Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1353/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zasady jawności umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego P. L. kwotę 200 zł,- (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pana P. L. - skarżącego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2005r., mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 zł.

Minister Zdrowia jako organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2005r., nałożył na skarżącego - Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1.000 zł., za działania naruszające normę prawną wyrażoną w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, statuującą zasadę jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz określającą warunki jej realizacji poprzez wskazanie zakresu danych o umowach podlegających publikacji na stronie internetowej Funduszu oraz terminu dokonania publikacji, na stronie internetowej Funduszu oraz terminu dokonania publikacji.

Zdaniem organu skarżący nie wykonywał ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku dotyczącego realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez nie zamieszczanie wszystkich wymaganych prawem informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Publikowane na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ informacje, w dniu dokonywania, przez Ministra Zdrowia ich weryfikacji, tj. 20 października 2004 r., nie zawierały wszystkich wymaganych ustawą informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, m.in. nie zawierały maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Również informacje przedstawione na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ po dacie 10 grudnia 2004 r., zawierały braki dotyczące liczby i ceny zakupionych świadczeń opieki zdrowotnej oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

W ocenie organu postępowanie administracyjne potwierdziło naruszenia przepisu art. 135 ustawy przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zarówno wobec informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zamieszczonych w dniu 20 października 2004 r., jak również po dacie 10 grudnia 2004 r. Prezentowane w dniu 20 października 2004 i na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie zawierały maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów, a także informacji o liczbie i cenie świadczeń zdrowotnych objętych umową. Informacje o maksymalnej kwocie zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów można było uzyskać wyłącznie na podstawie sumowania podawanych kwot produktów kontaktowanych w poszczególnych zakresach świadczeń, brak było natomiast całkowicie informacji dotyczących ceny świadczeń opieki zdrowotnej objętych umową, bowiem prezentowane informacje zawierały wyłącznie liczbę objętych produktów i cenę produktu.

Powyższe ustalono po dokonanej analizie informacji dotyczącej m.in. następujących świadczeniodawców: Szpitala Powiatowego im. [...] w M., Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w R., [...] Szpitala Wojskowego z Przychodnią SPZOZ w P., Wojewódzkiego Szpitala w P., Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L.. Również po tej dacie informacje prezentowane na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zawierały braki dotyczące liczby i ceny zakupionych świadczeń opieki zdrowotnej oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Analiza zebranych dowodów i wyjaśnień złożonych w toku postępowania zdaniem organu pozwoliła w sposób bezsporny na ustalenie, że wskutek niezamieszczenia na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia określonych ustawą informacji o umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, doszło do naruszenia przepisu art. 135 ust. 2 ustawy, za które to naruszenie odpowiada Pan P. L. - Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne Minister Zdrowia uznał za konieczne nałożenie na osobę odpowiedzialną za stwierdzone naruszenia prawa kary pieniężnej, a ustalając jej wysokość uwzględnił rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości.

Skarżący wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, iż przy wydaniu decyzji naruszono przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 135 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ustalonym sposobie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej oraz art. 167 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazał, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią normatywną przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a przyjętym sposobem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, z uwagi na to, że na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa szpitalnego Narodowy Fundusz Zdrowia kontraktuje punkty rozliczeniowe w poszczególnych produktach kontraktowych. Produkty kontraktowe rozliczane są na podstawie katalogu świadczeń szpitalnych, który zawiera opis i wycenę punktową ponad 1.300 świadczeń opieki zdrowotnej, tzw. produktów jednostkowych. Suma produktów jednostkowych składa się na ilość punktów w ramach danego produktu kontraktowego. Na etapie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej strony nie określają liczby poszczególnych produktów jednostkowych (świadczeń opieki zdrowotnej) mających być realizowanymi w ramach umowy.

Podniósł, że w dacie zawarcia umowy nie jest możliwe określenie zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, ich liczby i ceny, z uwagi na to, że są to zdarzenia przyszłe i niepewne. Wskazał ponadto, że wykładnia językowa art. 167 ustawy, prowadzi do wniosku, że hipoteza tego przepisu obejmuje zamkniętą listę działań Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zastępców Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia albo dyrektorów oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia, w wyniku, których doszło do:

- naruszenia prawa,

- naruszenia statutu Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenia interesu świadczeniobiorców,

- odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i art. 165 ust. l powołanej ustawy.

