Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 27/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 8, art. 151,  art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 lipca 2023 r., nr 69/II/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie legalności funkcjonowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego z dnia 30 maja 2023 r., nr 55/2023, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 13 lipca 2023 r. nr 69/II/2023, wydana po rozpatrzeniu odwołania M. P. [dalej: skarżąca, strona], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego [dalej: PINB, organ I instancji] z 30 maja 2023 r. nr 55/2023 odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzji PINB z 25 stycznia 2019 r. nr [...] nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego obiektu tartaku usytuowanego w P. przy ul. [...] [dalej: tartak].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Opolu decyzją z 5 maja 1993 r. znak [...] udzielił pozwolenia na budowę hali tartaku na działce nr a przy ul. [...] w P. Po wybudowaniu obiektu budowlanego (zgłoszenie zakończenia robót budowlanych pismem z 6 października 1993 r.) i oddaniu go do użytku (zawiadomienie z 15 listopada 1994 r.), Wojewoda Opolski decyzją z 27 września 1999 r. znak [...], która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej: GINB] z 29 listopada 1999 r. znak [...], stwierdził nieważność pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia 25 września 1980 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2001 r. sygn. akt. IV SA 2331/99 oddalił skargę na powyższą decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności tartaku, a następnie decyzją z 7 kwietnia 2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że tartak został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego, a w czasie, gdy stwierdzono nieważność ww. pozwolenia, obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy K. z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi D., D.1, O., P., W.), zgodnie z którym tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK – teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno-usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. Organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

WINB decyzją z 26 kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. GINB decyzją z 13 czerwca 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WINB.

Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z 7 kwietnia 2003 r. PINB decyzją z 25 stycznia 2019 r. nr [...] nakazał M. P., N. P. oraz R. P. solidarnie sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego tartaku. Następnie postanowieniem z 8 lutego 2019 r. nr [...] PINB uzupełnił własną decyzję z 25 stycznia 2019 r.

Wskutek wyroku NSA z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1124/19 został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/17 oddalający skargę na decyzję GINB z 13 czerwca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję GINB. Decyzją z 14 września 2022 r. znak [...] GINB uchylił decyzję WINB z 26 kwietnia 2017 r. i stwierdził, że decyzja PINB z 7 kwietnia 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło ponad dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa).

W opisanym stanie sprawy skarżąca pismem z 4 października 2022 r. (złożonym w tym samym dniu) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB decyzją z 25 stycznia 2019 r. powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa i wskazując, że przyczyną wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym było stwierdzenie nieważności decyzji z PINB z 7 kwietnia 2003 r., która jednak została "przywrócona" do obrotu prawnego.

