Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 880/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 1 ust. 3, art. 4, art. 19 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 263
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.
article: art. 42 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 711
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 13 października 2022 roku nr LV/380/22 w sprawie zmiany Statutu Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu Piotrkowskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

13 października 2022 r. Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), powoływanej dalej jako "u.s.p.", oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 633 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie zmiany Statutu Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim.

W § 1 uchwały Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim zmieniła załącznik do Statutu Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim stanowiący załącznik do uchwały nr XVII/126/19 Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z 21 listopada 2019 r. w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa:

1. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez brak skierowania założeń lub projektu zaskarżonej uchwały do organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2232 ze zm.);

2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. przez brak uzasadnienia uchwały w zakresie sposobu zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia po likwidacji Szpitala przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim oraz istotnym ograniczeniu działalności Przychodni Specjalistycznej w Piotrkowie Trybunalskim w odniesieniu do świadczeń zdrowotnych w zakresie ginekologia i położnictwo, noworodki oraz pediatria, w rodzaju lecznictwo szpitalne i ambulatoryjne;

3. art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej przez usunięcie ze struktury organizacyjnej Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim wszystkich świadczeń zdrowotnych, które odpowiadają nazwie podmiotu leczniczego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z analizy wprowadzanych zmian w strukturze organizacyjnej oraz z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że likwiduje się jednostki organizacyjne Powiatowego Centrum Matki i Dziecka realizujące do tej pory świadczenia lecznicze w zakresie ginekologia i położnictwo, noworodki oraz pediatria. Ze struktury organizacyjnej Powiatowego Centrum Matki i Dziecka usuwa się: 1) zakład leczniczy – Szpital [...] ul. [...] – w całości wraz z jednostkami organizacyjnymi: oddział położniczo-ginekologiczny, oddział noworodków, oddział dziecięcy, blok operacyjny, izba przyjęć, izba przyjęć dziecięca, dział farmacji szpitalnej, sterylizatornia; 2) z Przychodni Specjalistycznej: poradnię położniczo-ginekologiczną i chorób piersi, gabinet diagnostyczno-zabiegowy poradni położniczo-ginekologicznej i chorób piersi, poradnię patologii noworodka, szkołę rodzenia. Przedmiot uchwały niewątpliwie dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym, gdyż szpital przy ul. [...] jest jedynym zakładem leczniczym na terenie powiatu piotrkowskiego i na terenie miasta P. realizującym świadczenia zdrowotne w rodzaju lecznictwa szpitalnego w zakresie ginekologia i położnictwo, noworodki oraz pediatria. Starosta Powiatu Piotrkowskiego z piśmie z 15 listopada 2022 r. wyjaśnił, że wystąpił do związków zawodowych działających przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim o wydanie opinii do projektu uchwały. W załączeniu przesłał opinię związków zawodowych z 11 października 2022 r. Opinia została podpisana przez Zakładową Organizację Związkową Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" Komisja Zakładowa przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim oraz Związek Zawodowy Pracowników Ochrony Zdrowia przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim. W opinii związków zawodowych ograniczenie działalności Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w zakresie szpitalnictwa przez likwidację oddziału położniczo-ginekologicznego, noworodków i pediatrii nie daje gwarancji dalszego zabezpieczenia świadczeń szpitalnych dla mieszkańców miasta Piotrkowa Trybunalskiego i powiatu. Jednocześnie stanowi niebezpieczeństwo utraty miejsc pracy dla wielu pracowników, dla których szpital jest jedynym źródłem utrzymania. Za reprezentatywne organizacje związkowe należy uznać NSZZ "Solidarność", OPZZ i FZZ. Opinia z 11 października 2022 r. nie zawiera wskazania, że została sporządzona przez reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i nie jest równoznaczna z opinią reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Brak uzasadnienia może powodować, że uchwała narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Uchwała zmieniająca strukturę organizacyjną Powiatowego Centrum Matki i Dziecka dotyka materii zadań własnych powiatu określnych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. Dotyczy zaspokajania podstawowych potrzeb wspólnoty samorządowej o ponadgminnym charakterze w zakresie ochrony i promocji zdrowia.

