Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 648/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12a i art. 12b
journal: Dz.U. 2022 poz 295
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej t.j.
Teza: Decyzja w przedmiocie zezwolenia na przebywanie na czas określony na obszarze strefy nadgranicznej objetej zakazem, wydawana na podstawie art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 388) ma charakter uznaniowy, co oznacza, że komendant placówki Straży Granicznej działa w granicach pewnej swobody, w której ocenia zarówno przesłanki jak i warunki przebywania w strefie objętej zakazem.

Decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna jednak zawierać takie uzasadnienie, które nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Takie wyjaśnienie jest szczególnie ważne w sytuacji, gdy zezwolenie, o które wystąpiła strona dotyczy realizacji chronionej konstytucyjnie wolności - poruszania się po terytorium RP gwarantowanej art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

TEZY

Decyzja w przedmiocie zezwolenia na przebywanie na czas określony na obszarze strefy nadgranicznej objetej zakazem, wydawana na podstawie art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 388) ma charakter uznaniowy, co oznacza, że komendant placówki Straży Granicznej działa w granicach pewnej swobody, w której ocenia zarówno przesłanki jak i warunki przebywania w strefie objętej zakazem.

Decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna jednak zawierać takie uzasadnienie, które nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Takie wyjaśnienie jest szczególnie ważne w sytuacji, gdy zezwolenie, o które wystąpiła strona dotyczy realizacji chronionej konstytucyjnie wolności - poruszania się po terytorium RP gwarantowanej art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w B. na decyzję Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr PD-ZG-II.440.3.2024 w przedmiocie zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białowieży z dnia 29 czerwca 2024 r. nr PD-BI-VII-1.440.2.2024.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie E. z siedzibą w B. (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") w dniu 13 czerwca 2024 r. zwróciło się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białowieży z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej, pozwolenia na wejście do strefy objętej czasowym zakazem przebywania na obszarze podlegającym pod Placówkę Straży Granicznej Białowieży. We wniosku wskazano, że celem Stowarzyszenia jest wpierania migrantów i uchodźców przybywających do Polski, a wydanie stosownego pozwolenia umożliwi kontynuowanie działań humanitarnych przez pracowników i wolontariuszy Stowarzyszenia w strefie objętej zakazem przebywania.

Zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2024r. Komendant Straży Granicznej w Białowieży poinformował stronę o wszczęciu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, a pismem z 17 czerwca 2024r. wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez m.in. wskazanie osób (imię, nazwisko, nr dokumentu tożsamości) uprawnionych przez wnioskodawcę do przebywania w strefie, czasookresu przebywania i miejsca ich pobytu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Stowarzyszenie wskazało trzy osoby, których dotyczy złożony wniosek podając ich imię, nazwisko i numer dokumentu tożsamości. Sprecyzowano też, że wnioskowane zezwolenie miałoby być wydane na okres od 1 lipca do 10 września 2024r., a co do miejsca planowanego pobytu wskazano – całą strefę jurysdykcji SP Białowieża z wyłączeniem 15 m bezpośrednio przy granicy. Stowarzyszenie wyjaśniło dodatkowo, że niesienie bezpośredniej pomocy humanitarnej osobom potrzebującym uzależnione jest od indywidualnych wezwań o pomoc, które otrzymują także w dni urzędowo wolne od pracy.

