Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 342/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 114, art. 115, art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie w sprawie ze skargi I.R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.62.2022.AG w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania z tytułu pozbawiania prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 stycznia 2023 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 15 lutego 2022 r., nr [...], o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie K., w gminie K., na rzecz Gminy z przeznaczeniem na cel publiczny w postaci drogi publicznej klasy dojazdowej, a także o ustaleniu odszkodowania na rzecz I. R. w wysokości [...] zł za utratę prawa własności części ww. nieruchomości, oraz o zobowiązaniu Burmistrza do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 19 lutego 2021 r. Burmistrz wystąpił do Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości położonej w K., w gminie K., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, a negocjacje przeprowadzone pomiędzy Burmistrzem a właścicielką działki nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Do wniosku dołączono kserokopie dokumentów z przeprowadzonych rokowań.

Pismem z 3 marca 2021 r. Starosta wezwał Burmistrza do usunięcia braków formalnych, poprzez złożenie potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów z rokowań przeprowadzonych z właścicielką działki nr [...], wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypisu i wyrysu z katastru nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 8 marca 2021 r. Burmistrz przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, uwierzytelnione dokumenty z rokowań przeprowadzonych z właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Burmistrz poinformował, iż "właścicielka nieruchomości odmówiła sprzedaży w drodze umowy nieruchomości przeznaczonej w m.p.z.p. pod drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych".

Pismem z 12 marca 2021 r. Starosta wyznaczył stronie dwumiesięczny termin na zawarcie umowy w przedmiocie zbycia na rzecz Gminy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pod rygorem wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości po bezskutecznym upływie ww. terminu.

Pismem z 10 czerwca 2022 r. Burmistrz przekazał Staroście pismo pełnomocnika I. R. - radcy prawnego K. T.-W. z 18 maja 2021 r., w którym pełnomocnik wskazał, że "mocodawczyni nie jest aktualnie zainteresowana" zbyciem przedmiotowej nieruchomości.

Po upływie wyznaczonego dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, w dniu 17 czerwca 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia prawa własności działki o nr [...].

W dniu 14 lipca 2021 r. odbyły się oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że przedmiotowa działka stanowi nieutwardzoną drogę polną, pomiędzy gruntami ornymi, prowadzącą do zabudowań mieszkalnych. Ponadto, nieruchomość stanowi naturalne przedłużenie drogi gminnej - ulicy S.

W dniu 25 października 2021 r. rzeczoznawca majątkowy M. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym ustaliła wartość rynkową prawa własności działki nr [...] na kwotę [...] zł.

Pismem z 30 listopada 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wyznaczonej na dzień 11 stycznia 2022 r. rozprawie administracyjnej.

W dniu 11 stycznia 2022 r. w siedzibie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Kartuzach odbyła się rozprawa administracyjna. Zgodnie ze sporządzonym protokołem, żadna ze stron postępowania, ani ich pełnomocnicy, nie stawili się na rozprawie administracyjnej.

Pismem z 11 stycznia 2022 r. Starosta Kartuski zawiadomił strony postępowania o przysługującej im możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakreślonym terminie strony nie zgłosiły żadnych uwag i wniosków.

Decyzją z 15 lutego 2022 r. Starosta orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie K., w gminie K., na rzecz Gminy z przeznaczeniem na cel publiczny w postaci drogi publicznej klasy dojazdowej, a także o ustaleniu odszkodowania na rzecz I. R. w wysokości [...] zł za utratę prawa własności części ww. nieruchomości, oraz o zobowiązaniu Burmistrza do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W ocenie Starosty Kartuskiego w sprawie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia nieruchomości. Niewątpliwie bowiem wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji stanowi, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., cel publiczny.

Organ I instancji wyjaśnił, że działka nr [...] oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Kiełpino - rejon ulicy Podlaskiej, Spacerowej i Wiosennej uchwalonym uchwałą nr XXIII/216/2020 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 26 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r. poz. 216) symbolem 02.KDD, tj. tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Ponadto, podczas oględzin nieruchomości w dniu 14 lipca 2021 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi naturalne przedłużenie drogi gminnej - ulicy S. (przechodzącej następnie w ulicę D.). Tworzy zatem bezpośrednio jeden pas drogowy z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy.

