Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 588/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4, art. 3 ust. 1 art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Po rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej: skarżący, strona) Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowego (wiaty na maszyny rolnicze) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczy, na działce nr [...], położonej na ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasto P. .

2. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli uczestnicy postepowania – A. i Z. K. - domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty dotyczące m.in.: odstąpienia przez skarżącego od uzyskanych uprzednio warunków zabudowy i pozwolenia na budowę oraz nieprawidłowości w zakresie użytkowania obiektu (ze wskazaniem na wykorzystywanie obiektu do magazynowania kukurydzy oraz mechanicznego dosuszania cebuli, które nie było jednorazowe). Podnieśli przy tym, że kontrola PINB – na którą powołał się organ I instancji - ograniczyła się wyłącznie do kwestii utrzymania i sposobu użytkowania wiaty, a nie była przeprowadzona pod kątem zgodności jej wybudowania. Zakwestionowali również ustalenie rodzaju zabudowy zamierzenia inwestycyjnego jako zabudowy zagrodowej, wskazując, że w sprawie nie zachodzi wyjątek z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2021 poz. 741 ze zm. - dalej "u.p.z.p.") i konieczne jest przeprowadzenie analizy zabudowy sąsiednich działek. Powołali się przy tym na zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej: "Studium"), które nie dopuszczają lokalizowania w obrębie ich nieruchomości zabudowy zagrodowej, jako funkcji niezgodnej z funkcją mieszkaniowo-usługową oraz na to, że powstałe po podziale działki nr [...] działki, tj. [...] wyłączono z produkcji rolniczej i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, co z uwagi na istniejącą na tym terenie funkcję mieszkaniową powoduje wykluczenie sytuowania budowli rolnych. Podnieśli też, że powierzchnia posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego nie ma w sprawie znaczenia, gdyż nie jest on rolnikiem, a pracownikiem gminy i wskazali na uciążliwości (hałas, brud, spaliny) związane z podejmowaną przez inwestora działalnością.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie zachodzi wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a poza tym z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na przedmiotowej działce poza budynkiem mieszkalnym znajdują się budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, budynki składowe w gospodarstwie rolnym oraz inny budynek w gospodarstwie rolnym. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty odwołujących co do odstępstw inwestora od pozwolenia na budowę wskazując, że zarówno Burmistrz, jak i Kolegium nie są organami właściwymi do oceny powyższych kwestii. Organ podkreślił ponadto, że zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w niniejszej sprawie nie wyłącza bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w stosunku do planowanej zabudowy zagrodowej. Za niedopuszczalne organ uznał ponadto zarzuty związane z uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa z działką zagrodową (wskazując że mogą one być badane dopiero w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę) oraz z okolicznością zatrudnienia inwestora w urzędzie gminy (co zdaniem organu nie pozbawia go własności gospodarstwa rolnego i nie ma znaczenia w sprawie). Wskazał ponadto, że zapisy Studium, na które powołali się odwołujący, nie stanowią przepisów odrębnych z którymi należałoby konfrontować decyzję i podkreślił, że poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje prowadzenie wyjaśnień właściwych dla postępowań regulowanych przepisami m.in. ustawy o ochronie środowiska, związanych z uciążliwościami z działalności rolniczej, na które wskazali skarżący.

4. Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu wnieśli A. i Z. K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli przede wszystkim, że organy, przyjmując że w sprawie zachodzi wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie ustaliły dostatecznie jaki jest cel realizacji inwestycji, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i czy inwestycja ma być z tym gospodarstwem rolnym związana. Ponadto zakwestionowali ponownie status inwestora jako rolnika, zarzucili organom niezweryfikowanie kwestii istnienia wjazdu na działkę objętą wnioskiem i ponownie zwrócili uwagę na uciążliwości związane z działalnością na działce inwestora.

5. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1131/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji.

6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowego (wiaty na maszyny rolnicze) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczy, na terenie działki nr [...] w miejscowości P. .

