Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 761/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Telekomunikacja
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
journal: Dz.U. 2022 poz 1648
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. S., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S.-K. z 6 września 2023 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora

[...] Sp. z o.o. (dalej "Spółka") nr SKA3318A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...] (obręb K. N. ) przy ul. [...] w miejscowości K. N., gmina S.-K. w skład której wchodzą: wieża wolnostojąca o wysokości całkowitej do 55,95m (współrzędne geograficzne środka wieży 51°10’28.06"N, 20°56’21.3"E, instalacja radiokomunikacyjna składająca się w anten sektorowych i anten radiolinii oraz urządzeń sterujących usadowionych u podstawy wieży oraz wewnętrznej instalacji zasilającej.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.") i wskazało, że z analizy przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1648 ze zm.) zwanej dalej "P.t." wynika, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi urządzenie techniczne służące łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Jak zaznaczyło Kolegium, na terenie przyszłej inwestycji brak jest obowiązującego planu miejscowego, zatem zastosowanie ma art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że w uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji z

1 czerwca 2023 r. uchyliło odmowną decyzję wydaną w tej sprawie, opartą na braku kontynuacji funkcji i wskazało m.in. na brak w aktach sprawy wniosku część graficzna sporządzonego w wymaganej skali 1:500 lub 1:1000, z naniesionymi elementami wymaganymi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i stwierdziło, że nadesłane akta sprawy nadal nie zawierają mapy w wymaganej skali zawierającej te elementy. Jednocześnie akta sprawy dokumentują, że 10 lipca 2023 r. sporządzono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji, w którym umieszczono parametry inwestycji wskazanej we wniosku Spółki. Projekt decyzji przesłano do organów uzgadniających 27 lipca 2023 r.

Z nadesłanych akt sprawy wynika zaś, że pismem z 1 sierpnia 2023 r. Spółka wystąpiła o zmianę wniosku, wnosząc o jego uzupełnienie m.in. w zakresie wysokości wieży oraz parametrów technicznych anten. Pismem z 3 sierpnia 2023 r. Spółka wniosła o kolejną korektę wniosku dotyczącego ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego., wycofując wniosek z 1 sierpnia 2023 r. Spółka wystąpiła zatem o zmianę wniosku, wnosząc o jego uzupełnienie, m.in. w zakresie wysokości wieży i parametrów technicznych zarówno anten sektorowych, jak też anten radiolinii.

Wobec powyższego sporządzony projekt decyzji ponownie przesłano do uzgodnienia do Zarządu Dróg Powiatowych w S.-K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Starosty [...] oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W ocenie Kolegium, wobec zmiany wniosku niezbędne było wezwanie Spółki o przedłożenie rozkładu pól elektromagnetycznych i jego oddziaływania, dla wnioskowanej aktualnie (po zmianie parametrów) zmienionej inwestycji. Zdaniem Kolegium, nie jest wystarczająca w tym zakresie informacja zawarta w zmienionym wniosku, że rozkład pól elektromagnetycznych nie uległ zmianie. Brak jest bowiem dowodów potwierdzających ww. twierdzenia pełnomocnika Spółki.

Zdaniem Kolegium, przed wydaniem decyzji należy udokumentować, przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych dla planowanej inwestycji o wartościach granicznych i przekraczających wartości graniczne występujące w przestrzeni niedostępnej dla ludności, czego w niniejszej sprawie nie udokumentowano. Dane przedstawione w załączonej do wniosku "Graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" pod względem oddziaływania na środowisko dotyczą bowiem parametrów odmiennych, niż te ustalone w decyzji lokalizacyjnej z 6 września 2023 r.

W ocenie Kolegium, w aktach niniejszej sprawy brak jest udokumentowania, że dla wnioskowanej instalacji (po zmianach jej parametrów) obszary pól elektromagnetycznych o poziomach granicznych oraz wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności.

Kolegium stwierdziło zatem, że organ pierwszej instancji nie ustalił, że zgodnie z art. 121 p.o.ś. dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska poprzez utrzymanie poziomu natężenia pola elektromagnetycznego poniżej wartości dopuszczalnych.

W ocenie Kolegium brak także w aktach sprawy udokumentowania umieszczenia obwieszczeń dotyczących realizacji planowanej inwestycji w pobliżu miejsca jej realizacji, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Akta sprawy nie dokumentują nadto, jak długo wywieszone były obwieszczenia dotyczące planowanej inwestycji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy.

