Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 216/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 8 ust. 1, ust. 8, ust. 9, art. 53 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/19 w sprawie ze skargi E.K., G.W., G.O., M. L., M. W., A. B., W.D., W. W., Z. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr DO3.6611.993.2016.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od E. K., G. W., G. O., M. L., M. W., A. B., W. D., W. W., Z. W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 1083/19, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K., G.W., G.O., M. L., M. W., A. B., W.D., W. W., Z. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2019 r. nr DO3.6611.993.2016.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2016r. nr 4528/2016, 2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz E.K., G.W., G.O., M. L., M. W., A. B., W.D., W. W., Z. W. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 22 stycznia 1975 r., nr T.V.632/_/74/L/Sz Naczelnik Dzielnicy A. orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania w łącznej wysokości 166.904 zł za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2, a także za rośliny znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, na rzecz H.W., M.W., J.O., W.W. i M.K.

Wnioskiem z 18 stycznia 2016 r. E.K., M.L., G.W., Z.W., W.W., W.D., G.O., M.W. i M.W. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy A. z 22 stycznia 1975r. Wnioskodawcy podnieśli, że kwestionowana decyzja nie jest prawidłowa, ponieważ należne odszkodowanie należało ustalić na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu opinii powołanych w tym celu biegłych, która to opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W opinii wnioskodawców organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie wykonał wszystkich obligatoryjnych czynności.

Decyzją z 8 listopada 2016 r. Nr 4528/2016, Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy A. z 22 stycznia 1975r. Organ wojewódzki uznał, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania za ww. nie doszło do rażącego naruszenia obowiązujących w dniu jej wydania przepisów, zarówno ustawy wywłaszczeniowej, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Po zbadaniu wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w tym przepisie.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" "organ II instancji") decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr D03.6611.993.2016.RR, po rozpatrzeniu odwołania E.K., M.L., G.W., Z.W., W.W., W.D., G.O., M.W. i M.W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2016 r.

Minister wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość obejmowała teren stanowiący gospodarstwo rolne, a byli właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r., w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 659/71 z 17 maja 1971 r. przekazującej nieruchomość Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64). Odnosząc się do wysokości odszkodowania Minister wskazał, że zostało one ustalone na podstawie przepisów zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy B. z 7 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz.U. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 28 lutego 1974r., Nr 3, poz. 14). Z zestawienia powierzchni nieruchomości, 7272 m2, oraz przewidzianych zarządzeniem stawek wynika, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania przyjęto najwyższą stawkę w wysokości 22 zł za m2 gruntu.

Wskazano również, że w toku postępowania odszkodowawczego strony nie zgłaszały uwag ani zastrzeżeń co do wysokości ustalonego odszkodowania. Bezzasadne są zatem w ocenie Ministra zarzuty następców prawnych właścicieli dekretowych, że ustalenie odszkodowania dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), ponieważ w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego - trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stosowanym odpowiednio zgodnie art. 53 ww. ustawy, odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również sporządzonego przez biegłych operatu szacunkowego. Należy zatem ustalić, czy brak powyższych dokumentów w aktach sprawy przesądza o tym, że, jak podnoszą wnoszący odwołanie, w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Naczelnika Dzielnicy A. w dniu 22 stycznia 1975 r. decyzji przyznającej odszkodowanie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Ministra, brak powołanych dokumentów nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Powoduje jedynie, że nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem wnoszących odwołanie, że decyzja o przyznaniu odszkodowania rażąco narusza prawo, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku w aktach sprawy protokołu z rozprawy, bowiem niepełny materiał dowodowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

Według organu brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W okresie, w którym została wydana decyzja odszkodowawcza nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby.

W ocenie Ministra nie sposób oceniać ewentualnych występujących w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odszkodowawczej wad jako istotnych i godzących w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego, zwłaszcza, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Odszkodowanie wyliczono w oparciu o najwyższe przewidziane obowiązującymi przepisami stawki, a zatem w sposób możliwie najbardziej korzystny dla stron.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2019r. wnieśli E.K., M.L., G.W., Z.W., W.W., W.D., G.O., M.W. i A.B..

