Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1906/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 111/23 w sprawie ze skargi N.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 października 2022 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.77.2022.2.MŻ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od N.B. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 17 maja 2023 r., VII SA/Wa 111/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi N.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z 21 października 2022 r., znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.77.2022.2.MŻ, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GDDKiA z 22 czerwca 2022 r., znak: O/ŁO.Z-3.4351.180.2022.AS, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, w dniu 8 czerwca 2022 r. Burmistrz [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr 45 o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp).

2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 111/23 kolejno wskazano, że postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że N.B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego GDDKiA powołanym na wstępie postanowieniem – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000, K.p.a.) i art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp – utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji. GDDKiA ustalił, że w otoczeniu analizowanej nieruchomości nie ma ścisłej zabudowy, dlatego też przyjął, że działka nr [...] leży w otoczeniu drogi krajowej nr 45, na którym nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (vide: załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 1000). W ślad za powyższym organ ten dokonał analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2022, poz. 1693 ze zm., Udp), a mianowicie, czy planowana inwestycja nie narusza go w zakresie jej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 45, tj. co najmniej 25 m. Treść pkt 2 ppkt 2.1.1. projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, iż cyt. "nieprzekraczalna linia zabudowy - wyznaczona w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej". Mając na uwadze, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona spełniając ww. wymóg, zarządca drogi nie wniósł uwag w tym zakresie. Oceniając drugi z aspektów, GDDKiA działał w oparciu o art. 35 ust. 3 Udp, w świetle którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

2.4. W wyroku wskazano dalej, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ujmując w pkt 2.4 lit. a cyt.: "Dostęp do drogi publicznej - bezpośrednio z drogi krajowej ul. [...] (dz. o nr [...])", tj. na wysokości ww. działki. Organ wskazał dalej, że w granicach pasa drogowego drogi krajowej istniał zjazd publiczny, zlokalizowany w km [...], strona prawa, zrealizowany przez użytkowników nieruchomości z naruszeniem przepisów Udp. Postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi na dzień uzgodnienia, zostało zakończone ostateczną decyzją GDDKiA z 16 lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję z 21 czerwca 2016 r., orzekającą o wymierzeniu kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Złożona przez stronę postępowania skarga na decyzję z 16 lutego 2017 r. została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., VI SA/Wa 1009/17, zaś skarga kasacyjna, od wskazanego wyroku nie została rozpoznana do chwili orzekania przez sąd pierwszej instancji.

2.5. Sąd pierwszej instancji przywołał również dalsze ustalenia GDDKiA, że wobec ww. zjazdu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (PINB) prowadzi postępowanie w przedmiocie jego rozbiórki. Ponadto decyzją z 18 lutego 2022 r. znak O.Ł.Z-3.4241.290.2021.5.as, GDDKiA odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 45 do działki nr [...], obręb [...], gmina [...], zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie w tej sprawie został rozpoznany przez GDDKiA decyzją z 13 czerwca 2022 r., znak DPZ.WPA-ZOD.4241.39.2022.2.AA, utrzymującą w mocy odmowną decyzję.

2.6. W wyroku podano dalej, iż GDDKiA ustalił, że na dzień wydania jego postanowienia, działka nr [...] nie posiada zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdu zwykłego (dotychczas indywidualnego) z drogi krajowej nr 45. Brak jest więc podstaw dokonania analizy możliwości włączenia do ww. drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy, bowiem inwestor powinien już w momencie występowania z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy legitymować się zezwoleniem na lokalizację zjazdu, wydawanym przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 Udp. Z uwagi, że właściciel działki nr [...] wystąpił ze stosownym wnioskiem do zarządcy drogi krajowej nr 45 o lokalizację zjazdu indywidualnego i uzyskał decyzję odmowną, GDDKiA podał, że istnieje możliwość wskazania w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej ww. inwestycji za pośrednictwem dróg publicznych niższej kategorii. Taki zapis musi jednak wprost wynikać z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem Upzp wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", z czego należy wywodzić, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. W momencie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej musi być dla organu uzgadniającego możliwy do oceny w sposób realny. Tylko w takim przypadku, zarządca drogi krajowej nr 45 będzie mógł uzgodnić przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą przeznaczenia przedmiotowej działki. Za najistotniejszą kwestią organ centralny uznaje to, że zarządca drogi nie wydał dotychczas zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu zwykłego (indywidualnego) z drogi krajowej do działki objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, a więc brak jest prawnie zapewnionego dostępu tej nieruchomości do drogi, w związku z czym należy uznać to za brak podstaw prawnych dla uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