Z art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej wynika zasada, że nazwa podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą musi odpowiadać rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych. Tymczasem na skutek wprowadzanych zaskarżoną uchwałą zmian w strukturze organizacyjnej Powiatowe Centrum Matki i Dziecka ma przestać udzielać specjalistycznych świadczeń zdrowotnych w zakresie pomocy medycznej matce i dziecku, w rodzaju lecznictwo szpitalne i ambulatoryjne. Tym samym nazwa podmiotu leczniczego nie będzie odpowiadać nazwie i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych. Zdaniem skarżącego usunięcie ze struktury organizacyjnej Powiatowego Centrum Matki i Dziecka wszystkich świadczeń zdrowotnych, które odpowiadają nazwie tego podmiotu leczniczego, bez jednoczesnej zmiany nazwy, stanowiło naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, strony skarżącej w przypadku uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych należy wywieść prawo a nie obowiązek uzyskania opinii organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Starosta Powiatu Piotrkowskiego w piśmie z 15 listopada 2022 r. informował Wojewodę Łódzkiego, że wystąpił do wszystkich związków zawodowych działających przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim, w tym do NSZZ "Solidarność". 11 października 2022 r. wpłynęła opinia wszystkich związków zawodowych funkcjonujących przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim.

Powiat nie jest odpowiedzialny za "zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia" po likwidacji Szpitala przy ul. [...]. W uchwale nie znajduje się uzasadnienie w zakresie przejęcia świadczeń Powiatowego Centrum Matki i Dziecka, bowiem to nie jest zadanie powiatu. Takie zadanie nie leży w jego ustawowych kompetencjach (obowiązkach). Wśród ustawowo wskazanych zadań nie znajduje się wprost obowiązek prowadzenia szpitala. Na powiaty nałożono zadania z zakresu ochrony i promocji zdrowia. Z art. 6 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej wynika, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Jest to zatem uprawnienie a nie obowiązek. Żaden przepis szczególny nie przewiduje obowiązku zapewnienia/prowadzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Tworzenie przez jednostki samorządu terytorialnego podmiotów leczniczych w formie jednostek budżetowych należy do ich zadań własnych o charakterze dobrowolnym. Samorządy mogą, na podstawie art. 114-115 ustawy o działalności leczniczej, przekazywać środki finansowe podmiotom wykonującym działalność leczniczą. Jest to ich uprawnienie a nie obowiązek. Powiatowe Centrum Matki i Dziecka jest szpitalem zadłużonym. Zakończenie prowadzenia części jego działalności jest konieczne. Powiat nie ma obowiązków finansowania działalności samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej działających na terenie powiatu. Tym samym nie ma obowiązku utrzymywania (dofinansowania) zadłużonego szpitala, aby uniknąć likwidacji poszczególnych komórek organizacyjnych. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim opierała się na deklaracji Samorządu Województwa Łódzkiego, zawartej w piśmie z 30 sierpnia 2022 r., co do przejęcia świadczeń szpitalnych z zakresu ginekologii, położnictwa, neonatologii i pediatrii przez drugi piotrkowski szpital, tj. Samodzielny Szpital Wojewódzki im. M. Kopernika w Piotrkowie Trybunalskim w trybie zmiany statutu z art. 42 ustawy o działalności leczniczej. Brak uzasadnienia uchwały wynika z faktu, że świadczenia w zakresie ginekologii, położnictwa, neonatologii i pediatrii będą kontynuowane przez podmiot wyłoniony w ramach konkursu ogłoszonego przez NFZ. To do NFZ należy zapewnienie świadczeń medycznych na danym terenie. Trwają negocjacje z Zarządem Województwa Łódzkiego w zakresie przekazania świadczeń. Z uwagi na niepewność co do ostatecznego porozumienia się pozostawiono obecną nazwę. Dopiero po zawarciu porozumienia z Zarządem Województwa Łódzkiego i rozstrzygnięciu konkursu przez NFZ na rzecz nowego podmiotu, można będzie mówić o ostatecznych zmianach organizacyjnych. W przypadku nierozstrzygnięcia konkursu przez NFZ, nie można wykluczyć sytuacji, że po rozmowach z NFZ i przedstawieniu nowych korzystniejszych warunków Powiat Piotrkowski zdecyduje się na kontynuowania świadczeń przez obecny podmiot, tj. Powiatowe Centrum Matki i Dziecka. W przypadku rozstrzygnięcia konkursu przez NFZ i wyłonieniu nowego podmiotu dyrektor Powiatowego Centrum Matki i Dziecka będzie zobligowany do przedstawienia planu naprawczego wskazującego nowe kierunki dalszej działalności i dostosowanie nazwy do docelowej struktury organizacyjnej, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi planowanych do udzielania świadczeń zdrowotnych. Zmiana nazwy SPZOZ nie jest elementem obligatoryjnym uchwały o zmianie statutu w zakresie funkcjonowania komórek organizacyjnych. Zmiana nazwy SPZOZ może nastąpić późniejszą uchwałą. Nie jest to istotne naruszenie prawa. Uchwała w przedmiocie zmiany statutu nie była związana ze zmianą nazwy, tylko z ograniczeniem działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub na akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu lub uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa o samorządzie powiatowym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

W przepisach ustawy o samorządzie powiatowym mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. wyroki WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/12 i z 10 lutego 2021 r., II SA/Łd 246/20).

