Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 163/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi M.J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 14 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu 14 października 2004 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy [...]. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), w związku z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24 poz. 142 ze zm.) oraz w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.). W jej § 1 określono w sposób następujący dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy [...]:

1) placówki handlu detalicznego mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż od godziny 5. i nie później niż do godziny 22.00,

2) zakłady gastronomiczne mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż od godziny 6.00 i nie później niż do godziny 22.00,

3) zakłady usługowe dla ludności mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż od godziny 6.00 i nie później niż do godziny 22.00.

W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, iż powyższe zasady nie dotyczą usług w zakresie ochrony zdrowia, usług weterynaryjnych, usług bankowych, aptek, stacji paliw i placówek tam zlokalizowanych, zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową, obiektów świadczących usługi hotelarskie, usług telekomunikacyjnych, kas biletowych, zakładów pogrzebowych, pomocy drogowej, obiektów w zakresie organizacji przyjęć, imprez rozrywkowych, usług parkingowych. Placówki te mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia od godziny 00.00 do godziny 24.00 (§ 2 ust. 2 uchwały).

W § 3 postanowiono, że indywidualny harmonogram dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności powinien uwzględniać zasady określone w niniejszej uchwale, potrzeby lokalne mieszkańców gminy [...], interes przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą oraz normy prawa wynikające z odrębnych przepisów.

Z kolei w § 4 postanowiono, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności muszą być umieszczone na drzwiach wejściowych do tych placówek, w sposób czytelny i widoczny dla klienta konsumenta, natomiast zamykanie placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności z powodu urlopu, remontu czy zdarzeń losowych następuje po umieszczeniu na drzwiach wejściowych do tych placówek odpowiedniej informacji z uwzględnieniem czasu zamknięcia, w sposób czytelny i widoczny dla klienta - konsumenta.

Ponadto postanowiono, że placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności, które prowadzą działalność gospodarczą w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały mają obowiązek dostosowania się do wymogów tej uchwały w terminie trzech miesięcy od dnia jej wejścia w życie (§6), w § 7 postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...], zaś w § 8 postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

M. J., powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę, zarzucając:

1. naruszenie art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego przedsiębiorcy;

2. naruszenie art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez działania wbrew słusznym interesom przedsiębiorcy, polegającym przede wszystkim na tworzeniu niekorzystnych warunków do wykonywania działalności oraz poprzez brak działań wspierających rozwój przedsiębiorczości wobec małych i średnich przedsiębiorców;

3. naruszenie art. 20 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasad społecznej gospodarki rynkowej;

4. naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez dokonanie ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze uchwały zamiast ustawy oraz z pominięciem ważnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż jest przedsiębiorcą prowadzącym na terenie Gminy [...] działalność gospodarczą pod firmą Pawilon Handlowy "[...]", polegającą na sprzedaży artykułów spożywczych. Z uwagi na fakt, iż prowadziła sprzedaż w swojej placówce przez całą dobę wydana uchwała naruszyła jej interes prawny jako przedsiębiorcy, a ponadto zdaniem skarżącej została wydana z naruszeniem prawa. Z tego względu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2005. r. wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 09.01.2006 r. Rada Gminy przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, gdzie uznała, iż skarżona uchwała nie narusza prawa. Skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z argumentacją Rady Gminy i prezentowanym stanowiskiem w tej sprawie, bowiem jej zdaniem uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, wyraźnie ograniczając prawa i wolności przedsiębiorcy. Uchwała narusza art. 6 pkt.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w myśl którego podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skarżąca podała, że wykonywała działalność gospodarczą w ten sposób, iż dokonywała sprzedaży artykułów spożywczych w swojej placówce przez całą dobę. Znaczna część przychodu uzyskiwana była w porze nocnej, to jest po godzinie 22. Uchwała Rady Gminy spowodowała, iż skarżąca nie może wykonywać działalności gospodarczej po godzinie 22, a zatem nie może wykonywać działalności na równych prawach z innymi przedsiębiorcami. W przypadku gdy mieszkańcy Gminy [...] będą chcieli dokonać zakupów po godzinie 22, a z uwagi na treść uchwały lokal skarżącej będzie musiał być zamknięty, będą oni zmuszeni do dokonania zakupów w sąsiadującej gminie u innego przedsiębiorcy. Wpłynie to w sposób znaczący na sytuację skarżącej między innymi poprzez utratę klientów i brak możliwości uczciwej konkurencji z innymi przedsiębiorcami.

