Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 312/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/5240/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. R. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/5240/23, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 20 kwietnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – K. R., legitymującą się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 13 lutego 2018 r.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr GCŚ/DŚO/010003/SP/08/2023, wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), odmówił skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

Organ stwierdził bowiem, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.

Uzasadniając to stanowisko, organ wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20 czerwca 2023 r. ustalono, że matka skarżącego mieszka razem ze skarżącym i 80 – letnim mężem, który nie sprawuje nad nią opieki, gdyż sam jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 7 września 2010 r. Skarżący opiekuje się matką od 3 lat, wcześniej mieszkał i pracował w Anglii. Kiedy stan zdrowia matki pogorszył się skarżący wrócił do Polski. Zajmuje się matką przez cały dzień, pomaga jej w toalecie, podaje leki, sprząta, zmienia pościel, pierze, robi zakupy, wozi do lekarzy. Matka skarżącego często ma infekcje z uwagi na osłabienie organizmu, poci się i wymaga ciągłego przebierania odzieży. Matka skarżącego nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, może je zjeść sama, jeżeli skarżący jej poda ale najczęściej nie ma apetytu, wtedy skarżący musi ją karmić. Nie jest ona w stanie sama dojść do toalety, skarżący musi jej towarzyszyć. Korzysta z pieluchomajtek. Nie jest ona w stanie sama poruszać się po mieszkaniu, wymaga pomocy, nie może korzystać z kul z uwagi na problemy ze stawami. Nie jest też w stanie sama dawkować sobie leków. Nie może funkcjonować bez dozoru i pomocy innej osoby. Mieszka na III piętrze w bloku bez windy co znacznie utrudnia jej wyjście do lekarzy. W czerwcu miała 10 wizyt i w każdej z nich towarzyszył jej skarżący. Matka skarżącego nie korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych, gdyż taka forma pomocy byłaby niewystarczająca do jej potrzeb. Stan zdrowia matki skarżącej uległ pogorszeniu ok 1,5 roku temu. Choruje ona na nowotwór piersi, obecnie ma przerzuty na płuca. Schudła 20 kg. Raz w miesiącu ma podawaną kroplówkę, codziennie przyjmuje chemię w tabletkach. Ponadto, ma usuniętą tarczycę, cukrzycę typu 2, bóle kostno-stawowe, problemy z kręgosłupem, przewlekłą chorobą nerek (w trakcie konsultacji u nefrologa, prawdopodobnie będzie wymagała dializ). Ma uszkodzone nerki po badaniu, w którym podano jej za dużą dawkę kontrastu, ma też astmę oskrzelową. Stwierdzono przy tym, że skarżący nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalono także, że skarżący ostatnio pracował do czerwca 2021 r. na 3/4 etatu ale musiał zrezygnować z uwagi na opiekę nad matką. Nadto organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący ostatnio był zatrudniony w okresie od 9 maja 2021 r. do 31 lipca 2021 r. na umowę zlecenie a w okresie od dnia 31 sierpnia 2016 r. do 15 listopada 2019 r. był pozbawiony wolności. Przy tym, organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających stan zdrowia matki skarżącego lub jego pogorszenie, pomimo wezwania o dostarczenie powyższych dowodów w piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r.

Jednocześnie organ stwierdził, że z uwagi na stan zdrowia matki oraz zaliczenie męża skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i brak możliwości wsparcia z jego strony, ma miejsce niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego powstała powyżej 25 roku życia, w sprawie należy wydać decyzję odmawiającą prawa do wnioskowanego świadczenia.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem uwzględnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Jednakże, Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał brak związku przyczynowego, wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako warunku przyznania wnioskowanego świadczenia.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wskazało na wstępie, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej wskazującej na stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego. Dokumenty takie nie zostały przedłożone przez skarżącego pomimo wezwania wystosowanego do niego w piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r., w którym organ I instancji wskazał na prawo strony do uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkowe dokumenty np. potwierdzające stan zdrowia matki lub jego pogorszenie (wypisy ze szpitali, zaświadczenia lekarskie); o możliwości przedłożenia harmonogramu wykonywanych czynności opiekuńczych (ile godzin dziennie, jaka częstotliwość ilościowa w tygodniu, miesiącu); dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia do 2020 r. Z uwagi na powyższe, jak wskazało Kolegium, ustalenia opierają się na przeprowadzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym, którego ustalenia powołał organ I instancji i na oświadczeniu skarżącego załączonym do wniosku.

