Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 279/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: § 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. T., P. T., I. F., J. F., J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. T. i P. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. F. i J. F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Burmistrz ustalił na rzecz R.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R R.B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie [...], na działkach nr [...]. Opierając się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.), organ wskazał w uzasadnieniu, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią niezabudowane grunty rolne, tereny mieszkaniowe zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, tereny przemysłowe i usługowe. Pod względem funkcji i sposobu zagospodarowania wystepującego w tym rejonie, planowane przedsięwzięcie zostało uznane za dopuszczalne. Wobec spełnienia przez inwestora wszystkich warunków niezbędnych do wydania decyzji, należało ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Na skutek odwołania wniesionego przez Panią I.F., Pana J.F., M.T. P.T., J.M. i J.W. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej w skrócie k.p.a.) uchyliło powyższą decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powodem zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. były następujące uchybienia jakich dopuścił się zdaniem organu odwoławczego organ I instancji:

1) ustalenie, wbrew wymogom określonym w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez organ I instancji warunków zabudowy niezgodnie z wnioskiem strony w zakresie:

- braku określenia w decyzji I instancji ilości kondygnacji budynków, podczas gdy we wniosku podano, że będą to budynki mieszkalne wielorodzinne – 5 kondygnacji w tym parter i 4 piętra,

- określenia w pkt 2.11 decyzji I instancji możliwości budowy zewnętrznych parterowych budynków gospodarczych/komórek lokatorskich z dachem płaskim, których liczba nie może przekroczyć 2 na 1 lokal mieszkalny, a powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku nie może przekroczyć 45 m2 , podczas, gdy inwestor nie zwracał się o ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju budowli,

- określenia w pkt 5.2b dotyczącego obsługi w zakresie komunikacji, wymaganej liczby miejsc parkingowych z wliczeniem w to garaży, podczas gdy z treści wniosku nie wynika, iż planowana inwestycja miałaby obejmować budowę garaży,

2) pominięcie w analizie urbanistycznej wymaganego przez § 4 rozporządzenia parametru dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy, podczas gdy w pkt 2.2 decyzji I instancji wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej działki nr [...], jak na załączniku graficznym do decyzji,

3) brak przedstawienia dowodów w jaki sposób ustalono strony postępowania, gdyż nie wynika to z akt sprawy.

Z uwagi na wymienione uchybienia SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzając, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które znajdują uzasadnienie w prawidłowe w tym zakresie sporządzonej analizie urbanistycznej i są zgodne z treścią wniosku. Za zgodne z prawem Kolegium uznało także określenie niezbędnej liczy miejsc parkingowych w decyzji I instancji.

W wyniku sprzeciwu wniesionego przez M.T. i P.T. powyższa decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1008/21.

W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wyjaśnił, iż w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób nie wystąpił. Z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zostało zobowiązane do uzupełnienia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. materiału dowodowego w sprawie w zakresie określenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej obowiązującej linii zabudowy, wyjaśnienia sposób określenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania administracyjnego oraz wyjaśni zakres wniosku złożonego przez inwestora. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Dnia [...] czerwca 2022 r. SKO na podstawie m.in. art. 136 k.p.a. zleciło Burmistrzowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie poprzez:

1) uzupełnienie sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej do decyzji i ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 1008/21,

2) wezwanie inwestora do doprecyzowania treści wniosku w celu jednoznacznego usunięcia rozbieżności wniosku z decyzją i ustalenia (oświadczenie inwestora) czy określenie warunków zabudowy (parametrów inwestycji) nastąpiło zgodnie z wnioskiem inwestora,

3) przedłożenie aktualnych i podpisanych wypisów z rejestru gruntów w celu ustalenia czy osoby, które zostały dopuszczone do postępowania administracyjnego są stronami tego postępowania,

4) przedłożenie dokumentu potwierdzającego uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji.

