Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1510/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2022 r. nr WS-VI.7534.3.57.2022.KP w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 10 marca 2022 r. nr GN.II.6821.1.10.2017.AP działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego orzekł

w pkt 1/ o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0091 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr[...] jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]e, na rzecz J. M. S. (s. J. i Z.) w całości;

w pkt 2/ o zobowiązaniu osoby wymienionej w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 832,25 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;

w pkt 3/ o tym, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta Krakowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla oceny przesłanek zwrotu nieruchomości należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym w świetle art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 12 lutego 1976 r. Repertorium A II nr [...] parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. M. zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędne dla [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "D. ". W powyższym akcie notarialnym zaznaczono, że parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na mocy decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 7 listopada 1975 r., są niezbędne dla [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "D. " zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. nr 117/VII/67. Z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr 117/VII/67 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r., wymienionego w akcie notarialnym - umowie sprzedaży z dnia 12 lutego 1976 r. rep. A. II nr [...] wynika, że teren działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] znajdował się na terenie oznaczonym symbolem E 224 PU dla którego obowiązywały ustalenia jak dla E 218 PPN: " Teren upraw rolnych i zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym, przeznaczony pod nieuciążliwy przemysł. Realizacja po 1970 r. Obowiązuje zakaz remontów kapitalnych. " Na podstawie planu stanowiącego załącznik graficzny do informacji o terenie z dnia 23 stycznia 1976 r. ustalono, iż parcela 1. kat. [...] mieściła się na terenie przeznaczonym dla "[...]." Decyzją z dnia 2 maja 1977 r. Zarząd Rozbudowy Krakowa ustalił [...] Zakładom Art. Gosp. Domowego "D. " miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczone w załączniku nr l i w załączniku nr 1a dla budowy Zakł. KZiGG "D. " na działce położonej w M. przy ul. [...] i ul. [...]. W załączniku nr 1 a w punkcie A. Położenie wskazano, iż "Proponowana lokalizacja odtworzeniowego zakładu KZAGD "D. " położona jest w M. - dz. adm. N.. H. i ograniczona jest od: -południa linią regulacyjną ul. [...], - zachodu pasem zieleni izolacyjnej szerokości ok. 50 m, - północy projektowanym ciągiem pieszym z pasem zieleni o szerokości 30 m łączącym os. M. z zielenią parkową nad rzeką D. - od wschodu rezerwa pod dwupoziomowy węzeł przy ul. [...]". W dalszej części niniejszego punktu zapisano, że "teren użytkowany rolniczo jest własnością prywatną i wymaga w całości wywłaszczenia. Istniejące budynki mieszkalne + gospodarcze wymagają wyburzenia i zwrotu odszkodowania ewentualnie odtworzenia w innej lokalizacji". Na podstawie planu ustalono, iż działka nr [...] znajdowała się na obszarze budynku oznaczonym numerem 1. Według załączonej legendy budynek nr l przeznaczono dla Wydziału produkcji podstawowej. Natomiast z decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 8 września 1977 r. o zatwierdzeniu [...] Zakładom Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określonej jako budowa odtworzeniowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "D. " w M. wynika, że w przypadku, jeżeli inwestor nie uzyskał lub utracił prawo do terenu, lub w terminie l roku od dnia uzyskania decyzji nie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę traciła ona ważność. W szczególnych przypadkach ważność decyzji o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej można było przedłużyć. Na podstawie pisma z 1982 r. Zarządu Rozbudowy Krakowa ustalono, iż po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 listopada 1981 r. KZAGD "D. " uzyskał zgodę na prolongatę ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy odtworzeniowych Zakładów w M. do dnia 30 maja 1982 r. W uzasadnieniu wskazano, iż jeżeli do wyżej zakreślonego terminu inwestor nie rozpocznie przedmiotowej inwestycji, dalsze przedłużenie ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny będzie możliwe jedynie po udokumentowaniu posiadanych środków na tą budowę w bieżącej 5-latce. Takie stanowisko podyktowano deficytem wolnych terenów leżących w zasięgu istniejącego uzbrojenia ogólnomiejskiego. Na podstawie planu realizacyjnego Budowy Odtworzeniowej [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "D. " K. ustalono, że teren działki nr [...] poł. w obr. [...]jedn. ewid. N. H. m. Kraków w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] w całości mieścił się w granicach inwestycji jaką były budowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", a na terenie przedmiotowej działki zaprojektowany był fragment budynku nr l-II, opisanego zgodnie z legendą do ww. planu jako budynek wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków. Część l-II umieszczono w głównym gmachu KZAGD "[...]". Według powyższego planu w głównym gmachu KZAGD [...] miały się mieścić dwa budynki, tj. Budynek Produkcji Podstawowej i usług oraz Budynek Wydziału Powłok ze Stacją unieszkodliwiania ścieków. Działka nr [...] w całości mieści się w granicach Budynku Wydziału Powłok ze Stacją unieszkodliwiania ścieków. W związku z powyższym na podstawie zebranych dokumentów ustalono konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości - a mianowicie fragment budynku nr l-II wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków, projektowanego w ramach budowy bazy [...]h Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]". Na podstawie opracowania pt. " ZTE budowy odtworzeniowej [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" K. - [...]" datowanego na czerwiec 1978 r. będącego częścią opisową do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu zakładu ustalono, iż budowa nowego zakładu KZAGD [...] miała polegać na odtworzeniu w jednym miejscu zakładów ulokowanych w siedmiu ośrodkach produkcyjnych zlokalizowanych w różnych rejonach Krakowa. W niniejszym przedsiębiorstwie przewidywano produkcję artykułów gospodarstwa domowego. W kolejnej części opracowania wskazano, iż na całość przedsięwzięcia składał się m.in. obiekt kubaturowy określony jako budynek wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków. W punkcie 2.3. "Realizacja inwestycji" zapisano, że "realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego zakładów planuje się jednoetapowa. - Roboty przygotowawcze 6 miesięcy. Okres ten jest przewidziany na uzbrojenie i przygotowanie zagospodarowania terenu, -Przewiduje się realizację zadania podstawowego budowy zakładu odtworzeniowego w cyklu 20-miesięcy. ". Na podstawie zacytowanego powyżej fragmentu ustalono, iż budowa zakładu miała zostać zakończona w ciągu 26-ciu miesięcy. Natomiast na podstawie opracowania pt. "Założenia Techniczno-Ekonomiczne budowy odtworzeniowej [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] K. - [...]" datowanego na czerwiec 1978 r. określającego część architektoniczno-budowlaną inwestycji ustalono, iż powierzchnię netto budynku Wydziału Powłok ze Stacją unieszkodliwiania ścieków zaplanowano na 4 708 m2. Z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie pozyskano zdjęcia lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. Kraków. Ze zdjęcia wykonanego w dniu 4 maja 1982 r., czyli 6 lat po dacie wywłaszczenia wynika, iż przedmiotowy obszar stanowił pole uprawne. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości znajdowały się pojedyncze budynki mieszkalne i gospodarcze oraz użytki rolne. Zdjęcie z 30 kwietnia 1987 r. jest dość niewyraźne i niemożliwym jest ustalenie na jego podstawie sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości. Z kolei na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu 24 września 1993 r. ustalono, iż działka nr [...] pozostała niezagospodarowana, natomiast w jej bezpośrednim sąsiedztwie zostało zrealizowane osiedle domów jednorodzinnych. Taki sam stan zagospodarowania przedstawiają zdjęcia wykonane w dniach: 25 sierpnia 1996 r., 9 maja 1998 r., 26 kwietnia 2003 r. i 14 kwietnia 2004 r. Na podstawie pisma Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 1982 r. skierowanego do Wojewódzkiej Komisji Planowania ustalono, iż "w związku z rezygnacją KZAGD "[...]" z terenu 10 ha w M. w Dz. N. H. - teren ten postanowiono przeznaczyć pod budownictwo mieszkaniowe". Odnosząc się do niniejszego dokumentu organ wskazał, iż doszło w tym przypadku do zmiany celu wywłaszczenia, a nie jedynie jego modyfikacji. U podstaw wywłaszczenia nieruchomości legły dokumenty planistyczne związane z realizacją inwestycji określonej jako budowa odtworzeniowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", a w jej miejsce zrealizowano osiedle domków jednorodzinnych. Należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do jakościowej zmiany celu wywłaszczenia. W dniu 23 maja 2018 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości podczas której ustalono, że "granica południowa działki biegnie przez teren zielony porośnięty skoszoną trawą a następnie przecina podjazd z kostki brukowej po czym załamuje się i biegnie przez ok. 4 m wzdłuż krawężnika ww. podjazdu, po czym załamuje się kolejny raz i biegnie przez teren porośnięty trawą na którym rośnie l drzewo liściaste. Granice: wschodnia i zachodnia biegną przez teren porośnięty trawą. Granica północna biegnie przez teren porośnięty trawą zaczynając swój bieg przy nowo nasadzonym drzewku nie zaznaczonym na mapie, przecina podjazd z kostki brukowej i biegnie dalej przez teren porośnięty trawą. Opisywana działka zagospodarowana jest pod fragment podjazdu z kostki brukowej do bloku mieszkalnego położonego na północ od niej, po obu stronach którego znajdują się na działce trawniki, a przy południowej granicy działki rośnie drzewo liściaste. Ponadto przez opisywaną działkę biegną w gruncie sieci: wodociągowa i kanalizacyjna oraz przez północno - zachodni fragment biegnie napowietrzna sieć teletechniczna." Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie przedstawione wyżej wskazują, iż na przedmiotowym terenie od daty wywłaszczenia do chwili obecnej nie były podejmowane żadne prace związane z realizacją [...] Zakładów Artykułów Gospodarstw Domowych "[...]". Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość należy uznać jako zbędną na cel określony w akcie notarialnym - umowie sprzedaży z dnia 12 lutego 1976 r. rep. A II nr [...], w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec ojej zwrocie.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Kraków wskazując, że organ I instancji ustalił, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia na cel określony jako fragment budynku nr l-II wydziału powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków, projektowanego w ramach budowy bazy [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" na podstawie załącznika graficznego do decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 8.09.1977 r. podczas gdy w przedmiotowej sprawie podstawą wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. przywołaną w akcie notarialnym z dnia 12 lutego 1976 r. Rep. A nr [...] była decyzja Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 7 listopada 1975 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ prowadzący postępowanie podjął starania w celu pozyskania ww. dokumentu. Zauważyć należy, że organ I instancji czyniąc własne ustalenia co do konkretnego celu wywłaszczenia działał w oparciu o dowody nie mające jednoznacznej wymowy i dokonując ich wybiórczej oceny naruszył szereg reguł rzetelnego postępowania.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 października 2022 r. nr WS-VI.7534.3.57.2022.KP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że do akt spraw zostały złożone kopie pism pozyskanych z akt postępowania Starosty Krakowskiego (karty akt nr 190-192), z których wynika że w prowadzonym wówczas postępowaniu, organowi I instancji nie udało się (pomimo podjętych poszukiwań) pozyskać akt Zarządu Rozbudowy Krakowa oraz akt Urzędu Dzielnicowego Kraków Nowa Huta (na podstawie której jak wynika z wykazu zmian gruntowych - karty akt nr 75 i nr 33, Skarb Państwa nabył parcele: 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] które utworzyły m.in. działki: nr [...] i nr [...], znajdujące się w terenie przeznaczonym dla ww. przedsiębiorstwa). W związku z powyższym na podstawie wymienionego w umowie sprzedaży ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą nr 117/VII/67 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 31.03.1967 r., organ I instancji ustalił, że teren działki nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], znajdował się w terenie oznaczonym symbolem E 224 PU dla którego obowiązywały ustalenia jak dla E 218 PPN: "Teren upraw rolnych i zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym, przeznaczony pod nieuciążliwy przemysł. Realizacja po 1970 r. Obowiązuje zakaz remontów kapitalnych". Na podstawie załącznika graficznego do informacji o terenie z dnia 23.01.1976 r. (sporządzonego na 20 dni przed umową sprzedaży nieruchomości zawartą w dniu 12.02.1976 r.) ustalono, że parcela 1. kat. [...] mieściła się w terenie przeznaczonym dla [...]." Do akt sprawy organ I instancji pozyskał również decyzję Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa z dnia 2.05.1977 r. o ustaleniu dla [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" miejsca i warunków realizacji inwestycji na działce przy ul. [...] (aktualna nazwa ulicy - gen. L. O.). Jak wynika z załącznika graficznego do tej decyzji działka nr [...] położona była na obszarze budynku nr l, który zgodnie z legendą przeznaczony był dla Wydziału Produkcji Podstawowej. Do akt sprawy złożono również: decyzję Zarządu Rozbudowy Miasta Krakowa z dnia 8.09.1977 r. o zatwierdzeniu [...] Zakładom Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określonej jako budowa odtworzeniowa ww. przedsiębiorstwa oraz pismo z 1982 r. (karta akt nr 170), z którego wynika, że Zarząd Rozbudowy Krakowa pismem z dnia 3.06.1981 r. przedłużył ważność planu realizacyjnego ww. zakładów do dnia 30.05.1982 r. Jak wynika z planu realizacyjnego inwestycji działka nr [...] w całości mieściła się w obszarze inwestycji oraz w terenie przeznaczonym na fragment budynku nr