Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2849/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 528/22 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 11 maja 2022 r., nr 6/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 528/22 oddalił skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 11 maja 2022 r., nr 6/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 lutego 2022 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [....] zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udzielenia zanonimizowanej informacji w zakresie kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu Okręgowego w Ł. zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego na dzień 2 stycznia 2022 r. w formie tabelarycznej, z podaniem wysokości wynagrodzenia zasadniczego w przeliczeniu na pełny etat wszystkich pracowników w tej grupie zawodowej, wskazanych pojedynczo (imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem).

W dniu 22 lutego 2022 r. wnioskodawcy udzielono informacji obejmującej wykaz pracowników zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego na dzień 2 stycznia 2022 r. w formie tabelarycznej wskazanych pojedynczo, przy czym imiona i nazwiska zostały zastąpione kolejnymi numerami, zaś w pozycji "wysokość wynagrodzenia zasadniczego w przeliczeniu na pełny etat" wskazano: "Nie podano wysokości wynagrodzenia zasadniczego z uwagi na możliwość identyfikacji pracownika. Średnie wynagrodzenie zasadnicze: 4677,43 zł".

Pismem z dnia 24 lutego 2022 r. wnioskodawca zwrócił się o wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, celem wniesienia odwołania w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. Prezes Sądu Okręgowego w Ł., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia 8 lutego 2022 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy, zgodnie z zapisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia danych o wysokości wynagrodzeń zasadniczych danej grupy pracowników sądu mieści się co prawda w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej, jednakże jej udostępnienie jest możliwe pod warunkiem, że nie zachodzą przesłanki ograniczenia ustawowego opisanego w art. 5 cytowanej ustawy, tj. prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przedmiotowym przypadku danymi mieszczącymi się w sferze prywatności osób fizycznych, tj. osób zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego jest wysokość wynagrodzenia zasadniczego. Wobec faktu, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego osób zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Okręgowym w Ł. obejmuje wyłącznie dwie kwoty, z których pierwsza dotyczy osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony, a druga - osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony - nie może budzić wątpliwości, że ujawnienie tychże danych kwotowych rodziłoby oczywiste i istotne ryzyko ujawnienia wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób zatrudnionych w tej grupie zawodowej. W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego w Ł., w przypadku osób zatrudnionych na stanowiskach, na których nie są realizowane funkcje publiczne - tak jak w przypadku osób zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego - informacja o wysokości wynagrodzenia winna zostać przekazana w sposób uniemożliwiający przypisanie płac do poszczególnych osób, co w tym konkretnym przypadku jest niemożliwe. Nie istnieje bowiem ustawowa podstawa do zagwarantowania obywatelom dostępu za wszelką cenę i kosztem prawa do prywatności. Organ I instancji wskazał, iż nieujawnienie samych imion i nazwisk poszczególnych asystentów sędziego nie prowadzi do uniemożliwienia pozyskania informacji o danych dotyczących wynagrodzeń konkretnych osób, a skoro celu zabezpieczenia w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych - organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi zobowiązanemu.

Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. decyzją z dnia 11 maja 2022 r., nr AV.0144.77.2022 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ujawnienie jakiejkolwiek okoliczności mogącej konkretyzować daną osobę, narusza sferę jej życia prywatnego. Takie działanie pozostaje w opozycji w szczególności do przepisu art. 23 Kodeksu cywilnego, a także przepisu art. 47 Konstytucji RP. Stanowiłoby ono naruszenie nie tylko przywołanych wyżej norm, ale przede wszystkim przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szeroki zakres udostępniania informacji publicznych nie może wkraczać w sferę prywatności. Już z samego określenia pojęcia "informacja publiczna" wynika, że odnosi się ono wyłącznie do życia publicznego, a nie prywatnego. Udostępnienie zatem informacji nie mających charakteru publicznego wykraczałoby poza zakres ustawy i naruszało prawa jednostki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W związku z powyższym, żądanie wnioskodawcy należy oceniać nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania informacji, ale też przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości, a takim jest prawo do prywatności. W jego opinii udostępnienie informacji publicznej byłoby nadużyciem prawa do informacji. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wszelkie stawiane takim orzeczeniom wymogi, decydujące o ich materialnej i formalnej poprawności. Organ I instancji dokonał bowiem wyważenia kolidujących ze sobą praw podmiotowych, jakimi są prawo do informacji publicznej wnioskodawcy i prawo do prywatności. Przeprowadzona ocena obu tych praw podmiotowych doprowadziła do uznania priorytetu prawa do prywatności, co mieściło się w prerogatywach Prezesa Sądu Okręgowego w Ł.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie faktu, iż strona wnioskowała o zanonimizowane dane, np. w formie tabeli; art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni, w sposób nieadekwatny do wnioskowanych informacji. Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ryzyko ujawnienia wynagrodzeń konkretnych pracowników musi być realne i rzeczywiste. Tymczasem strona wnosiła o udostępnienie danych w formie anonimowego zestawienia, przy czym organ nie skonkretyzował, w jaki sposób doszłoby do naruszenia prawa do prywatności. W ocenie strony, organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie wyjaśnił bowiem, czy sprawa dotyczy osób, które nie pełnią funkcji publicznych. Tymczasem pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ograniczać się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmować każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego strona podniosła, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Sama zaś konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie strony, organ I instancji mógł zatem przedstawić w tabeli wysokość wynagrodzenia bez podawania stanowiska jedno- lub dwuosobowego. W efekcie organy obu instancji w żaden sposób nie przełożyły na stan faktyczny niniejszej sprawy rzekomego zagrożenia ujawnieniem danych konkretnych pracowników. Organy nie zweryfikowały, czy osoby zajmujące wskazane we wniosku stanowiska mają związek z realizacją zadań publicznych i czy ich wynagrodzenia doznają w ogóle w tym zakresie ograniczeń na gruncie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony, organ odwoławczy pominął okoliczność, że w październiku 2019 r. wszedł w życie przepis art. 472 Kodeksu postępowania cywilnego, który daje asystentom sędziów uprawnienie do wydawania zarządzeń w sprawach cywilnych. Przepis ten statuuje z pewnymi ograniczeniami, że w zakresie czynności przewodniczącego, zarządzenia może również wydawać asystent sędziego. Asystent sędziego może mieć ogromny wpływ na to, jakie zapadają rozstrzygnięcia w prowadzonych sprawach lub jakie błędy mogą zostać popełnione. Wskazują na to orzeczenia dyscyplinarne, w których wina sędziego bywa uznawana za mniejszą ze względu na błędy asystenta, a nawet pracownika sekretariatu. Zdaniem strony, za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać osobę, która wykonuje powierzone przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje chociażby pośredni wpływ na treść decyzji o charakterze społecznym. Dane o wynagrodzeniach nie będą podlegać ochronie na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku, gdy nie będzie możliwe wprost, względnie przy zastosowaniu prostych metod identyfikacji, ustalenie tożsamości pracowników.