Starosta Kartuski wskazał, że rokowania dotyczące sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, bowiem skarżąca pomimo wstępnego wyrażenia zainteresowania sprzedażą działki (w piśmie z 25 września 2020 r.), następnie za pośrednictwem córki (pismo Burmistrza Kartuz - notatka służbowa nr [...] z 2 grudnia 2020 r.) oraz pełnomocnika (pismo z 18 maja 2021 r.) nie zgodziła się na zbycie przedmiotowej działki. Do zawarcia umowy nie doszło także w dwumiesięcznym terminie, wyznaczonym przez Starostę na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n.

W takim stanie faktycznym organ I instancji uznał wniosek Burmistrza Kartuz w przedmiocie wywłaszczenia ww. działki za uzasadniony. Jak wskazano, po bezskutecznym wyczerpaniu możliwości nabycia działki nr [...] na drodze cywilnoprawnej, cel publiczny w postaci budowy drogi gminnej mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez wywłaszczenie.

Starosta wyjaśnił także, że w świetle art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustalenie odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W niniejszej sprawie sporządzono operat szacunkowy w dniu 25 października 2021 r., w którym rzeczoznawca majątkowy M. K. ustaliła wartość rynkową prawa własności działki nr [...] na kwotę [...] zł. Dokonując wyceny prawa własności przedmiotowej działki dla potrzeb postępowania biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie Starosty, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie szacunkowym elementy określone w art. 154 u.g.n., mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodne z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację. Organ I instancji uznał wybór podejścia i metody wyceny za właściwy, z uwagi na brzmienie art. 134 i 135 u.g.n., zgodnie z którymi podstawą ustalenia wysokości odszkodowania powinna być wartość rynkowa nieruchomości, chyba że nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, bowiem wówczas określa się jej wartość odtworzeniową. Jak wskazał Starosta, w niniejszej sprawie należało ustalić wartość rynkową, ponieważ nieruchomości tego typu występują w obrocie rynkowym i możliwe jest ustalenie ich cen transakcyjnych. Starosta Kartuski, dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego stwierdził, że jest on zgodny z przepisami prawa, a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna. Tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość rynkowa może odpowiadać wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia prawa własności działki nr [...].

Organ I instancji dodał, że planowana inwestycja drogowa stanowiąca cel publiczny znacznie poprawi jakość nawierzchni i będzie stanowić duże ułatwienie dla użytkowników drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że w jej ocenie droga mogłaby biec w innym miejscu, a ustalona wysokość odszkodowania jest zaniżona. Skarżąca wskazała także, że odebrano jej prawo udziału w rozprawie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Pomorski pozyskał klauzulę potwierdzającą aktualność wyceny nieruchomości z dnia 25 października 2021 r.

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 31 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda potwierdził, że działka nr [...] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod drogę publiczną, która jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nieruchomości może być zaś dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Kartuz prowadził negocjacje w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co potwierdza m.in. protokół z rokowań. Burmistrz Kartuz pismami z 28 maja i 9 lipca 2020 r. zaprosił bowiem skarżącą do negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości. Co prawda, I. R. pismem z 25 września 2020 r. poinformowała, że jest zainteresowana sprzedażą działki oraz poprosiła o zaproponowanie terminu spotkania w celu omówienia szczegółów sprzedaży, jednakże zgodnie z notatką służbową sporządzoną przez pracownika Starostwa Powiatowego w Kartuzach, na podstawie rozmowy telefonicznej z córką I.R. w dniu 3 lutego 2021 r. ustalono, że strona nie jest zainteresowana sprzedażą działki nr [...]. Ponadto, zgodnie z pismem Burmistrza Kartuz z 8 marca 2021 r. "właścicielka nieruchomości odmówiła sprzedaży w drodze umowy nieruchomości przeznaczonej w m.p.z.p. pod drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych". W piśmie z 18 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej poinformował zaś Burmistrza Kartuz, iż "po rozważeniu sytuacji faktycznej i prawnej związanej z objęta postępowaniem nieruchomością, (...) Mocodawczyni nie jest aktualnie zainteresowana jej zbyciem". Zdaniem Wojewody, powyższe okoliczności potwierdzają brak możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy.

Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na fakt, iż prawa własności działki nr [...] nie udało się pozyskać w drodze zawarcia dobrowolnej umowy, cel publiczny w postaci budowy drogi gminnej na przedmiotowej nieruchomości może zostać zrealizowany jedynie poprzez wywłaszczenie.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż droga mogłaby biec w innym miejscu, Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2021 r. działka nr [...] stanowi przedłużenie drogi gminnej - ulicy S., przechodzącej następnie w ulicę D.

Organ odwoławczy uznał zatem, że zaistniały przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Odnosząc się zaś do ustalonego odszkodowania Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 października 2021 r., zaktualizowany klauzulą z dnia 24 października 2022 r., przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności gruntu działki nr [...]. Wycena nie zawiera pomyłek, braków czy niejasności. Przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Jak wskazano, biegła poddała analizie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu obejmującego obszar powiatu kartuskiego, które miały miejsce w okresie od 2019 r. do 2021 r. Po przeanalizowaniu transakcji kupna-sprzedaży działek drogowych dla zobrazowania rynku, biegła przyjęła 8 transakcji nieruchomości podobnych z gmin Żukowo i Kartuzy, które miały miejsce od lipca 2019 r. do dnia wyceny. Autorka wyceny ustaliła, iż ceny ww. nieruchomości kształtowały się na poziomie od 13,58 zł do 40,00 zł za 1 m2. Zatem delta C wynosiła 26,42 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy oszacował jednostkową wartość prawa własności działki nr [...], jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen jednostkowych transakcji nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań na kwotę 12,49 zł/m2. Zatem, wartość prawa własności gruntu ww. nieruchomości o pow. [...] ha została określona na kwotę [...] zł.

Zdaniem Wojewody, w operacie szacunkowym z dnia 25 października 2021 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności gruntu wycenianej działki. Ponadto, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości i jego weryfikację. I. R. nie skorzystała zaś z możliwości weryfikacji wyceny z dnia 25 października 2021 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ani też nie przedłożyła organowi wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Organ II instancji uznał zaś, iż przedmiotowa wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. jest uzasadniona i sporządzona zgodnie z przepisami prawa. W związku z powyższym, nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda uznał za niezrozumiały zarzut, iż strona nie została skutecznie powiadomiona o terminie rozprawy administracyjnej, gdyż zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone I. R. w dniu 17 grudnia 2021 r., a zgodnie z art. 92 k.p.a. termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Rozprawa administracyjna w przedmiotowej sprawie odbyła się zaś w dniu 11 stycznia 2022 r.

W skardze na powyższą decyzję I. R. stwierdziła, że decyzja ta jest rozstrzygnięciem błędnym oraz naruszającym jej prawa, w szczególności prawo własności. Zdaniem skarżącej, droga mogłaby biec w innym miejscu. Nawet gdyby zaś przyjąć, że wywłaszczenie jest trybem właściwym w tej sprawie, to ustalone odszkodowanie jest zbyt niskie, bowiem operat szacunkowy, stanowiący podstawę odszkodowania, został sporządzony błędnie. Zdaniem skarżącej, naruszono także przepisy prawa administracyjnego poprzez odebranie jej prawa udziału w rozprawie. Skarżąca podkreśliła, że o ile zawiadomiono ją o możliwości zaznajomienia z materiałem zgromadzonym w sprawie, o tyle nie została ona skutecznie powiadomiona o terminie rozprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 stycznia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 15 lutego 2022 r., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania z tytułu pozbawiania prawa własności nieruchomości.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Orzekające w sprawie organy dokonały bowiem, w trybie przepisów rozdziału 4 Działu III u.g.n., wywłaszczenia, stanowiącej własność skarżącej, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...[ o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie K., w gminie K., z przeznaczeniem na cel publiczny w postaci drogi publicznej klasy dojazdowej. Jednocześnie organy ustaliły odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W tym miejscu wskazać wyraźnie należy, że pomimo mylącej treści rozstrzygnięcia wskazującego na wywłaszczenie część działki nr [...], jednoczesne wskazanie powierzchni polegającej wywłaszczeniu, tj. [...] ha oraz treść uzasadnień decyzji powoduje, że nie ma wątpliwości, że wywłaszczeniu za odszkodowaniem podlegała cała działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