3.1. Skargę na powyższe postanowienie GDDKiA złożyła N.B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niedokonanie analizy wpływu obsługi komunikacyjnej dz. [...] istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 45 na bezpieczeństwo ruchu drogowego (co stanowi główną przesłankę uzgodnienia), niewskazanie na podstawie jakich dowodów poczynione zostały poszczególne ustalenia faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, nieustosunkowanie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także przyjęcie, iż organ prawidłowo oraz wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy faktycznie nie została dokonana ocena koherentności prowadzonego postępowania dowodowego;

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oparciu orzeczenia o wybiórczo oceniony materiał dowodowy oraz nie odniesieniu się do wszystkich twierdzeń zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkujące błędnym ustaleniem, że nieruchomość objęta opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy posiada zrealizowany nielegalnie zjazd publiczny;

- art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, wydanego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co przejawia się w ustaleniu, że nieruchomość objęta opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy posiada zrealizowany nielegalnie zjazd publiczny – pomimo, że działka ewidencyjna nr [...] obsługiwana jest zjazdem indywidualnym (zwykłym) istniejącym co najmniej od lat 50-tych ubiegłego wieku, zaś obowiązek uzyskiwania zezwolenia zarządcy drogi na urządzenie (wykonanie, lokalizację) zjazdu z drogi istnieje dopiero od 7 maja 1962 r. na mocy art. 39 ust. 3 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych;

- oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 35 ust. 3 Udp oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, polegające na wykroczeniu przez organ poza przysługujące mu kompetencje i kierowanie się w toku wydawania skarżonego postanowienia okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona, tj. kwestiami dotyczącymi dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia.

3.2. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3.3. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić przede wszystkim ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr 45, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W tym celu organ zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m. in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr 45 oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku.

4.2. W ocenie sądu a quo, GDDKiA odmawiając przedmiotowego uzgodnienia ograniczył się tymczasem tylko do braku dostępu inwestycji do drogi publicznej przez urządzony zjazd. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera natomiast jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 Udp. W tym względzie organ ten stwierdził jedynie, że jest organem wyspecjalizowanym do czynienia tego rodzaju ustaleń, co nie jest kwestionowane w sprawie, jednak w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi krajowej nr 45.

4.3. W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, GDDKiA podał natomiast faktyczny brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd publiczny. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak poglądu organu centralnego, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp). Wynikająca z przepisu art. 35 ust. 3 Udp ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

4.4. Dalej sąd wojewódzki zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na kwestii braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności istnienia zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Za zasadne uznał w związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 3 Udp oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp. GDDKiA rozpoznając sprawę – zdaniem sądu pierwszej instancji – w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentów odnoszących się bezpośrednio do kwestii najistotniejszej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 Udp). Z postanowienia organu wynika jedynie tyle, że działka, na której planowana jest inwestycja nie posiada zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 45 i w związku z tym brak jest podstaw dokonania analizy możliwości włączenia do ww. drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDDKiA – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając wskazany wyrok w całości.

5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa), przedmiotowemu wyrokowi zarzuca się:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy K.p.a., w wyniku braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i co za tym idzie przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie – w szczególności dokumenty stwierdzające nielegalność istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 45 do działki nr [...], a także dokumenty zebrane w postępowaniu o lokalizację zjazdu z indywidualnego z drogi krajowej nr 45 do działki nr [...], obręb [...], gm. [...], zakończonym decyzją z 13 czerwca 2022 r., znak DPZ.WPA-ZOD.4241.39.2022.2.AA GDDKiA utrzymującą w mocy własną decyzję z 18 lutego 2022 r. – pozwolił na ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Upzp poprzez przyjęcie, że rolą organu uzgadniającego w trybie ww. przepisów, tj. zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, marginalizując przy tym fakt, iż w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy owa możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą przeznaczenia terenu przylegającego do drogi krajowej nr 45 literalnie nazwana cyt.: "Dostęp do drogi publicznej – bezpośrednio krajowej ul. [...] (dz. o nr ewid. [...])", w sytuacji kiedy zgodnie ze stanem faktycznym w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia z 21 października 2022 r., działka nr [...] nie była skomunikowana z drogą krajową nr 45 za pośrednictwem legalnego zjazdu z tej drogi, a także w sytuacji, kiedy prowadzone było postępowanie w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr 45 do działki nr [...] zakończone decyzją z 13 czerwca 2022 r. GDDKiA utrzymującą w mocy własną decyzję z 18 lutego 2022 r., wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu;

3) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że uzgodnienie organu powinno dotyczyć tylko możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, tym samym nie ma podstaw prawnych upoważniających go do tego, aby w kontekście art. 35 ust. 3 Udp wypowiadać się co do skomunikowania terenu inwestycji z uwzględnieniem obecnie istniejącego stanu na tej nieruchomości, podczas gdy organ odmówił pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikające ze zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] i badane przez zarządcę drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr 45 ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