W uzasadnieniu organ wskazał, że po ponownym zweryfikowaniu planowanej inwestycji z postanowieniami Studium nie jest dopuszczalne lokalizowanie zabudowy zagrodowej, jako niezgodnej z funkcją mieszkaniowo-usługową. Nadto podkreślił, że po podziale działki nr [...], działki nr [...] wyłączono z produkcji rolniczej i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, a co za tym idzie powoduje to wykluczenie sytuowania budowli rolnych. Ponadto organ I instancji powołał się na sprzeciw zgłaszany przez lokalną społeczność, bezpośrednio sąsiadującą z działką [...].

7. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 65 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez ich zignorowanie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

8. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał wskazania zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1131/21. Dalej Kolegium wyjaśniło, że planowana przez skarżącego inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej nie mieści się w przewidzianych w Studium kierunkach zagospodarowania tego terenu, jest z nimi sprzeczna. W tym kontekście organ podkreślił, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust 5 u.p.z.p., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powyższym wyroku wyraził ocenę prawną odnośnie konieczności uwzględnienia postanowień Studium i badania zgodności planowanej funkcji zabudowy z treścią tego dokumentu.

Organ wyjaśnił również, że w świetle rozważań Sądu odnośnie funkcjonalnego związania planowanego obiektu z prowadzonym gospodarstwem rolnym ustalono, że skarżący zajmuje się produkcją roślinną, a ostatni wniosek o płatności złożył w 2022 r. wskazując następujące uprawy: kukurydza na ziarno, cebula zwyczajna, pszenica ozima, TUZ i nie ma podstaw by wykluczyć możliwości wykorzystywania planowanego budynku gospodarczego na potrzeby związane z tą produkcją. W konsekwencji brak jest podstaw do podważenia, że planowana inwestycja ma realizować cel funkcjonalnie powiązany z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, co w realiach tej sprawy uprawnia do stosowania art. 61 ust 4 u.p.z.p. To skutkuje zaś ograniczeniem badania warunków z art. 61 ust 1 do pkt 2-5 u.p.z.p. (sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r.). W tym zakresie z wyników wymaganych analiz wynika, że warunki z art. 61 ust 2-5 u.p.z.p. są spełnione.

Odnosząc się do przesłanki dostępu do drogi publicznej Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że z działki nr [...] istnieje dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego oraz poprzez działkę nr [...] stanowiącą tereny kolejowe, będące własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Miasta i Gminy P. . Działka nr [...] stanowi teren publiczny ogólnodostępny, poprzez który odbywa się komunikacja działek sąsiednich, w związku z czym nie wymaga się służebności przejazdu dla takiej działki. Ponadto, z wyjaśnień organu I instancji wynika również, że istnieje także dostęp do drogi gminnej (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...], której właścicielem jest również skarżący.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ustalona sprzeczność z postanowieniami Studium jest przesądzająca dla odmowy wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

