Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1007/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a, art. 92a ust. 1 -3, art. 92a ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1128/20 w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr BP.501.64.2020.0161.RZ9.7005 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od O. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1128/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi O. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 13 września 2019 r. przy ul. S. w R. został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki OPEL, numer rejestracyjny [...], którym kierował skarżący. Kierowca przewoził zarobkowo pasażerkę z ul. D. na ul. S. w R. Pasażer zamówił usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji [...]. Za kontrolowany przejazd pasażerka powinna była uiścić opłatę, która wyświetliła się w aplikacji [...] w wysokości 9 zł, jednak ze względu na brak Internetu nie mogła ona okazać dokumentu potwierdzającego opłatę.

Skarżący nie przedstawił do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz. W trakcie czynności kontrolnych skarżący nie posiadał ani orzeczenia lekarskiego, ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł z uwagi na wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (kara w wysokości 1000 zł) oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (kara w wysokości 1000 zł), czyli naruszenia wymienione w lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; dalej jako: "ustawa o transporcie drogowym", "u.t.d.").

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga musiała podlegać uwzględnieniu bowiem organy nie zwróciły uwagi na brzmienie art. 92a ust. 10 u.t.d. i nie stosując go naruszyły wynikającą z niego normę prawną.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że treść przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. należy interpretować w taki sposób, że jeżeli ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku numer 3 i w załączniku numer 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku numer 3.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że, jak wynika z treści skargi, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia 18 października 2019 r. nr WITD.DI.0152.IX0345/251/19, nałożył na skarżącego za ten sam czyn będący przedmiotem jednej kontroli karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Okoliczność w postaci wydania takiej decyzji przyznał w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, nie zgadzając się jednak z zaistnieniem sytuacji unormowanej w art. 92 ust. 10 u.t.d. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepis ten ma zastosowanie wówczas, kiedy zostanie stwierdzona tożsamość naruszeń, a w niniejszej sprawie tożsamości takiej brak, ponieważ powołaną decyzją z dnia 18 października 2019 r. na skarżącego nałożono karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.), a zatem za naruszenia zupełnie inne niż te, za które nałożono karę pieniężną w niniejszej sprawie.

Argumentację przedstawioną przez organy Sąd pierwszej instancji uznał za błędną i nieodpowiadającą brzmieniu art. 92a ust. 10 u.t.d., ponieważ, jak wyjaśnił Sąd, istotne w jego świetle jest to, że jeden czyn ujmowany jako konkretne zachowanie w konkretnym jednym miejscu i czasie wypełnia równocześnie przesłanki kilku naruszeń z dwóch odrębnych załączników do ustawy o transporcie drogowym przy jednoczesnej kumulacji podmiotowej.

II

Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyrokach m.in. z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt 766/20, z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 666/21 i z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1028/21, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tożsamego problemu prawnego oraz analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej z zakresu prawa materialnego, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanych powyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na podstawie przepisów określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym przyjąć należy, że w świetle całokształtu zarzutów istotą sporu jest wykładnia i zastosowanie 92a ust. 10 u.t.d. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do u.t.d.

Niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2000 zł, nałożonej na skarżącego jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4, nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy.

W sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia z dnia 22 czerwca 2020 r., nr BP.501.2314.2019.0949.RZ9.5109, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 października 2019 r., nr WITD.DI.0152.IX0345/251/19, którą nałożono na skarżącego karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d – lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli z dnia 13 września 2019 r. Skarga wniesiona na powyższą decyzję z dnia 22 czerwca 2020 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 957/20.

Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 92a ust. 10 u.t.d. wyłącza możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch załącznikach do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 u.t.d. to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załącznika nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 u.t.d. nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w załącznika nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach, ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w załącznika nr 3 i nr 4. Tytułem przykładu należy wskazać, iż brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o jakim mowa w załączniku nr 3 lp. 1.1. oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w załączniku nr 4 lp. 1.1., wynikają z tego samego naruszenia, a zatem zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d. nie można ukarać za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju asocjacji naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest znacznie więcej, np. naruszenia z Ip. 4.5., 5., 11.-13., 15.1. i 15.2. opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z Ip. 6.3.3., 8., 5.4. pkt 3. i pkt 4., 5.5. pkt 3., 9.1. i 9.2. załącznika nr 3. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Ograniczeniem dla organu, jeśli chodzi o wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 13 września 2019 r., był w tej sytuacji przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. – przypadku naruszeń określonych w załączniku nr 3 (kara nie może przekroczyć 12 000 zł) oraz art. 92a ust. 4 – jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w załącznika nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15 000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone.

Innymi słowy, naruszenia wymienione w załączniku nr 3, lp 1.1., i lp 2.11., za które inną decyzją wymierzono skarżącemu karę pieniężną 12 000 zł, nie pochłaniają naruszenia wymienionego w załączniku nr 4 lp. 4.2. i lp. 4.3., na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję. Naruszenie z jednego załącznika nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia z drugiego załącznika.

W konsekwencji uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni i tym samym wadliwego zastosowania w sprawie art. 92a ust. 10 u.t.d., należało zgodzić się z organem skarżącym kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż czym innym jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) i wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.), a czymś zupełnie innym jest brak badań psychologicznych i lekarskich (lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d.). Tym samym należy stwierdzić, że normy zawartej w tym przepisie nie można, odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. należy wskazać, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Skarżący jako podmiot wykonujący w dniu kontroli inne czynności związane z przewozem drogowym (przewóz okazjonalny osób) był zobowiązany do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym i posiadania odpowiednich dokumentów. Brak dopełnienia tych obowiązków oraz niewykazanie wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność za ten brak, jak również prawidłowe niestwierdzenie wystąpienia tych przesłanek przez organ, skutkuje nałożeniem kary.

Z tych względów skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał – podzielając, w tym zakresie niezakwestionowane przez skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji – że skarga jest bezzasadna w związku z czym należało ją oddalić.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.