Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2770/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 430/21 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2021 r. znak WI-I.7840.7.115.2020.BG w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. S. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 430/21, oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Starosta Krakowski (dalej "Starosta") decyzją z 28 września 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o.o. w C. pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję pn.: Budowa budynku jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz wewnętrznymi instalacjami wod-kan., energii elektrycznej, gazu, c.o., wentylacji oraz zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji (od skrzynki do budynku) wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe i budowa dojść i dojazdów oraz podziemnym szczelnym zbiornikiem z parownikiem na wodę deszczową na działce nr [...] w m. M., gm. M.

W trakcie postępowania przed organem I instancji G. S. wniósł w piśmie z 25 lutego 2020 r. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, ze względu na położenia inwestycji na tym samym osuwisku, co działek należących do niego.

W odpowiedzi na ww. wniosek Starosta w piśmie z 19 marca 2020 r. stwierdził, że w sprawie nie zachodzi oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomości G. S.

G. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji z 28 września 2020 r.

Wojewoda zaskarżoną decyzją – w związku z tym odwołaniem – umorzył postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) przyjmując, że G. S. nie ma przymiotu strony.

G. S. wniósł skargę na powyższą decyzję.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym status strony miał inwestor. Organy przyznały status strony również Z. K., właścicielce działki [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną od strony wschodniej. Status strony nie został przyznany skarżącemu, który jest właścicielem (lub współwłaścicielem) nieruchomości składających się z niezabudowanych działek nr [...] (dwie ostatnie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej od strony południowej) oraz właścicielem działek nr [...] położonych dalej na południe od inwestycji i oddzielonych od działek skarżącego nr [...] (ul. [...]). Na działce nr [...] znajduje się budynek. Odległość jaka dzieli działkę inwestora od zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...] wynosi, jak stwierdza skarżący, 67,80 m.

Skarżący w złożonej skardze skoncentrował się na kwestii osuwiska, z której to okoliczności próbował wywieść swój interes prawny w sprawie.

Sąd podniósł, że z uwagi na ukształtowanie terenu i położenie na przedgórzu Karpat, gmina M., podobnie jak inne gminy w okolicach Krakowa, jest zagrożona występowaniem osuwisk. Z akt sprawy przy tym wynika, że zarówno działki skarżącego, jak i działka inwestora, położone są w obrębie osuwiska nr ew. [...] ([...]), które zakwalifikowano jako osuwisko o zróżnicowanym stopniu aktywności. Z Karty Rejestracyjnej Osuwiska (s. 174 akt l instancji) wynika, iż: Górna część osuwiska w trakcie rejestracji oceniona została jako nieaktywna. (...) Dolna część osuwiska została oceniona jako okresowo aktywna. Osuwisko stanowi poważne zagrożenie dla budynku mieszkalnego, znajdującego się w jego środkowej części. Analizując położenie ww. nieruchomości Sąd stwierdził, że projektowany budynek znajduje się w części nieaktywnej osuwiska, a istniejący budynek jednorodzinny stanowiący własność skarżącego mieści się w części okresowo aktywnej. Organ II instancji trafnie przywołał relewantne przepisy miejscowego planu zagospodarowania terenu gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr XXV/216/05 z 24 czerwca 2005 r. (Dz.Urz.2005.3637), zmienionego uchwałą nr XXXV/301.2014 z 27 czerwca 2014 r. (dalej m.p.z.p.), wskazując m.in., że teren przedmiotowej inwestycji oznaczony jest w m.p.z.p. symbolem 2MN (teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej). Przepis § 5 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. jednoznacznie definiuje przeznaczenie podstawowe tego terenu jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2b m.p.z.p. wprowadzono, ze względu m.in. na występujące w tym terenie osuwiska, nakaz sporządzenia indywidualnych ekspertyz geotechnicznych określających warunki posadowienia budynków. Podsumowując w powszechnie obowiązującym prawie miejscowym (m.p.z.p.) lokalny prawodawca w zakresie przysługujących mu kompetencji dopuścił na przedmiotowym terenie zabudowę pod pewnymi warunkami, co sprowadza się do obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji. Inwestor, w wykonaniu wezwania organu I instancji, przedłożył aktualne projekt robót geologicznych dla sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, dokumentację geologiczno-inżynierską, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Projekt robót geologicznych i dokumentacja geologiczno-inżynierska zostały zatwierdzone decyzjami Starosty (odpowiednio z 4 listopada 2019 r. i z 12 marca 2020 r.). Sąd wskazał, że w przypadku planowania inwestycji na obszarze osuwiskowym, aby wykonać projekt budowlany w obrębie osuwiska, należy wcześniej przeprowadzić badania, które określą dokładne parametry osuwiska zarówno powierzchniowe, jak i wgłębne. Tylko wykonanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która jednoznacznie określi dokładny zasięg osuwiska, jego maksymalną głębokość / parametry wytrzymałościowe, może dostarczyć danych niezbędnych do obliczenia stateczności stoku po obciążeniu go zabudową oraz pozwoli określić możliwość i sposób tej zabudowy. Dokumentacja opisująca m.in. parametry osuwiska i stateczność stoku została w niniejszej sprawie sporządzona, a żaden z przywoływanych w sprawie dokumentów nie dowodzi ani nie uprawdopodabnia ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, nieruchomości skarżącego. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy nie wynika, by realizacja inwestycji zgodnie z przepisami prawa, mogła oddziaływać na znajdujące się na tym samym osuwisku nr [...] nieruchomości skarżącego, poprzez ryzyko uruchomienia ruchów masowych ziemi na obszarze osuwiska, w szczególności poprzez oddziaływanie na powierzchnię poślizgu osuwiska, która może znajdować się na różnej głębokości. Brak jest więc podstaw do uznania, że realizacja zamierzenia uniemożliwi skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i stanowić będzie zakłócenie przez inwestora korzystania z nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy doszedł do słusznego wniosku, że brak jest przepisów, które wskazywałyby na wystąpienie w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, czy zabudowie działek skarżącego, a zatem działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.). Tym samym ich właściciel nie miał podstaw prawnych do bycia stroną postępowania (art. 28 ust. 2 p.b.). Samo bowiem sąsiedztwo z działką inwestycyjną czy lokalizacja inwestycji na tym samym osuwisku, co nieruchomości skarżącego, nie predysponuje do uznania go automatycznie za stronę postępowania.