Komendant Placówki Straży Granicznej w Białowieży decyzją z dnia 29 czerwca 2024r. nr PD-BI-VII-1-440.2.2024, na podstawie art. 12b ustawy o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 388, dalej w skrócie: "u.o.g.p."), odmówił Stowarzyszeniu wydania zezwolenia na przebywanie na czas określony w strefie nadgranicznej. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie wskazał, że świadczenie przez Stowarzyszenie pomocy humanitarnej może odbywać się poza obszarem w strefie nadgranicznej - określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 czerwca 2024r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi. Zaznaczył, że głównym celem wprowadzenia rozporządzenia jest zapewnienie bezpieczeństwa lub porządku publicznego w strefie nadgranicznej w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi lub mienia, wynikającym z przekraczania granicy państwowej wbrew przepisom prawa lub podejmowania prób takiego przekraczania lub uzasadnionym ryzykiem popełniania innych czynów zabronionych. Wyjaśnił też, że intencją ustawodawcy jest zapewnienie bezpieczeństwa osób postronnych, a Straż Graniczna realizuje zadania z zakresu ochrony granicy państwowej oraz zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w strefie nadgranicznej. W przypadku zaś wystąpienia zdarzeń związanych z koniecznością świadczenia pomocy humanitarnej lub medycznej możliwe jest nawiązanie kontaktu z placówką SG w Białowieży, która takiej pomocy udzieli.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie E. zrzucając jej m.in. naruszenie: (-) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12b ust 2 u.o.g.p. poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że wniosek Stowarzyszenia realizującego działania wyłącznie w zakresie pomocy humanitarnej nie zasługiwał na uwzględnienie jako przypadek szczególnie uzasadniony oraz odstąpienie od wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyjętej wykładni "uzasadnionego przypadku"; (-) zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wskutek dowolnej odmowy wyrażenia zgody na przebywanie na czas określony na obszarze w pobliżu granicy państwowej wskazanych przez wnioskodawcę, (-) art. 12a ust. 1 w zw. z art. 12b ust. 2 u.o.g.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez faktyczne odstąpienie od uzasadnienia decyzji, w szczególności przez odstąpienie od wyjaśnienia przesłanek, na których organ przyjął, że sprawa nie dotyczy "uzasadnionego przypadku".

Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej nie uwzględnił zarzutów odwołania i decyzją z dnia 22 sierpnia 2024r. nr PD-ZG-II.440.3.2024 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył regulacje art. 12a i art. 12b u.o.g.p. oraz § 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 12 czerwca 2024r. wskazując, że wprowadzenie czasowego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej przyległej do granicy z Republiką Białorusi ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa zarówno osobom postronnym, jak również funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej i żołnierzom, a dodatkowo wiąże się z eliminacją potencjalnego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz służy do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Dalej Komendant zaznaczył, że rozpatrując wniosek Stowarzyszenia organ I instancji brał pod uwagę znaczne nasilenie w II kwartale presji migracyjnej na polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej. Dotyczy to różnego rodzaju prowokacji, czy inspirowania konkretnych zachowań osób znajdujących się po dwóch stronach granicy. Ponadto sytuacja na granicy jest dynamiczna i trudno przewidzieć jak może być wykorzystywana przez stronę białoruską.

Organ II Instancji stwierdził też, że posiadając informacje o miejscu, gdzie osoby wskazane przez Stowarzyszenie miały zamiar udzielać pomocy prawnej humanitarnej oraz ich danych osobowych przyspieszyłoby proces weryfikacji tożsamości wyznaczonych osób, a dodatkowo uniemożliwiłoby przemieszczanie się na obszarze objętym zakazem przebywania osób postronnych podających się jako pracownicy humanitarni lub wolontariusze Stowarzyszenia. W ocenie Komendanta działania Stowarzyszenia trudno uznać za "uzasadniony przypadek" tym bardziej, że sama SG wychodząc naprzeciw ewentualnym potrzebom ratowania życia i zdrowia ludzkiego powołała Nieetatowe Zespoły Interwencyjne, w skład których wchodzą przeszkoleni z udzielania pierwszej pomocy funkcjonariusze. Końcowo organ zaznaczył, że cel działania wnioskującego Stowarzyszenia polegający m.in. na wspieraniu migrantów i uchodźców w procesie adaptacji i integracji do życia w Polsce, może być skutecznie realizowany poza obszarem czasowego zakazu przebywania.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie zarzucając jej naruszenie:

