Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2616/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
657
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji dotyczącej opłat abonamentowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] maja 2024 r.; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego S. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] z siedzibą w W.(dalej: "Strona", "Spółdzielnia", "Wnioskodawca", "Skarżący"), jest decyzja nr [...] z 18 czerwca 2024 r. Krajowej Rada Radiofonii i Telewizji (dalej: "organ", "Rada", "KRRiT") wydana na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.- Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, dalej: "Prawo przedsiębiorców"), art. 104, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 maja 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z 9 maja 2024 r., w przedmiocie interpretacji przepisów prawa dotyczących opłat abonamentowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rada wskazała, że 12 kwietnia 2024 r. wpłynął do organy wniosek Strony, w którym Strona dokonała interpretacji przepisów prawa związanych z określeniem obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych, podnosząc iż art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2024 r. poz. 44, dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej"), stanowi samodzielną podstawę do zwolnienia pracodawcy o statusie zakładu pracy chronionej, którym jest Wnioskodawca z wszystkich opłat publicznoprawnych, w tym opłaty abonamentowej. Dodatkowo Wnioskodawca przywołał tezy orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 772/18, jako potwierdzające zasadność dokonywanej interpretacji oraz składanego wniosku o dokonanie interpretacji indywidualnej przez Radę. Poza tym Wnioskodawca podniósł, iż organ decyzją nr [...] z 7 września 2021 r., dokonał interpretacji ww. przepisów prawa w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydając interpretację o dopuszczalności zwolnienia pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej z obowiązku uiszczania opłat abonamentowych.

Rada decyzją z 9 maja 2024 r., nr [...] uznała za nieprawidłowe stanowisko Strony, zgodnie z którym obowiązek uiszczania opłat abonamentowych na podstawie ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych nie powstaje względem Wnioskodawcy będącym zakładem pracy chronionej.

Organ wyjaśnił, że powyższa decyzja została prawidłowo doręczona 18 maja 2024 r., a 22 maja 2024 r. nadano w placówce pocztowej operatora wyznaczonego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją.

Rozpoznając ponownie sprawę Rada wyjaśniła, że Strona zgodnie z decyzją Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej nr [...] z 23 czerwca 1992 r. legitymuje się statusem zakładu pracy chronionej, na potwierdzenie czego załączono kopię ww. dokumentu oraz kopię decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z 25 czerwca 2014 r. postanawiającą zmienić decyzję Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej nr [...] z 10 lipca 1997 r. w ten sposób, że sentencja decyzji otrzymuje treść "od dnia 11 marca 1997 r. spełnia warunki określone dla zakładu pracy chronionej pracodawca prowadzący: [...]ul. [...]W.prowadzące również działalność: ul. [...] W.ul. [...], W., ul. [...],Z., ul. [...], [...], M., ul. [...], P., ul. [...], B.". Z uzasadnienia decyzji wynika, że obiekty i pomieszczenia w tych ośrodkach wypoczynkowych i wypoczynkowo-rehabilitacyjnych spełniają warunki stawiane zakładom pracy chronionej.

Organ następnie, po przytoczeniu przepisów prawa, stwierdził, że Strona nie należy do podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U z 2020 r. poz. 1689) wobec, których obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej dotyczy tylko jednej opłaty niezależnie od liczby odbiorników. Powyższy katalog podmiotów jest zamknięty i nie podlega rozszerzeniu. Wyliczenie to ma charakter zamknięty i nie ma podstaw by do tej kategorii zaliczyć zakładów pracy chronionej, które z założenia mają stanowić przedsięwzięcia o charakterze komercyjnym. Organ dodał, że Wnioskodawca nie podlega także pod wyłączenia przedmiotowe określone w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Katalog tych wyłączeń jest zamknięty. Zakres podmiotowy oraz przedmiotowy ustawodawca określił w sposób szczegółowy. Opłata abonamentowa jest powszechna i obejmuje wszystkie podmioty, poza tymi przypadkami które wprost zostały wyłączone w ustawie. Żadne z powyższych wyłączeń określonych w art. 4 (dotyczących osób fizycznych), w art. 5 czy też w innych przepisach ustawy o opłatach abonamentowych nie dokonują zwolnień z opłaty abonamentowej ze względu na posiadanie statusu zakładu pracy chronionej.