5.3. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadcza, iż zrzeka się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej. GDDKiA wnosi także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5.4. W kontekście przedmiotowej sprawy organ wskazał, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy skomunikowanie inwestycji ma odbywać się za pośrednictwem zjazdu z drogi krajowej, musi być poprzedzone postępowaniem z trybu art. 29 Udp. Organ nie wskazał konieczności lokalizacji zjazdu (ani indywidualnego ani publicznego, jak wskazuje sąd) jako warunku niezbędnego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. Przeciwnie, organ uwzględnił dokumenty zgromadzone w postępowaniu zakończonym decyzją GDDKiA z 13 czerwca 2022 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z 18 lutego 2022 r., wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 45 do działki nr [...], w której wskazano alternatywne możliwości połączenia działki nr [...] z drogą publiczną tak, aby nie było konieczności lokalizacji nowego zjazdu indywidualnego na drogę krajową nr 45.

5.5. Dalej organ centralny wskazuje, że brak istnienia przed rozpoczęciem budowy planowanej inwestycji zjazdu mającego zapewnić obsługę komunikacyjną tej inwestycji skutkuje brakiem możliwości uzgodnienia przez organ sposobności skomunikowania tej inwestycji z drogą publiczną. Uzgodnienie wydawane jest w formie postanowienia, do którego, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że skoro stan prawny i faktyczny ujęty w decyzji, oceniany jest na dzień wydania tejże decyzji, to w przypadku uzgodnienia, stan prawny i faktyczny uzgodnienia (wydanego w formie postanowienia), powinien być określony na dzień wydania postanowienia o uzgodnieniu. Zdaniem GDDKiA, skoro zatem w dacie wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia nie istnieje zjazd o wymaganych przez zarządcę parametrach, to nie można stwierdzić, że przesłanki z art. 35 ust. 3 Udp zostały spełnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.3. Istota sprawy, w której zapadło zaskarżone postanowienie sprowadzała się do tego, czy można było uzgodnić – na podstawie art. 35 ust. 3 Udp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp – przedłożony organowi centralnemu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdzie dla działki inwestycyjnej (nr [...] w miejscowości [...]) przewidziano dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z drogi krajowej (ul. [...]), gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do tej działki? W ocenie Sądu Naczelnego trafnie skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że w sytuacji, gdy niesporne jest, iż uprzednio odmówił ostatecznie zezwolenia na urządzenie takiego zjazdu, tę okoliczność musiał uwzględnić w ramach procedury współdziałania z organem rozpoznającym wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w ramach której projekt takiej decyzji zakładał dostępność komunikacyjną działki inwestycyjnej bezpośrednio z drogi krajowej nr 45. Decyzją odmowną GDDKiA był wszak związany (art. 110 K.p.a.), z akt sprawy nie wynika, aby decyzja odmawiająca zezwolenia na budowę takiego zjazdu indywidualnego, nie obowiązywała w chwili podejmowania rozstrzygnięć przez organ centralny w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że argumentem za uwzględnieniem skargi ma być brak przedstawienia przez GDDKiA argumentów odnoszących się do wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr 45, skoro działka inwestycyjna nie ma legalnego połączenia z tą drogą. Trudno bowiem przyjmować, aby kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr 45 miały mieć jakiekolwiek znaczenie dla kwestii uzgodnienia dla skonkretyzowanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej, który zakładał istnienie bezpośredniego jej dostępu do w/w drogi publicznej, który jednak legalnie nie istnieje.

6.4. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, którą Sąd uwzględnia z urzędu, że wyrokiem z 4 października 2022 r., II GSK 605/19 (CBOSA.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r., VI SA/Wa 1009/17 oraz decyzję GDDKiA z 15 lutego 2017 r. wydaną w przedmiocie kary pieniężnej, przy czym nietrafnie skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że jej przedmiotem było wybudowanie zjazdu publicznego na drogę krajową nr 45. Jak wynika z przywołanego wyroku, przedmiotem było zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z przywołanego wyroku II GSK 605/19 wynika ponadto, że kwestia odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego na drogę krajową nr 45 w [...] w rejonie działki inwestycyjnej, była przedmiotem uwagi judykatury., albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2014 r., I OSK 2051/12, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 1666/11 na decyzję GDDKiA w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

6.5. Skoro działka inwestycyjna – w chwili orzekania przez GDDKiA w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w [...]ie – nie posiadała legalnie istniejącego zjazdu indywidualnego na drogę krajową nr 45 (ul. [...]), to uzasadniona była odmowa uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza [...], w którym jako obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) przewidziano dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z drogi krajowej ul. [...].

6.6. Z tych względów usprawiedliwione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp oraz art. 35 ust. 3 Udp.

7. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.