Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2240/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33(9) ust. 1 i 1a, art. 33(9) ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1166
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.
article: art. 233, art. 227, art. 37 § 1 pkt 2, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1430/23 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2022 r. nr DZP-I.612.43.2022 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Uchwałą z 24 września 2022 r. nr 50/2022 Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Olsztynie, działając na podstawie art. 33¹ ust. 1, art. 33⁹ ust. 3 i art. 33¹⁰ ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1166 - dalej ustawa) ustaliła K. T. (obecnie P. - dalej jako skarżąca) negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. W uzasadnieniu wskazano, że zdająca uzyskała z testu 99 punktów, zaś pozytywny wynik z egzaminu uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 100 punktów.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Sprawiedliwości decyzją z 7 grudnia 2022 r. nr DZP-I.612.43.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę.

Organ nie podzielił zastrzeżeń strony, jakoby udzieliła ona prawidłowej odpowiedzi na pytania testowe nr 35 i 108.

W odniesieniu do pytania nr 108 Minister przytoczył jego pełne brzmiało, tj. "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie jest prowadzone przez organ administracji publicznej dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy prawo do wniesienia:

A. ponaglenia;

B. zażalenia,

C. skargi.

Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A", oparta na treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten brzmi: "§ 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zdająca udzieliła natomiast odpowiedzi "C".

W ocenie organu istotę zakwestionowanego pytania nr 108 stanowiło udzielenie odpowiedzi zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, jak nazywa się środek, który przysługuje stronie, jeżeli postępowanie jest prowadzone przez organ administracji publicznej dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Podstawę prawną do udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie stanowi wspomniany art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Ministra porównanie treści pytania wraz z propozycjami odpowiedzi z brzmieniem powołanej wyżej regulacji obrazuje bez wątpliwości, że jedyną prawidłową odpowiedź na pytanie nr 108 stanowi odpowiedź "A", będąca odzwierciedleniem normy ustawowej. W przypadku takim stronie przysługuje zatem ponaglenie, zgodnie z prawidłową odpowiedzią "A", nie zaś zażalenie, jak wskazano w odpowiedzi ("B") ani skarga, jak zaproponowano w odpowiedzi "C". Argumentacja strony w ocenie organu sprowadza się do nieskutecznej próby podważenia prawidłowości pytania, poprzez szerokie wywodzenie, że w przypadku przewlekłości postępowania przysługuje także skarga.

Pytanie nr 108 miało na celu wyłącznie sprawdzenie wiedzy zdających co do środka, jaki przysługuje, zgodnie z k.p.a., w przypadku przewlekłości postępowania. Środkiem tym jest zaś ponaglenie, co wynika expressis verbis z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ stwierdził, że odwołująca próbuje podważyć prawidłowość pytania poprzez utożsamianie ponaglenia ze skargą, wyłącznie dlatego, że takiej odpowiedzi udzieliła w czasie egzaminu, podczas rozwiązywania zestawu pytań testowych. Przyjmując za słuszną tę retorykę, można by równie dobrze dowodzić prawidłowości odpowiedzi "B", bo przecież strona w zażaleniu mogłaby, przy okazji, podnieść również fakt przewlekłości postępowania.

Z treści pytania nr 108 jednoznacznie wynika, że dotyczy ono uprawnienia, jakie ma strona postępowania administracyjnego do zwalczania przewlekłości postępowania. Obejmuje to zatem sytuację, która dotyczy postępowania administracyjnego w konkretnej (właściwej) sprawie. Uprawnienie to (ponaglenie) jest w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak już wskazano wyżej, środek ten dotyczy właściwej sprawy administracyjnej, a co istotne i co wynika z treści pytania - prawo do wniesienia ponaglenia służy stronie (uczestnikowi na prawach strony). Jest to środek prawny uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego i o taki środek chodzi w pytaniu.

Natomiast skarga nie posiada cech środka prawnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub procedurach szczególnych oraz w istocie zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Skarga jest środkiem kontroli wszelkiej działalności aparatu państwowego, tj. przedmiotem skargi może być zatem dowolna sprawa dotycząca funkcjonowania organu lub instytucji zobowiązanej do przyjmowania skargi (art. 227 k.p.a.).