Organ wskazał, że również w art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych ustawa zawiera zamknięty katalog wyłączeń, który nie dotyczy organizacji czy zakładów pracy chronionej. Z zawartego w tym przepisie wyliczenia wynika, zdaniem organu, jednoznacznie, że zwolnienia przewidziane w ustawie o opłatach abonamentowych dotyczą określonych osób predestynowanych do tego ze względów zdrowotnych lub społecznych. Wyliczenie to zostało dokonane w sposób wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty.

Zdaniem KRRiT, ustawa o opłatach abonamentowych mimo istnienia regulacji prawnej dotyczącej zwolnień, zawartej w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, zawiera własną, odrębną regulację w zakresie podmiotów zwolnionych od jej ponoszenia. Oznacza to, że z woli ustawodawcy żadne inne podmioty nie zostały zwolnione od uiszczenia opłaty abonamentowej. W przeciwnym wypadku stosowne uregulowanie znalazłoby się w ustawie.

Rada wyjaśniła, że zarówno ustawa o opłatach abonamentowych, jak i ustawa o rehabilitacji zawodowej, są aktami o tej samej mocy prawnej. Zapis w ustawie o opłatach abonamentowych dotyczący zamkniętego kręgu podmiotów należy traktować jako lex specialis w stosunku do uregulowań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu skoro ustawa o opłacie abonamentowej nie przewiduje w ust. 4 art. 2, w ramach zwolnień podmiotowych, zwolnienia zakładów pracy chronionej od wnoszenia tego rodzaju opłaty, a wskazany art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej wprost nie określa, że zakłady te zwolnione są od wnoszenia opłat abonamentowych, Spółdzielnia nie jest zwolniona od wnoszenia wskazanej opłaty. Zawarta w ustawie o opłatach abonamentowych regulacja prawna ma charakter autonomiczny, a zamknięty katalog zwolnień wskazany w art. 4 ust. 1 tej ustawy o opłatach abonamentowych wyklucza zastosowanie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Ponadto organ zauważył, że ustawa o opłatach abonamentowych stanowi w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej lex posterior i jej przepisy, jako późniejsze powinny być stosowane przed przepisami ustawy ustanowionej wcześniej.

Organ dodał, że art. 1 ustawy o opłatach abonamentowych określa przeznaczenie daniny publicznej jaką jest opłata abonamentowa wskazując, iż opłaty abonamentowe pobiera się w celu umożliwienia realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722, z późn.zm., dalej: "ustawa o radiofonii i telewizji"), przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji. W związku z powyższym opłata abonamentowa ze względu na swoje sprecyzowane przeznaczenie nie stanowi dochodów państwa o charakterze budżetowym, a jej pobór ma na celu umożliwienie realizacji misji publicznej. W związku z powyższym przywołany przez Wnioskodawcę art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, jako nie mający zastosowania, nie wyłącza obowiązku uiszczania opłat abonamentowych.

Rada podzieliła stanowisko judykatury zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/14, zgodne ze stanowiskiem organu.

Rada dodało, że również w stanowisku Pełnomocnika Rządu Do Spraw Osób Niepełnosprawnych z 25 marca 2003 r. w sprawie zwolnień zakładów pracy chronionej, wskazano precyzyjnie, iż wyłączeniu z mocy powołanego przepisu ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie podlega między innymi opłata abonamentowa, podobnie jak opłata sądowa, która również została nazwana opłatą. Organ dodał, że w orzecznictwie wyrażony jest pogląd (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1681/07), że opłata sądowa służy nie tylko celom fiskalnym, ale przede wszystkim zapewnia sądom możliwość wykonywania zadań w dziedzinie ochrony prawnej. Tożsamy pogląd należy odnieść, zdaniem Rady, do funkcji opłaty abonamentowej. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 9 września 2004 r. w sprawie o sygn. akt K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83), że abonament ten to "przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym".

