Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1100/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1, art. 1a pkt 2, art. 54 § 1 pkt 1, w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2, art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 80, art. 77 § 1, 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 1134/21 w sprawie ze skargi E. sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r. nr 1401-IEE3.711.2.282.2020.8.JO w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1134/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. sp.k. z siedzibą w P. (dalej: Skarżąca, Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 9 marca 2021 r., nr 1401-IEE3.711.2.282.2020.8.JO w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 6 § 1, art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a.), polegające na wadliwej wykładni, w świetle której wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest czynnością egzekucyjną;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1, w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a., polegające na uznaniu, że niezasadne było zastosowanie środka zaskarżenia w stosunku do czynności egzekucyjnej obejmującej działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1, w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 8 § 1, art. 80, art. 77 § 1, 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku weryfikacji przesłanki uchylania się przez Spółkę od wykonania obowiązku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na wykładni art. 6 § 1, art. 1a pkt 2 u.p.e.a. bez uwzględnienia zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz chronionych prawem wartości w postaci solidarności i dobra wspólnego (art. 1, art. 31 ust. 1 - ust. 3 Konstytucji RP);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 1, art. 31 ust. 1 - ust. 3 Konstytucji RP, polegające na niedostrzeżeniu, doręczenie upomnienia było konieczne ze względu na zasadę zaufania, solidarności i dobra wspólnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie lub rozprawie zdalnej.

DIAS w Warszawie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 16 maja 2023 r. w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W ramach stawianych zarzutów Skarżąca podnosi, że organ oceniając skargę na czynności egzekucyjne winien zbadać, czy w sprawie wystąpiła przesłanka uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Zdaniem Skarżącej, w związku ze złożonym wnioskiem o odroczenie płatności zobowiązania podatkowego, organ przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego powinien skierować do spółki upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Podniesiono, że Skarżąca w okolicznościach sprawy nie mogła skorzystać z zarzutu z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., ponieważ zanim dowiedziała się o egzekucji, bank przekazał na rachunek bankowy urzędu skargowego kwotę w całości pokrywającą dochodzoną należność.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie wydane w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Złożona w sprawie skarga określała zaskarżoną podlegającą kontroli czynność egzekucyjną, jednocześnie nie dawała podstaw do oceny zgodności z prawem wszystkich elementów prowadzonego postępowania.

Instytucja skargi na czynność egzekucyjną została uregulowana w art. 54 u.p.e.a. Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną. Podstawą skargi jest: (1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; (2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Stosownie do art. 54 § 2 u.p.e.a., skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 u.p.e.a.). Na podstawie art. 54 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: (1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; (2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: (a) w całości; (b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę.

Skarga na czynność egzekucyjną, oparta na przesłance wynikającej z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jest środkiem służącym kontroli prawidłowości stosowania w postępowaniu czynności egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. Ustawowa definicja środka egzekucyjnego zawarta jest w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. W przepisie tym zdefiniowano czynność egzekucyjną jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego (bądź zamiennie wskazywanej w skardze kasacyjnej egzekucji) nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu tego przepisu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń, tj. doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego albo doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy, w zależności od tego, które z tych zdarzeń nastąpi wcześniej (por. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 26). Wystawienie tytułów wykonawczych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piasecznie, bądź doręczenie ich odpisów Skarżącej nie są działaniami zmierzającymi do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (także zaktualizowanego) jest czynnością techniczną (materialno-techniczną), a nie czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., nie można jej zaskarżyć skargą, o jakiej mowa w art. 54 u.p.e.a. (podobnie: wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II FSK 2135/09).

Za ugruntowane uznać należy stanowisko, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21 i przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne nie jest zatem uniwersalnym środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Służy ona ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. W jej ramach można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tej czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. W szczególności w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2021 r., wyd. 9, str. 362). W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 290/13).

Argumentacja zaprezentowana w złożonej skardze kasacyjnej, nie odnosi się do formalnej poprawności dokonanej czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Skarżąca nie kwestionuje w tym zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia organów, ani prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego postanowienia.

Uwzględniając powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw, by w postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną analizować kwestię prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy dopuszczalności egzekucji, w szczególności kwestie związane ze wszczęciem egzekucji przed doręczeniem Skarżącej decyzji w przedmiocie odroczenia terminu płatności zobowiązań podatkowych czy potrzebą doręczenia Skarżącej upomnienia. W sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną ocenia się wyłącznie prawidłowość dokonania czynności egzekucyjnej od strony wykonawczej. Natomiast podniesione przez Skarżącą zarzuty odnoszą się do samej dopuszczalności egzekucji. Zobowiązanej przysługiwały w tym zakresie inne środki prawne, jak zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżąca miała też możliwość zgłoszenia tychże zarzutów przed upływem terminów wskazanych w art. 33 § 5 u.p.e.a.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 § 1 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a., art. 8 § 1, art. 80, art. 77 § 1 i 4 k.p.a., jak też art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 1, art. 31 ust. 1 - 3 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Agnieszka Olesińska Jan Rudowski Jacek Pruszyński