9. W skardze do tut. Sądu skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5; art. 64 ust. 1 w zw. z art. 65 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09 października 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich nie zastosowanie oraz art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r. ani jednym zdaniem nie stwierdził, że pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącego i wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla skarżącego stanowi naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p., czy też innego przepisu tej ustawy. Ponadto Sąd nie wyraził żadnej oceny prawnej przepisów art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., które to przepisy są ustawowymi przesłankami wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżący wskazał, że złożył wniosek jedynie o rozbudowę istniejącej już od dziesiątków lat zabudowy zagrodowej, a nie o pobudowanie nowej zabudowy zagrodowej. Tymczasem rozważania WSA w Bydgoszczy zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2022 r. dotyczą jedynie możliwości pobudowania nowej zabudowy zagrodowej w świetle zapisów Studium. Przyjmując rozumienie stanowiska WSA w Bydgoszczy przez organy, że tylko zapisy Studium nie pozwalają na wydanie skarżącemu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, to należałoby uznać, że uchwalone zapisy Studium stanowią prawo miejscowe w znaczeniu art. 65 u.p.z.p., a takie rozumienie byłoby rżącym naruszeniem przepisu art. 9 ust. 5 u.p.z.p., który to przepis jednoznacznie stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego stosując zalecenie WSA z wyroku z dnia 1 lutego 2022 r. o zbadanie wnioskowanej przez skarżącego rozbudowy swojej zabudowy zagrodowej z zapisami Studium, który to zapis w stosunku do działki objętej wnioskiem skarżącego przewiduje miedzy innymi "zachowanie istniejącej i realizacja nowej zabudowy produkcyjnej, o uciążliwości nie wychodzącej poza granice nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt" to zamierzenie inwestycyjne skarżącego w całości mieści się w ramach zapisów Studium i nie ma żadnej niezgodności i sprzeczności tego zamierzenia z jego zapisami. Zdaniem strony organy do oceny jego zamierzenia inwestycyjnego wykorzystały tylko część zapisów Studium mówiącego o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielkorodzinnej i jednorodzinnej natomiast całkowicie pominęli zapis o "zachowaniu i realizacji nowej zabudowy produkcyjnej". Skarżący prowadzi aktualnie i dalej będzie prowadził po ewentualnej rozbudowie produkcję rolną, a zapisy Studium o zachowaniu produkcji nie wyłączają produkcji rolnej, a żeby tak było to, winien być w zapisach Studium wyraźny zapis wyłączający produkcję rolną, a takiego zapisu nie ma i nie można poprzez rozszerzającą interpretacje tych zapisów wyłączać już istniejącą produkcję, która z tych czy innych względów nie podoba się władzom gminy.

10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

11. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

12. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowego (wiaty na maszyny rolnicze) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczy na działce nr [...], położonej na ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasto P. .

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie (w tym również rozbudowie, nadbudowie) obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być co do zasady poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym określonego w pkt 1 warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wprowadza więc do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06).

Od powyższej zasady ogólnej – nakazującej aby planowane zamierzenie spełniało wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. – ustawodawca przewidział jednak wyjątek, określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), wskazując, że zasady tej nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi dla zabudowy zagrodowej konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia wyjątku od zasady ogólnej, który wprowadza uprzywilejowany sposób oceny ukształtowania przestrzeni w harmonijną całość, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winny zatem dostrzegać w normie określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element już istniejącej lub planowanej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości.

Uznać należy zatem, iż art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek, których zaistnienie musi być bezspornie ustalone w stanie faktycznym danej sprawy:

1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej,

2) zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym,

3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przy czym, odnosząc się do aktualnie przyjmowanego na gruncie orzecznictwa znaczenia ww. pojęcia "zabudowy zagrodowej" - w którym to odchodzi się już od tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej" tworzących zagrodę, a więc budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia – podkreślić należy przede wszystkim, że kluczową rolę nadal odgrywa funkcjonalne i organizacyjne powiązanie tej zabudowy z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)" (por. wyroki NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2951/19, z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17).

Z powyższego wynika więc, że oprócz wymogu spełnienia ww. kryterium obszarowego przez gospodarstwo rolne, którego elementem ma być planowana inwestycja – co w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną – warunkami koniecznym dla zastosowania w sprawie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest również to aby planowana zabudowa miała charakter zabudowy zagrodowej oraz jej funkcjonalne związanie z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są zatem zobowiązane do weryfikacji spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy gospodarstwa rolnego.

13. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowego (wiaty na maszyny rolnicze) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczy, na działce nr [...], położonej na ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasto P. była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1131/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r. II FSK 117/21).

