Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 179/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 sierpnia 2022 r., Nr LVIII/1091/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. B., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej także: strona, skarżący lub właściciel nieruchomości) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismem datowanym na 27 kwietnia 2023 r., jest uchwała Rady Miasta Opola (dalej także: Rada) z dnia 25 sierpnia 2022 r. Nr LVIII/1091/22 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2022 r., poz. 2295), dalej jako: uchwała lub plan miejscowy, czy też m.p.z.p. w części tekstowej i graficznej dotyczącej projektowanej zmiany – jak to określiła strona – oznaczenia terenu z "U - tereny usługowe" na "R/Z - tereny rolnicze oraz tereny zieleni" dla nieruchomości należących do skarżącego oznaczonych numerami: a (wcześniej: b), c (wcześniej: d), e (wcześniej: f), obręb [...] G.".

Wyżej wymienionej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) dalej: "K.c.", w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione i wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności ingerowanie w prawo własności Skarżącego, jak również poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego";

2) art. 140 K.c. w związku z art. 2 Konstytucji RP, które "miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że na skutek treści planu Skarżący został narażony na niepewność co do przysługujących mu praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, a także co do realnej straty ekonomicznej - co godzi w konstytucyjne zasady zaufania co organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa, a także poprawnej legislacji",

3) art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które "miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowego przeznaczenia nieruchomości Skarżącego jako tereny rolnicze oraz tereny zieleni, a w konsekwencji nadmierną ingerencję w treść przysługującego Skarżącemu prawa własności i korzystania z nieruchomości, prowadzące do przekroczenia władztwa planistycznego";

4) art. 17 ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.) dalej także: ustawa lub u.p.z.p., które "miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak merytorycznej oceny zgłaszanych przez skarżącego w dniu 21 lipca 2022 r. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu, w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżącego, tj. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem: b, c, f, k.m. [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] G.";

5) art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, które "miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że dokonana treścią planu ingerencja w prawo własności Skarżącego nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, wobec czego nie wypełnia zasady proporcjonalności";

6) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p., które "miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego".

Podnosząc te zarzuty wniósł skarżący o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej zmiany oznaczenia terenu symbolami z "U - tereny usługowe" na "R/Z -tereny rolnicze oraz tereny zieleni" dla wyżej wymienionej nieruchomości. Jednocześnie wystąpił o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę, strona skarżąca rozwinęła zarzuty sformułowane w jej petitum, ponownie opisała kwestionowany zapis uchwały planu, a następnie zacytowała treść uzasadnienia do powołanego aktu prawa miejscowego, akcentując, że "przyczyną podjęcia uchwały inicjującej była konieczność opracowania planu na obszarze, który dotychczas nie miał planu. Ponadto przesłanką do rozpoczęcia prac nad planem była potrzeba ograniczenia zjawiska rozpraszania zabudowy powstającej w oparciu o wydawane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, ograniczenie rozwoju zabudowy na terenach o niekorzystnych uwarunkowaniach fizjograficznych (wysoki poziom wód gruntowych) i akustycznych (hałas z drogi krajowej nr [...] oraz linii kolejowej), jak również w strefach ochronnych od linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia i gazociągów wysokiego ciśnienia. Dodatkowo plan ma za zadanie chronić cenne elementy środowiska przyrodniczego m.in. poprzez zachowanie ciągłości korytarzy ekologicznych". Podkreślił również autor skargi, że na etapie prowadzonego postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego, w wyznaczonym terminie, skarżący podniósł swoje uwagi, akcentując, że proponowane przeznaczenie terenu ograniczy jego prawo własności i nie uwzględnia prowadzonej przez niego od wielu lat działalności gospodarczej. Wskazywał również na uzasadnioną obawę o spadek wartości nieruchomości. Autor skargi zauważył nadto, że uwagi nie zostały uwzględnione przez uchwałodawcę "z powodu położenia tych działek w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola w strefie zieleni i wód powierzchniowych oraz z uwagi na wydane dla przedmiotowego obszaru decyzje administracyjne".

Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że w jej ocenie podjęta uchwała planu jest wadliwa, narusza wskazane w skardze przepisy prawa materialnego, podkreślając również naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionując przy tym przyjęte przez organ wcześniejsze przeznaczenie terenu.