1. art. 52 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 230 Konstytucji RP poprzez faktyczne i bezpodstawne "wprowadzenie" i "przedłużenie" instytucji możliwej do stosowania jedynie w sytuacji obowiązywania stanu wyjątkowego, co doprowadziło do pozbawienia obywateli konstytucyjnej zasady wolności poruszania się;

2. art. 52 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art 230 Konstytucji RP poprzez stosowanie instytucji wprowadzonych na podstawie rozporządzenia MSWiA wydanego bez prawidłowej podstawy prawnej, a nie ustawą, co wynika z faktycznego przeniesienia kompetencji parlamentu na ministra wydającego decyzje o daleko idących ograniczeniach praw człowieka;

3. art 123 ust. 1 i art 92 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12a ust 2 i art 12b ust 1 i 2 u.o.g.p. poprzez stosowanie podstawy prawnej wynikającej z aktu prawa zmienionego z pominięciem trybu przewidzianego w Konstytucji RP, która to zmiana ustawy wprowadzona została w wyniku uznania projektu ustawy jako pilnego, wbrew dyspozycji art 123 ust. 1 Konstytucji;

4. art 12b ust. 2 u.o.g.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę wyrażenia zgody osobom wskazanym przez skarżące Stowarzyszenie na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art 12a ust. 1 ww. ustawy.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., względnie o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Stowarzyszenia w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na występowanie wątpliwości, co do konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę do wprowadzenia strefy czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej i w konsekwencji na wadliwość aktów administracyjnych wydawanych na takiej podstawie. Wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o ochronie granicy państwowej wprowadzająca art. 12a i 12b została uchwalona z naruszeniem trybu ustawodawczego. Rząd uznał bowiem powyższy projekt ustawy za pilny pomimo, że w myśl art. 123 ust. 1 Konstytucji klauzuli pilności nie może otrzymać projekt regulujący ustrój i właściwość władz publicznych. W ocenie autora skargi Marszałek Sejmu po stwierdzeniu tego faktu powinien zwrócić projekt i zażądać złożenia go w trybie zwykłymi, tak się jednak nie stało, co przemawia za niekonstytucyjnością powyższej nowelizacji. Pełnomocnik Stowarzyszenia zwrócił też uwagę na niekonstytucyjność wydanego na podstawie art. 12a ust. 2 tej ustawy - rozporządzenia MSWiA, wskazując, że w drodze aktu wykonawczego w sposób dyskrecjonalny lub arbitralny wprowadzono ograniczenia wolności poruszania się, co narusza art. 52 ust. 3 Konstytucji. Powyższe przepis wymaga zaś, aby ograniczenia wolności poruszania się po terytorium RP określone były w ustawie. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa, tj. wskazanych norm konstytucyjnych.

Uzasadniając z kolei wniosek o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego Stowarzyszenie podkreśliło, że organ dokonał wadliwej bo dowolnej oceny ustalonego stanu faktycznego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji. Błędnie ustalono bowiem, że przepis art. 12b ust. 2 u.o.g.p. wymaga, aby "uzasadniony przypadek" był na tyle skonkretyzowany, aby występował faktycznie w określonym miejscu i czasie, tak aby zgoda na wejście dotyczyła konkretnego zdarzenia jednostkowego, które wymagałoby odstąpienia od generalnego zakazu przebywania w określonym miejscu. Jak podkreśliło Stowarzyszenie skoro organ podejmuje decyzję w ramach uznania administracyjnego to w przypadku nieudzielenia zezwolenia na organie ciąży szczególny obowiązek rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego sytuacja wnioskującego o zgodę na przebywanie na obszarze objętym zakazem nie jest uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu tego przepisu. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy z informacji udostępnionych publicznie przez Straż Graniczną - wynika, że na dzień składania skargi właściwi komendanci placówek SG wydali łącznie 27 pozwoleń na wejście na obszar objęty ograniczeniami, a adresatami takich zezwoleń były w głównej mierze osoby świadczące pomoc humanitarną.