PINB decyzją z 30 maja 2023 r. nr 55/2023 odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z 25 stycznia 2019 r. wydanej w przedmiocie legalności funkcjonowania obiektu tartaku. Po rozpatrzeniu odwołania strony WINB decyzją z 13 lipca 2023 r. nr 69/II/2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że ocenie w sprawie podlega możliwość zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, czyli czy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przyczynkiem do wydania rozstrzygnięcia z 25 stycznia 2019 r. było uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 7 kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności tartaku, poprzez stwierdzenie jej nieważności. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie WINB, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z 7 kwietnia 2003 r. nadal istnieją, a jedynie na skutek upływu dziesięcioletniego terminu od dnia jej wydania nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzja ta jednak została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym, mimo że obecnie nie można stwierdzić, iż decyzja ta została wskutek nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego, jej wadliwość nadal istnieje. Dalej organ stwierdził, że konieczne jest ustalenie, czy pomiędzy decyzją z 25 stycznia 2019 r. nakazującą sporządzenie projektu zamiennego a decyzją z 26 kwietnia 2017 r. WINB stwierdzającą nieważność decyzji umorzeniowej, która jednak została uchylona decyzją GINB, istnieje związek przyczynowy, a jeśli tak to jaki, i czy doszło do zmiany bądź uchylenia decyzji w oparciu, o którą wydano decyzję ostateczną, a tym samym czy faktycznie doszło do spełnienia przesłanki wznowieniowej. W ocenie organu odwoławczego brak jest zależności pomiędzy obiema decyzjami, tzn. decyzja z 26 kwietnia 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 7 kwietnia 2003 r. nie stanowiła podstawy prawnej decyzji z 25 stycznia 2019 r. PINB, podejmując decyzję z 25 stycznia 2019 r., był zobowiązany do zbadania sprawy w jej całokształcie. Organ wskazał wówczas, że sporna inwestycja prowadzona była i została zrealizowana w warunkach zakwestionowanych co do wymogów zagospodarowania przestrzennego oraz uregulowań z zakresu ochrony środowiska. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje, że obecnie obiekt funkcjonuje bez ważnych dokumentów, statuujących jego legalność. Decyzja z 7 kwietnia 2003 r., która – w przekonaniu strony – stanowi o zakończeniu postępowania legalizacyjnego, mimo jej nieuchylenia, wydana została z naruszeniem prawa. Umorzenie postępowania nie mogło wywołać skutku w postaci legalizacji obiektu. Decyzja umorzeniowa stanowi orzeczenie formalne, kończące sprawę, ale bez jej merytorycznego załatwienia, czyli nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania decyzją z 7 kwietnia 2003 r. nie może być utożsamiane z decyzją wydaną na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) [dalej: upb], na podstawie których organ już wówczas prowadził postępowanie. Innymi słowy, umorzenie postępowania nie zakończyło sprawy merytorycznie. Z samego faktu, że obecnie nie można, na skutek upływu lat, stwierdzić nieważności tego rozstrzygnięcia, nie może wypływać wniosek, że PINB nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania legalizującego. Ocenianie całokształtu postępowania w oderwaniu od okoliczności, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do sytuacji, w której obiekt pozostaje bez dokumentacji potwierdzającej jego legalność. W ocenie WINB decyzją, która stanowi podstawę prawną decyzji z 25 stycznia 2019 r., jest w istocie decyzja Wojewody Opolskiego z 27 września 1999 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu z 5 maja 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku. Dopiero zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego mogłoby skutkować uwzględnieniem wniosku o wznowienie postępowania, pomiędzy tymi decyzjami zachodzi bowiem stosunek zależności, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zachodzi tu bezwzględna zależność pomiędzy tymi decyzjami.

Na opisaną decyzję strona wniosła skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkujące błędną kwalifikacją przedmiotu postępowania i sposobu dokonanego rozstrzygnięcia,

2) art. 151 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wadliwie dokonane ustalenia dotyczącego prowadzonego postępowania,

3) art. 156 kpa, z uwagi na obarczenie decyzji, której organ odmówił uchylenia, wadą nieważności.

Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona stwierdziła, że nie sposób zrozumieć, dlaczego postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji zmierzają do postawienia tezy, że pomimo ostatecznego umorzenia postępowania w sprawie legalności funkcjonowania obiektu tartaku, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, poprzez stwierdzenie jej nieważności, należy przeprowadzić kolejne postępowanie w sprawie legalności funkcjonowania obiektu tartaku, w wyniku którego niezbędne było nakazanie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a projekt ten miałby być dokumentem, którym mógłby się inwestor posługiwać np. podczas kontroli dokonywanych przez różnego rodzaju instytucje. Istotne jest to, że postępowanie PINB, zakończone decyzją z 2019 r., nie zostało wszczęte od nowa, a było kontynuacją postępowania tego organu, które było zakończone decyzją z 2003 r., którą ostatecznie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzją GINB z 13 czerwca 2017 r. Decyzja PINB z 25 stycznia 2019 r. była zatem decyzją kończącą postępowanie naprawcze, zainicjowane po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę obiektu. Na skutek skarg wniesionych przez inwestora do sądów administracyjnych obu instancji, ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 2003 r. zostało uchylone, a w wyniku tych rozstrzygnięć GINB decyzją z 14 września 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 2003 r. i orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa. W ten sposób decyzja PINB z dnia 7 kwietnia 2003 r. została przywrócona do obiegu prawnego, co oznacza, że postępowanie w sprawie legalności funkcjonowania tartaku zostało ostatecznie i niepodważalnie zakończone. Skoro przywrócony został byt prawny decyzji PINB z 7 kwietnia 2003 r. to każde następne rozstrzygnięcie wydane w miejsce tejże decyzji należy traktować jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Za niedopuszczalne, zdaniem skarżącej, należy uznać twierdzenie, że umorzenie postępowania nie wyklucza prawa do prowadzenia w tej samej sprawie postępowania i wydania innego, merytorycznego rozstrzygnięcia. "Nowe" postępowanie zakończone decyzją z 25 stycznia 2019 r., było jedynie kontynuacją pierwotnego postępowania. Nie było ono "nowe'", a zatem nie można zgodzić się z tezą, że to samo postępowanie może być zakończone dwoma różnymi decyzjami.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem stawiła się skarżąca, która argumentowała, że historyczne spojrzenie na sprawę, zwłaszcza na decyzję umarzającą postępowanie, powinno zostać przez organ wnikliwie, w szerokim zakresie, ocenione, co skutkowałoby wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa]. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który jednak nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1-2 ppsa).