Kontynuując uzasadnienie, jej autor szczegółowo wskazał interes prawny właściciela nieruchomości do wywiedzenia skargi, powołując przy tym treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., oraz art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.".

Zaznaczył skarżący, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiadana przez niego nieruchomość została oznaczona symbolem "R/Z". Podniósł, że dla terenów objętych tym oznaczeniem stosuje się ogóle zasady zagospodarowania, takie jak na rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w wyłączeniem lokalizacji inwestycji kolidujących z możliwym przekształceniem. Następnie przytoczył definicję terenów rolniczych kwalifikowanych jako użytki rolne kwalifikowane jako grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, grunty pod rowami, nieużytki. Takie przyjęcie przez uchwałodawcę definicji stanowi - zdaniem skarżącego - naruszenie uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości, co poparł stosownym orzecznictwem.

Zdaniem skarżącego przyjęte rozwiązanie uznać należy za niecelowe. W jego ocenie brak jest bowiem obiektywnej konieczności poszerzenia ulicy [...], a dotychczasowe przeznaczenie terenu, w jego opinii, wydawało się być optymalne. Zacytował przy tym obszernie fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001.

Ponadto zdaniem autora skargi ograniczenia w wykonywaniu prawa własności mogą być skutkiem istnienia wyłącznie obiektywnych okoliczności, stąd zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być zróżnicowany, jeśli nie jest to uzasadnione zróżnicowaną sytuacją faktyczną przedmiotu prawa własności. W jego ocenie zróżnicowanie korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem zagospodarowania oznacza, że mogło dojść do naruszenia zasady proporcjonalności. Podniesioną kwestię również, autor skargi, poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Podkreślił również pełnomocnik strony, że zasada proporcjonalności "obliguje twórców miejscowych planów do szczegółowego uzasadnienia, w myśl wskazanych wyżej wartości, każdego nowoprowadzonego ograniczenia, jakie ma zostać zamieszczone w nowym dokumencie planistycznym. Prawo własności, w szczególnych przypadkach, może zostać zatem ograniczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem wcześniejszego dokonania niezbędnych ustaleń, w których ograny gminy wezmą pod uwagę zabezpieczenie interesu wspólnoty, a przede wszystkim jak najmniejszy zakres ingerencji w prawa właścicieli poszczególnych nieruchomości objętych tych władztwem planistycznym".

Kontynuując uzasadnienie skargi jej autor przytoczył również koncepcję władztwa planistycznego gminy, a następnie wskazał, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wykonywania praw własności winno być wyczerpująco uzasadnione. Zdaniem skarżącego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu w stosunku do posiadanej przez niego nieruchomości uznać należy za przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

W dalszych motywach, podkreśliła strona skarżąca, że dokonana przez Radę zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości będącej jej własnością nastąpiła z naruszeniem jego indywidualnego interesu. Wskutek wprowadzonych zmian "ustalone przeznaczenie nieruchomości Skarżącego na tereny rolnicze i tereny zieleni uniemożliwi mu jakiekolwiek inne korzystanie z nieruchomości, wykraczające poza bierne posiadanie". Wskazana okoliczność, zdaniem autora skargi, narusza art. 1 ust. 2 pkt. 1,6 i 7 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie strony lokalny prawodawca podejmując zaskarżoną uchwałę nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wyważenia interesu prawnego skarżącego. Powyższe uzasadnia faktem, iż ustalenie przeznaczenia nieruchomości w sposób dopuszczający zrealizowanie planowanej inwestycji i dotychczasowego użytkowania nieruchomości nie stało w sprzeczności z interesem publicznym, a także w opozycji do przeprowadzonych analiz ekonomicznych, środowiskowych czy społecznych. Zdaniem strony skarżącej wprowadzone przeznaczenie terenu nie uwzględnia prowadzonej przez nią od roku 1999 działalności gospodarczej, polegającej w przeważającym stopniu na aktywności usługowej. W jej opinii swoimi charakterem odpowiada ta działalność dotychczasowemu przeznaczeniu terenu, nie narusza spokoju właścicieli pobliskich terenów, nie powoduje niszczenia pobliskich upraw, nie stwarza potrzeby usuwania czy gromadzenia na terenie nieruchomości różnego rodzaju odpadów. Zaznaczyła przy tym strona, że dotychczasowe przeznaczenie było zgodne z faktycznym zagospodarowaniem terenu.