Zdaniem Rady, na uwzględnienie zasługuje również fakt, że występując z wnioskiem o wydanie interpretacji Spółdzielnia podała, że posiada dwa ośrodki w ramach których świadczy usługi polegające m.in. na organizacji wczasów zdrowotnych, turnusów rehabilitacyjnych oraz pobytów leczniczych i wypoczynkowych, przez co można domniemać, że nie ze wszystkich zarejestrowanych przez Wnioskodawcę odbiorników korzystają wyłącznie pracownicy Spółdzielni. Większość odbiorników zapewne stanowi wyposażenie pokoi hotelowych, podnosząc tym samym atrakcyjność usługi, co zostało zapewne wkalkulowane w cenę pobytu. Organ podkreślił, że ustawa o opłatach abonamentowych przewiduje ulgi m.in. dla grupy osób niepełnosprawnych, czy zakładów leczniczych, sanatoriów czy domów pomocy społecznej, zaś odbiorniki znajdujące się w miejscach pracy osób niepełnosprawnych, w tym w zakładach pracy chronionej, o ile nie służą wyłącznie celom tejże pracy, nie zostały objęte ulgami. Organ uznał, że rzeczona analiza nasuwa wniosek, że odbiorniki rtv nie są niezbędne do rehabilitacji zawodowej i społecznej zatrudnionych osób niepełnosprawnych, szczególnie w ilościach wskazanych przez Spółdzielnię.

Biorąc pod uwagę powyższe, Rada stwierdziła, że argumentacja podniesiona przez Wnioskodawcę o analogicznym stanie faktycznym do opisanego w decyzji [...] z 7 września 2021 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżając decyzję Rady z 18 czerwca 2024 r., wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, polegające na jego błędnej wykładni przez uznanie, że norma ta nie jest podstawą do zwolnienia prowadzącego zakład pracy chronionej od obowiązku wnoszenia opłaty abonamentowej i pominięcia reguły językowej wykładni przepisów prawa podczas, gdy jej zastosowanie daje oczywistą i niebudzącą wątpliwości normę zwalniającą prowadzącego zakład pracy chronionej od opłat, w tym opłat abonamentowych,

2) dokonania błędnej wykładni całej ustawy o rehabilitacji zawodowej i uznanie jej za przepisy o charakterze ogólnym w relacji do ustawy o opłatach abonamentowych, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania reguły kolizyjnej wykładni prawa, zgodnie z którą przepis o charakterze szczególnym (ustawa o opłatach abonamentowych) uchyla normę ogólną (ustawa o rehabilitacji zawodowej) podczas, gdy to ustawa o rehabilitacji zawodowej (jako ustawa realizująca normy konstytucyjne, zobowiązania międzynarodowe oraz unijne) jest ustawą szczególną, kompleksowo regulującą prawa, obowiązki i uprawnienia osób niepełnosprawnych, wskazującą szczególną kategorię osób niepełnosprawnych na rynku pracy, a także pozycję prawną zakładu pracy chronionej, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia reguły kolizyjnej wykładni norm prawa, zgodnie z którą norma późniejsza ogólna nie uchyla normy wcześniejszej szczególnej,

3) naruszenie art. 4 ustawy o opłatach abonamentowych w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że katalog zwolnień od obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej jest katalogiem zamkniętym i skoro nie wymieniono w nim dyspozycji przepisu zwolnienia dla zakładów pracy chronionej, to w istocie przedmioty takie nie są zwolnione z obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej podczas, gdy tak nie jest,

4) naruszenie art. 68 ust. 3 oraz art. 69 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie prokonstytucyjnej wykładni przepisów rangi ustawowej. Mają one urzeczywistniać dobra konstytucyjne, w tym wypadku ochronę i zabezpieczenie praw osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organ naruszył przepisy prawa materialnego co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).

Przedmiotem sprawy jest interpretacja indywidualna przepisów prawa regulujących opłaty abonamentowe i kwestia zwolnienia pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej z obowiązku uiszczania opłat abonamentowych.

Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 6a ustawy o radiofonii i telewizji, do zadań KRRiT należy m.in. ustalanie, na zasadach określonych w ustawie o opłatach abonamentowych, wysokości opłat abonamentowych.

Wskazania wymaga, że Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 9 września 2004 r. (sygn. akt K 2/03 publ. OTK-A 2004/8/83), wypowiedział się na temat charakteru opłaty abonamentowej stwierdzając, iż abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji RP przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zatem abonament mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 92/12).

