Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 603/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. O. w V., B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 210/20 w sprawie ze skargi A. T. O. w V., B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 listopada 2019 r. nr BP.501.2021.2019.0993.DL1.9604 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. T. O. w V. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt. VI SA/Wa 210/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. O. z siedzibą w V., B. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ odwoławczy") z dnia 14 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78, 80, 81a, 107 i 138 ust. 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że:

- organ podjął wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że kierowca używał kart innych kierowców, w przypadku gdy doszło do bezpodstawnego oddalenia wniosku dowodowego strony zmierzającego do wyjaśniania uzasadnionych wątpliwości i rozbieżności w zakresie twierdzeń kierowcy i organu, a stronie uniemożliwiono przeprowadzenia dowodu przeciwnego w ramach jej podstawowych praw konstytucyjnych jak również całkowicie pominięto oświadczenia kontrolowanego kierowcy, co doprowadziło do niezgromadzania całego materiału dowodowego w sprawie i błędnego przyjęcia, że kierowca używał kart innych kierowców;

- przyjęcie, iż kierowca przyznał się do używania kart innych kierowców, przyjmując za wiarygodne twierdzenia inspektorów, w przypadku gdy, brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów, mając na uwadze to, iż inspektorzy (niewładający językiem bułgarskim) nie mieli żadnej możliwości porozumienia się z kierowcą (niewładający językiem polskim ani żadnym innym językiem niż bułgarski), co również stoi w sprzeczności z zastrzeżeniem do protokołu złożonym przez kontrolowanego kierowcę oraz złożonym przez niego oświadczeniem, zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego;

- uznanie sądu, iż istotą sporu jest brak znajomości języka umożliwiającego porozumienia się pomiędzy kierowcą a inspektorami;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do kluczowych zarzutów i okoliczności podniesionych przez Skarżącą, co istotnie utrudniło zapoznania się z motywami wydania wyroku przez WSA, a w konsekwencji uniemożliwiło poddania wyroku właściwej kontroli instancyjnej.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości - art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa postępowania w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 77, art. 78, art. 81a, art. 107 k.p.a., które to zawierają kilka jednostek redakcyjnych. W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77, art. 78, art. 81a, art. 107 k.p.a. Należy podkreślić, iż informacja ta nie została również wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów.

Zatem fakt, iż skarżąca kasacyjnie w zarzucie oznaczonym pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej nie powołała w części w sposób prawidłowy zarzuconych przepisów, w połączeniu z zasadą związania NSA granicami skargi kasacyjnej, z czego wywodzi się niedopuszczalność uzupełniania czy doprecyzowywania przez ten Sąd zarzutów i "wyręczanie" w ten sposób strony skarżącej kasacyjnie, nie pozwalają na uwzględnienie omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.: art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości protokołu kontroli drogowej. Protokół ten, z uwagi na niemożność późniejszego czynienia ustaleń faktycznych, uznawany jest w judykaturze za dokument urzędowy, mający szczególną moc dowodową. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają jedynie przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Czynności kontrolne nie są elementem postępowania administracyjnego, a ich przeprowadzenie z udziałem pracownika strony, nie władającego dostatecznie językiem polskim, nie wymaga zapewnienia tłumacza, gdyż ustawodawca nie wprowadza takiego wymogu. W niniejszej sprawie kierowca skarżącej kasacyjnie, wykonując sporny w sprawie przewóz, uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Ponadto, z treści protokołu kontroli nie wynika, by zaistniały trudności w porozumieniu się z kierowcą, skutkujące koniecznością sprowadzenia tłumacza.

W tym zakresie należy również odwołać się do przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2021 r. poz. 672). Na mocy art. 4 tej ustawy, język polski jest językiem urzędowym: 1) konstytucyjnych organów państwa; 2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 3) terenowych organów administracji publicznej; 4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych; 5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4. Zatem, kontrolujący nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli pojazdu prowadzonego przez obcojęzycznego kierowcę. Natomiast przedsiębiorcę, na rzecz którego wykonywany jest przewóz, obciążają ewentualne negatywne skutki nieznajomości przez zatrudnionego kierowcę języka kraju, przez którego terytorium dokonuje przewozu. Trzeba także zwrócić uwagę, że kontrola przewozu międzynarodowego pojazdem kierowanym przez obcojęzycznego kierowcę, wykonywana przez upoważnione do tej czynności osoby, nie powinna być zaskoczeniem ani dla przedsiębiorców realizujących przewóz, ani dla kierowców pojazdów, którymi przewóz jest wykonywany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2634/14).

Istotne jest również, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie składa się nie tylko protokołu kontroli, ale również z danych cyfrowych pobranych z tachografu zamontowanego w kontrolowanym pojeździć, karty kierowcy wykonującego przejazd oraz danych z kart kierowców, które zostały znalezione przez inspektorów w kabinie pojazdu w trakcie jej oględzin wraz z protokołem z zatrzymania rzeczy. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że to właśnie okoliczność znalezienia przez kontrolujących, w trakcie oględzin kabiny pojazdu, kart innych kierowców i poddanie analizie danych cyfrowych tachografu, przy uwzględnieniu tych właśnie znalezionych kart innych kierowców pozwoliła na ustalenie, że kierowca używał kart innych kierowców.

Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wobec uzyskania podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego wszystkich koniecznych informacji do rozstrzygnięcia sprawy nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów m.in. przesłuchania inspektorów na okoliczność przyznania się kierowcy do używania kart innych kierowców.

W sprawie nie został również naruszony przepis art. 138 § 2 k.p.a. (mylnie wskazano w petitum skargi art. 138 ust. 2 k.p.a.), w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazany jako wzorzec kontroli art. 138 § 2 k.p.a. nie jest relewantny - Główny Inspektor Transportu Drogowego przepisu tego nie stosował, ani nie miał obowiązku zastosować, wydając decyzję z dnia 14 listopada 2019 r.

Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

W ocenie NSA nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi więc do wniosku, że dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji była kompletna i znalazło to prawidłowy wyraz w uzasadnieniu. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Nie doszło także do uchybienia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga nie została w ogóle przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchyliłby się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Natomiast, zarzut naruszenia art 45 ust 1 Konstytucji RP również nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jak już to zauważono powyżej, nie jest wszak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącej kasacyjnie i domyślanie się jej intencji, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a