Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 26/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art.3, art.53 par.2b, art.149 par.1, par.1a i par.2,art.154 par.6,art.200,art.269 par.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.12 par.1-2,art.28,art.35 par.1-3,art.36 par.1,art.37 par.1 i par.3,art.61 par.1 i par.3,art.61a;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. i W. U. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżących z "[...]" w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i rozbiórki obiektu 1/ umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4/ odmawia przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej; 5/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. i W. U. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 22 marca 2019 r. E. i W. U., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe postępowania przez Wojewodę "[...]" (dalej Wojewoda, organ) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr "[...]" Starosty D. (dalej Starosta) z "[...]" zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej G. i J. G. pozwolenia na budowę i rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wnieśli o:

1/ zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego,

2/ stwierdzenie, że bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3/ wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości,

4/ przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i

5/ zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Podał, że 4 września 2018 r. wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji nr "[...]" Starosty z "[...]".

Nadmienił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z "[...]" stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu podania jego mocodawców i wyznaczył organowi termin miesiąca, od daty doręczenia niniejszego postanowienia, na załatwienie przedmiotowej sprawy.

Pomimo powyższego, do dnia złożenia skargi, tj. po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, Wojewoda nie wykonał jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Podał, że złożenie wniosku z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji, samo w sobie ani nie uruchomiło "sprawy administracyjnej" w rozumieniu Kodeksu, ani też nie skutkowało wszczęciem postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Kluczowym bowiem w sprawie pozostaje, że skarżący nie posiadają czynnej legitymacji procesowej do skutecznego żądania wszczęcia wskazanego postępowania, gdyż nie brak im interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty, a tym samym nie są stroną postepowania w tejże sprawie. W konsekwencji powyższego, z wniosku skarżących z 31 sierpnia 2018 r., nie zawisła przez Wojewodą sprawa administracyjna, nie "uruchomiło" się też w związku z tym postępowanie administracyjne. Dodał, że postanowieniem "[...]" odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności żądanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie wnosi się:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;

2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.1).

Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

Powyższa uchwała zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu.

W niniejszym przypadku, jak wynika z akt administracyjnych, pełnomocnik skarżących pismem z 27 listopada 2018 r. wniósł ponaglenie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z "[...]" stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu jego podania z 31 sierpnia 2018 r. i wyznaczył Wojewodzie termin miesiąca, od daty doręczenia niniejszego postanowienia, na załatwienie w/w sprawy. Tym samym spełniona została przesłanka przewidziana w art. 53 § 2b p.p.s.a., warunkująca wniesienie skargi na bezczynność organu.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały bez wątpienia może narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, ale również podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.

Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n., dalej J. P. Tarno, Bezczynność).

Rozwinięciem powyżej dyrektywy są przepisy rozdziału 7 działu I k.p.a. "Załatwianie spraw", które regulują kwestie terminów załatwianie spraw i mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, a także mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także "sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych. Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Oczywiście termin załatwienia sprawy, w której nie jest wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie powinien być dłuższy niż termin przewidziany w art. 35 § 3 dla sprawy wymagającej przeprowadzenia takiego postępowania. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść przepisów art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie stanowi naruszenie prawa, zatem również może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 14 stycznia 2016, I OSK 1681/15).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r. (data wpływu – 6 września 2018 r.) pełnomocnik skarżących zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z "[...]". Zatem 6 września 2018 r. stanowił dla Sądu kontrolującego niniejsze postępowanie datę początkową, od której należało weryfikować terminowość i szybkość działania organu administracji w sprawie. Wojewoda od dnia wpływu wniosku związany był do podejmowania działań zmierzających do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy zgodnie z terminami wskazanymi w przepisach procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Tymczasem z przekazanych akt sprawy wynika, że Wojewoda pismami z 19 września 2018 r. występował o akta sprawy (starosta) i poszczególne dokumenty wraz z informacją (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D.), które uzyskał przy pismach z 26 września 2018 r. i z 28 września 2018 r. Pismem z 29 listopada 2018 r. wystąpił do pełnomocnika skarżących o wykazanie interesu prawnego skarżących (każdego z osobna) w stwierdzeniu nieważności decyzji nr "[...]" Starosty z "[...]". Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu, Sąd uznał, że "prowadzone" przez niego postępowanie charakteryzowało się bezczynnością, gdyż w dacie złożenia skargi wniosek skarżących z 31 sierpnia 2018 r. nie został załatwiony orzeczniczo, a zatem w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jednakże mając na uwadze treść tak przytoczonych przepisów, jak również poczynione wyżej wywody oraz wydanie "[...]" przez Wojewodę postanowienia odmawiającego E. i W. U. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" Starosty z "[...]", Sąd w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakres bezczynności organu.

Dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście oceny wniosku, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z "[...]" zostało doręczone Wojewodzie 10 stycznia 2019 r.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne, ponad miarę (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15) oraz zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14), czyli występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.

Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzona bezczynność Wojewody podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Po skompletowaniu bowiem akt sprawy do jej załatwienia, poprzez wydanie "[...]" postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, organ w zasadzie, nie licząc pisma z 29 listopada 2018 r, nie podjął jakiejkolwiek czynności procesowej w sprawie, pozostawał zatem w bezczynności, a jej długość w pełni uzasadnia przyjęcie, że bezczynność nosiła miano rażącego naruszenia prawa. Na powyższą oceną nie bez wpływu pozostawał również charakter sprawy i specyfika jej załatwienia, czyli , że postępowanie zainicjowane podaniem z 31 sierpnia 2018 r. dotyczyło weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. np. tezę trzecią wyroku NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911; tezę pierwszą wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., II SA/Gd 542/99, LEX nr 46454; teza druga wyroku NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Gd 2026/93, OSS 1994, nr 2, poz. 70; wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 1684/97, LEX nr 45686; teza pierwsza wyroku NSA z 6 września 1999 r., IV SA 787/98, LEX nr 47874; wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1944/98, LEX nr 48646; teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96, LEX nr 47863; wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAPiUS 1996, nr 18, poz. 258). Powyższe upoważnia do tezy, że postepowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji powinno być załatwione, co do zasady, niezwłocznie, skoro nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień (art. 12 § 2 k.p.a.), względnie może być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W tym też kontekście żądane przez Wojewodę wykazania interesu prawnego przez wnioskodawców zawarte w piśmie z 29 listopada 2018 r. należy, co do zasady, uznać za nieuprawnione, skoro wniosek pełnomocnika skarżących z 31 sierpnia 2018 r. był kompletny w zakresie art. 64 § 1 k.p.a., jak również § 2, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie musi spełnić innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, w tym m. in. zawierać podstawę prawną, z której wywodzi swój interes prawny do zainicjowania rzeczonego postepowania i występowania w nim na prawach strony (per analogia z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2018, poz. 1945 j.t.). Za wystraczające w tej mierze uznać należy, że występujący z wnioskiem wskaże okoliczności faktyczne, w których upatruje swoją legitymację do zainaugurowania postępowania w rzeczonym przedmiocie, a rolą orzekających organów jest weryfikacja tychże w aspekcie art. 28 k.p.a., co też we wniosku z 31 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących uczynił. W tym kontekście wystąpienie zawarte w piśmie z 29 listopada 2018 r. nie dość, że zasadniczo zbędne, to nadto w realiach przedmiotowej sprawy całkowicie dowodowo nieuzasadnione, a zatem nosiło wszelkie cechy pozornej czynności dowodowej. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia bezczynności, niepodjęcie, w zasadzie, jakiejkolwiek czynności procesowej w postępowaniu do daty złożenia skargi, czasookres zwłoki w powiazaniu z specyfiką i charakterem postępowania (nieważność) w pełni uzasadnia ocenę, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżących z 31 sierpnia 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy.