Kolegium stwierdziło, że z oświadczenia tego wynika, że skarżący wykonuje następujące czynności opiekuńcze wobec matki: pobudkę (sporadycznie), pomoc w higienie (często), prowadzenie do toalety (sporadycznie), smarowanie kremami przeciw odparzeniom (często co drugi dzień, dwa razy dziennie), przygotowywanie ubrań, ubieranie (zawsze, codziennie za każdym razem), przewracanie na bok (często), ćwiczenia fizyczne (trzy razy dziennie po 15 minut), mierzenie ciśnienia (2 razy dziennie po 10 minut), mierzenie poziomu cukru i podawanie leków (3 razy dziennie), przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie (codziennie), wizyty lekarskie (około 10 razy w miesiącu, z czego każda trwa 4-5 godzin), opłacanie rachunków (za każdym razem), robienie zakupów i realizacja recept (codziennie), załatwianie spraw urzędowych, codzienne wyjścia na spacery, jeśli pogoda dopisuje, czytanie książek, częste układanie do snu, masaże i oklepywanie (codziennie rano i wieczorem) i czuwanie podczas snu.

W ocenie Kolegium, rodzaj, zakres i czasochłonność wykonywanych czynności opiekuńczych nie uniemożliwia skarżącemu żadnej aktywności zawodowej. Kolegium podkreśliło przy tym, że czynności opiekuńcze wykonywane są przez skarżącego z zasady rano, wieczorem i w godzinach posiłków. Z kolei, takie czynności jak: mierzenie ciśnienia, smarowanie maściami, masaże mogą być wykonywane np. przy okazji posiłków albo po obiedzie. Ponadto, Kolegium zauważyło, że skarżący złożył w sprawie sprzeczne oświadczenia odnoszące się z jednej strony do braku potrzeby noszenia pieluchomajtek przez niepełnosprawną matkę (oświadczenie złożone wraz z wnioskiem), zaś z drugiej do potrzeby ich używania przez nią (ustalenie w wywiadzie środowiskowym). Tak samo, w wywiadzie środowiskowym, znajduje się zapis, że w poruszaniu się po mieszkaniu matka skarżącego nie używa kul z uwagi na problemy ze stawami, a tym samym w przemieszczaniu się pomaga jej syn a w oświadczeniu załączonym do wniosku wnioskodawca wskazał, że codziennie wychodzi z matką na spacery trwające 1,5 godziny, o ile pogoda na to pozwala. Powyższe, sprzeczne oświadczenia, zdaniem Kolegium, wskazują, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą. Natomiast inne czynności opisane przez skarżącego, tj. przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, zdaniem Kolegium, stanowią czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i łączone są z aktywnością zawodową członków gospodarstwa domowego, w którym są zarówno osoby wymagające opieki (niepełnosprawne), jak też gdy nie ma takich osób.

Ponadto, zdaniem Kolegium nie sposób uznać aby skarżący zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność i zakres sprawowanej opieki nad matką.