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do tak pojmowanego istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały jest to, czy przed jej podjęciem rada powiatu w sposób prawidłowy dopełniła obowiązków, o których mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W myśl art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii.

Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Zmiana statutu Powiatowego Centrum Matki i Dziecka polegająca na usunięciu z jego struktury szeregu jednostek i komórek organizacyjnych, tj. Szpitala Piotrków Trybunalski ul. [...]: oddziału położniczo-ginekologicznego, oddziału noworodków, oddziału dziecięcego, bloku operacyjnego, izby przyjęć, izby przyjęć dziecięcej, działu farmacji szpitalnej, sterylizatornii, z Przychodni Specjalistycznej: poradni położniczo-ginekologicznej i chorób piersi P. ul. [...] gabinetu diagnostyczno-zabiegowego poradni położniczo-ginekologicznej i chorób piersi P. ul [...], poradni patologii noworodka P. al.[...], szkoły rodzenia P. al. [...] w związku z ograniczeniem działalności, jako dotycząca praw i interesów zawodowych pracowników dotychczas zatrudnionych w Powiatowym Centrum Matki i Dziecka, niewątpliwie mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Organy państwowe, samorządu terytorialnego i pracodawcy obowiązani są traktować jednakowo wszystkie związki zawodowe (art. 1 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe reprezentują osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6 (osoby wykonujące pracę zarobkową, emerytów, rencistów, bezrobotnych, wolontariuszy, stażystów, inne osoby, które świadczą osobiście pracę bez wynagrodzenia, osoby skierowane do pracodawców w celu odbycia służby zastępczej, funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ustawy o związkach zawodowych).

Ustawa o związkach zawodowych wprowadza zatem sformalizowany i zakreślony przez dokładnie określone terminy tryb konsultacji aktów prawnych związanych z działalnością związków zawodowych. Celem tak skonstruowanego trybu konsultacyjnego jest zapewnienie, aby związki zawodowe pełniące ważną rolę w ochronie praw pracowniczych miały zapewniony realny wpływ na proces legislacyjny związany z uchwalaniem aktów prawnych dotyczących pracowników, a jednocześnie miały możliwość kontroli na ile organy władzy publicznej wykonały ciążący na nich obowiązek konsultacyjny.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe mają prawo oczekiwać uprzedniego przedłożenia im projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych, odnosi się do tych, które dotyczą określonego przedmiotu a nie jest uzależniony od tego, czy bezpośrednio dotyczy członków związku zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2019 r., I OSK 1435/17).

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym (uchwałodawczym) jest regulowany ustawowo, to pominięcie związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały, czy też ograniczenie realizacji tego udziału (na przykład poprzez skrócenie przewidzianego przez ustawę terminu na przedłożenie opinii) stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa. Ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały trzeba także wyróżnić konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności danego aktu (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, publ. ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz. 2).

Podstawowym zagadnieniem jest zatem prawidłowe ustalenie podmiotu uprawnionego do wyrażenia opinii. Na organie ciąży obowiązek dochowania procedury z art. 19 ust. 1-3 ustawy o związkach zawodowych. Z uwagi na spór, jaki powstał w sprawie, należy wskazać, że art. 19 ust. 1-3 ustawy o związkach zawodowych wymaga zaopiniowania projektu aktu prawnego przez reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o radzie Dialogu Społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2017 r., IV SA/Wr 397/17; wyrok WSA w Białymstoku z 9 grudnia 2021 r., II SA/Bk 807/21).

Z art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego wynika, że za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

W aktualnym stanie prawnym stwierdzenia reprezentatywności organizacji związkowej dokonuje Sąd Okręgowy w Warszawie (art. 25 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego).

Tryb opiniowania projektu uchwały należy uznać za wyczerpany, jeżeli przed jej podjęciem reprezentatywne organizacje związkowe przedstawią swoje stanowisko w sprawie w terminie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych bądź z przysługującego im prawa nie skorzystają.