W tym miejscu za zasadne Sąd uznaje odniesienie się do tezy Wojewody poczynionej w odpowiedzi na skargę, że brak po stronie występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania legitymacji procesowej ku temu, z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie uruchamia żądanego postępowania, a przeto nie zostaje niejako automatycznie uruchomiona instytucja terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, skoro postepowanie w tej sprawie nie zostało (nie mogło) zainicjowane. Prezentowanego poglądu nie sposób podzielić. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. Zgodzić się należy, co do zasady, z Wojewodą, że przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Nie można w powyższej kwestii oprzeć się wyłącznie na art. 61 § 1 i 3 k.p.a, a konieczne jest uwzględnienie rozwiązań zawartych w innych przepisach Kodeksu, z których wynika, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić ocenę żądania jednostki, w szczególności pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków czy: żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym oraz dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w formie decyzji (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009 r., str. 281). Ponadto art. 61 musi być interpretowany zgodnie z przepisami prawa materialnego wyznaczającymi rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji. (wyroki NSA z 13 stycznia 2012, II OSK 2178/11 i z 6 lutego 2014, II GSK 1332/12). Art. 61 ust. 3 k.p.a. określający datę wszczęcia postępowania ma zastosowanie do wszelkich spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, jaki jest przedmiot sprawy, objętej wnioskiem i niezależnie od tego, czy i w jaki sposób przepisy prawa materialnego określają terminy wystąpienia z takim wnioskiem do organu administracji (wyrok NSA z 8 lutego 2007, II OSK 327/06), czyli generalna zasada wyrażona w art. 61 § 3 kpa wskazująca dzień doręczenia żądania organowi jako datę wszczęcia postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzorczym (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013, I OSK 193/12). Konkludując można rzec, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. (wyrok NSA z 19 stycznia 2009, II OSK 1892/07), czyli art. 61 k.p.a. wyznacza granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem podzielić należy pogląd Wojewody, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest przeprowadzenie oceny wniesionego żądania, w szczególności pod kątem at. 61a k.p.a., tj. czy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub czy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednakże powyższe nie oznacza, że dopóki organ nie uzna w formie procesowej, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte w rozumieniu art. 61a k.p.a., to nie jest zobligowany jakimikolwiek terminami procesowy, w przeciwnym bowiem wypadku sanowałby swoją bezczynność, bez możliwości poddanie jej kontroli instancyjnej, a następczo sądowej, co w praktyce, do skutku, mogłoby wiązać się z pozbawieniem strony prawo do sądu. Dostrzec bowiem wypada, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma swoją podstawę w przepisach procedury administracyjnej i jest efektem ich zastosowania w odniesieniu do żądania zgłoszonego organowi administracji. Wydanie tego postanowienia oznacza natomiast, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Powyższe wszakże nie oznacza, że wydając postanowienie w trybie art. 61a k.p.a. organ zwolniony jest z dyrektywy wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., przeciwnie postanowienie oparte na art. 61a k.p.a. stanowi właśnie egzemplifikację rzeczonej zasady.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do jednoczesnego orzekania o grzywnie i sumie pieniężnej, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" wyrażający zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Oznacza on, że Sąd może orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1314/16, opub w LEX nr 2255883; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, opub. w LEX nr 2273053; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17, opub. w LEX nr 2360938; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16, CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej - choć wskazane funkcje też zachowują swe znaczenie - to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd wymierzył organowi grzywnę, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, której wysokość - biorąc pod uwagę niemalże całkowitą bezczynność procesową organu, czasookres tej bezczynności w załatwieniu sprawy i charakter postępowania, w relacji do możliwości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a. - jest wręcz symboliczna.

Natomiast Sąd nie uwzględnił również wniosek skarżących o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), uznając, że orzeczona grzywna spełni pokładane w niej cele.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.