Strona skarżąca podniosła także, że nie została jej doręczona decyzja zawierająca podpis organu. W korespondencji przesłanej za pośrednictwem operatora pocztowego przekazany został wydruk treści decyzji, z którego wynika, że decyzja została podpisana elektronicznie przez T. S. w dniu 11 maja 2022 r. o godz. 11:58 CEST. Wobec tego skarżąca nie ma możliwości zweryfikowania czy faktycznie podpis taki został złożony pod decyzją, nie jest w stanie zweryfikować jakim rodzajem certyfikatu został opatrzony elektroniczny dokument decyzji. W efekcie strona nie ma pewności co do tego, czy decyzja w ogóle funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym zakresie strona zwróciła się do organu za pośrednictwem ePUAP o przesłanie decyzji opatrzonej certyfikatem na używaną przez nią skrzynkę ePUAP, jednak w tym zakresie od 17 maja 2022 r. organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. Ze względu na ryzyko utraty terminu skarżąca zdecydowała się jednak sporządzić skargę na decyzję.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu nie jest zasadny argument skargi jakoby organy nie podjęły żadnych czynności celem rozpoznania, czy sprawa dotyczy osób, które pełnią funkcję publiczną. Organ wyjaśnił bowiem, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Zgodnie natomiast z wykładnią tego pojęcia dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście, w ocenie Trybunału, nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Organ zaznaczył, że udostępnił informację publiczną w taki sposób, aby zapewnić realizację zasady prawa do prywatności. W dniu 22 lutego 2022 r. wnioskodawcy udzielono bowiem informacji obejmującej wykaz pracowników zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego na dzień 2 stycznia 2022 r. w formie tabelarycznej, wskazanych pojedynczo, przy czym imiona i nazwiska zostały zastąpione kolejnymi numerami, zaś w pozycji "wysokość wynagrodzenia zasadniczego w przeliczeniu na pełny etat" wskazano: "Nie podano wysokości wynagrodzenia zasadniczego z uwagi na możliwość identyfikacji pracownika. Średnie wynagrodzenie zasadnicze: 4677,43 zł".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 528/22 oddalił skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 11 maja 2022 r., nr 6/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił udostępnienia informacji objętej wnioskiem, wskazując w uzasadnieniu, że udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał organ I instancji, żądanie udostępnienia danych o wysokości wynagrodzeń zasadniczych danej grupy pracowników sądu mieści się co prawda w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej, jednakże jej udostępnienie jest możliwe pod warunkiem, że nie zachodzą przesłanki ograniczenia ustawowego opisanego w art. 5 ustawy, tj. prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie danymi mieszczącymi się w sferze prywatności osób fizycznych, tj. osób zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego jest wysokość wynagrodzenia zasadniczego. Argumentacja ta została podzielona przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł., co znalazło swój wyraz w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu I instancji, kwestią sporną w sprawie jest to, czy wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie udostępniania informacji publicznej podlegają ujawnieniu zgodnie z wnioskiem strony.

Analizując charakter informacji publicznej, WSA w Łodzi odniósł się do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną jest więc każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określono katalog spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym katalog informacji podlegających udostępnieniu ma charakter otwarty. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Dostęp do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi konkretyzację tej zasady, wskazując na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jako podstawy ewentualnego ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznej.

W zakresie dostępu do informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników w sferze publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez NSA, zgodnie z którym wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16, publ. CBOSA). Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym nawet w stosunku do pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Dla uznania takich danych za informację publiczną nie ma znaczenia to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz to, czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie wyłącznie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji podniósł, że w sprawie należy rozstrzygnąć kwestię, czy asystent sędziego pełni funkcje publiczne, a w dalszej kolejności, czy podlega ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do tych kwestii WSA w Łodzi wskazał, że zakres obowiązków i zadań asystenta sędziego wynika z przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 z późn. zm.). Zgodnie z art. 155 § 1 tej ustawy, asystent sędziego wykonuje czynności zmierzające do przygotowania spraw sądowych do rozpoznania oraz czynności z zakresu działalności administracyjnej sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2. Stosownie zaś do art. 8 pkt 2 powołanej ustawy działalność administracyjna sądów polega na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3. Szczegółowy zakres czynności asystentów sędziów został uregulowany w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie czynności asystentów sędziów (Dz. U. poz. 1270). Zgodnie z § 2 odpowiednio ust. 1 i 2 tego rozporządzenia na zlecenie sędziego i pod jego kierunkiem asystent sędziego sporządza projekty zarządzeń, orzeczeń lub ich uzasadnień. Na zlecenie sędziego asystent sędziego samodzielnie: 1) dokonuje analizy akt sprawy we wskazanym zakresie; 2) kontroluje stan spraw odroczonych, zawieszonych lub oczekujących na podjęcie czynności przez sędziego albo sąd; 3) zwraca się do osób i instytucji o nadesłanie informacji lub dokumentów niezbędnych do przygotowania sprawy do rozpoznania; 4) sporządza odpowiedzi na pisma niebędące pismami procesowymi; 5) gromadzi, we wskazanym zakresie, orzecznictwo i literaturę przydatne do rozpoznawania spraw lub wykonywania innych zadań powierzonych sędziom w danym wydziale.

Powyższy zakres zadań asystenta sędziego należy ocenić z punktu widzenia wykonywania funkcji publicznych. Jak wskazano w wyroku TK z 20.03.2006 r. (K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Mając na uwadze powyższy pogląd TK, a także przywołane wyżej przepisy i wynikający z nich zakres czynności asystenta sędziego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że asystent sędziego wykonuje zadania związane z realizacją funkcji publicznych, a to z tego powodu, że nie podejmuje on działań o charakterze decyzyjnym czy też władczym.

