Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1065/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: M.P. 2023 poz 881 art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 95 ust. 1 , art. 98 ust. 1 i 2 w zw. z art. 97
law: Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
article: art. 134 § 1 , art. 54a § 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 i 80 , art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 51 art. 13 ust. 3 i pkt 23
law: DYREKTYWA 2002/22/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z  sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej)
article: art. 494 § 1 i § 2 oraz art. 531 § 1, 2 i 3 art. 553 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 18
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
article: art. 68 § 1, art. 2 § 2 i art. 4 i art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skarg kasacyjnych: C. P. S.A. w W., E. S.A. w W., C. P. S.A. w W., V. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/19 w sprawie ze skarg: 1. S. M. w G. 2. E. S.A. w W. 3. A.-N.S.A. w P. 4. E. Sp. z o.o. w R. Ś. 5. C. P. S.A. w W. 6. I. S.A. w P. 7. I. N. S.A. w W. 8. S. Sp. z o.o. w R. Ś. 9. T. Sp. z o.o. w Ł. 10. P. I. K. E. 11. e-T. Sp. z o.o. w W. 12. U. P. Sp. z o.o. w W. 13. V. S.A. w G. 14. T. Sp. z o.o. w W. 15. T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 lipca 2019 r. nr DDRT.WUD.6060.5.2016.5751 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty oraz ustalenia wysokości ich udziału w dopłacie 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od C. P. S.A. w W., E. S.A. w W., C. P. S.A. w W., V. S.A. w G. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1848/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargi: 1. S.M. w G., 2. E. S.A. z siedzibą w W., 3. A.-N. S.A. z siedzibą w P., 4. E. sp. z o.o. z siedzibą w R.Ś., 5. C.P. S.A. z siedzibą w W., 6. I. S.A. z siedzibą w P., 7. I.N. S.A. z siedzibą w W., 8. S. sp. z o.o. z siedzibą w R.Ś., 9. T. sp. z o.o. z siedzibą Ł., 10. P.I.K.E. z siedzibą w W., 11. e-T. sp. z o.o. z siedzibą w W., 12. U.P. sp. z o.o. z siedzibą w W., 13. V. S.A. z siedzibą w G., 14. T. sp. z o.o. z siedzibą w W., 15. T.1 sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 lipca 2019 r. nr DDRT.WUD.6060.5.2016.5751 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty oraz ustalenia wysokości ich udziału w dopłacie.

Sąd I instancji wskazanym wyrokiem rozstrzygnął sprawę zakończoną decyzją Prezesa UKE, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 w zw. z art. 97 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954, z późn. zm.; dalej: "P.t."), po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez E. sp. z o.o. w siedzibą w R.Ś.; T.1 sp. z o.o. z siedzibą w W.; e-T. sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]1 sp. z o.o. z siedzibą w B.; S. sp. z o.o. w siedzibą w R.Ś.; P.I.K.E. z siedzibą w W.; [...]2; E. sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]3; [...]4 sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W.; V. S.A. z siedzibą w G., [...]5 S.A. z siedzibą w W.; C.P. S.A. z siedzibą w W.; U.P. sp. z o.o. z siedzibą w W.; A.-N. S.A. z siedzibą w P.; [...]6 sp. k. z siedzibą w Ł.; S.M. w G. z siedzibą w G.; [...]7 sp. z o.o. z siedzibą w W. - o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi [...]8 S.A. z siedzibą w W., którą Prezes UKE, na podstawie art. 54a § 1 p.p.s.a. rozpatrzył jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Prezesa UKE z 22 czerwca 2017 r. nr [...] - ustalającą (w pkt. 1. ww. decyzji) przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty w wysokości 14.903.271,64 zł do kosztów świadczenia w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r. udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez [...]9 S.A. (aktualnie: [...]10), przyznanej decyzją Prezesa UKE z dnia 17 września 2013 r. nr [...] (dalej: "dopłata 2011"); ustalającą (w pkt. 2. ww. decyzji) jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011; umarzającą (w pkt. 3. ww. decyzji) w części, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne ustalające przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011 oraz jednolity wskaźnik procentowego udziału tych przedsiębiorców w pokryciu dopłaty 2011 - w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że:

– w pkt 1. zaskarżonej decyzji - ustalił przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011: [...]11 S.A. z siedzibą w K., [...]12 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]13 sp. z o.o. z siedzibą we W., [...]14 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]15 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]16 S.A. z siedzibą w G., [...]17 z siedzibą w K., [...]18 sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., A.-N. z siedzibą w P., [...]19 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]20 S.A. z siedzibą w W., [...]21 z siedzibą w B., [...]22 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]23 sp. j. z siedzibą w B., [...]24 S.A. z siedzibą w W., [...]25 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]26 S.A. z siedzibą w K., C.P. S.A. z siedzibą w W., [...]27 z siedzibą w C., [...]28 S.A. z siedzibą w W., [...]29 sp. z o.o. z siedzibą w B., [...]30 sp. z o.o. z siedzibą w K., e-T. sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]31 sp. z o.o. z siedzibą w P., [...]32 sp. z o.o. z siedzibą w P., E., E. sp. z o.o. z siedzibą w R.Ś., [...]33 sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B., E. sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]34 S.A. z siedzibą w G., [...]35, [...]36 sp. z o.o. z siedzibą w G., [...]37 sp. z o.o. z siedzibą w S., [...]38 S.A. z siedzibą w W., [...]39 sp. z o.o. z siedzibą w G.; [...]40 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]41 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]42 S.A. z siedzibą w W., [...]43 sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., [...]44 sp. z o.o. z siedzibą w P., [...]45 sp. z o.o. z siedzibą w W., I. S.A. z siedzibą w P.; [...]46 z siedzibą w P., [...]8 S.A. z siedzibą w W., [...]47 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]48 sp. z o.o. z siedzibą w W.; I.N. S.A. z siedzibą w W., [...]49, [...]50 sp. z o.o. z siedzibą w B., [...]51 sp. z o.o. z siedzibą w R., [...]52 sp. z o.o. z siedzibą w G., [...]53 S.A. z siedzibą w W., [...]54 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]55 sp. z o. o z siedzibą w T.G., [...]56 z siedzibą w T., [...]57 sp. z o.o. z siedzibą w G.; [...]58 S.A. z siedzibą w G.; [...]59 S.A. z siedzibą w W; [...]60 z siedzibą w W., [...]3; [...]61 S.A. z siedzibą w W., [...]62 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]63 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]64 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]10 S.A. z siedzibą w W., [...]65 S.A. z siedzibą w P., [...]66 sp.j. [...] z siedzibą w W., [...]67 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]68 sp. z o.o. z siedzibą w P., [...]69 sp. z o.o. z siedzibą w C., [...]70 z siedzibą w G., [...]71 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]72 S.A. z siedzibą w W., [...]73 S.A. z siedzibą w W., [...]74 z siedzibą w P., [...]75 sp. z o.o. z siedzibą w B., [...]2, [...]76 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]77 z siedzibą w P., [...]78 Sp. j. [...] z siedzibą w N.S., [...]6 sp. k. z siedzibą w Ł., [...]79 sp. z o.o. z siedzibą w B.; [...]5 S.A. z siedzibą w W., [...]80 sp. j. z siedzibą w S., [...]81 S.A. z siedzibą w T., [...]82 S.A. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. w siedzibą w R.Ś., [...]83 z siedzibą w C., S.M. w G. z siedzibą w G.; [...]84 z siedzibą w T.; [...]85 z siedzibą w Ł., [...]86 sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]87 z siedzibą w Ł., [...]88 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]89 z siedzibą w T., [...]90 sp. z o.o. z siedzibą we W., [...]91 S.A. z siedzibą w S.P., [...]92 [...] (sp. z o. o.) [...] z siedzibą w W., T. sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]93 S.A. z siedzibą w W.; [...]94 sp. z o.o. z siedzibą w ., [...]95 sp. z o.o. w K. z siedzibą w K., [...]96 sp. z o.o. z siedzibą w K., [...]97 sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]98 sp. z o.o. z siedzibą w T.; T. sp. z o.o. z siedzibą w P., [...]99 sp. z o.o. z siedzibą w W.; [...]100 S.A. z siedzibą w W., [...]101 sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., [...]102 sp. z o.o. z siedzibą w M., T. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., [...]103 S.A. z siedzibą w W., [...]104 sp. z o. o. z siedzibą w W., U.P. sp. z o. o. z siedzibą w W., [...]105 sp. z o.o. z siedzibą we W., [...]4 sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W.; V. S.A. z siedzibą w G., [...]106 sp. z o.o. z siedzibą w W., [...]107 S.A. z siedzibą w R., [...]108 sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z., [...]109 S.A. z siedzibą w Z., [...]110 S.A. z siedzibą w T.;

- w pkt. II. zaskarżonej decyzji - ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych, wskazanych w pkt I niniejszej decyzji, obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011, na poziomie 0,0334475100%;

- w pkt. III. zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011 oraz jednolitego wskaźnika, o którym mowa w pkt II niniejszej decyzji, w części, w której było ono prowadzone wobec następujących podmiotów:

1. [...]111 sp. z o.o. z siedzibą w B.,

2. [...]112 S.A. [...] z siedzibą w W.,

3. [...]113 sp. z o.o. z siedzibą we W.,

4. [...]114 sp. z o.o. z siedzibą w W.,

5. [...]115 S.A. z siedzibą w W.,

6. [...]116 S.A. z siedzibą w W.,

7. [...]117 z siedzibą w W. [...],

8. [...]118 sp. z o.o. z siedzibą w W.,

9. [...]119 sp. z o.o. z siedzibą w L.,

10. [...]120 sp. j. [...] z siedzibą w W.,

11. [...]121 sp. j. z siedzibą w P.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UKE podniósł, iż wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1571/16 WSA w Warszawie oddalił skargi wniesione przez [...]10 S.A. w W. oraz [...]122 w W. od decyzji z dnia 17 września 2013 r. w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej. Natomiast NSA wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3209/17 oddalił skargi kasacyjne ww. podmiotów, złożone od wyroku WSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1571/16. Tym samym decyzja w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej za 2011 rok stała się prawomocna.