Kolegium wskazało przy tym, że nie sposób uznać, wbrew oświadczeniu skarżącego, że skarżący sprawuje opiekę nad matką od dnia 11 czerwca 2010 r., tj. od chwili przyznania jej znacznego stopnia niepełnosprawności, do chwili obecnej. W toku wywiadu środowiskowego, skarżący wskazał, że przebywał za granicą w Anglii. Oczywiste jest, że w tym czasie opieka nie mogła być wykonywana. Ponadto, jedynym dowodem złożonym przez skarżącego w zakresie jego aktywności zawodowej jest umowa zlecenia z dnia 9 maja 2021 r. zawarta do dnia 31 lipca 2021 r. Z kolei, z informacji przedłożonej przez Urząd Pracy w Gdańsku wynika, że skarżący był zatrudniony w okresach: od 28 marca 2011 r. do 25 marca 2013 r.; od 14 września 2015 r. do 24 listopada 2015 r. W okresie od 31 sierpnia 2016 r. do dnia 15 listopada 2019 r. skarżący przebywał w Zakładzie Karnym w Gdańsku, gdzie w okresie między 8 czerwca 2017 r. do dnia 13 listopada 2019 r. był zatrudniony. Również, w ocenie Kolegium, upływ okresu na jaki została zawarta umowa zlecenia - do dnia 31 lipca 2021 r. - nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o której mówi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Kolegium, mając na uwadze wskazany wyżej zakres czynności wykonywanych przez skarżącego związanych ze sprawowaną opieką nad matką, ich charakter oraz częstotliwość, nie sposób uznać, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką uniemożliwia mu aktywność zawodową, o czym świadczą także okresy aktywności zawodowej skarżącego mające miejsce po czerwcu 2010 r.

Jednocześnie, Kolegium podkreśliło, że w toku rozpatrywania odwołań, zapoznając się z aktami spraw toczących się przed organami I instancji w sprawach o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, zwróciło uwagę na to, że skarżący wskazywał konto bankowe do przekazywania świadczenia, którego nie jest właścicielem. Najczęściej sytuacja ta występowała w przypadku wniosków o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez pełnomocnika skarżącego. Co więcej, już w treści załączonego do wniosku pełnomocnictwa w niniejszej sprawie znajduje się wniosek skarżącego o przekazywanie kwot przyznanego świadczenia na konto bankowe kancelarii prawnej. Dlatego też, zdaniem Kolegium, istnieje potrzeba sprawdzenia przez organ I instancji np. czy wskazane przez skarżącego we wniosku konto bankowe jest tym samym kontem bankowym, na które organ I instancji przekazywał skarżącemu kwoty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podkreśliło przy tym, że skarżący nie złożył swojego wniosku na urzędowym druku, który zawiera m.in. wskazanie przez stronę konta bankowego, na które kwoty świadczenia pielęgnacyjnego miałyby być przekazywane. Wniosek w sprawie złożył natomiast pełnomocnik skarzącego (również nie na druku urzędowym), podając jednocześnie nr konta bankowego, bez oświadczenia skarżącego, że to on jest właścicielem tego konta.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącego nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia,

- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku, że matka skarżącego, pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wymaga stałej opieki skarżącego, który nie musi rezygnować z zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 4 sierpnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - zwanej dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym, okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała powyżej 25 roku życia, wbrew stanowisku organu I instancji, nie mogła stanowić podstawy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że z uwagi na to, że mąż K. R. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący, jako syn, jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że orzeczeniem z dnia 13 lutego 2018 r., wydanym na stałe, matkę skarżącego uznano za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Jednakże, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Ocena związku przyczynowo - skutkowego dokonana przez organ I instancji jest zaś przede wszystkim niejasna, albowiem w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji wskazano najpierw, że nie można stwierdzić, że ma miejsce związek przyczynowo – skutkowy rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego, aby sprawować opiekę nad matką, a następnie stwierdzono, że z uwagi na stan zdrowia matki oraz zaliczenie jej męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i brak możliwości wsparcia z jego strony w sprawie, ma miejsce niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z kolei, orzekające w sprawie Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium zwróciło uwagę, na to, że skarżący, pomimo wystosowanego do niego wezwania, nie przedłożył dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia jego matki a czynności wykonywane przez skarżącego w związku z opieką nad matką nie uniemożliwiają mu podjęcia żadnej aktywności zawodowej, podkreślając przy tym rozbieżność ustaleń wynikających ze złożonego przez skarżącego wraz z wnioskiem oświadczania i z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w zakresie poruszania się matki skarżącego i korzystania przez nią z pieluchomajtek i dochodząc na tej podstawie do wniosku, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą. Nadto, Kolegium wskazało przy tym, że okresy, w których skarżący był zatrudniony, świadczą o tym, że nie mógł on sprawować opieki nad matką od dnia 11 czerwca 2010 r., tj. od chwili przyznania jej znacznego stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie, z przedstawionej przez Kolegium argumentacji wynika, że skarżący otrzymywał wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy.

