Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 698/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11 ust. 1, ust. 3, art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1580
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 marca 2024 r. nr NPII.4131.1.240.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 2024 r. nr NPII.4131.1.240.2024 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2024 r., poz. 2743), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm., dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr LXVIII/1535/2024 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej (dalej: Rada) z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bielska-Białej na 2024 r. w całości jako sprzecznej z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 z późn. zm., dalej u.o.z.).

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 lutego 2024 r.

W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w § 3 pkt 2 i pkt 5, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1 oraz w tytule Rozdziału 4 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Bielsko-Białej stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVIII/1535/2024 (dalej: Program) Rada Miejska odnosi się do "bezdomnych zwierząt domowych", natomiast w art. 11 i art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 u.o.z. ustawodawca nie wprowadza tego rodzaju zawężeń stanowiąc ogólnie o "zwierzętach bezdomnych". Ponadto w § 4 pkt 1 lit. b Programu zastrzeżono, że do wskazanego gospodarstwa rolnego przyjmowane będą wyłącznie bezdomne zwierzęta gospodarskie, gdy w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest mowa o zwierzętach gospodarskich. Za nieuprawnione - zdaniem organu nadzoru - należy uznać ograniczenie przez Radę realizacji zadań wynikających z ww. przepisów jedynie do domowych zwierząt bezdomnych i bezdomnych zwierząt gospodarskich. Wojewoda wniósł ponadto zastrzeżenia do § 5 pkt 1 lit. d, § 5 pkt 2 lit. b oraz do § 14 ust. 2 lit. b Programu. Podniósł, że z powyższych postanowień Programu wynika, że Rada scedowała na organizację społeczną realizację części zadania związanego ze sterylizacją lub kastracją oraz znakowaniem zwierząt w zakresie odnoszącym się do kotów wolno żyjących, co w ocenie Wojewody jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że plan znakowania zwierząt w gminie, a także kastracja lub sterylizacja innych zwierząt niż znajdujących się w schroniskach są zadaniami fakultatywnymi. W przypadku jednak podjęcia decyzji o wykonywaniu tych zadań, w programie dookreślone powinny zostać wszystkie kwestie umożliwiające ustalenie sposobu ich realizacji, a przyjęta przez Radę regulacja nie spełnia powyższego wymogu. W Programie nie wskazano jednoznacznie podmiotu, za pomocą którego wykonywane będą ww. czynności, a jedynie przyznano możliwość wyboru organizacji społecznej. Tym samym Rada scedowała na organizację społeczną część swojej kompetencji, choć nie była do tego upoważniona, a nawet gdyby uznać za zgodne z prawem przekazanie organizacji społecznej możliwości do rozstrzygania o powyższym, Rada nie sformułowała żadnych przesłanek, jakimi kierować się powinna organizacja przy wyborze zakładu, co oznacza pełną dowolność organizacji społecznej, która to sytuacja nie może mieć miejsca w przypadku realizacji zadań gminy z wykorzystaniem środków publicznych.

Dalej organ zaznaczył, że z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. określa obowiązek gminy do zapewnienia wykonywania zarówno kastracji jak i sterylizacji. Natomiast Rada wskazała jedynie na kastrację zwierząt pozostających w schronisku, pomijając ich sterylizację (§ 3 pkt 5 oraz § 14 ust. 1), zatem Rada nie przewidziała możliwości wykonywania drugiego z ww. zabiegów, czym odstąpiła od realizacji części jednego z obligatoryjnych zadań gminy. Wojewoda zakwestionował również przejrzystość i czytelność definicji zawartych w § 1 pkt 6 – "organizacji społecznej" i pkt 7- "organizacji społecznych". Organ nadzoru stwierdził, że wprowadzone pojęcia różnią się od siebie wyłącznie odmianą przez liczby, co w trakcie zapoznawania się z poszczególnymi regulacjami Programu może powodować problemy interpretacyjne i uniemożliwiać sprawne oraz jednoznaczne ustalenie, o którym z podmiotów mowa w danym postanowieniu. Powyższe uchybienia w ocenie organu nadzoru, stanowią o wystąpieniu istotnych naruszeń prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono w dniu 29 marca 2024 r.

W skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 29 kwietnia 2024 r.) Gmina Bielsko-Biała (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 98 u.s.g, podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 11 oraz 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 5 u.o.z. polegającego na błędnym uznaniu, że poprzez użycie w § 3 pkt 2 i pkt 5, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1 oraz w tytule Rozdziału 4 Programu terminu "bezdomnych zwierząt domowych" Rada zawęziła pojęcie ustawowe "bezdomnych zwierząt",

2) art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z, polegającego na błędnym uznaniu, że poprzez użycie w § 4 pkt 1 lit. b Programu terminu "bezdomne zwierzęta gospodarskie" Rada zawęziła pojęcie ustawowe "bezdomnych zwierząt",

3) art. 11a u.o.z. polegającego na błędnym uznaniu, że § 5 pkt 2 b Programu Rada scedowała kompetencje w zakresie wyboru zakładu leczniczego wykonującego kastracje oraz znakowanie kotów wolno żyjących na organizację społeczną,

4) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. polegającego na błędnym uznaniu, że poprzez pominięcie w § 3 pkt 5 oraz w § 14 ust. 1 Programu zabiegu sterylizacji uchwała w sposób istotny narusza prawo,

5) art. 11a ust. 1 u.o.z. polegającego na błędnym uznaniu, że konstrukcja definicji § 1 pkt 6 i 7 Programu nie spełnia wymogów przewidzianych dla aktu prawa miejscowego w zakresie przejrzystości i czytelności dla przeciętnego odbiorcy,

- a w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a także o zasądzenie zwrotu kosztu postępowania.

W uzasadnieniu skargi ustosunkowując się do twierdzenia Wojewody o zawężeniu pojęcia ustawowego przez użycie w § 3 pkt 2 i pkt 5, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1 oraz w tytule Rozdziału 4 Uchwały, terminu "bezdomnych zwierząt domowych" jako naruszającego art. 11 oraz 11a ust. 2 pkt 1, 3, 5 u.o.z. Skarżąca podniosła, że termin "bezdomne zwierzęta domowe" w ww. zapisach Uchwały został użyty w odniesieniu do działań Schroniska, zgodnie z jego definicją ustawową określoną w art. 4 pkt 25 u.o.z. Zaznaczyła, że w Schronisku może zostać zapewniona opieka wyłącznie na rzecz zwierząt bezdomnych domowych, także działania Schroniska na rzecz poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych dotyczą wyłącznie bezdomnych zwierząt domowych. Zdaniem Skarżącej zawężenie w omawianych przypadkach pojęcia "zwierząt bezdomnych" do "zwierząt bezdomnych domowych" w powiązaniu z działaniami i celami Programu realizowanymi przez schronisko nie narusza prawa, ale je doprecyzowuje.

Dalej w odniesieniu do określenia w § 4 pkt 1 lit. b Programu terminu "bezdomne zwierzęta gospodarskie", mimo, że art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie kategoryzuje zwierząt jako "bezdomnych" zaznaczyła, że nie jest to uchybienie prawa skutkujące nieważnością uchwały o ile może zostać uznane za uchybienie, skoro zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy właśnie zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich zwierząt. W kwestii "scedowania" kompetencji na organizację, Skarżąca podała, że zarówno kastracja jak i znakowanie kotów to zadania fakultatywne w zakresie opieki nad zwierzętami, które nie są objęte katalogiem z art. 11a ust. 2 u.o.z. Następnie podkreśliła, że żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie zobowiązuje Gminy do samodzielnego wyboru i wskazania zakładu weterynaryjnego, w którym będą wykonywanie zabiegi kastracji i znakowania kotów wolno żyjących, w przeciwieństwie do unormowania z art. 11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Zaznaczyła, że w zakresie zadania dotyczącego kompleksowej opieki nad kotami wolno żyjącymi posłużyła się podmiotem, któremu zadanie to zostanie zlecone, czyli organizacji społecznej, w ciężar środków publicznych. W opinii Skarżącej regulowanie w akcie prawa miejscowego szczegółowych warunków, na jakich zadanie to będzie wykonywane przez organizację, stanowiłoby rażące przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 11a u.o.z. Warunki i tryb na jakich organizacja realizuje zlecenie określa umowa zawarta przez jej strony. Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru dotyczącego pominięcia w Programie zabiegu sterylizacji wyjaśniła, że zabiegi sterylizacji lub kastracji nie są uzależnione od płci zwierzęcia, dlatego też ustawodawca posłużył się w art. 11a ust. 2 pkt 4 alternatywą rozłączną, która zezwala na wybór w Programie jednego z rozwiązań wskazanych w tym przepisie, a nie obowiązku przyjęcia każdego z nich. Skarżąca wyjaśniła również, że definicje zawarte w § 1 pkt 6 i 7 Programu: "organizacji społecznej" oraz "organizacji społecznych" sformułowała wyłącznie na potrzeby aktu, celem wyróżnienia w ten sposób podmiotu, któremu zlecono zadania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zdaniem Skarżącej przeciętny odbiorca może bez trudu ustalić jaki podmiot sprawuje opiekę nad kotami wolno żyjącymi na stronie internetowej Miasta oraz Schroniska. Końcowo podniosła, że w ocenie Skarżącej żaden z zarzutów organu nie stanowi naruszeń prawa, tym bardziej istotnych, skutkujących nieważnością aktu. Zaznaczyła, że Program wypełnił kompetencje, a jego zapisy są klarowne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ustosunkował się do zarzutów skargi oraz wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Stosownie natomiast do treści art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu aktu nadzoru stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Nadzór nad działalnością gminną, stosownie do treści art. 85 u.s.g., sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Uchwała nr LXVIII/1535/2024 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bielska-Białej na 2024 r., została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 lutego 2024 r., z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.240.2024 zostało wydane dnia 29 marca 2024 r.

