Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 345/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1510/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1510/07 oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał między innymi, że Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku firmy A. M. S. S.A. z siedzibą w P. o "przedłużenie" na okres 18 miesięcy, udzielonego do dnia 28 czerwca 2007 r., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie ul. I., w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 17,11 m² − decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił wydania zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że odmowa wydania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej: udp), wynikała z uwzględnienia powszechnie znanego faktu utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Ponadto organ I instancji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, wyniki badań natężenia ruchu drogowego w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku, charakterystykę reklamy i jej powierzchnię oraz dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W ocenie organu, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, gdyż powodują dekoncentrację kierowców. Dochodzi bowiem do zjawiska tzw. fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Zdaniem Prezydenta W., kontynuacja zezwolenia na funkcjonowanie reklamy objętej wnioskiem jest niemożliwa, gdyż nie jest to przypadek szczególnie uzasadniony, umożliwiający wyrażenie zgody na podstawie art. 39 ust. 3 udp.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. M. S. S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: udzieliło A. M. S. S.A. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie ul. I. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m² w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4.234,73 zł zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w art. 39 ust. 1 udp został wyrażony generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności mogących powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, bądź też zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 3 udp lokalizowanie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które uzasadniają odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Według organu odwoławczego, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydawane w trybie art. 39 ust. 3 udp jest zezwoleniem wydanym na czas ściśle określony, po upływie którego pas drogowy powinien być przywrócony do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego.

Skargę na powyższą decyzję, w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wniosła A. M. S. S.A., zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżąca zasygnalizowała wątpliwości co do obowiązywania uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3137 ze zm.), z uwagi na niezgodność z art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 jest decyzją mającą charakter uznaniowy. Przepis art. 39 ust. 3 udp, ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 udp, ogranicza możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków. W ocenie WSA, przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem ruchu, albo z innymi przepisami − na przykład z prawem miejscowym.

Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas właściwy organ administracji powinien odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.". W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sąd I instancji zauważył, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy − przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organy orzekające w sprawie miały na względzie przyjęty przez Radę Ministrów, na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono między innymi, że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Uwzględniono także statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych w 2005 r. Organy oparły się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na ul. G. w porannym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.. W ocenie Sądu nie istnieją podstawy, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były wskazane ustalenia i wnioski. Wspomniany materiał dotyczy całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych. Został on zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze postulowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła ona zostać wprowadzona w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Sąd I instancji uznał, że poczynione ustalenia uprawniały do stwierdzenia, czy konkretna reklama nie będzie naruszała wymagań określonych w art. 39 ust. 1 udp, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest odpowiedzialny za stworzenie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem, by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierującego pojazdem w jednym punkcie (reklamie), niewątpliwie powoduje jego dekoncentrację. Podzielność uwagi kierowców i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak reklamy, nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych użytkowników drogi może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli poddawani wpływom elementów niezwiązanych z obsługą ruchu drogowego. Sąd zauważył, że reklamy nie są jedynym czynnikiem rozpraszającym uwagę kierowców, a najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków jest nadmierna prędkość. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją obowiązującą w określonym czasie. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa, co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym otrzymanie zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego dla potrzeb umieszczenia reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy uprawnienia do żądania dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Ustawa o drogach publicznych w ogóle nie przewiduje instytucji przedłużenia pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem WSA, praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który zostało udzielone zezwolenie.

Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu skarżącej, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpoznany na podstawie art. 38 ust. 1 udp. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. WSA stwierdził, że Rada m.st. Warszawy podjęła tę uchwałę, jako uprawniony organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

A. M. S. S.A. z siedzibą w P. w skardze kasacyjnej zakwestionowała powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 udp poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na tym, że "regulacja legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie";

b) niezastosowanie w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

2) art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż nawet w przypadku gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3 udp) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust.3 udp;

3) art. 40 ust. 8 udp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada m.st. Warszawy była umocowana do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G., chociaż zgodnie ze wskazanym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skargi oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust.3 i art. 40 ust. 8 w związku z art. 19 ust. 5 udp.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że art. 38 ust. 1 udp był błędnie traktowany w orzecznictwie NSA jako przepis przejściowy, tj. odnoszący się do obiektów budowlanych powstałych w pasie drogowym przed wejściem w życie cytowanej ustawy lub jako przepis regulujący status obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany jego granic. Powołany przepis został sformułowany w ten sposób, że jednoznacznie wymienia on obiekty, których dotyczy (tj. obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym) nie można więc zawężać jego zastosowania do obiektów budowlanych istniejących nie tylko teraz, ale i przed wejściem w życie ustawy. Tym samym przepis ten ma zastosowanie do każdego obiektu budowlanego funkcjonującego w pasie drogowym, w tym urządzenia reklamowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 38 ust. 1 udp należy postrzegać w kontekście art. 40 ust. 2 udp, jako przepis dotyczący zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 udp.