Zdaniem organu pytanie nr 108 dotyczyło wyłącznie znajomości tego, jaki środek, zgodnie z k.p.a., przysługuje stronie, w przypadku przewlekłości postępowania. Środkiem takim zgodnie z wolą ustawodawcy jest zaś ponaglenie, a nie skarga ani zażalenie.

III.

Po rozpatrzeniu skargi K. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1430/23 uchylił ww. decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

W pierwszej kolejności WSA przytoczył zasady obowiązujące przy przeprowadzaniu egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, wraz z powołaniem przepisów prawa je regulujących.

Analizując podniesione względem decyzji i pytań testowych zarzuty, WSA uznał, że niezasadne są te z nich, które dotyczyły pytania nr 35. Pytanie to spełnia przesłankę prawidłowości wyłącznie jednej odpowiedzi. Jest prawidłowo, precyzyjnie i jednoznacznie skonstruowane. Odpowiedz zakreślona przez zdającą jest jednoznacznie fałszywa w świetle regulacji ustawowej. Brak zatem jest podstaw do przyznania skarżącej punktu za to pytanie.

Odnośnie natomiast pytania testowego nr 108 WSA wskazał, że nie spełnia ono kryteriów ustawowych i rację w tym przypadku ma strona skarżąca.

Jak wyjaśnił, literalne brzmienie art. 227 k.p.a., z którego wprost wynika możliwość złożenia skargi w sytuacji gdy organ przewlekle załatwia sprawę, nie może skłaniać do uznania, iż zdająca zakreślając odpowiedz "C" udzieliła błędnej odpowiedzi. Tym samym konstrukcja pytania jak i odpowiedzi nie spełniała warunków nakazanych w art. 33⁹ ust. 1a u stawy.

W tym przypadku naruszono zasady przygotowania pytań testowych na egzamin wstępny na aplikację prawniczą, w tym warunek jednoznaczności pytań i odpowiedzi z testu. Niewątpliwie wskazana w kluczu odpowiedź "A" jest prawidłowa, czego nikt nie kwestionuje. Jednak art. 227 k.p.a. stanowi, że przedmiotem uprawnienia w postaci skargi, która zawiera się w odpowiedzi "C" pytania nr 108, może być w szczególności przewlekłe załatwianie spraw. Prawidłowe jest zatem twierdzenie, że art. 37 k.p.a. nie jest jedynym przepisem k.p.a., który wskazuje uprawnienie przysługujące stronie w sytuacji przewlekłego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Skarga może zostać wykorzystana w przypadku wystąpienia przewlekłości postępowania, co wynika wprost z literalnego brzmienia art 227 k.p.a. Prawidłowo zatem skarżąca stwierdziła, że pytanie nr 108 ma więcej niż jedną prawidłową odpowiedz. Treść odpowiedzi oznaczonej literą "C" tworzyła w zestawieniu z pytaniem nr 108 wypowiedz prawidłową. Argumentacja skarżącej jest racjonalna, nie stanowi jedynie polemiki ze stanowiskiem organu.

Analizując literalnie przepisy k.p.a. Sąd wskazał, że w przypadku, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób opisany w treści pytania nr 108, a więc w sposób przewlekły stronie przysługuje zarówno prawo do wniesienia skargi zgodnie z art. 227 k.p.a., jak i ponaglenia na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Fakt, że prawidłową odpowiedzią była odpowiedź "A" nie ma w tej sprawie przesądzającego znaczenia. Regulacja zawarta w art. 33⁹ ust. 1a ustawy oznacza, że niedopuszczalne jest konstruowanie pytań, co do których więcej niż jedna odpowiedź może być uznana za prawidłową. Zabrania też zamieszczania pytań, co do których żadna z odpowiedzi nie może być uznana za prawidłową. Zdaniem WSA w przypadku stwierdzenia takiej nieprawidłowości w konstrukcji pytania, punktacja za udzieloną na nie odpowiedź, którą także można uznać za poprawną - obok tej wskazywanej przez organ, musi - na zasadzie art. 8 § 1 k.p.a. - uwzględniać korzyść zdającej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że także wtedy, gdy nie ma stosownej procedury weryfikacji błędów w testach, należy dążyć do rzetelności, realizacji zasady prawdy obiektywnej i sprawiedliwych rozstrzygnięć i nie można przyjąć, że wadliwości testu są nieusuwalne (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2006 r. II GSK 381/06, z 22 marca 2007 r. II GSK 22/07, z 19 kwietnia 2007 r. II GSK 326/06).