W świetle art. 112 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (wymienione w art. 6 u.g.n.) lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, może ono nastąpić tylko, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przy tym nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.).

Przede wszystkim, w niniejszej sprawie spełniony został warunek określony w art. 112 ust. 1 u.g.n., bowiem nieruchomość skarżącej jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Działka nr [...], położona w obrębie K., oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Kiełpino - rejon ulicy Podlaskiej, Spacerowej i Wiosennej, zatwierdzonym uchwałą nr XXIII/216/2020 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 26 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r. poz. 216), symbolem 02.KDD, tj. tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Z kolei, zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Tym samym, działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Ponadto, jak wynika z przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2021 r. oględzin nieruchomości, działka nr [...] w rzeczywistości stanowi naturalne przedłużenie drogi gminnej – ul. S., a następnie ul. D., a zatem współtworzy ona jeden pas drogowy z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy Kartuzy.

Z powyższego wynika, że zarówno w aspekcie normatywnym, wynikającym z planu miejscowego, jak i faktycznym, potwierdzonym oględzinami wywłaszczonej działki, przeznaczenie jej pod drogę jest jedynym sposobem na legalne jej zagospodarowanie. W związku z tym zarzuty skargi odnoszące się do możliwego innego przebiegu planowanej drogi, który oszczędziłby nieruchomość skarżącej, nie zasługiwały na uwzględnienie, stanowiąc wyłącznie wyraz jej życzeniowego podejścia nie znajdującego odzwierciedlenia w przepisach obowiązującego prawa.

Ponadto, nie ulega wątpliwości, że wybudowanie określonej w planie ulicy dojazdowej publicznej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] nie mogło być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie skarżącej praw do tej nieruchomości, albowiem prawa te nie mogły zostać nabyte w drodze umowy, a tym samym, że spełniony został warunek określony w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Kartuz pismami z 28 maja i 9 lipca 2020 r. zaprosił skarżącą do negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Co prawda, I. R. pismem z 25 września 2020 r. poinformowała, że jest zainteresowana sprzedażą działki oraz poprosiła o zaproponowanie terminu spotkania, w celu omówienia szczegółów sprzedaży, jednakże zgodnie z notatką służbową sporządzoną przez pracownika Starostwa Powiatowego w Kartuzach, na podstawie rozmowy telefonicznej z córką I. R. w dniu 3 lutego 2021 r. ustalono, że strona nie jest zainteresowana sprzedażą działki nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że podjęte przez Burmistrza Kartuz rokowania zmierzające do umownego i dobrowolnego pozyskania nieruchomości skarżącej, nie przyniosły rezultatu, stąd wystąpiła konieczność zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika bowiem z pisma Burmistrza Kartuz z 8 marca 2021 r. "właścicielka nieruchomości odmówiła sprzedaży w drodze umowy nieruchomości przeznaczonej w m.p.z.p. pod drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych". Następnie, pismem z 12 marca 2021 r. Starosta Kartuski wyznaczył skarżącej dwumiesięczny termin na zawarcie umowy w przedmiocie zbycia na rzecz Gminy Kartuzy przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z 18 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej poinformował zaś Burmistrza Kartuz, iż po rozważeniu sytuacji faktycznej i prawnej związanej z objętą postępowaniem nieruchomością, skarżąca nie jest aktualnie zainteresowana jej zbyciem.