l-II, opisanego w legendzie jako budynek Wydziału Powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków. Część I-II umieszczono w głównym gmachu KZAGD "[...]", w którym miały znajdować się: budynek produkcji podstawowej i usług oraz budynek Wydziału Powłok ze Stacją unieszkodliwiania ścieków. Działka nr [...] w całości mieściła się w budynku Wydziału Powłok ze stacją unieszkodliwiania ścieków, który prawidłowo organ I instancji uznał za szczegółowy cel wywłaszczenia nieruchomości. Organ I instancji pozyskał jeszcze do akt: opracowanie pn. "ZTE budowy odtworzeniowej [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" z czerwca 1976 r. oraz opracowanie pn. "Założenia Techniczno- Ekonomiczne budowy odtworzeniowej [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" z czerwca 1978 r. Ponadto organ I instancji pozyskał również pismo Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 28.11.1982 r. skierowanego do Wojewódzkiej Komisji Planowania, w którym wskazano, że ww. przedsiębiorstwo zrezygnowało z terenu 10 ha w M. w dzielnicy N. H., a teren postanowiono przeznaczyć pod budownictwo mieszkaniowe. Następnie protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 20.12.1982 r. przekazano na czas nieokreślony m.in. parcele: 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. M. Urzędowi Dzielnicowemu w Krakowie. Z ww. protokołu wynika, że ww. przedsiębiorstwo zrezygnowało z przedmiotowego terenu pismem z dnia 7.07.1982 r. Zauważyć zatem należy, że [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" zrezygnowały z przedmiotowego terenu pismem z dnia 7.07.1982 r., tj. po dacie 30.05.1982 r. wskazanej w piśmie Zarządu Rozbudowy Krakowa z 1982 r. jako końcowa data ważności planu realizacyjnego ww. zakładów. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zatem, że ww. przedsiębiorstwo nie zdążyło w dacie ważności planu realizacyjnego wybudować planowanej inwestycji i zrezygnowało z przedmiotowego terenu. W kontekście zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia przyczyn przedmiotowego opóźnienia w realizacji inwestycji. Na dowód nierealizowania w wymaganym terminie ww. zakładów, organ I instancji złożył do akt zdjęcie lotnicze z dnia 4.05.1982 r., z którego wynika, że wówczas nieruchomość stanowiła pole uprawne. Przedmiotowe zdjęcie zostało wykonane na dwadzieścia kilka dni przed datą wygaśnięcia ważności planu realizacyjnego inwestycji oraz na miesiąc przed rezygnacją przedsiębiorstwa z ww. terenu. Zdjęcie z 1987 r., które z uwagi na jego nieczytelności nie było uwzględnione przez organ I instancji, a na które zwróciła uwagę Odwołująca się strona, było wykonane w czasie, gdy przedsiębiorstwo nie dysponowało już przedmiotową nieruchomością. Kolejne czytelne zdjęcia lotnicze z lat: 1993, 1996, 1998, 2003 i 2004 wskazują, że na południe od ulicy K. A. S. S. powstało osiedle domów jednorodzinnych, a działka nie była zagospodarowana. Natomiast przedmiotowa działka znajduje się na pomoc od ww. osiedla i graniczy od południa z ww. ulicą. Jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 14.06.2017 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza pasem drogowym ww. ulicy. Na podstawie oględzin nieruchomości z dnia 23.05.2018 r. ustalono, że na działce znajduje się koszona trawa, nowo nasadzone drzewko oraz część podjazdu z kostki brukowej do bloku "mieszkalnego. Przez działkę przechodzą też sieci: wodociągowa i kanalizacyjna oraz napowietrzna sieć teletechniczna. Powyższe odpowiada powszechnie dostępnej mapie w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej miasta Krakowa, dostępnym na portalu internetowym. W ww. systemie, znajdują się również mapy sprzed 2018 r. tj: z 2004, 2011, 2013 i 2017. Zauważyć należy, że znajdujący się na nieruchomości fragment podjazdu do bloku mieszkalnego widoczny jest dopiero na mapie z 2017 r. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zatem, że cel wywłaszczenia którym była budowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]", a szczegółowo - realizacja budynku Wydziału [...] ze stacją unieszkodliwiania ścieków, nie został zrealizowany przed przekazaniem tej nieruchomości protokołem zdawczo -odbiorczym z dnia 20.12.1982 r. Urzędowi Dzielnicowemu w Krakowie pod budownictwo mieszkaniowe. Zgromadzony materiał dowodowy jest spójny i pozwala na wyjaśnienie, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz, że cel ten nigdy nie został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia, tj. inwestycja Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" w M. (w tym m.in. budynek Wydziału [...] ze Stacją unieszkodliwiania ścieków) nie został zrealizowany, a zatem, że wywłaszczona na ten cel nieruchomość oznaczona jako parcela 1. kat. [...], b. gm. kat. M. (odpowiadająca działce nr [...], obr. 2, jedn. ewid. Nowa Huta) jest zbędna na cel wywłaszczenia.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2/ art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