W świetle powyższego przedsiębiorcy niewątpliwie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o dokonanie interpretacji indywidualnej dotyczącej opłat abonamentowych, a właściwym organem do wydania interpretacji w tej materii jest KRRiT.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w świetle przepisów ustawy o opłatach abonamentowych oraz brzmienia art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, Skarżący mający status zakładu pracy chronionej, jest zwolniony od wnoszenia opłat abonamentowych, jak twierdzi Skarżący odwołując się do brzmienia art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, czy też nie, jak twierdzi organ powołując się na ustawę o opłatach abonamentowych. W sprawie chodzi zatem o interpretację art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 5, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych. Organ uznał, że katalog zwolnień od obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej jest katalogiem zamkniętym i skoro nie wymieniono w dyspozycji przepisów ustawy o opłatach abonamentowych – stanowiących lex specjalis wobec przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej – zwolnienia dla zakładów pracy chronionej, to takie podmioty nie są zwolnione z obowiązku zapłaty tej opłaty, na podstawie odrębnych regulacji, w tym przypadku ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Podkreślenia wymaga, że powyższa kwestia była już przedmiotem interpretacji indywidualnej KRRiT, poddanej kontroli sądowej. W podobnej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 772/18. W niniejszej sprawie Rada nie przedstawiła nowej argumentacji, która podważyłaby prawidłowość interpretacji art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej w kontekście przepisów ustawy o opłatach abonamentowych w kwestii zwolnienia z tej opłaty podmiotów o statusie zakładu pracy chronionej, dokonanej przez NSA w powyższym wyroku. Dlatego Sąd w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku uznając je za własne.

Zgodnie z art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, prowadzący zakład pracy chronionej spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b, lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym.

Jak wynika natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy o opłatach abonamentowych, opłatę abonamentową uiszcza się za każdy odbiornik radiofoniczny i telewizyjny, z zastrzeżeniem ust. 5. Z ust. 5 wynika, że niezależnie od liczby odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych używanych przez: 1) osoby fizyczne w tym samym gospodarstwie domowym lub w samochodzie stanowiącym ich własność, 2) podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, sanatoria, żłobki, publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne systemu oświaty, publiczne i niepubliczne uczelnie, a także domy pomocy społecznej - w tym samym budynku, zespole budynków lub w samochodach będących w używaniu tych instytucji - uiszcza się tylko jedną z opłat, o której mowa w art. 3 ust. 1.

Z art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych wynika, że zwalnia się od opłat abonamentowych: 1) osoby, co do których orzeczono o: a) zaliczeniu do I grupy inwalidów lub b) całkowitej niezdolności do pracy, na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, 252, 568, 1222 i 1578), lub c) znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426, 568 i 875), lub d) trwałej lub okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174 i 782); 2) osoby, które ukończyły 75 lat; 3) osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy z właściwego organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej lub rentę socjalną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub innego organu emerytalno-rentowego;4) osoby niesłyszące, u których stwierdzono całkowitą głuchotę lub obustronne upośledzenie słuchu (mierzone na częstotliwości 2000 Hz o natężeniu od 80 dB); 5) osoby niewidome, których ostrość wzroku nie przekracza 15%; 6) osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury, której wysokość nie przekracza miesięcznie kwoty 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 7) osoby: a) które mają prawo do korzystania ze świadczeń pieniężnych z tytułu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473), b) spełniające kryteria dochodowe, określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), c) bezrobotne, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409), d) posiadające prawo do zasiłku przedemerytalnego, określonego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, e) posiadające prawo do świadczenia przedemerytalnego, określonego w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2173 oraz z 2020 r. poz. 252); 8) osoby, które otrzymują zasiłek dla opiekuna określony w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297).

W świetle art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z ust. 2 wynika, że obowiązkowi rejestracji nie podlegają odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne: 1) wykorzystywane wyłącznie przy tworzeniu audycji lub innych przekazów; 2) wykorzystywane wyłącznie do tworzenia, rozpowszechniania lub rozprowadzania programów radiowych lub telewizyjnych, w tym do kontroli jakości rozpowszechniania lub rozprowadzania; 3) przeznaczone przez przedsiębiorcę wyłącznie do sprzedaży lub przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, jeżeli czynności te należą do przedmiotu działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy.