Z akt sprawy wynika tymczasem jedynie, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Starosta Powiatu Piotrkowskiego zwrócił się o wydanie opinii do związków zawodowych działających przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim. W piśmie z 11 października 2022 r. Zakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" Komisja Zakładowa przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim oraz Związek Zawodowy Pracowników Ochrony Zdrowia przy Powiatowym Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziły, że ograniczenie działalności Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w zakresie szpitalnictwa przez likwidację oddziału położniczo-ginekologicznego, noworodków i pediatrii nie daje gwarancji dalszego zabezpieczenia świadczeń szpitalnych dla mieszkańców miasta Piotrkowa Trybunalskiego i powiatu, a jednocześnie stanowi niebezpieczeństwo utraty miejsc pracy dla wielu pracowników, dla których szpital jest jedynym źródłem utrzymania. Z akt sprawy nie wynika, aby wyżej wymienione organizacje związkowe wchodziły w skład struktur związków zawodowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego.

Zakładowe związki zawodowe, jeżeli stanowią jednostkę organizacyjną związków zawodowych reprezentatywnych, mogą uprawnienie do opiniowania projektów aktów prawnych wywodzić wyłącznie z upoważnienia udzielonego przez podmiot uprawniony do reprezentacji zgodnie ze statutem tych organizacji. Jeżeli zatem zakładowy związek zawodowy stanowi część związku zawodowego reprezentatywnego, to aby zrealizować tryb opiniowania z art. 19 ust. 1-3 ustawy o związkach zawodowych należałoby uzyskać upoważnienie do opiniowania zgodnie z ze statutem tych organizacji, jeżeli ich statut w ogóle przewiduje możliwość udzielenia takiego upoważnienia. Podkreślić przy tym należy, że ewentualne upoważnienie do wyrażenia opinii powinno istnieć w dacie opiniowania, co powinno zostać wykazane. Organ, od którego wymaga się dochowania trybu opiniodawczego, powinien fakt istnienia tego upoważnienia ustalić (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., I OSK 714/14). W aktach przedstawionych sądowi takich dokumentów brakuje.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały podnieść należy, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę obowiązku uzasadniania uchwał. Wartość normatywną mają wyłącznie normy w nich zamieszczone, a nie uzasadnienia, które mają wyłącznie wartość informacyjną. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wada w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały nie może być uznana w każdym przypadku jako wada istotna. Jeżeli bowiem motywy działania uchwałodawcy są w pełni możliwe do odkodowania z treści uchwalonego aktu, a także dokumentacji towarzyszącej procesowi jego uchwalania, zasadniczy cel, dla których uchwała miałaby zostać zaopatrzona w pisemne uzasadnienie, zostaje spełniony. Dopuszcza się nawet, aby odpowiedź na skargę mogła stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy (por. wyroki NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1634/19; z 15 stycznia 2023 r., II GSK 1185/22). W rozpoznawanej sprawie zarówno projekt zaskarżonej uchwały, jak i jego uzasadnienie, a także dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują powody, którymi kierował się organ ją podejmując. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w odpowiedzi na skargę zasadnie wskazano na wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. zadanie powiatu promocji i ochrony zdrowia oraz określone w art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 114-115 ustawy o działalności leczniczej uprawnienie, a nie obowiązek, utworzenia i prowadzenia podmiotu leczniczego oraz finansowania działalności podmiotu leczniczego.

Jednocześnie sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12, w myśl którego uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej jest aktem prawa miejscowego. Podobny pogląd wyrażono w doktrynie (vide: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; M. Dercz (w:) M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42). Regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a więc m.in. w statucie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej – określa się: nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przy podejmowaniu uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zmiany w organizacji Powiatowego Centrum Matki i Dziecka w Piotrkowie Trybunalskim wprowadzone zaskarżoną uchwałą polegające na usunięciu z jego struktury jednostek i komórek organizacyjnych związanych i powszechnie kojarzonych z opieką nad matką i dzieckiem, tj. Szpitala P. ul. [...]: oddziału położniczo-ginekologicznego, oddziału noworodków, oddziału dziecięcego, izby przyjęć dziecięcej, z Przychodni Specjalistycznej: poradni położniczo-ginekologicznej i chorób piersi P. ul. [...], gabinetu diagnostyczno-zabiegowego poradni położniczo-ginekologicznej i chorób piersi P. ul. [...], poradni patologii noworodka P. al. [...], szkoły rodzenia P. al.[...], spowodowały, że pozostawiona dotychczasowa nazwa "Powiatowe Centrum Matki i Dziecka" przestała odpowiadać rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych. W tym stanie faktycznym zaniechanie to uznać należy za istotnie naruszające art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

d.j.