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że skarga inicjująca postępowanie sądowe została wniesiona na decyzję kończącą wznowione postępowanie administracyjne. Z tego powodu kwestie dotyczące istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 25 stycznia 2019 r. pozostają poza zakresem sprawy administracyjnej rozpatrzonej przez organy nadzoru budowlanego i nie mogą być przedmiotem analizy Sądu.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności (trwałości) decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Wzruszenie decyzji ostatecznych ma charakter wyjątkowy i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania (wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 380/21).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sprawie spełniona jest przesłanka wznowienia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia sądowego lub rozstrzygnięcia administracyjnego, na podstawie których została wydana decyzja, otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa nie powoduje jednak automatycznie wznowienia postępowania. Ponadto pomiędzy decyzją organu administracyjnego a rozstrzygnięciem uchylonym lub zmienionym powinien istnieć związek przyczynowy. Artykuł 145 § 1 pkt 8 kpa dotyczy sytuacji, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 kpa, można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Językowy sens zwrotu "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, że jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/innym stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 145, nb. 45-47 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą).

W skład pojęcia "w oparciu" użytego w art. 145 § 1 pkt 8 kpa wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (np. zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek) o charakterze procesowym spowodowana np. wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (wyrok NSA z 10 października 2006 r. sygn. II GSK 156/06; wyroki WSA w Warszawie: z 30 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 605/08, z 16 marca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 934/22).

