Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2991/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7, art. 145, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154, art. 144
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz C. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 3162/13 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 3162/13 po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: POW NFZ) w dniu 31 marca 2011 r. ogłosił przeprowadzenie postępowania nr [...] w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (dwa zespoły), świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (dwa zespoły) na obszarze [...] - rejon j. na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

Do postępowania zgłosiło się dwóch oferentów: C. Sp. z o.o. (nazywane dalej: "skarżącym" oraz "CRM") oraz C. w J., (dalej: również COM).

Po dokonaniu kontroli obu oferentów biorących udział w postępowaniu komisja konkursowa dnia 25 maja 2011 r. zawiadomiła o odrzuceniu oferty złożonej przez C.O.M. w J. z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie.

W związku z rozstrzygnięciem w dniu 10 czerwca 2011 r. postępowania nr [...], C.O.M. w J. pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. wniosło do dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia konkursu i uwzględnienia bezpodstawnie pominiętej (odrzuconej) oferty tegoż podmiotu.

Dyrektor POW NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] oddalił odwołanie C.O.M. w J. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] uznając, że złożona przez niego oferta została odrzucona zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wobec czego nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, a postępowanie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy.

Prezes NFZ w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] uchylił ww. decyzję i uwzględnił odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej złożone przez COM w J.

Pismem z dnia 20 października 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., która wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2259/11 została przez Sąd uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2012 r. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku uwzględnienia przez Prezesa NFZ odwołania - na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 167, poz. 1027), złożonego przez uczestnika postępowania konkursowego, dla którego rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było niekorzystne - posiada przymiot strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., uchylił decyzję Dyrektora POW NFZ z dnia [...] lipca 2011 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia zgodnie z wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2259/11.

Dyrektor POW NFZ, po rozpatrzeniu odwołania COM w J., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w całości.

W uzasadnieniu decyzji podał, że na skutek zdarzenia o charakterze faktyczno-prawnym, jakim było przeprowadzenie ponownie postępowania w trybie rokowań i zawarcie umowy z COM, przestała istnieć szczególna relacja pomiędzy sytuacją faktyczną COM, a jego sytuacją prawną, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej "w ramach konkursu ofert". Organ stwierdził, że taka sytuacja skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 ust. 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora POW NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że niepodjęcie przez Dyrektora POW NFZ decyzji o umorzeniu postępowania skutkowałoby tzw. tożsamością sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach. Wskazał również, że zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu. Tak więc w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Funduszu przepisy ustawy o świadczeniach zobowiązują dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do przeprowadzenia po raz kolejny postępowania, prowadzonego w trybie rokowań, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Obowiązek ten nakładany jest na dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu już w momencie uwzględnienia odwołania przez Prezesa Funduszu bez uzależniania go od decyzji jakie mogą zapaść w toczącym się ewentualnie postępowaniu administracyjnym.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą -Dyrektora POW NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że decyzje organów obu instancji zasługiwały na uchylenie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w istocie spór dotyczył rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego przez dyrektora POW NFZ w dniu 31 marca 2011r. w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011r. do 31 grudnia 2015r. Zgodnie z opisanym stanem faktycznym ostatecznie konkurs ten rozstrzygnięto rokowaniami, pierwotnego postępowania ogłoszonego w trybie konkursu ofert jednak nie zakończono. Od decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011r., którą uwzględnił odwołanie COM i uchylił decyzję Dyrektora POW NFZ z [...] lipca 2011r. została wniesiona skarga do WSA w W. Skargę tę WSA uwzględnił, stwierdzając jednocześnie, że decyzja nie podlega wykonaniu. Wskazał przy tym, że nie dopuszczając CRM do udziału w postępowaniu odwoławczym, wywołanym przez COM, NFZ naruszył interes prawny CRM. Jednocześnie WSA nakazał przeprowadzenie ponownego postępowania z udziałem CRM oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu takim rozstrzygnięciem nie jest rozstrzygnięcie zapadłe w dodatkowym postępowaniu w trybie rokowań o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, na obszarze [...] – rejon J., na okres od dnia 1 lipca 2011r. do dnia 31 grudnia 2015r. Ogłoszeniem z dnia 3 listopada 2011 r. dyrektor POW NFZ wybrał ofertę COM jako najkorzystniejszą. Decyzja ta w toku dalszego postępowania stała się ostateczna, ale wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1490/12 stwierdził nieważność decyzji Prezesa NFZ z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora POW NFZ z [...] marca 2012r. z uwagi na odpadnięcie podstawy prawnej do przeprowadzenia rokowań tj. prawomocne uchylenie przez WSA w W. decyzji Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2011r. Jednocześnie stwierdzając nieważność ww. decyzji WSA orzekł, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu. Od wyroku WSA w W. skargi kasacyjne wniósł NFZ oraz COM, jednak wyrokiem z 23 lipca 2014 r. NSA skargi kasacyjne oddalił i wyrok WSA stwierdzający nieważność obu decyzji wydanych w sprawie postępowania w trybie rokowań stał się prawomocny. Pomimo zapadnięcia opisanych rozstrzygnięć dyrektor POW NFZ umorzył postępowanie konkursowe w całości wskazując, że ponownie przeprowadzone postępowanie w trybie rokowań miało jakoby sanować wcześniejsze postępowanie konkursowe, jednocześnie je zastępując oraz, że postępowanie konkursowe należy w tej sytuacji traktować jako unieważnione, a Prezes NFZ decyzję tę utrzymał w mocy.