Podkreślił nadto skarżący, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza stanowi jego główne źródło utrzymania, a w związku z nią ma zawartych szereg umów cywilnych związanych z najmem powierzchni itd. Zmiana przeznaczenia terenu bezpowrotnie uniemożliwi mu "lokalizowanie nowych obiektów budowlanych, jak też rozbudowę, przebudowę, nadbudowę istniejących już zabudowań oraz unicestwi zamierzony rozwój prowadzonej od dekad działalności gospodarczej, której charakteru Skarżący nie planuje zmieniać". Zaznaczył, że zakwestionowana uchwała prowadzi tym samym do pogorszenia warunków finansowych jego oraz pozbawienia go głównego źródła utrzymania. Zauważył również, że wprowadzone zmiany przeznaczenia terenu nie tylko powodują ograniczenia w możliwościach korzystania z nieruchomości, ale w dalszej perspektywie utrudnią rozwój firmy polegający w głównej mierze na utracie części terenu na rzecz drogi i placu do zawracania. W rezultacie zmiana przeznaczenia terenu "na stałe obniży poziom efektywności działalności i uniemożliwi zdolność do jakiegokolwiek rozwoju, ograniczy powierzchnię użytkową obiektu i efektywność ekonomiczną".

Strona skarżąca podniosła także, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice l" w Opolu nie uwzględniają wymogów art. 1 u.p.z.p., które to odnoszą się do zasad kształtowania polityki przestrzennej, przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W jej ocenie tereny te winny być przedmiotem obrotu gospodarczego i powinno się przewidywać na nich lokalizację nowej, przyszłej zabudowy, przez co nie występują przesłanki do podziału i zmiany przeznaczenia nieruchomości.

W dalszych motywach uzasadnienia, powołując treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p., autor skargi zaznaczył, że każda ze zgłoszonych uwag winna być "rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały", co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zauważył, że w zaistniałej sprawie nie miało to miejsca.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust 12 u.p.z.p. skarżący powołał się na swoje pismo z dnia 21 lipca 2022 r., akcentując, że rozstrzygnięcie do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniosło się do tych wniesionych przez niego. Następnie stwierdził, powołując obszernie fragment orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że niezrozumiałym pozostaje brak wyczerpującego uzasadnienia sformułowanego przez organ w zakresie wniesionych przez skarżącego jeszcze na etapie postępowania uwag, co znacząco utrudnia zapoznanie się z motywami stanowiska zaprezentowanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodała również strona, że ustalając przeznaczenie poszczególnych terenów oraz sposoby ich zagospodarowania, niewystarczająco przeanalizowano wszelkie uwarunkowania i możliwości ważąc przede wszystkim interes publiczny z interesami właścicieli i użytkowników wieczystych poszczególnych działek znajdujących się w obszarze opracowania planu. W opinii strony poszczególne rozwiązania nie powinny ingerować w prawo własności nieruchomości oraz winny być zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a podjęta w uchwale ingerencja "nie jest niezbędna do realizacji celów publicznych oraz jest nieadekwatna i nieproporcjonalna do płynących z nich korzyści".

W konkluzjach skargi jej autor stwierdził, że Rada uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalając w nim przeznaczenie nieruchomości skarżącego na tereny rolnicze i tereny zieleni, wyraźnie ograniczyła prawo własności oraz "stanowczo ograniczyła skarżącemu inne, planowane w przyszłości sposoby korzystania z przedmiotowych nieruchomości (w tym lokalizowanie nowych obiektów budowlanych), jak również naruszyła interes prawny skarżącego i konstytucyjnie chronione prawo własności". Zdaniem pełnomocnika strony uchwałodawca, poprzez nierozpatrzenie uwag jego mocodawcy naruszył art. 20 u.p.z.p. Jednocześnie zauważył, że nie zachodziła urzeczywistniona potrzeba zmiany przeznaczenia terenu dla nieruchomości gruntowej należącej do strony "dla których zasadnym byłoby pozostawienie dotychczasowego obszaru o oznaczeniu symbolami <>, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany pozostałych obszarów na oznaczenie <>".