Sądy administracyjne posiadają kompetencję do weryfikacji pytań zawartych w testach egzaminacyjnych w procedurze naboru na aplikację prawniczą. Sądy są upoważnione w szczególności do dokonania oceny, czy sposób sformułowania pytania oraz odpowiedzi na to pytanie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy o egzaminach na poszczególne aplikacje prawnicze (por. m.in. wyrok NSA z 2 lipca 2008 r. II GSK 234/08; z 24 stycznia 2008 r. II GSK 326/07).

W tej zaś sprawie rezultat kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej daje podstawy, aby uznać, iż wskazywane przez skarżącą pytanie testowe nr 108 nie było prawidłowo skonstruowane i sformułowane, w zakresie odnoszącym się do jego jednoznaczności oraz propozycji zawartych w nim odpowiedzi, spośród których tylko jedna powinna być prawidłowa.

Sformułowane pytanie jak i odpowiedzi, w żaden sposób nie sugerowały tego, że prawidłowa jest jedynie odpowiedz "A". Pytanie mogłoby zawierać zastrzeżenie, iż np.: wniesienie tego środka daje możliwość badania przewlekłości przed sądem administracyjnym. Do odpowiedzi "C" do słowa "skargi" mogły zostać dopisane słowa "do sądu administracyjnego". W pytaniu wprost można było zaznaczyć, iż nie dotyczy ono działu VIII k.p.a.

Zakreślona przez zdającą odpowiedz "C" wynika z literalnego brzmienia art. 227 k.p.a. Strona postępowania w sytuacji gdy jest ono prowadzone przewlekle ma prawo do złożenia skargi.

Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo zatem ustalił, że ilość uzyskanych przez skarżącą punktów z egzaminu testowego na aplikację radcowską była niższa od wymaganej i w związku z tym otrzymała ona notę negatywną. Zakwestionowane pytanie nie odpowiadało wymogom określonym w ustawie o radcach prawnych. Zgodnie ze wzorcem określonym w przepisach, pytanie nr 108 nie zawiera trzech propozycji odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 33⁹ ust. 1 i 1a ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że test przeprowadzany w dniu 22 września 2022 r., w ramach egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, w pytaniu nr 108 zawierał dwie poprawne odpowiedzi oznaczone jako "A" i "C", podczas gdy w istocie poprawną była jedynie odpowiedź oznaczona "A", a tym samym pytanie to było formułowane zgodnie z art. 33⁹ ust. 1 wskazanej ustawy, zatem udzielenie przez Skarżącą błędniej odpowiedzi "C" zasadnie skutkowało nieprzyznaniem jej punktu za to pytanie,

- art. 33⁹ ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że Skarżąca uzyskała w teście 100 pkt, tj. osiągnęła pozytywny wynik, choć w rzeczywistości Skarżąca nie uzyskała pozytywnego wyniku wobec zdobycia 99 punktów;

2. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do argumentów organu, a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotem uprawnienia w postaci skargi, która zawiera się w odpowiedzi "C" pytania nr 108 może być w szczególności przewlekle załatwienie sprawy, a art. 37 k.p.a. nie jest jedynym przepisem k.p.a., który wskazuje uprawnienie stronie przysługujące w sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania.

Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Na wstępie merytorycznych rozważań należy odnieść się do podniesionego przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym argumentu, że kwestia pytania nr 108, jakkolwiek w zakresie dotyczącym egzaminu na aplikację adwokacką, to jednak została już rozstrzygnięta prawomocnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1436/23 (pytanie nr 108 było tożsame zarówno na egzaminie na aplikację radcowską jak i na aplikację adwokacką).

Stanowisko to nie jest zasadne już z tej tylko przyczyny, że kwestia oceny danego pytania testowego jest w każdym przypadku (w każdej sprawie) rozstrzygana przez konkretny skład orzekający. Nie może być zatem mowy o niewypowiedzianym wprost przez Ministra, ale wyraźnie zasugerowanym powołaniem się na wskazany wyrok, związaniem później orzekających składów kierunkiem dokonanej wcześniej oceny danego pytania.