Zdaniem skarżącego nie jest możliwe dokonanie subsumpcji ustalonego w decyzji stanu faktycznego pod hipotezę art. 167 ustawy, z uwagi na to, że jego zachowanie nie podpada pod którykolwiek z powołanych w tym przepisie rodzajów zachowania. Podniósł także, że jego działania związane z zamieszczeniem informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są decyzjami w rozumieniu przepisu art. 164 ust. l w zw. z art. 163 ust. 2 ww. ustawy, a ponadto nie wyczerpują kryteriów ustalonych w pkt 2 i 3 powołanego art. 163 ust. 2.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Zdrowia stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż argumenty strony zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że ustalony w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie był zakwestionowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Weryfikacja informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych dokonana w dniu 4 kwietnia 2005 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wykazała, że informacje o maksymalnej kwocie zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów prezentowane są w sposób bezpośredni, bez potrzeby sumowania podawanych kwot produktów kontaktowanych w poszczególnych zakresach świadczeń, wynikających z poszczególnych zawartych umów. Organ wskazał, że nadal brak informacji o cenie jednostkowych świadczeń opieki zdrowotnych udzielanych przez świadczeniodawcę. Zdaniem organu odwołującego się do orzecznictwa Sądu Najwyższego przepis art. 135 ustawy jest językowo jasny i w zasadzie nie wymaga wykładni. Organ wskazał, że przy zastosowaniu metod wykładni z treści przepisu art. 135 można ustalić, że informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prezentowane na stronach internetowych Funduszu muszą zawierać: wskazanie zakresu świadczeń objętych umową, liczby świadczeń, ceny świadczeń oraz wskazanie maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Dlatego też nie ma potrzeby wydawania aktów prawnych mających na celu regulację problemów związanych z materialnoprawnym obowiązkiem zapewnienia dostępu do informacji oraz zasadami i trybem udostępniania informacji, określonych przepisami art. 135 ustawy. W ocenie organu analiza zgromadzonych dowodów dokonana w toku ponownego rozpatrzenia sprawy pozwoliła w sposób niewątpliwy na ustalenie, że wskutek niezamieszczenia na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia określonych ustawą danych o umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, doszło do naruszenia przepisu art. 135 ust. 2 ustawy.

Zdaniem organu obowiązek zamieszczania informacji o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określony w art. 135 ustawy jest tożsamym z obowiązkiem, który istniał na gruncie przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z poźn. zm). Zakres informacji o zawartych umowach, określony przepisem art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia odpowiadał zakresowi informacji wymaganemu przez przepis art. 135 ustawy. Przepisy ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia nie określały terminu publikowania informacji o zawartych umowach u udzielanie świadczeń zdrowotnych. Przepis art. 135 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określił, że informację o każdej zawartej umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zamieszczane są w terminie 14 dni od daty zawarcia takiej umowy. Tym samym informacje o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych zawartych przed wejściem w życie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych winny od dnia 15 października 2004 r. odpowiadać wszelkim wymogom określonym przez przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Dokonane ustalenia faktyczne, pozwalały zdaniem organu stwierdzić, że prezentowane informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołując się do definicji zawartej w Słowniku języka polskiego oraz powołując się przepis art. 3 ust. l pkt l ustawy z dnia 5 lipca 2000 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, póz. 1050 z póź. zm.) wskazano, że cena definiowana jest jako "wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych". Pojecie świadczenia opieki zdrowotnej zostało natomiast zdefiniowane w art. 5 pkt 34 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Cena świadczenia opieki zdrowotnej stanowi iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tychże jednostek rozliczeniowych (punktu rozliczeniowego, stawki kapitacyjnej, ryczałtu) ustalonych w wyniku negocjacji między stronami umowy. Fakt, że cena świadczenia nie jest kwotowo wymieniana w treści zawartej umowy, w żaden sposób nie może prowadzić do zwolnienia dyrektora oddziału wojewódzkiego od obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy. Organ wskazał, że wbrew zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzeniom skarżącego, cena świadczenia opieki zdrowotnej nie jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a wręcz przeciwnie jest ona precyzyjnie ustalona. Organ odwołując się do ceny świadczenia opieki zdrowotnej m.in. plastyki nasady języka o wartości 150 pkt przy wycenie punktu na 10,00 zł wynosi 1.500, 00 zł, a przy wycenie punktu na 9.00 zł wynosi 1.350,00 zł wykazywał możliwość wyliczenia ceny.

Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko, że ustawowe pojęcie "maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów" winno być rozumiane literalnie, a prezentowana informacja w tym zakresie nie powinna wymagać od jej odbiorcy podejmowania jakichkolwiek innych działań, nawet wykonywania najprostszych obliczeń matematycznych. Do wniosku takiego prowadzi językowa wykładnia tegoż przepisu pozwalająca ustalić jego jednoznaczną treść normatywną bez potrzeby odwoływania się do innych metod wykładni. Dlatego też informacja o maksymalnej kwocie zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów, która podawana była na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ jako zbiór, na który składają się maksymalne kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy z poszczególnych umów, naruszała dyspozycje przepisu art. 135 ust. 2 ustawy. Wskazał, że podniesione braki w zakresie realizacji zasady jawności dotyczyły umów zawartych z różnymi podmiotami opisanymi w decyzji w tym m.in. Szpitalem Powiatowym im. [...] w M.. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że obywatele mają prawo wiedzieć i oceniać, w jaki sposób wydatkowane są środki, które od nich pochodzą, a sam udział ubezpieczonych w nadzorowaniu środków publicznych przeznaczonych na ochroną zdrowia może przyjmować różne formy.