W związku z wydaniem ww. decyzji o dopłacie 2011, następnym krokiem, zdaniem organu, było ustalenie przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu tej dopłaty. Prezes UKE miał przy tym na uwadze, że nie jest właściwe określanie w tym samym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o normę art. 98 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 97 P.t., udziału w dopłacie poprzez wskazywanie konkretnych kwot udziału w pokryciu dopłaty dla każdego z przedsiębiorców, z uwagi na brzmienie art. 98 ust. 3 P.t., zgodnie z którym Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

W związku z tym, Prezes UKE, po ponownej analizie sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstnacyjną, uchylając tę decyzję w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy, w pkt I niniejszej decyzji ustalił poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011 (w pkt III umarzając postępowanie w zakresie niektórych przedsiębiorców, o czym będzie mowa poniżej), zaś w pkt. II niniejszej decyzji ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych, o których mowa w pkt I niniejszej decyzji, obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011.

Na decyzję Prezesa UKE z dnia 22 lipca 2019 r. skargi do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniosły: S.M. w G., P.I.K.E., E. S.A., A.-N. S.A., E. sp. z o.o., C.P. S.A., I. S.A., I.N. S.A., S. sp. z o.o., T. sp. z o.o., e-T. sp. z o.o., U.P. sp. z o.o., V. S.A., T.2 sp. z o.o. i T.1 sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając powyższe skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 98 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 97 P.t. w związku z art. 13 ust. 3 i pkt 23 preambuły Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U.UE L z dnia 24 kwietnia 2002 r., dalej: "DUP").

Zdaniem WSA, organ regulacyjny dokonując stosownej analizy odpowiednich przepisów k.s.h., zasadnie stwierdził, że przepisy k.s.h. stanowią uzasadnioną podstawę do uznania, iż obowiązek przewidziany w art. 97 P.t. spoczywa również na tych spółkach handlowych, które w wyniku stosownych połączeń, przejęć, podziałów i przekształceń, stały się następcami prawnymi tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy w 2011 r. osiągnęli przychody z działalności telekomunikacyjnej przekraczające 4 mln złotych. W konsekwencji organ regulacyjny prawidłowo także uznał, że podmioty, które nie spełniły ww. warunków, nie mogą zostać uznane za przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w dopłacie 2011, co dotyczy m.in. przypadku likwidacji danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, bez jednoczesnego wystąpienia następstwa prawnego w postaci sukcesji generalnej praw i obowiązków. Według organu, oznacza to, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni, którzy osiągnęli w 2011 r. przychód z działalności telekomunikacyjnej przekraczający 4 mln złotych, ale ulegli likwidacji w okresie późniejszym, nie mogą zostać wzięci pod uwagę w niniejszym postępowaniu w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie 2011.

Sąd I instancji uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skarg obejmujące naruszenie art. 494 § 1 i § 2 oraz art. 531 § 1, 2 i 3 k.s.h. polegające na błędnym przyjęciu, że stanowią one podstawę prawną dla nieograniczonej sukcesji w zakresie obowiązków publicznoprawnych, w tym w zakresie obowiązków dopłatowych, jak również naruszenia art. 553 § 1 i 2 k.s.h. (przepisy ten dotyczą ciągłości podmiotowej spółki przekształcanej). W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnia, iż ustalając, czy w wyniku podziału przez wydzielenie nastąpiło przeniesienie obowiązku udziału w dopłacie, kierował się w pierwszej kolejności art. 531 § 2 k.s.h., z którego wynika, że na spółkę wydzieloną przechodzą określone prawa i obowiązki, jeżeli pozostają w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej. Jeżeli z planu podziału wynika, że na spółkę wydzieloną przechodzą składniki majątku związane z prowadzeniem w całości działalności telekomunikacyjnej, na spółkę wydzieloną przejdzie także obowiązek udziału w pokryciu dopłaty. W związku z powyższym zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za bezpodstawne.

Za nieuzasadnione, zdaniem Sądu I instancji, uznać należało także zarzuty dotyczące przedawnienia należności z tytułu dopłaty 2011. Sąd podzielił stanowisko organu, że należności z tytułu dopłaty 2010 r. nie stanowią ani opłaty budżetowej, ani niepodatkowej należności budżetu państwa. Wpłaty z tytułu udziałów w dopłacie są dokonywane na rachunek UKE, ale nie na rzecz UKE lub Skarbu Państwa, lecz na rzecz przedsiębiorcy wyznaczonego. W związku z tym nie mają do nich zastosowania przepisy art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej jako: "O.p.") o przedawnieniu.

W opinii WSA, niezasadny był także zarzut naruszenia art. 118 k.c. Słusznie bowiem organ wskazał, iż obowiązek udziału w dopłacie nie jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym, stąd przepisy k.c. (w tym dotyczące przedawnienia) nie mogą mieć zastosowania w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, iż przepisy prawa (w szczególności P.t.) nie przewidują przedawnienia ustalenia dopłaty z art. 95 ust. 1 P.t. ani przedawnienia ustalenia kręgu przedsiębiorców zobowiązanych do jej pokrycia oraz ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego. Być może jest to pewna wadliwość systemu prawa, może takie rozwiązanie ustawowe winno być przewidziane przepisami prawa. Jednak rolą sądu administracyjnego jest skontrolowanie zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast ani organ, ani sąd nie mają uprawnień do tworzenia prawa, gdyż funkcja ta zarezerwowana jest dla władzy ustawodawczej, która powinna być ewentualnym adresatem tego typu postulatów odnośnie przedawnienia obowiązków dopłatowych. Wskazać przy tym należy, iż przedawnienie (w szczególności dotyczące obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym) nie jest uprawnieniem o charakterze bezwzględnym. Dla przykładu w polskim systemie prawa przez długi okres brak było regulacji dotyczących przedawnienia kar pieniężnych.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów dotyczących braku wnikliwej weryfikacji poprawności wskazywanych przez przedsiębiorców przychodów osiągniętych w 2011 r. oraz poprawności klasyfikowania świadczonych przez nich usług, jako usługi telekomunikacyjne. Organ wyjaśnił, że przepisy P.t. nie przyznają Prezesowi UKE uprawnień do badania/weryfikowania metodyki/sposobu ustalania przychodów z prowadzonej przez przedsiębiorców działalności gospodarczej, w tym w zakresie działalności telekomunikacyjnej. Podmioty prowadzące działalność gospodarczą, w tym telekomunikacyjną, mają obowiązek określania przychodów z prowadzonej przez siebie działalności, zgodnie z przepisami dotyczącymi księgowości/rachunkowości, np. ustawy o rachunkowości. Dlatego to na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych ciąży obowiązek określania przychodów, zgodnie z przepisami dotyczącymi księgowości/rachunkowości, np. ustawy o rachunkowości. To z przepisów Pt (art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 P.t.) wynika obowiązek przedstawiania Prezesowi UKE danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych, w tym przychodów z tytułu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej (netto). Zgodnie bowiem z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 7 ust. 3 P.t., tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 8 lutego 2006 r. w sprawie wzorów formularzy służących do przekazywania danych dotyczących działalności telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2006 r., nr 25, poz. 190) wyraźnie określono, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany podać przychody z tytułu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej (netto) (Załącznik nr 1 do tego rozporządzenia - Wzór Formularza 00, poz. 00.02.1 wzoru tego formularza).

WSA podkreślił, iż ustalenie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których przychody przekroczyły kwotę 4 mln złotych nie nastręcza trudności wobec nałożonego w art. 7 ust. 1 P.t. obowiązku przedkładania Prezesowi UKE rocznego sprawozdania finansowego i danych dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej. Podstawowym źródłem informacji niezbędnych do właściwego realizowania obowiązków Prezesa UKE są zatem formularze składane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych w ramach sprawozdawczości, o której mowa art. 7 ust. 1 pkt 2 P.t. Organ może jedynie ocenić wiarygodność przekazanych danych, na podstawie przedstawionych przez strony informacji i danych znanych Prezesowi UKE z urzędu lub powszechnie znanych, gdyż P.t. nie nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązku przedkładania informacji, danych, dokumentów w zakresie przychodów z działalności telekomunikacyjnej, jak np. przy kalkulacji kosztu netto - art. 96 ust. 2 P.t.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ regulacyjny, wbrew zarzutom skarżących przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz P.I.K.E., Prezes UKE nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w tym zarzucanej mu obrazy unormowań zawartych m.in. w przepisach art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, WSA uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ regulacyjny, wydając sporną decyzję, oparł się na materiale prawidłowo zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że organ regulacyjny, dokonując wszechstronnej interpretacji spornych przepisów P.t. ocenił w sposób pełny znaczenie poszczególnych argumentów skarżących przedsiębiorców oraz P.I.K.E.