Puentując stwierdził autor skargi, że kwestionowany plan miejscowy w sposób istotny naruszył tryb jego sporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole (dalej: Gmina), reprezentowana przez Prezydenta Miasta Opola (dalej: organ), wniosła o jej oddalenie, żądając jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że stosownie do art. 14 u.p.z.p. rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Wskazując przy tym, że treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Dodatkowo organ zauważył, że w skardze błędnie wskazano przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu nieruchomości należących do skarżącego, tj. dz. nr: a, c i e, obręb G. Z treści skargi – jak zaznaczył organ – wynika jakoby wszystkie działki przeznaczono na tereny rolnicze i tereny zieleni (oznaczone symbolem "R/Z"). Natomiast zgodnie z planem jedynie dwie z trzech wskazanych przez skarżącego działek zostały w części przeznaczone na tereny rolnicze i tereny zieleni (symbol "10R/Z"), tj. część działki nr a i e obręb G. Dalej organ wskazał, że działka nr c obręb G. została w części przeznaczona w przedmiotowym planie na tereny dróg publicznych - skrzyżowanie lub węzeł (symbol "1KDI"). Pozostałe części działek skarżącego znajdują się poza granicami opracowania miejscowego planu "Grudzice I" w Opolu - w obrębie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w O., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w O.

Odnosząc się do zarzutów nadmiernej ingerencji w prawo własności oraz przekroczenia władztwa planistycznego organ zauważył, że własność nie jest prawem bezwzględnym. Następnie szczegółowo opisał art. 6 ust. 2 u.p.z.p., powołując również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Wyjaśnił przy tym, iż zasada wolności nie oznacza możliwości zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sposób dowolny. Zamierzenia inwestycyjne, w tym zabudowy terenu, w żaden sposób nie przesądzają o możliwości ich realizacji, bowiem dopiero właściwe przeznaczenie w planie miejscowym lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z szeregiem innych niezbędnych dokumentów i ostatecznym pozwoleniem na budowę daje taką możliwość. Cytując obszerne fragmenty orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że w tej sprawie działanie prawodawcy lokalnego podejmowane w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Wskazał, że przyjęte w kwestionowanym planie miejscowym rozwiązania, w tym te w odniesieniu do terenów będących własnością Skarżącego, tj. działek nr: a, c, e obręb G., mają uzasadnienie faktyczne i merytoryczne, a przy tym są wyważone i proporcjonalne.

Z kolei odnosząc się do kwestii prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego wskazał organ, że obowiązujący do roku 2003 plan miasta Opola z roku 1993 przeznaczał obszar obejmujący działki skarżącego na tereny rolne i ciąg ekologiczny i co do zasady nie był przeznaczony pod zabudowę, a tym bardziej pod zabudowę usługową. Dalej podkreślił, że kolejno opracowane Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola z lat 2000, 2005, 2010, 2018 przedmiotowy teren wskazywały jako obszary rolne, strefę zieleni i wód powierzchniowych - obszary niewskazywane pod zabudowę z uwagi na walor ekologiczny wzdłuż rzeki M. w rejonie lasu [...] i związane z tym wartości przyrodnicze, ograniczenia wynikające z przebiegających w tym rejonie linii wysokiego napięcia i sieci gazowej wysokiego ciśnienia, a także bliskie położenie obwodnicy.

Przypomniał również organ, że po utracie mocy planu ogólnego z roku 1993 do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego "Grudzice I" w Opolu, nie obowiązywał inny plan miejscowy wobec czego, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy wskazanego terenu, na wniosek skarżącego, nastąpiło w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr [...], zgodnie z którą dla dz. nr: b, d oraz e a.m. [...] obręb G. (obecnie dz. nr: a, c,e obręb G.) przeznacza się na budowę budynku [...]. Wskazał także organ, że inwestor wystąpił o zmianę w zakresie wysokości budynku [...] w 2017 r., którą otrzymał w decyzji z 28 sierpnia 2017 r.

Organ wyeksponował, że powołane decyzje ustalały warunki zabudowy dla przeznaczenie terenu pod zabudowę rolną, a nie usługową – jak wskazuje skarżący. Zaznaczył, że wskazany przez stronę skarżącą [...] miał być związany z [...], co było jednoznacznie określone w sentencji decyzji, jak i jej uzasadnieniu. Organ podkreślił również, że zgodnie z danymi z mapy zasadniczej, na której projekt planu, zgodnie z art. 16 ust 1 u.p.z.p. został sporządzony sporne działki widniały w ewidencji gruntów i budynków jako grunty oznaczone symbolami "LVI", LV" i "Br", czyli jako łąki trwałe (Ł) oraz grunty rolne zabudowane (Br), należące do kategorii gruntów rolnych, co potwierdzają również informacje zawarte w Księdze Wieczystej nr [...].

