Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 511/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1, art. 107 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/20 w sprawie ze skargi M. J. i J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2020 r., znak DON.7200.137.2019.KKL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. oraz J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 marca 1993 r. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 19 października 1992 r. nakazującą "przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, jakim jest budynek wraz z urządzeniami na działce nr [...] położonej w P., gmina T., w terminie 3-ch miesięcy licząc od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji."

Pismem z 27 czerwca 2019 r. J. i M. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 10 marca 1993 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 lutego 2020 r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 1993 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 marca 1993 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1924/09 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Wnioskodawcy domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 1993 r. zarzucili rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1, 28 k.p.a.), art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

GINB wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny kwestionowanej decyzji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Podnoszona przez skarżących kwestia "rażącego naruszenia równości stron", gdyż "organ pierwszej instancji prowadził postępowanie z góry ukierunkowane na negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, z całkowitym pominięciem odpowiedzialności [...] S.A., który zdaniem skarżących odpowiada za zaistniały stan rzeczy", była także rozważana przez Sąd. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. wskazano, że przedmiotem tego postępowania administracyjnego była samowolna budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, nie zaś kontrola legalności inwestycji [...] S.A. stanowiącej rurociąg dalekosiężny kategorii R-l przeznaczony do transportu produktów naftowych. Zdaniem Sądu dla rozpatrzenia niniejszej sprawy nie ma znaczenia wyjaśnienie okoliczności powstania nitki zapasowej rurociągu dalekosiężnego kategorii R-l. Natomiast kwestia pozbawienia skarżących "dachu na głową", czy "skazania na bezdomność" nie może mieć wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki, wobec zaistnienia przesłanek obligujących organ do nałożenia takiego obowiązku. Nie można uznać, że podnoszone okoliczności nie były przedmiotem oceny przez Sąd. Skoro Sąd oddalił skargę na ww. decyzję, to uznał, że nie zachodzą także przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Natomiast kwestia pozbawienia strony (M. J.) udziału w postępowaniu może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