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA" lub " Sąd I instancji") zauważył, że ustawa z 12 marca 1958 roku wprowadzała zasady ustalania wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym za domy jednorodzinne i działki budowlane przechodzące na własność państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Mechanizm ten oparty był na systemie określonych stawek urzędowych. Jednocześnie jednak ustawa wprowadzała obowiązek sporządzenia opinii biegłych określającej wysokość odszkodowania, jak również obowiązek wysłuchania biegłych sporządzających opinię na rozprawie. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 8 punkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. na odszkodowania składały się dwa elementy :

1. odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu,

2. za pozostały obszar - odszkodowanie w wysokości najwyżej do pięciokrotności wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

WSA zaznaczył, że chociaż przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. odwoływały się do stawek odszkodowania ustalonych urzędowo, to jednak przewidywały również pewien element uznaniowości. Dotyczyło to odszkodowania za obszar równy działce normatywnej, który ustalany był w granicach 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, jak również wysokości odszkodowania za pozostały obszar, które mogło być ustalone do wysokości pięciokrotności stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Jednocześnie przepisy ustawy nie wskazywały wprost jaka jest powierzchnia działki normatywnej. W dacie wydania decyzji odszkodowawczej obowiązywało zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 roku w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. Nr 86 poz. 408). Z treści zarządzenia wynikało, że obowiązywały inne normatywy zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego domów wielorodzinnych poniżej 3 kondygnacji i małych domów mieszkalnych, inne dla domów jednorodzinnych, przy czym dodatkowo, minimalna powierzchnia zabudowy uzależniona była od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociągi. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności, w tym w szczególności konieczność określenia powierzchni działki normatywnej w danym obszarze zadecydowała o wprowadzeniu w ustawie z 12 kwietnia 1958 roku obowiązku określenia wysokości odszkodowania przez biegłych - przy uwzględnieniu mechanizmów wskazanych w ustawie.

WSA zauważył, że w uzasadnieniu decyzji z 22 stycznia 1975 r. brak jest odwołania do opinii biegłego, natomiast w archiwalnych aktach sprawy znajduje się notatka z odręcznym wyliczeniem wielkości odszkodowania, która następnie znalazła się w treści decyzji. Nie sposób zatem przyjąć okoliczności sporządzenia opinii za niesporną, a wręcz nie powinien budzić wątpliwości brak jej sporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę sposób wyliczenia odszkodowania wynikający z akt administracyjnych podstępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975 roku, jak również biorąc pod uwagę wyjaśnienia organów obu instancji nie można przyjąć w realiach niniejszej sprawy, by niesporządzenie opinii przez biegłych pozostawało bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania. Trudno zgodzić się w szczególności ze stwierdzeniem, że z uwagi na znaczny upływ czasu i możliwość zdekompletowania lub utraty części dokumentacji nie zachowała się właśnie opinia biegłych, skoro sam organ jednocześnie przyznał, że wycena za przedmiotowy grunt dokonana została w sposób uproszczony. Nie zostało zatem wyjaśnione w decyzji z 22 stycznia 1975 r. ani też w decyzjach wydanych w toku postępowania nadzorczego, jaką przyjęto powierzchnię działki normatywnej, a jak już wcześniej wskazano, ustalenie powierzchni działki normatywnej wymagało wiadomości specjalnych, w tym poczynienia ustaleń co do rodzaju zabudowy oraz infrastruktury gruntu. Brak informacji co do powierzchni działki normatywnej powoduje, że nie wiadomo, jaka powierzchnia działki powinna być uznana za ponadnormatywną. Tymczasem te wielkości stanowią podstawę do ustalenia pozostałej części odszkodowania. Zaniechanie sporządzenia opinii biegłych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975r. stanowiło rażące naruszenie art. 53 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 8 punkt 1 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku, uznając tym samym za uzasadnione poczynione w tym zakresie zarzuty skargi, które stały się wystarczającą przyczyną do jej uwzględnienia.