Skargi kasacyjne od wskazanego wyżej wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli:

C.P. S.A. w W., zaskarżając w całości wyżej powołany wyrok i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi):

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd I instancji, do zarzutów skargi skarżącej Spółki o następującej treści:

"Mając na uwadze powyższe zasadny pozostaje zarzut naruszenia 98 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 2 § 2 i art. 4 i art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2016 r.) przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ich zastosowania pomimo tego, że decyzja w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców obowiązanych do pokrycia dopłaty za 2011 r. i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału tych przedsiębiorców w pokryciu tej dopłaty mogła być wydana (i doręczona stronom) tylko do upływu dnia 31 grudnia 2015 r., a decyzje takie Prezes UKE wydał w dniu 22 czerwca 2017 r. i w dn. 22 lipca 2019 r." ;

"Mając na uwadze powyższe zasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 97 i art. 98 ust. 1 - ust. 2 P.t. w zw. z art. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 8 O.p. (bez względu na brzmienie tej ustawy) przez błędna wykładnię polegającą na pominięciu przy dokonywaniu wykładni art. 97 i art. 98 ust. 1 - ust. 2 P.t. przepisów art. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 art. 3 pkt 8 O.p. definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 O.p.;"

"Zasadny pozostaje zarzut naruszenia art 97 oraz art. 98 ust. 1 - ust. 2 P.t. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu do nieprawidłowo wyznaczonych udziałów przedsiębiorców telekomunikacyjnych to jest udziałów wyznaczonych z pominięciem przychodów tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych;"

"Mając na uwadze argumentację podaną w powyższym punktach pt. błędna wykładnia art. 2 pkt 27 P.t. zasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 97 i art. 98 ust. 1 - ust. 2 P.t, polegającego na wadliwym wyznaczeniu przez organ administracji publicznej kręgu podmiotów, którym ten organ przypisał cechę przedsiębiorcy telekomunikacyjnego",

"Powyższe naruszenie - polegające na błędnej wykładni przepisów art. 97 i art. 98 ust. 1-3 P.t. przez przyjęcie, że dany podmiot powinien być przedsiębiorcą telekomunikacyjnym prowadzącym działalność telekomunikacyjną w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata oraz w chwili wydania decyzji w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do pokrycia dopłaty i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w dopłacie (...) (podkreślenie własne) - stanowi naruszenie w art. 97 i art. 98 ust. 2 P.t., które to przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżanej decyzji";

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd I instancji do zarzutów skargi skarżącej Spółki:

iż gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że do zobowiązań pokrycia dopłaty za 2011 r. winny być stosowane tylko przepisy Kodeksu spółek handlowych dotyczące połączeń, przejęć, podziałów i przekształceń, to takie następstwo dotyczyłoby tylko "zezwoleń", "koncesji" i "ulg" oraz innych podobnych "aktywów" o charakterze administracyjnym (np. "zwolnień"),

iż bez względu na to, czy zaskarżoną decyzję z dnia 22 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 czerwca 2017 r. uznać za decyzje deklaratywne, czy też za decyzje konstytutywne w każdym przypadku prowadzi to do jednoznacznego stwierdzenia ich wadliwości.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzyganie przez Sąd I instancji w przedmiocie należności/roszczenia/wierzytelności przedsiębiorcy wyznaczonego (art. 95 ust. 1 - ust. 4 P.t.), a nie w granicach sprawy, to jest przedmiocie ustalenia przedsiębiorców obowiązanych do pokrycia dopłaty i ustalenie jednolitego wskaźnika (art. 97 w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 2 P.t.).

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., przez oddalenie skargi skarżącej Spółki:

pomimo braku poczynienia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej właściwych ustaleń faktycznych, czego następstwem było przyjęcie przez organ administracji publicznej, że "przychody ze sprzedaży emisji i transmisji sygnału" nie stanowiły przychodów skarżącej Spółki z działalności telekomunikacyjnej, przy czym tego samego rodzaju przychody stanowiły przychody z działalności telekomunikacyjnej [...]123 S.A.,

w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, że do przychodów z działalności telekomunikacyjnej skarżącej Spółki nie zostały zaliczone "(...) np. przychody z tytułu opłat za wynajem dekoderów (...)" oraz zaliczono .j...) do przychodów z działałności tełekomunikacyjnej przychody ze sprzedaży emisji i transmisji sygnału (...)" - chociaż tym twierdzeniom przeczą dane liczbowe przyjęte przez Sąd pierwszej instancji oraz reguły arytmetyki,

pomimo braku poczynienia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej właściwych ustaleń faktycznych, czego następstwem było przyjęcie przez organ administracji publicznej, że przychody skarżącej Spółki "(...) za usługi (...) nVod." stanowiły przychód skarżącej Spółki z działalności telekomunikacyjnej (art. 97 P.t.), przy jednoczesnym wykluczeniu tego,

pomimo tego, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych, że wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni w 2011 r. stosowali przepisy ustawy z dn. 29 września 1994 r. o rachunkowości, a także, iż przychód każdego z tych przedsiębiorców został obliczony zgodnie z przepisami ustawy z dn. 29 września 1994 r. o rachunkowości.,

pomimo tego, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych dotyczących kwoty przychodów [...]124 S.A. w 2011 r. relewantnych ze względu na treść art. 97 P.t., a zatem przychodów z "działalności telekomunikacyjnej",

w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że to nie organ administracji publicznej miał obowiązek udowodnić rozmiar/wielkość przychodów skarżącej Spółki, lecz to skarżąca Spółka miała wykazać, iż podana przez organ administracji kwota przychodów "(...) jest nieprawidłowa."

w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji że to nie organ administracji publicznej miał obowiązek udowodnić rozmiar/wielkość przychodów skarżącej Spółki, lecz to skarżąca Spółka miała wykazać, iż podana przez organ administracji kwota przychodów "(...) jest nieprawidłowa."

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przez oddalenie skargi skarżącej Spółki w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji że "(...) nie było też wadliwe ustalenie kręgu przedsiębiorców zobowiązanych do dopłaty 2011 poprzez oparcie się przez organ na Formularzu 00" chociaż taki pogląd tego Sądu wykluczało stanowisko wyrażone w piśmie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dn. 3 sierpnia 2017 r. (znak: DP.WL.023.87.2017.2).

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 95 ust. 1 oraz art. 99 ust. 3 P.t. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich zastosowaniu w sprawie o ustalenia przedsiębiorców obowiązanych do pokrycia dopłaty i ustalenie jednolitego wskaźnika;

- art. 2 § 2 i art. 4 i art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do dn. 1 stycznia 2016) w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 2 P.t. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ich zastosowania przez Sąd pierwszej instancji skutkiem przyjęcia, że w przedmiotowym postępowaniu dokonywano kontroli decyzji w przedmiocie roszczenia o ustalenie dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego (art. 95 ust. 1 P.t.);

- art. 2 § 2 oraz art. 3 pkt 3 lit. c/ i art. 3 pkt 8 i art. 4 i art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do dn. 1 stycznia 2016) w zw. z art. 97 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 P.t. przez ich błędną wykładnię, polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, przy wykładni art. 3 pkt 3 lit. c definicji legalnej "niepodatkowej należności budżetu", którą zawarto w art. 3 pkt 8 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do dn. 1 stycznia 2016 r.);

- art. 97 i art. 98 ust. 2 P.t. przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "przychód" wskazany w obu tych przepisach powinien być rozumiany zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, aczkolwiek Sąd ten nie podał żadnych racji uzasadniających ten pogląd;

- art. 97 i 98 ust. 1 - ust. 2 P.t. w zw. z art. 494 § 1 i § 2 oraz art. 531 § 1, § 2 i § 3 k.s.h. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w ten sposób, że doszło na ich podstawie do "następstwa"/"sukcesji" telekomunikacyjnych" obowiązków przedsiębiorcy do pokrycia udziałów - w ustalonej wysokości - w dopłacie 2011, chociaż obowiązek taki powstał nie wcześniej niż w dniu wydania ostatecznej decyzji z dn. 22 lipca 2019 r.;

- art. 2 pkt 48 P.t. (bez względu na jego brzmienie) w zw. art. 2 lit. c/ dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r., w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że: "(...) przepisy Pt przemawiają za kwalifikacją usługi telewizyjnej do usług telekomunikacyjnych - pomimo pominięcia w tej wykładni przesłanki "głównie'' (art. 2 pkt 48 Prawa telekomunikacyjnego - bez względu na jego brzmienie) i tego, że art. 2 lit. c DUP ma odmienną treść normatywną, niż powołany przepis prawa krajowego;

- art. 2 pkt 27 P.t. (w brzmieniu do 21 stycznia 2013 t. i w brzmieniu od dn. 21 stycznia 2013 r.), przez błędną wykładnię wyrażenia "przedsiębiorca telekomunikacyjny", polegającą na akceptacji przez Sąd I instancji poglądu, że "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" jest podmiot wpisany do Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych, aczkolwiek o tym kto jest "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" rozstrzygała i rozstrzyga definicja legalna zawarta art. 2 pkt 27 P.t. (bez względu na brzmienie tego przepisu);

- art. 97 i art. 98 ust. 1 - ust. 3 P.t. przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że podmiotem: "(...) zobowiązanym do udziału w pokryciu dopłaty 2011 jest podmiot, który posiadał status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, zarówno w roku 2011, jak i w dniu wydania decyzji z art 98 ust. 1 i 2 P.t.".

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje.

