Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 339/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/09 w sprawie ze skargi K. M. i R. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/09 oddalił skargę K.M. i R.M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 104 w związku z art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. potwierdzającej posiadanie przez R.M. oraz K.M. uprawnień do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez E. B. primo voto M. we [...] na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wnieśli K. M. i R. M..

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M. i R.M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu podał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek R.M. z dnia 21 maja 2008 r. o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Z analizy akt sprawy wynika, że odwołujący się otrzymali w dniu 25 kwietnia 2008 r. z Banku Gospodarstwa Krajowego 20% rekompensaty przyznanej na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.) i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9 , poz. 32, ze zm.). Starosta [...] stwierdził w tej decyzji, że R. M. oraz K. M. posiadają uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Państwa Polskiego we [...] przy ul. [...] przez ich babkę E. S. B. primo voto M. w wysokości 1 018 045,00 zł po - części, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Następstwo prawne wnioskodawców oraz prawo własności przedmiotowego mienia zostało potwierdzone odpowiednimi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Z operatu szacunkowego nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we [...] przy ul. [...], sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. W.-T. na dzień 28 czerwca 2003 r. wynika, że wartość pozostawionej nieruchomości wynosi 1 018 045,00 zł.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda Małopolski odmawiając zmiany decyzji Starosty [...] uznał, że ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie jest dotknięta wadą prawną, zaś za jej wzruszeniem nie przemawia ani słuszny interes strony, ani interes społeczny. Dokonanie zmiany decyzji ostatecznej naruszałoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej (art. 32 Konstytucji RP), które uzyskały decyzje potwierdzającą prawo do rekompensaty i zrealizowały swoje uprawnienia. Równocześnie organ I instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawcy są uprawnieni do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez E. B..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji przywołał na poparcie swojego rozstrzygnięcia treść art. 154 i 155 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. Zwrócił także uwagę na tezy licznych wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawach rozpatrywanych w oparciu o treść art. 155 kpa.

Ostatecznie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych oraz przesłanek z art. 155 kpa do zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. a dokonanie takiej zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanej na rzecz skarżących przez Starostę [...], w trybie 155 kpa, w przypadku gdy decyzja ta pozbawiona jest wad prawnych naruszałaby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji - faktycznej lub prawnej, a więc posiadających decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawo do rekompensaty, a wydane na podstawie odrębnych przepisów (art. 32 Konstytucji RP). Zdaniem Ministra słuszny interes społeczny w tym wypadku przemawia za pozostawieniem spornej decyzji i skorzystaniem przez skarżącego z waloryzacji świadczenia na dzień jego wypłaty, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister uznał również, że za wzruszeniem przedmiotowej decyzji Starosty [...] nie przemawia także słuszny interes strony. Równocześnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest nowych przesłanek, które pozwalałyby na ponowne rozpatrzenie wniosku i weryfikację ustaleń dokonanych w toku postępowania prowadzonego wcześniej przez inny organ administracji publicznej. W szczególności nową przesłanką nie jest inny wskaźnik do wyceny nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zawarty w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. M. oraz R. M..

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do rozważań Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiły decyzja administracyjna Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. wydana na podstawie art. 155 kpa. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Definicję decyzji ostatecznej zawiera natomiast art. 16 kpa. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Powołana wyżej regulacja zawiera w zdaniu pierwszym definicję decyzji ostatecznych, zaś w zdaniu drugim ustanawia zasadę ogólną trwałości takich decyzji. Zatem decyzje ostateczne to w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których stronie nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Artykuł 155 kpa zawiera przesłanki, które łącznie muszą zostać spełnione, by właściwy w sprawie organ mógł rozważyć możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Przede wszystkim przepis art. 155 kpa dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych oraz niedotkniętych wadami kwalifikowanymi.

Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: : istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji tego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji pozostawione jest uznaniu organu administracyjnego.

Sąd I instancji uznał, że zawarte w złożonej skardze zarzuty są bezzasadne. Jak wynika z akt sprawy skarżący uzyskał bowiem prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez jego poprzednika prawnego na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32, z późn. zm.). W decyzji tej zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z powyższej ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych określono wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Państwa Polskiego we [...] przy ul. [...] przez babkę skarżących E. S. B. primo voto M., która została wyliczona na kwotę 1 018 045,00 zł. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa decyzja czy też operat szacunkowy były przez skarżących kwestionowane. Podkreślił, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Starosty [...] nie przewidywały rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wniosek skarżących z dnia 21 maja 2008 r. o zmianę w trybie art. 155 kpa wysokości przyznanej rekompensaty został złożony przez skarżących już po całkowitym zrealizowaniu przez Państwo w stosunku do uprawnionych zobowiązań wynikających z ostatecznej decyzji Starosty [...]. Jak bowiem wynika z decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w dniu 25 kwietnia 2008 r. Bank Gospodarstwa Krajowego dokonał wypłaty na rzecz skarżących całości przysługującej im rekompensaty. Fakt ten został również potwierdzony przez skarżącego R.M. na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 października 2009 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do uznania zasadności żądania zmiany we wnioskowanym przez skarżących zakresie ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty [...], która prawidłowo i w całości została zrealizowana jeszcze przed dniem złożenia przedmiotowego wniosku.

Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1416, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Z treści tej ustawy zdaniem Sądu wynika, że wolą ustawodawcy było zachowanie co do zasady mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednio obowiązujących stanach prawnych. Dowodzi tego choćby przywołany wyżej przepis art. 20 lub fakt braku w ustawie jakiejkolwiek regulacji prawnej, która wskazywałaby na istnienie odrębnego trybu postępowania, który prowadziłby do ponownej weryfikacji posiadanych już decyzji bądź zaświadczeń (w tym także w zakresie wysokości przyznanej rekompensaty), jak również treść art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., czyli przepisów zawierających procedury postępowania organów administracji publicznej w sytuacji, kiedy postępowanie toczy się z wniosku podmiotu określonego w art. 6 ust. 3 tej ustawy, czyli osoby, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni. Na potwierdzenie tego stanowiska Sąd I instancji przywołał jeszcze art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 26 obowiązującej ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z treści których wprost wynika, że osoby które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem u ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Na decyzji lub zaświadczeniu wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości zgodnie z art. 13. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego. Na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3 art. 7, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13 (czyli w wysokości 20% wartości pozostawionych nieruchomości). Ilekroć natomiast w odrębnych przepisach jest mowa o prawie do zaliczania wartości nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., należy przez to rozumieć prawo do rekompensaty, o którym mowa w ustawie z 8 lipca 2005 r.

Sąd wojewódzki podkreślił, iż zgodnie z bezpośrednią treścią art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. na podstawie przepisów tej ustawy właściwy organ prowadzi jedynie postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 7 października 2005 r.). Mimo, że zasada nieretroakcji nie jest zasadą konstytucyjną, konstytucja nie zawiera bowiem przepisu zakazującego wstecznego działania prawa i ustawodawca może wprowadzić wsteczne działanie ustawy, to jednak odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce, zdaniem Sądu, jedynie wtedy, gdy przemawiają za tym ważne względy (np. wzgląd na zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków regulowanych przez prawo, praw nabytych itd.) i gdy wynika to wyraźnie z brzmienia konkretnej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie żaden z przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie daje podstaw do uznania, że korzystniejsze zdaniem skarżących przepisy nowej ustawy mogą mieć zastosowanie do spraw rozstrzygniętych i zakończonych pod rządami poprzedniej regulacji prawnej, czyli że może tutaj mieć zastosowanie zasada działania prawa wstecz.

Sąd I instancji dodał, że za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawiał również ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Jak trafnie podkreślono to w zaskarżonej decyzji jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest zasada trwałości decyzji uregulowana w art. 16 kpa. Zasada ta gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo obrotu, ale i swego rodzaju pewność prawną. W przedmiotowej zaś sprawie w szczególności nie zostały wykazane żadne fakty, które nakazywałyby wzruszyć ową stabilność, a z drugiej strony brak było uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżących w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich regulacji prawnych decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak słusznie stwierdziły to organy orzekające w sprawie, to dopiero potencjalne uwzględnienie wniosku skarżących spowodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność ta stoi na przeszkodzie uznaniu interesu skarżących za słuszny, czyli podlegający prawnej ochronie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 1658/05, niepubl.). Samo zatem subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę, rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji lub ustawodawcy, który w poczuciu skarżących zmienił istniejący stan prawny na bardziej pod względem finansowym korzystny dla osób uprawnionych, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej R. M. zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie mają prawa do rekompensaty ustalonego na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty (...), w sytuacji gdy spełniali oni wszystkie ustawowe przesłania ustalenia prawa do rekompensaty na podstawie w/w ustawy,

2) art. 5 ust. 1 i 2 w zw. art. 6 w/w ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żaden z przepisów prawa nie daje skarżącym prawa do dochodzenia dodatkowych roszczeń pomimo tego, że skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wystąpili z wnioskiem o ustalenie (doszacowanie) ich prawa do rekompensaty na podstawie i w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...),

3) art. 7 ust. 1 i 2 w/w ustawy poprzez niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej nie zastosowały się do w/w przepisów i nie dokonały oceny złożonego przez skarżących wniosku pod kątem spełniania przesłanek określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.,

4) art. 5 ust. 3 w/w ustawy poprzez błędne dokonanie oceny legalności decyzji organów administracji publicznej i przyjęcie że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej nie stosując art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dopuściły się tym samym rażącego naruszenia tego przepisu co podlegało ocenie Sądu I instancji,