Sąd wskazał, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. wiąże się z trwałą i nieusuwalną przeszkodą w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania. Przepis ten również kładzie akcent na przeszkodę w postaci bezprzedmiotowości czyli braku przedmiotu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie sposób jest stwierdzić, że postępowanie przeprowadzone przez dyrektora POW NFZ w R. było dotknięte ww. przeszkodami. Zgodnie z powyższym, nieprawidłowe jest stwierdzenie organu I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz Prezesa NFZ w decyzji z [...] października 2013 r. zgodnie z którym ponowne przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań sanowało wcześniejsze postępowanie konkursowe, zastępując je oraz, że postępowanie, które było prowadzone z naruszeniem interesu prawnego CRM, należy traktować jako unieważnione. Takie stanowisko jest pozbawione podstawy prawnej nie może być więc podstawą rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd zauważył, że nie ma przepisu prawa ani w k.p.a. ani w ustawie o świadczeniach, który umożliwia takie rozstrzygnięcie organu, a takiej możliwości nie daje również zastosowanie art. 105 k.p.a.

Istotne jest, iż organy mają obowiązek działać na podstawie właściwych przepisów prawa – w tym wypadku na podstawie art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że postępowanie w trybie rokowań może być przeprowadzone, jeżeli uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione. Wbrew twierdzeniom organów pierwszej i drugiej instancji o rzekomym "domniemanym unieważnieniu postępowania konkursowego", postępowanie konkursowe - do chwili obecnej - nie zostało unieważnione zarówno decyzją Dyrektora POW NFZ w R., jak również decyzją Prezesa NFZ. Także w kluczowej dla sprawy decyzji z dnia 26 sierpnia 2011 r. Prezes NFZ nie unieważnił postępowania konkursowego. Co więcej, postępowanie to nie zostało unieważnione orzeczeniami WSA oraz NSA, które rozpoznawały sprawę. Powyższe oznacza, że to postępowanie de facto nie zostało zakończone i wymaga stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu.

WSA w W. odnosząc się do stanowiska organu zgodnie z którym ponownie przeprowadzone postępowanie w trybie rokowań oznacza sanowanie wcześniejszego postępowania konkursowego, zastępując je, oraz, że tym samym postępowanie konkursowe należy traktować jako unieważnione, stwierdził, że taka wykładnia przepisów oznaczałaby jednak, że wykorzystanie możliwości zaskarżenia przez stronę, której interes prawny został naruszony w toku postępowania konkursowego, poprzez wniesienie skargi do WSA, byłoby bezcelowe. Fakt późniejszego przeprowadzenia rokowań przez organ skutkowałby niemożliwością rozstrzygnięcia niezakończonego postępowania konkursowego. Oznaczałoby to również pozbawienie strony uprawnienia do skorzystania z prawa do sądu w pełnym zakresie, a także iluzoryczność ochrony sądowej w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi.