E. S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając w całości wyżej powołany wyrok i zarzucając:

I. Wystąpienie podstawy kasacyjnej określonej w art 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

a. naruszenie art. 97 w zw. z art. 2 pkt 27 P.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że status "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego" posiadają tylko podmioty wpisane do prowadzonego przez Prezesa UKE rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych (RPT), a zatem, że tylko w stosunku do podmiotów wpisanych do RPT powstaje obowiązku udziału w dopłacie do usługi powszechnej zgodne z art. 97 P.t.;

b. naruszenie art 97 P.t. w zw. z art 98 ust 1 P.t. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że obowiązek udziału w dopłacie wynika wprost z art. 97 P.t. podczas gdy obowiązek udziału w dopłacie powstaje dopiero w momencie wydania decyzji kończącej postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust 1 P.t.

c. naruszenie art. 98 ust. 2 P.t. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do ustalania wskaźnika udziału w dopłacie do usługi powszechnej brany pod uwagę powinien być przychód przedsiębiorcy z całej działalności telekomunikacyjnej, a nie tylko przychód z działalności odpowiadającej zakresowi usługi powszechnej, pomimo iż przyjęcia tego ostatniego poglądu wymaga obowiązek wykładni przepisów krajowych w zgodzie z prawem unijnym - w tym wypadku w zgodzie z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE o usłudze powszechnej;

d. naruszenie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. polegające na błędnym przyjęciu, że stanowi on podstawę prawną do nieograniczonej sukcesji prawnej w zakresie obowiązku udziału w dopłacie do usługi powszechnej;

e. naruszenie art. 531 § 1 i 2 k.s.h. polegające na błędnym przyjęciu, że stanowi on podstawę prawną do nieograniczonej sukcesji prawnej w zakresie obowiązku udziału w dopłacie do usługi powszechnej, nawet wbrew postanowieniom planu podziału;

II. Wystąpienie podstawy kasacyjnej określonej w art 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez:

a. naruszenie art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. "139 k.p.a." w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanki nieważności postępowania administracyjnego w wyniku orzeczenia ostateczną decyzją na niekorzyść stron odwołujących się od decyzji z dnia 22 czerwca 2017 r., pomimo iż decyzja ta nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego. Orzeczenie na niekorzyść odwołujących się stron nastąpiło poprzez ustalenie wyższego wskaźnika ich udziału w dopłacie do kosztów świadczenia usługi powszechnej, niż ten określony w ramach pierwszego rozpoznania sprawy, co powoduje z kolei zwiększenie ich obowiązków finansowych w zakresie dopłaty;

b. naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu podniesionego w skardze tj. zarzutu naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. 97 P.t., w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z 1996 r.), a także przepisów wykonawczych do ww. ustawy w postaci tj. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz. 1885), a także art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz, 1047 z póżn. zm.), przez przyjęcie arbitralnie rozszerzającego rozumienia pojęcia przychodu z działalności telekomunikacyjnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w odniesieniu do przedmiotu jego działalności usługowej, poprzez bezpodstawne włączenie do przychodu z działalności telekomunikacyjnej również przychodów przedsiębiorców telekomunikacyjnych uzyskiwanych z tytułu (1) nadawania programów radiofonicznych oraz (2) nadawania programów telewizyjnych ogólnodostępnych i abonamentowych. Przy czym brak jest istotny dla rozstrzygnięcia bowiem zarzut odwołuje się do kluczowej dla sprawy kwestii tj. ustalenia prawidłowości przyjęcia określonych przychodów jako pochodzących z działalności telekomunikacyjnei w konsekwencji także zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lii c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

[...]124 S.A. (dawniej I.N. S.A.) zaskarżyła w całości wyżej powołany wyrok.

Zarzuciła naruszeniu przepisów prawa materialnego:

I. naruszenie art. 98 ust. 2 P.t. w związku żart. 98 ust. 3 P.t. w zw. z art. 2 pkt 48 P.t. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 P.t. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ("Konstytucja") w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 3 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników ("Dyrektywa o usłudze powszechnej") poprzez ich błędna wykładnie polegającą na uznaniu, że do kwoty przychodu osiągniętego z tytułu prowadzenia działalności telekomunikacyjnej netto w roku 2011 przez I.N. Sp. z o.o. oraz [...]123 Sp. zo.o. ("[...]123") należy zaliczyć również przychody z tytułu rozprowadzania lub rozpowszechniania programów radiofonicznych i telewizyjnych, pomimo, że nie stanowią one przychodów z działalności telekomunikacyjnej, a orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE"), potencjalnie umożliwiające zakwalifikowanie usług telewizyjnych jako usług telekomunikacyjnych (jednak w innym, niefiskalnym, kontekście) zostały wydane już po przyznaniu przez Prezesa UKE dopłaty 2011 (przyznanej na mocy decyzji o dopłacie 2011 z dnia 17 września 2013 r.) a więc nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dla oceny prawidłowości zastosowania wykładni w nich wyrażonej znaczenie ma rok, za który dopłata do usługi powszechnej została przyznana, a tym samym, ustalenie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji przedsiębiorców zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011 wraz z ustaleniem wysokości osiągniętych przez nich przychodów z tytułu usług telekomunikacyjnych nie mogło uwzględniać ww. wykładni.

- a w konsekwencji kwota przychodów I.N. Sp. z o.o. oraz [...]123 z tytułu działalności telekomunikacyjnej netto nie mogła zostać ustalona z uwzględnieniem przychodów z tytułu świadczenia usług niezwiązanych ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, w tym przychodów z usług telewizyjnych,

- przy czym zastosowanie przez organ do ustalenia kwoty przychodów I.N. Sp. z o.o. oraz [...]123 w 2011 r. wykładni wyrażonej w wyrokach TSUE, wydanych po przyznaniu dopłaty 2011, należy uznać za przejaw naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, jak również konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do władzy publicznej,

- co skutkowało błędnym ustaleniem kwoty sumy przychodów wszystkich przedsiębiorców zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011, a w konsekwencji ustaleniem wadliwego poziomu jednolitego wskaźnika procentowego ww. udziału.

2. naruszenie art. 217 Konstytucji w zw. z art. 84 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 98 ust. 2 P.t. w zw. z art. 98 ust. 3 P.t. w zw. z art. 2 pkt 48 P.t. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 P.t. w zw. z art. 2a O.p. poprzez ich błędna wykładnie polegającą na:

a. rozszerzającej, nieuprawnionej, interpretacji definicji "usługi telekomunikacyjnej" z art. 2 pkt 48 P.t., jako obejmującą również usługi telewizyjne, mimo, że P.t. nie przewiduje takiej kwalifikacji usług telewizyjnych w sposób wyraźny i jednoznaczny, a wykładnia taka nie może znaleźć zastosowania do przepisów prawa daninowego zgodnie z zasadą ich określoności, a ponadto, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, do obowiązków o charakterze fiskalnym zastosowanie znajduje także zasada in dubio pro tributario, zgodnie z którą wątpliwości co do treści przepisów prawa daninowego należy rozstrzygać na korzyść podatnika;

b. uznaniu, że usługi telewizyjne należy zakwalifikować jako usługi telekomunikacyjne, bez względu na stan faktyczny i prawny sprawy, podczas gdy wyroki TSUE nie odnoszą się w żadnym stopniu ani do kwestii fiskalnych ani do kwestii obliczania przychodów z działalności telekomunikacyjnej, nie sposób więc przyjąć, aby wyrażona w nich interpretacja TSUE mogła w jakikolwiek sposób stanowić podstawę do uwzględnienia w przychodach z działalności telekomunikacyjnej przychodów z usług telewizyjnych w celu ustalenia wysokości przychodów [...]123 oraz I.N. Sp. z o.o. w 2011 r.,

- a w konsekwencji błędne uznanie, że do przychodów branych pod uwagę przy obliczaniu wysokości przychodów osiągniętych z tytułu usług telekomunikacyjnych należy brać pod uwagę w całości przychody z abonamentu ze sprzedaży usług telewizyjnych, podczas gdy w świetle wyroków TSUE istnieje podstawa do objęcia przedmiotową kalkulacją jedynie przychodów ściśle związanych z transmisją sygnału,

- co skutkowało błędnym ustaleniem kwoty sumy przychodów wszystkich przedsiębiorców zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011, a w konsekwencji ustaleniem wadliwego poziomu jednolitego wskaźnika procentowego ww. udziału,

3. naruszenie art. 98 ust. 1 i 2 P.t. w zw. z art. 97 P.t. poprzez ich błędna wykładnie, polegającą na uznaniu, że udział w dopłacie 2011 przypadający na podmioty, które utraciły status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, które przestały istnieć i nie posiadają następców prawnych ("Przedsiębiorcy nieistniejący") przypada na pozostałe podmioty, pomimo tego. że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia "następstwa" prawnego obowiązku uiszczenia dopłaty 2011 pomiędzy tymi podmiotami, a w konsekwencji brak uwzględnienia we wskaźniku udziału w pokryciu dopłaty 2011 stron postępowania, oraz nieuzasadnionym przerzuceniu udziału w dopłacie 2011 z Przedsiębiorców nieistniejących na pozostałe strony postępowania, które to naruszenie nie zostało uwzględnione przez WSA,

4. naruszenie art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 2 § 1 ust. 1 O.p. w zw. z art. 3 ust. 8 O.p. w zw. z art. 97 P.t. poprzez błędna ich wykładnie polegającą na odmówieniu dopłacie, o której mowa w art. 97 P.t. charakteru innej należności budżetowej w wyniku nieuwzględnienia przez WSA, że wybór ustawodawcy w zakresie stosowania Dyrektywy o usłudze powszechnej polegający na zaniechaniu pokrycia kosztów świadczenia usługi powszechnej z budżetu państwa oraz przerzucenia tego ciężaru na operatorów telekomunikacyjnych stanowi pośrednio dochód budżetu państwa; a w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA, że dopłata 2011 stanowi zobowiązanie podatkowe, które uległo przedawnieniu.