Zdaniem skarżącej uchwała narusza również art. 8 pkt. 1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Wydana uchwała w oczywisty sposób ogranicza rozwój przedsiębiorczości i nie tworzy korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała, iż po wydaniu zaskarżonej uchwały musiała ograniczyć ilość zatrudnionych pracowników, zmniejszyły się jej przychody, a co za tym idzie prowadzona przez nią firma nie może się prawidłowo rozwijać, a przecież w interesie Gminy winno leżeć, aby przedsiębiorcy zatrudniali jak największą ilość pracowników, tworząc w ten sposób miejsca pracy dla bezrobotnych z obszaru działania Gminy.

Przedmiotowa uchwała narusza również w ocenie skarżącej podstawowe zasady konstytucyjne określone w art. 20 i 22 Konstytucji. Zgodnie z brzmieniem art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, iż społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej. Cechami konstytucyjnymi modelu gospodarki jest bez wątpienia wolność gospodarcza. Zasada wolności gospodarczej jest podstawą społecznej gospodarki rynkowej, dlatego arbitralna regulacja wprowadzona przez organy stanowiące samorząd gminny w oparciu o art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, godzin prowadzenia działalności gospodarczej nasuwa poważne wątpliwości, co do legalności takich w świetle art. 20 Konstytucji RP. Skarżąca podkreśliła, że podstawą prawną skarżonej uchwały jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Przepis ten został ustanowiony pod rządami Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r., a zatem w innych niż dzisiejsze uwarunkowaniach prawnych, w czasie gdy nie obowiązywała gospodarka rynkowa. W związku z powyższym w świetle treści Konstytucji z 6 kwietnia 1997 r., wprowadzającej odmienne zasady konstytucyjne przepis ten, wydaje się nieaktualny, a już na pewno nie jest dostosowany do treści art. 20 Konstytucji.

Uchwalony akt prawa miejscowego narusza również zdaniem skarżącej art. 22 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej, jednak przy zachowaniu określonych przesłanek, od których spełnienia zależy możliwość wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała, że podstawową przesłanką ograniczenia wolności przedmiotowej działalności jest to, iż ograniczenia mogą być dokonane jedynie "w drodze ustawy". To oznacza, że określenie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności winno zostać wydane w trybie ustawowym. Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks Pracy bezspornie narusza konstytucyjny nakaz ograniczania wolności działalności gospodarczej w cytowanym brzmieniu tj.: "tylko w drodze ustawy".

Skarżąca podniosła, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uchwała Rady Gminy w żaden sposób nie uzasadnia, jaki to ważny interes publiczny spowodował podjęcie uchwały. Zdaniem skarżącej brak jest takowego interesu, a nawet jeśli taki interes miałby występować, to nosi on znamiona partykularyzmu, nie zaś troski o interes publiczny.

