Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 776/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.279 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 624/21 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu z 2 marca 2021 r. w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją roczną z 26 stycznia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Inowrocławiu ustalił spółce opłatę stałą w wysokości 76 042 zł za wprowadzenie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia [...], za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Opłata została ustalona na podstawie art. 271 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 – dalej: Prawo wodne) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Spółka złożyła reklamację od powyższej informacji rocznej.

Decyzją z 2 marca 2021 r. organ ustalił spółce opłatę stałą w wysokości 76 042 zł za wprowadzenie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia [...], za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy można uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez spółkę do wód lub do ziemi, za ścieki zgodnie z definicją z art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach tej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu powołanego przepisu. Ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Ponadto, organ nie rozważył, czy w tej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Ustawodawca nie odniósł się w tym przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne, ponieważ w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Organ nie dokonał wyliczenia, który z tych parametrów jest korzystniejszy dla strony, zgodnie art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz wyznaczenie rozprawy.

Organ sformułował następujące zarzuty kasacyjne.

Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co polegało na przyjęciu, że cytowany przepis prawa odnosi się zarówno do opłaty stałej jak i zmiennej. W ocenie organu, wykładnia celowościowa tego przepisu, zwłaszcza w kontekście implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 2000 Nr 327, s. 1 – dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna), różnicuje oba rodzaje opłat i wykazuje ich różnicę. Opłata stała to skutek rezerwacji i dostępności środowiska wodnego w odróżnieniu od opłaty zmiennej. Cytowany przepis prawa nie odnosi się więc do opłaty stałej.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 272 ust. 6 Prawa wodnego w związku z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez niezastosowanie tych przepisów przy wydaniu wyroku. W ocenie organu, z przepisów tych wynika, że opłata stała powinna być obliczana na zasadach ogólnych z wyłączeniem art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.

Po trzecie, zarzut naruszenia art. 279 Prawa wodnego polegającego na uznaniu, że spółka powinna w analizowanej sprawie być zwolniona z opłat za usługi wodne z tego powodu, że nie wprowadza do wód lub ziemi ścieków będących wodami zasolonymi. Zdaniem organu, możliwość wprowadzania tego rodzaju wód przez spółkę wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu, że spółka powinna zostać zwolniona z opłat za usługi wodne, ponieważ wnosząc reklamację i odwołując się od decyzji w sprawie opłaty stałej kwestionowała okoliczność wprowadzania ścieków. W ocenie organu, spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie tego twierdzenia na żadnym etapie postępowania.

Po czwarte, zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Polegało to na uznaniu, że ocena, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia wykładni cytowanego przepisu, ale także od ustaleń faktycznych i sposobu korzystania z wód w zakresie rzeczywistej ilości odprowadzanych ścieków.

Po piąte, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Polegało to na uznaniu, że wolą ustawodawcy jest każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość chlorków i siarczanów we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Po szóste, zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że organ nie ocenił, czy istniała możliwość zastosowania zwolnienia określonego w art. 297 pkt 3 Prawa wodnego.

Po siódme, zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. polegający na przyjęciu, że organ nie zbadał, czy w okolicznościach sprawy miało miejsce odprowadzanie ścieków oraz czy wartość sumy faktycznie wprowadzonych chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.

Po ósme, zarzut naruszenia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez niezastosowanie wprost. Zdaniem organu, przepis ten wyraźnie wskazuje, w jaki sposób należy ustalić opłatę stałą i wprost odsyła do treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego.

Po dziewiąte, zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że wady postępowania toczącego się przed organem miały istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ na ich skutek nie można ustalić okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty.

Po dziesiąte, zarzut naruszenia prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 16 pkt 61 lit. e) i art. 279 pkt 3 Prawa wodnego oraz przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W związku z tym podkreślenia wymaga, że zarzuty kasacyjne w tej sprawie zostały sformułowane częściowo nieprawidłowo. Organ nie dokonał bowiem wyraźnego rozróżnienia, które z zarzutów są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego. Wszystkie zarzuty zostały powołane łącznie (w formie wyliczenia), i tylko niektóre z nich zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest przy tym lakoniczne i nie odnosi się między innymi do kwestii zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., który to przepis, w ocenie Sądu I instancji, powinien zostać zastosowany przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych należy zauważyć, że w związku z wejściem w życie Prawa wodnego nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Należy także mieć na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne w tej sprawie zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego z 2017 r. prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów (lege non distinguente), niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e) tej ustawy. Z tego względu, w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego nakazuje bowiem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. Organ nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Ponadto, zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W ocenie organu, zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co wyklucza zastosowanie tej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony w art. 268 Prawa wodnego. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a. (który nie był nawet przedmiotem zarzutów kasacyjnych, pomimo, że został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a.

W procesie wykładni art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodnego nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków nieprawidłowej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Z powyższego wynika, że zdaniem organu dla zwolnienia z opłaty decydujące znaczenie mają poziomy zanieczyszczeń dopuszczone w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach ( ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby stale ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Spółka wskazuje, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, ale ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2020 r. II OSK 343/19 oraz z 16 maja 2023 r. III OSK 2308/21).

Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące zarówno naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.