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7. 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez:

a. arbitralne uznanie przez WSA za prawidłowe stanowiska organu, że wszystkie przychody uzyskiwane przez [...]123 oraz I.N. Sp. z o.o. z abonamentów opłacanych przez klientów stanowią przychody z działalności telekomunikacyjnej, mimo. iż ani WSA ani organ nie przeprowadził przy tym żadnej analizy i całkowicie pominął okoliczność, że ww. spółki corocznie przedkładały do Prezesa UKE całościowe sprawozdania finansowe, obejmujące przychody zarówno z tytułu usług telekomunikacyjnych (tj. przychodów z abonamentu, które pokrywają koszty transmisji danych), jak i z tytułu usług telewizyjnych, a przychody z abonamentów z tytułu usług telewizyjnych nie stanowią przychodów z działalności telekomunikacyjnej,

- a w konsekwencji całkowity brak przeprowadzenia przez WSA i wcześniej organ analizy w zakresie struktury przychodów, zawartych w przedkładanych przez [...]123 oraz I.N. Sp. z o.o. do Prezesa UKE sprawozdaniach finansowych, skutkujący ustaleniem kwoty przychodów wskazanych spółek w 2011 r. na zawyżonym poziomie, co skutkowało błędnym ustaleniem kwoty sumy przychodów wszystkich przedsiębiorców zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011, a w konsekwencji ustaleniem wadliwego poziomu jednolitego wskaźnika procentowego ww. udziału,

b. poprzez nieprzeanalizowanie kwestii następstwa prawnego [...]123 oraz I.N. Sp. z o.o., tj. arbitralne wskazanie przez organ a następnie przez WSA, że przedsiębiorcą zobowiązanym do udziału w pokryciu dopłaty 2011 jest Spółka, podczas gdy w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ustalającej przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2011, ani [...]123, ani I.N. sp. z o.o. nie prowadziły już działalności telekomunikacyjnej, wobec wykreślenia ich z rejestru przedsiębiorców KRS odpowiednio w 2012 r. oraz w 2013 r.

c. poprzez oparcie się przez WSA na wyroku NSA dot. sprawy opłat za rok 2006, uwzględniającego usługi TV C.P., bez jednak przeprowadzenia odrębnej analizy przez WSA i oparcie się jedynie na przyjęciu poglądu wyrażonego w tym wyroku NSA za własny - co w świetle odrębności spraw nie może wyłączać WSA od przeprowadzenia własnej analizy i zawarcia jej w uzasadnieniu,

d. poprzez zaniechanie (i zaakceptowanie tego zaniechania po stronie organu) analizy struktury dochodów [...]123 oraz I.N. Sp. z o.o., z usług telekomunikacyjnych i usług telewizyjnych, pomimo dysponowania stosownym materiałem dowodowym oraz wskazanie, że organ nie ma uprawnień do dokonywania takiego badania, podczas gdy przedstawione dane nie wymagały prowadzenia przez organ skomplikowanych mechanizmów rachunkowych i analitycznych,

- podczas gdy w stosunku do spółki [...]125 SA WSA przeprowadził jednak rozgraniczenie między świadczeniem usług telewizyjnych a telekomunikacyjnych, co świadczy o nierównoprawnym traktowaniu stron postępowania, godzącym w zasadę zaufania do władzy publicznej,

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku przeprowadzenia analizy przesłanek ustalenia dopłaty 2011 w stosunku do Skarżącej,

6. naruszenie art. 145 § 1 lita) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 191 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Spółkę w ramach uznania tych dowodów jako naruszających kompetencję do orzekania podczas gdy Spółka wyraźnie wykazała fakty (nie zaś wykładnię prawa), które mają zostać za pomocą wskazanych przez Spółkę środków dowodowych wykazane - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmowa przeprowadzenia wspomnianych dowodów przekłada się na braki ustalonego przez WSA stanu faktycznego sprawy i powoduje nieprawidłowość analizy zastosowania przepisów stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie, jednocześnie zgodnie z art. 191 p.p.s.a. postanowienie WSA przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych z dnia 19 czerwca 2020 r. może być zaskarżone w niniejszej skardze;

7. naruszenie art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA, że zaskarżona decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius, pomimo, że:

a. udział organizacji społecznej w postępowaniu nie oznacza, że wyłączony jest zakaz reformationis in peius, a organizacja ta "reprezentuje wszystkie interesy w postępowaniu", bowiem jej sytuacja w postępowaniu jest specyficzna i niewątpliwie mniej kluczowa niż strony postępowania, która będzie adresatem obowiązku wynikającego z decyzji, zaś arbitralne ustalenie, że organizacja społeczna jako podmiot działający w interesie społecznym ma automatycznie sprzeczne stanowisko ze stronami postępowania jest całkowicie nieuprawnione,

b. wadliwe jest uznanie przez WSA, że skoro operatorowi publicznemu zależało na jak najwyższej kwocie dopłaty 2011 to w sprawie występują podmioty o sprzecznych interesach, podczas gdy przedmiotem postępowania jest ustalenie, którzy z przedsiębiorców mają udział w dopłacie 2011 i jaki jest jednolity wskaźnik procentowy udziału w dopłacie 2011, a operator występuje jako podmiot zainteresowany jedynie otrzymaniem dopłaty 2011, niezależnie od tego od jakich podmiotów i w jakim udziale, a ponadto nie był stroną skarżącą,

c. brak sporności interesów nie polega na tym, że jakiś podmiot nie uznaje się za stronę postępowania (jak [...]7 S.p. z o.o. lub [...]6`), nawet jeśli zmniejszenie Ilości przedsiębiorców obowiązanych do uiszczenia dopłaty 2011 miałoby powodować zwiększenie udziału procentowego każdego z nich. bowiem podmioty żądające wyłączenia ich z postępowania nie wskazują, by wyliczenie dopłaty 2011 dla pozostałych przedsiębiorców było wykonane prawidłowo lub nie, a jedynie, że nie powinny być adresatami decyzji,

d. nie ziściły się przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 139 k.p.a., bowiem kwestia niemożności egzekucji należności od nieistniejącej spółki (co Sąd wskazuje jako naruszenie prawa), nie jest naruszeniem prawa rażącym a brakiem możliwości subsumpcji zmienionego stanu faktycznego pod przepis prawa art. 93 ust. 3 P.t. - co ma nastąpić w przyszłości; nie polega jednak na rażącym naruszeniu art. 93 ust. 3 P.t.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 179a p.p.s.a. o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie, w przypadku przekazania skargi kasacyjnej wraz z aktami sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w każdym zaś przypadku:

- na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 191 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedstawionych w pkt 3 petitum skargi Skarżącej do WSA, jako niezbędnych do wyjaśnienia istotnych, zachodzących w sprawie wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, tj.:

a. zestawienia obrotów i sald za okres od dnia 1 stycznia 2011 r do dnia 31 grudnia 2011 r, wykonanego dla [...]123,

- na okoliczność szczegółowego wyliczenia kwoty przychodów [...]123 w 2011 r. z tytułu świadczonych usług telekomunikacyjnych netto;

b. stanowiska Prezesa UKE ze stycznia 2008 r. ;

c. pisma [...]123 sp. z o.o. z 31 stycznia 2008 r. ;

d. stanowiska Prezesa UKE z 21 lutego 2008 r.;

e. odpowiedzi na interpelację nr 17567;

- wszystkich na okoliczność objętego przez Prezesa UKE stanowiska, że dostarczanie treści, choćby przy używaniu sieci telekomunikacyjnej, nie stanowi usługi telekomunikacyjnej, a przepisy ustawy P.t. mają zastosowanie jedynie w zakresie ograniczonym do usługi telekomunikacyjnej (przekazywania sygnałów w sieci telekomunikacyjnej) oraz w zakresie systemów dostępu warunkowego (dostarczania udogodnień towarzyszących),

f. opinii przygotowanej przez byłą Prezes UKE w latach 2006 - 2012 Annę Streżyńską w dniu 26 maja 2014 r. - na okoliczność, że wyrok TSUE z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie C-518/11 powinien być interpretowany jedynie w ten sposób, że usługa polegająca na dostarczaniu pakietu podstawowego programów radiowych i telewizyjnych dostępnego drogą kablową, za którą wystawiany jest rachunek obejmujący zarówno koszty transmisji jak i wynagrodzenie stacji nadawczych oraz opłaty na rzecz organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi w związku z rozpowszechnieniem treści utworów, wchodzi w zakres pojęcia "usługi łączności elektronicznej", pod warunkiem że usługa ta obejmuje głównie przekaz treści telewizyjnych w sieci telewizji kablowej do odbiornika konsumenta końcowego.

Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V. S.A. z siedzibą w G., zaskarżyła w całości wyżej powołany wyrok.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, stanowiące podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:

a. naruszenie art. 97 w zw. z art. 2 pkt 27 P.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że status "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego" posiadają tylko podmioty wpisane do prowadzonego przez Prezesa UKE Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (RPT), a zatem, że tylko w stosunku do podmiotów wpisanych do RPT powstaje obowiązek udziału w dopłacie do usługi powszechnej zgodnie z art. 97 P.t.;

b. naruszenie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 97 P.t., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorcą telekomunikacyjnym obowiązanym do udziału w dopłacie jest przedsiębiorca posiadający wpis do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych (RPT) w dniu wydania decyzji, podczas, gdy zobowiązanie do udziału w dopłacie jest zobowiązaniem powstającym z mocy prawa, a więc spełnienie przesłanek powinno się oceniać na moment powstania Zobowiązania, a nie na moment wydawania decyzji o charakterze deklaratoryjnym:

c. naruszenie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 97 P.t. przez przyjęcie arbitralnie rozszerzającego rozumienia pojęcia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego obowiązanego do udziału w dopłacie oraz związane z tym przyjęcie, że do udziału w dopłacie 2011 zobowiązani są wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni, w tym ci, którzy nie świadczyli usług wchodzących w skład usługi powszechnej i nie konkurowali z [...]10 S.A. na tym polu;

d. naruszenie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. oraz art. 531 § 1 i 2 k.s.h. polegające na braku rozstrzygnięcia co do podstaw i zasad sukcesji obowiązków publicznoprawnych, w tym w zakresie obowiązków dopłatowych w przypadku łączenia i podziału spółek, a także poprzez błędne przyjęcie, że obowiązki te przechodzą w całości, choć w wybranych wypadkach (np. w odniesieniu do [...]121 sp. z o.o.) brak podstaw prawnych dla takiego rozstrzygnięcia, wskutek czego doszło do umieszczenia na liście podmiotów zobowiązanych do udziału w dopłacie 2011 przedsiębiorców, którzy nie powinni się na niej znaleźć, względnie do nieumieszczenia na tej liście przedsiębiorców, którzy powinni się tam znaleźć.