Ponadto skarżąca wskazała, że uchwała określa czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, nie zawiera jednak definicji pojęcia zakładu usługowego dla ludności podobnie jak w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks Pracy. Zawiera jedynie enumeratywnie wymienione rodzaje usług, wyłączone ze stosowania uchwały. Brak definicji zakładów usługowych dla ludności powoduje, że za takowy uznać by można również zakłady elektryczne, taksówkowe, czy hydrauliczne. Stosowanie tej uchwały z przedstawioną wyżej interpretacją spowodowałoby, iż po godzinie 22 nie byłoby możliwe skorzystanie z taksówki w celu zawiezienia chorego do szpitala, naprawienie instalacji elektrycznej czy awarii rur hydraulicznych. W ocenie skarżącej ustanowiona przez Radę Gminy uchwała spowoduje wzrost bezrobocia w Gminie [...], albowiem przedsiębiorcy, którzy wcześniej zatrudniali pracowników w porze nocnej, będą zmuszeni do wypowiedzenia im umów o pracę z uwagi na ograniczenie ilości godzin handlu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy [...], określenie, że uchwała nie może być wykonana oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że zakres swobody działalności gospodarczej określony jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Oba te akty zapewniają prawo każdego obywatela do swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Swoboda ta jednak doznaje pewnych ograniczeń. Tym ograniczeniem jest wymóg prowadzenia działalności gospodarczej z prawem powszechnie obowiązującym, którego normy mogą ograniczać swobodę działalności gospodarczej. Takim właśnie przepisem jest, do dziś obowiązujący, przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, który zawiera upoważnienie dla rady gminy do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności w drodze uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie Gminy [...]. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej przyznaje prawo do swobody działalności gospodarczej w zakresie określonym przez odrębne powszechnie obowiązujące przepisy, nie ma sprzeczności między tymi przepisami lecz wzajemnie się one uzupełniają. Akt prawa miejscowego stwarza bowiem jednolite zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców na terenie całej gminy. Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że zostały ograniczone prawa skarżącej do prowadzenia działalności na równych prawach z innymi przedsiębiorcami, gdyż uchwała ta dotyczy w równej mierze wszystkich przedsiębiorców na obszarze tej gminy, a więc została zachowana zasada umożliwienia prowadzenia działalności na zasadach uczciwej konkurencji. Następnie wskazano, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zaskarżona uchwała narusza swobodę działalności gospodarczej zagwarantowaną w konstytucji, gdyż opiera się ona na przepisie rangi ustawowej, który obowiązuje i daje delegację temu organowi do stanowienia w przedmiotowej kwestii przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy w formie przepisu prawa miejscowego. Nietrafny jest też argument skarżącej, że brak jest ważnego interesu publicznego jako podstawy podjęcia tej uchwały. Interes taki istnieje, a jest nim wniosek policji o uregulowanie kwestii czasu otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności z uwagi na liczne protesty mieszkańców na zakłócanie spokoju mieszkańców w godzinach późnowieczornych i nocnych przez klientów sklepów otwartych w tym czasie i prowadzących sprzedaż alkoholu. Radni po przeanalizowaniu problemu przychylili się do wniosku uznając, że wymaga tego interes lokalnej społeczności. Ponadto wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała nie musiała zawierać definicji "zakładu usługowego", gdyż już z treści przepisu art. XII § 1 ustawy przepisy wprowadzające Kodeks Pracy jasno wynika, iż dotyczy on jedynie zakładów i placówek, a więc miejsc prowadzenia działalności usługowej dla ludności usytuowanych w konkretnym lokalu. Przepis ten bowiem miał na celu zapewnienie jasnych i jednolitych zasad świadczenia usług dla ludności. Tak więc ze swej specyfiki nie dotyczy w ogóle świadczenia usług przewozowych czy innych, które nie są świadczone w jednym konkretnym lokalu. Nie ogranicza więc, jak twierdzi skarżąca, działalności usługowej tego typu jak usługi taksówkowe, czy naprawianie awarii przez specjalistów w porze nocnej. Wyjaśniono również, iż Rada Gminy nie ma delegacji prawnej do stanowienia przepisów prawa miejscowego na terenie innej gminy, więc podnoszenie przez skarżącą, że jej interes został naruszony z uwagi na nierówność traktowania w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność na terenie innej gminy jest całkiem nietrafne. Skarżąc bowiem przepis prawa miejscowego należy odnosić się do obszaru jego obowiązywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Artykułem XI ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy

( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) uchylono ustawę z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych ( Dz. U. Nr 13, poz. 56). Konsekwencją uchylenia tej ustawy było, że kwestia rozkładu czasu pracy pracowników została uregulowana w Kodeksie pracy, a kwestia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności – w przepisie art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

Przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy stanowi, że dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina ( § 1) . Winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 zł. Orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia ( § 2 ).