Odnosząc się do zarzutów pominięcia przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze (obecnie Dz.U.2021.1420), rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U.2012.463) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U.2016.2033), Sąd wskazał, że ww. przepisy w związku ze skomplikowanymi warunkami gruntowymi i III kategorią geotechniczną powodują ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie działek skarżącego, podobnie jak działki objętej przedmiotową inwestycją. WSA podkreślił, że to nie inwestycja jest przyczyną ww. ograniczeń, a obiektywne warunki geologiczne i przepisy ww. ustaw, m.p.z.p. i rozporządzeń. W ocenie Sądu żaden z przywołanych przez skarżącego w skardze przepisów nie daje jednak podstaw do poszerzenia ustalonego przez organy w sprawie obszaru oddziaływania inwestycji. Innymi słowy przepisy te (a także m.p.z.p.) wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, ale bez związku z realizacją inwestycji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.) w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 147 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej k.c.) poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że (i) skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, tj. skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego jego udział w charakterze strony w tym postępowaniu (m.in. z tego względu, że nie wykazał przepisów prawa materialnego, które rodziłyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego), (ii) przepisy, z których skarżący wyprowadza swój interes prawny uzasadniający jego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącym nieruchomości sąsiedniej, nie stanowią, tudzież nie mogą stanowić źródła tego interesu, (iii) skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, gdyż nieruchomości należące do skarżącego, w szczególności nieruchomości bezpośrednio przylegające do nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana Inwestycja, nie znajdują się w obszarze oddziaływania Inwestycji (m.in. z tego względu, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na nieruchomości skarżącego, ponieważ spełnia wymogi przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych oraz Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej),

podczas gdy prawidłowe wyłożenie i zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżącemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania Inwestycji, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, gdyż są one posadowione na tym samym osuwisku nr [...] ([...]) (dalej "Osuwisko"), w bliskiej od siebie odległości, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie, a realizacja Inwestycji (nawet zgodnie z przepisami prawa) oddziałuje na znajdujące się na tym samym Osuwisku nieruchomości skarżącego, poprzez ryzyko uruchomienia ruchów masowych ziemi na obszarze Osuwiska, w szczególności przez oddziaływanie na powierzchnię poślizgu Osuwiska (która może znajdować się na różnej głębokości), co uniemożliwi skarżącemu korzystanie z nieruchomości będących jego własnością zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i stanowić będzie zakłócenie przez inwestora korzystania z nieruchomości skarżącego w stopniu rażącym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z § 11 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 91 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 7 ust. 1 - 3 i § 4 ust. 3 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w zw. z § 19 ust. 1 pkt 7 oraz § 21 ust. 1 pkt 8 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że (i) skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego jego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, z tego względu, że nie wykazał przepisów prawa materialnego, które rodziłyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, (ii) wymóg sporządzenia Dokumentacji-Inżynierskiej oraz zalecenia wynikające ze sporządzonej dokumentacji nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania Inwestycji i skarżącemu nie przysługuje przez to status strony, (iii) oraz pominięcie powołanych przepisów prawa materialnego jako przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w postaci konieczności uwzględniania w przyszłym zagospodarowywaniu lub zabudowie (lub ich zmianach) przez skarżącego jego nieruchomości Inwestycji oraz zmian, jakie ta Inwestycja spowoduje w Osuwisku, a to w ten sposób, że dokumentacja geologiczno-inżynierska, którą skarżący będzie musiał sporządzać na potrzeby własnych inwestycji, będzie musiała uwzględniać w swoich wynikach także dociążenie Osuwiska Inwestycją oraz zmiany w tym Osuwisku spowodowane Inwestycją i w rezultacie zalecenia wynikające z analizy otoczenia (w tym Inwestycji) mogą wprowadzić ograniczenia w zabudowie bądź zagospodarowaniu dla skarżącego jego nieruchomości, a nawet całkowicie wyłączyć nieruchomości skarżącego z zabudowy - co doprowadziło do błędnego wniosku, że nie istnieją przepisy, które wskazywałyby na wystąpienie w przypadku realizacji Inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem na tej podstawie Sąd I Instancji odmówił skarżącemu przymiotu strony i oddalił skargę,

podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że (i) sposób zagospodarowania nieruchomości objętej Inwestycją, w sposób istotny determinuje możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego, (ii) przepisy te wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w związku z realizacją Inwestycji, gdyż znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie Inwestycji na tym samym Osuwisku, a w związku z pojawieniem się nowej inwestycji, ww. Osuwisko zostaje dociążone, tj. generalny ciężar infrastruktury na tym terenie zostaje zwiększony, a także dochodzi do ingerencji w masy ziemi na tym terenie (czyli strukturę osuwiska), co spowoduje, że prawdopodobieństwo uaktywnienia się Osuwiska znacząco wzrośnie; tym samym, skarżący chcąc realizować przyszłe inwestycje na własnych nieruchomościach będzie musiał spełnić szereg wymagań, zmniejszających prawdopodobieństwo uaktywnienia Osuwiska, tudzież może się okazać, że zabudowa nieruchomości zostanie znacząco ograniczona lub też w ogóle nieruchomości nie będą możliwe do zabudowania, ze względu na przeciążenie terenu Osuwiska (nieruchomości będą możliwe do zabudowania w mniejszym zakresie niż gdyby Inwestycji nie było albo w ogóle nie będą możliwe do zabudowania z uwagi na wcześniejszą realizację Inwestycji); nieruchomości skarżącego zostały objęte sporządzoną dla Inwestycji obligatoryjną Dokumentacją Geologiczno-Inżynierską, a zabudowana nieruchomość skarżącego była przedmiotem dokładnej analizy pod kątem stanu technicznego budynku i wnioski z tej analizy znalazły odzwierciedlenie w sporządzonej dokumentacji i stały się podstawą wydania zaleceń dla realizacji Inwestycji, co wprost świadczy o tym, że takie same oceny tylko w odniesieniu do Inwestycji będą dokonywane w przypadku inwestycji realizowanych na nieruchomościach skarżącego, co z kolei oznacza, że nieruchomości skarżącego znajdują się obszarze oddziaływania Inwestycji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez uznanie, że postępowanie odwoławcze zostało prawidłowo umorzone przez organ,

podczas gdy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a zatem postępowanie odwoławcze nie powinno zostać umorzone przez organ, ale powinna zostać wydana jedna z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 2 k.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do (i) pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym, w tym uniemożliwienia mu zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (w szczególności Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej) i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, (ii) pominięcia w toku postępowania uzasadnionych interesów skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania Inwestycji, co polegało w szczególności na uniemożliwieniu skarżącemu zweryfikowania czy w toku postępowania sporządzono opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny i dokumentację geologiczno-inżynierską, których sporządzenie było obowiązkowe w toku postępowania, a jeśli dokumenty te zostały sporządzone, to skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nimi i zweryfikowania czy zostały one sprawdzone przez organ I instancji pod względem kompletności i innych wymagań, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę - co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do (i) zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia statusu skarżącego w całym postępowaniu administracyjnym i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, (ii) niedokonania analizy i własnych ustaleń faktycznych w przedmiocie ustalenia granic obszaru oddziaływania Inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. oraz (ii) niezbadania w należyty sposób wpływu Inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę, na interes prawny skarżącego, ani wysunięcia nieprawidłowych wniosków z przeanalizowanych w sprawie dokumentów, w szczególności z Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej, polegających na przyjęciu, że Inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości skarżącego, podczas gdy z Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej wynika, że takie oddziaływanie na nieruchomości Skarżącego zachodzi, a w konsekwencji że w sprawie nie doszło do niewyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest braku samodzielnego określenia obszaru oddziaływania planowanej Inwestycji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania Inwestycji, a w konsekwencji do pozbawienia skarżącego statusu strony w niniejszym postępowaniu;

6. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 "i p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie tj. nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji,

podczas gdy naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które dają podstawę do wznowienia postępowania i miały istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że Sąd I Instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić decyzję;

7. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, co jest konsekwencją uchybień wzmiankowanych powyżej, przez co w obrocie pozostaje decyzja, która nie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty były trafne.