Jeżeli stwierdzono niezgodne z prawem przeprowadzenie konkursu, nakazano Dyrektorowi POW NFZ w R. dokonanie stosownych korekt i następnie rozstrzygnięcie sprawy, jednocześnie stwierdzając nieważność przeprowadzonych rokowań, to dokonywana przez organ wykładnia przepisów i stawiana teza o zastąpieniu pierwotnego postępowania konkursowego przeprowadzonymi później rokowaniami stanowi przejaw rażącego lekceważenia przepisów prawa – art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach i orzeczeń sądów administracyjnych i normy art. 153 p.p.s.a.

Wykładni oceny postępowania w trybie rokowań i jego wpływu na niniejszej postępowanie konkursowe dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1490/12 stwierdzając, że wynik postępowania w trybie rokowań nie jest zależny od wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Zauważył, że na skutek decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ procedował w sprawie dotyczącej rokowań. Decyzja ta skutecznie została wyeliminowana z obrotu.

Skoro zatem postępowanie przeprowadzane na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie ma wpływu na bieg toczącego się postępowania wywołanego skargą, o której mowa w art. 154 ust. 8 ustawy i nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania, to tym samym uznać należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ma pierwotne postępowanie konkursowe, a postępowanie w trybie rokowań przeprowadzane na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ma niejako charakter następczy, dopuszczalne jest jedynie w razie unieważnienia postępowania konkursowego (art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach), a w rozstrzyganej przez Sąd sprawie nie ma i nie może mieć wpływu na ostateczny wynik sprawy związanej z wniesionym w dniu 16 czerwca 2011 r. odwołaniem przez COM.

Sąd uznał również, że Prezes NFZ w skarżonej decyzji nie ma racji podnosząc, że decyzja Prezesa NFZ z dnia 26 sierpnia 2011 r., która była podstawą prawną wraz z decyzją ją poprzedzającą do przeprowadzania rokowań w przedmiotowym konkursie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] jest ważna, ponieważ wyrok WSA w W. z 13 czerwca 2013 r., który stwierdził ich nieważność (sygn. akt VI SA/Wa 1490/12) jest nieprawomocny.

Przedmiotowy wyrok WSA w W. z 13 czerwca 2013 r. zawierał rozstrzygnięcie, że decyzje, których nieważność Sąd stwierdził nie podlegają wykonaniu. Tego rodzaju stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku, że uchylone decyzje (dotyczy to również stwierdzenia nieważności) nie podlegają wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a., oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję (stwierdzający jej nieważność) nie jest jeszcze prawomocny. Powyższa wykładnia art. 152 p.p.s.a. jest utrwalona zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym. Zauważyć ponadto należy, że obecnie wyrok WSA w W. z 13 czerwca 2013 r., VI SA/Wa 1490/12 jest już prawomocny. Wyrokiem z 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 2055/13, NSA oddalił bowiem skargi kasacyjne na powyższe orzeczenie WSA w W.

1.)Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

ustalenia, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia, naruszyły zasady prowadzenia

postępowania procedując proces odwoławczy od rozstrzygnięcia konkursu ofert

poprzez:

ustalenia, że przeprowadzono rokowania po uwzględnieniu odwołania COM w J., pomimo odpadnięcia podstawy do ich przeprowadzenia;

nie unieważnienie postępowania konkursowego przez organ pierwszej albo drugiej

instancji,

ustalenia, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania,

ponieważ stwierdzono nieważność decyzji wydanej na skutek odwołania od

rozstrzygnięcia rokowań, co znalazło swoje ostateczne potwierdzenie w wyroku NSA z

dnia 23 lipca 2014 r.,

- ustalenia, że postępowanie w trybie rokowań nie mogło być przeprowadzone,

ponieważ postępowanie w trybie konkursu ofert nie zostało uprzednio unieważnione przez Prezesa Funduszu,

ustalenia, że nie można było przeprowadzić rokowań, albowiem postępowanie

konkursowe nie zostało unieważnione wyrokami WSA i NSA,

ustalenia, że postępowanie konkursowe zostało zastąpione rokowaniami z rażącym

naruszeniem art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach i art. 153 p.p.s.a,

pomimo tego, że odpowiednio:

w wyniku wydania decyzji przez Prezesa, o której mowa w wyroku, na podstawie art.