Powinnością Sądu stało się zatem ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej Uchwały.

Z przywołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79; A. Matan w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021). Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 874/22). Realizacja zasady legalizmu oraz praworządności oznacza natomiast w praktyce, że przepisy wyznaczają granice działania poszczególnych organów.

W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził nieważności opisanej na wstępie Uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. W objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Uchwale, Rada wskazała jako przepisy upoważniające do podjęcia tego aktu art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.z. odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwalanego przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwalenie takiego programu jest więc przesłanką formalną pozwalającą na odławianie bezdomnych zwierząt.

Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11 ust. 1 u.o.z.).

W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z. program obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Regulacja art. 11a ust. 2 u.o.z. wyznacza minimalny zakres działań, które muszą być podejmowane w celu wykonania zadań wskazanych w art. 11 ust. 1 u.o.z. Program może obejmować także plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 971/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 66/21).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko Wojewody, co do zasadności stwierdzenia, że Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mianowice zwrócić należy uwagę na następujące kwestie, podnoszone również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego oraz skargi.

W § 4 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Bielska-Białej, stanowiącego Załącznik do przedmiotowej Uchwały, Rada w sposób nieuprawniony zawęziła zapewnienie opieki jedynie do "bezdomnych zwierząt". Należy pamiętać, iż użyte w art. 11a u.o.z. pojęcia: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie", "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)", "schronisko dla zwierząt" powinny być rozumiane zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 4 omawianej ustawy.

Artykuł 4 pkt 16 u.o.z. stanowi, że "zwierzęta bezdomne" to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Katalog przesłanek bezdomności, obejmujący: ucieczkę, zabłąkanie się i porzucenie ma charakter zamknięty i pomija inne przypadki pozostawania zwierzęcia bez opieki. Do kategorii zwierząt bezdomnych nie zalicza się kotów wolno żyjących, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Koty te powinny być zaliczane do zwierząt wolno żyjących (dzikich). Status zwierzęcia bezdomnego może być tylko czasowy i odpowiada sytuacji faktycznej zwierzęcia w momencie znalezienia (zob. K. Kuszlewicz, Ustawa o ochronie zwierząt w: E. Kruk (red.), Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, WKP 2024). Zwierzę pozostaje bezdomne tak długo, jak długo nie ma można ustalić jego właściciela lub osoby, pod której opieką pozostawało. W przypadku ustalenia tej osoby zwierzę przestaje być zwierzęciem bezdomnym i odzyskuje status zwierzęcia domowego lub gospodarskiego.

Zaakcentowania wymaga, iż cel "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.o.z. nie został ograniczony jedynie do "bezdomnych zwierząt", a zatem tych "które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały", lecz do wszystkich zwierząt, które znalazły się w sytuacji uzasadniającej udzielenie im takiej opieki, o czym przekonuje chociażby obligatoryjne objęcie zapisami programu "zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt" (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Udział "zwierząt" w takich zdarzeniach dotyczy zatem niewątpliwie każdego zwierzęcia, zatem nie tylko zwierząt "które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka". Do obligatoryjnych elementów Programu należy także wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, określone w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., które także nie zostało zawężone jedynie do zwierząt bezdomnych. Podobnie program obejmuje opiekę nad kotami wolno żyjącymi (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.), które jak już wskazano nie są zwierzętami bezdomnymi. Program może obejmować także plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3), jak też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a), a zatem zwierząt, które nie są zwierzętami bezdomnymi.