Jednocześnie podkreślono, że argument organu o przyjęciu najkorzystniejszej stawki odszkodowania w stosunku do wszystkich wywłaszczonych okazał się chybiony z pewnością w stosunku do H.W., co wskazuje na wadliwość wyliczeń poczynionych przez organ.

Minister Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy A. z 22 stycznia 1975 r. znak: T.V.632/_/74/L/Sz, ustalająca na rzecz H.W., M.W., J.O., W.W. i M.K. odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ odszkodowanie ustalono bez wcześniejszego sporządzenia opinii przez biegłego, w sytuacji gdy brak sporządzenia opinii przez biegłego, określającej wartość gruntu rolnego powierzchni 7272 m2 nie naruszał rażąco postanowień ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a sam brak sporządzenia opinii biegłego nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania za przedmiotowy grunt, bowiem wysokość możliwego odszkodowania ściśle wynikała z ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych,

b. błędną wykładnię art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającą na przyjęciu, że Naczelnik Dzielnicy A. ustalając odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2 winien zastosować wynikającą z tego przepisu normę prawną określającą sposób wyliczenia odszkodowania, w sytuacji gdy przedmiotowy grunt stanowił grunt rolny,

c. niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z postanowieniami Zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia 21 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz.U. Rady Narodowej m.st. Warszawa, nr 3, poz. 14) polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, z której wynika sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty rolne.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu,

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 listopada 2016 r. nr 4528/2016, znak: SPN.V.7534.2.5.2016.KK w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniesiono o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi,

ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

oraz

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

- zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornym jest, iż spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2. Bezsporne pozostaje również, że grunty za który ustalono odszkodowanie decyzją Naczelnika Dzielnicy A. z dnia 22 stycznia 1975 r. stanowiły część gospodarstwa rolnego położonego przy ul. P. i S. pochodzącego z tablicy likwidacyjnej nr 2 wsi C. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, zaś art. 8 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, może być ustalone odszkodowanie wyższe niż określone w ust. 1. Odszkodowanie za przedmiotowy grunt winno zatem zostać określone zgodnie z regułami wynikającymi z art. 8 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym wyroku, uznał że odszkodowanie za przedmiotowy grunt winno zostać określone zgodnie z regułami określonymi w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym Sąd w skarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dalej zauważono, że z art. 8 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowania za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, zaś w art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania wskazano, że wysokość odszkodowania za grunty wymienione w art. 8 ust. 1 i 2 ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. Właśnie w oparciu o ten przepis zostało wydane Zarządzenie nr 7 Naczelnika Dzielnicy B. z dnia 31 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu. W zarządzeniu tym określono cenę za grunty stanowiące wyłączne źródło utrzymania dla ich właścicieli w wysokości od 15 zł do 22 zł za 1 m2, natomiast za grunty niestanowiące wyłącznego źródła utrzymania dla ich właścicieli w wysokości od 8 zł do 15 zł za 1 m2.

Decyzją z dnia 22 stycznia 1975 r. Naczelnik Dzielnicy A. ustalił odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2 w wysokości 159,984 zł. Minister zauważył , że po podzieleniu wysokości ustalonego odszkodowania przez powierzchnię gruntu, za który przyznano odszkodowanie wynika, że cena za 1 m2 to 22 zł, a więc największa możliwa stawka za 1 m2 wynikająca z Zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy B. z dnia 31 stycznia 1974 r., nie można więc mówić aby decyzja Naczelnika Dzielnicy A. z dnia 22 stycznia 1975 r., szczególnie gdy dla jednej z osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania rolnictwo nie stanowiło wyłącznego źródła utrzymania, rażąco naruszała prawo.

Podniesiono, iż przy określeniu odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2 zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy przyjęciu najkorzystniejszych możliwych współczynnikach, wysokość potencjalnego odszkodowania byłaby niższa niż wysokość faktycznie ustalonego odszkodowania w decyzji z dnia 22 stycznia 1975 r.