Z tych względów w ocenie organu błędne jest twierdzenie skarżącego, iż ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano zmiany przeznaczenia jego działek z terenów usługowych na tereny rolnicze oraz tereny zieleni, gdyż grunty te nigdy nie były przeznaczone pod teren usług i należą do kategorii gruntów rolnych.

Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od Miejskiego Zarządu Dróg w O. droga wewnętrzna Gminy O., zlokalizowana na działkach nr g, h obręb G. wraz z włączeniem jej do ul. [...] (ciąg drogi wojewódzkiej Nr [...]), stanowiąca dojazd do działek skarżącego, została wykonana w ramach budowy [...] (odcinek od ul. [...] do ul. [...]), jako wówczas droga transportu rolnego. Organ podkreślił, że zarządca dróg gminnych nie prowadził postępowania "w sprawie wydania zezwolenia/wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu/wjazdu z działek nr g, h obręb G. na nieruchomości Skarżącego, tj. działki nr a, c i e obręb G.".

Z uwagi na powyższe organ wyraził wątpliwość co do legalności faktycznego zagospodarowania spornego terenu, co poparł stosowną dokumentacją fotograficzną.

Wskazał przy tym na sprzeczność pomiędzy faktycznym zagospodarowaniem i korzystaniem z nieruchomości, a ustaleniami zawartymi w wydanych decyzjach administracyjnych oraz danych z ewidencji gruntów i budynków. Ponownie podkreślił, że żaden dotychczasowy dokument nie przeznaczał w/w nieruchomości na jakikolwiek teren związany z zabudową usługową, a jedynie – jak podał – dopuszczał realizację budynku [...]. Przypomniał, że w wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru, w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, zawarto np. informację o miejscach parkingowych, których nie wyznaczono "ze względu na rolniczy charakter zabudowy".

Zauważył przy tym organ, że w treści skargi przyznano, iż skarżący zawiera umowy najmu miejsc postojowych, co w jego ocenie świadczy o korzystaniu z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami wydanych decyzji administracyjnych, a zarzut, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu nieruchomości skarżącego na tereny rolnicze i zieleni jest zmianą ich przeznaczenia z terenów usługowych, jest chybiony.

Następnie organ wymienił dokumenty, w oparciu o które przeznaczył w uchwale planu działki skarżącego na tereny rolnicze, zieleni oraz tereny dróg publicznych i wskazał, cytując art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola nieruchomości skarżącego położone są w granicach jednostki urbanistycznej nr [...] – G., a jedynym kierunkiem przekształceń w ich obrębie jest strefa zieleni i wód powierzchniowych (24.4.Z). Tym samym uznał organ, że zgodnie z powyższym funkcją wiodącą w tym obszarze są tereny wolne od zabudowy m.in. rzeki. lasy, zbiorniki wodne, a także użytki rolne. Dodatkowo działki skarżącego na rysunku Studium położone są w granicach obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a północne części działek nr a i c obręb G. znajdują się w granicach terenów wyłączonych spod zabudowy.

Jednocześnie zauważył, że na zewnętrzny układ komunikacyjny określony w Studium, wyróżnia się m.in. obwodnicę północną (planowana do rozbudowy jako droga ekspresowa [...]] oraz obwodnicę południową, która jest zamykającym elementem pierścienia zewnętrznego łączącym się bezkolizyjnie z obwodnicą północną w dwóch punktach. Jednym z takich punktów jest rondo im. [...] (u zbiegu ul. [...] i obwodnicy północnej). W miejscu tym obwodnica północna jest elementem infrastruktury drogowej już istniejącym zrealizowanym tymczasowo jako droga jednojezdniowa (docelowo dwujezdniowa dwupasmowa), natomiast obwodnica południowa nie została jeszcze zrealizowana. Uwzględniając powyższe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu wyznaczono teren pod drogi publiczne - skrzyżowanie lub węzeł (symbol "1KDI") - obejmujący częściowo poszczególne części działek Skarżącego, jako rezerwę terenu pod budowę węzła komunikacyjnego łączącego obwodnice północną, obwodnicę południową oraz ulicę [...]. Powyższe wypełnia politykę przestrzenna określoną w Studium Opola, a teren oznaczony symbolem "1KDI" w planie miejscowym "Grudzice I" w Opolu jest kontynuacją myśli urbanistycznej zawartej w Studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w O. - uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], gdzie również odpowiedni obszar przeznaczono na w/w funkcje - teren oznaczony symbolem "2KDI".