Końcowo autor skargi zwrócił uwagę na skutki niekonstytucyjnego mechanizmu przewidzianego przez ustawę, który de facto nie tyle wprowadza mechanizm administracyjnej kontroli wniosków formułowanych na podstawie art. 12b ustawy, co uniemożliwia wejście osób na przedmiotowy obszar objęty analizowaną regulacją, a które wykazują uzasadnione podstawy do wyrażenia im przewidzianej przepisami zgody.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na dodatkowe zarzuty jakie pojawiły się w skardze pełnomocnik organu uzupełniająco wskazał, że bez wątpienia wprowadzony zakaz przebywania wprowadzony rozporządzeniem MSWiA czerpie swoją podstawę z ustawy o ochronie granicy państwowej i został w niej określony, tym samym zarzut niekonstytucyjności jest - chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białowieży o odmowie wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności Sąd chciałby się jednak odnieść do zarzutów skargi związanych z niekonstytucyjnością przepisów art. 12a ust.2 i art. 12b ust. 2 ustawy o ochronie granicy państwowej i w tym zakresie podkreślić, że sądowa kontrola legalności wydanych przez organy administracji – rozstrzygnięć odbywa się pod względem zgodności z prawem, a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). A zatem co do zasady sąd administracyjny nie jest powołany do kontroli konstytucyjności przepisów ustawy, a tym bardziej korygowania uchwalonych przez władzę ustawodawczą przepisów rangi ustawowej, nawet jeżeli kwestionowane przepisy weszły do porządku prawnego z naruszeniem trybu ustawodawczego, co zasygnalizował pełnomocnik Stowarzyszenia w kontekście nowelizacji ustawy o ochronie granicy państwowej.

Sąd administracyjny w drodze wyjątku, w ramach stosowania prawa, może jedynie zastosować tzw. "rozproszoną kontrolę konstytucyjności" przepisu ustawy, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej ale po pierwsze, w tego typu kontroli nie dochodzi do wyeliminowania danego przepisu z porządku prawnego, jak ma to miejsce w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a jedynie do uznania, że w okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie danego przepisu ustawy pozostaje w sprzeczności z określonymi zasadami konstytucyjnymi. Po drugie, taka kontrola mogłaby być rozważana tylko wówczas, gdyby w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie było innych podstaw do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W stanie prawnym kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 12a i 12b u.o.g.p. nie zostały dotychczas uznane za niezgodne z Konstytucją RP, co powoduje, że istnieje domniemanie zgodności powyższych regulacji z normami konstytucyjnymi, a Sąd w składzie orzekającym nie ma obowiązku, ale też dostrzega żadnych podstaw do dokonywania rozproszonej kontroli konstytucyjności ww. przepisów. Tym bardziej, o czym wspomniano już wyżej, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonych decyzji poprzez ich uchylenie z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania w szczególności art. 107 §3 oraz art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście prawidłowego zastosowania prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi art. 12b ust. 2 u.o.g.p., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant placówki Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1, innych osób niż wymienione w ust. 1, w szczególności dziennikarzy. Jak wynika z powyższego komendant placówki SG rozpoznając wniosek na podstawie analizowanego przepisu nie musi ale może "w uzasadnionych przypadkach" oraz "na czas określony i na określonych zasadach" wydać zezwolenie na przebywanie na obszarze objętym zakazem. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na przebywanie na czas określony w obszarze strefy przygranicznej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Z uznaniem administracyjnym mamy natomiast do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie takiej decyzji. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do jej uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nie kwestionowane jest przy tym, że wymogi jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może nosić cech dowolności, dlatego też jej uzasadnienie powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Wymaga tego nie tylko ustawowa konstrukcja uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej, ale w przypadku decyzji uznaniowej, również zasada przekonywania zapisana w art. 11 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 22 września 2021 r., III OSK 1962/21; z 17 marca 2010r., II GSK 491/09 oraz z 20 lipca 2011 r., I OSK 2006/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOSA").

