m.in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkuje uznaniem, że nie było w ogóle podstaw do stosowania unormowań w niej zawartych ze skutkiem od daty wydania aktu. Uchylenie uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, dostępny jw.). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek zachodzi.

Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia 11 marca 2024 r. nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych – tym razem poprzez wyeliminowanie wskazanych w skardze przez Prokuratora błędów – nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie podlega jedynie zaskarżona uchwała.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydat na strażaka ratownika OSO, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o którym mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Ponadto zgodnie z art. 15 a u.o.s.p. Rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokości i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

Jak trafnie zauważył Prokurator, a czego w istocie organ nie kwestionował, w § 1 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony, bez upoważnia ustawowego i z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.s.p., zawężono prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub Gminę w sytuacji, gdy ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 u.o.s.p. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 892/22). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy przewiduje bowiem prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" przy czym w art. 3 pkt 6 ustawy wskazano, że chodzi o "organizowane ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo – pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty". Ponadto w art. 3 pkt 1 u.o.s.p. przytaczając zakres zadań ochotniczych straży pożarnych wskazano, że należy podejmować działania w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże. Natomiast art. 3 ust. 2 u.o.s.p. zalicza do zadań również udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych poza granicami kraju na podstawie umów międzynarodowych.

Natomiast w § 1 zaskarżonej uchwały określono, że przysługuje prawo do ekwiwalentu za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Nie przewiduje się zatem ekwiwalentu za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, czy w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż P.S.P. lub Gmina. Zaskarżona uchwała zawęziła zatem uczestniczenie w działaniu ratowniczym oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, za które przysługuje ekwiwalent tylko do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Jest to sprzeczne z treścią art.15 ust.1 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 6 u.o.s.p.

Odnosząc się natomiast to § 2 zaskarżonej uchwały, słusznie wskazał Prokurator na nieprawidłowe uzależnienie możliwości uzyskania przez kandydata na strażaka ratownika OSP, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego bezpośrednio udziału w działaniach ratowniczych, ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu od warunku "posiadania przez gminę na ten cel środków", podczas gdy właściwa rada miasta posiada jedynie uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu przysługującego kandydatom na strażaka ratownika OSP, "stosownie do posiadanych środków", o czym stanowi art. 15 ust. 1 a u.o.s.p. Rada Miejska de facto, przepisem prawa wewnętrznego, określiła warunki uzyskania ekwiwalentu, modyfikując przy tym częściowo przepis ustawowy, gdyż ekwiwalent przyznawany jest z mocy przepisu rangi ustawowej "stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych", a nie "pod warunkiem, że gmina posiada na ten cel środki". Słusznie również zaakcentował Prokurator, że niezależnie od bliskości obu sformułowań, zapis ustawowy mówi o ogólnie posiadanych przez gminę środkach finansowych, zaś sformułowanie użyte w zaskarżonej uchwale o środkach posiadanych "na ten cel" również zawęża pojęcia ustawowe. Nadto, użycie w treści zaskarżonego przepisu sformułowania "kandydat na strażaka ratownika OSP (...) może otrzymać ekwiwalent" wprowadza w błąd, gdyż mamy do czynienia z przepisem rangi prawa miejscowego, a nie przepisem ustawowym, który w swej treści wskazuje, że taki podmiot ekwiwalent pieniężny "otrzymuje". Oba ta zwroty tj. z uchwały "może otrzymać ekwiwalent pieniężny", a ustawowy "otrzymuje ekwiwalent pieniężny" różnią się i powodują brak odpowiedniej określoności zaskarżonego przepisu. Z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego należy wyciągnąć natomiast wniosek o zakazie nieuprawnionej modyfikacji w aktach prawa miejscowego, zapisów ustawowych. Powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, LEX 1152130). Brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności w wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji. W tym zakresie uregulowania w § 2 uchwały wskazują, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 1a u.o.s.p.

W ocenie Sądu Rada nie była upoważniona do tego typu modyfikacji. Właściwa rada gminy została ustawowo (w art. 15 ust. 1, 1 a i 2 u.o.s.p.) wyposażona w kompetencję obejmującą wyłącznie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP. Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.), jednakże przedmiotem regulacji w niniejszej sprawie nie jest określenie zasad zarządu mieniem gminy, w zakresie środków finansowych gromadzonych na ten cel, a jedynie określenie konkretnych stawek przyznawanego ekwiwalentu pieniężnego. Z pewnością też wydatki publiczne powinny być wykonywane zgodnie z zasadami określnymi w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, jednakże przepis ten nie upoważnia do przekraczania upoważnienia ustawowego w ramach regulowania określonych świadczeń przysługujących określonej kategorii podmiotów. Dlatego też nie można było uznać legalności powyżej omówionych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie można stwierdzić zgodności takiego działania legislacyjnego z zasadą praworządności (patrz: art. 2 i art. 7 Konstytucji).

Zdaniem Sądu – choć naruszenie to zostało dostrzeżone z urzędu - to samo dotyczy kwestii ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego (§ 1 i 2 uchwały). Wysokość ta powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Proste powołanie się na maksymalną tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia -(nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

Mając powyższe na uwadze, nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (podobnie wyrok NSA z 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 88/23, dostępne CBOSA).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.