GINB, postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku J. i M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z 27 lutego 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że skoro WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody [...] z 10 marca 1993 r., zaś NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, to oznacza że Sądy nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego byłoby równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza zarzutów podnoszonych w podaniu dotyczącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazała, że są one w istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnymi wyrokami (zarzut nieustalenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz legalności wybudowania ropociągu). W pozostałym zakresie ich intencją jest ponowne rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu nowych okoliczności podnoszonych przez skarżących, co byłoby i tak na gruncie tego postępowania nadzorczego niedopuszczalne. Skoro zaszła przyczyna o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 10 marca 1993 r. Zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast kwestia ewentualnego pozbawienia strony udziału w postępowaniu mogła stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 792/09 uznał, że "...W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z szambem, który wybudowany został samowolnie (tzn. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę), jest faktycznie zlokalizowany w sposób rażąco naruszający obowiązujące prawnie normy odległości budynków mieszkalnych od rurociągów dalekosiężnych do transportu ropy i produktów naftowych. Zgodnie bowiem z § 20 zarządzenia Nr 4 Ministrów: Przemysłu Chemicznego oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 1973 r. (Dz. Min. Bud. 1973 r., Nr 6, poz. 19) stanowi, że budynki mogą się znajdować nie bliżej niż 20 m od rurociągu, § 18 ww. zarządzenia wskazuje zaś, iż wszelkie budynki znajdujące się w odległości mniejszej od 5 m od rurociągu należy bezwzględnie zlikwidować. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, nie ma znaczenia wyjaśnienie okoliczności powstania nitki zapasowej rurociągu "[...]". Przedmiotem tego postępowania administracyjnego była bowiem samowolna budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, nie zaś kontrola legalności inwestycji - rurociągu "[...]". Wyrażona ocena, co do prawidłowości decyzji, była istotnym wskazaniem dla organu, przy analizie dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku skarżących. Nie mogło wywołać zamierzonego skutku podnoszenie tych samych zarzutów oraz powoływanie się na argumenty, które nie były adekwatne dla postępowania nadzwyczajnego, wszczęcia którego strona domagała się. Skarżący podnosili szereg argumentów, które w istocie kwestionowały merytoryczną zasadność decyzji rozbiórkowej, wskazując, że nie było podstaw do nakazania rozbiórki. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że WSA i NSA we wskazanych wyrokach odnosiły się do tych okoliczności, uznając, że decyzja PINB jest prawidłowa zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. W zasadniczej części argumentacja skarżących sprowadzała się do polemiki z ustaleniami prawomocnego wyroku, co w światle art. 170 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. W pozostałej części argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności, była logicznie wadliwa, gdyż zakładała, że okoliczność nierelewantna dla oceny zgodności z prawem danej decyzji, miałaby być jednocześnie podstawą do uznania, że dokonana wcześniej kontrola sądowa decyzji była niepełna, bo nie odnosiła się właśnie do tych okoliczności.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., WSA w Warszawie zobowiązany był do badania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skoro wyrokiem z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09 oddalił skargę od decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 1993 r., a NSA wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1924/09 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, to oznacza, że Sądy nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego i naruszeniem art. 170 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że twierdzenie, iż nie badano czy decyzja nakazująca rozbiórkę zawierała jeden z konstytutywnych elementów tj. adresata jest w tych okolicznościach bezzasadne. Ani orzekające Sądy, ani tym bardziej organy, które wydały decyzją rozbiórkową nie musiały również zajmować stanowiska w kwestii naruszenia art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., gdyż byłoby to poza granicami rozpoznawanej sprawy. Przepis ten dotyczy możliwości odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w odrębnym postępowaniem administracyjnym. Zatem kwestia ta nawet potencjalnie nie mogła mieć wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. Także zarzut naruszenia prawa do mieszkania był nieadekwatny do stanu sprawy, zwłaszcza dlatego, że nakaz rozbiórki jest orzeczeniem o charakterze związanym gdzie uznaniowość organu, w tym względy społeczne, gospodarcze oraz zasady współżycia społeczne - nie są brane pod uwagę. Wydając wyroki, Sąd w ogóle nie badał tej okoliczności (gdyż nie był do tego zobowiązany ani uprawniony). Zatem wydane wyroki zamykały organowi możliwość uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a żądanie skarżących wkraczało w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. J. oraz J. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że moc wiążąca wyroku WSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09, oraz wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1924/09, obejmuje również okoliczności faktyczne opisane we wniosku o unieważnienie przedmiotowej decyzji (dyskryminacja stron skarżących w postępowaniu, pominięcie skarżącej w postępowaniu, brak określenia i wyjaśnienia podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji, naruszenie prawa do zamieszkania skarżących), podczas gdy okoliczności te nie były przedmiotem badania orzeczeń sądowych (nie są więc objęte mocą wiążącą);

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że:

a) organ wadliwie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie podczas gdy brak było podstaw do utrzymania go w mocy, albowiem podniesione przez skarżącego zarzuty nie były przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09 oraz wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1924/09;

b) organ niewłaściwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i wadliwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny tj. związanie organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, podczas gdy prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma moc wiążącą tylko w zakresie przedmiotu dokonanego rozstrzygnięcia;

c) organ naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wybiórczą i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że kwestionowana decyzja została poddana kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą przeszkody przedmiotowe, bowiem skarżący wskazali na nowe przyczyny wadliwości przedmiotowej decyzji, które nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego;

d) organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, a do części zarzutów, brak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu postanowienia, traktując je "z góry" jako niepodlegające rozpoznaniu z uwagi na powagę rzeczy osądzonej;

e) organ naruszył art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący wskazali okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu i z tego względu organ obowiązany był rozpoznać żądanie co do istoty;

3) naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 38 i art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w zw. z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, której Polska jest sygnatariuszem (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284)) poprzez:

a) wadliwe uznanie, że organ mógł orzec o nakazie rozbiórki wobec skarżących, podczas gdy organ nie poczynił kluczowych dla sprawy ustaleń, w tym nie określił w sentencji i nie wyjaśnił w uzasadnieniu osoby zobowiązanej do dokonania rozbiórki, nie zbadał legalności budowy nitki awaryjnej ropociągu przez [...] S.A. (postawił interes [...] nad interesem skarżących), nie zbadał, czy awaryjna nitka stanowi rzeczywiste zagrożenie dla skarżących, oraz nie zbadał ewentualnych względów społecznych lub gospodarczych przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co stanowi ewidentne naruszenie tych przepisów uzasadniające unieważnienie decyzji;

b) uznanie, że okoliczności podane we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji dotyczącej naruszenia prawa do zamieszkania skarżących, nie miały znaczenia dla oceny konieczności wydania decyzji o rozbiórce, podczas gdy organ miał obowiązek ocenić, czy w sprawie nie istniały względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, czego wadliwie nie uczyniły.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organ nadzoru ustalił wystąpienie przesłanki przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 1993 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 19 października 1992 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, a tym samym, czy słusznie GINB zastosował dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i GINB prawidłowo przyjęły, że w sytuacji, gdy strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, tj. decyzji poddanej uprzednio kontroli sądowej, okoliczność ta stanowi - co do zasady - podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia wpływu wyroku oddalającego skargę na możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Wpływ ten Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale powiązał z granicami kontroli decyzji przez sąd administracyjny i konsekwencjami jej przeprowadzenia dla orzekających w granicach tej samej sprawy organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Uwzględniając derogację przepisu art. 157 § 3 k.p.a., aktualnie w takiej sytuacji organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1586/09; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1400/09; wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 357/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to pozostaje wiążące na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Słusznie argumentuje GINB, że zwarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności bądź bezczynności/przewlekłości organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że istotą wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 § 1-3 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z obowiązującym prawem. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji determinuje skutki procesowe, w tym, co do zasady, niedopuszczalność jej wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Wiąże się to z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą (choć nie zawsze muszą) zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym. Dopuszczona przywołaną uchwałą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostawała okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W cytowanej uchwale NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 761/21; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 170/20). Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt sprawy niniejszej, w pierwszej kolejności podnieść należy, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lutego 2020 r. GINB wskazał, iż wnioskodawcy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] zarzucając rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.). W zarzutach wniosku skarżący wskazali, że doszło do niepodjęcia przez organy orzekające w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W kontekście tego zarzutu konieczne jest poczynienie w pierwszej kolejności uwagi natury ogólnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09 stwierdził, iż decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 1993 r., a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia 19 października 1992 r., nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. odniósł się do kwestii prawidłowości prowadzonego postępowania w przedmiocie rozbiórki in concreto, podnosząc, że Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., gdyż organy administracji zgromadziły i oceniły materiał dowodowy. Przyjąć należy, że zarzut skarżących co do rażącej wadliwości procesowej decyzji w przedmiocie rozbiórki ingeruje zatem w istocie w zakres powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Rozwijając powyższe, zauważyć należy, że zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, dotyczące zarówno niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, jak i rażącego naruszenia zasady równości stron, zostały przez wnioskodawców powiązane z pominięciem przez organy orzekające w przedmiocie rozbiórki zbadania legalności posadowienia nitki rurociągu, co świadczyło, w ocenie wnioskodawców, m.in. o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz prowadzeniu postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie, z całkowitym pominięciem odpowiedzialności [...] S.A. za zaistniały stan rzeczy. Kwestia ta była w istocie przedmiotem oceny prawnej zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 792/09, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1924/09. W wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że: "dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, nie ma znaczenia wyjaśnienie okoliczności powstania nitki zapasowej rurociągu [...]. Przedmiotem tego postępowania administracyjnego była bowiem samowolna budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, nie zaś kontrola legalności inwestycji - rurociągu "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. podtrzymał to stanowisko Sądu pierwszej instancji podnosząc, że: "za słuszne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności powstania nitki zapasowej rurociągu dalekosiężnego. Zatem, za uzasadnione przyjąć należy również pominięcie przez Sąd pierwszej instancji rozważań nad legalnością przedmiotowej nitki zapasowej jako wykraczających poza przedmiot niniejszej sprawy". Dowodzi to, jak sygnalizowano, że wyżej opisane zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wkraczają w zakres powagi rzeczy osądzonej, co w świetle art. 170 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne.