Ponadto aktualna treść ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, wprowadziła do u.p.z.p. art. 54 ust. 4 pkt 2a) zgodnie z którym decyzje lokalizacyjne uzgadnia się m.in. z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Decyzja nie zawiera analizy w ww. zakresie, jak też nie zawiera analizy w zakresie braku konieczności uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania winny zostać określone wnioskowane przez Spółkę parametry inwestycji, w tym moc EIRP, czego zabrakło w tej sprawie. Kolegium podkreśliło, że aktualnie stacje bazowe telefonii komórkowej nie zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U.

z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem". Powyższa zmiana nastąpiła na skutek uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) zmieniającego m.in. to rozporządzenie z dniem 4 czerwca 2022 r. Przytoczone w decyzji organu pierwszej instancji orzecznictwo sądowe dotyczy zaś stanu, kiedy tego rodzaju przedsięwzięcia wymienione były w tym rozporządzeniu i wymagały na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oceny miejsc dostępnych dla ludności, w nawiązaniu do mocy anten EIRP, nachylenia (tilt) oraz azymutu i wysokości ich zawieszenia. Zdaniem Kolegium, zmiana rozporządzenia nie powoduje, że brak jest wymogu wskazania mocy EIRP anten, bowiem jest to element charakteryzujący inwestycję, tj. określający rodzaj inwestycji, istotny także na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Analizując rozpoznawaną sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze, jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Po drugie, jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Kolegium uznało, że przed wydaniem decyzji w tej sprawie nie dokonano ww. analizy w wyczerpującym zakresie. Przy czym, do oceny organu pierwszej instancji należy kwestia konieczności uzyskania wiadomości specjalistycznych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że brak zgody właściciela działki sąsiedniej nie może stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśniło, że zadaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Sprzeciw mieszkańców, będący odzwierciedleniem sprzeciwu społecznego dla wnioskowanej inwestycji nie ma znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu tej sprawy, gdyż nie jest ujęty w ramach przesłanek odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionych w u.p.z.p. W tej sprawie na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie sposób udokumentować naruszenia art. 144 i art. 222 k.c. W odwołaniu nie wskazano, w jakim zakresie niezbędne jest uzyskanie wiadomości specjalistycznych i powołanie biegłego. Nadto warunki ochrony interesów osób trzecich określane są w decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt d) u.p.z.p.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Kolegium uznało za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ czynności, które winny zostać podjęte w celu wyjaśnienia sprawy przekraczają zakres dowodowego postępowania uzupełniającego, którego przeprowadzenie umożliwia art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę, w szczególności dotyczące rzekomej zmiany parametrów planowanej inwestycji, charakteryzujących oddziaływanie pola elektromagnetycznego na środowisko, jak również nieprawidłowe uznanie, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowych obwieszczeń dotyczących planowanej inwestycji, nie przeprowadził analizy w zakresie konieczności uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej z właściwym organem i nie dokonał weryfikacji inwestycji pod kątem wszystkich jej parametrów, w szczególności mocy EIRP anten;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających m. in. na zakwalifikowaniu wniosku Spółki o zmianę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako pisma modyfikującego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zdaniem Kolegium pociągało za sobą konieczność aktualizacji danych dotyczących parametrów w zakresie rozkładu pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji, podczas gdy Spółka wniosła o zmianę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie dokonywała zaś modyfikacji samego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie doszło do zmiany parametrów planowanego przedsięwzięcia.

Zważywszy na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła w szczególności, że Kolegium poczyniło błędne ustalenia faktyczne w zakresie określenia charakteru żądania, które Spółka sformułowała w piśmie z 1 sierpnia 2023 r. Wbrew stanowisku Kolegium Spółka wystąpił z wnioskiem o zmianę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie o zmianę samego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym treść wniosku Spółki pozostała niezmieniona, chodziło jedynie o modyfikację i doprecyzowanie projektu decyzji lokalizacyjnej zgodnie z wnioskiem Spółki. Skoro nie doszło w istocie do modyfikacji wniosku, to nie miała miejsca żadna zmiana parametrów planowanej inwestycji, a tym samym brak było podstaw, aby oczekiwać od Spółki przedstawienia aktualizacji informacji o rozkładzie pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji. Dane zawarte w załączonej do wniosku dokumentacji przedstawiają przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych dla planowanej inwestycji o wartościach granicznych i pozostały niezmienione przez cały okres toczącego się postępowania. Niezrozumiałe jest twierdzenie Kolegium, że dane przedstawione w przedłożonej z wnioskiem "Graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" dotyczą parametrów odmiennych od tych ustalonych w decyzji lokalizacyjnej z 6 września 2023 r., skoro wspomniane parametry są tożsame.