Co jednak ważniejsze, motywem przewodnim powołanego przez Ministra wyroku NSA było uznanie za nieusprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 75i ust. 1, 1a, 1d, 2, 3 w zw. z art. 75a ust. 3 ustawy prawo o adwokaturze, których istota sprowadzała się do kwestionowania przez skarżącą wadliwej konstrukcji jedenastu pytań testowych o numerach: 12, 29, 36, 41, 46, 51, 52, 84, 108, 111, 112. W ocenie NSA orzekającego w powołanej przez organ sprawie, ustalenia co do sposobu sformułowania i konstrukcji pytań testowych oraz ocena odpowiedzi udzielonych przez skarżącą należą do sfery ustaleń faktycznych i ich oceny. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ich ocenę można natomiast zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast nie można tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa czy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak to uczynił autor skargi kasacyjnej.

Jedynie na marginesie NSA wskazał w powołanym wyroku, że WSA dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo zaakceptował ustalenia organu co do tego, że w zakwestionowanych przez skarżącą pytaniach zawarte w kluczu odpowiedzi propozycje - przy uwzględnieniu treści pytań skonstruowanych w oparciu o wskazane przepisy prawa - należało uznać za jedyne prawidłowe odpowiedzi.

Z powyższego nie można jednak wywieść, zwłaszcza wobec braku szczegółowej oceny przez NSA poszczególnych pytań wywołanych deficytami skargi kasacyjnej rozpoznawanej w sprawie o sygn. akt II GSK 1436/23, że w jakikolwiek wiążący na przyszłość sposób przesądzono ocenę prawidłowości sformułowania pytania nr 108.

VIII.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od najdalej idącego uchybienia procesowego, zarzucającego mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje tego naruszenia w niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie ustosunkowaniu się do argumentów organu, a ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotem uprawnienia w postaci skargi, która zawiera się w odpowiedzi "C" pytania nr 108 może być w szczególności przewlekle załatwienie sprawy, a art. 37 k.p.a. nie jest jedynym przepisem k.p.a., który wskazuje uprawnienie stronie przysługujące w sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy zatem przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może być rozważany jako samodzielna podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji w istocie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna np. brak w nim oceny podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia zgoła innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia z argumentacją o braku rozpoznania sprawy przez WSA.

W kontekście podniesionego zarzutu, zwłaszcza w zakresie w jakim zwraca uwagę m.in. na brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do argumentów organu i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a. może być w szczególności przewlekle załatwienie sprawy, zaś art. 37 k.p.a. nie jest jedynym przepisem k.p.a., który nadaje stronie uprawnienie przysługujące w sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania, należy organowi wyjaśnić, że jakkolwiek za posiadające pewną wartość, zwłaszcza porządkującą schemat wypowiedzi, uznać należy odnoszenie się przez WSA niejako "krok po kroku" (z zastosowaniem metody: zarzut - stanowisko wobec niego) do zarzutów skargi czy stanowiska strony wyrażonego w innych pismach (nie wykluczając decyzji organu), to jednak nie jest to ani prawem narzucone rozwiązanie, ani też nie będzie ono w każdej sytuacji konieczne, a nawet pożądane (zwłaszcza wobec mnogości oczywiście niezasadnych twierdzeń, na które sąd pierwszej instancji odpowiada poprzez przedstawianie rzeczowej oceny istoty sprawy, faktów i norm mających w niej zastosowanie i ich oceny). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich uchybień czy wyjaśnień podnoszonych również przez organ w decyzji i kolejnego ich omawiania (zwalczania), przedkładając to ponad całokształt rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest zatem, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena sprawy w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym wynikającej z nich motywacji i oceny sprawy. Możliwe jest więc zbiorcze (niejako problemowe) odniesienie się zarówno do zarzutów skargi, jak również do twierdzeń wyrażonych przez organ w decyzji, bez potrzeby odnoszenia się przez WSA do konkretnych sformułowań.