Orzekający w sprawie dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego GINB wyjaśnił również, że sądy orzekające w sprawie ustaliły, iż na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W wyroku Sądu pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 792/09 wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z szambem, który wybudowany został samowolnie (tzn. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę), jest faktycznie zlokalizowany w sposób rażąco naruszający obowiązujące prawnie normy odległości budynków mieszkalnych od rurociągów dalekosiężnych do transportu ropy i produktów naftowych. Zgodnie bowiem z § 20 zarządzenia Nr 4 Ministrów: Przemysłu Chemicznego oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 1973 r. (Dz. Min. Bud. 1973 r., Nr 6, poz. 19) stanowi, że budynki mogą się znajdować nie bliżej niż 20 m od rurociągu, § 18 ww. zarządzenia wskazuje zaś, iż wszelkie budynki znajdujące się w odległości mniejszej od 5 m od rurociągu należy bezwzględnie zlikwidować. Zaistniała sytuacja nie tylko spowodowała istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców samowolnie wybudowanego budynku (strefa bezpieczeństwa rurociągu stanowi bowiem poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bowiem w przypadku awarii może nastąpić wybuch i skażenie środowiska), ale równocześnie budynek wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób, który ze względu na istniejące okoliczności faktyczne uniemożliwiał doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Nie jest przy tym możliwe zadośćuczynienie wymaganiom prawnym dotyczącym minimalnej odległości budynku od rurociągu, w sposób inny niż poprzez nakazanie rozbiórki tego budynku. Zaistniały zatem przesłanki prawne uzasadniające wydanie decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z przynależnościami. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2020 r. podtrzymano to stanowisko wskazując, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że budowa i eksploatacja budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi może prowadzić do negatywnych i wyjątkowo niebezpiecznych następstw dla jego użytkowników z uwagi na bliskość przebiegającej przez działkę skarżącego nitki awaryjnej rurociągu dalekosiężnego przeznaczonego do transportu produktów naftowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, iż samowolne rozpoczęcie przez skarżącego budowy budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami w sierpniu 1991 r., na działce nr [...], którą na własność uzyskał dopiero 24 lutego 1992 r. i zrealizowania budowy w 1992 r. niezgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem wskazanych wyżej odległości, powoduje niebezpieczeństwo dla użytkowników budynku mieszkalnego i jego urządzeń przynależnych, którego nie można usunąć w sposób inny niż poprzez rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Samowolne zaś usytuowanie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami, w dotychczasowym miejscu, bez zachowania wymaganej odległości od nitki awaryjnej rurociągu dalekosiężnego stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i środowiska. Zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organy orzekające w przedmiocie rozbiórki, czy posadowienie rurociągu rzeczywiście niesie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżących, a tym samym, czy w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stanowi niedopuszczalną na gruncie art. 170 p.p.s.a. polemikę z ustaleniami prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Odnosząc się do sformułowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu rażącego naruszenia art. 107 § 1 oraz art. 28 k.p.a. w związku z nieprawidłowym oznaczeniem stron z pominięciem współwłaścicielki nieruchomości oraz nieprecyzyjnym wskazaniu osoby zobowiązanej do rozbiórki podnieść należy, że GINB w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień wyjaśnił, iż kwestia pozbawienia stron udziału w postępowaniu może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB stwierdził, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowne zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie powodować nieważności decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do powyższych wyjaśnień GINB wskazać należy, że to, iż w sprawie skierowano nakaz rozbiórki tylko do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie może stanowić o błędnym skierowaniu decyzji do stron postępowania. Wynika to z tego, że co do zasady nakaz rozbiórki kierowany jest do inwestora, jako do podmiotu odpowiedzialnego za podjęcie nielegalnych działań inwestycyjnych. W tej zaś sprawie nie kwestionowano, że inwestorem jest J.J., zaś sentencja oraz uzasadnienie decyzji rozbiórkowej wskazuje go jako podmiot odpowiedzialny za samowolę budowlaną. Podkreślenia wymaga, że okoliczność pominięcia współwłaściciela w postępowaniu nie jest równoznaczna z przesłanką, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., że decyzja została błędnie skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dlatego w tej sprawie prawidłowo oceniono, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to istnienie takiej wady postępowania wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a przesłanka taka nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. Prowadzenie postępowania bez udziału strony nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie stanowi wady samej decyzji. Jest to jedynie wada w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyroki NSA z 27 września 2017r., II OSK 132/16; 10 marca 2021r., II OSK 1863/18).