Z poczynionych wyżej uwag wynika bezsprzecznie, że decyzje uznaniowe wymagają szerszych uzasadnień, niż decyzje związane. Uzasadnienie takiej decyzji musi być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. Przy czym, kontroli sądu – przy tego typu decyzjach - podlega nie sama zasadność rozstrzygnięcia, gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, co oznacza, że sąd nie dokonuje oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, tj. czy nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy nie naruszył podstawowych praw obywatela lub zasad konstytucyjnych podejmując decyzję uznaniową oraz, czy uzasadnienie wydanej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy, czy organ uzasadnił wydane rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, czyli w taki sposób, aby nie można było mu zarzucić dowolności – i tego właśnie elementu w ocenie Sądu zabrakło w przypadku kontrolowanych decyzji.

Zaskarżona decyzja choć w samej treści lakoniczna nie jest, w odróżnieniu od poprzedzającej jej wydanie decyzji Komendanta Placówki SG w Białowieży, która w rzeczywistości sprowadza się do kilku zdań, to zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, że obie decyzje nie spełniają kryterium dostatecznego wyjaśnienia, co powoduje ich wadliwość, a w konsekwencji daje podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Z uzasadnienia wydanych decyzji nie wynika dlaczego w stosunku do wnioskującego Stowarzyszenia podjęte zostało takie, a nie inne rozstrzygnięcie, dlaczego sytuacja wnioskującego Stowarzyszenia nie jest "uzasadnionym przypadkiem" oraz jakie okoliczności stanu faktycznego sprawy przemawiały za wydanym rozstrzygnięciem.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności w rozpatrywanej sprawie jest o tyle istotne, że po pierwsze zezwolenie, o które wystąpiło skarżące Stowarzyszenie dotyczy realizacji chronionej konstytucyjnie wolności - poruszania się po terytorium Polski gwarantowanej art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która wszakże może podlegać ograniczeniom, ale określonym wyłącznie w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). W związku z powyższym uzasadnienie odmowy udzielenia takiego zezwolenia w oparciu o art. 12b ust. 2 u.o.g.p., powinno odpowiadać zdecydowanie wyższym standardom niż ma to miejsce w odniesieniu do innych decyzji administracyjnych o charakterze związanym, o czym wspomniano już wyżej. Po drugie, organy orzekające w sprawie nie odniosły w żaden sposób wniosku złożonego przez skarżące Stowarzyszenie do wniosków złożonych przez inne organizacje humanitarne, którym udzielono zezwoleń w oparciu o komentowany art. 12b ust. 2 ustawy. Z informacji przedstawionej przez pełnomocnika Skarżącego wynika zaś, że organy orzekające na obszarze właściwości Podlaskiego Komendanta SG wydały około dwudziestu siedmiu tego typu zezwoleń. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji próżno szukać informacji w tym zakresie, a tym bardziej wyjaśnienia, w jaki sposób sytuacja skarżącego Stowarzyszenia różni się do sytuacji innych organizacji humanitarnych, którym takie zezwolenia - wydano. W uzasadnieniu obu decyzji pojawia się wprawdzie ogólne stwierdzenie, że skarżące Stowarzyszenie swoje działania może skutecznie realizować poza obszarem czasowego zakazu przebywania, jednakże powyższą argumentację trudno uznać za przekonywającą w sytuacji, gdy może dotyczyć każdej z organizacji humanitarnych, tymczasem niektórym z nich takie zezwolenia zostały wydane, na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024r.

W motywach zaskarżonej decyzji użyto też informacji, że Komendant SG w Białowieży rozpatrując wniosek strony brał pod uwagę znaczne nasilenie w II kwartale presji migracyjnej na polsko - białoruskim odcinku granicy państwowej. Tymczasem w decyzji organu I instancji zdecydowanie brak jest takiej argumentacji, a zatem – wbrew twierdzeniom Komendanta Podlaskiego Oddziału SG - nie była to przesłanka, którą kierował się Komendant SG w Białowieży wydając swoją decyzję.