Organ przedstawił wyliczenie, z którego wynika, iż najwyższe możliwe odszkodowanie za przedmiotowy grunt, obliczone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8 ust. 8 pkt 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wynosiłoby 137.570 zł, a więc byłoby niższe od odszkodowania ustalonego w decyzji z 22 stycznia 1975 r. o kwotę 22.414 zł.

Minister zaznaczył, iż biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, aby naruszenia przez organ wydający decyzję odszkodowawczą ówcześnie obowiązujących przepisów rzutowały na wymiar odszkodowania.

Organ odwoławczy podniósł także, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy A. z dnia 22 stycznia 1975 r. ustalono ogólną kwotę przyznanego odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2, a także wskazano kwoty odszkodowania dla poszczególnych osób. Nawet przyjmując, że wysokość odszkodowania dla jednej z osób tj. H.W., została zaniżona, należy zauważyć, że odszkodowanie dla wszystkich pozostałych osób zostało wskazane w zawyżonej wysokości w stosunku do możliwej maksymalnej wysokości odszkodowania wynikającej z obowiązujących ówcześnie przepisów i powierzchni nieruchomości. Należy również stanąć na stanowisku, że błędne określenie wysokości odszkodowania dla jednej osoby, przy prawidłowym a nawet zawyżonym ustaleniu wysokości odszkodowania za całą nieruchomość objętą decyzją, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, bowiem do takiego naruszenia w ogóle nie doszło.

Podniesiono, iż nie można utożsamiać rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywołanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymogiem praworządności.

Zwrócono też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym to wyroku Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej gdy od jej wydania upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Podkreślono , że w przypadkach rozpatrywania spraw z zakresu tzw. gruntów warszawskich tak organy administracji, jak i sądy administracyjne winny dokonywać swoich ocen przy uwzględnieniu uwarunkowań, w jakich orzekał organ dekretowy (zarówno prawnych, jak i faktycznych), specyfiki gruntów warszawskich oraz znacznego upływu czasu od orzekania przez organ postępowania zwykłego.

Pełnomocnik E.K., G.W., G.O., M.L., M.W., A.B., W.D., W.W., Z.W., pismem z 7 grudnia 2020 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra Rozwoju.

W piśmie tym wskazano, iż uzasadnienia skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju nie można uznać za sporządzone w sposób prawidłowy, bowiem w ogóle nie odnosi się do zarzucanego naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Fakt powołania w treści uzasadnienia skargi części przepisów których naruszenie organ zarzuca, bez wyjaśnienia na czym polega owe naruszenie oraz jakie konsekwencje to rodzi dla rozpoznanej sprawy, nie może prowadzić do wniosku o prawidłowym sporządzeniu skargi. Co więcej, skarżący kasacyjnie nie odniósł się do każdego z zarzutów z osobna, co w znacznym stopniu utrudnia polemikę z jego stanowiskiem w niniejszej odpowiedzi na skargę.

Zauważono, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu, albowiem komentowany przepis nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Podniesiono też, iż skarżący kasacyjnie wskazuje, że ocena prawna poczyniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, wiązać będzie organy w zakresie oceny prawidłowości przyszłych decyzji dekretowych - nie wskazując o jakie decyzje chodzi, poza tą będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Z uwagi zatem na fakt, że ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku sądu dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą, nie zaś w innych niezwiązanych ze sprawą postępowaniach, podniesiony w tym przedmiocie zarzut, należy uznać za chybiony.

Skarżący zauważyli , iż podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji zasadniczo odniósł się do okoliczności sprawy i prawidłowo wyjaśnił motywy oraz podstawy prawne leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie spójne i nie zawiera sprzeczności, które mogłyby utrudnić jego kontrolę.

