Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4255/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 520/20 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 marca 2020 r. nr SKO-4220/8/20 w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kwotę 760 (słownie: siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 520/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: RDOŚ) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 marca 2020 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę

W uzasadnieniu wyroku podano, że postanowieniem z 14 lutego 2020 r. Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku RDOŚ, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z 13 grudnia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z częściami usługowymi, garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, wjazdami na teren nieruchomości, niezbędną infrastrukturą oraz możliwością etapowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. F. w [...]. Organ wskazał, że uprawnienia wynikające z art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej jako: u.o.u.i.ś.) i z ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712, dalej jako: ustawa zmieniająca u.o.u.i.ś.) w stosunku do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie znajdują poparcia w przepisach przejściowych, które należy analizować łącznie. Podano, że RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań.

Na skutek wniesionego zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z 30 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powołując się na treść art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2019 r. i po nowelizacji Kolegium podniosło, że instytucja przewidziana w powyższym przepisie zakłada wykonywanie przez właściwy organ czynności w sytuacjach nadzwyczajnych, a zatem wystąpienia powinny dotyczyć sytuacji oczywistego naruszenia prawa, o czym trudno mówić w przypadku wskazanych przez RDOŚ przesłanek wznowieniowych. Zdaniem Kolegium podstaw do złożenia wniosku o wznowienie nie stanowi art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. z uwzględnieniem treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś., gdyż zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. uprawnienie, na które powołał się żalący, przysługiwało GDOŚ, zaś w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny warunkiem wstąpienia w prawa strony przez GDOŚ w toczących się postępowaniach jest uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji GDOŚ nie zgłosił swego udziału w sprawie, to RDOŚ nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wznowienia postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie RDOŚ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że RDOŚ nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 13 grudnia 2019 r., która stała się ostateczna, gdyż ani GDOŚ, ani RDOŚ nie skierowali w toku postępowania administracyjnego, do właściwego organu, ani organu wyższego stopnia, wystąpienia w sprawie jakichkolwiek nieprawidłowości, w trybie art. 76 u.o.u.i.ś. RDOŚ występował w sprawie jedynie w charakterze organu współdziałającego. Wskazano, że sprawa zakończona decyzją, w której wznowienia postępowania domaga się strona skarżąca, została wszczęta przed wejściem w życie ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś., a w związku z tym znaczenie ma treść przepisów przejściowych, a mianowicie art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. W ocenie WSA z przepisów tych wynika, że w sytuacji, gdy ani przed zmianą właściwości instancyjnej organu ochrony środowiska z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., ani po nowelizacji nie zostało w sprawie skierowane żadne wystąpienie w sprawie nieprawidłowości, to żadnemu z tych organów nie przysługiwało prawo strony. Zdaniem WSA uprawnienie i zobowiązanie GDOŚ/RDOŚ, wynikające z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., należy interpretować w taki sposób, że jest to kompetencja do czuwania nad prawidłowym przebiegiem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz możliwość i nakaz kierowania wystąpień w przypadku stwierdzenia "nieprawidłowości" w toku tego postępowania. Dopiero zatem wystąpienie kreuje uprawnienie danego podmiotu, w sprawach w których go dokonał, do uczestniczenia na prawach strony w danym postępowaniu, w tym np. skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego. Ponadto zdaniem WSA wniosek o wznowienie postępowania zmierza do wszczęcia odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym, a przepis art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., jako przepis szczególny, należy wykładać z uwzględnieniem etapu sprawy administracyjnej dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, jak również tego, jakie działania podjął już RDOŚ w tej sprawie. Jeżeli nie dostrzegł i nie skierował wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw, aby dalsze jego uprawnienia po zakończeniu sprawy utożsamiać z uprawnieniami strony postępowania. RDOŚ może i powinien zatem zasygnalizować dostrzeżone dopiero po zakończeniu postępowania nieprawidłowości właściwemu organowi w drodze wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., ale nie oznacza to obowiązku tego organu podjęcia wszelkich oczekiwanych działań, w tym wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż to od własnej oceny organu właściwego do wznowienia postępowania zależało, czy wskazane w wystąpieniu okoliczności uzasadniają wznowienie postępowania. Gdyby jednak organ, na skutek przedmiotowego wystąpienia, wznowił postępowanie administracyjne, wówczas RDOŚ, z mocy prawa, przysługiwałyby prawa strony we wznowionym postępowaniu, zgodnie z art. 76 ust. 8 u.o.u.i.ś.

