Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3243/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 23/20 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2020 r. (sygn. akt II SAB/Ke 23/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi A.A. na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał Marszałka Województwa Świętokrzyskiego do rozpatrzenia wniosku A.A. z dnia 22 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w ramach uprawnień kontrolnych radnego skarżący przesłał 7 stycznia 2020 r. wniosek do Kancelarii Sejmiku Województwa o wgląd w dokumentację związaną z tajnym głosowaniem nad uchwałą Sejmiku w sprawie wyboru wicemarszałka województwa podczas sesji Sejmiku z 20 grudnia 2019 r. W tym samym dniu otrzymał odpowiedź z Kancelarii Sejmiku z informacją, że do wglądu zostanie udostępniona dokumentacja głosowania tajnego w postaci: protokołu komisji skrutacyjnej powołanej celem przeprowadzonego głosowania w sprawie wyboru wicemarszałka województwa oraz listy obecności radnych województwa na sesji sejmiku w dniu 20 grudnia 2019 r. W dniu 21 stycznia 2020 r. skarżący otrzymał odpowiedź z kancelarii sejmiku, w której poinformowano, że w części dotyczącej udostępnienia do wglądu kart z przeprowadzonego głosowania tajnego, wniosek nie może zostać uwzględniony ze względu na zagwarantowanie nienaruszalności kart do głosowania jako dowodu prawidłowości ustalonych wyników wyborów. W dniu 22 stycznia 2020 r. skarżący przesłał wniosek o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) dokumentu urzędowego - kart do głosowania tajnego wszystkich radnych stanowiących załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej w sprawie wyboru wicemarszałka województwa. W dniu 6 lutego 2020 r. otrzymał pismo od działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Sekretarza Województwa informujące, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p., ponieważ karty z przeprowadzonego głosowania tajnego nie stanowią informacji publicznej, gdyż są dokumentami wewnętrznymi sporządzonymi w ramach procedury, która wynika z § 104a Statutu.

W skardze do WSA na bezczynność Województwa - Sejmiku Województwa skarżący wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa lub Przewodniczącego Sejmiku Województwa do udostępnienia do wglądu (z możliwością sporządzenia kopii) kart do głosowania tajnego z wyborów wicemarszałka województwa, które odbyły się 20 grudnia 2019 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdzenie, że bezczynność Sejmiku Województwa, który w przedmiocie objętym skargą reprezentował Marszałek Województwa oraz Przewodniczący Sejmiku Województwa nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił, że za dysponenta kartami do głosowania uznał się Marszałek Województwa, gdyż to on udzielił odpowiedzi pismem z 6 lutego 2020 r. i z tych przyczyn jako osobę reprezentującą organ w skardze wskazał także Marszałka Województwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., gdyż to nie Sejmik Województwa a Marszałek Województwa jest organem właściwym do udostępniania informacji publicznej o wszelkich sprawach województwa, bądź o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Uwzględniając skargę WSA w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość Sejmiku Województwa do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wskazano, że organem właściwym w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej jakichkolwiek spraw województwa, a więc również informacji dotyczących wyborów wicemarszałka tego województwa, w tym w szczególności kart do głosowania użytych w takim głosowaniu, jest Marszałek Województwa. Podano, że odróżnienie użytego w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia władzy publicznej od pojęcia organu władzy publicznej polega na tym, że ustawodawca mówi o władzy publicznej wtedy, gdy wskazuje na pewne generalne powinności, czy uprawnienia. Natomiast wtedy, gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień, wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane obowiązki i uprawnienia. Organem administracji publicznej jest zatem wyodrębniona pod względem prawnym i organizacyjnym jednostka wyposażona w określone zadania i kompetencje oraz uprawniona do korzystania w zakresie prawem przewidzianym z władztwa administracyjnego. Wskazano, że z przepisów ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm., dalej jako: u.s.w.) wynika, że organem stanowiącym w województwie jest sejmik województwa, a organem wykonawczym zarząd województwa. W świetle przepisów u.s.w. marszałek województwa nie jest organem województwa, ale w jednym przypadku marszałek województwa uzyskał prerogatywy organu administracji publicznej, gdyż ustawodawca zdecydował, że decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Także do reprezentowania województwa uprawniony jest jego marszałek, co wynika to wprost z treści art. 43 ust. 1 u.s.w. Zatem to Marszałek Województwa, a nie sejmik, jego zarząd, czy też jego przewodniczący jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych województwa i to nawet wtedy, gdy informacja ta dotyczy działalności innych organów województwa, czy też jego organów wewnętrznych takich jak np. organy wewnętrzne sejmiku, do których orzecznictwo zalicza przewodniczącego sejmiku, jego zastępców czy różnego rodzaju działające w ramach tego organu komisje. Wskazano, że wprawdzie we wstępnej części skargi jako organ wskazano Województwo – Sejmik Województwa, ale zasadnicze żądanie skargi, dotyczące naruszenia przepisów u.d.i.p., skierowane jest do między innymi Marszałka Województwa, a nie do sejmiku tego województwa. Podniesiono, że pomimo skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Województwa – Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, nie ten organ, ani nie jego przewodniczący udzielił stronie odpowiedzi na wniosek, ale uczynił to Marszałek Województwa, co zostało przez skarżącego zaakceptowane poprzez skierowanie żądania skargi właśnie do tego organu. Podano, że art. 65 k.p.a. (argument z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) nie stanowił przeszkody do przekazania wniosku organowi właściwemu do załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej, gdyż powinno to nastąpić na podstawie wewnętrznych regulacji, co zresztą miało w sprawie miejsce. Analogicznie WSA uznał, że skarga dotyczy ona bezczynności Marszałka Województwa (w znaczeniu funkcjonalnym), jako właściwego do załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznych dotyczących województwa. Podano, że skarga na bezczynność organu w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem.

