Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2685/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b), art. 48 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 579/2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/19, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr 579/2019, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 28 grudnia 2018 r., nr 107/18, uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki nr ew. [...] w J., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnego zaświadczenia informującego o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie "wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne niniejszej skargi kasacyjnej", jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w "związku z wymienionymi w dalszej treści skargi przepisami prawa materialnego", w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowania w oparciu o art. 48 Pr.bud.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, w wyniku czego "WSA zaakceptował, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy" art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.;

c) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu za prawidłowe działanie organu w sytuacji gdy z powodów błędnych ustaleń poczynionych przez organy "postępowanie doprowadziło do nakazaniu rozbiórki urządzeń posadowionych na istniejącym obiekcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa";

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym spełnieniu funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku nie uchylił ich orzeczeń;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań, co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której roboty budowlane wykonane przez Spółkę polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów, w związku z czym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

b) art. 3 pkt 3 Pr.bud., art. 29 ust. 2 pkt 15) Pr.bud. oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pr.bud., a także "§ 3 pkt 2 i 9", poprzez błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15, z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę;

c) art. 48 ust. 1 - 3 Pr.bud., poprzez zastosowanie, czyli "prowadzenie postępowania w oparciu o ww. przepis, w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nie jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie i nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli", co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia, jak również brak dostrzeżenia, że roboty prowadzone przez Spółkę nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie wskazać należy, że autor środka zaskarżenia całkowicie bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego postanowienia, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Wadliwie także autor skargi kasacyjnej za samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, czyni art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Nadto, zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego dotyczyło pierwszego etapu postępowania legalizacyjnego (wstrzymanie prowadzenia robót i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów). Przedmiotem oceny sądowej nie była decyzja nakazująca rozbiórkę.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1) e) skargi kasacyjnej). Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taki przypadek nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca kasacyjnie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę stanu prawnego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartych w punkcie 1) b) środka zaskarżenia. Przy czym w sposób nieuprawniony autor skargi kasacyjnej łączy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i oceniony pod kątem zastosowania normy prawnej z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. Stanowisko skarżącej kasacyjnie oparte jest na nieuprawnionym twierdzeniu, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie z instalacją urządzenia, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., a wykonane roboty budowlane (zamontowanie trzech dodatkowych anten sektorowych i jednej radioliniowej na istniejącej stacji bazowej) nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. A także na błędnym zapatrywaniu, że wystarczającą czynnością było dokonanie zgłoszenia organowi ochrony środowiska, w trybie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

Zagadnienie "instalowania" dodatkowych anten na istniejących stacjach bazowych telefonii komórkowej było przedmiotem rozważań tutejszego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1851/19, wskazał, że "pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ww. ustawy). W odniesieniu do części z nich (art. 29 ust. 2 pkt 14, 15 Prawa budowlanego), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń, i na których mają one być zamontowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu, ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu, np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane, ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż, lecz przebudowa. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów. W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu, czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę (...). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3847/18, zauważył, że "urządzenie budowlane (art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.) to "urządzenie łącznie spełniające następujące warunki: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia tego drugiego warunku. Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego (domu studenckiego) zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja ta nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten." (...). Przyjęte w sprawie stanowisko Sądu I instancji, że stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli ma swoje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (...)". Stwierdził także, że "nieprzekonująca jest interpretacja skarżącej kasacyjnie spółki wskazująca na ratio legis nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nowela poprzez użycie zwrotu "instalacja telekomunikacyjna" przesądziła, że każda taka instalacja jest objęta zakresem zastosowania normy wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym kasacyjnie wyroku wskazał przykłady instalacji komunikacyjnych, do których ww. przepis ma zastosowanie (np. anteny na budynku Straży Pożarnej lub anteny telewizji satelitarnej na budynku mieszkaniowym). Wskazanych przykładów nie można jednak rozciągać na wszystkie przypadki instalacji komunikacyjnych. Art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. stanowi bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b. i z tego względu może podlegać jedynie wykładni ścisłej lub zwężającej, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie." NSA w analizowanym wyroku, który zapadł w zbliżonym do niniejszego stanie faktycznym, wskazał też, że "Zrealizowana (...) przez skarżącą spółkę inwestycja nie mogła być także uznana za urządzenie zainstalowane na dachu budynku, gdyż stanowiła ona całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów umieszczonych na budynku. Należało uznać ją więc za budowlę, której realizacja musi być - z zasady - poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.". Wskazał też, że "(...) z faktu, że w art. 3 pkt 3 P.b. wskazano "wolnostojące maszty antenowe" nie wynika, że przedmiotowe urządzenie składające się z 68 części (a nie tylko samodzielnego masztu) nie są budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Stanowisko skarżącej kasacyjnie w tej kwestii należy uznać za błędne zastosowanie rozumowania a contrario: skoro budowlą jest samodzielny maszt to wieloelementowe urządzenie umieszczone na dachu nie jest budowlą. Nie można więc uznać, że lista przykładów budowli wymienionych we wskazanym przepisie ma charakter zamknięty i enumeratywny, zwłaszcza że sama skarżąca kasacyjnie podkreśla użycie w ww. definicji budowli zwrotu "w szczególności".".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 3847/18, podkreślił, że "Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Pr.bud. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zasadnie zatem w sprawie uznano, że dodatkowa instalacja konstrukcji wsporczych wraz z antenami, w wyniku której dojdzie do zmiany parametrów obiektu budowlanego (zmiana osi głównej promieniowania elektromagnetycznego, zmiana rozkładu pól elektromagnetycznych), wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.".

Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy prezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, na które to roboty budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W złożonej skardze kasacyjnej nie został skutecznie zakwestionowane stanowisko WINB, że przedmiotowe prace przeprowadzone przy stacji bazowej doprowadziły do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z założeniami projektowymi oraz miały wpływ na jej konstrukcję, a tym samym montaż dodatkowych anten kwalifikować należy jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu (montaż dodatkowych anten i w konsekwencji zwiększenie promieniowania). Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi obiekt budowlany, tj. całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, przy wydaniu którego Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany (a następnie projekt budowlany zamienny) określający wysokość emisji pól elektromagnetycznych. Montaż dodatkowych trzech anten obok anten zainstalowanych w toku realizacji stacji bazowych siłą rzeczy - celem pełnienia swojej funkcji - musi prowadzić do zmiany mocy oddziaływania całego obiektu, tworzącego całość techniczno-użytkową. Zasadnie zauważył organ, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej całość zamierzenia budowlanego. Jakkolwiek inwestor poinformował Referat Zarządzania Środowiskiem Starostwa Powiatowego w [...] oraz Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] odpowiednio o zamontowaniu dodatkowych anten oraz o przystąpieniu do ich użytkowania, to jednak nie świadczy to o ich legalnym zamontowaniu, jako że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że zgłoszenia instalacji dodatkowych anten właściwemu organowi ochrony środowiska, zgodnie z art. 152 Prawa ochrony środowiska, nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności tej inwestycji, bowiem roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Za nieskuteczną uznać należy także próbę konwalidacji tego uchybienia poprzez odwoływanie się do wyników pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które zostały wykonane w związku z realizacją obowiązku wynikającego z art. 122a Prawa ochrony środowiska. Zgłoszenie dokonane na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska stanowi realizację obowiązków inwestora z zakresu zwykłego korzystania ze środowiska. Tak dokonane zgłoszenie nie ma jednak wpływu na obowiązki wynikające z Prawa budowlanego, w tym w szczególności z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 152 Prawa ochrony środowiska nie legalizuje robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że inwestor uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa ochrony środowiska nie oznacza, że na inwestorze nie ciążą obowiązki wynikające z innych ustaw, w tym z przepisów Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2801/17). Kwestie "środowiskowe" nie są jedynymi zagadnieniami jakie bierze się pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Reasumując, trafnie uznano, że przedmiotowa inwestycja (zamontowanie dodatkowych anten na maszcie telefonii komórkowej - stacji bazowej) stanowi całość użytkowo-techniczną i jako taka jest budowlą, a roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Istniały zatem podstawy do wdrożenia trybu postępowania z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w punktach 2 a)-c) oraz 1) a) [upozorowany na zarzut naruszenia przepisów postępowania] skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.