Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3255/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 509
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 144/19 w sprawie ze skargi [A] z siedzibą w X. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 grudnia 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.140.2017.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [A] z siedzibą w X. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 144/19, po rozpoznaniu skargi [A] z siedzibą w X., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 grudnia 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.140.2017.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Y. decyzją z 10 kwietnia 2013 r. nr BN.683.28.2012 ustalił odszkodowanie na rzecz [B] w wysokości 278 024,00 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w Y., wydzielonych pod realizację inwestycji drogowej z nieruchomości, będących w użytkowaniu wieczystym [B]

W piśmie z 9 października 2015 r. [A] wystąpiła do Starosty z wnioskiem o przyznanie odsetek w kwocie 62 361,17 zł z tytułu opóźnienia w zapłacie kwoty 278 024 zł przyznanej na rzecz [B] w Y. na mocy decyzji z 10 kwietnia 2013 r.

Decyzją z 29 czerwca 2017 r. Starosta odmówił ustalenia na rzecz [A] odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznanego na rzecz [B] na podstawie ww. decyzji z 10 kwietnia 2013 r. oraz odsetek od odsetek od dnia złożenia wniosku o zapłatę.

Wojewoda Pomorski decyzją z 27 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 54/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 listopada 2017 r.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o przyznanie odsetek, Wojewoda Pomorski, w decyzji z 12 grudnia 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Organ przyjął, że skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznanego na rzecz [B] na mocy decyzji z 10 kwietnia 2013 r., gdyż nie jest podmiotem, któremu w dniu wywłaszczenia przysługiwało prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonej ani też nie jest następcą prawnym takiego podmiotu. Zdaniem organu odwoławczego, uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje wyłącznie osobie, która była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu, w którym nastąpiło wywłaszczenie. Powyższe dotyczy również żądania ustalenia odsetek, które to żądanie ma charakter akcesoryjny w stosunku do żądania odszkodowania. [A] wywodzi swoje prawo z umowy przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r., na mocy której [B] przelała swoją wierzytelność wobec Powiatu Y. na skarżącą. Powyższe dotyczy również żądania ustalenia odsetek, które to żądanie ma charakter akcesoryjny w stosunku do żądania odszkodowania. Natomiast roszczenie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może zgłaszać spadkobierca oraz nabywca spadku po osobie, której prawo wywłaszczono (sukcesja uniwersalna), natomiast nie istnieje taka możliwość w przypadku dokonania przelewu wierzytelności, która ma swoje źródło w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo do nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym (sukcesja singularna).

[A] w X. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wskazała, że gdyby przyjąć, że umowa cesji jest niedopuszczalna, to sąd administracyjny w wyroku z 9 maja 2018 r. dałby wyraz takiemu stanowisku kontrolując legalność decyzji Wojewody z 27 listopada 2017 r. i z urzędu obejmując wszystkie aspekty sprawy. Tymczasem, Sąd nie tylko nie zakwestionował skuteczności cesji, ale nakazał przeprowadzenie ustaleń faktycznych zmierzających do oceny skuteczności potrącenia wierzytelności i daty, kiedy do tego doszło, w takim zakresie w jakim jest to możliwe w ramach postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła też uwagę na fakt, że skuteczność cesji samego odszkodowania potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Y. z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I Co 25/15 o nadaniu klauzuli wykonalności na jej rzecz. Podstawą nadania tej klauzuli była natomiast umowa przelewu wierzytelności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Spółki. Sąd uznał, że spór w sprawie sprowadza się do oceny możliwości dokonania przelewu wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz odsetek za opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania. Sąd przyjął ustalenia organu administracyjnego wskazujące, że skarżąca nabyła wierzytelności wynikające z decyzji odszkodowawczej z 10 kwietnia 2013 r., na podstawie cesji z 30 października 2014 r. (należność główna) oraz przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r. (odsetki). Przy czym Sąd nie podzielił poglądu organu, że "nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym". Ponadto, uznał, że jest związany w tym zakresie stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonym w wyroku z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 54/18 z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Dokonując bowiem oceny charakteru żądania skarżącej z 9 października 2015 r., Sąd ten nie tylko uznał je za dopuszczalne, nie kwestionując możliwości dokonania cesji wierzytelności w zakresie odszkodowania oraz odsetek od tego odszkodowania (umowy cesji zostały bezspornie ujawnione w treści uzasadnienia ww. wyroku w części zawierającej ustalenia faktyczne), ale w konsekwencji tej dopuszczalności – nakazał przeprowadzić dodatkowe ustalenia. Dlatego też, Sąd I instancji orzekający w sprawie, nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W konsekwencji – jak uznał Sąd I instancji - organ odwoławczy, formułując odmienne stanowisko od dotychczasowego (dotyczące niedopuszczalności przelewu wierzytelności w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości), w istotny sposób naruszył art. 153 P.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że kwestie sporne, dotyczące w szczególności samego faktu opóźnienia w zapłacie odsetek, jak również potrącenia wierzytelności, nie zostały w dalszym ciągu wyjaśnione, wbrew wytycznym wynikającym z powołanego wyroku. W dalszym ciągu zatem aktualne jest stanowisko, że organ powinien ustalić w szczególności, czy potrącenie było skuteczne, a jeśli w tym zakresie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, to jednocześnie organ powinien rozważyć, czy okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. W następstwie przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska o niedopuszczalności cesji, organ dokonał wadliwej oceny legitymacji procesowej skarżącej, czego konsekwencją z kolei był brak rozpoznania przez niego istoty sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 128 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 2 i w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 poz. 1025 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez ich błędne zinterpretowanie i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przesłanka ustawowa odnosząca się do "osoby wywłaszczonej" ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy do [A], podczas gdy spółka ta w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. nie ma statusu "osoby wywłaszczonej", gdyż nie mogła skutecznie na gruncie przepisów prawa administracyjnego umową cesji nabyć roszczenia odsetkowego od ustalonego na rzecz [B] odszkodowania, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego z powodu braku legitymacji prawnej wnioskodawcy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, pomimo że nie zaistniały przesłanki do jej uchylenia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca spółka nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Umowa cesji zawarta 30 czerwca 2015 r. pomiędzy [B] jako cedentem a [A] jako cesjonariuszem, dotycząca przelewu wierzytelności wobec Powiatu Y., jest skuteczna jedynie inter partes i nie wywiera skutku erga omnes – to jest skutku wobec organów administracji. [A] nie jest osobą wywłaszczoną w rozumieniu przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów, ponieważ nie jest podmiotem, któremu w dniu wywłaszczenia przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonej. Nie jest też następcą prawnym [B] pod tytułem ogólnym. Wierzytelność odszkodowawcza nie jest roszczeniem cywilnoprawnym, którym uprawniony może rozporządzać ze skutkiem wiążącym dla organu administracji. Wnoszący skargę kasacyjną organ przywołał następnie orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska.

Podsumowując, wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że skoro skarżąca spółka nie mogła skutecznie wejść w prawa strony postępowania, to zasadne było umorzenie postępowania. Odnoszenie się przez organ do pozostałych zarzutów odwołania było zbędne, ponieważ nie miały one znaczenia dla istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [A] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4 050 zł. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Podkreśliła, że organ był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 54/18. Uwzględnienie skargi oraz wydanie wyraźnych wskazań co do konieczności podjęcia przez organ ustaleń faktycznych dotyczących skutecznego złożenia oświadczenia o potrąceniu, przesądziło również kwestię możliwości cesji odszkodowania oraz odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.

W odniesieniu do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to jest art. 128 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 2 i w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 509 K.c., należy wskazać, że w dniu 30 czerwca 2022 r., na skutek przedstawionego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 840/18 przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 1/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o następującej treści:

"1. Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.);

2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego."

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia jest ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy, skutki czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego mogą być źródłem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że jest to możliwe, uzasadnione stałyby się rozważania, czy umowa przelewu wierzytelności może być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w przestrzeni prawa prywatnego relacje prawne budowane są w znacznych obszarach na normach o względnym wiązaniu, mają charakter ekwiwalentny i cechują się swobodą podejmowania czynności prawnych. W prawie prywatnym "stosunki prawne faktycznie istniejące w sferze rzeczywistości powstają, ustają lub ulegają przekształceniu dopiero w wyniku czynności prawnych lub innych analogicznie traktowanych zdarzeń. (...) Natomiast w prawie administracyjnym zachodzą stosunki prawne w pełni skonkretyzowane w sferze rzeczywistości już wtedy, gdy z mocy prawa przedmiotowego administracja publiczna jest uprawniona lub zobowiązana w obliczu określonego stanu faktycznego do działania, któremu jego adresat ma się podporządkować" (J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Zakamycze 2001, s. 26). W przestrzeni prawa administracyjnego jako prawa publicznego, normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administrujących. W konsekwencji nie może być tu mowy o swobodzie podejmowania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117).

W ocenie NSA w omawianej uchwale, o ile zatem w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.

Kolejno NSA wskazał, że przyjęcie, że interes indywidualny dlatego jest "prawny", że znajduje swoje źródło i oparcie w normie prawnej, a specyfika prawa administracyjnego wskazuje, że związki interesu prawnego z normami prawnymi są w tym prawie ściślejsze niż w prawie prywatnym, rodzi dwa zasadnicze pytania istotne z perspektywy przedstawionego zagadnienia prawnego. Pierwszym z nich jest pytanie o charakter normy prawnej czyniący ją zdolną do bycia źródłem interesu prawnego. Drugim jest pytanie o charakter więzi, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny w prawie administracyjnym. Ustalenia wymaga zatem, czy związek ten musi być bezpośredni, wyrażony w normie prawnej lub z niej wynikać, czy może również nawiązywać się za pośrednictwem czynności cywilnoprawnych, czyli czynności opartych na normach prawnych ze sfery prawa cywilnego.

W odpowiedzi na pierwsze z postawionych wyżej pytań, NSA stwierdził, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Źródłem interesu prawnego nie są natomiast normy-zasady.

NSA w przedstawionej szeroko argumentacji nawiązującej do cech interesu prawnego w prawie administracyjnym, wynikających ze specyfiki tej gałęzi prawa, charakteru źródeł tego interesu w przestrzeni prawa administracyjnego determinujących ścisłą więź pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera (uzasadniającą kwalifikowanie interesu indywidualnego jako interesu prawnego w prawie administracyjnym), a także uwzględniającej perspektywę normatywnych podstaw ochrony interesów w prawie administracyjnym, uzasadnił konkluzję, że to materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji i sądami administracyjnymi, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 K.p.a.

W związku z tym, NSA uznał, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 K.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego.

NSA uznał więc, że norma taka nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi bowiem do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 K.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20). Stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej.

NSA uznał dalej, że w świetle przedstawionych powyżej rozważań, nie ma istotnego znaczenia charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu, o której mowa w art. 509 K.c., w tym okoliczność, czy wierzytelność ta wynika ze zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego. Nie mają również znaczenia rozważania dotyczące dopuszczalności, ważności, skuteczności, racjonalności i wykonalności umowy przelewu, jak i fakt oraz stopień ochrony podmiotów tej umowy w przestrzeni prawa prywatnego.

Uchwała powyższa została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do podejmowania uchwał mających na celu ujednolicanie orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepisy te wyróżniają dwa rodzaje uchwał: uchwały abstrakcyjne (art. 15 § 1 pkt 2), których przedmiotem są wątpliwości prawne, nie mające bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej oraz uchwały konkretne podejmowane w celu rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a). Kwestia mocy wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak również podjętych na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej została uregulowana w art. 269 P.p.s.a. W świetle tego przepisu, w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Norma ta nie wyróżnia jednego rodzaju uchwał i nie ma odniesienia tylko do uchwał, o których mowa w art. 15 § pkt 3 P.p.s.a. Zatem z komentowanego przepisu wynika, że moc ogólnie wiążącą posiadają, zarówno uchwały abstrakcyjne, jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, s. 634). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, jak wskazano wyżej, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą.

Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 P.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w pkt 1, tj. naruszenie prawa materialnego - art. 128 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 2 i w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 509 K.c., przez błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, że przesłanka ustawowa odnosząca się do "osoby wywłaszczonej" ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy do [A], podczas gdy spółka ta w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. nie ma statusu "osoby wywłaszczonej", gdyż nie mogła skutecznie na gruncie przepisów prawa administracyjnego nabyć status strony postępowania administracyjnego na skutek umowy cesji roszczenia odsetkowego od ustalonego na rzecz [B] odszkodowania, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego powodu braku legitymacji prawnej wnioskodawcy.

W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, nie ma możliwości przyznania statusu strony [A] w sprawie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę od [B]. Niesporne okoliczności sprawy wskazują, że [A] wywodzi swoje prawo z umowy przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r., na mocy której [B] przelała swoją wierzytelność wobec Powiatu Y. na skarżącą. W systemie prawa nie istnieje zaś norma prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego w sprawie o odszkodowanie za nabycie prawa własności. W szczególności nie wynika z treści art. 18 ust. 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), który stanowi, że "Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.".

Tezę uchwały NSA z 30 czerwca 2022 r. należy odnieść do żądania ustalenia odsetek, które to żądanie ma charakter akcesoryjny w stosunku do żądania odszkodowania (art. 509 § 2 K.c.).

Wątpliwość prawna zaś co do zagadnienia, w odniesieniu do którego została wyrażona ocena prawna w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 54/18 wydanym w tej sprawie administracyjnej, a następnie stało się ono przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, została rozstrzygnięta w innej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08, w której stwierdzono, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

NSA w uzasadnieniu uchwały wskazał, że nie powinno być najmniejszych wątpliwości co do tego, że celem sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jedności prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności powtórnie kwestionowanego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z dokonaną wcześniej, w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej, wykładnią obowiązującego prawa. Efektywność tej kontroli wymaga zatem, aby w sytuacji takiej, jak opisana, uznać związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale tego Sądu, a nie wykładnią przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi kasacyjnej. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku" (kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej nie została zakończona), muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli. Skoro tak, należy przyjąć, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku tego Sądu. Granice związania nią wyznacza więc data podjęcia stosownej uchwały.

Pogląd wyrażony w tej uchwale należy analogicznie odnieść do sytuacji związania oceną prawną wynikającego z art. 153 P.p.s.a. i kolejno rozpoznawania skargi kasacyjnej od takiego wyroku. Należy wobec tego uznać, że w sytuacji, gdy nie uruchomiono wskazanej uprzednio procedury, w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest odstąpić od zastosowania art. 153 tej ustawy z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., I OSK 1942/06).

Odnosząc się do zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że nie mógł być on skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15, z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.- uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącego na rzecz organu 360 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.