Odnosząc się do kwestii, czy żądanie dotyczące kart użytych do glosowania nad kandydatami na stanowisko wicemarszałka województwa stanowi wniosek o udzielenie informacji publicznej WSA wskazał, że karty te posiadają wszystkie cechy dokumentów urzędowych, wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Część treści kart do głosowania stanowi oświadczenie wiedzy członków komisji skrutacyjnej (będących - jako radni - funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego – art. 115 § 13 pkt 2 k.k.) co do zgodności treści tych kart z przepisami Statutu Województwa, a część treści kart, wypełniana przez głosującego radnego, zawiera jego oświadczenie woli co do oddania głosu na konkretnego kandydata na wicemarszałka. Obie części są utrwalone w formie pisemnej, a pierwsza z nich powinna być podpisana przez funkcjonariusza publicznego w osobie radnego wybranego na funkcję przewodniczącego komisji skrutacyjnej, w ramach swoich kompetencji. Odnośnie do części wypełnianej przez głosującego radnego podano, że nie może ona zawierać podpisu, gdyż oświadczenie woli głosującego radnego jest elementem tajnego głosowania. Jednak art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wymaga podpisu w dowolnej formie. W przypadku karty do glosowania wystarczające jest zatem stwierdzenie, że karta ta została wypełniona przez jakiegokolwiek spośród uprawnionych funkcjonariuszy publicznych, tj. jednego spośród radnych województwa, uprawnionego do głosowania w wyborach wicemarszałka sejmiku. Potwierdzeniem, że oświadczenie woli w głosowaniu pochodzi od uprawnionego radnego, jest protokół komisji skrutacyjnej. Ponadto zdaniem WSA, treść oświadczenia wiedzy i woli radnych utrwalana na piśmie na karcie do głosowania jest kierowana do innych podmiotów (oświadczenie wiedzy przewodniczącego komisji skrutacyjnej do głosujących radnych, a oświadczenia woli głosujących radnych do reprezentującego mieszkańców wspólnoty samorządowej i wyłonionego w wyborach powszechnych organu stanowiącego w postaci sejmiku województwa), a nadto jest składana do akt odpowiednich spraw (jako załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej). Zatem karty do głosowania użyte w czasie głosowania w wyborach wicemarszałka województwa spełniają wszystkie cechy dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a nadto zawierają informację publiczną. Przy czym podniesiono, że nawet, gdyby przyjąć, że tylko część karty do głosowania, obejmująca oświadczenie wiedzy podpisującego ją własnoręcznie przewodniczącego komisji skrutacyjnej, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to i tak uzasadnione jest uwzględnienie skargi na bezczynność, gdyż odmowa jej udostępnienia w tej części wymaga wydania decyzji. Wskazano, że nawet w przypadku niepodzielenia poglądu co do urzędowego charakteru dokumentów wnioskowanych do udostępnienia, informacje mieszczące się w kartach do głosowania w wyborach wicemarszałka województwa, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż mieszczą w sobie informację o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności o trybie ich działania i sposobie załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) u.d.i.p.). Zatem zawarta w nich informacja publiczna dotycząca treści kart do głosowania, a w szczególności tego, czy znajdują się na nich jakieś cyfry, bądź inne znaki nieprzewidziane w przepisach Statutu Województwa, podlegała udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wskazano, że okoliczność, że dany akt sporządzony przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma charakter wewnętrzny, nie powoduje sama przez się, że akt taki jest wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia, gdyż kluczowa dla kwestii udostępnienia dokumentu wewnętrznego jest jego treść. Odnośnie do kwestii konieczności otwarcia zabezpieczonej i opieczętowanej koperty z kartami do głosowania podano, które mogłoby stanowić "zagrożenia dla szeroko pojętego porządku publicznego" poprzez udaremnienie organom uprawnionym do nadzoru oraz sądowi przeprowadzenia skutecznej kontroli ewentualnie zaskarżonej uchwały w sprawie wyboru wicemarszałka województwa, podano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, a jednym z powodów takiej odmowy może być konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na okoliczności, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p. Jednak zdaniem WSA obawa złamania tajności głosowania jest pozorna, skoro zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, a jeśli na kartach do głosowania znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, to ujawnienie takiego procederu winno leżeć w interesie władzy publicznej. Przy czym podniesiono, że organ nie wyjaśnił, na czym konkretnie miałoby polegać udaremnienie skutecznej kontroli, którego się obawia w następstwie udostępnienia kart do głosowania, skoro zaś zabezpieczenie nienaruszalności kart do głosowania zależy w całości od Marszałka, to może on tak zorganizować to udostępnianie, aby wyeliminować jakiekolwiek ryzyko ingerencji. WSA zobowiązał zatem Marszałka do rozpatrzenia wniosku skarżącego, uznając jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż istotne wątpliwości prawne co do kwalifikacji kart do głosowania powodują, że nie można w żadnym razie przyjmować, aby odpowiadając na wniosek skarżącego pismem organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Marszalek Województwa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że karta do głosowania w głosowaniu tajnym użyta przez radnego sejmiku województwa stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym stanowi ona tzw. dokument wewnętrzny;