Zdaniem Skarżących brak sporządzenia opinii przez biegłych przed wydaniem decyzji z 22 stycznia 1975 r. - miał znaczenie i wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy dla poszczególnych uprawnionych ustalone odszkodowanie zostało zawyżone, czy też zaniżone w stosunku do tego jakie mogliby otrzymać gdyby ustalono je w sposób prawidłowy, albowiem generalnie chodzi o prawidłowość i zgodność z prawem poczynionych ustaleń i wydanego rozstrzygnięcia czego wydaje się nie dostrzegać Minister, który w skardze kasacyjnej różnicuje ten stan uznając że rażące naruszenie prawa może wchodzić w grę jedynie przy zaniżeniu wartości odszkodowania. W sytuacji zaniżenia odszkodowania jest to niekorzystne dla stron, w sytuacji potencjalnego zawyżenia niekorzystne z punktu widzenia społecznego i gospodarczego, albowiem środki pochodzące na wypłatę odszkodowań pochodziły ze środków publicznych, nie prywatnych. Stąd w przypadku zawyżenia odszkodowania, mamy do czynienia z jego nieprawidłowym - sprzecznym z przepisami ustaleniem, które w określonych warunkach może mieć cechy rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy odszkodowanie ustalone zostało w sposób błędny, tak co do zasady jak i wysokości, co było skutkiem braku sporządzenia w sprawie opinii biegłego, wyceny, czy elaboratu szacunkowego, który był wymagany niezależnie od tego, czy odszkodowanie ustalano na podstawie art. 8 ust. 8 pkt. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z Zarządzeniem nr 7 Naczelnika Dzielnicy B., czy też art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z Zarządzeniem nr 7 Naczelnika Dzielnicy B.

Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawił analizę i wyliczenia mające na celu wskazanie, iż odszkodowanie zostało ustalone w sposób nieprawidłowy w stosunku do wszystkich uprawnionych, w tym w szczególności w stosunku do H.W., M.K. i J.O.. Podniesiono, iż nie wiadomo na jakiej podstawie oraz jakie faktycznie zmienne przyjął organ ustalając odszkodowania i wydając decyzję w roku 1975 r. Nie wiadomo także na jakiej podstawie ustalił klasę gruntu skoro nie wykonał opinii biegłego która mogłaby to stwierdzić. Niezależnie od tego którą podstawę materialną zastosowałby Sąd I instancji (art. 8 ust. 1 ustawy czy art. 8 ust 8 pkt. 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), w każdym wariancie występowała kwestia ocenna i potrzeba ustalenia powierzchni działki normatywnej - co wymagało wiadomości specjalnych. Brak sporządzenia opinii biegłego skutkował nieprawidłowym - pod każdym względem - ustaleniem odszkodowania w decyzji z 1975 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Rozwoju należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 in principio oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a nie zostały szerzej uzasadnione.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (patrz. m.in. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., I GSK 505/20 - wszystkie powołane w uzasadnień orzeczenie dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl) Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu i w konsekwencji kwestionowanie zawartych w uzasadnieniu wskazań Sądu co do dalszego postępowania, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., I OSK 239/22).

Z kolei w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. o sygn. akt I OSK 2063/22). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 623/21). Pominięcie, nieodniesienie się przez Sąd do części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie oznacza, iż Sąd ten oparł na dowodach pochodzących spoza akt sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż postępowania administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa czy pozostałe przesłanki muszą być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może to podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych (por. wyrok z 7 marca 2023 r. o sygn. akt I OSK 111/22 i powołane tam orzecznictwo).

Co do zasady przepisem, który może być rażąco naruszony jest przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Tym samym z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest natomiast wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1418/16).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Decyzją z 22 stycznia 1975 r., nr T.V.632/_/74/L/Sz Naczelnik Dzielnicy A. powołując się przepis art. 7, art. 8, art. 12, art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm. – dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania w łącznej wysokości 166.904 zł za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. b.n. o pow. 7272 m2, a także za rośliny znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, na rzecz H.W., M.W., J.O., W.W. i M.K.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Z kolei art. 52 ust. 2 tej ustawy stanowił, iż przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1.