Organ II instancji wskazał również, ze wskazanie konkretnych osób z podaniem danych osobowych reprezentujących Stowarzyszenie przyspieszyłoby proces weryfikacji tożsamości wyznaczonych osób, a dodatkowo uniemożliwiłoby przemieszczanie się na obszarze objętym zakazem przebywania osób postronnych podających się jako pracownicy humanitarni lub wolontariusze Stowarzyszenia. Powyższe oświadczenie jest całkowicie oderwane od materiału dowodowego sprawy albowiem Stowarzyszenie w piśmie z dnia 26 czerwca 2024. stanowiącym uzupełnienie złożonego wniosku - wprost wskazało z imienia, nazwiska oraz numeru dowodu osobistego - trzy osoby które w imieniu Stowarzyszenia miałby korzystać z wydanego zezwolenia oraz okres, w jakim takie zezwolenie miałoby być wykorzystane. Przedłożone przez Stowarzyszenie informacje zostały całkowicie pominięte przez orzekające w sprawie organy, tymczasem ich uwzględnienie – mogłoby, jak wskazuje sam organ w zaskarżonej decyzji "przyspieszyć proces weryfikacji tożsamości wyznaczonych osób, a dodatkowo uniemożliwić przemieszczanie się na obszarze objętym zakazem przebywania osób postronnych podających się jako pracownicy humanitarni".

Końcowo należy też zasygnalizować, że powoływanie w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem - celu wprowadzenia rozporządzenia MSWiA z dnia 12 czerwca 2024r. i przytoczenie - konsekwencji karnych za nielegalne przebywanie na obszarze objętym zakazem przebywania określonych w art. 18d u.o.g.p., nie jest właściwym uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia. Jeszcze raz należy bowiem powtórzyć, że dla wydania zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym zakazem innych osób niż wymienione w ust. 1 art. 12b ustawy kluczowe jest wyjaśnienie, czy okoliczności podane we wniosku o wydanie takiego zezwolenia mogą lub nie mogą być uznane za "uzasadniony przypadek", o jakim mowa w powołanym przepisie. Takich rozważań bezsprzecznie zabrakło w zaskarżonych decyzjach. Ponadto organy nie odniosły się w żaden sposób do okoliczności przedstawionych przez Stowarzyszenie w piśmie uzupełniającym wniosek, co też świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, odmowa udzielenia skarżącemu Stowarzyszeniu zezwolenia na przebywanie na obszarze objętym czasowym zakazem nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym i sformułowanej w tych decyzjach - ocenie prawnej. Organy nie wskazały bowiem żadnych przekonujących argumentów na zasadność wydania decyzji negatywnej w stosunku do skarżącego Stowarzyszenia. Ze sporządzonych rozstrzygnięć nie wynika dlaczego okoliczności przedstawione we wniosku Stowarzyszenia, jak też w piśmie z 26 czerwca 2024r., nie mogą być uznane za "uzasadniony przypadek", o jakim mowa w przepisie art. 12b ust. 2 ww. ustawy, a jakie okoliczności mogłyby za taki przypadek być uznane. Powyższe, zdaniem Sądu uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście prawidłowego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 12b ust. 2 u.o.g.p.

Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy SG w pierwszej kolejności zweryfikują jednak okres, na jaki wystąpiło skarżące Stowarzyszenie o wydanie zezwolenia na przebywanie w strefie nadgranicznej i dopiero po jego uaktualnieniu przez stronę skarżącą, uwzględnią powyższą argumentację w zakresie wszechstronnego zbadania materiału zgromadzonego w sprawie, a następnie wydadzą rozstrzygnięcie, które uzasadnią w sposób wyczerpujący i poddający się kontroli.