Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 854/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.1, art.3, art.64e, art.134 par.1, art.151a par.1-2, art.153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15, art.24 par.1 pkt 5, art.28, art.136, art.138 par.2, art.145 par.1 pkt 3-4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.3 pkt 20, art.28, art.35 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. W. W. od decyzji Wojewody z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 sierpnia 2023 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z 31 maja 2023 r., orzekającą o odmowie uchylenia decyzji z 17 października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej 4-stanowiskowej przy ul. P. w G. na działce nr (...), obręb (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją z 17 października 2018 r., Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. W. W. (dalej jako: "inwestorka", "skarżąca"), pozwolenia na budowę myjni samochodowej 4-stanowiskowej o powierzchni zabudowy wiaty - 121,88 m², powierzchni utwardzonego zewnętrznego stanowiska - 33,06 m² i kubaturze - 624,00 m³, przy ul. P. w G. na ww. działce.

Na wniosek P. M. (dalej również jako: "odwołujący"), uzasadniony przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem Wojewody z 24 listopada 2020 r. wznowione zostało postępowanie zakończone ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. We wznowionym postępowaniu, decyzją z 2 lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z 17 października 2018 r., uznając, że P. M. zasadnie nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Decyzją z 21 października 2021 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 2 lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia potwierdzona została w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/OI 993/21 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22. W wymienionych orzeczeniach podkreślono, że już tylko sama konieczność badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy planowany obiekt budowlany nie spowoduje sprzecznego z prawem oddziaływania na daną nieruchomość, np. w zakresie emisji hałasu lub zanieczyszczeń, oznacza, że negatywne oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na działkę jest możliwe, a ocena czy oddziaływanie to mieści się w normach przewidzianych przez przepisy prawa, powinna być dokonana z udziałem stron, których ta ocena dotyczy, w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ administracji.

Kolejną decyzją z 31 maja 2023 r., Starosta ponownie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z 17 października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł między innymi, że inwestor uzupełnił projekt budowlany o analizę rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku "Wpływ myjni samochodowej przy ul. P. w G. na dz. nr ewid. (...) - obręb ewid. (...) na klimat akustyczny otoczenia" oraz ustalił, że najbliższymi terenami wymagającymi ochrony akustycznej w stosunku do projektowanego przedsięwzięcia jest zabudowa mieszkalno-usługowa zlokalizowana na działce nr (...) i oddalona od myjni o ok. 22 m w kierunku wschodnim. Dla tego terenu wskaźnik dopuszczalnego poziomu hałasu dla zabudowy mieszkalno-usługowej, według tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska, dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla tych terenów wynosi 55 dB w porze dziennej oraz 45 dB w porze nocnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 67 § 2 w zw. z art. 72, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 pkt 1 ppkt d) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i art. 41 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie nadania statusu uzdrowiska (...) w zw. z uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia 20 czerwca 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu uzdrowisku (...).

W związku z powyższymi zarzutami, odwołujący się wniósł o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości postanowienia Starosty z 9 grudnia 2022 r. oraz uchylenie decyzji z 17 października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu wniesionego odwołania uchylił decyzję z 31 maja 2023 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji błędnie uznał, że P. M. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 października 2018 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. Organ odwoławczy wskazał na wyroki sądów administracyjnych, dotyczące rozpatrywanej sprawy, w których wyjaśnione zostało, że dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. W ocenie sądów obu instancji, w rozpatrywanej sprawie, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego. Z kolei w zaskarżonej decyzji z 31 maja 2023 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że najbliższymi terenami wymagającymi ochrony akustycznej w stosunku do projektowanego przedsięwzięcia (myjni samochodowej) jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa zlokalizowana na działce nr (...), której właścicielem jest odwołujący. Już z powyższego wynika, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 17 października 2018 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. Takie stanowisko potwierdza również pozyskany przez organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego dokument zatytułowany "Analiza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku - wpływ myjni samochodowej na klimat akustyczny otoczenia, lokalizacja instalacji: ul. P. działka o nr ewid. (...) obręb (...), gmina (...), woj. warmińsko-mazurskie".

Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest przejść do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, w którym będzie rozstrzygał co do istoty sprawy. Przy czym, nową decyzję rozstrzygającą o istocie, czyli decyzję merytoryczną lub umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej, organ może wydać dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej, stosując wówczas nowy stan prawny. Ustalenie istnienia podstawy wznowienia otwiera również kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej, o których mowa w art. 146 k.p.a.

Podniósł również, że w postępowaniu wznowionym w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wydanie decyzji co do istoty sprawy wiąże się przede wszystkim z koniecznością ponownej kontroli projektu budowlanego, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez stronę pominiętą w postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty z 17 października 2018 r. jest niekompletny, nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności część architektoniczno-budowlana zatwierdzonego projektu budowlanego nie zawiera wymaganych rozporządzeniem informacji wymienionych w § 11 ust. 2 pkt 11 lit. b i d. Są to dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem między innymi emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się a także właściwości akustycznych z podaniem odpowiednich parametrów i zasięgu rozprzestrzeniania się. W ocenie Wojewody, w wymienionym zakresie zatwierdzony projekt budowlany musi zostać uzupełniony. Zaznaczono przy tym, że braków projektu budowlanego we wskazanym zakresie nie konwaliduje opracowanie pt. "Analiza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku - wpływ myjni samochodowej na klimat akustyczny otoczenia, lokalizacja instalacji: ul. P., działka o nr ewid. (...), obręb (...), gmina (...)", gdyż jest to dokument prywatny, który może być dopuszczony jako dowód w postępowaniu, nie jest natomiast częścią projektu budowlanego. Podkreślono, że w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nie może rozstrzygać co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w tym zakresie nie rozstrzygał organ właściwy, czyli Starosta, a dodatkowo zachodzi konieczność wcześniejszego uzupełnienia projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest również podstaw do uchylenia postanowienia Starosty z 9 grudnia 2022 r.

Ponadto, decyzja Starosty z 31 maja 2023 r. wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które prowadzone było z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem analiza akt sprawy dowodzi, że zarówno przy wydawaniu decyzji z 17 października 2018 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej, jak i decyzji z 31 maja 2023 r., wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, brał udział ten sam pracownik organu, bowiem na obu decyzjach widnieje pieczęć i podpis tej samej osoby - Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowisk, działającego z upoważnienia Starosty.

Inwestorka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniosła, że dwukrotnie były przeprowadzane badania hałasu przez dwóch niezależnych specjalistów. Ponadto, zauważyła, że budynek mieszkalno-usługowy odwołującego znajduje się przy głównej drodze, gdzie całą dobę poruszają się różne pojazdy mechaniczne. Wymieniła między innymi znajdującą się w pobliżu stację paliw, dworzec autobusowy, warsztaty samochodowe, czy parking dla samochodów TIR.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne w CBOSA). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na błędne przyjęcie przez Starostę, że odwołującemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 października 2018 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Zaznaczył, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego. Ponadto, już z samej decyzji z 31 maja 2023 r., stwierdzającej, że najbliższymi terenami wymagającymi ochrony akustycznej w stosunku do projektowanego przedsięwzięcia jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa zlokalizowana na działce nr (...), której właścicielem jest P. M. wynika, że odwołującemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 października 2018 r., co potwierdza również pozyskany przez organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego dokument zatytułowany "Analiza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku - wpływ myjni samochodowej na klimat akustyczny otoczenia, lokalizacja instalacji: ul. P., działka o nr ewid. (...) obręb (...), gmina (...), woj. warmińsko-mazurskie". Organ odwoławczy podkreślił, że samo zaistnienie przesłanki wznowieniowej, w analizowanej sprawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie przesądza jeszcze o stabilności decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaga natomiast przejścia do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, w którym należy dokonać ponownej kontroli projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany jest niekompletny i wymaga uzupełnienia między innymi w zakresie, który pozwoliłby na ustalenie, czy akustyczne oddziaływanie zaprojektowanej myjni samochodowej nie narusza obowiązujących przepisów. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, które prowadzone było z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zarówno przy wydawaniu decyzji z 17 października 2018 r., jak i decyzji z 31 maja 2023 r. brał udział ten sam pracownik, co narusza zasadę bezstronności i obiektywizmu orzekania.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podnieść przede wszystkim należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 993/21, oddalił sprzeciw, wniesiony między innymi przez inwestorkę, od decyzji Wojewody z 21 października 2021 r. uchylającej decyzję Starosty z 2 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z 17 października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej wyżej myjni samochodowej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez inwestorkę oraz innych uczestników postępowania od powyższego wyroku tutejszego Sądu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, dostępne w CBOSA).