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że żądane karty do głosowania użyte przez radnych wojewódzkich w głosowaniu tajnym stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w sposób określony w złożonym przez skarżącego wniosku podczas gdy zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5a i 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 i 3 u.s.w. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność pomimo, że była ona niedopuszczalna jako złożona przez radnego Sejmiku Województwa na bezczynność tegoż sejmiku oraz pomimo, iż administratorem informacji publicznej w sprawach województwa jest Marszałek Województwa;

- art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie środka kontroli legalności działalności administracji publicznej do rzekomej bezczynności władzy – organu uchwałodawczego województwa, niebędącego w przedmiotowej sprawie organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia, będące wynikiem nieprawidłowego ustalenia przez WSA okoliczności faktycznej i przyjęcia, że użyta przez radnego wojewódzkiego w głosowaniu tajnym karta do głosowania jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w sposób określony we wniosku skarżącego;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia, a w konsekwencji zobowiązanie Marszałka Województwa do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność przy błędnym założeniu WSA, że wniosek skarżącego skierowany do Sejmiku Województwa został przekazany według właściwości do Marszałka Województwa pomimo, że wcześniej WSA słusznie ustalił, że przepis art. 65 k.p.a. istotnie nie znajduje zastosowania w sprawach udostępniania informacji publicznej;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 19, art. 20 i art. 65 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność przy błędnym założeniu WSA, że wniosek skarżącego skierowany do Sejmiku Województwa został przekazany według właściwości do Marszałka Województwa "na podstawie wewnętrznych regulacji określających ich kompetencje" pomimo że organy administracji publicznej zgodnie z zasadą praworządności zobowiązane są działać tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, zaś swojej właściwości rzeczowej przestrzegać z urzędu ustalając ją w oparciu o przepisy regulujące zakres jego działania, które to przepisy - jako obejmujące normy kompetencyjne - zawsze są zawarte w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, a nie wewnętrznie obowiązującego.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie postanowieniem zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a na wypadek, gdyby NSA nie uwzględnił racji uzasadniających powyższy wniosek, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi w związku z dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania braku aktywności sejmiku w której - wykonując swój mandat - sam uczestniczy, a w związku z tym skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. Ponadto to marszałek województwa jest organem kompetentnym do administrowania informacją publiczną, odnoszącą się do wszelkich spraw województwa, również tych powiązanych z działalnością organu stanowiącego i wykonawczego województwa, co wynika z przepisów art. 43 ust. 1 i 46 ust. 1 u.s.w. W związku z tym zarzucono, że WSA przeprowadził nieuprawnioną modyfikację po stronie podmiotu, którego bezczynność została zaskarżona. Wyjaśniono, że działający z upoważnienia Marszałka Sekretarz Województwa, który wystosował do skarżącego pismo informujące, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie występował jako organ kompetentny do udzielenia informacji publicznej, lecz jako osoba reprezentująca sejmik województwa w okresie pomiędzy sesjami. Z uwagi na regulacje ustawowe i statutowe sejmik nie byłby bowiem w stanie odpowiedzieć na wniosek w terminie ustawowym, a również ewentualna forma prawna udzielenia takiej odpowiedzi przez sejmik, tj. forma uchwały sejmiku województwa wydaje się być zbyt rygorystyczna i pragmatycznie nieuzasadniona. Podano, że karty do głosowania nie są przechowywane w sejmiku, lecz w urzędzie marszałkowskim będącym aparatem pomocniczym Marszałka, jednak Marszałek nie uznał się za dysponenta tych kart do głosowania, a jedynie za ich depozytariusza. Podkreślono, że