Słusznie wskazuje skarżący, że zgodnie z art. 472 Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie czynności przewodniczącego zarządzenia może również wydawać asystent sędziego, z wyjątkiem zarządzenia o zwrocie pisma procesowego, w tym pozwu. W każdym przypadku przewodniczący może uchylić lub zmienić zarządzenie asystenta. Wskazana wyżej regulacja, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie pozwala na przyjęcie, że asystent wykonuje zadania związane z realizacją funkcji publicznych. Co więcej, można wskazać inny przepis K.p.c., z treści którego wynikają określone uprawnienia dla asystenta sędziego. Mianowicie, zgodnie z art. 1838 § 4 K.p.c. przewodniczący może wezwać strony do udziału w spotkaniu informacyjnym dotyczącym polubownych metod rozwiązywania sporów, w szczególności mediacji. Spotkanie informacyjne może prowadzić sędzia, referendarz sądowy, urzędnik sądowy, asystent sędziego lub stały mediator. Ale i ten przepis wskazuje, że rola asystenta sędziego sprowadza się do czynności o charakterze pomocniczym i przygotowawczym.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na stanowisko doktryny, zgodnie z którym asystenci sędziów są pracownikami sądów, którzy pełnią funkcję pomocniczą (tak przykładowo: E. Stefańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Tom I. Art. 1-477(16), red. M. Manowska, LEX/el. 2022, art. 472). Uprawnienie asystenta sędziego do wydawania zarządzeń wynikające z art. 472 § 1 K.p.c. obejmuje zarządzenia wzywające do usunięcia braków formalnych i fiskalnych pism procesowych, zarządzenia w zakresie doręczeń, w tym również dotyczących skuteczności doręczeń, zarządzenia o wyznaczeniu terminu rozprawy oraz zarządzenia zmierzające do przygotowania rozprawy. Zarządzenia te mają charakter przygotowawczy, ewentualnie techniczny. Nie można też pominąć, że zarządzenia wydawane przez asystenta winny podlegać następczej kontroli dokonywanej przez sędziego. Co istotne, jak wynika z art. 472 § 1 K.p.c., z zakresu kompetencji asystenta sędziego wyłączone zostało wydawanie zarządzeń o zwrocie pism procesowych, w tym pozwu. Zarządzenie o zwrocie pozwu nie zmierza bowiem do przygotowania sprawy do rozpoznania, lecz jest zarządzeniem kończącym postępowanie w sprawie (zob. E. Stefańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Tom I. Art. 1-477(16), red. M. Manowska, LEX/el. 2022, art. 47(2).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że asystent sędziego może mieć ogromny wpływ na to, jakie zapadają rozstrzygnięcia w prowadzonych sprawach lub jakie błędy mogą zostać popełnione. W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że czynności podejmowane przez asystenta sędziego mają charakter jedynie pomocniczy, co wynika z faktu, że wykonuje on czynności zmierzające do przygotowania spraw sądowych do rozpoznania oraz czynności z zakresu działalności administracyjnej sądów (art. 155 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych), a tym samym nie pełni on funkcji publicznych. Odnosząc się sformułowanego w skardze zarzutu, że organ nie wyjaśnił, czy sprawa dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, to faktycznie organy nie odniosły się szerzej do tej kwestii, jednak dokonana przez organy ocena była prawidłowa. Brak szerszego uzasadnienia w powyższym zakresie może być co najwyżej potraktowany jako uchybienie, które nie miało wpływu na ostateczny kształt wydanego przez organy rozstrzygnięcia.

Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, z czym zgodził się organ II instancji, wysokość wynagrodzenia zasadniczego osób zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Okręgowym w Ł. obejmuje wyłącznie dwie kwoty, z których pierwsza dotyczy osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony, a druga - osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Skoro wysokość wynagrodzenia zasadniczego obejmuje tylko dwie wskazane wyżej kwoty, to, zdaniem Sądu, ujawnienie tychże danych kwotowych rodziłoby oczywiste i istotne ryzyko ujawnienia wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób zatrudnionych w tej grupie zawodowej, gdyż w powyższym przypadku anonimizacja danych osobowych (imion i nazwisk poszczególnych asystentów sędziego) nie wyłącza możliwości pozyskania danych o wynagrodzeniu poszczególnych osób. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ nie skonkretyzował, w jaki sposób doszłoby do naruszenia prywatności, gdyż wskazał, że mogłoby dojść do ujawnienia wysokości wynagrodzenia poszczególnych asystentów sędziów, co naruszałoby ich prawo do prywatności jako osób fizycznych. Powyższe skutkuje tym, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd I instancji, odnosząc się do kwestii doręczenia decyzji zawierającej wydruk treści decyzji, z którego wynika, że decyzja została podpisana elektronicznie przez T. S. dnia 11 maja 2022 r., wskazał, że zgodnie z art. 393 § 1 K.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Stosownie zaś do art. 393 § 2 K.p.a. wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera 1) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść art. 393 § 1 i 2 K.p.a., doręczenie decyzji było skuteczne, gdyż doręczenie w tym wypadku polegało na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. W doręczonej stronie skarżącej w postaci wydruku decyzji znajdują się informacje, że decyzja została podpisana elektronicznie przez organ - Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. ze wskazaniem imienia i nazwiska, a także identyfikator pisma nadawany przez system teleinformatyczny, co oznacza, że zostały spełnione przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 11 maja 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 4 kwietnia 2022 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie:\

I. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż ujawnienie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku (bez wskazywania danych osobowych) narusza prawa do prywatności pracowników, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych z środków publicznych może i powinno być realizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby, a zatem możliwe jest udostępnienie informacji przy powzięciu procedury anonimizacji danych;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż ujawnienie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych narusza prawa do prywatności pracowników, podczas gdy ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego asystentów sędziego nie będzie ograniczone prawem do prywatności, a to z uwagi, iż asystentom sędziów przysługuje wiele dodatkowych składników wynagrodzenia, które podobnie jak samo wynagrodzenie zasadnicze, są określone przez ustawodawcę w sposób szeroki (tzw. widełki płacowe obejmujące szeroki zakres kwot), a zatem samo ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego nie pozwoli na identyfikację konkretnych osób na podstawie otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż ograniczenie żądania informacji ze względu na prywatność pracowników odnosi się również do asystentów sędziego, a to z uwagi na brak wykonywania zadań związanych z realizacją funkcji publicznych oraz wykonywanie jedynie funkcji pomocniczej, podczas gdy pojęcie "osoby pełniące funkcje publiczne" w kontekście art. 5 ust. 2 nie powinno być interpretowane w sposób zawężający, a samo określenie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, czyli o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, bądź łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, dlatego podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 472 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez przyjęcie, iż ograniczenie żądania informacji ze względu na prywatność pracowników odnosi się również do asystentów sędziego z uwagi na wykonywanie jedynie czynności pomocniczych i przygotowawczych, podczas gdy z chwilą wejścia w życie art. 472 dodanego do kodeksu postępowania cywilnego, asystent sędziego uzyskał kompetencje do dokonywania czynności procesowych, a zatem stał się organem postępowania cywilnego. Przepis art. 472 § 1 zd. 1 K.p.c. został sformułowany w taki sposób, jakby asystent czerpał upoważnienie do wydawania zarządzeń należących do kompetencji przewodniczącego bezpośrednio z ustawy, bez potrzeby jakiegokolwiek upoważnienia ze strony przewodniczącego, a nawet bez konsultacji z przewodniczącym, a zatem wykonuje on funkcje publiczne;