W wiążącym organy, ale też Sąd rozpoznającym sprawę ponownie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1131/21 zawarto wyraźne wskazania, gdzie Sąd w pierwszej kolejności zobowiązał organ do ustalenia rodzaju produkcji rolnej, prowadzonej przez skarżącego w ramach tego gospodarstwa rolnego, a następnie zweryfikowania czy planowana inwestycja zmierza do stworzenia zorganizowanej całości gospodarczej z istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora. Po drugie za istotne uchybienie Sąd uznał niewyjaśnienie kwestii dotyczącej legalności istniejącej już zabudowy (wiaty), objętej w niniejszej sprawie wnioskiem, w szczególności w zakresie zgodności jej realizacji z wydanym wobec niej pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2006 r. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że organy winny pozyskać od organów budowlanych stosowne dokumenty, w szczególności wydane w stosunku do obiektu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę wraz ze stosownymi stanowiskami tychże organów w zakresie zgodności wykonania tego obiektu z wydaną wobec niego decyzją. Po trzecie jako wadliwe Sąd ocenił stanowisko organów co do braku potrzeby odnoszenia się w sprawie do przepisów Studium. W tym zakresie Sąd powołał treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i w konkluzji stwierdził, że organy zobligowane były do przeanalizowania określonych na objętym wnioskiem terenie kierunków kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, w szczególności zaś do zbadania poszczególnych zapisów Studium pod kątem podniesionych przez skarżących zarzutów, a następnie do ustosunkowania się do nich w wydanych decyzjach. Brak ww. ustaleń na gruncie niniejszej sprawy stanowi o istotnej wadliwości w działaniu organów. Po czwarte Sąd stwierdził, że dokładniejszego i jednoznacznego ustalenia w sprawie wymaga również kwestia dostępu do drogi publicznej.

14. W trakcie ponownie prowadzonego postepowania organ I instancji ustalił, że skarżący jest zarejestrowany w systemie informatycznym ZSZiK ARiMR jako producent rolny. Prowadzi produkcję roślinną i składa wnioski o płatności bezpośrednie. Ostatni wniosek o płatność złożył w 2022 r., wskazując następujące uprawy: kukurydza na ziarno, cebula zwyczajna, pszenica ozima, TUZ (por. pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2022 r. - k. 413 akt administracyjnych). Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 1 lutego 2022 r. odnośnie funkcjonalnego związania planowanego obiektu z prowadzonym gospodarstwem rolnym, organ stwierdził, że skarżący zajmuje się produkcją roślinną, stosując wymienione wyżej uprawy, w tym cebulę i nie ma podstaw by wykluczyć możliwości wykorzystywania planowanego budynku gospodarczego na potrzeby związane z tą produkcją. W efekcie więc nie ma podstaw do podważenia, że planowana inwestycja ma realizować cel funkcjonalnie powiązany z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, co w realiach tej sprawy uprawnia do stosowania art. 61 ust 4 u.p.z.p. To skutkuje zaś ograniczeniem badania warunków z art. 61 ust 1 do pkt 2-5 u.p.z.p. (sprawa wszczęta wnioskiem z [...] maja 2020 r.).

Odnosząc się do powyższego wskazania w tym miejscu wymaga, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie wskazuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 118/06, LEX nr 352065; z 21 października 2016 r., II OSK 101/15, LEX nr 2177577). W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14; wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r., II SA/Gd 297/16).

Z kolei związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08; z 4 grudnia 2008 r.; II OSK 1536/07; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 554/14). Należy także dodać, że gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza, rozumiana jako zespół składników stanowiących pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (vide: wyrok NSA z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, pub. CBOSA; S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna".

Przyjmując takie rozumienie pojęć "zabudowa zagrodowa" i "gospodarstwo rolne" należy w ocenie sądu zaakceptować stanowisko organów, że w tej sprawie powyższy wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie. Podkreślenia również wymaga, że uczestnicy postępowania - A. i Z. K. - nie kwestionowali powyższej okoliczności.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r. przeprowadził postępowania wyjaśniające na okoliczność legalności istniejącej zabudowy objętej wnioskiem. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku garażu-wiaty na maszyny rolnicze wg projektu budowlanego w miejscowości P. ul. [...], nr geodezyjny działki [...] dla W. i M. K. (k. 416-418 akt administracyjnych). Ponadto jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. (k. 411 akt administracyjnych) budynek garażowy (wiata) pobudowany na podstawie powyższego pozwolenia na budowę odpowiada aktualnie, jak i wówczas obowiązującym przepisom ustawy Prawo budowlane. Zatem za prawidłową w tym zakresie należy uznać konkluzję organu, że organ nadzoru budowlanego potwierdził legalność budynku objętego wnioskiem o udzielnie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu organ wypełnił również wytyczne Sądu w zakresie jednoznacznego wyjaśnienia dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego z działki nr [...] istnieje dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego oraz poprzez działkę nr [...] stanowiącą tereny kolejowe, będące własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Miasta i Gminy P. . Działka nr [...] stanowi teren publiczny, ogólnodostępny, poprzez który odbywa się komunikacja działek sąsiednich, w związku z czym nie wymaga się służebności przejazdu dla takiej działki. Ponadto, z wyjaśnień organu I instancji wynika również, że istnieje także dostęp do drogi gminnej (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...], której właścicielem jest wnioskodawca.