3/ art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości,

4/ błąd w ustaleniach, że cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o zwrocie nieruchomości, która to nieruchomość w ocenie organu jest zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako niezbędna dla Skarbu Państwa Zakładów Gospodarstwa Domowego "[...]". Nieruchomość ta leżała w terenie na którym miał być realizowany Wydział Produkcji Podstawowej. Żadna zabudowa na tej działce nie została jednak zrealizowana, zaś przedsiębiorstwo [...] zrezygnowało z tego terenu. Także obecnie przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, porośnięta trawą a jej części zajmuje kostka brukowa.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.). poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust 1 pkt 3 u.g.n. przesądza, iż

przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79)

Przedmiotem postępowania jest nieruchomość wywłaszczona w oparciu o przepisy w/w aktu tj. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej. Organy przeprowadziły zatem postępowanie zmierzające wykazania czy żądanie zwrotu tej nieruchomości jest zasadne tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 70-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. Jak stanowi w art. 216 ust 2 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z tego przepisu, to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii nim normowanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu, w planach realizacyjnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. W razie modyfikacji celu wywłaszczenia tj. realizacji innego obiektu bądź innego urządzenia nieruchomości niż ten, jaki został opisany w decyzji jako cel wywłaszczenia – zwłaszcza w przypadku wywłaszczeń pod budowę kompleksów budowlanych np. przedsiębiorstw produkcyjnych, nie uzasadnia przyjęcia, że do realizacji celu wywłaszczenia nie doszło. Jak mowa wyżej, przepis art. 216 ust 1 przesądza, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Pogląd ten sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela,. Był on zresztą wielokrotnie w orzecznictwie wyrażany, można więc uznać go za pogląd ugruntowany.

Tym niemniej, realizacja celu wywłaszczenia choćby dotyczyła innego sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, niż ten określony w decyzji bądź ustalony przez organy w oparciu o inne dowody, jako doprecyzowanie celu wywłaszczenia (organ ustalił, że na terenie przedmiotowej działki miał być realizowany Wydział Produkcji Podstawowej), musiała stanowić zamierzone, celowe działania właściwych organów lub podmiotów, na rzecz których wywłaszczenia dokonano, działań dążących do spełnienia określonych celów. Nie można uznać, iż pozostawienie nieruchomości bez konkretnego, celowego zagospodarowania stanowi realizację celu wywłaszczenia. Załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze wykazują, że na przestrzeni lat od 1975 do 2004 r. stan zagospodarowania tej nieruchomości się nie zmienił. Na nieruchomości tej nie podjęto żadnych celowych działań, by można uznać, że działka ta została zagospodarowana jako część przedsiębiorstwa produkcyjnego.

Realizacją celu wywłaszczenia nie jest także fakt, że przez teren przedmiotowej działki przebiegają fragmenty infrastruktury technicznej (siec wodociągowa, linia kablowa i przyłącze teletechniczne). Brak jakichkolwiek dowodów, że infrastruktura ta została wykonana dla realizacji celów budowy przedsiębiorstwa produkcyjnego, jakie miało powstać w oparciu o projekt dla realizacji którego dokonano przedmiotowego wywłaszczenia. Przeprowadzenie przez działkę infrastruktury technicznej nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość została zagospodarowania cel określony w decyzji wywłaszczeniowej tj. że zrealizowano cel wywłaszczenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 I OSK 643/12, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy fakt, iż przez przedmiotową nieruchomość przebiega infrastruktura teniczna, która jednakże nie powstała w ramach realizacji projektu, który był celem wwłaszczenia, nie stoi na przeszkodzie by uznać tą nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. I OSK 1312/20.

Także fakt, że w pobliżu przedmiotowej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa nie uzasadnia odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jak mowa wyżej nieruchomość ta jest niezbudowana, co zaś do poglądu wyrażonego w skardze jakoby doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, wskazać należy, że cel ten był określony dość precyzyjnie. Czym innym jest zabudowa produkcyjna a czym innym mieszkaniowa. Zresztą jak mowa o tym wyżej przedmiotowa nieruchomość jest od czasu wywłaszczenia (nabycia) niezabudowana. W ocenie sądu tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są w pełni legalne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).