Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 364/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 4, art. 130 ust.2, art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1391/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 172/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1391/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 172/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 30 listopada 2021 r., o: 1. ustaleniu odszkodowania w kwocie 4.227,00 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] Michałów, gmina Klembów, o powierzchni 2.510,00 m2 z ogólnej powierzchni nieruchomości wynoszącej 54.900,00 m2, w związku z wybudowaniem III nitki rurociągu naftowego "Przyjaźń" wraz z infrastrukturą towarzyszącą; 2. przyznaniu kwoty odszkodowania, o której mowa w pkt. 1 na rzecz [...] w wysokości: 4.227,00 zł za udział 1/1 w przedmiotowej nieruchomości; 3. zobowiązaniu Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów naftowych [...] S.A. z siedzibą w Płocku do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie pierwszym na rzecz [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 4. wskazaniu, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...] operat szacunkowy z dnia 4 października 2021 r., zachowuje aktualność i może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie. Biegły przyjął i opisał - w ocenie organu odwoławczego prawidłowo - atrybuty wpływające na wartość nieruchomości. Według zastosowanej przez biegłego metodologii określone zostały dwie wartości gruntu, które pokazały jak wskazana powyżej decyzja Starosty z dnia 5 października 2011r. wpłynęła na przedmiotowa działkę. W ocenie Wojewody operat zawierał również wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, sprecyzowano w nim cel wyceny oraz jej zakres, przyjęto prawidłowe daty istotne dla procesu wyceny. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny oraz opisano wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny, opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości zgodnie z przepisami prawnymi oraz standardami zawodowymi w tym zakresie przewidzianymi, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie budząc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym bardziej doboru wzorów będących podstawą wyliczonego odszkodowania. Dobór odpowiednich wzorów należy do wiedzy specjalistycznej biegłego jakim jest rzeczoznawca. W tym zakresie Sąd nie znajduje uzasadnionych podstaw do zakwestionowania przyjętej w procesie wyceny bazy nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 128 ust 4 w zw. z art. 130 ust 2 ustawy z duda 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem HI nitki rurociągu naftowego "Przyjaźń" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. ustalenie rażąco niskiego odszkodowania, nieodpowiadającego “słusznemu odszkodowaniu",

2. art 130 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], który to nie spełnia wymogów § ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 202 i r. poz. 555);

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 i art. 80 kpa w z w. z art 130 ust 2 u.g.n., przez oddalenie skargi, w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i błędnej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] i przyjęcia tego operatu za spójny i właściwie uzasadniony, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że operat ten może być wykorzystany do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n.,

2. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust 1 i ust 4 u.g.n. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] wskazuje na wątpliwości dające podstawę do zwrócenia się przez organ administracji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021 r.,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 157 ust 1 i ust 4 u.g.n. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ administracji na żadnym stadium postępowania nie poinformował skarżącej o możliwości sporządzenia na własne zlecenie kontroperatu szacunkowego oraz o uprawnieniu do poddania prawidłowości operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co doprowadziło do naruszenia zasady informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W zarzucie nr 2 dotyczącym naruszenia prawa materialnego (s. 2 środka odwoławczego) wskazano na naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z nieokreślonym paragrafem (§) ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) – "(...), który to nie spełnia wymogów § ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów (...)". Wskazywane rozporządzenie zawiera kilka paragrafów (§) obejmujących 4 i więcej ustępów (ust.). W uzasadnieniu środka odwoławczego skarga kasacyjne odwołuje się w szczególności na s. 5, do § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcie (nieprawidłowość) jest niewątpliwym mankamentem środka odwoławczego.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Spór w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 172/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania, którą utrzymał w całości decyzję Starosty Wołomińskiego Nr 672/2021 z dnia 30 listopada 2021 r. Natomiast istota tego sporu, co już zasadnie zauważył zaskarżony wyrok, sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie (dalej też skarżąca) prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w szczególności w zakresie cech rynkowych wycenianej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz przyjętych do porównania nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nieprawidłowy dobór nieruchomości użytych do porównań jak i ocena cech w znaczny sposób obniżyły wartość wycenianej nieruchomości. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej fundamentalnej kwestii spornej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny trzeba przypomnieć, że w świetle norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024r. sygn. akt. I OSK 2855/20 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Wolanin, Komentarz do art. 130, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 849–857).