154 ust. 7 w zw. z art. 145 ustawy o świadczeniach, organ pierwszej instancji miał

obowiązek przeprowadzenia rokowań zarówno z COM w J., jak i z CRM w J.,

WSA w zaskarżonym wyroku ustalił, że w wyniku uwzględnienia odwołania COM przez

Prezesa Funduszu, postępowanie konkursowe należało traktować jako unieważnione,

organ pierwszej instancji umorzył postępowanie dotyczące konkursu ofert w dniu 8 sierpnia 2013 r., a Prezes Funduszu utrzymał tę decyzję w dniu 10 października 2013 r., a więc niemal rok przed wyrokiem NSA z dnia 23 lipca 2014 r., wobec czego organy

Funduszu nie były w stanie antycypować rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia

nieważności decyzji oddalającej odwołanie CRM od rozstrzygnięcia rokowań,

WSA w zaskarżonym wyroku ustalił, że wobec uwzględnienia odwołania COM przez Prezesa Funduszu, postępowanie konkursowe należało traktować jako unieważnione,

postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione wyrokami WSA i NSA, ponieważ

wyroki te dotyczyły jedynie decyzji wydanej na skutek złożenia przez CRM odwołania od

rozstrzygnięcia rokowań,

postępowanie w trybie rokowań nie zastąpiło konkursu ofert z rażącym naruszeniem

prawa, lecz musiało zostać przeprowadzone w celu niezwłocznego zabezpieczenia

świadczeń w rodzaju: ratownictwo medyczne, na skutek kasacyjnego charakteru decyzji

Prezesa Funduszu i konieczności przez organ pierwszej instancji odpowiedniej realizacji normy art. 145 ustawy o świadczeniach.

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), polegające na przyjęciu, że organy Funduszu naruszyły przepis art. 154 ust. 7 o świadczeniach poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji bez rozstrzygnięcia w zakresie konieczności unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w szczególności poprzez nie unieważnienie postępowania konkursowego przez organ pierwszej albo drugiej instancji, pomimo tego, iż zgodnie z treścią w/w przepisu w zw. z art. 144 ust. 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach, te ostatnie przepisy stosuje się odpowiednio, wobec czego decyzja organu drugiej instancji ma charakter kasacyjny i nie ma tu wymogu unieważnienia postępowania konkursowego, wobec czego odpada obowiązek unieważnienia postępowania konkursowego, natomiast organ pierwszej instancji ma obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu zabezpieczenia świadczeń wobec tego, że decyzją organu drugiej instancji został zniesiony wynik postępowania konkursowego, a komisja konkursowa uległa rozwiązaniu.

2.) Również COM w J. zaskarżyło w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od CRM Sp. z o.o. J. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2013r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] sierpnia 2013r. na podstawie błędnego stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach, które miało wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2013r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] sierpnia 2013r. na podstawie błędnego stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 144 pkt 1 w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym przed 21 listopada 2013r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że unieważnienie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, które poprzedzało postępowanie w trybie rokowań i zostało zakończone uwzględnieniem odwołania przez Prezesa NFZ, następowało poprzez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zauważył, że ustawa o świadczeniach nie wskazuje wprost co dzieje się z wcześniej przeprowadzonym postępowaniem konkursowym, jeśli zgodnie z brzmieniem art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym do 20 listopada 2013r.) Prezes NFZ uwzględnił odwołanie w wyniku czego powstał obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania. Należy przyznać rację Prezesowi NFZ, że sytuacja w której zastosowanie miał art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie wymagała odrębnego rozstrzygnięciu o unieważnieniu postępowania konkursowego, skoro bezpośrednią (ustawową) konsekwencją uwzględnienia odwołania było przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań. Ponieważ była to sytuacja zgoła odmienna od okoliczności skutkujących unieważnieniem postępowania na podstawie art. 150 ustawy o świadczeniach, przyjęcie przez Prezesa NFZ założenia o unieważnieniu postępowania konkursowego z mocy samego prawa było w pełni uzasadnione. Z powyższych względów nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pierwotne postępowanie konkursowe nie zostało zakończone oraz, że ani dyrektor POW NFZ w R., ani Prezes NFZ nie unieważnili tego postępowania stosownym rozstrzygnięciem. W tym zakresie jednostkom NFZ nie można przypisać żadnych uchybień, gdyż po uwzględnieniu odwołania nie wydaje się odrębnego postępowania w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2042/06, opubl. LEX 394025, zgodnie z którym postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, wskazał, że o takim następczym braku normy prawnej można mówić, gdy Prezes NFZ uwzględnił odwołanie (decyzją z 12 lipca 2013r.), a jego decyzja stała się prawomocna, wskutek braku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Od tego momentu, zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jedynym dopuszczalnym trybem procesowania są rokowania, co oznacza, że uprzednie postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert należy uznać za bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są niezasadne, chociaż nie wszystkie twierdzenia i argumenty Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku zasługują na podzielenie.