Ponadto jak wynika z treści art. 11a ust. 1 omawianej ustawy, program powinien zatem zawierać rozwiązania prawne, które będą uwzględniać cele związane zarówno z opieką nad zwierzętami bezdomnymi jak również zapobieganie bezdomności zwierząt. Postanowienia programu odnoszące się do "zapobiegania bezdomności" zwierząt należy natomiast odnosić przede wszystkim do zwierząt, których nie można kwalifikować jako bezdomne.

Wobec powyższego przyjęcie w Programie, iż wskazane w nim podmioty zapewniają opiekę wyłącznie "bezdomnym" zwierzętom, nie odpowiada realizacji zadań nałożonych w tym zakresie na Gminę.

Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., Program obejmuje "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich". Zwierzętami gospodarskimi są zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 4 pkt 18 u.o.z.). Przywołany przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. wskazuje niewątpliwie, iż zapewnienie miejsca dla "zwierząt gospodarskich" dotyczy zarówno zwierząt gospodarskich bezdomnych jak i zwierząt gospodarskich, względem których sytuacja faktyczna nie pozwala na stwierdzenie, że pozostają zwierzętami, które "uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały", a okoliczności uzasadniają zapewnienie im opieki. Zapis § 4 pkt 1 lit. b Programu stanowi zatem nieuprawnione zawężenie pojęcia "zwierząt gospodarskich" do "bezdomnych zwierząt gospodarskich" (prawidłowo natomiast określono w § 8 Programu "miejsce dla zwierząt gospodarskich", unikając tego zawężenia).

Rada obowiązana była również do objęcia Programem "poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt", o czym stanowi art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Tymczasem w § 6 ust. 1 i ust. 2 Programu zawęziła poszukiwanie do "nowych właścicieli", a czynności te odniosła wyłącznie do bezdomnych zwierząt "domowych". Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzętami bezdomnymi mogą być zwierzęta domowe lub gospodarskie. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "zwierząt bezdomnych" obejmuje zatem zarówno "zwierzęta domowe", przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.) jak również "zwierzęta gospodarskie" w rozumieniu przywołanej już wyżej definicji (art. 4 pkt 18 u.o.z.). Rada nie uregulowała zatem obligatoryjnego elementu Programu, którym jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, ponadto całkowicie pominęła kwestię "poszukiwania właścicieli" dla zwierząt bezdomnych, regulując jedynie w tym zakresie, że czynności realizowane przez Miasto oraz organizacje społeczne powinny dotyczyć poszukiwania "nowych" właścicieli. Należy raz jeszcze podkreślić, że w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt, zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta, które "uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka", zatem zwierzęta, które w założeniu ustawodawcy mają bądź miały właściciela, zatem tak istotne jest aby "poszukiwanie" dotyczyło również dotychczasowych właścicieli tych zwierząt. Poszukiwanie właścicieli, w rozumieniu art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., nie zostało ograniczone, jak tego dokonała Rada, jedynie do poszukiwania "nowych właścicieli". Ustawodawca nie dokonał takiego zawężenia, co niewątpliwie zgodne jest z celem ustawy o ochronie zwierząt.

Stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 4 u.o.z. Rada winna zapisami Programu objąć również regulację "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt". W § 14 Programu Rada przewidziała natomiast wyłącznie zabieg kastracji. Nie wypełniła zatem obowiązku nałożonego ustawą pomijając uregulowanie zabiegu sterylizacji. Nieuzasadniona jest argumentacja Skarżącej jakoby Rada z uwagi na alternatywę rozłączną miała wybór w Programie jednego z rozwiązań wskazanych w tym przepisie a nie obowiązku przyjęcia każdego z nich. Uwzględniając dobro zwierząt oraz rzeczywistą ochronę zwierząt, wybór zabiegu winien być podyktowany w głównej mierze stanem zdrowia zwierzęcia oraz oczekiwaną skutecznością, tym bardziej że sterylizacja jako zabieg mniej inwazyjny może w wielu przypadkach być zabiegiem wystarczającym.