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności a ponadto nie znajduje uzasadnienia potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez Prezesa Sądu Apelacyjnego W Ł. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie braku uznania stanowiska asystenta sędziego jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podczas gdy rozumienie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szersze i obejmuje każdego, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich zadań przez władze publiczne;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w postaci braku skonkretyzowania, w jaki sposób doszłoby do naruszenia prywatności, podczas gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób, samo ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego nie pozwoli na identyfikację konkretnych osób na podstawie otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego przy uwzględnieniu pozostałych składników wynagrodzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 i I OSK 796/14 oraz z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18 informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z wniosku Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] wynika, że jej intencją nie było uzyskanie danych personalnych dotyczących konkretnych pracowników - zwróciła się ona bowiem wprost o podanie danych w zanonimizowanej formie. Skarżąca nie zaprzecza, że ochrona danych osobowych (danych identyfikowalnych z daną osobą fizyczną) może w niektórych okolicznościach dopuszczać ograniczenie udostępnienia informacji publicznej, jaką podmiot publiczny ujawniać ma na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba jednak podkreślić, że zidentyfikowanie potrzeby ochrony określonej informacji nie powoduje, że przestaje ona mieć przymiot publiczny. Informacja publiczna może dotyczyć danych chronionych. Będzie ona wówczas nadal informacją publiczną, tyle tylko, że jej udostępnienie będzie mogło zostać ograniczone.

W sprawie istotną kwestią jest ustalenie czy osoba zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego jest bądź też nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szersze i obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16). Dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z aprobowaniem przez Sąd I instancji poglądu organu jakoby wysokość wynagrodzenia zasadniczego pozwalała na identyfikację poszczególnych osób, a to u wagi, iż obejmowałaby tylko dwie wskazane kwoty (wynagrodzenie za pracę w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony oraz na czas określony). Asystentom sędziów przysługuje wiele dodatkowych składników wynagrodzenia, które podobnie jak samo wynagrodzenie zasadnicze, są określone przez ustawodawcę w sposób szeroki (tzw. widełki płacowe obejmujące szeroki zakres kwot). Nie sposób zatem uznać, że żądanie zanonimizowanej informacji o środkach publicznych przeznaczanych wynagrodzenia dla asystentów sędziego uniemożliwia organowi udzielenie informacji publicznej z jednoczesną ochroną prywatności osób zatrudnionych na stanowiskach asystentów sędziego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach obydwu zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji w oddaleniu skargi pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i braku skonkretyzowania przez organ, w jaki sposób doszłoby do naruszenia prywatności, podczas gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób, samo ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego nie pozwoli na identyfikację konkretnych osób na podstawie otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego przy uwzględnieniu pozostałych składników wynagrodzenia.

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W realiach niniejszej sprawy, tj. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, w której stosowanie proceduralnych przepisów k.p.a. jest dopuszczalne ze względu na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wyłącznie na przepisy k.p.a., tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Treść zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczą o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było podważenie stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi o prawidłowości przeprowadzenia - według unormowań zawartych we wskazanych przepisach k.p.a. - postępowania w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. W celu skutecznego sformułowania takiego zarzutu należało zatem wytknąć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który reguluje zakres stosowania przepisów k.p.a. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym uznać należało, że zarzut sformułowany z pominięciem tych przepisów nie mógł skutecznie podważyć ustaleń Sądu I instancji dokonanych w zakresie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że postępowanie kończące się wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., stąd dla stosowania przepisów proceduralnych k.p.a. do spraw kończących się m.in. odmową udostępnienia informacji publicznej konieczne było wprowadzenie przez ustawodawcę unormowań zawartych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.,

Na marginesie, mając na uwadze, że w ramach omawianych zarzutów naruszenia przepisu postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji "art. 77 k.p.a.", dodać należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 77 k.p.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. czterech paragrafów.

W związku z wadliwością omówionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania i tym samym niepodniesieniem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Z kolei w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała w pierwszej kolejności na naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. upatrując naruszenia tego przepisu w jego błędnej wykładni.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Błędna wykładnia tego przepisu polega – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – przede wszystkim na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "ujawnienie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku (bez wskazywania danych osobowych) narusza prawa do prywatności pracowników, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych z środków publicznych może i powinno być realizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby, a zatem możliwe jest udostępnienie informacji przy powzięciu procedury anonimizacji danych", a także na przyjęciu, że "ujawnienie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych narusza prawa do prywatności pracowników, podczas gdy ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego asystentów sędziego nie będzie ograniczone prawem do prywatności, a to z uwagi, iż asystentom sędziów przysługuje wiele dodatkowych składników wynagrodzenia, które podobnie jak samo wynagrodzenie zasadnicze, są określone przez ustawodawcę w sposób szeroki (tzw. widełki płacowe obejmujące szeroki zakres kwot), a zatem samo ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego nie pozwoli na identyfikację konkretnych osób na podstawie otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego".