Powyższe okoliczności świadczą również o spełnieniu wymogu wynikającego z art. 114 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Tym samym, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego należy przeprowadzić rokowania, przez które należy rozumieć wszelkie legalne (zgodne z prawem) czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia naturalia i accidentalia negotii). Zawarcie umowy następuje wtedy, gdy strony osiągają porozumienie co do wszystkich składników umowy (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2003 r., SA/Rz 426/01, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami u.g.n. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zgodnie z wymogiem art. 115 ust. 2 u.g.n., postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 17 czerwca 2021 r., tj. po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Starostę Kartuskiego w piśmie z 12 marca 2021 r. na zawarcie umowy w przedmiocie zbycia na rzecz Gminy Kartuzy nieruchomości. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało zaś doręczone skarżącej w dniu 28 czerwca 2021 r.

Następnie, po wszczęciu postępowania, zgodnie z wymogiem art. 118 ust. 1 u.g.n., Starosta Kartuski w dniu 11 stycznia 2022 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Jak wynika z protokołu rozprawy, żadna ze stron, ani ich pełnomocnicy nie stawili się na rozprawie.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż nie została ona skutecznie powiadomiona o terminie rozprawy, czym naruszone zostało jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o terminie rozprawy z 30 listopada 2021 r. zostało doręczone Burmistrzowi Kartuz w dniu 30 listopada 2021 r., zaś skarżącej w dniu 17 grudnia 2021 r., o czym świadczy jej własnoręczny podpis na potwierdzeniu odbioru. W konsekwencji, zarzut pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w rozprawie administracyjnej w realiach przedmiotowej sprawy pozostaje nieuzasadniony. Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 94 § 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia.

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że orzekające w sprawie organy dokonały wywłaszczenia stanowiącej własność skarżącej nieruchomości zgodnie z przepisami u.g.n., zachowując wszelkie przewidziane dla tego trybu wymogi formalne.

Zgodnie z wymogiem art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło za odszkodowaniem, a wysokość orzeczonego na rzecz skarżącej odszkodowania została ustalona, stosownie do wymogu art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 25 października 2021 r., a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Przy tym, w toku postępowania odwoławczego (w dniu 24 października 2022 r.), zgodnie z wymogiem art. 156 ust. 4 u.g.n., Wojewoda Pomorski pozyskał klauzulę potwierdzającą aktualność wyceny z dnia 25 października 2021 r.

Należy wskazać, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu – tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny operatu szacunkowego, organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2402/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim, sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego z dnia 25 października 2021 r. odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Jednocześnie należy zauważyć, że z brzmienia art. 130 ust. 1 zd. 1 u.g.n. wynika, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zwraca się przy tym jednak uwagę, że skoro ustalenie odszkodowania ma nastąpić w decyzji o wywłaszczeniu, to wszystkie ustalenia, na podstawie których określa się wysokość odszkodowania, muszą być poczynione wcześniej. Zatem ustalenie stanu i wartości nieruchomości nastąpić musi przed wydaniem tej decyzji. Z tego względu, ustalając wysokość odszkodowania, faktycznie bierze się pod uwagę stan poprzedzający dzień wydania decyzji, optymalnie stan w dniu najbardziej zbliżonym do daty wydania decyzji. Należy także założyć, że w art. 130 ust. 1 u.g.n. mowa jest o decyzji organu pierwszej instancji (gdyż to ta decyzja, jeśli stanie się ostateczna, jest pierwszym aktem, który może wywołać skutek w postaci wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania). Takie założenie pozwala też uniknąć konieczności uwzględniania zmian faktycznych i prawnych, jakie mogą nastąpić po wniesieniu odwołania od decyzji pierwszej instancji (które powodując zachowanie do czasu rozstrzygnięcia odwołania dotychczasowego stanu posiadania i stanu prawnego, umożliwia właścicielom i użytkownikom wieczystym dokonywanie zmian stanu nieruchomości). Tak więc organ odwoławczy zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zobowiązany jest przyjąć za podstawę rozstrzygnięć stan i przeznaczenie nieruchomości w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 130).

Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 25 października 2021 r. r., wartość przedmiotu wyceny określono na dzień 25 października 2021 r., zaś stan przedmiotu wyceny na dzień 11 sierpnia 2021 r., po dokonaniu w dniu 11 sierpnia 2021 r. oględzin nieruchomości.

Zgodnie z wymogiem art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości rzeczoznawca dokonał, uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny, obowiązujące przepisy prawne i zapisy standardów zawodowych zakładając, że poprawki korygujące będą wyrażane kwotowo.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Rzeczoznawca wskazał, że przyjęta przez niego procedura szacowania wymaga wykonania następujących czynności: 1. utworzenia zbioru nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiącego podstawę wyceny; 2. aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny; 3. ustalenia cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości; 4. oceny wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych; 5. ustalenia zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych; 6. wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką; 7. charakterystyki wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych; 7. przeprowadzenia porównań nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określenie wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań; 8. obliczenia skorygowanej ceny transakcyjnej każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek; 9. obliczenia wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach, lub średniej ważonej, jeśli wiarygodność otrzymanych wyników jest zróżnicowana; 10. określenia wartości wycenianej nieruchomości na podstawie iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. Tak przedstawiona metodologia działania przy sporządzaniu operatu szacunkowego w sprawie, wdrożona przez rzeczoznawcę majątkowego i odzwierciedlona w jego treści, potwierdza zgodność z wymogami normatywnymi dokowanej wyceny i tym samym jej wartość dowodową.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej odnośnie operatu uznając, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Jak wynika z treści operatu, na potrzeby wyceny analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi lub nieruchomości faktycznie użytkowanych jako drogi publiczne i wewnętrzne, przejmowane na cele drogowe, położone w powiecie kartuskim, co odpowiada wymogom § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W celu określenia tendencji cenowych oraz określenia trendu czasowego przeanalizowano transakcje zawarte od 2018 r. do 2021 r. W ten sposób wybrano 8 transakcji podobnych, opisując położenie i powierzchnię wszystkich nieruchomości, a także daty transakcji oraz uzyskaną cenę za 1 m2. Na potrzeby analizy rynku lokalnego stwierdzono, że na ceny transakcyjne, a w efekcie wartość rynkową nieruchomości, wpłynęły w decydującym stopniu następujące cechy: lokalizacja, sąsiedztwo i sposób użytkowania, które na stronie 14 operatu zostały szczegółowo scharakteryzowane, w tym ustalono ich wagi. Kierując się wskazanymi cechami rynkowymi mającymi zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości drogowych niezabudowanych w operacie scharakteryzowano zarówno szacowaną nieruchomość, jak i 3 najbardziej podobne nieruchomości. Charakterystyka ta jest kompletna i sprawdzalna, niepozostawiająca wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości szacowanej i nieruchomości przyjętych do porównań.

To wszystko mogło dać podstawę do oszacowania jednostkowej wartości prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jako średnią arytmetyczną z wyników uzyskanych przy porównywaniu poszczególnych par na kwotę 12,49 m2. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 określił na kwotę

[...] zł.

W ten też sposób, w ocenie Sądu, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełnił wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

Sąd uznał, że sformułowane w skardze wobec wskazanego operatu szacunkowego zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie. Operat szacunkowy spełnia bowiem wymogi formalne, oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu podobieństw oraz wychwyceniu różnic i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło zaś w zgodzie z wymogami przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, na podstawie operatu szacunkowego, którego prawidłowość i kompletność została prawidłowo zweryfikowana przez orzekające organy. Należy przy tym wskazać, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Takich dowodów skarżąca w niniejszej sprawie zaś nie przedstawiła.

Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie, może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżąca nie skorzystała również i z tej możliwości. W ocenie Sądu, nie można jednakże oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Organy prawidłowo oceniły operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jako podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, którego kompletność umożliwiała właściwą weryfikację całego procesu szacowania nieruchomości.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną, uznając zarzuty w niej sformułowane za niezasadne.