Sąd, podzielając pogląd NSA wyrażony w przywołanym wyżej wyroku, stwierdza, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ustawa o opłatach abonamentowych jest w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej ustawą szczegółową, której przepisy, jako te o większym stopniu szczegółowości, należy stosować przed ogólniejszymi przepisami ustawy o rehabilitacji. Pogląd ten jest rezultatem, jak wskazał NSA, wadliwie przeprowadzonego procesu interpretacji przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz ustawy o opłatach abonamentowych, w tym błędnie ustalonych relacji pomiędzy tymi aktami prawnymi. Jak wyjaśnił NSA, stosując prawo nie można przejść do zastosowania reguły porządku treściowego, jeżeli uprzednio nie stwierdzi się, że zakresy zastosowania norm pozostają w stosunku zawierania się, czyli nadrzędności bądź podrzędności (zob. B. Wojciechowski [w:] Wykładnia w prawie administracyjnym; R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 436). Reguły kolizyjne znajdują zastosowanie dopiero w przypadku rzeczywistej sprzeczności formalnej przepisów, gdy konkurencyjne regulacje nie dopełniają się wzajemnie i niezbędne jest wyeliminowanie jednej z konkurencyjnych norm (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 349).

NSA zauważył, że pomimo licznych nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej, obejmujących także jej art. 31, określona w tym przepisie instytucja zwolnienia z opłat – "opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej" – została ukształtowana jeszcze w roku 2002 (art. 13 pkt 1 lit. a ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. nr 169, poz. 1387). Pojęcie opłat wskazanych w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie było przez ustawodawcę dookreślone. Jak wyjaśnił NSA, niezależnie od niejasności w zakresie normatywnej klasyfikacji opłat publicznoprawnych oraz złożoności ich konstrukcji, za opłaty publiczne uznać należy wszystkie daniny publiczne, które stanowią opłaty za usługi publiczne i opłaty za czynności administracyjne. Żadna z tych dwóch kategorii opłat nie została – co do zasady – wyłączona z ogólnego zwolnienia określonego w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Ustawowo określoną regułą jest więc zwolnienie pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej od wszystkich opłat publicznoprawnych, a to oznacza, że wyjątki od rej reguły muszą być określone wprost w przepisach szczególnych. Takie działania, powodujące wprowadzenie wyjątków od ogólnego zwolnienia zawartego w ustawie o rehabilitacji, były kilkukrotnie podejmowane przez ustawodawcę, przy czym każdorazowo ograniczenie zakresu zwolnienia z opłat wynikało z treści zmienianej normy prawnej, poprzez precyzyjne wskazanie zakresu zmian w przepisach nowelizujących (zob. np. art. 1 pkt 8 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; Dz.U. nr 228, poz. 2262). Ta zmiana, wprowadziła najdalej idące ograniczenia przedmiotowe, poprzez wyłączenie z ogólnego zwolnienia opłat o charakterze sankcyjnym.

NSA podkreślił przy tym, że taka technika legislacyjna (wyraźne wskazanie dokonywanych zmian przepisu zmienianego; zmiany zamieszczone w odrębnym przepisie zmieniającym) była stosowana również w przypadku innych zmian, w tym wprowadzania ograniczeń w zakresie zwolnień i ulg podatkowych. Świadczy to o konsekwencji ustawodawcy w sposobie kształtowania zasad udzielania pomocy publicznej podmiotom prowadzącym zakłady pracy chronionej, w tym wprowadzania zmian ograniczających taką pomoc – także z uwagi na konieczność ochronny innych wartości konstytucyjnych – poprzez nowelizację przepisów ustawy o rehabilitacji.

NSA przypomniał, że podmioty prowadzące zakłady pracy chronionej korzystają z systemu pomocy publicznej z uwagi na ważną społeczną rolę jaką pełnią w zakresie pomocy osobom z niepełnosprawnościami w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, wypełniając tym samym część obowiązków władz publicznych (art. 69 Konstytucji). Zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej, obowiązki te są realizowane poprzez zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej (art. 7 ust. 1). Jednym z instrumentów tego obszaru działań, a więc całego systemu rehabilitacji osób z niepełnosprawnościami, jest organizacja i utrzymywanie systemu zachęt skierowanych do przedsiębiorców chcących tworzyć i utrzymywać miejsca pracy dla osób z niepełnosprawnościami w zakładach pracy chronionej. Utworzone w tych zakładach miejsca świadczenia pracy muszą odpowiadać wymogom rehabilitacji zawodowej, mającej na celu ułatwienie osobom z niepełnosprawnościami uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego (art. 8 ust. 1 i art. 28 ustawy o rehabilitacji), co wiąże się z dodatkowymi kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorców. Nakłady z tego tytułu są rekompensowane poprzez – przewidziane w analizowanej ustawie – preferencyjne traktowanie pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej.