W niniejszej sprawie WSA wyraźnie przedstawił w czym upatruje wadliwości pytania nr 108, tj. niejednoznaczności sformułowanych odpowiedzi, które w połączeniu z pytaniem nie wyłączają jako prawidłowego sięgnięcia przez osobę zdającą po normę z art. 227 k.p.a. Dokonał przede wszystkim rozkładu całego pytania na czynniki i odniósł to do przewidzianych w nim odpowiedzi. Twierdzenie więc, że nie ocenił tego jaki był cel, który tym pytaniem formułujący je podmiot zamierzał osiągnąć, nie wymagał w ogóle oceny. Kontroli podlega bowiem to, czy pytanie zostało sformułowane w sposób jednoznacznie precyzyjny z tylko jedną możliwą odpowiedzią. Dokonując oceny tego pytania WSA nie naruszył zatem zasad konstrukcji uzasadnienia wyroku, określonych w art. 141 § 4 k.p.a. W związku z tym podniesione przez organ naruszenie jest niezasadne.

IX.

Chybione w okolicznościach niniejszej sprawy są również zarzuty materialne (pkt 1 tiret pierwsze i drugie).

W zarzucie nr 1 tiret drugie strona podnosi naruszenie art. 33⁹ ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że skarżąca uzyskała 100 punktów testowych, osiągając tym samym wynik pozytywny, promujący ją jako osobę zdającą. W ocenie Ministra uzyskała jednak 99 punktów i nie mogła zostać uznana za osobę, która legitymuje się wynikiem pozytywnym.

Zgodnie z powołanym w zarzucie przepisem, "Pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów." Całość twierdzeń organu wyrażonych w podniesionym uchybieniu bazuje zatem na twierdzeniu, że wobec błędnej oceny przez WSA treści pytania nr 108 i przyjęcia, że jest ono niejednoznaczne, a udzielona odpowiedź "C" również prawidłowa, doszło do naruszenia art. 33⁹ ust. 3 ustawy. Zarzut ten jest jednak niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, czego nie należy mylić z przywołaniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego treści, co miało miejsce w ramach relacjonowania "otoczenia prawnego", w którym orzekał WSA. Nadto, co ważniejsze, zarzut ten ma charakter następczy (wtórny) względem podstawowego naruszenia i zależy w całości od oceny, czy pytanie nr 108 rzeczywiście zostało wadliwie skonstruowane, jak stwierdził WSA.

Ocenę zarzutu nr 1 tiret pierwsze skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poprzedza krótkim wskazaniem zasad związanych m.in. z konstruowaniem pytań testowych, w szczególności akcentując obowiązek takiego sformułowania ich treści, aby wyłącznie jedna odpowiedź mogła zostać uznana za prawidłową.

Trafnie wskazał WSA na to, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do egzaminów na aplikację radcowską, adwokacką czy notarialną. W wyroku z 19 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 641/08 słusznie bowiem stwierdzono, co należy odnieść generalnie do wszystkich egzaminów wstępnych na aplikacje prawnicze, że ustawodawca ustanowił szereg wymagań, którym powinny odpowiadać pytania, znajdujące się w zestawach egzaminacyjnych na aplikację notarialną. W szczególności pytania te (oraz podane w nich trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa) powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości. Sposób formułowania pytań testowych nie może także wprowadzać w błąd uczestników konkursu, a ich redagowanie powinno być tak samo precyzyjne, jak precyzja, której wymaga się od kandydatów na aplikantów. Ustawodawca przesądził zatem, że test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację, nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie i orzecznictwie, jak też pytań na które udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń, niewynikających z treści pytania, ani też pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 923/09, wyrok z 14 października 2009 r. sygn. akt II GSK 762/09). W ramach egzaminu wstępnego weryfikowana jest - co do zasady - "wiedza kodeksowa" kandydata na aplikanta (o obowiązujących aktach prawnych).

Słusznie również powołano wyrok NSA z 7 lutego 2008 r. sygn. akt II GSK 355/07, w którym wyraźnie podkreślono obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikację, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią, a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie. W przypadku pytania, które ma być zbudowane na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi (tak wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 148/10 czy z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 27/10).

W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli pytanie zostało zadane w sposób ogólny i nawiązywało wprost do treści odpowiednich przepisów prawnych, to zadaniem zdającego była zwykła, prosta znajomość tych przepisów, nie zaś dokonywanie skomplikowanej interpretacji, która często bywa sporna. Warunkiem w tym przypadku jest jednak wprost nawiązywanie przez pytanie do konkretnego przepisu, czy instytucji prawnej.