W ocenie skarżącej należy podzielić pogląd, iż zarządca drogi wydając pierwszą decyzję bierze pod uwagę przede wszystkim istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Lecz już przy następnych decyzjach, dotyczących dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego, zarządca drogi powinien brać pod uwagę tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 i art. 40 udp oraz w przepisach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie doszło do zastosowania przepisów, które nie powinny być podstawą prawną decyzji. Użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" w art. 38 ust. 1 udp oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta "z pewnego rodzaju praw nabytych", a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu wyroku WSA nie ustosunkował się do kwestii czy Rada m.st. Warszawy mogła ustalić stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w stosunku do dróg, których zarządcą jest Prezydent m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej powołane zostały obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że należy wykazać, iż pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi potencjalny związek przyczynowy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że są to zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wywieść z tego również należy i taki wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się wyłącznie do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 8 w związku z art. 19 ust. 5 udp. Stanowisko Sądu jest wyraźne i poparte argumentacją prawną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że jej autor przede wszystkim nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, wyrażając własne diametralnie odmienne poglądy w omawianym przez Sąd zakresie. Jak to już wyjaśniono, podważanie poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na akceptację.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że jego istota sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę w określonym miejscu, prowadzić powinno do zastosowania art. 38 ust. 1 udp, czego WSA nie wziął pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymieniony zarzut jest niezasadny. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Natomiast budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak na przykład wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp.

Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 udp). Stosownie do art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 udp nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego, czy też arbitralnego za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływania się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 40 − art. 39 udp. Na gruncie zaś art. 39 ust. 1 udp. zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 udp, umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 udp, które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu. Istnienie zaś tych ostatnich z wymienionych zagrożeń zostało przyjęte, w zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczących wadliwości zaakceptowania w zaskarżonym wyroku wskazanych ustaleń. Należy je zatem przyjąć jako wiążące w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Jak już wspomniano zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 udp, zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 udp pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, do czego w istocie zmierza skarżąca, w sprawie miał zastosowanie art. 38 ust. 1 udp. Powołany przepis stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. i co do zasady reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 38 ust. 1 udp normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Analizowany przepis stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 udp dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w wyniku decyzji organu administracji publicznej wydanej na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 udp i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielać się winno na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentowane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r., III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA 2007, Nr 6, poz. 136).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w świetle przeprowadzonych wywodów w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 38 ust. 1 udp, nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA, o co wnosiła skarżąca w piśmie procesowym z dnia 30 września 2008 r.

Na marginesie należy zaznaczyć, że nie zasługuje na akceptację sugestia autora skargi kasacyjnej, aby w sprawie dotyczącej w istocie zajęcia pasa drogowego na cele związane z umieszczeniem w nim reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp), rozważać stosowanie uregulowania art. 40 ust. 2 pkt 4 udp.

Konkludując należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia reklamy w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne – w przypadku reklam związanych zwłaszcza z kwestią zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez uzyskania nowego zezwolenia), należałoby traktować jako samowolne.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 40 ust. 8 udp należy przede wszystkim zauważyć, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła jedynie tej części decyzji organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie nie mieściło się rozstrzygnięcie o opłatach za zajęcie pasa drogowego, a więc zbędne było rozważanie przez WSA kwestii umocowania Rady m.st. Warszawy do podjęcia uchwały w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. G.. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że ocena prawidłowości uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., może być przedmiotem odrębnego postępowania wszczętego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) lub art. 81 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie uprawnienia Rady m.st. Warszawy do podejmowania uchwały na podstawie art. 40 ust. 8 udp, w odniesieniu do dróg powiatowych, w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowiłoby nieuzasadnione pominięcie trybu przewidzianego w ustawie o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.