Z kolei w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu w postępowaniu administracyjnym oraz dążenia do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl;

Zauważyć należy, że operat szacunkowy podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992, s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. II, s. 461, uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, źródło CBOSA). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7). Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt. I OSK 2855/20 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jaworski, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1028–1036).

Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca majątkowy posiadający wymagane uprawnienia zawodowe wykonał operat szacunkowy, w którym określono wartość ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości, stanowiące działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] Michałów, gmina Klembów spowodowanego wybudowaniem na jej części III nitki rurociągu naftowego "Przyjaźń" na kwotę 4 227,00zł. Rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku transakcji nieruchomości i w oparciu o ustalone cechy wpływające na ceny nieruchomości oraz próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych ustalił jej wartość stosując podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, a wartość została ustalona w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

W opozycji do zarzutów skargi kasacyjnej również w ocenie Sądu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia 4 października 2021 r. został sporządzony prawidłowo i dla właściwego celu tj. ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia odszkodowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rzeczoznawca majątkowy w sposób wystarczający uzasadnił wybór podejścia i metody wyceny. Sporządzona opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii szacowania wartości nieruchomości, jest spójna, właściwie uzasadniona, a przyjęte w niej daty, założenia ilości i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawiera błędów formalnych i może być wykorzystana do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, co słusznie zaaprobował Sąd I instancji.

Jak wynika bowiem z operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021 r., biegły przyjął próbkę gruntów rolnych z terenów gminy Kołbiel oraz gminy Tłuszcz (pomijając rynek miasta Tłuszcz), a następnie zestawił ją w tabeli nr 1 w załączniku nr 1 do operatu oraz uwzględnił w punkcie 7 opracowania, wskazując, że są to nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Przyjął i opisał także atrybuty wpływające na wartość nieruchomości, przy czym jednym z atrybutów jest "powierzchnia".

Rację ma Sąd wojewódzki, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości zgodnie z przepisami prawnymi oraz standardami zawodowymi w tym zakresie przewidzianymi. Zarzuty skargi dotyczące rzekomego nieprawidłowego doboru nieruchomości użytych do porównań i nieprawidłowej oceny ich cech, w żaden sposób nie podważają dokonanej przez biegłego wyceny i ocenić je należy jako polemiczne, niepoparte merytorycznymi argumentami. Skarżąca kasacyjnie nie przytacza bowiem na ich poparcie żadnych – przekonywujących – konkretnych okoliczności, poza samą tylko negacją tego co biegły prawidłowo ustalił w operacie.

Sąd kasacyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy podziela również – ugruntowane w judykaturze – stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym strona, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, która pozwalałaby mu skutecznie zakwestionować przyjęte na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego "wskaźniki", co powoduje, że za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 4 października 2021 r.

Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skarżąca kasacyjnie nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., oczekując takiej kontroli od organu. W opozycji do zarzutów kasacyjnych, skoro organ nie miał wątpliwości co do treści operatu szacunkowego, to nie miał także podstaw do poddania go ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie był także obowiązany w okolicznościach sprawy do informowania (pouczania) strony skarżącej kasacyjnie o możliwości skorzystania z przysługującego jej w tym zakresie uprawnienia – art. 157 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt. I OSK 2932/20 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1197).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. oraz w powiązaniu z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi w środku odwoławczym należy zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 172/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca kasacyjnie m. in. stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok zaaprobował decyzję "(...) w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i błędnej oceny materiału dowodnego w postaci operatu szacunkowego (...)" nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – wiarygodnych dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając tych dowodów zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego przed organem (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. oraz inne normy (przepisy) prawne przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.