Pomijając na ten moment ocenę, czy ww. decyzja z 22 stycznia 1975 r. została wydana na podstawie ww. art. 53 ust. 1 (jak twierdzi organ) czy art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (jak wskazał Sąd I instancji) zauważyć należy, iż w obu tych przepisach ustawodawca postanowił, iż w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. , przepisy ustawy wywłaszczeniowej stosuje się odpowiednio. Stosowanie odpowiednie nie oznacza stosowania przepisów wprost i może ono obejmować bezpośrednie zastosowanie przepisu, do którego odsyła przepis odsyłający, zastosowanie go z modyfikacją lub odstąpienie od jego zastosowania. Sytuacja taka powoduje zatem, że na gruncie przepisów odsyłających może dojść do ich odmiennych wykładni, przy czym wykładnie te mogą okazać się zasadne i logiczne. W sytuacji takiej nie można zatem stwierdzić wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych rażąco nie można naruszyć przepisu prawa znajdującego zastosowanie nie bezpośrednio, ale w wyniku stosowania wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1559/19). Przepis wymagający dokonania szerszej wykładni niż językowo-gramatyczna nie jest przepisem jasnym, którego naruszenie jest oczywiste. Nie mamy bowiem doczynienia z sytuacją w której proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na oczywistą ich niezgodność (por. ponownie wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1418/1). Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony, jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową wobec zmiany podejścia interpretacyjnego, albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 153/19).Tym samym w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do ww. przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. nie jest spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca uznanie naruszania prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Warto przy tym odnotować, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe grunty, za które ustalono odszkodowanie stanowiły grunty rolne będące częścią gospodarstwa rolnego (patrz m.in. protokół przesłuchania H.W. M.K., M.W., W.W. i J.O. z 7 września 1973 r ). Poprzedni właściciele tych gruntów zostali pozbawieni możliwości ich użytkowania wskutek wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej z 17 maja 1971 r. Powyższe wskazuje, iż w odniesieniu do tych gruntów zastosowanie znajdował art. 53 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej a nie art. 53 ust. 2 tej ustawy.

Niemniej zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunt w mieście określa się według następujących zasad:

1) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się:

a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu,

b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Art. 8 ust 9 stanowił, iż wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda może w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie może przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami.

Z powyższych regulacji wynika zatem, iż w przypadku gruntów rolnych (do których odnosi się ww. art. 8 ust. 1) położonych jednocześnie w obrębie miasta ( o którym mowa w art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej) i dodatkowo objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ustalenie właściwego przepisu na podstawie którego winno nastąpić ustalenia odszkodowania, wymaga przeprowadzenia procesu interpretacji prawa wykraczającego po za proste zastosowanie niebudzącej wątpliwości normy prawnej.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie słusznie podniósł, iż Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 2pkt 2 k.p.a w zw. z art. 53 ust. 2 w zw. za art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec odpowiedniego stosowania (a nie bezpośredniego) przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz braku oczywistej niezgodności decyzji 22 stycznia 1975 r. z przepisami art. 8 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na konieczność zastosowania pogłębionej interpretacji tych przepisów w procesie stosowania prawa, nie można mówić, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero bowiem przeprowadzenie stosownej wykładni przepisów art. 8 ust. 1 , ust. 8 i ust. 8, ustawy wywłaszczeniowej celem ustalenia, który z powołanych przepisów winien znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie pozwoliłoby ustalić, czy doszło do ustalenia odszkodowania w należytej wysokości i czy koniecznym było uzyskanie opinii stosownie do art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Konieczność przeprowadzenia takiego procesu interpretacyjnego uniemożliwia zatem stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej .

W tej sytuacji pozostałe podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego niedotyczące stosowania oraz wykładni art. 8 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej nie mają znaczenia dla oceny czy decyzja z 22 stycznia 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak konieczności merytorycznego ustosunkowania się do tych zarzutów.

W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a oraz art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w zw . z art. 205 § 2 p.p.s.a.