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiące podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem złożonych skarg na decyzję UKE i utrzymanie jej w mocy pomimo wystąpienia przesłanki nieważności postępowania administracyjnego o której mowa w art. 139 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co nastąpiło w wyniku orzeczenia decyzją UKE na niekorzyść stron odwołujących się od decyzji z dnia 22 czerwca 2017 r., znak: [...], pomimo iż zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego. Orzeczenie na niekorzyść odwołujących się stron nastąpiło poprzez ustalenie wyższego wskaźnika ich udziału w dopłacie do kosztów świadczenia usługi powszechnej w roku 2011 niż ten określony w ramach pierwszego rozpoznania sprawy, co powoduje z kolei zwiększenie ich obowiązków finansowych w zakresie dopłaty 2011. Opisane naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem złożonych skarg na decyzję UKE i utrzymanie jej w mocy pomimo wystąpienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji UKE uchybień polegających na:

i. Organ nie zgromadził należycie materiału dowodowego niezbędnego do kompletnego ustalenia listy podmiotów zobowiązanych do udziału w dopłacie 2011, co nastąpiło poprzez:

1. przyjęcie błędnych kryteriów gromadzenia materiału dowodowego. Organ przeprowadził bowiem weryfikację przychodu przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy nie wykonali obowiązków sprawozdawczych za rok 2011, przy czym jako kryterium zaliczenia w poczet podmiotów weryfikowanych uznał posiadanie wpisu do RPT w dniu weryfikacji, a nie kryterium prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w 2011 r.;

2. zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprzeczności, jakie wystąpiły w oświadczeniach składanych przez spółki: [...]126 sp. z o.o.. [...]14 sp. z o.o.. [...]38 S.A.. [...]113 sp. z o.o., [...]127 sp. z o.o. w zakresie kwoty osiągniętego przychodu z działalności telekomunikacyjnej w 2011 r.;

3. zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do weryfikacji kwot przychodu deklarowanych przez strony postępowania w ramach obowiązków sprawozdawczych w formularzu 00 oraz oddalenie wniosków stron o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń organu o niewiarygodności danych otrzymywanych w toku działalności regulacyjnej.

4. błędne przyjęcie, że w wyniku dokonanych po 2011 roku podziałów przedsiębiorców telekomunikacyjnych, obowiązanych do udziału w dopłacie 2011, obowiązki związane z udziałem w dopłacie 2011 przechodzą w całości na następców prawnych tych przedsiębiorców (tj. spółki przejmujące). Organ zaniechał w tym zakresie należytego zbadania, czy podmioty dzielone nie spełniają nadal warunków dla umieszczenia ich na liście podmiotów zobowiązanych do udziału w Dopłacie 2011

ii. Organ nie ustalił prawidłowo przychodów przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących podstawą obliczenia jednolitego wskaźnika udziału w dopłacie 2011, przez to, że organ nie ustalił w jakim stopniu na przychody przedsiębiorcy składają się przychody ze świadczenia usług wchodzących w skład usługi powszechnej, a nadto, nie ustalił kwot przychodów osiągniętych z tytułu świadczenia usług dostarczania programów telewizyjnych oraz świadczenia usługi dostępu do szerokopasmowego Internetu, które nie powinny być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

iii. Organ wydając decyzję UKE nie dokonał analizy kwestii wpływu podejmowanych przez niego działań na stan konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych oraz na ewentualne naruszenie zasady przejrzystości, jak najmniejszego naruszenia rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności', a także przejawiające się brakiem przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem złożonych skarg na Decyzję UKE i utrzymanie jej w mocy pomimo wystąpienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji UKE uchybienia polegającego na niewszczęciu postępowania względem podmiotów wskazanych w piśmie strony postępowania - A.-N. S.A., z dnia 26 maja 2017 r.

d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa w zw. z art. 9 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem złożonych skarg na decyzję UKE i utrzymanie jej w mocy pomimo wystąpienia przy wydawaniu zaskarżonej Decyzji UKE uchybienia polegającego na tym, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie osiągniętego przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych przychodu za rok 2011 oraz nie wyjaśnił w jaki sposób przedsiębiorcy ci powinni ustalać wysokość przychodu na potrzeby stosowania art. 97 P.t. (czy w ujęciu podatkowym, czy też rachunkowym), a także nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem przychodu z "działalności telekomunikacyjnej" (czy przychód że świadczenia usług telekomunikacyjnych w szerokim rozumieniu, czy też przychód ze świadczenia usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów o statystyce). Powyższe uchybienia doprowadziły do sytuacji, w której kwoty przychodów podawane przez poszczególnych przedsiębiorców mogły być wyliczone w oparciu o odmienne założenia, a zatem częściowo także błędnie. Okoliczność powyższa nie była weryfikowana w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 15 października 2024 r. zawierającym odpowiedź na ww. skargi kasacyjne, Prezes UKE wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych w całości oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Prezesa UKE kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie miały usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami zakreślonymi w skargach kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy zatem podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien także wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w kontekście zarzucanych naruszeń przepisów uprawdopodobnić możliwość odmiennego wyniku sprawy.

W skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę treść zarzutów podniesionych w poszczególnych skargach kasacyjnych - w znacznej większości identycznych lub analogicznych - oraz zbieżność wniosków i argumentacji przedstawionej na ich poparcie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że celowe jest odniesienie się do nich łącznie.

W rozpoznawanej sprawie najdalej idące zarzuty kasacyjne podniesiono w tych skargach kasacyjnych, w których sformułowano zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a. - zdanie drugie).

W skardze kasacyjnej C.P. S.A. w W. zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z zaniechaniem "przedstawienia i odniesienia się" w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutów skargi (autor skargi kasacyjnej wskazała in extenso treść tych zarzutów), a ponadto zarzucono sądowi pierwszej instancji zaniechanie przedstawienia i odniesienia się - w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do wskazanych zarzutów skargi skarżącej Spółki.

Z kolei w skardze kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w W. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z nierozpatrzeniem przez Sąd podniesionego w skardze zarzutu "naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. 97 P.t., w zw. z art. 40 ust. 3 ustaw z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 1996 r. Nr 88, poz. 439), a także przepisów wykonawczych do ww. ustawy w postaci tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885), a także art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.), przez przyjęcie arbitralnie rozszerzającego rozumienia pojęcia przychodu z działalności telekomunikacyjnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w odniesieniu do przedmiotu jego działalności usługowej, poprzez bezpodstawne włączenie do przychodu z działalności telekomunikacyjnej również przychodów przedsiębiorców telekomunikacyjnych uzyskiwanych z tytułu (1) nadawania programów radiofonicznych oraz (2) nadawania programów telewizyjnych ogólnodostępnych i abonamentowych. Przy czym brak jest istotny dla rozstrzygnięcia bowiem zarzut odwołuje się do kluczowej dla sprawy kwestii, tj. ustalenia prawidłowości przyjęcia (określonych przychodów jako pochodzących z działalności telekomunikacyjnej w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.".

W skardze kasacyjnej [...]124 S.A. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., powiązano z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności nie odniesienie się do definicji usługi telekomunikacyjnej, przychodów z tej usługi oraz do kwestii wyznaczania podmiotów zobowiązanych do udziału w dopłacie.

Przypomnieć należy ugruntowane już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być - jako występujący samodzielnie wzorzec kasacyjny - przedmiotem skutecznego zarzutu jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W świetle przytoczonej reguły, nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji stwierdził - podzielając stanowisko organu - że obowiązek udziału w dopłacie powstaje z mocy prawa (art. 97 P.t.) i obowiązek ten podlega sukcesji. WSA uznał także za trafne ustalenia organu w zakresie przejścia obowiązku udziału w pokryciu dopłaty na te podmioty, na które - zgodnie z planem podziału - przechodzą składniki majątku związane z prowadzeniem całości działalności telekomunikacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji jest więc w tym zakresie jasne, zaś okoliczność, że Sąd podzielił w nim ustalenia organu, opierając się na przedstawionej przez organ argumentacji, nie świadczy o naruszeniu normy określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma ta nakłada na sąd obowiązek zwięzłego przedstawienie stanu sprawy oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, które - z istoty sprawowanej przez sąd kontroli - muszą odwoływać się do rozstrzygnięcia organu, bowiem sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, jak i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, lecz kontroluje w tym zakresie legalność działania organu administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy zarzuty zgłoszone przez C.P. S.A. z siedzibą w W. co do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew tezom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał obowiązku "przedstawienia i odniesienia się" osobno do każdego z zarzutów skargi. Z treści normy prawnej określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wywieść wniosku, że Sąd I instancji ma się odnosić do zarzutów skargi według oczekiwanej przez stronę metody, w tym poprzez odrębne rozważenie każdego ze sformułowanych w skardze zarzutów, jak tego oczekiwali autor skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie istoty sprawy i z tej perspektywy należy oceniać zarówno wyczerpujący charakter argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, jak też jej merytoryczną poprawność (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił podstawę faktyczną rozstrzygania oraz rozważył poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, to w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył także przepisu ustrojowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż mógłby on zostać naruszony tylko gdyby Sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania przewidzianej w tym przepisie kontroli, bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak wzorca, według którego kontrola Sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19).