W związku z powyższym nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 33⁹ ust. 1 i 1a ustawy "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że test przeprowadzany w dniu 22 września 2022 r., w ramach egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, w pytaniu nr 108 zawierał dwie poprawne odpowiedzi oznaczone jako "A" i "C", podczas gdy w istocie poprawną była jedynie odpowiedź oznaczona "A", a tym samym pytanie to było formułowane zgodnie z art. 33⁹ ust. 1 wskazanej ustawy, zatem udzielenie przez Skarżącą błędniej odpowiedzi "C" zasadnie skutkowało nieprzyznaniem jej punktu za to pytanie".

Nie może być w ogóle mowy o naruszeniu przez WSA art. 33⁹ ust. 1 i 1a ustawy poprzez ich błędną wykładnię (a więc mylne zrekonstruowanie normy prawnej). Zgodnie bowiem z tymi przepisami "Egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt." oraz "Wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C)". WSA ani nie zakwestionował tego, że egzamin polega na rozwiązaniu 150 pytań, a promuje co najmniej 100 poprawnych odpowiedzi, ani też tego, że odpowiedzi mają być trzy i tylko jedna z nich ma być prawidłowa, czy też że wybór polega na zakreśleniu jednej z tych trzech propozycji. Wręcz przeciwnie, WSA wyraźnie podkreśla potrzebę właśnie takiego formułowania pytań testowych i odpowiedzi, co wprost wskazuje nawiązując do orzecznictwa NSA.

Istotę omawianego zarzutu stanowi zatem błędne zastosowanie tych przepisów poprzez uznanie, że pytanie nr 108 jest niejednoznaczne i więcej niż jedna odpowiedź w nim zawarta jest prawidłowa.

Sporne pytanie brzmi zatem tak:

"Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie jest prowadzone przez organ administracji publicznej dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy prawo do wniesienia:

A. ponaglenia;

B. zażalenia,

C. skargi.

Nie ma sporu, że źródłem tego pytania jest odpowiednio zmodyfikowane brzmienie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i że odpowiedź "A" jest prawidłowa. Niemniej jednak w pytaniu tym, ocenianym z punktu widzenia także odpowiedzi "C", gdyż na pytanie składa się nie tylko samo przedstawienie problemu w formie stosownego zapytania, ale również i propozycje odpowiedzi, nie doprecyzowano dokładnie charakteru skargi, o której mowa w odpowiedzi "C", chociażby w sposób w jaki wskazuje Sąd pierwszej instancji.

Poza wszelką dyskusją pozostają zatem uwagi Ministra, że skarga z art. 227 k.p.a. jest środkiem ogólnym, który może zostać złożony w każdym czasie i prowadzi do innych skutków, niż ponaglenie, które było pierwowzorem tego pytania. To bowiem jaki był cel, który założył sobie konstruujący pytanie, nie ma znaczenia z perspektywy ostatecznego sformułowania pytania nr 108, które może wprowadzać zdającego w błąd poprzez niejednoznaczność odpowiedzi.

Organ nie chce dostrzec tego, że jakkolwiek skarga z art. 227 k.p.a. nie wszczyna żadnego odrębnego postępowania jurysdykcyjnego, a jej rozpatrzenie nie kończy się wydaniem decyzji czy postanowienia, to jednak może z powodzeniem zostać złożona w toku trwającego postępowania jurysdykcyjnego, w którym składający skargę jest zarazem stroną. W efekcie końcowym może służyć do zwalczania przewlekłości, co wprost wynika z art. 227 k.p.a. Pytanie akcentuje zwrot "stronie służy prawo do wniesienia:". Niewątpliwie w przypadku przewlekłości postępowania przysługuje prawo wniesienia ponaglenia, ale strona ma również prawo skorzystania z instytucji skargi. Brak doprecyzowania jakiej skargi, wprowadza zatem słusznie wychwyconą przez WSA niejednoznaczność odpowiedzi.

Wzmacnia powyższą argumentację również argument ogólny, odwołujący się do brzmienia art. 233 k.p.a. zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

W konsekwencji nie można uznać, że WSA dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 33⁹ ust. 1 i 1a ustawy, jak twierdzi organ.

X.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).