do reprezentowania sejmiku województwa w relacjach z podmiotami zewnętrznymi, w okresach pomiędzy sesjami nie jest uprawniony przewodniczący sejmiku, którego wyłącznym zadaniem jest organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku (art. 20 ust. 3 u.s.w.) i z tego powodu odpowiedź na skargę podpisał pełnomocnik upoważniony przez Marszałka, działającego jako podmiot obsługujący sejmik województwa w okresie pomiędzy sesjami. Podano, że instytucja przekazania według właściwości, uregulowana w art. 65 k.p.a., nie została przetransponowana do u.d.i.p., a zatem na sejmiku nie ciążył ani obowiązek, ani też kompetencja do przekazania skargi Marszałkowi, zaś wskazanie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej określonego adresata żądania powoduje, że tylko ten podmiot uprawniony jest do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem. Podniesiono, że karty do głosowania nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Znajdujący się na karcie podpis przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie stanowi jego oświadczenia wiedzy, lecz jest element formalny osnowy karty do głosowania; z kolei oświadczenie woli radnego oddającego swój głos jest niepodpisane z uwagi na tajność głosowania. Karta do głosowania w głosowaniu tajnym stanowi zatem de facto dokument wewnętrzny, nie wyrażający jeszcze oficjalnego stanowiska organu władzy samorządowej - sejmiku województwa. Takim dokumentem oficjalnym jest bowiem uchwała w sprawie wyboru wicemarszałka oraz protokół z sesji podpisany przez przewodniczącego sejmiku, a także protokół komisji skrutacyjnej. Wszystkie te dokumenty mogły zostać udostępnione skarżącemu, a część z nich, została skarżącemu udostępniona. Wskazano, że obywatel ma prawo uzyskać informację o wynikach głosowania tajnego, a także uzyskać wgląd do takich materiałów, do których dostęp nie jest zabezpieczony. Zabezpieczone, zużyte karty do głosowania w głosowaniu tajnym nie stanowią informacji publicznej ani nie stanowią zagadnień związanych z prowadzeniem spraw publicznych, tj. nie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego. Wybór wicemarszałka nie należy bowiem do sfery zadań publicznych, a jedynie do sfery konstytuowania się organów ustrojowych samorządu województwa, które dopiero będą wykonywać zadania publiczne. Skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowisko to potwierdza również praktyka stosowana przez inne niż samorządy regionalne, na dowód czego przedłożono odpisy odpowiedzi na skierowane przez autora skargi kasacyjnej wnioski o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej kart do głosowania tajnego wykorzystanych przez radnych danego województwa w ostatnim głosowaniu na obecnie urzędującego marszałka województwa. Podniesiono, że nawet gdyby wnioskowane karty do głosowania uznać za dokumenty urzędowe, to nie mogą zostać udostępnione również ze względu na uzasadnioną obawę udaremnienia przeprowadzenia skutecznej kontroli sądowej w przypadku zaskarżenia uchwały o wyborze wicemarszałka. Wskazano, że brak jest jakichkolwiek uregulowań co do postępowania z wykorzystanymi przez radnych kartami do głosowania, co nie oznacza, że postępowanie z tego rodzaju dokumentami może być dowolne. W ocenie skarżącego kasacyjnie zasadnym wydaje się twierdzenie, że w odniesieniu do tych kart zastosować regulacje dotyczące wyborów przeprowadzanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Podano, że karty do głosowania tajnego nie stanowią załącznika do protokołu komisji skrutacyjnej, gdyż o tym co zawiera protokół komisji skrutacyjnej przesądza § 104a ust. 6 Statutu. Po zabezpieczeniu koperty z kartami do głosowania komisja skrutacyjna ulega rozwiązaniu, w związku z czym brak jest organu, który mógłby odbezpieczyć zabezpieczoną kopertę i umożliwić wgląd w jej zawartość. Podano, że zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, ale to co radny uczyni z tą kartą w zakresie jej wypełnienia pozostaje w gestii decyzji radnego. Z kolei ujawnienie opinii publicznej treści i postaci tych kart może doprowadzić do złamania tajności głosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.A. odniósł się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazując na ich bezzasadność.