Z tych samych względów nie jest także zasadny zarzut kasacyjny E. S.A. z siedzibą w W. poprzez "ograniczenie się jedynie do przytoczenia zarzutu skarżącej naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej a także przepisów wykonawczych do tej ustawy (...) przez przyjęcie arbitralnie rozszerzającego rozumienia pojęcia działalności usługowej, poprzez bezpodstawne włączenie do przychodu z działalności telekomunikacyjnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w odniesieniu do przedmiotu jego działalności usługowej, poprzez bezpodstawne włączenie do przychodu z działalności telekomunikacyjnej również przychodów przedsiębiorców telekomunikacyjnych uzyskiwanych z tytułu (1) nadawania programów radiofonicznych oraz (2) nadawania programów telewizyjnych ogólnodostępnych i abonamentowych (...)". Z uzasadnienia tego zarzutu wynika zatem, że skarżąca Spółka w istocie polemizuje z merytoryczną zasadnością przyjętego w tej sprawie poglądu Sądu i jego zgodnością z prawem, co wykracza poza dopuszczalny zakres zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest też trafny pogląd skarżącej, że: "Sąd I instancji ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich zarzutów skargi", o czym była już mowa powyżej.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej [...]124 S.A., w którym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z at. 134 § 1 i art. 1 p.p.s.a., przepisami k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji, w szczególności poprzez braku przeprowadzenia analizy przesłanek ustalenia dopłaty 2011 w stosunku do Skarżącej. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem procesowym, a zatem mógłby zostać uwzględniony prowadząc do uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdyby stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego wpływu skarżąca kasacyjnie spółka w tej sprawie nie wykazała. Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu wyroku znajduje się odniesienie się do kwestii przychodów C.P. i [...]. WSA przeanalizował poszczególne pozycje sprawozdawanych przychodów z poszczególnych rodzajów usług. Sąd I instancji dokonał także szczegółowego zestawienia przychodów skarżących spółek oraz przyjętego przez organ toku rozumowania w zakresie zaliczenia poszczególnych przychodów do przychodów z działalności telekomunikacyjnej. WSA dokonał rozróżnienia przychodów tych spółek od przychodów [...]125 S.A., której zakres działalności w zakresie usług telewizyjnych regulowany jest dedykowaną ustawą. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Należy również zauważyć, że powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż organ zawarł w uzasadnieniu swych decyzji wyczerpujące omówienie całego postępowania dowodowego (zebranego w 24 tomach akt administracyjnych), ustosunkował się do zarzutów podnoszonych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od decyzji pierwszoinstancyjnych, które następnie zostały w większości powtórzone w skargach do WSA w Warszawie oraz w skargach kasacyjnych, a Sąd I instancji, akceptując ustalony przez organ stan faktyczny i prawny oraz dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie naruszył przepisów postępowania w zakresie obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi oraz art. 134 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych, należy stwierdzić, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie uchwycił istotę problemu prawnego i przedstawił stosowną argumentację, właściwą w realiach niniejszej sprawy.

Przechodząc do oceny dalszych zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że dotyczą one dwóch wspólnych grup zagadnień, tj. ustalenia kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w dopłacie, a w tym w zakresie znaczenia wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych w ogóle oraz w roku 2011 i w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia wysokości wskaźnika udziału w dopłacie wobec braku poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących sposobu określania przychodów przedsiębiorców telekomunikacyjnych za rok 2011 i ustalenia ich niemal wyłącznie w oparciu o oświadczenia samych przedsiębiorców, braku poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych jakie konkretnie przychody ujęto w kategorii przychodów z opłat abonamentowych i brak poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących przedsiębiorców świadczących usługę poczty elektronicznej (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.), podczas gdy materiał dowodowy ujawniał, że w przypadku niektórych przedsiębiorców doszło do znacznego zaniżenia podawanych przez nich przychodów z działalności telekomunikacyjnej i zawyżenia przychodów z powodu przyjęcia, że obejmuje też nadawanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, tj. z powodu wykładni przychodów z działalności telekomunikacyjnej z pominięciem przepisów o rachunkowości i statystyce (naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe wskazuje, że sposób skonstruowania tych zarzutów procesowych powoduje, że nie mogły one zostać uwzględnione. Żaden bowiem ze wskazanych zarzutów procesowych, co wymaga podkreślenia, nie podważył ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Te zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają nie do podważenia okoliczności faktycznych, lecz do zakwestionowania oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. W istocie bowiem w tych zarzutach nie podważano zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych organu, lecz jedynie przedstawiono odmienne niż sformułowane przez organ i Sąd wnioski dotyczące znaczenia tych faktów dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty te mają zatem nierozerwalny związek merytoryczny ze sformułowanymi w skargach kasacyjnych zarzutami naruszenia prawa materialnego, nie mogą natomiast stanowić podstawy dla skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z przedstawionych powodów procesowych.

W zakresie zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w dopłacie zauważyć należy, że ustalenia w zakresie zbioru podmiotów zobowiązanych do dopłaty w ogóle nie należą do zagadnień z zakresu ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ, bowiem są one rezultatem zastosowania przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stron postępowania. Sam zaś wpis do Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych, będąc rezultatem działania organu administracji, podlegał ocenie w procesie stosowania prawa przez organ, jako jedna z przesłanek nałożenia obowiązku ponoszenia dopłaty 2011, która zresztą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego została prawidłowo zinterpretowana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 5374/16; 29 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 735/19; 29 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 942/19; 26 października 2023 r. sygn. II GSK 760/20), że prawidłowa i zgodna z przepisem art. 97 P.t., jest weryfikacja przedsiębiorców telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 98 ust. 1 i 2 P.t. na podstawie wpisu do Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych, stanowiąc obiektywny i niedyskryminacyjny sposób ustalenia kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych - przedsiębiorcy, którzy nie zostali wpisani do tego rejestru nie spełniają kryteriów z art. 98 ust. 1 i 2 i art. 97 P.t.

W tym stanie rzeczy za bezzasadne uznać należy s zawarte we wszystkich skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące znaczenia przesłanki wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że tylko tacy przedsiębiorcy podlegają obowiązkowi z art. 95 i 97 P.t. W przywołanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wskazane przepisy należy interpretować w ten sposób, że są to tylko przedsiębiorcy prowadzący działalność stricte telekomunikacyjną na rynku usług objętych dopłatą z art. 95 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 i 3 P.t. oraz usług telekomunikacyjnych z wyłączeniem kategorii usług przekazu programów telewizyjnych i Internetu, które nie są związane z usługą powszechną w rozumieniu art. 81 ust. 1 i 3. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z preambułą (23) dyrektywy DUP oraz art. 13 ust. 3 tej dyrektywy ustawodawca krajowy mógł nałożyć obowiązek wspólnego ponoszenia kosztów netto świadczenia usługi powszechnej na wszystkie kategorie przedsiębiorstw telekomunikacyjnych tak szeroko, jak to jest możliwe, aby minimalizować obciążenie finansowe spadające na użytkowników końcowych. Mechanizm dzielenia kosztów winien uwzględniać zasadę przejrzystości i jak najmniejszego naruszenia rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela.

W nawiązaniu do tych poglądów zauważyć należy, że pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty określonej i przyznanej w trybie art. 96 ust. 3 P.t., wymaga dookreślenia zarówno w oparciu o treść zawartej w art. 97 P.t. normy kształtującej samą zasadę dotyczącą tego obowiązku, jak i przy uwzględnieniu normy z art. 98 ust. 1 P.t. dopełniającej treść tego obowiązku. Zgodnie z art. 97 P.t. obowiązani do udziału w pokryciu dopłaty są przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata, przekroczył 4 miliony złotych. W myśl natomiast art. 96 ust. 3 P.t. Prezes UKE ustala i przyznaje - w drodze decyzji - kwotę dopłaty, przy czym niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty Prezes UKE rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie.

Ustawodawca zdefiniował przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jako przedsiębiorcę (lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów), który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych (art. 2 pkt 27 P.t.). Co istotne, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2, 4, 6 P.t., ustawa Prawo telekomunikacyjne określa prawa i obowiązki wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a ponadto warunki podejmowania i wykonywania działalności, polegającej na dostarczaniu sieci i udogodnień towarzyszących oraz świadczeniu usług telekomunikacyjnych, w tym sieci i usług służących rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów radiofonicznych i telewizyjnych, a nadto warunki świadczenia usługi powszechnej. Zakres pojęciowy wskazanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że za przedsiębiorcę telekomunikacyjnego uznać można jedynie taki podmiot, który spełnia wymagania określone w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Znajduje to potwierdzenie w przepisie art. 10 ust. 1 P.t., który przesądza o tym, że działalność telekomunikacyjna jest działalnością gospodarczą regulowaną, przy czym przepis ten znajduje się w Rozdziale 2 tej ustawy - wykonywanie gospodarczej działalności telekomunikacyjnej, co oznacza, że także z punktu widzenia reguł systemowych uprawniony jest wyżej wywiedziony wniosek.