W sprawie zgłoszono zdanie odrębne, w którym stwierdzono, że do kwestii związanych z dopuszczalnością złożenia wniosku o wznowienie postępowania winny mieć zastosowanie nowe przepisy z uwzględnieniem treści przepisów przejściowych. Wskazano, że z treści art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. wynika, że co do zasady RDOŚ posiadał w niniejszej sprawie prawo skierowania wystąpienia w rozumieniu art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., zaś wyjaśnienia wymagało, co należy rozumieć przez pojęcie "wystąpienia". Zdaniem sędziego zgłaszającego zdanie odrębne polska procedura administracyjna nie zna takiego instrumentu jak wystąpienie, jednakże pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosku o stwierdzenie nieważności. Zatem wystąpienie może również przyjąć postać wniosku o wznowienie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym, w ocenie sędziego zgłaszającego zdanie odrębne, zaskarżone postanowienie winno podlegać uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł RDOŚ, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., a także z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania i postanowienie utrzymujące to postanowienie w mocy nie odpowiadały prawu;

- art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś, a także z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. poprzez zastosowanie tego przepisu prawa procesowego w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania, a skarga powinna być uwzględniona;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego rozważenia w uzasadnieniu wyroku kwestii dotyczących zastosowania art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu prawa procesowego, co było skutkiem wadliwego przyjęcia, że zachodziły okoliczności odmowy wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i uznanie, że organy administracji publicznej mogły odmówić wszczęcia postępowania ze względu na rzeczony brak przymiotu strony po stronie RDOŚ i że mogły odmówić wznowienia postępowania bez zbadania zaistnienia przyczyn zbadania postępowania, podczas gdy te przyczyny mogą być zbadane tylko na skutek wznowienia postępowania;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu prawa procesowego i uznanie za dopuszczalne odmowy wznowienia postępowania pomimo braku sprawdzenia, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu prawa procesowego i uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego była uzasadniona, podczas gdy z normy procesowej k.p.a. wynika, że dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do zbadania przyczyn wznowieniowych;

- naruszenie art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa wznowienia postępowania była uzasadniona, podczas gdy dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania umożliwia badanie przyczyn co do wznowienia postępowania;

- naruszenie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że RDOŚ nie mógł złożyć w dniu 17 stycznia 2020 r. wniosku o wznowienie postępowania i że nie przysługiwał mu przymiot strony;

- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wystąpienie miało miejsce po wejściu ustawy nowelizującej w życie, podczas gdy ten przepis dotyczy sytuacji, gdy wystąpienie miało miejsce przed wejściem ustawy nowelizującej w życie.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. niedopuszczalny jest pogląd, że wystąpienie zawsze i w każdym przypadku musi być odrębną czynnością procesową o charakterze samodzielnym, która poprzedza inną ewentualną czynność procesową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wystąpienie od razu musi zawierać jakieś żądanie lub stanowisko procesowe RDOŚ. Wskazano, że przyjęcie punktu widzenia zaprezentowanego przez WSA prowadziłoby do sytuacji procesowej, w której RDOŚ musiałby kierować odrębne wystąpienie tylko po to, żeby móc sobie na przyszłość zagwarantować prawo do wniesienia odwołania, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, prawo do wznowienia postępowania, itp. Natomiast nieprawidłowości mogą powstawać na różnych etapach postępowania administracyjnego, przy czym mogą one tkwić w samej decyzji, a zatem do momentu jej wydania mogą nie istnieć powody, aby RDOŚ występował. Błędny jest również pogląd WSA, że przedmiotem wystąpienia nie może być wniosek o wznowienie postępowania, skoro przedmiotem wystąpienia może być żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem zainicjowanie jednego z trybów nadzwyczajnych. Zarzucono również, że organ postępowania nie wznowił, choć mógł tego dokonać z urzędu, co uniemożliwia w istocie zbadanie przesłanek, na które RDOŚ się powołał, a które mogły zaistnieć dopiero z chwilą zakończenia postępowania administracyjnego. Wskazano ponadto, że wystąpienie miało miejsca 17 stycznia 2020 r., a zatem przymiot strony postępowania administracyjnego RDOŚ można było wyprowadzać bezpośrednio z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., bez potrzeby powoływania się na przepisy przejściowe ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. Spółka z o.o. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W skardze kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów, ale nie określono w ramach jakiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 p.p.s.a., zostały one sformułowane. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej koncentrują się na podważeniu stanowiska organów, zaakceptowanego przez WSA, odnośnie do braku uprawnień RDOŚ do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania i uzyskania statusu strony postępowania, a zarzuty te, niezależnie od uznania czy zostały one podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy też zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zasługują na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez starostów, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych lub organów wykonawczych gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stosownie zaś do treści art. 76 ust. 8 u.o.u.i.ś. w razie skierowania ww. wystąpienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak wskazano w wyroku NSA z 10 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 4634/21), instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś jest przejawem nadzorczej roli regionalnego dyrektora ochrony środowiska względem postępowań środowiskowych. Ratio legis rozwiązania wynikającego z tego przepisu sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska. Stylizacja normatywna art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to tylko uprawnienie organu, lecz obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem wystąpienia jest bowiem nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wyraził również pogląd, że instytucja wystąpienia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości jest szersza niż wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w szczególności" oznacza, że wystąpienie może zawierać nie tylko wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "nieprawidłowości", co oznacza, że dąży do objęcia dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. W świetle art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. działania podejmowane przez organ ochrony środowiska powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wybór działania - środka zaskarżenia powinien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd sformułowany w powołanym wyroku NSA, że na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W związku z tym może złożyć skuteczny wniosek o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska WSA, który warunkuje możliwość złożenia przez RDOŚ wniosku o zainicjowanie postępowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, koniecznością uprzedniego podjęcia bliżej nieokreślonej czynności w postaci wystąpienia w toku postępowania toczącego się w trybie zwykłym. Przede wszystkim należy podkreślić, że brak jest przepisów określających, co należy rozumieć pod pojęciem wystąpienia, a zatem brak jest przekonujących argumentów, że takim wystąpieniem nie może być wniosek o wznowienie. Co więcej, sam ustawodawca, w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. wskazuje, że treścią takiego wystąpienia może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem wystąpienie nie ma charakteru abstrakcyjnej czynności. Skoro zaś może zawierać wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, to nie ma powodów, aby twierdzić, że treścią takiego wystąpienia nie może być wniosek o wznowienie postępowania, który także pozwala na zakwestionowanie decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym. Natomiast wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku WSA w sposób nieuprawniony ogranicza uprawnienie RDOŚ do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym także w trybie nieważnościowym, tylko do takich postępowań, w których wcześniej RDOŚ skierował bliżej nieokreślone wystąpienie. Takie ograniczenie nie wynika ani z treści art. 76 u.o.u.i.ś., ani też z żadnego innego przepisu tej ustawy. Z treści art. 76 ust. 3 u.o.u.i.ś. wynika zaś obowiązek wystąpienia ze stosownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1, w przypadku stwierdzenia, że została wydana bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przyjęcie zatem, że skuteczność takiego wniosku byłaby uzależniona od wcześniejszego skierowania przez RDOŚ wystąpienia w postępowaniu zakończonym wydaniem takiej decyzji, pozbawiałaby RDOŚ możliwości wykonywania obowiązków ustawowych.

Natomiast niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o.u.i.o.ś. Wprawdzie WSA powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepisy ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś., w tym na art. 5 ust. 2 tej ustawy, ale nie ten przepis był podstawą oddalenia skargi. Przy czym wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. w ogóle nie ma zastosowania, gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony już po nowelizacji art. 76 ust. 1 u.o.u.i.o.ś., a przed wejściem w życie nowelizacji żaden z organów ochrony środowiska nie kierował wystąpienia w przedmiotowej sprawie.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 marca 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane rozpoznać zażalenie RDOŚ, uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną w zakresie wykładni przepisów prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.