Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 660/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G[...] spółka jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r. znak SKO.ZP/415/696/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 4 września 2019 r. nr AU-2/6730.2/789/2019, na podstawie art. 105 i art. 104 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z przebudową istniejącego zjazdu z działki nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...] obr. [...]".

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek J. P. – O. @ P. Studio Projektowe o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 29 kwietnia 2011 r. W trakcie postępowania w dniu 24 października 2018 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła, obowiązujący od dnia 22 listopada 2018 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei I. D.", w którego granicach znalazł się min. teren objęty przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bądź wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Ponieważ brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odwołania złożyli [...] Spółka z o.o. w K. oraz M. F. i J. F., którzy w jednobrzmiącym odwołaniu zarzucili naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że niniejsze postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, z uwagi na obowiązywanie na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Alei I. D.". Odwołujący wskazali, że przedmiotowy plan może ulec zmianie, z uwagi na możliwość zaskarżenia uchwały nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i stwierdzenie nieważności zapisów planu. Ponadto podnieśli, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia także art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 par. l K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w szczególności pominięcie, że procedura związana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon Alei I. D." jest w dalszym ciągu w toku, co w konsekwencji może doprowadzić do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do błędnego umorzenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy nie zachodzą żadne przesłanki potwierdzające słuszność przedmiotowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr SKO.ZP/415/696/2019 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie prowadzone na skutek decyzji SKO w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. nr SKO.ZP/415/444/2018 (którą to decyzją uchylono decyzję z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji).

W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z dnia 4 września 2019 r. została wydana w wyniku uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. decyzji organu I instancji z dnia 20 maja 2018 r. (powinno być 10 maja 2018 r.) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. SKO wyjaśniło, że od decyzji z dnia 28 czerwca 2019 r. został wniesiony sprzeciw, który prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1045/19 został uwzględniony i decyzja Kolegium z dnia 28 czerwca 2019 r. nr SKO.ZP/515/444/2018 została uchylona. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zobowiązane będzie do rozpoznania odwołania złożonego od decyzji z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dlatego też zaskarżona decyzja z dnia 5 września 2019 r.(powinno być 4 września 2019 r.) jest decyzją bezprzedmiotową, podobnie jak i bezprzedmiotowe było ponowne rozpatrywanie przez organ I instancji sprawy w wyniku uchylonej - jak wyżej wskazano wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r. - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp.z.o.o. w K. zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na obowiązywanie na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei I. D." podczas gdy organ całkowicie pominął, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 marca 2020 roku, sygn. akt: II SA/Kr 354/19 stwierdził nieważność przedmiotowego planu w zakresie obszaru [...] - działki ewidencyjnej nr [...] położonej pomiędzy ul. [...], a ul. [...], a z okoliczności sprawy wynika duże prawdopodobieństwo, że Naczelny Sąd Administracyjny podzieli stanowisko WSA w Krakowie w tym zakresie;

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, tj. w szczególności pominięcie, że WSA w Krakowie stwierdziło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei I. D." w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] [...].) jest niezgody z zapisami obowiązującego Studium wobec czego stwierdził nieważność planu w tym zakresie, co w konsekwencji może doprowadzić do zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym decyzja organ II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania okaże się całkowicie błędna, w sytuacji, gdy nie zachodzą żadne przesłanki potwierdzające słuszność powyższej decyzji;

3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania ze skargi Spółki na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczącej uchwaleni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ukończenie tego postępowania stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którego występowanie obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania;

4) art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a to poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że z uwagi na obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy przedmiotowy plan może ulec zmianie (WSA stwierdził jego nieważność), a w konsekwencji organ zobowiązany będzie do wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze okoliczności sprawy strona skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania toczącego się przed Sądem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zarzuty skargi są niezasadne.

Jak się wydaje skarga została wniesiona w wyniku niezrozumienia charakteru prawnego zaskarżonej decyzji.

W skardze podniesione zostały okoliczności związane z możliwością utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei I. D." w związku z wydaniem w dniu 11 marca 2020 roku, sygn. akt II SA/Kr 354/19 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność przedmiotowego planu w zakresie obszaru [...] - działki ewidencyjnej nr [...] położonej pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w K..

Tymczasem, o ile podstawą faktyczną decyzji organu I instancji było uchwalenie wskazywanego planu, to decyzja organu II instancji była wynikiem zaistnienia specyficznej sytuacji proceduralnej. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt administracyjnych na w wyniku rozpoznania przez SKO w Krakowie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w dniu 28 czerwca 2019 r. wydana została decyzja kasacyjna i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wydana została opisana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 września 2019 r. nr AU-2/6730.2/789/2019, którą umorzono postępowanie z uwagi na wejście w życie w dniu 22 listopada 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei I. D.", w którego granicach znalazł się min. teren objęty przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Następnie, prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego od decyzji kasacyjnej z dnia 28 czerwca 2019 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. nr SKO.ZP/515/444/2018.

Na skutek tego wyroku stan procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy był taki, że SKO w Krakowie zobowiązane było do ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a jednocześnie w ramach tej samej sprawy administracyjnej winno rozpatrzyć odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 września 2019 r. nr AU-2/6730.2/789/2019 o umorzeniu tego postępowania wskutek wejścia w życie planu obowiązującego na przedmiotowym terenie.

Tak więc przyczyną wydania zaskarżonej decyzji z dnia 11 marca 2020 r. wcale nie był fakt uchwalenia przedmiotowego planu, ale to, że w ramach jednej sprawy administracyjnej nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym dwie decyzje kończące postępowanie przez organem I instancji: decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 maja 2018 r. i decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 września 2019 r.

Należało zatem późniejszą decyzję z dnia 4 września 2019 r. wyeliminować z obrotu prawnego i umorzyć fragment postępowania administracyjnego, jakie toczyło się po wydaniu przez SKO w Krakowie decyzji kasacyjnej z dnia 28 lipca 2019 r.

Stosownie do art.105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest żądanie rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować w jednej i tej samej sprawie administracyjnej dwa ostateczne rozstrzygnięcia.

Gdyby SKO rozpoznało merytorycznie odwołanie wniesione od decyzji z dnia 10 maja 2018 r. i odwołanie wniesione od decyzji z dnia 4 września 2019 r., do takiej sytuacji właśnie by doszło.

Wykładnia pojęcia "bezprzedmiotowości", o którym mowa w art.105 § 1 K.p.a. dokonana z uwzględnieniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zapobiega wydaniu decyzji obarczonej wadą nieważności.

Tak więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uchylenie decyzji z dnia 4 września 2019 r. i umorzenie postępowania prowadzonego na skutek decyzji SKO w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. nr SKO.ZP/415/444/2018 pozwoliło na wyeliminowanie części dublującego się, a więc bezprzedmiotowego, postępowania.

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. skarga została oddalona.