Odwołując się do przepisu art. 107 ust. 1 ustawy, wskazał, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu, a przepis art. 107 ust. 5 ustawy określa jego zadania. Do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy m.in. przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawieranie i rozliczanie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz wykonywanie innych zadań określonych ustawą, do których należy niewątpliwie zaliczyć obowiązek skonkretyzowany przepisem nil. 135 ust. 2 ustawy.

Kary pieniężne przewidziane w art. 167 ustawy są karami administracyjnymi, sankcjonującymi naruszenie norm zawartych w przepisach administracyjno-prawnych. Dotyczą one wskazanych w tym przepisie podmiotów za działania naruszające prawo, statut lub naruszające interesy świadczeniodawców, a także odmowę udzielenia wymienionych expressis verbis wyjaśnień i informacji. Podstawową przesłanką nałożenia omawianej kary pieniężnej jest wystąpienie w rzeczywistym stanie faktycznym takiego stanu rzeczy, który z punktu widzenia prawa administracyjnego oceniany jest jako bezprawny. Odpowiedzialność określonych w art. 167 ustawy podmiotów ma charakter obiektywny i nie może być - z uwagi na brak woli ustawodawcy w tym zakresie - wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła.

Powołując się na powyższe organ wskazał, że podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 135 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ustalonym sposobie finansowania świadczeń opieki -zdrowotnej oraz art. 167 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie mogą zostać uznane i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na tę decyzję wniósł skarżący wskazując, że został ona wydana z naruszeniem prawa materialnego w szczególności art. 135 ust 2 ustawy przez jego błędną wykładnię niewłaściwe stosowanie w odniesieniu do ustalonych zasad finansowania opieki zdrowotnej do których Minister Zdrowia jako sprawujący nad działalnością Funduszu zgodnie z art. 162 ustawy nie wnosił zastrzeżeń.

Wskazał , że w art. 5 ustawy - słowniczku brak jest wykładni określeń użytych 135 ust 2 ustawy to jest rodzaju świadczenia, liczby świadczenia i ceny Ustawodawca ani też Minister Zdrowia jako organ nadzoru ustalił standardu prezentowania obowiązku - formatu realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez zamieszczenie wszystkich wymaganych prawem informacji o zawartych umowach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Odziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia.

Zdaniem skarżącego informacje internetowe zawierające podanie kwot zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawców wynikających z umów zawartych na dany rodzaj świadczeń ze wszystkimi świadczeniodawcami na wszystkie rodzaje świadczeń jest równocześnie podaniem informacji o maksymalnej kwoty zobowiązań wobec danego świadczeniodawcy w rozumieniu powołanego przepisu i nie stanowią w żadnym razie naruszenia prawa.

Podniósł, że na podstawie umów np. z zakresu lecznictwa szpitalnego Narodowy Fundusz Zdrowia kontraktuje punkty rozliczeniowe w poszczególnych produktach kontraktowych. Produkty kontraktowe rozliczane są na podstawie katalogu świadczeń szpitalnych. Katalog świadczeń szpitalnych zawiera opis i wycenę punktową ponad 1.400 pozycji - świadczeń opieki zdrowotnej tak zwanych produktów jednostkowych. Suma zrealizowanych produktów jednostkowych ( świadczeń opieki zdrowotnej) składa się na ilość zrealizowanych punktów w ramach danego produktu kontraktowego. Na etapie zawierania umowy z danym świadczeniodawcą strony umowy nie określają liczby poszczególnych produktów jednostkowych mających być realizowanych w ramach produktu kontraktowego lecz cenę punktu rozliczeniowego i ogólną liczbę produktu/produktów kontraktowych. Na tym etapie postępowania nie można ustalić ile wykonanych będzie w okresie realizacji umowy np. na oddziale ortopedii operacji nastawienia złamania uda , ramienia czy złamań w obrębie kręgosłupa.