W ocenie Sądu, przedstawioną przez Kolegium ocenę w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego, opartą o powyższą argumentację, uznać należy za przedwczesną i dowolną.

Przede wszystkim wskazać należy, że miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o świadczenie a także w dacie orzekania przez organy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę.

Tym samym, racjonalnego uzasadnienia dokonanej przez orzekające w sprawie Kolegium oceny braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką nie mogło stanowić stwierdzenie, że skarżący nie mógł sprawować opieki nad matką od 10 czerwca 2010 r., dokonane na podstawie analizy okresów aktywności zawodowej skarżącego.

Nadto, wskazać należy, że to wywiad środowiskowy jest doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu w kategorii spraw z zakresu pomocy społecznej. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r. stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Wywiad środowiskowy jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 29/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na stronie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych w takiej formie. Co do zasady ta forma postępowania wyjaśniającego nie może zostać zastąpiona innymi środkami dowodowymi (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 33/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie przy tym z treścią art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901) rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej (a także na podstawie art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne) w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Zgodnie zaś z treścią § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893) pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Stosownie przy tym do treści art. 107 ust. 4 tej ustawy w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu.

Tym samym, to ustalenia wynikające z przeprowadzonego w dniu 20 czerwca 2023 r. wywiadu środowiskowego powinny być miarodajne do dokonywanej w sprawie oceny.

Podczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego ustalono zaś schorzenia skarżącej, nie poddając ich w wątpliwość, a nadto ustalono, że matka skarżącego korzysta z pieluchomajtek i nie jest w stanie sama poruszać się po mieszkaniu, i wymaga pomocy skarżącego. Przede wszystkim zaś, pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, stwierdził w wywiadzie, że wnioskodawca nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z powyższego wynika, że wskazane przez Kolegium wątpliwości co do schorzeń matki skarżącego a także w zakresie możliwości samodzielnego poruszania się matki skarżącego i korzystania przez nią z pieluchomajtek zostały ustalone i wyjaśnione podczas wywiadu w sposób nie budzący wątpliwości i brak było podstaw do przyjmowania tych okoliczności przez Kolegium odmiennie niż to wynika z wywiadu. Tym bardziej, że oświadczenie zostało złożone przez skarżącego w dniu w dniu 16 marca 2023 r. a wywiad przeprowadzono w dniu 20 czerwca 2023 r. a tym samym sytuacja matki skarżącego i obowiązków skarżącego w związku z opieką nad matką mogła w tym okresie ulec zmianie. Nadto, orzekające w sprawie Kolegium nie odniosło się do stwierdzenia pracownika organu, że wnioskodawca nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ponadto, w uzasadnieniu wydanej przez Kolegium decyzji, wskazano, że skarżący otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy, nie wyjaśniając przy tym, czy skarżący otrzymywał ten zasiłek w związku z opieką nad matką.

Jeżeli zaś zasiłek ten otrzymywany był przez skarżącego w związku z opieką nad matką to wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Wyjaśnienia zatem wymaga, czy skarżący miał i w jakim okresie przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką a jeśli tak to dlaczego, jeśli wtedy uznano, że ustawowe przesłanki w tej materii zostały przez skarżącego spełnione w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas rozpatrywania obecnego wniosku uznano, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego nad matką opieką a rezygnacją przez niego z zatrudnienia.

Z uwagi na powyższe, dokonana przez orzekające w sprawie Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką nie została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a tym samym jest dowolna i przedwczesna.

Nadto, powyższe, świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie Kolegium wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno bowiem dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.

Dopiero zatem usunięcie przez Kolegium wskazanych nieprawidłowości umożliwi dokonanie pewnej oceny związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.

Zgodnie bowiem z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Wskazać przy tym należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu.

Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny.