Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 38/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz sprzeciwiającego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia 13 października 2023 r. nr [...]) o ustaleniu na rzecz M. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr ewid. [...] położonej we W. , gm. W. (budynek oznaczony literą "[...]") i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO opisało stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy W. ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnione są wszystkie przesłanki, o których mowa w treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W dniu 19 grudnia 2022 r. SKO [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydało decyzję nr [...], w której orzekło o uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Następnie organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie i decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy W. ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem ponownie uznając, że spełnione są wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołała się D. M..

W wyniku rozpatrzenia odwołania D. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia 22 maja 2023 r. uchyliło w całości kwestionowane rozstrzygnięcie, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium w powyższej decyzji zasadniczo podzieliło argumentację zawartą w rozstrzygnięciu własnym z dnia 19 grudnia 2022 r.

Decyzją z dnia 13 października 2023 r. nr [...] Wójt Gminy W., po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, ustalił na rzecz M. L. warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem.

Z powyższą decyzją ponownie nie zgodziła się D. M..

Opisaną we wstępie decyzją, rozpatrując sprawę po raz trzeci Kolegium wskazało, że z uwagi na to, że inwestor złożył kilkanaście wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...], parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu organ I instancji powinien ustalać z uwzględnieniem wszystkich przedsięwzięć razem. Punkt odniesienia stanowi stan faktyczny i prawny istniejący w "obszarze analizowanym" i wymaga porównania do tego wszystkich planowanych przedsięwzięć razem: budowy piętnastu budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą. Wszystkie planowane przedsięwzięcia w swej łączności muszą się mieścić w płaszczyźnie przepisów §4, §5, §6, §7, §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśliło, że organ związany jest treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku to organ winien poinformować o tym inwestora i przedstawić treść możliwego do ustalenia w decyzji warunku. Jeśli inwestor nie wyrazi zgody na możliwy do ustalenia w decyzji warunek należy odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium zakwestionowało część graficzną decyzji, mapę stanowiącą załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji, jak i sposób wyznaczenia skali na tych mapach uznając, że nie jest to mapa art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolegium zauważyło, że na mapie nie został zaznaczony "front terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i co za tym idzie nie został ujęty w legendzie mapy.

SKO zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zwracając uwagę że nie zakreślono granic "obszaru analizowanego" w takiej samej odległości z każdej strony od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie przedstawiono przy tym przekonywującej argumentacji na postąpienie w ten sposób.

Ponadto, w odniesieniu do parametrów takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku, geometria dachu (wysokość kalenicy), SKO wskazało, że zostały ustalone przez organ I instancji mimo, że nie znajdują uzasadnienia w wynikach analizy. Parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony bez uwzględnienia tego, że na działce ma powstać kilkanaście innych budynków. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach winien się znajdować materiał dowodowy, w oparciu o który czynione są ustalenia w analizie urbanistycznej, wykazany sposób prowadzenia obliczeń, które prowadzą do ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że we wniosku inwestor nie określił zapotrzebowania energii elektrycznej, wody i ścieków. Pismo od dostawcy energii zdążyło się zdezaktualizować. We wniosku nie określono ilości ścieków, nie określono pojemności zbiornika, jak i brakuje gwarancji odbioru planowanej ilości ścieków przez właściwą jednostkę organizacyjną- dla 15 przedsięwzięć łącznie.

Od powyższej decyzji M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia zastępczo za organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego,

Motywując skargę M. L. wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji nie zawierała błędów, które mogłyby stanowić podstawę do jej uchylenia. Podstawy uchylenia wskazane w skarżonej decyzji SKO nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zarzut względem braku wystarczającej dokładności analizy urbanistycznej jest pozbawiony uzasadnienia, a wymogi względem analizy, wskazywane przez SKO są wręcz niemożliwe do spełnienia - co czyni wykonanie tej decyzji niemożliwym. Uczynienie zadość żądaniom SKO wymagałoby m.in. nieskrępowanego wstępu urbanisty na każdą z działek w obszarze objętym analizą.

W ocenie skarżącego SKO [...] bezpodstawnie nakazuje połączenie toczących się odrębnie postępowań administracyjnych (prowadzonych pod numerami spraw od [...] do [...]) w jedną decyzję i rozpatrzenie ich łącznie. Argumentem wskazywanym przez SKO, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskana dla wszystkich części działki objętych ww. postępowaniami administracyjnymi. Działania Kolegium prowadzą do bezpodstawnego przedłużania i komplikowania postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 grudnia 2023 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy W. z dnia 13 października 2023 r. nr [...]) o ustaleniu na rzecz M. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr ewid. [...] położonej we W. , gm. W. (budynek oznaczony literą "[...]") i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sąd wskazuje, iż względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że – wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy – zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wywiedziony przez M. L. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kontrola decyzji Kolegium doprowadziła Sąd do przekonania, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a.

Kolegium wytknęło organowi I instancji wadliwe sporządzenie analizy i nieprecyzyjne ustalenie parametrów nowej zabudowy. Zakwestionowano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który nie objął wszystkich działek. Kolegium zwróciło uwagę, że na mapach stanowiących załącznik do decyzji (część graficzną i załącznik graficzny) błędnie wyznaczono skalę. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji pobieżnie weryfikował wniosek inwestora, np. względem ustalenia parametrów nowej zabudowy, jak i spełnienia warunku uzbrojenia terenu. Zdaniem Kolegium skoro inwestor planuje budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych to ustalenie parametrów nowej zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich planowanych budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie inwestora powinno być rozpatrywane w całości jako jedna inwestycja.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu należało stwierdzić, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (ustalenia warunków zabudowy przez Wójta Gminy W.). Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że K.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 K.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu drugiej instancji wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Oznacza to również uprawnienie organu II instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy- jeśli stwierdzi, że nie jest możliwe ich ustalenie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17; CBOSA). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Takimi przepisami nie są w szczególności art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z 13.10.2021 r., II OSK 2077/21; CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie doszło do odmiennej oceny w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu wobec kilkukrotnego uchylania decyzji Wójta przez organ odwoławczy oraz uporczywej odmowie zastosowania się do wskazanych przez SKO wytycznych, dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w realiach sprawy jawi się jako nieskuteczne.

Sąd zauważa, że w sprawie zarysowuje się spór co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tak jak chce tego inwestor — dla pojedynczego budynku mieszkalnego (na co przystaje organ I instancji), ze stanowiskiem Kolegium odnoszącym się do konieczności zakwalifikowania planów inwestora jako jednego zamierzenia inwestycyjnego. Ewidentnie więc zapatrywania organu I instancji i organu odwoławczego na plany inwestora (docelowo 80 budynków, na co jak wynika z uzasadnienia Kolegium wskazuje decyzja Burmistrza W. z dnia 10 czerwca 2022 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny ba środowisko – brak decyzji w aktach sprawy) są diametralnie różne. Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno się uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy po raz trzeci sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Jak już wyżej wskazano rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W zaskarżonym, obszernym rozstrzygnięciu Kolegium skupiło się na kwestiach materialnoprawnych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przytoczenie treści przepisów art. 7 k.p.a. i 77 § 1 K.p.a. nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. a więc wykazania jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Takie lakoniczne stwierdzenie, podczas gdy zdecydowana większość decyzji dotyczy kwestii materialnoprawnych, związanych z oceną wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd podkreśla, że stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Idąc dalej, Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18, CBOSA. I tak, wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Wójtem, a Kolegium, które kilkukrotnie już jego decyzje uchylało. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Należy pamiętać, iż zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem.

Sąd podkreśla, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy.

Równocześnie Sąd zauważa, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku).

Rozpoznając niniejszą sprawę powtórnie Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza analizy urbanistycznej. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy załatwiając sprawę.

W tym miejscu podkreślić należy, iż z uwagi na charakter sprzeciwu oraz brak możliwości zaskarżenia niniejszego wyroku przez inwestora, Sąd nie rozstrzygnął istniejącego pomiędzy organem I instancji (a tym samym i Skarżącym), a Kolegium sporu czy parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny być ustalane z uwzględnieniem wszystkich przedsięwzięć razem. Zatem sam fakt uchylenia zaskarżonej decyzji nie oznacza, że Sąd podziela czy też nie stanowisko Skarżącego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu (pkt 2 sentencji wyroku).