Odnosząc powyższą wykładnię prawa do stanu niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że sekwencja zdarzeń prawnych była następująca. Tartak został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak pozwolenie na budowę zostało usunięte z obrotu prawnego w efekcie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a co za tym idzie – zniesione zostały również wszystkie skutki prawne wydania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane zostały więc uznane za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził zatem postępowanie legalizacyjne (art. 50-51 upb), które jednak umorzył jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), czyli nie wydał decyzji odnoszącej się do istoty sprawy. Nie zmienia to jednak faktu, że postępowanie legalizacyjne zostało zakończone decyzją ostateczną, stwierdzającą w jej uzasadnieniu, że kontynuowanie postępowania administracyjnego jest zbędne. Dopiero po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji umarzającej postępowanie legalizacyjne, PINB wydał (w zwykłym trybie postępowania administracyjnego) decyzję merytoryczną w zakresie legalizacji, nakazującą sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego dotyczącego tartaku. Jednakże w konsekwencji wyroku NSA decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o umorzeniu postępowania legalizacyjnego została uchylona, a sama decyzja umarzająca postępowanie legalizacyjne pozostaje obecnie w obrocie prawnym, pomimo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w rozważaniach organów nadzoru budowlanego, zawartych w decyzjach wydanych po wznowieniu (na wniosek skarżącej) postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego, zabrakło wyczerpującej analizy stanu sprawy w aspekcie, który można by określić jako "historyczny", to jest uwzględniający kolejność istotnych w sprawie zdarzeń prawnych. WINB podniósł, że decyzją, która warunkowała wydanie decyzji w postępowaniu legalizacyjnym, była decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę – i stwierdzenie to jest co do zasady prawdziwe. Jednak w realiach rozpoznanej przez Sąd sprawy, WINB – formułując takie stwierdzenie – pominął fakt, że nawet wadliwa decyzja ostateczna, kończąca formalnie postępowanie legalizacyjne, chroniona jest przez zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) i tym samym uniemożliwia podejmowanie dalszych czynności w ramach tego postępowania. Dopiero przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym, skutkującego usunięciem przeszkody procesowej w postaci ostatecznej decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, zmienia stan prawny sprawy i sytuację prawną strony. Tak właśnie stało się w sprawie niniejszej. Stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie legalizacyjne doprowadziło do wydania decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie organowi zamiennego projektu budowlanego. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nakaz sporządzenia zamiennego projektu budowlanego nie mógłby być legalnie wydany bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu postępowania legalizacyjnego. Skarżąca zasadnie podniosła więc, że pomiędzy decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji umarzającej postępowanie legalizacyjne a decyzją nakazującą sporządzenie zamiennego projektu budowlanego istnieje związek o charakterze procesowym. Wydanie decyzji PINB z 25 stycznia 2019 r. nr [...] było proceduralnie uzależnione od wydania (uchylonej obecnie) decyzji WINB z 26 kwietnia 2017 r. nr [...]. Decyzja z 25 stycznia 2019 r. została zatem wydana, w sensie procesowym, "w oparciu" o poprzedzającą ją decyzję z 26 kwietnia 2017 r., a tym samym ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Stwierdzenie WINB, zawarte w zaskarżonej obecnie decyzji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka art. 145 § 1 pkt 8 kpa, jest błędne.

W kwestii skutków prawnych stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) Sąd wyjaśnia, że decyzja stwierdzająca naruszenie prawa powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała (wyroki NSA: z 15 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3420/18, z 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1143/11, z 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1322/17). Nie zasługuje więc na uwzględnienie argumentacja WINB, że z samego faktu, iż nie można obecnie stwierdzić nieważności decyzji o umorzeniu postępowania legalizacyjnego, nie może wypływać wniosek, że PINB nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania legalizującego. Zdaniem WINB, ocena całokształtu postępowania w oderwaniu od okoliczności, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do sytuacji, w której obiekt pozostaje bez dokumentacji potwierdzającej jego legalność. Sąd podkreśla w tym miejscu, że decyzja z 7 kwietnia 2003 r. (umarzająca postępowanie administracyjne) wywołuje skutki procesowe, a w tym uniemożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego, niezależnie od tego, że została uznana za wadliwą. Należy też zauważyć, że z treści jej uzasadnienia wynika, iż wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonana inwestycja stała się zgodna z zasadami ładu przestrzennego w gminie. Organ nadzoru budowlanego nie podważył również prawidłowości dokumentacji budowlanej, dotyczącej hali tartaku, która została sporządzona w związku z wykonaną inwestycją. W istocie, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę skutkuje też stwierdzeniem, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale w stanie niniejszej sprawy słusznie skarżąca powołuje się na okoliczność, iż PINB w decyzji z 7 kwietnia 2003 r., poprzez umorzenie postępowania w sprawie legalności tartaku, jako bezprzedmiotowego, potwierdził legalność wykonanej inwestycji, stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania tego administracyjnego.

Powyższa ocena Sądu jest wiążąca w sprawie na podstawie art. 153 ppsa. W toku ponownie prowadzonego wznowionego postępowania organ powinien ustalić i ocenić pozostałe istotne w sprawie okoliczności warunkujące wydanie decyzji odpowiadającej wymogom zawartym w przepisach art. 151 kpa.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając przy tym wpis sądowy uiszczony w kwocie 200 zł.