Odnosząc się do kwestii dokonywanych w toku postępowania organu obwieszczeń Spółka podniosła, że art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie 24 września 2023 r., nie wymagał wprost, aby obwieszczenie nastąpiło w pobliżu miejsca realizacji inwestycji lub też na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Kolegium nie wykazało więc, że doszło do naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto wspomniana przez Kolegium zmiana przepisów weszła w życie w 24 września 2023 r., a zatem po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo bazował na dotychczasowych przepisach. Tym samym brak było uzasadnionych podstaw do dokonywania przez ten organ analizy we wskazanym zakresie.

Jeśli chodzi o kwestię braku wskazania w tej sprawie w załączonej do wniosku dokumentacji mocy EIRP anten Spółka podniosła, że z dniem 4 czerwca 2022 r., doszło do uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Skoro ustawodawca przesądził, że żadna instalacja radiokomunikacyjna nie podlega przepisom rozporządzenia, to brak jest obecnie podstaw prawnych dla badania przez organy administracji równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, a tym bardziej ich sumy dla danej inwestycji. Organ odwoławczy nie przywołał podstawy prawnej, na mocy której wymagane by było wskazanie przez Spółkę mocy EIRP anten, a w konsekwencji dlaczego miałby to być brak, który uzasadnia uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka przedstawiła maksymalną moc wyjściową nadajnika pracującego w określonym systemie w sektorze w jednostkach dBm. Kolegium nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, dlaczego wspomniany parametr jest niewystarczający. Jak w wyniku z załączonej do wniosku "Graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, że nie spowoduje w miejscach dostępnych dla ludności wzrostu natężenia pola elektromagnetycznego ponad prawnie dopuszczalne wartości. W ocenie Spółki załączona do wniosku dokumentacja jest w tym zakresie wyczerpująca.

Odnosząc się do formatu mapy ze sposobem zagospodarowania terenu inwestycji Spółka wskazała, że załączona do wniosku złożonego 25 stycznia 2023 r. mapa jest zgodna z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Mapa została sporządzona na podkładzie mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. K. w skali 1:1000. Skarżąca załączyła ww. mapę w prawidłowej skali w postaci elektronicznej.

Nadto Spółka zarzuciła, że Kolegium w decyzji kasacyjnej nie wyjaśniło, dlaczego czynności wskazanych organowi pierwszej instancji nie mogło przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym, stosując art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zgodnie z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprzeciw rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2021r., II OSK 1190/21, lex nr 3193718).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W kontrolowanej sprawie, która dotyczy postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydana została decyzja kasacyjna przez organ odwoławczy, ponieważ w toku tego postępowania stwierdzano w szczególności, że brak jest w aktach sprawy części graficznej wniosku, tj. mapy sporządzonej w wymaganej skali 1:500 lub 1:1000, z naniesionymi elementami określonymi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Nie udokumentowano zatem, że dla wnioskowanej instalacji (po zmianach jej parametrów) obszary pól elektromagnetycznych o poziomach granicznych i wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie ustalił, że zgodnie z p.o.ś. (art. 121) zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska poprzez utrzymanie poziomu natężenia pola elektromagnetycznego poniżej wartości dopuszczalnych.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., IV SA/Po 381/22, lex 3419284).

To powoduje, że Kolegium, rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy S.-K., którą ustalono na rzecz skarżącej Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...] (obręb K. przy ul. [...] w miejscowości K. N., gmina S.-K. w skład której wchodzą: wieża wolnostojąca o wysokości całkowitej do 55,95m (współrzędne geograficzne środka wieży 51°10’28.06"N, 20°56’21.3"E, instalacja radiokomunikacyjna składająca się w anten sektorowych i anten radiolinii oraz urządzeń sterujących usadowionych u podstawy wieży oraz wewnętrznej instalacji zasilającej, ma obowiązek ponownie ocenić w szczególności to, czy wniosek inwestora spełnia wymogi formalne określone przepisami prawa.

Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 pkt 1a i pkt 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej (pkt 1); określenie granic terenu objętego wnioskiem (pkt 1a); charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2).

Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (zob. art. 56 u.p.z.p.). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznej jest szczególnym rodzajem decyzji o warunkach zabudowy. Rolą organu jest w konsekwencji zapewnienie, aby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została na podstawie takich informacji, pochodzących od inwestora, które są pełne i kompletne, umożliwiając prawidłową ocenę inwestycji w kontekście jej środowiskowej kwalifikacji i wpływu na środowisko (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r., stgn. akt II SA/Gd 476/18, Lex nr 2598705).

Z tych powodów, rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, Kolegium nie mogło utrzymać w mocy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie inwestycji celu publicznego, dla której nie udokumentowano przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych i przekraczających wartości graniczne występujące w przestrzeni niedostępnej dla ludności.

Rację ma Kolegium, że wobec zmiany wniosku dokonanej pismami z 1 sierpnia 2023 r. i 3 sierpnia 2023 r. niezbędne było wezwanie Spółki o przedłożenie rozkładu pól elektromagnetycznych i jego oddziaływania, dla wnioskowanej aktualnie (po zmianie parametrów), zmienionej inwestycji. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że dane zawarte w załączonej do wniosku "Graficznej prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" pod względem oddziaływania na środowisko dotyczą parametrów odmiennych, niż te ustalone w decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji. Brak jest zatem udokumentowania, że dla wnioskowanej instalacji - po zmianach jej parametrów, obszary pól elektromagnetycznych o poziomach granicznych oraz wyższych od dopuszczalnych będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Słusznie Kolegium doszło do przekonania, że organ pierwszej instancji nie ustalił w tej sprawie, że zgodnie z art. 121 p.o.ś. zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska poprzez utrzymanie poziomu natężenia pola elektromagnetycznego poniżej wartości dopuszczalnych.

Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo co do istoty, dlatego zmianę wniosku Spółki m. in. w zakresie wysokości wieży i parametrów technicznych zarówno anten sektorowych, jak i anten radiolinii określonych we wniosku Spółki organ ten zobowiązany był uwzględnić i ocenić wpływ tej zmiany na wynik sprawy.

Słusznie wynikiem tej oceny organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji, skoro w aktach sprawy brak jest części graficznej wniosku, tj. mapy sporządzonej w wymaganej skali 1:500 lub 1:1000, z naniesionymi elementami wymaganymi art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Rację ma także organ odwoławczy, że konieczne staje się zaktualizowanie parametrów planowanej inwestycji, po dokonanej korekcie wniosku Spółki.

Ponownie podkreślić należy, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku inicjującego postępowanie. Z kolei zakres zaistniałych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego zmian nie pozwalał na zastosowanie przez Kolegium art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego bez narażenia się na naruszenie zasady dwuinstancyjności, skoro prawidłowe określenie przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych dla planowanej inwestycji o wartościach granicznych i przekraczających wartości graniczne występujących w przestrzeni niedostępnej dla ludności ma kluczowe znaczenie dla oceny możliwości zlokalizowania inwestycji na danym terenie.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 5112/21, Lex nr 3205171).

Podnieść również należy, że Sąd nie miał wątpliwości, jakie powody legły u podstaw wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, nawet jeżeli organ drugiej instancji wprost nie wyartykułował przepisów prawa procesowego, które zostały naruszone. W każdym bowiem wypadku organ administracji powinien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego wszystkich uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 9 k.p.a.).

Powyższe zasady postępowania musiały doprowadzić organ drugiej instancji do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, która uprawnia do zlokalizowania inwestycji o nieustalonym, na skutek zmiany parametrów tej inwestycji, rozkładzie pól elektromagnetycznych i jego oddziaływaniu.

Odnosząc się do wprowadzonego do u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 r. art. 54 ust. 4 pkt 2a) u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje lokalizacyjne uzgadnia się m.in. z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wskazać należy, że przepis ten wszedł w życie w toku postępowania odwoławczego. Słusznie zatem Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu winna zawierać analizy w powyższym zakresie, a także analizy w zakresie braku konieczności uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.

Końcowo należy wyjaśnić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby opóźnienia w wywieszeniu obwieszczeń o podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynnościach w sprawie były jednym z powodów wydania decyzji kasacyjnej. Prawidłowe jest natomiast takie postępowanie organu odwoławczego, który pełniąc także funkcje kontrolne, wytyka organowi pierwszej instancji wszystkie ujawnione uchybienia proceduralne w sprawie.

Z tych powodów Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.