Należy podkreślić, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Ponadto w myśl art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Władny zatem jest badać sprawę tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania kasacyjnego poddał ocenie prawnej zarzuty podniesione w obydwu skargach kasacyjnych, które zostały oparte na dwóch podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarówno zarzuty skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i skargi COM zwalczają stanowisko Sądu I Instancji, który uznał, że brak było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie konkursu ofert, i w konsekwencji umorzenia tego postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej COM w J. należy uznać, że nie jest ona zasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zasadniczego problemu tzn. tego, czy istniała w sprawie bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., pozwalająca organowi umorzyć postępowanie administracyjne.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że z chwilą wydania przez Prezesa NFZ ostatecznej i niezaskarżonej decyzji nr [...] z [...] 07.2013r. uchylającej decyzję Dyrektora POW NFZ z dnia [...] lipca 2011r. bezprzedmiotowe stało się dalsze procedowanie w trybie konkursu ofert, gdyż od tego momentu, na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jedynym dopuszczalnym prawnie trybem procedowania są rokowania, prowadzone na podstawie art. 145 ustawy o świadczeniach.

Argumentacja ta nie może być skuteczna.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że nie ulega wątpliwości, iż postępowanie prowadzone przez komisję konkursową w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym.

Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r., w sprawie sygn. akt II GSK 186/06). Zgodnie bowiem z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Na podstawie art. 154 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od tej decyzji świadczeniodawcy przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4 (przez Prezesa Funduszu), przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Do ponownie przeprowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że wbrew twierdzeniom kasatora decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2013r. uchylająca decyzję dyrektora POW NFZ z dnia [...] lipca 2011r. nie była tą decyzją, o jakiej jest mowa w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a która w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała stać się podstawą do przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań w celu zwarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ratownictwa medycznego w rejonie j. Tą decyzją była bowiem, co było w sprawie niesporne, decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011r., która została jednak uchylona przez WSA w W. wyrokiem z dnia 6 marca 2012r. (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 6 marca 2013r.). Wobec tego wywody autora skargi kasacyjnej na temat ostateczności i prawomocności decyzji z dnia [...] lipca 2013r. nie mogą mieć w sprawie żadnego znaczenia.

Argumentacja skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., nie może zostać podzielona z drugiego jeszcze powodu. A mianowicie dlatego, iż przyczyny umorzenia postępowania i jego bezprzedmiotowości były inaczej określone w zaskarżonych decyzjach i to one właśnie były podstawą orzekania przez Sąd I instancji. Jak wynika z decyzji organu I instancji , po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z [...] sierpnia 2011r., mocą której uwzględnił on odwołanie COM, na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przeprowadzone zostało przez POW NFZ postępowanie w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w analogicznym przedmiocie, jak poprzednie postępowanie, przy udziale tych samych oferentów co w zaskarżonym postępowaniu konkursowym. Rokowania zakończyły się uznaniem oferty COM za najkorzystniejszą. Jak wskazano w decyzji z [...] sierpnia 2013r " Na skutek zdarzenia o charakterze faktyczno – prawnym, jakim było przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań i zawarcie umowy z COM przestała istnieć szczególna relacja między sytuacją faktyczną COM, a jego sytuacją prawną, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci decyzji administracyjnej w ramach konkursu ofert. Tak sytuacja skutkuje bezprzedmiotowością postępowania." Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy ww. decyzję dyrektora POW NFZ, zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, co do przyczyn umorzenia, a Sąd I instancji w postępowaniu, zakończonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. te właśnie przyczyny oceniał.