Po uzupełnieniu w powyższym zakresie materiału dowodowego sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków dla inwestycji objętej wnioskiem w sprawie poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, a wyniki w/w analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. W celu wykonania analizy wyznaczono obszar wokół terenu objętego wnioskiem, niezbędny do przeprowadzenia analizy i wskazano go na załączniku graficznym do analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, zgodnie z art 52 ust 2 pkt. 1 u.p.z.p. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o promieniu równym 3-krotnej szerokość frontu działki, na której planowana jest zabudowa, tj. 168 m, gdzie szerokość frontu wynosi 56 m, środek okręgu usytuowano w umownym środku terenu inwestycji, tj. w miejscu skrzyżowania się przekątnych prostokąta, którym jest teren inwestycji. Ustalona linia zabudowy ma poparcie w wynikach przeprowadzonej analizy. W analizowanym obszarze wskaźnik zabudowy wynosi 28%, ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy 28 % oscyluje w okolicach maksymalnego wskaźnika, co jest uzasadnione wykazaną w analizie pobliską zabudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wskaźnikach zabudowy powyżej 50%. Średnia szerokość frontów budynków znajdujących w obszarze analizowanym wynosi 14,5m. szerokość elewacji frontowej ustalono dla każdego budynku w wysokości 36 m, ponieważ z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują od strony południowej budynki mieszkalne wielorodzinne, wobec czego ustalenie szerokości elewacji frontowej ustalono dla każdego budynku w wysokości 36 m będzie stanowiło kontynuację istniejącej zabudowy. Wysokość projektowanej zabudowy ustalono w nawiązaniu do istniejących od strony południowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych w wysokości 13,5 m. Z analizy wynika również, że występującymi formami dachów są zróżnicowane: dachy dwuspadowe, wielospadowe i płaskie, zatem płaski układ głównych połaci dachowych o kącie nachylenia do 12° jest kontynuacją form zarejestrowanych w obszarze analizowanym. W toku badania prawidłowo ustalono, że zabudowa projektowana w niczym nie odbiega od zabudowy zastanej w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem przedmiotowa inwestycja stanowić będzie akceptowalne uzupełnienie istniejącej zabudowy.

Spełniony został także wynikający z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wymóg sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Ustosunkowując się do zarzutów strony Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza, której wyniki stanowią załącznik (część tekstowa i graficzna) decyzji oraz uzupełniona dokumentacja przekazana przez organ I instancji do tut Kolegium w dniu 7 września 2022r., wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego, nie było podstaw prawnych dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza przy tym, że inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie, gdyż dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia inwestorskiego. Na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, które toczyć się będzie przed organem nadzoru budowlanego, służby architektoniczno-budowlane, przed wydaniem stosownej decyzji, zobowiązane są sprawdzić rozwiązania projektowe przedłożone wraz z wnioskiem, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym również ochrony interesów osób trzecich, a strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będą mogły podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia. Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, w ocenie Kolegium czyni zadość wymogom prawa. Decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Organ I instancji zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na powyższą decyzję SKO M.T., P.T., I.F., J.F. oraz J.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 1008/21, z których wynikało, że ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uzupełnić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. materiał dowodowy w sprawie w zakresie określenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej obowiązującej linii zabudowy, wyjaśnić sposób określenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania administracyjnego oraz zakres wniosku złożonego przez inwestora;

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 136 § 1 i art. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzedstawianie w uzasadnieniu decyzji wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności brak wyczerpującego odniesienia się do treści uzupełniającej analizy architektoniczno-urbanistycznej z dnia [...] września 2022 r. oraz pisma inwestora z dnia [...] sierpnia 2022 r., co uniemożliwia stwierdzenie jaką moc dowodową organ przyznał tym dowodom i jakie fakty uznał na tej podstawie za udowodnione, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia;

c) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez niezałączenie do zaskarżonej decyzji wyników uzupełniającej analizy architektoniczno-urbanistycznej z dnia [...] września 2022 r., zawierających część tekstową i graficzną;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, pomimo że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym; § 4 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, która nie stanowi kontynuacji linii zabudowy na działce sąsiedniej (nr [...]); § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie przekraczającym wartość średnią tego wskaźnika dla działek z obszaru analizowanego; § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie przekraczającym średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem tolerancji 20%; § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie przekraczającym średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym; art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie zbyt małej ilości miejsc parkingowych w stosunku do potrzeb planowanej zabudowy; art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez określenie w decyzji warunków zabudowy także dla zewnętrznych parterowych budynków gospodarczych/ komórek, pomimo braku wniosku inwestora w tym zakresie, a także nieokreślenie w decyzji ilości kondygnacji dla budynku mieszkalnego, o co inwestor wnioskował;

2) prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast pozostałe strony terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz R.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R R.B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie [...], na działkach nr [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać przede wszystkim należy, iż za nieprawidłowe należało uznać działanie Kolegium, które z jednej strony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło (dnia [...] lipca 2021 r.) decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. stwierdzając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym następnie zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez m.in. uzupełnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej, zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku WSA, natomiast z drugiej strony "sanowało", tzn. utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ową decyzję organu I instancji, którą samo Kolegium uznało swoim wcześniejszym rozstrzygnięciem za błędną Jednocześnie, po załączeniu do akt sprawy uzupełnionej analizy z dnia [...] września 2022 r. (k. 131 akt administracyjnych) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy, nadto decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność pod względem formalnym jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Innymi słowy, pomimo zlecenia sporządzenia uzupełnionej analizy urbanistycznej, Kolegium zaakceptowało w istocie analizę w pierwotnej jej wersji, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.

Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna decyzji jest więc jej integralną częścią, podobnie zresztą jak jej załącznik w postaci wyników analizy.

Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r. II OSK 1141/11).

Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, oznacza to, że załączniki te obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie i nie nasuwa wątpliwości (por. wyroki WSA w Łodzi z 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, z 6 lipca 2010 r., II SA/Łd 375/10 i z 14 grudnia 2010 r., II SA/Łd 1198/10, WSA w Olsztynie z 10 czerwca 2021 r., II SA/Ol 247/21, WSA w Krakowie z 23 października 2007 r., II SA/Kr 289/05, WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 kwietnia 2007 r., II SA/Go 73/07, WSA w Kielcach z 20 maja 2010 r., II SA/Ke 192/10). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, iż nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia decyzji zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Jednakże w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Wskazuje się nawet, iż brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, z 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07,). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, iż brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie sporządzona na zlecenie SKO, wydane w trybie art. 136 § 1 k.p.a., uzupełniona analiza urbanistyczna z dnia [...] września 2022 r. (k. 131 akt administracyjnych), jednakże wbrew regulacji § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie tylko nie została ona wskazana jako załącznik do zaskarżonej decyzji (zarówno jej część tekstowa jak i graficzna), ale nie została ona również podpisana przez członków tego organu, tworzących skład orzekający w niniejszej sprawie. Kolegium przywołało wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt jej sporządzenia, jednakże jednocześnie – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z treści zaskarżonej decyzji Kolegium nie wynika więc jednoznacznie, która analiza urbanistyczna stanowiła w istocie podstawę orzeczenia organu odwoławczego – pierwotna załączona do decyzji Burmistrza, czy też uzupełniona z dnia [...] września 2023 r. Z tej przyczyny nie jest możliwe jednoznaczne zweryfikowanie poprawności ustaleń organu zawartych w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jednak, jak już wcześniej wskazano, skoro Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r., dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania (którego to naruszenia nie zakwestionował WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 10 lutego 2022 r., II SA/Go 1008/21), to po wydaniu owego wyroku uchylającego decyzję Kolegium i zawierającego wskazanie, że po uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium powinno wydać decyzję co do meritum sprawy, w wyniku ponownego jej rozpoznania powinna w istocie zapaść decyzja reformatoryjna w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej decyzji ilości kondygnacji dla budynku mieszkalnego wskazać należy, iż Kolegium ustaliło wysokość projektowanej zabudowy, w nawiązaniu do istniejących od strony południowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych w wysokości 13,5 m. Przede wszystkim czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 marca 2021 r., II SA/Po 494/20). Stąd też określenie parametru zabudowy, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., powinno następować przy użyciu pojęcia, o którym mowa w tym przepisie. Niezależnie jednak od tej kwestii, skoro w analizie urbanistycznej wysokość górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji, jako jeden z parametrów nowej zabudowy, przybrała postać konkretnej wielkości, to bez istotnego znaczenia dla zgodności decyzji z prawem pozostaje dookreślenie jej liczbą kondygnacji. Wiążące dla ewentualnego procesu budowlanego jest bowiem określenie wysokości w metrach. Przyjęta maksymalna wysokość pozwala na budowę budynku o określonej liczbie kondygnacji, biorąc pod uwagę technologię wykonania i konieczność zachowania wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2994/15). Z treści § 7 omawianego rozporządzenia nie wynika wprost konieczność określenia liczby kondygnacji planowanego budynku (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 1791/11, wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2013 r., II SA/Po 394/13). Określenie liczby kondygnacji nie byłoby błędem, jednakże z treści przywołanego przepisu nie wynika, aby przy ustaleniu gabarytów i formy architektonicznej istniał taki obowiązek (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 stycznia 2007 r., II SA/Go 589/06).