Kwestia podstaw do zastosowania art. 39 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej i badana była w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, kwestia ta nawet potencjalnie nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił zasadnie, że nakaz rozbiórki jest orzeczeniem o charakterze związanym, gdzie uznaniowość organu, w tym względy społeczne, czy gospodarcze nie są brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy. Na marginesie podnieść należy, że na skutek wniosku J. J. toczyło się postępowanie w przedmiocie odroczenia przymusowej rozbiórki na podstawie ww. przepisu, które zakończone zostało prawomocną decyzją MWINB z dnia 3 sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB odmawiającą odroczenia wykonania rozbiórki samowolnie zbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2258/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2314/16 oddalającego skargę J. J. na decyzję MWINB z dnia 3 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia WSA w Warszawie oraz NSA kontrolujące decyzję rozbiórkową wskazują, że w tym konkretnym przypadku rozbiórka budynku została nakazana w związku ze spełnieniem dwóch przesłanek uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki – usytuowanie obiektu niezgodnie z ustaleniami wynikającymi z przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (art. 37 ust. 1 pkt 2). A zatem już tylko z tego powodu, że jedną z podstaw nakazu rozbiórki był przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego. W ocenie NSA, trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował ocenę organu odwoławczego co do tego, że bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzkiego jest wartością zasługującą na najwyższą ochronę. W tym kontekście argument skargi kasacyjnej, iż budynek objęty nakazem rozbiórki stanowi miejsce zamieszkania trzyosobowej rodziny nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wymaga podkreślenia, że argument ten nie może być również rozpatrywany w kategoriach kwalifikowanej, materialnoprawnej wadliwości decyzji rozbiórkowej wobec ustawowych przesłanek, których występowanie obliguje organ do nałożenia obowiązku rozbiórki (związanego charakteru decyzji w tym przedmiocie), jak zasadnie zauważył to również Sąd pierwszej instancji oraz GINB.

Prawidłowa była zatem konkluzja organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a żądanie skarżących w zakresie zbadania legalności posadowienia nitki rurociągu oraz wyjaśnienia, czy rzeczywiście stwarza ona niebezpieczeństwo dla skarżących wkraczało w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej oraz stanowiło niedopuszczalną w świetle art. 170 p.p.s.a. polemikę z ustaleniami prawomocnego wyroku sądu. Rację mają GINB oraz Sąd pierwszej instancji, że pozostałe zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego i nie mogą być rozpatrywane w kategoriach kwalifikowanej, materialnoprawnej wadliwości decyzji rozbiórkowej. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ nadzoru w zakresie niezbędnym do wydania orzeczenia, a uzasadnienie rozstrzygnięć organu, podobnie jak Sądu pierwszej instancji, zawiera wymagane prawem elementy i poddaje się kontroli sądowej. Z uzasadnienia postanowienia wydanego w pierwszej oraz drugiej instancji wynika, że GINB odniósł się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów, prawidłowo uznając je za okoliczności niestanowiące przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. Jakkolwiek przyznać należy rację skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dość ogólnikowe, to jednak utrzymuje ono w mocy postanowienie tego samego organu wyjaśniające, dlaczego zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności nie mogły skutkować wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.