Zarządzeniem z 12 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 i 3 u.s.w. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że skargę należało odrzucić, gdyż to marszałek województwa jest organem kompetentnym do administrowania informacją publiczną, a w skardze został wskazany sejmik województwa, a ponadto skarga została wniesiona przez radnego sejmiku na bezczynność tego organu.

Należy zatem podnieść, że wystąpienie za skargą na bezczynność organu, nawet w przypadku ustalenia, że organ nie jest właściwym do rozpoznania sprawy, nie powoduje niedopuszczalności skargi, a co najwyżej może skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej. W takim wypadku bowiem sąd administracji dokonuje bowiem kontroli legalności działania organu, w tym w przedmiocie jego właściwości do załatwienia sprawy, a tym samym ewentualnego pozostawania w stanie bezczynności.

Natomiast odnosząc się kwestii dopuszczalności wniesienia skargi przez radnego sejmiku wskazać należy, że skoro dostęp do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. może być realizowany przez każdego, to nie powinno budzić wątpliwości, że zakres pojęcia "każdy" obejmuje także radnego. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Zatem pozbawienia radnego prawa do uzyskania informacji publicznej, w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli dotyczy to działalności organu uchwałodawczego w ramach którego sprawuje swój mandat, stanowiłoby ograniczanie jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela. Skoro konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych, to normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, choćby pełnił funkcję radnego, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej. Nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Skoro tak, to nie ma znaczenia prawnego dla sprawy okoliczność, że skarżący jest radnym, a tym bardziej okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Wprawdzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone, ale dotyczy to wyłącznie skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest uchwała lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., ani też bezczynność w podjęciu takiego aktu. W przedmiotowej sprawie, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia, brak jest bowiem podstaw do załatwienia wniosku poprzez podjęcie uchwały. Ponadto nie można utożsamiać, jak zdaje się to wynikać z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej z interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, w której podjęciu skarżący brałby udział jako radny sejmiku. W związku z powyższym argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca niedopuszczalności skargi jest chybiona.