Istota wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy skarżącemu kasacyjnie powinien przysługiwać status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych (np. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., II OSK 81/23, LEX nr 3568923).

W rozpatrywanej sprawie istotne jest to, że dwie działki należące do skarżącego kasacyjnie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz że znajdują się na tym samym osuwisku, na którym ma być zrealizowana projektowana inwestycja. Już sam ten fakt sprawia, że może ona potencjalnie oddziaływać na nieruchomości skarżącego. Nie ma przy tym większego znaczenia, gdzie jest należący do niego budynek, ponieważ wystarczająca jest potencjalna możliwość oddziaływania inwestycji na którąkolwiek z nieruchomości skarżącego. Nie przesądzając zatem, czy faktycznie inwestycja może spowodować zmiany w osuwisku i to takie, które mogą wprowadzić ograniczenia w zabudowie bądź zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, a nawet całkowicie wyłączyć je z zabudowy, potencjalnie możliwości takiej nie można wykluczyć.

Powyższe sprawia, że skarżącemu kasacyjnie powinien przysługiwać status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a odmienne stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest błędne.

W tym stanie rzeczy usprawiedliwione podstawy mają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 147 k.c. (1); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (3) oraz art. 151 p.p.s.a. (7).

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z § 11 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 91 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z § 7 ust. 1 - 3 i § 4 ust. 3 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w zw. z § 19 ust. 1 pkt 7 oraz § 21 ust. 1 pkt 8 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2), to na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że wszystkie te przepisy faktycznie zostały naruszone.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (4) zauważyć wypada, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem zwykłym, mającym rozstrzygnąć, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony. Nie jest to więc postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem przepis ten nie był w niniejszym postępowaniu stosowany i w konsekwencji nie mógł zostać naruszony.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. (5). W rozpoznawanej sprawie bowiem Wojewoda podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia statusu skarżącego i stanowisko swoje uzasadnił w sposób pozwalający na jego kontrolę. Co prawda w wyniku tych czynności organ odwoławczy doszedł do niewłaściwych wniosków uznając, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony, jednak te błędne wnioski nie stanowiły naruszenia ww. przepisów postępowania, lecz naruszały art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 "i p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., uwzględniając jego treść, należy dojść do wniosku, że art. 1 § 1 "i p.u.s.a.", to art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.). Zarzut ten ma usprawiedliwione podstawy jedynie w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Jeżeli jednak chodzi o art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.u.s.a., to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że o naruszeniu tych unormowań można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15; LEX nr 2393276). W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na akt objęty jego kognicją, przy czym dokonując kontroli działalności administracji publicznej przyjął do oceny zaskarżonego aktu kryterium zgodności z prawem. Sąd ten rozpoznając skargę nie uchylił się od badania legalności działalności administracji i nie zastosował środków nieznanych ustawie. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną zaskarżonego aktu, a nawet, że ocena ta nie była prawidłowa, nie oznacza, że Sąd ten nie zastosował kryterium zgodności z prawem, ani że uchylił się od badania legalności działalności administracji, bądź też że zastosował środki nieznane ustawie. Podkreślić wypada, że wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nie oznacza stosowania innego kryterium niż zgodność z prawem czy uchylania się od badania legalności działalności administracji. Wadliwość kontroli nie oznacza, że kontroli nie przeprowadzono, a odmienna ocena zgodności z prawem aktu administracyjnego nie oznacza stosowania innych kryteriów kontroli. Zarówno bowiem uznanie, że akt jest zgodny z prawem, jak i uznanie, że nie jest z nim zgodny, świadczy o stosowaniu przy dokonywaniu kontroli tego aktu kryterium jego zgodności z prawem. Tak samo – zarówno oddalenie skargi, jak i jej uwzględnienie, to stosowanie środków określonych w ustawie – niezależnie od tego, czy prawidłowe byłoby oddalenie skargi, czy jej uwzględnienie. Tak więc powyższy zarzut jedynie częściowo był trafny.

W tym stanie rzeczy, chociaż niektóre z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie znalazły usprawiedliwionych podstaw lub tylko w części były trafne, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, gdyż te zarzuty, które okazały się zasadne, miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.