Rada pomija także uregulowanie w Programie postępowania w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt gospodarskich, nie wypełniając tym zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., który stanowi o obowiązku objęcia zapisami programu odławiania wszystkich "zwierząt bezdomnych", nie zaś jedynie bezdomnych zwierząt "gospodarskich". Sposób postępowania w zakresie realizacji zadania "odławiania" bezdomnych zwierząt zawarty w § 7 zd. 2 Programu dotyczy bowiem jedynie bezdomnych zwierząt "domowych".

Opisane powyżej zagadnienia stanowią o niewypełnieniu delegacji ustawowej przez Radę, a w rezultacie nie może budzić wątpliwości, że wydając wskazaną Uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bielska-Białej na 2024 r., doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości. Należy mieć na względzie, iż przekroczenie kompetencji lub jej nienależyta realizacja winna być traktowana jako istotne naruszenie prawa.

Nie budziło wątpliwości Sądu, iż nie został zachowany wykonawczy charakter Programu, nie określono w nim sposobu postępowania m.in. dla poszukiwania właścicieli zwierząt gospodarskich, ani też dla poszukiwania dotychczasowych właścicieli zwierząt domowych, nie wskazano konkretnego podmiotu – organizacji społecznej mającej realizować zadania objęte Programem, ani też zakładu leczniczego dla wykonania kastracji i implantacji mikroczipów w ramach opieki nad kotami wolno żyjącymi, pominięto zabieg sterylizacji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jak również nie zawarto sposobu postępowania w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt gospodarskich.

W kwestii określonego przez Radę w zapisie § 5 pkt 1 lid. d Programu, wyboru przez organizację społeczną zakładu leczniczego i jego wskazania organizacjom społecznym oraz społecznym opiekunom jako właściwego dla wykonania kastracji i implantacji mikroczipów w ramach zadania – opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 3 pkt 3 lit. b Programu), należy zgodzić się z organem nadzoru, iż wybór zakładu leczniczego został przekazany organizacji społecznej, mimo że zapisy Programu nie wskazują żadnych ram tego wyboru, zaś uwzględniając, iż uchwała powinna mieć charakter wykonalny, Rada pominęła nawet określenie terminu, do upływu którego wybór zakładu leczniczego winien zostać dokonany. Program powinien być natomiast aktem kompleksowym, zawierającym wszelkie informacje i wytyczne konieczne do realizacji określonych ustawowo zadań.

Należy zgodzić się z zakwestionowanym przez organ nadzoru zdefiniowaniem pojęć "organizacji społecznych" (§ 1 pkt 6 Programu) oraz "organizacji społecznej" (§ 1 pkt 7 Programu). Jak zauważył Wojewoda doszło do błędnego nadania tym samym pojęciom odmiennego znaczenia. Sąd zauważa także, że zamiar rozróżnienia pojęć "organizacji społecznych" od "organizacji społecznej wskazanej przez Miasto" czy też "organizacji wybranej w drodze konkursu" wymagało takiego bądź zbliżonego opisu tego pojęcia w przedstawionych definicjach Programu, a następnie ich zdefiniowania, co pozwalało na ich odróżnienie oraz czytelność, na którą wskazuje zasadnie organ nadzoru.

Dodatkowo w kontekście wykonalności Uchwały, zdaniem Sądu, najpierw powinno dojść do wyłonienia wskazanej tak organizacji społecznej, w przeciwnym bowiem przypadku określone zadania nie będą mogły być realizowane, zwłaszcza że sama Skarżąca wskazywała na istotne problemy z wyznaczeniem tego rodzaju organizacji.

Sąd zważył również z urzędu na nieuprawnione ograniczenie w § 5 pkt 1 lit. a Programu, zakupu karmy celem dokarmiania kotów wolno żyjących, jedynie do "okresu zimowego". Choć dokarmianie wolno żyjących kotów, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., może być wzmożone w okresie zimowym, to jednak ustawa nie stanowi o jedynie "sezonowej" realizacji tego zadania. Jest to zatem istotne zawężenie w stosunku do obligatoryjnego elementu programu.

Podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione z przyczyn szczegółowo wskazanych powyżej.

W oparciu o powyższą argumentację uznać zatem należało, że Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, skutkiem zaś tego zasadnie organ nadzoru zastosował względem przedmiotowej Uchwały przysługujące mu kompetencje nadzorcze stwierdzając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jej nieważność.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.