Zatem ani WSA, ani wcześniej organy nie brały pod uwagę okoliczności polegającej na wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013r. (nr [...]) przez Prezesa NFZ jako podstawy do uznania, że bezprzedmiotowe stało się dalsze procedowanie w trybie konkursu ofert. Uwzględniając, że to zaskarżona decyzja wraz z wyrażoną w niej podstawą prawną oraz faktyczną jest kontrolowana przez WSA w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a rezultat tego postępowania może być z kolei przedmiotem sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej, podawanie przez stronę innych jeszcze przyczyn umorzenia postępowania w skardze kasacyjnej, niż przyjęte przez organ w decyzji, nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. to kasator, nieprawidłowo go zgłaszając w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., łączy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu z wyrokami wydanymi w sprawie dotyczącej przeprowadzonych rokowań (wyrok WSA sygn. akt VI SA/Wa 2259/11 i NSA sygn akt II GSK 1163/12). W związku z tym wydaje się, że zarzut ten polega na nieporozumieniu. Co prawda Sąd I instancji odnosił się do tych właśnie wyroków, jednak z jego wywodów wynika, iż naruszenie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie upatruje w istocie w niewykonaniu zaleceń dotyczących stwierdzenia przeprowadzenia konkursu niezgodnie z prawem, wobec czego nakazano Dyrektorowi POW NFZ dokonanie stosownych korekt, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Te zalecenia były wydane w postępowaniu, w którym zapadły wyroki VI SA/Wa 2259/11 (WSA w W.) oraz II GSK 1163/12 (NSA) i wskazywały one na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku uwzględnienia przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach odwołania złożonego przez uczestnika postępowania, dla którego rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było niekorzystne. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby kasator kwestionował konieczność wykonania tych zaleceń przez organ. Dlatego też zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Kolejny zarzut został oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i dotyczy błędnej wykładni prawa materialnego.

Ponieważ zarzut ten jest analogiczny, jak zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony przez Prezesa NFZ i zarzuty te sprowadzają się w istocie do tego samego zagadnienia prawnego, zostaną poddane wspólnej analizie.

W tym zakresie w obu skargach kasacyjnych wskazuje się, że prawidłowa jest taka wykładnia art. 154 ust. 7 w zw. z art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którą unieważnienie postępowania konkursowego, w sytuacji wydania przez Prezesa NFZ decyzji uwzględniającej odwołanie, następuje z mocy samego prawa i nie wymaga wydania odrębnego rozstrzygnięcia. To stwierdzenie posłużyło w dalszej kolejności do uznania (co wynika też z zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji), że skoro postępowanie konkursowe traktuje się jako "unieważnione", to ponownie przeprowadzone postępowanie w sprawie zawarcia umowy – w trybie rokowań - "sanowało postępowanie wcześniejsze, niejako je zastępując". Ma to świadczyć w efekcie, że na chwilę wydania decyzji o umorzeniu nie istniał już przedmiot pierwotnie prowadzonego postępowania konkursowego. Z tą koncepcją nie zgadzał się Sąd I instancji i – co do zasady – jego stanowisko należy podzielić. Koncepcja taka nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a ponadto jej zastosowanie w każdym wypadku, w którym, wobec uwzględnienia odwołania na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przeprowadzonoby skuteczne rokowania, doprowadzałby do pozbawienia strony możliwości dalszej weryfikacji prawidłowości postępowania administracyjnego, czyniąc postępowanie sądowoadministracyjne pozornym i wręcz zbędnym. Przyznane na mocy art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawo do wniesienia skargi do sądu byłoby pozbawione jakiegokolwiek znaczenia, gdyż niemal w każdym wypadku (przeprowadzenie postępowania w celu zawarcia umowy musi być przecież regułą, wobec konieczności zapewnienia świadczeń zdrowotnych w zakwestionowanym zakresie) postępowanie konkursowe traktowane byłoby jako "unieważnione" i tym samym zbędne, czy nawet niedopuszczalne byłoby dalsze procedowanie w tej sprawie.

Na przyjęcie takiego stanowiska, prezentowanego w decyzjach oraz skargach kasacyjnych w niniejszej sprawie, nie pozwala również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone, w wyroku z dnia 13 czerwca 2013r. sygn. akt VI SA/Wa 1490/12, dotyczącym przeprowadzonych, w wyniku uwzględnienia odwołania w niniejszym postępowaniu konkursowym, rokowań. WSA stwierdził, że wobec uchylenia jej przez Sąd, decyzja Prezesa NFZ z dnia 26 sierpnia 2011r. przestała wywoływać skutki prawne. Jednocześnie, na skutek wyeliminowania z obrotu tej decyzji pozostała w obrocie decyzja Dyrektora POW z dnia 4 lipca 2011r. i zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od tej decyzji. To właśnie niezakończenie postępowania konkursowego było przyczyną nieważności decyzji wydanych w postępowaniu dotyczącym rokowań. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2014r. sygn. akt II GSK 2055/13. Co prawda słusznie podnosił organ w skardze kasacyjnej, iż wyrok VI SA/Wa 1490/12 nie był w chwili wydania zaskarżonej decyzji wyrokiem prawomocnym, to nie można jednak nie zauważyć, że zawierał on w pkt. 2 rozstrzygniecie w kwestii wykonalności (decyzje, których nieważność sąd stwierdził nie podlegają wykonaniu). Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji w niniejszej sprawie, tego rodzaju stwierdzenie oznacza, że decyzje te nie wywołują skutków prawnych , które wynikają z ich rozstrzygnięcia - od chwili wydania wyroku.

W tej sytuacji przyjęcie, że dalsze postępowanie administracyjne odnoszące się do etapu konkursowego jest bezprzedmiotowe byłoby wadliwe, a ponadto ignorujące wyrok wydany w sprawie VI SA/Wa 1490/12 (a na etapie przed Sądem I instancji również wyrok NSA sygn. akt II GSK 2055/13).

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutu naruszenia prawa materialnego powołanego w obu skargach kasacyjnych jeszcze raz należy podkreślić i zgodzić się z Sądem I instancji, że postępowanie w sprawie konkursu nie może zostać traktowane "jako unieważnione" i nie zostało też unieważnione wprost – stosownie do treści art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Jednak mają w tym zakresie również rację skarżący kasacyjnie, że art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach takiego unieważnienia nie wymaga, gdyż artykuł 144 pkt 1 ustawy stosuje się "odpowiednio", z kolei art. 150 zawiera zamknięty katalog sytuacji, które warunkują unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń i żadna z tych sytuacji nie występuje w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym owa w art. 154 ust. 7 ustawy. Prawidłowe jest wobec tego, zdaniem NSA, stanowisko zgodnie z którym art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach stanowi samodzielną podstawę do przeprowadzenia rokowań, bez konieczności wcześniejszego unieważniania postępowania konkursowego, i postępowanie w sprawie rokowań ma charakter niejako następczy, w stosunku do postępowania głównego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jakim było postępowanie konkursowe.

Słusznie zatem w rezultacie przyjął Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne odnoszące się do etapu postępowania konkursowego nie zostało zakończone, wobec czego dalsze procedowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej COM dotyczący bezpodstawnego uchylenia decyzji przez Sąd I instancji postawiony w pkt I tiret pierwsze. We wskazanym przez WSA jako podstawa rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. mieści się bowiem nie tylko naruszenie art. 144 pkt 1 u.ś.o.z., ale także art. 153 p.p.s.a., który, jak przyjmuje się w orzecznictwie jest również przepisem o charakterze materialnoprawnym, a którego naruszenie w zaskarżonym postępowaniu administracyjnym słusznie stwierdzono.

Nie są również trafne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania ten skarżący wskazał jako naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., które to zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

Należy podkreślić, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym (tak samo, jak art. 151 p.p.s.a.) co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, czy wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II OSK 2387/12). Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu (w tym przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.) ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny – zdaniem skarżącego – dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę. Tych warunków skarżący kasacyjnie nie spełnił odnośnie zarzutu wskazanego w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Wskazując w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c), zarzucił dokonanie wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji poprzez art. 1 ust. 1 p.u.s.a., co również nie mogło być skuteczne. Przepis art. 1 p.u.s.a., określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stąd też art. 1 § 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.