Tak uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku, bowiem w żadnym miejscu Sąd I instancji nie wyraził przypisywanych mu generalnych twierdzeń mających być wynikiem wykładni tego przepisu, zgodnie z którymi "ujawnienie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku (bez wskazywania danych osobowych) narusza prawa do prywatności pracowników" oraz "ujawnienie wysokości wynagrodzenia na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych narusza prawa do prywatności pracowników". Sąd stwierdził w realiach niniejszej sprawy, a więc w zestawieniu treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze stanem faktycznym tej sprawy, że "wysokość wynagrodzenia zasadniczego osób zatrudnionych na stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Okręgowym w Ł. obejmuje wyłącznie dwie kwoty, z których pierwsza dotyczy osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony, a druga - osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Skoro wysokość wynagrodzenia zasadniczego obejmuje tylko dwie wskazane wyżej kwoty, to, zdaniem Sądu, należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że ujawnienie tychże danych kwotowych rodziłoby oczywiste i istotne ryzyko ujawnienia wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób zatrudnionych w tej grupie zawodowej, gdyż w powyższym przypadku anonimizacja danych osobowych (imion i nazwisk poszczególnych asystentów sędziego) nie wyłącza możliwości pozyskania danych o wynagrodzeniu poszczególnych osób. Zważywszy powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ nie skonkretyzował w jaki sposób doszłoby do naruszenia prywatności, gdyż wskazał, że mogłoby dojść do ujawnienia wysokości wynagrodzenia poszczególnych asystentów sędziów, co naruszałoby ich prawo do prywatności jako osób fizycznych. Powyższe skutkuje tym, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Stanowisko Sądu I instancji nie jest zatem wynikiem błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz wynikiem zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, a zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Również kolejne dwie grupy argumentów odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazują, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni naruszenia tego przepisu w istocie upatruje w niewłaściwym jego zastosowaniu.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, kwestionujące twierdzenie Sądu, że "ograniczenie żądania informacji ze względu na prywatność pracowników odnosi się również do asystentów sędziego, a to z uwagi na "brak wykonywania zadań związanych z realizacją funkcji publicznych oraz wykonywanie jedynie funkcji pomocniczej" oraz "wykonywanie jedynie czynności pomocniczych i przygotowawczych", podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie: 1) "pojęcie "osoby pełniące funkcje publiczne" w kontekście art. 5 ust. 2 nie powinno być interpretowane w sposób zawężający, a samo określenie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, czyli o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, bądź łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, dlatego podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej" oraz 2) "z chwilą wejścia w życie art. 472 dodanego do kodeksu postępowania cywilnego, asystent sędziego uzyskał kompetencje do dokonywania czynności procesowych, a zatem stał się organem postępowania cywilnego. Przepis art. 472 § 1 zd. 1 K.p.c. został sformułowany w taki sposób, jakby asystent czerpał upoważnienie do wydawania zarządzeń należących do kompetencji przewodniczącego bezpośrednio z ustawy, bez potrzeby jakiegokolwiek upoważnienia ze strony przewodniczącego, a nawet bez konsultacji z przewodniczącym, a zatem wykonuje on funkcje publiczne", jest wynikiem odniesienia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" do statusu asystentów sędziego sądu powszechnego ustalanego na podstawie innych niż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przepisów prawa, w tym art. 472 § 1 zdanie 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1550).

Brak podstaw – w świetle treści omawianego zarzutu – do zakwestionowania poprawności wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" dokonanej przez Sąd, skoro wykładnia prezentowana przez stronę skarżącą kasacyjnie jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu. Sąd I instancji na stronie 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Stanowisko Sądu I instancji o podstawie do ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności pracowników, jakimi są asystenci sędziego, nie jest zatem wynikiem błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz rezultatem zastosowania tego przepisu do - opartego na analizie innych przepisów prawa, statusu prawnego asystenta sędziego.

Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich "nieprawidłowe zastosowanie". Podkreślić z naciskiem należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch odrębnych postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Nie może zatem odnieść skutku zarzut błędnej wykładni prawa materialnego poprzez jego "nieprawidłowe zastosowanie".

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.