Z powołanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (dostępny w CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny skonkludował, że WSA w Olsztynie zasadnie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, w szczególności braku ustaleń co do możliwości oddziaływania akustycznego spornej inwestycji na nieruchomość odwołującego, jak również obowiązku zapewnienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom tego postępowania wznowieniowego, dawały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Już tylko sama konieczność badania przez organ architektoniczno-budowlany, czy planowany obiekt budowlany nie spowoduje sprzecznego z prawem oddziaływania na daną nieruchomość, np. w zakresie emisji hałasu lub zanieczyszczeń, oznacza, że jakieś negatywne oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na działkę jest możliwe, a ocena czy oddziaływanie to mieści się w normach przewidzianych przez przepisy prawa, powinna być dokonana z udziałem stron, których ta kwestia dotyczy, w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ administracji. Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego odwołującego się. Stąd potrzeba dokonania przedmiotowych ustaleń przez organ pierwszej instancji.

W ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu, słusznie uznał Wojewoda, że organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, nie zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej i nie przeprowadził prawidłowo przedmiotowego postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślić należy, że ww. przesłanka wznowieniowa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, czyli ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Winien on wykazać, że w dacie wydania decyzji legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, prowadzonym zarówno w trybie zwykłym, jak w trybach nadzwyczajnych, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 P.b.

Jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz przez odesłanie do przepisów przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody oraz prawo wodne (zob. np. wyroki NSA z: 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; 8 września 2016 r., II OSK 3035/14; 26 stycznia 2021 r., II OSK 1985/19). Przepisami stanowiącymi podstawę interesu prawnego mogą być również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Podkreślić przy tym należy, że organ winien każdorazowo ustalić - na potrzeby konkretnej inwestycji - wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.

Organ, analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, nie może jednak ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. nie jest zależny wyłącznie od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 848/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 955/22, dostępne w CBOSA).

Jeżeli zatem projektowana inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji i jej właściciel winien być stroną w sprawie dotyczącej zgody na jej wykonywanie. Niedopuszczalne jest bowiem uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 811/21, dostępny w CBOSA).

Skoro zatem w zaskarżonej decyzji ustalono, że najbliższymi terenami wymagającymi ochrony akustycznej w stosunku do projektowanej inwestycji jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa zlokalizowana na działce nr (...), właścicielowi tej nieruchomości, tj. odwołującemu, przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę planowanego przedsięwzięcia. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie zawierającym analizę rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku odnośnie wpływu myjni samochodowej na klimat akustyczny otoczenia. Zaznaczyć przy tym należy, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że jest to dokument prywatny i stanowi dowód w sprawie, jednakże nie jest częścią projektu budowlanego.

Dlatego też konieczne jest przeprowadzenie ponownej kontroli projektu budowlanego, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez stronę pominiętą w toku postępowania. Przedłożony projekt budowlany wymaga uzupełnienia, gdyż nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności w zakresie danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem m.in. emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się a także właściwości akustycznych z podaniem odpowiednich parametrów i zasięgu rozprzestrzeniania się.

Podkreślić należy, że projekt budowlany, aby mógł być poddany pełnej, kompleksowej analizie, prowadzącej w konsekwencji do wydania prawidłowej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę, musi zawierać wszystkie wymagane przepisami elementy, opisane w sposób jasny i rzeczowy.

Zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a.

Z tych względów wskazane uchybienia nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślić należy, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w tym przepisie dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest bowiem ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej. Natomiast przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony z udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, dotyczy także etapu oceny i rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zarówno przy wydawaniu decyzji z 17 października 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kwestionowanej myjni samochodowej, jak i decyzji z 31 maja 2023 r. odmawiającej uchylenia decyzji z 17 października 2018 r., brała udział ta sama osoba, na co wskazują podpisy i pieczęć pod wskazanymi wyżej decyzjami. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja, która została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., obarczona jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Przy czym wskazać należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.