W skardze kasacyjnej zostały także podniesione zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami, jednak w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośrednio z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.d.i.p. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia tych przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się kwestii poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie przede wszystkim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądane karty do głosowania stanowią dokument urzędowy. Należy zatem zauważyć, że stosownie do powołanego przepisu dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle tej definicji należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że karta do głosowania nie stanowi dokumentu urzędowego. Wprawdzie zawiera ona oświadczenie woli funkcjonariusza publicznego, jakim jest radny sejmiku wojewódzkiego, gdyż stanowi wyraz jego woli oddania głosu na konkretnego kandydata, ale nie zawiera (bo nie może) jego podpisu, a tym samym nie spełnia jednego z elementów powołanej definicji. Z kolei podpis na karcie do głosowania członka lub przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie stanowi oświadczenia jego woli, a jedynie spełnienie formalnego wymogu wynikającego z zapisów Statutu województwa. Jednakże okoliczność, że przedmiotowych kart do glosowania nie można zdefiniować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy u.d.i.p. definiują jedynie pojęcie dokumentu urzędowego. Natomiast definicja dokumentu wewnętrznego została wypracowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa administracyjnego a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17) Jednak kwalifikacja żądanego dokumentu jak wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Jak wskazano w wyroku NSA z 7 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2265/11) definicja dokumentu urzędowego, zawarta w ustępie 2 art. 6 u.d.i.p., nie stanowi podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, definiowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w tym do przykładowego katalogu, zawartego w ustępie 1 art. 6 u.d.i.p.

Należy bowiem podkreślić, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. ,sygn. akt I OSK 1277/08, wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Prawo do informacji publicznej jest przy tym zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W związku z tym dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności. Udostępnieniu nie podlegają jedynie dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (tak np. NSA w wyrokach z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12 i z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10).

W związku z tym nie sposób uznać, że karta do głosowania ma charakter dokumentu wewnętrznego. Z całą pewnością nie służy ona bowiem gromadzeniu i wymianie informacji, czy też uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie ma także charakteru organizacyjnego czy też porządkowego. Podkreślić przy tym należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21). Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy bowiem wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". W związku z tym ograniczeniem prawa do informacji nie jest to, że nośnik nie jest dokumentem urzędowym, a jedynie to, czy dany nośnik zawiera w sobie informacje o sprawach publicznych.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że karty użyte do głosowania na wicemarszałka województwa stanowią informację publiczną. Niewątpliwie są one bowiem nośnikiem informacji jako element procedury wyborczej. Taka procedura z całą pewnością mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż dotyczy wyboru władzy publicznej. Udostępnienie żądanej informacji ma także wpływ na społeczną ocenę transparentności działania władzy publicznej, co – jak wskazano wyżej – jest zgodne z głównym celem wprowadzenia u.d.i.p., jakim jest zagwarantowanie prawa do jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę charakteru żądanej informacji, dokonaną przez Sąd I instancji.

W tych okolicznościach niezasadny jest powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis ten określa katalog dokumentów urzędowych, podlegających udostępnieniu. Jednakże użycie w nim sformułowania "w szczególności" oznacza, że nie ma on charakteru zamkniętego. Ponadto – jak wskazano wyżej – podstawą do ograniczenia dostępu do informacji publicznej nie może stanowić przykładowy katalog informacji publicznej, zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek udostępniania informacji publicznej przez organy władzy publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że takim organem jest marszałek województwa, co jednoznacznie wynika z treści art. 31 ust. 1 i 2 u.s.w.