Zdaniem skarżącego nie można dokonać subsumpcji stanu faktycznego i ustalonego w powołanej decyzji Ministra Zdrowia pod hipotezę art. 167 ustawy z uwagi na to, że zachowanie skarżącego nie podpada pod którykolwiek z powołanych w tym przepisie rodzaj zachowania. Ponadto zdaniem skarżącego ustalenia faktyczne dokonane przez organ pozostają w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy a to wynika z przedłożonych dowodów i zasad kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

Wywodził, że jego działanie związane z zamieszczeniem informacji internetowej o której mowa w decyzji Ministra Zdrowia nie jest decyzją w rozumieniu przepisu art. 164 ust 1 i ust w związku z art. 163 ust 2 ustawy a ponadto nie wyczerpuje kryteriów ustalonych w pkt.2 i 3 powołanego art. 163 ust 2.

Powołując się na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał w całości argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż realizacja zasady jawności umów zapisana jest w sposób bardzo czytelny i nie powinna budzić żadnych wątpliwości, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym tego ustawowego obowiązku. Nie można przyjąć, że cel zamieszczenia rzeczonych informacji na stronie internetowej Funduszu został osiągnięty, gdyż zainteresowani nie uzyskali w sposób prosty i czytelny informacji w zakresie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa.

Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje, że decyzja Ministra Zdrowia wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, albowiem z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawa zawiera dyspozycję w formie alternatywy. W przypadku zaskarżenia decyzji uznaniowych sąd administracyjny jest w pierwszej kolejności zobowiązany do skontrolowania istnienia podstaw prawnych i faktycznych takich decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Jest on również uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracyjny wykładni ustalonych norm prawnych oraz prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Najistotniejsze znaczenie jednak ma zbadanie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w normie uznaniowej. Dyrektywy te kształtują przede wszystkim reguły określone w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązek uwzględniania przez organ administracyjny w procesie podejmowania decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a.). Interpretując ten obowiązek Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57) uznał, że:

1) w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego;

2) zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (...);

3) organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Przepis art. 135 tej ustawy stanowi, ze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczanie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Informację tę zamieszcza w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z przepisem art. 73 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 45, poz. 391 z późn. zm.) zawierał identyczną treść jeśli chodzi o realizację zasady jawności umów, nie było w nim tylko zakreślonego terminu 14 - dniowego od dnia zawarcia umowy na zamieszczenie informacji na stronie internetowej.

Kierowany przez skarżącego Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, w celu realizacji zasady jawności umów, zamieszczał na swoich stronach internetowych informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Minister Zdrowia uznał jednak, że informacje zawarte na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym także [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie wypełniają obowiązku jawności umów wynikającego z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Pomimo istniejących różnic interpretacyjnych między Ministrem Zdrowia a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia odnośnie sposobu realizacji zasady jawności umów wynikającej z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz pomimo udzielonych Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia terminów na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 tej ustawy, Minister Zdrowia nałożył na skarżącego - Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu zdrowia karę pieniężną za naruszenie obowiązku określonego w art. 135 ust. 2 tejże ustawy odnośnie jawności umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W zaistniałym stanie faktycznym organ miał - w świetle treści przepisu art. 165 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - obowiązek wydać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności do przepisów prawa. W konsekwencji powyższego z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów, skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Przedłożone do akt sprawy, umowy zawierane przez oddział w oparciu o opracowane przez centralę Narodowego Funduszu Zdrowia a zatwierdzone przez Ministra Zdrowia "szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok..." umożliwiały umieszczanie informacji dotyczących zawieranych umów o świadczenia opieki zdrowotnej, takich jakie były możliwe do umieszczenia w oparciu o dane wynikające z zawartych umów. W ten sposób w ocenie Sądu realizowany był obowiązek określony w przepisach ustawy.

Zważyć należy, że skarżący umieszczał na stronie internetowej Funduszu informacje dotyczące zawieranych umów o świadczenia opieki zdrowotnej, realizując tym samym obowiązek określony w art. 73 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Ani Prezes NFZ, ani też Minister Zdrowia nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń zarówno co do treści jak i zawartości tych publikacji. Na podkreślenie w ocenie Sądu - zasługuje to, iż informacje te zawierały dane wynikające z treści umów zawieranych w oparciu o opracowane przez centralę Narodowego Funduszu Zdrowia a zatwierdzone przez Ministra Zdrowia "szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok..."

Rozważając więc i uwzględniając słuszny interes skarżącego Minister Zdrowia winien przed podjęciem decyzji nakładającej karę pieniężną rozważyć zasadność oczekiwania na dostosowanie się skarżącego do nowych standardów ujawniania informacji określonych przez Ministra. Rezygnując z takiego oczekiwania organ powinien swoje stanowisko w tym przedmiocie uzasadnić do czego w niniejszej sprawie nie doszło.

W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu art. 167 tej ustawy.

Uznanie to, nie uwzględniające interesu strony, który to interes nie jest sprzeczny z interesem społecznym, nosi cechy dowolności i dlatego też Sąd mając wszystkie powyższe względy na uwadze na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.