Przepis powyższy nie ustalił trybu postępowania w tych sprawach, organu gminy właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani wiążących gminę kryteriów.

W orzecznictwie sądowym sporna była przede wszystkim kwestia , który z organów gminy posiada kompetencje do ustalania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych na wskazanej powyżej podstawie prawnej. Utrwalił się pogląd, że określanie dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy do zadań własnych gminy, zaś kompetencje w tym zakresie przysługują radzie gminy (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 r., II SA 1673/93, Wspólnota 1995 nr 28, s. 23) oraz że ustalanie tych dni i godzin jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 28)".

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości poglądy powyższe podziela.

Należy stwierdzić , że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy stanowił właściwą postawę prawną określania przez gminę dni i godzin otwierania i zamykania wymienionych w nim placówek i zakładów.

Uchwała rady gminy w sprawie określania dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych należy do kategorii aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Fakt ten powoduje, że nie jest dopuszczalne regulowanie tych kwestii w formie przepisów porządkowych , które mogą być stanowione na podstawie art. 40 ust. 3 tej ustawy ( wyrok NSA z 12 lutego 1996 r., SA/Ka 1234/95, Wokanda 1996 nr 6, s. 35).

Rozróżnienie między aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przepisami porządkowymi ma charakter formalny i opiera się na charakterze prawnym upoważnienia do ich stanowienia: w przypadku pierwszej kategorii aktów prawa miejscowego są to upoważnienia zawarte w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym, zaś przepisy porządkowe są stanowione na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 3 tej ustawy i tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe nawet wtedy, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego ( tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 54/02 , LEX nr 110625).

Przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie zawiera postanowień normujących zasady, którymi winna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały określającej dni i godziny otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych.

Sytuacja taka "odzwierciedla samodzielność prawotwórczą samorządu gminnego" , co nie oznacza dowolności, bowiem "rada gminy jest obowiązana uwzględniać w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników (...),osób prowadzących (...) zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów (...), a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może spowodować uciążliwości i niedogodności" ( tak Sąd Najwyższy w wyżej przywołanym wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 54/02).

Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 93/00 ( niepublikowany), że upoważnienie dla Gminy zawarte w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy dotyczyło jedynie regulowania praw i obowiązków pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych z uwzględnieniem interesów konsumentów, wobec czego upoważnienie to nie obejmuje uprawnienia do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych z uwagi na ochronę porządku publicznego, a skoro tak, to Rada Gminy określając na podstawie art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwierania i zamykania placówek handlu (...) z uwagi na ochronę porządku publicznego przekracza zawarte w tym przepisie upoważnienie.

Przepis art. XII cytowanej ustawy przyznający gminie prawo do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności nie należy bowiem do przepisów prawa pracy i nie reguluje kwestii należących do przedmiotu tego prawa. Ponadto, jak już wyżej wskazano, prawo do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności jest wyrazem przyznania gminom odpowiedniej sfery samodzielności , której ustawodawca nie ograniczył. Daje to możliwość i gwarancję podejmowania uchwał w tym zakresie zgodnie z potrzebami i interesami miejscowymi.

Z akt administracyjnych złożonych do akt sprawy wynika , że przed podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia 14 października 2004 r w Gminie [...] powstał problem dotyczący czasu otwarcia placówek handlowych.

Problemy dotyczące otwarcia ( czy też zamknięcia) placówek w niedzielę i dni świąteczne oraz skrócenia czasu ich otwarcia były poruszane w trakcie sesji Rady Gminy w dniu 31 sierpnia 2004 r., na posiedzeniu Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w dniu 4 października 2004 r., na posiedzeniu Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska z Sołtysami w dniu 5 października 2004 r., na posiedzeniu Komisji Gospodarczej i Samorządu w dniu 7 października 2004 r., na posiedzeniu Komisji Zdrowia i Opieki Społecznej w dniu 6 października 2004r. , co wynika z protokołów z tych posiedzeń znajdujących się w aktach administracyjnych.

Argumentacja dotycząca zamknięcia placówek handlowych w niedziele i święta dotyczyła przede wszystkim zapewnienia pracownikom oraz mieszkańcom odpoczynku i rozwoju życia rodzinnego. Skrócenie czasu otwarcia placówek handlowych miało być jedną z form działań zmierzających do zapewnienia mieszkańcom spokoju i ciszy nocnej, obok np. współpracy mieszkańców z policją. Ustalone godziny otwarcia placówek handlowych ( 5.00 – 22.00 ) miały zapewnić mieszkańcom zarówno możliwość nabycia pieczywa jak i ciszę nocną. Z treści protokołu posiedzenia Komisji Gospodarczej i Samorządu z dnia 7.10.2004 r. ( k.10 protokołu) wywieść można wniosek, że argumenty dotyczące zamknięcia placówek handlowych w niedziele i święta podnoszono także dla uzasadnienia możliwości jedynie skrócenia czasu pracy.

W tej sytuacji uznać trzeba, że podjęta uchwała uwzględnia potrzeby wszystkich zainteresowanych grup osób: klientów, pracowników, mieszkańców, dla których funkcjonowanie placówek handlu i zakładów może powodować uciążliwości, a także osób prowadzących działalność gospodarczą, bowiem proponowane ograniczenia były bardziej restrykcyjne.

Skarżąca zarzucała naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U Nr 78 z 1997 r., poz. 483).

Przywoływane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP mają treść następującą:

Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 20 ).

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny( art. 22).

Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że oczywiście prowadzenie placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności jest wykonywaniem działalności gospodarczej w ramach gwarantowanej przepisem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej wolności działalności gospodarczej. Przepis ten, jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. U 7/00 (OTK 2001 nr 3, poz. 56), pełni dwojaką funkcję: "z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie jednej z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony - może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą." Wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, wynikającym między innymi z przewidzianych w art. 20 zasad społecznej gospodarki rynkowej, przy czym ograniczenia te muszą być uzasadnione ważnym interesem publicznym i być wprowadzone "tylko w drodze ustawy."

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywoływanego już wyżej wyroku z dnia 13 czerwca 2003 r. stwierdził :

"w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowanie, że ograniczenie wolności i praw konstytucyjnych następuje "tylko w drodze ustawy", jest interpretowane restrykcyjnie tylko w odniesieniu do sfery praw i wolności politycznych (np. wyrok z 19 maja 1998 r., U. 5/97, OTK ZU 1998 r. nr 4, s. 252) w ten sposób, iż "zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi". Trybunał Konstytucyjny to samo sformułowanie interpretuje bardziej liberalnie w odniesieniu do ograniczeń wolności gospodarczej. W wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., K. 10/97 (OTK ZU 1998 nr 3, s. 163), Trybunał przyjął, że: "działalność gospodarcza (...) może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym lub politycznym", co w wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. zostało wykorzystane jako założenie dla tezy, którą akceptuje Sąd Najwyższy, że "o ile więc wymaganie zupełności ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem (jak to uczyniono w wyroku z 19 maja 1998 r., który dotyczył prawa do prywatności), to unormowanie praw i wolności ekonomicznych i socjalnych może pozostawiać pewne miejsce dla regulacji wykonawczych". Trybunał zastrzegł jednocześnie, że "zawsze jednak przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej, a więc - innymi słowy, nie można owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu". W ocenie Sądu Najwyższego uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie ma charakteru regulacji wykonawczej w znaczeniu przyjętym dla rozporządzeń (art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W związku z tym wskazane w Konstytucji i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rygory formalne i materialne odnoszące się do stanowienia rozporządzeń nie mają pełnego zastosowania w odniesieniu do uchwał rad gmin, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś upoważnienia ustawowe do stanowienia tego rodzaju uchwał nie muszą, a nawet niekiedy nie powinny, odpowiadać wymaganiu określonemu w art. 92 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że upoważnienie powinno określać "wytyczne dotyczące treści aktu". Odnosi się to w pełnym zakresie do upoważnienia zawartego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, który przyznaje gminom odpowiednią do ich konstytucyjnej pozycji (art. 16 Konstytucji RP) i charakteru zadań przez nie wykonywanych, w szczególności zadań, o których mowa w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. W konkluzji należy stwierdzić, że w konstytucyjnej formule "tylko w drodze ustawy" mieści się uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy".