15. Odmawiając skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organy podkreśliły, że planowana przez skarżącego inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej jako niezgodna z funkcją mieszkaniowo-usługową, nie mieści się w przewidzianych w Studium kierunkach zagospodarowania tego terenu. W tym kontekście organ podkreślił , że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust 5 u.p.z.p., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] lutego 2022 r. wyraził ocenę prawną odnośnie konieczności uwzględnienia postanowień Studium i badania zgodności planowanej funkcji zabudowy z treścią tego dokumentu.

Stanowiska organów wyrażone w tym zakresie należy uznać za wadliwe. Podkreślenia wymaga, że w wiążącym wyroku z dnia [...] lutego 2022 r. WSA w Bydgoszczy jako wadliwe ocenił stanowisko organów, co do braku potrzeby odnoszenia się w sprawie do przepisów Studium. W tym zakresie Sąd powołał treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i w konkluzji stwierdził, że organy zobligowane były do przeanalizowania określonych na objętym wnioskiem terenie kierunków kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, w szczególności zaś do zbadania poszczególnych zapisów Studium pod kątem podniesionych przez skarżących zarzutów, a następnie do ustosunkowania się do nich w wydanych decyzjach. Brak ww. ustaleń na gruncie niniejszej sprawy stanowił w ocenie Sądu o istotnej wadliwości w działaniu organów.

W powyższym wyroku Sąd zawarł jedynie wskazania, co do konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego i przeprowadzenia jego pogłębionej analizy, w tym również do zbadania poszczególnych zapisów Studium pod kątem podniesionych przez A. i Z. K. (strona skarżąca w sprawie II SA/Bd 1131/21) zarzutów, a następnie do ustosunkowania się do nich w wydanych decyzjach. W tym zakresie – jak słusznie podniesiono w skardze – ponownie rozpatrujące sprawę organy nie wiązała żadna ocena prawna. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Zatem zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. Trafnie w skardze akcentuje skarżący, że w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r. WSA w Bydgoszczy poczynił jedynie uwagi dotyczące polityki przestrzennej na terenie gminy wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Z argumentacji Sądu w żadnej mierze nie wynika, że powyższy przepis stanowi ustawową przesłankę od spełnienia której wynika możliwość uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W treści uzasadnienia powyższego wyroku nie sposób doszukać się również stanowiska, że ustalona ewentualna sprzeczność z postanowieniami Studium będzie przesądzająca dla odmowy wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego ustala więc tylko kierunki oraz sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ wymóg taki nie wynika z przepisów u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Opolu z 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18).

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 67/22 "studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organy administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

16. Konkludując, mając na uwadze, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może przesądzić negatywnie ani pozytywnie o możliwości realizacji danej inwestycji uznać należy, że argumentacja orzekających w przedmiotowej sprawie organów z powołaniem się na przepis art. 153 p.p.s.a jest wadliwa. Oparcie się przez organy na okoliczności, że ustalona sprzeczność z postanowieniami Studium jest przesądzająca dla odmowy wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na gruncie niniejszej sprawy stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

17. Końcowo wskazać należy, że Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych na rozprawie, ponieważ dokumenty dołączone do pisma z dnia [...] listopada 2023 r. w większości znajdują się w aktach sprawy, a ponadto dokumentacja dotycząca sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P. i S. w P. pozostaje bez wpływu dla wyniku przedmiotowej sprawy z uwagi na brak ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obligującej do zawieszenia postępowania administracyjnego, co spowodowało konieczność oddalenia wniosku, jako zbędnego.

18. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.