Z tego względu nie budzi wątpliwości teza organu - w całości zaaprobowana przez Sąd I instancji - że postępowanie w trybie art. 98 ust. 1 P.t. może toczyć się wyłącznie w stosunku do podmiotów, które są przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Status ten musi być aktualny w dacie wydania decyzji przez Prezesa UKE, gdyż postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty może być prowadzone jedynie wobec podmiotów, które w danym roku prowadziły działalność jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni i - co do zasady - statusu takiego nie utraciły. Tylko takie podmioty można bowiem uznać za beneficjentów działalności gospodarczej na regulowanym rynku telekomunikacyjnym, co wiąże się z koniecznością partycypowania w kosztach realizacji obowiązków nakładanych w decyzjach w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy do świadczenia usługi powszechnej, które są nieefektywne gospodarczo (rynkowo), lecz istotne społecznie (por. ustawa Prawo telekomunikacyjne; Rozdział 2 - Świadczenie usługi powszechnej, art. 81 i n.).

W pełni akceptując stanowisko prezentowane w przywołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że brak jest podstaw do podzielenia prezentowanego w skargach kasacyjnych poglądu wskazującego na to, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował wadliwą wykładnie art. 98 ust. 2 P.t. dokonaną przez organ, który bezpodstawnie przyjął, że do ustalania wskaźnika udziału w dopłacie do usługi powszechnej brany pod uwagę powinien być przychód przedsiębiorcy z całej działalności telekomunikacyjnej, a nie tylko przychód z działalności odpowiadającej zakresowi usługi powszechnej. Wbrew tezie skarżących, za przyjęciem tego poglądu nie przemawia rezultat wykładni respektującej prawo unijne, dokonywanej - jak ujęto to w skargach kasacyjnych - "w zgodzie z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE o usłudze powszechnej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek argumentów normatywnych do ograniczenia metody ustalania wskazanego wskaźnika tylko do przychodu z działalności odpowiadającej zakresowi usługi powszechnej, a więc z pominięciem pozostałych przychodów z działalności telekomunikacyjnej. Co więcej, akceptacja takiego podejścia w rzeczywistości prowadziłaby do odejścia od zasad określonych w art. 13 ust. 3 DUP, która wymaga respektowania zasady przejrzystości, najmniejszego naruszenia rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności. Zasady te były przedmiotem wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej także jako: "TSUE"), przy czym wypowiadając się w podobnej kwestii TSUE nie zakwestionował oparcia stosowanej opłaty (nadzwyczajnej) na obrotach podmiotów gospodarczych (por. wyrok TSUE z dnia 25 listopada 2020 r., C-49/19, pkt 57). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że oparcie omawianego wskaźnika tylko na przychodach z działalności gospodarczej odpowiadającej zakresowi usługi powszechnej, a więc z pominięciem innych przychodów z działalności telekomunikacyjnej, wpływałoby na naruszenie rynku tych usług, prowadząc do potencjalnego uprzywilejowania podmiotów ekonomicznie najsilniejszych, często mających pozycję dominującą na rynku, dla których dolegliwość finansowa z tytułu ponoszenia kosztów omawianej dopłaty nie może więc być ograniczana w stosunku do podmiotów o słabszej pozycji na rynku usług telekomunikacyjnych.

Tak rozumiane zasady ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty oraz ustalenia wysokości ich udziału w dopłacie nie naruszają art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie naruszają również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zauważyć również należy, iż sposób podawania przychodu w formularzu 00 został szczegółowo określony w rozporządzeniu wykonawczym do art. 7 ust. 3 P.t. Rozporządzenie to określa zarówno, co stanowi przychód z działalności telekomunikacyjnej, jak i jakie rodzaje działalności wchodzą w jej zakres (np. jak wskazano powyżej z rozporządzenia wynika, iż w zakres tej działalności wchodzi rozpowszechnianie programów telewizyjnych). Podawane przez skarżących kasacyjnie przykłady odmienności ustalonego w czasie postępowania przychodu niektórych przedsiębiorców w stosunku do przychodu przekazanego w formularzach 00 świadczą o tym, iż Prezes UKE przeprowadził stosowne czynności weryfikujące ten przychód i nie opierał się wyłącznie na danych z formularza 00 - szczególnie, gdy budziły one wątpliwości.

W skargach kasacyjnych pojawia się także zarzut związany z przyjęciem, iż do przychodu z działalności telekomunikacyjnej (a w konsekwencji i do wyliczenia wskaźnika) brany jest pod uwagę przychód związany ze świadczeniem usług telewizyjnych. Zarzut ten pojawia się także w kontekście zarzutu niewyjaśnienia stronom postępowania, jak przychód z działalności telekomunikacyjnej należałby definiować. Należy, iż kwestia ta została wyjaśniona przez WSA w części dotyczącej definicji usługi telekomunikacyjnej. Sąd I instancji powołał się zarówno na orzecznictwo unijne, jak i krajowe kwalifikujące ten rodzaj usług do usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji uznał, iż nie ma powodów do wyłączenia przychodów z tego rodzaju usług przy wyliczeniu przychodu z działalności telekomunikacyjnej.

Żadne argumenty skarżących dotyczące rozszerzającej, nieuprawnionej, interpretacji definicji "usługi telekomunikacyjnej" według nich wykładni art. 2 pkt 48 P.t., jako obejmującą również usługi telewizyjne nie przekonały Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż przekazywanie sygnału audiowizualnego do sieci telekomunikacyjnej jest niewątpliwie usługą telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 48 P.t. Cytowane przez [...]124 orzecznictwo TSUE także potwierdza, iż nawet jeśli komponentem tego typu usług są inne elementy (tzn. np. dostarczanie treści), nie zmienia to faktu, iż całość usługi kwalifikowana jest jako usługa telekomunikacyjna. Nawet jeśli wyroki TSUE zostały wydane po 2011 r., to nie zmienia to faktu, iż przepisy prawa, tj. definicja usługi telekomunikacyjnej w tym zakresie nie uległa zmianie. Definicja przedsiębiorcy telekomunikacyjne zaś w przepisie art. 2 pkt 27 P.t. mieści w sobie wszystkie podmioty, które zostały objęte zaskarżoną decyzją

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 2 § 2 i art. 4 i art. 5 i art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 2 P.t., przez wadliwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie doszło do przedawnienia "należności z tytułu dopłaty". W pełni podzielając stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 5374/16 i z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 735/19 i II GSK 942/19, należy podkreślić, że traktowanie spornej dopłaty jako niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 1 O.p. nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Kwota dopłaty należna wyznaczonemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu (art. 81 ust. 1-3 p.t.) nie jest bowiem niepodatkową należnością budżetu państwa, gdyż organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, jedynie ustala wysokość tej dopłaty w postępowaniu administracyjnym, a następnie - zgodnie z regułami Prawa telekomunikacyjnego - obciąża tą dopłatą, a po uiszczeniu jej - na konto organu przez obciążone podmioty - przekazuje ją niezwłocznie wierzycielowi (przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w doktrynie prawa podatkowego, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że niepodatkowe należności budżetu państwa nie obejmują należności, które nie stanowią przychodu budżetu państwa. Stąd płynie wniosek, że Rozdział 8 Ordynacji podatkowej o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 68 § 1 nie mają do spornej dopłaty zastosowania.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie można również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia zasady in dubio pro tributario. Należy nadmienić, że zgodnie z art. 2a O.p., na który wskazała spółka [...]124 S.A. w skardze kasacyjnej, a zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika, iż przepisy ustawy P.t. nie są przepisami prawa podatkowego. Ustawa P.t. nie jest ustawą podatkową i nie zawiera przepisów prawa podatkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1203/21). Czynności przeprowadzone w niniejszej sprawie przez Prezesa UKE nie odbywały się w ramach postępowania podatkowego ani kontroli podatkowej.

Akceptując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące stanowisko Sądu I instancji, że zgodne z prawem były ustalenia organu w zakresie przyjętej sukcesji obowiązku pokrycia dopłaty 2011, w przypadkach opisanych w zaskarżonej decyzji przekształceń podmiotowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko i argumentacja Sądu I instancji nie zostały skutecznie podważone w skargach kasacyjnych. Jak już wyżej podniesiono w skargach kasacyjnych nie tylko pominięto odniesienie się do solidarnej odpowiedzialności za nieujęte w planie podziału zobowiązania przez spółki przejmujące lub nowo zawiązane, lecz przede wszystkim nie podważono ustaleń organu w zakresie skutków przejęcia przez wskazane w decyzji podmioty zorganizowanych części przedsiębiorstw, z którym powiązane było funkcjonowanie przedsiębiorstw telekomunikacyjnych.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut podniesiony przez [...]124 S.A. naruszenia art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 191 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Spółkę. Należy zauważyć, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Nadto nawet nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie również Sąd I instancji zauważył odnosząc się części wniosków skarżącej kasacyjnie, iż dotyczą one nie sfery faktów, ale oceny prawnej działania organu, a zatem także nie mogą zostać uwzględnione. Bezsporne jest to, że przed wydaniem wyroków przez TSUE, tj. do 2014 r. organ odmiennie interpretował przepisy P.t. i DUP w zakresie rozumienia terminu "usługa telekomunikacyjna", nie ma więc potrzeby składania na tę okoliczność wniosków dowodowych. Jak wskazał WSA, obecna wykładnia organu jest prawidłowa.

Z kolei, w odniesieniu do wniosku dowodowego Spółki, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233-245 i art. 248-257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt przedłożonych pism, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.