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyżej zaprezentowany.

Rada Gminy upatrywała ważny interes społeczny przy określeniu godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności przede wszystkim w potrzebie zwiększenia ochrony mieszkańców przez podjęcie działań zmierzających do zapewnienia mieszkańcom spokoju i ciszy nocnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że przerwa w funkcjonowaniu placówek handlowych i zakładów obejmuje 7 do 8 godzin - w godzinach od 22.00 do 5.00 lub 6.00 ( przerwa obejmuje więc faktycznie porę nocną), a placówki te mogą być czynne codziennie.

Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, że wolność działalności gospodarczej może podlegać pewnym ograniczeniom, Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznał zarzut skarżącej naruszenia przepisów Konstytucji RP za bezzasadny.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm. ) . Przepis ten stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa ( ust. 1 ). Organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa ( ust. 2).

Skarżąca twierdzi, że podjęta uchwała ogranicza wykonywanie przez nią działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego przedsiębiorcy – klienci pragnący zrobić zakupy w porze nocnej będą musieli zrobić zakupy w sąsiedniej gminie, a ona straci klientów.

Przedmiotowa uchwała ustala jednak godziny otwarcia placówek handlowych i zakładów w sposób jednakowy dla wszystkich placówek handlu detalicznego w Gminie [...] – od godziny 5.00 do 22.00 , co nie może być uznane za ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Zresztą przyjęty przez skarżącą sposób rozumowania jest dotknięty wadą - naruszenie swego prawa motywuje ona bowiem porównaniem jedynie godzin otwarcia placówek handlu w Gminie [...] i gminie sąsiedniej, mimo iż możliwe jest, że w innych gminach w Polsce czas otwarcia takich placówek jest krótszy.

Możliwość określania przez gminę czasu otwarcia placówek handlowych i zakładów prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuszcza sytuację , że czas ten w różnych gminach będzie określany w sposób odmienny, a przywoływany przez skarżącą przepis mówi o wykonywaniu działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach, "z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa".

Niezasadny jest także zarzut skarżącej naruszenia przepisu art. 8 § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Skarżąca twierdzi, że uchwała narusza ten przepis, bowiem tworzy niekorzystne warunki do wykonywania działalności i powoduje brak działań wspierających rozwój przedsiębiorczości wobec małych i średnich przedsiębiorstw.

Takie rozumienie cytowanego przepisu, jakie przedstawia skarżąca, prowadziłoby zawsze i w każdym przypadku podjęcia przez organ gminy uchwały skracającej czas otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia tego przepisu. Prowadziłoby to do tego, że za zgodną z prawem można byłoby uznać jedynie uchwałę , która pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej wszelkim podmiotom wymienionym w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy przez całą dobę. Taka wykładnia jest w ocenie Sądu błędna.

Jak już wyżej wskazano przedmiotowa uchwała jednolicie określiła godziny otwarcia placówek handlowych w gminie. Ponadto pojęcie wspierania przedsiębiorczości jest pojęciem bardzo szerokim, którego nie można utożsamiać jedynie z godzinami otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności i konsekwencjami wynikającymi z takiego, a nie innego czasu pracy takich placówek.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.