NSA stwierdził, że określony w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej model wsparcia podmiotów prowadzący zakład pracy chronionej, w tym wdrożony w tej ustawie system ulg i zwolnień z danin publicznych, ma między innymi na celu zmniejszenie obciążeń fiskalnych tych podmiotów. Ten rodzaj wsparcia przedsiębiorców ma niewątpliwie ekwiwalentny charakter, jeśli wziąć pod uwagę dodatkowe nakłady związane z utworzeniem i funkcjonowaniem zakładów pracy chronionej.

Sąd stwierdza, że należy zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że biorąc pod uwagę jednoznaczny rezultat wykładni językowej, jak też wynik wykładni systemowej uwzględniającej kontekst konstytucyjny, brak jest podstaw do uznania, że ogólne zwolnienie z opłat, przysługujące pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie obejmuje opłat abonamentowych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, co potwierdza również rezultat wykładni funkcjonalnej. Opłata abonamentowa niewątpliwie zalicza się do danin publicznych, jakkolwiek nie jest opłatą w klasycznej postaci. Ma charakter opłaty związanej z możliwością korzystania z publicznego radia i telewizji, stanowiąc dochód celowy pozabudżetowy o charakterze publicznym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03). Wpływy z tytułu opłaty abonamentowej stanowią część finansów publicznych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Jest oczywiste, że stan finansów publicznych, który jest wartością podlegającą ochronie konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01), wymaga należytego wywiązywania się ogółu zobowiązanych z obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych, w tym więc opłat abonamentowych, które służą finansowaniu publicznej radiofonii i telewizji. Nie można jednak pominąć tego, że przychody jednostek publicznej radiofonii i telewizji (jednoosobowych spółek akcyjnych Skarbu Państwa) pochodzą z wielu źródeł, do których zaliczają się opłaty abonamentowe oraz kary za używanie niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, a także przychody z obrotu prawami do audycji, przekazów handlowych, jak i z innych źródeł, w tym – co jest istotne – dotacje z budżetu państwa (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji). Stabilność finansów publicznej radiofonii i telewizji jest więc gwarantowana przez Skarb Państwa, co oznacza, że ustawodawca jako zasadę przyjął rozproszony model finansowania publicznej radiofonii i telewizji, powiązany z gwarancyjnym mechanizmem udzielania dotacji budżetowych. Tak skonstruowany system zabezpieczenia interesów finansowych jednostek publicznej radiofonii i telewizji wskazuje, że ich budżet jedynie w części jest zależny od wpływów z opłat abonamentowych, co z kolei prowadzi do wniosku o braku podstaw do szczególnej ochrony tego źródła przychodów, poprzez uznanie regulacji w ustawie o opłatach abonamentowych za autonomiczną.

W świetle powyższego Sąd całkowicie zgadza się z konstatacją NSA zawartą w cyt. wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 772/18, że biorąc pod uwagę także rezultat wykładni funkcjonalnej analizowanych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz ustawy o opłatach abonamentowych, tożsamy z wynikiem wykładni językowej i systemowej, art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. znajduje zastosowanie do opłat określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych obejmując zwolnieniem z opłat abonamentowych prowadzących zakład pracy chronionej. Przepisy obu tych ustaw w zakresie opłat, a więc i opłat abonamentowych nie pozostają w relacji kolizyjnej, a wobec tego brak jest podstaw do stosowania reguły porządku treściowego ("lex specialis derogat legi generali", czy też "lex posteriori derogat legi priori").

KRRiT, naruszyła art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, w związku z przepisami ustawy o opłatach abonamentowych – art. 2 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 – poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą, że prowadzący zakład pracy chronionej nie podlegają zwolnieniu z opłat abonamentowych na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe rozważania.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Rady na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).