5) art. 20 w/w ustawy w związku z art. 155 kpa poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 155 kpa ma zastosowanie w niniejszej sprawie i niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie błędnie potraktowały wniosek stron z dnia 21 maja 2008 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 Kpa a tym samym stosując przepis art. 155 Kpa dopuściły się rażącego naruszenia tego przepisu.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji faktu niezastosowania przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie wymienionych powyżej przepisów art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, i niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit a), w sytuacji gdy z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, z zachowaniem ustawowego terminu, wystąpiły osoby spełniające wymogi określone w tej ustawie,

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w sytuacji rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie przepisów art. 61 kpa i 64 § 2 kpa - poprzez nieuprawnione doprecyzowanie wniosku przez organ administracji publicznej i zastosowanie trybu nadzwyczajnego (art. 155 kpa) w warunkach braku woli (wniosku) strony do wszczęcia takiego postępowania oraz rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisu art. 155 kpa, poprzez jego zastosowanie w sprawie. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie błędnie bowiem przyjęły, że wniosek R. M. i K. M. z dnia 21 maja 2008 r. wniesiony przez skarżących został złożony w trybie art. 155 kpa zamiast uznać, zgodnie z wolą skarżących, że wystąpili oni z nowym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...),

3) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 9 kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej wzywając wnioskodawców do sprecyzowania żądania nieprawidłowo pouczyły ich o możliwych do zastosowania trybach postępowania, sugerując im wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie jednego z trybów nadzwyczajnych i nie udzielając informacji o możliwości rozpoznania podania jako wniosku na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji powinien w tej sytuacji zastosować środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a,

4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w tym ustalenia treści rzeczywistego żądania strony) a w konsekwencji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co pozwoliłoby na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej Ppsa , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy na jakich skarga została oparta.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadnione są bowiem zarówno przedstawione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty natury procesowej trzeba stwierdzić, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit a, art. 145 § 1 pkt. 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa , art. 61 Kpa i art. 64 § 2 Kpa.

Na k. 126 akt administracyjnych sprawy znajduje się pismo R.M. skierowane do Wojewody Małopolskiego z dnia 21 maja 2008r. zawierające wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Jak wynika z zawiadomienia organu postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 29 września 2008r.

W związku z wątpliwościami powziętymi przez organ odnośnie trybu właściwego dla rozpoznania wniosku w dniu 29 października 2008r. Wojewoda Małopolski zobowiązał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku w tym zakresie, jednocześnie obszernie informując o prawnych możliwościach wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na pismo wnioskodawca wyjaśnił, że żąda zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa.

W świetle powyższego niezrozumiałe wydają się zarzuty skargi kasacyjnej oparte na założeniu, że organ administracji publicznej w sposób nieuprawniony sam doprecyzował wniosek skarżących i nieprawidłowo przyjął że chodzi im o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 Kpa, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, zamiast uznać, że wystąpili oni z nowym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Twierdzenia takie pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy. Wynika z nich, że wolą skarżących była zmiana decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 Kpa, czemu dali oni wyraz w swoim piśmie z dnia 5 listopada 2008r.

W tej sytuacji nie mogą zostać ocenione jako uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych wcześniej przepisów postępowania. To sami wnioskodawcy dokonali wyboru trybu w jakim domagali się wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i wyznaczyli w ten sposób przedmiot sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał zatem podstaw do uznania, że organy administracji publicznej rozpoznały inną sprawę niż objęta wnioskiem skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego, a tym samym do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art. 61 oraz art. 64 § 2 Kpa.

Sąd I instancji z uwagi na rodzaj sprawy poddanej jego kontroli tj. odmowę zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa w zasadzie nie miał potrzeby stosowania przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U Nr. 169, poz. 1418 ze zm ). Tym samym nie mógł naruszyć jej art. 2, 3 ust. 2, 5 ust. 1 – 3, 6, 7 ust. 1 i 2, 20 - poprzez ich błędną wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej o odmowie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa powinna sprowadzać się wyłącznie do tego, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 Kpa.

Zgodnie z tym, przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której decyzja dotyczy, gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę a ponadto, czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej należy do organu administracji państwowej.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji uznał, iż interes społeczny nie przemawia za uchyleniem lub zmianą tej decyzji w zakresie wskazanym przez skarżących.

Ocenę tę prawidłowo podzielił Sąd I instancji.

Postępowanie prowadzone w trybie art.155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, ze decyzja wydawana na podstawie art.155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 Kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie - co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że art.155 Kpa może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.

Przesłanki wyznaczone w art.155 Kpa muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 Kpa przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005r OSK 1792/04). Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie wskazując na uznaniowość decyzji wydawanej na podstawie art. 155 K.p.a. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracji publicznej, które w jego ocenie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego rozważając wniosek strony z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Sąd I instancji rozważył też interes strony, ale jednocześnie podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że nie można uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony w sytuacji gdy mogłoby to godzić w interes społeczny.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące biednej wykładni wymienionych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. z przyczyn przedstawionych wcześniej nie są trafne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.