Odnosząc się do zarzutu ustalenia zbyt małej ilości miejsc parkingowych w stosunku do potrzeb planowanej zabudowy wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przepisy prawa nie określają minimalnej liczby miejsc postojowych dla danej inwestycji. Niemniej jednak decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalać ten parametr sposobu zagospodarowania działki inwestora. Nie można bowiem pozostawić określenia liczby miejsc parkingowych wyłącznie do rozstrzygnięcia na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem kwestia ta powinna być już przesądzona w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wskazuje, iż ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury zapisuje się w szczególności przez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych. Prawodawca przewidział w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wynika przy tym z § 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jednakże interpretacja § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie powinna zarazem prowadzić do niedozwolonej ingerencji organu wydającego decyzję z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy nie musi bowiem określać dokładnej liczby miejsc postojowych. Wymieniony akt administracyjny zmierza bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na danym terenie może powstać zabudowa o określonych cechach. Ponadto, co najistotniejsze dla niezasadności omawianego zarzutu, przepis art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08, wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 1185/13).

Z kolei odnosząc się do zarzutu określenia w decyzji warunków zabudowy także dla zewnętrznych parterowych budynków gospodarczych/komórek, pomimo braku wniosku inwestora w tym zakresie, wskazać należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia [...] sierpnia 2022 r., w którym sprecyzował on swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż dotyczy on budowy "dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budynków gospodarczych/komórek lokatorskich".

Ocena pozostałych zarzutów skargi byłaby w ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy przedwczesna, z uwagi na omówiony wyżej fakt, iż zaskarżona decyzja SKO z jednej strony nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – co samo w sobie stanowi istotne naruszenie prawa), załączonej do akt sprawy w trybie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., z drugiej natomiast strony w uzasadnieniu tej decyzji Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, oparte na wcześniejszej wersji tej analizy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika więc, która w istocie wersja analizy urbanistycznej stanowiła podstawę orzekania przez organ odwoławczy.

Powyższe uchybienie (wraz z sygnalizowaną wcześniej kwestią wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 zamiast pkt 2 k.p.a.) jest równoznaczne z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 153 p.p.s.a. polegającym na nie zrealizowaniu w pełnym zakresie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 1008/21. W konsekwencji zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. należało uchylić na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i.c p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Dodać przy tym należy, iż badając zgodność z prawem decyzji Kolegium wydanej co do istoty sprawy, Sąd nie był już ograniczony regulacją art. 64e p.p.s.a., przez co nie było przeszkód do zastosowania art. 135 p.p.s.a. W wyniku uprawomocnienia się niniejszego wyroku sprawa "wróci" na etap postępowania przed organem I instancji, przy czym w pierwszej kolejności to ten organ będzie zobowiązany do ponownego wydania decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., z dochowaniem wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., m.in. jego § 9, tak by nie było wątpliwości, która wersja analizy urbanistycznej stanowiła podstawę orzekania przez organ (art. 153 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w pkt II, III oraz IV sentencji wyroku znajdują oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), przy czym w przypadku pkt II oraz III sentencji wyroku zastosowanie znalazł również art. 202 § 2 p.p.s.a.