Skoro Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego, to nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym należy zauważyć, że art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. ma charakter ogólny i kompetencyjny, a w związku z tym zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, chyba że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu, co w tej sprawie nie ma miejsca. Zatem zarzucając wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych powołanym przepisem, autor skargi kasacyjnej winien powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, których naruszenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dopuścił się Sąd I instancji, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Jeśli bowiem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu w wyniku jego zastosowania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyroki NSA: z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14). Nie jest przy tym właściwe przywołanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż przepis ten określa jedynie zakres przedmiotowy skargi do sądu administracyjnego wyszczególniając "sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a".

Natomiast odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 65 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia stanowiska WSA, który zobowiązał do załatwienia wniosku Marszałka Województwa, mimo że jako jego adresat został wskazany Samorząd Województwa – Sejmik Województwa, wymaga poczynienia kilku uwag na temat charakteru postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem zauważyć, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym, lecz postępowaniem kończącym się co do zasady bądź oświadczeniem wiedzy organu, bądź odmową takiego oświadczenia, co winno przybrać postać decyzji. Udostępnienie informacji publicznej nie stanowi przejawu konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie może być traktowane jako wyraz stosowania prawa w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w teorii prawa, również prawa administracyjnego. Przez stosowanie prawa (norm prawnych) rozumie się bowiem czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej normy prawnej, a rezultatem aktu stosowania prawa jest rozstrzygnięcie jakiejś konkretnej sprawy w formie wydania normy indywidualnej i konkretnej (por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 35). W związku z tym postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym okoliczność, że ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma jedynie walor gwarancyjny, pozwalający adresatowi takiej decyzji składać ewentualne środki prawne od decyzji i skargę do sądu administracyjnego, lecz nie ma wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Gdyby bowiem sprawa o udostępnienie informacji publicznej była indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to zbędna byłaby regulacja art. 21 u.d.i.p., nakazująca stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a., gdyż zastosowanie tych przepisów i dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynikałaby z treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeśli zatem rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, to przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Jeśli jednak konieczna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest przejście do etapu postępowania, w którym będą miały zastosowanie gwarancyjne przepisy k.p.a., skoro odmowa ma nastąpić w formie decyzji. Przy czym w orzecznictwie sądow administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18 oraz z 5 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1309/21). W tym kontekście zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a., tj. art. 65, art. 19 i art. 20 k.p.a. mogłyby okazać się nieskuteczne, gdyby ostatecznie miało dojść do wydania decyzji, czego na tym etapie postępowania nie można wykluczyć. Jednakże należy wskazać, że zarzut dotyczący błędnego przyjęcia przez WSA, że wniosek skarżącego został przekazany Marszałkowi Województwa w trybie art. 65 k.p.a. jest o tyle niezasadny, że WSA takiego stanowiska w uzasadnieniu wyroku nie zaprezentował, podnosząc że podstawą do przekazania wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinny być wewnętrzne regulacje, określające kompetencje organów województwa. Z kolei zarzucając WSA naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. i podnosząc, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i granicach powszechnie obowiązującego prawa, skarżący kasacyjnie sam powołał się na przepisy k.p.a., które – jak twierdzi – nie mają w tej sprawie zastosowania. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie przede wszystkim istotna jest okoliczność, że adresatem wniosku, jak i skargi do sądu administracyjnego było Województwo Świętokrzyskie. W art. 4 ust. 1 zd. pierwsze u.d.i.p. ustawa wymienia dwie kategorie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przy czym ustawodawca połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć. W związku z tym słusznie przyjął WSA, dokonując w tym zakresie analizy przepisów u.s.w., że to marszałek województwa winien być organem zobowiązanym do załatwienia przedmiotowego wniosku, gdyż to marszałek województwa reprezentuje je na zewnątrz. W związku z tym nie ma znaczenia, jakiego konkretnie adresata w ramach województwa samorządowego wskazał wnioskodawca. Udzielenie odpowiedzi o udostępnienie informacji publicznej załatwiane jest w formie czynności materialno-technicznej lub decyzji, a żadna z form takiego działania nie jest przypisana sejmikowi województwa. Zatem prawidłowo do załatwienia wniosku został zobowiązany marszałek województwa, a podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.