W ocenie organu powyższe dowodzi, że zapisy plany nie są sprzeczne z ustaleniami Studium.

Nadto podkreślił organ, że przyjęte przeznaczenie terenu, obejmującego działki skarżącego, ma uzasadnienie faktyczne i merytoryczne oraz jest wyważone i proporcjonalne do korzyści jakie ze sobą niosą. Z tych względów uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 140 K.c. za nieuzasadnione. Kwestionowane w skardze zapisy nie pozbawiają skarżącego przysługującego mu dotychczas sposobu użytkowania terenu, tj. rolniczego, bowiem teren ten nigdy nie został przeznaczony pod zabudowę usługową.

Kontynuując podniósł, że plan miejscowy uwzględnia istniejącą zabudowę, tj. [...], zakazując jednocześnie jej rozbudowy i nadbudowy z uwagi na istniejące uwarunkowania, tj. m.in. przyjętą w Studium Opola politykę przestrzenną - strefa zieleni i wód powierzchniowych w obrębie działek, planowaną rozbudowę obwodnicy północnej, planowaną realizację węzła komunikacyjnego łączącego obwodnicę północną z południową, a także istniejące elementy infrastruktury technicznej - napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia 110 kV, wzdłuż których możliwości zagospodarowania są ograniczone według obowiązujących przepisów odrębnych.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego obaw o realne straty ekonomiczne, wskazał organ, że Gmina przyjmując każdy plan miejscowy ma świadomość o prognozowanych kosztach związanych z ich realizacją, w tym także wynikających nie tylko z budowy inwestycji celu publicznego (np. dróg i uzbrojenia), ale także z konieczności wykupu na te cele nieruchomości i w związku z tym poniesienia kosztów ewentualnych odszkodowań. Następnie podkreślił, że przeznaczając część nieruchomości skarżącego stanowiącą niezbudowane tereny rolne (działka nr c) na cele publiczne - tereny dróg publicznych - skrzyżowanie lub węzeł (1KDI) "gmina była świadoma wynikających z tego tytułu kosztów, co wskazano w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego <> w Opolu, sporządzonej w myśl art. 17 pkt 5 u.p.z.p., uwzględniającej zapisy art. 36 w/w ustawy oraz zgodnie z wymogi §11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Podniósł przy tym organ, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jest należne za poniesioną rzeczywistą szkodę opartą o zgodne z prawem operaty szacunkowe, a najczęściej wiążą się bezpośrednio z faktyczną (w przyszłości) realizacją planu. Zaznaczył jednak organ, że do czasu realizacji zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, czyli w analizowanym przypadku jako tereny rolnicze. Niezależnie jednak od powyższego, zauważył lokalny prawodawca, że żaden dotychczasowy dokument nie przeznaczał w/w nieruchomości na jakikolwiek teren związany z zabudową usługową, a jedynie dopuszczał realizację budynku [...].

Odnosząc się do zarzutu braku ustosunkowania się organu do uwag zgłoszonych przez skarżącego na etapie ustalania planu miejscowego, wskazał, że uwaga została złożona do niego w toku procedury sporządzania planu (por. str. 645-647 Dokumentacji planistycznej) i rozstrzygnięta jej nieuwzględnieniem. Organ podkreślił, że wzór wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym załącznikiem "nie istnieje wymóg szerszego odnoszenia się przez organ planistyczny do treści poszczególnych uwag, tj. precyzyjniejszej redakcji treści załączników, a sam wzór w kolumnie nr 7 i 8 dotyczącej rozstrzygnięcia wniosków sprowadza się do treści <> i <>". Podkreślił organ, że w powołanym wzorze występuje bowiem kolumna "uwagi", a nie "uzasadnienie", co wskazuje, że nie ma on obowiązku szczegółowego uzasadnienia. Dalej przytoczył treść uzasadnienia do projektu uchwały, w którym odniesiono się do zabudowy tego terenu, akcentując, że jest on dostępny na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Konkludując organ ponownie zaakcentował, że dokonane zmiany mieściły się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy, a tym samym zarzuty wskazane w skardze były niezasadne.

Na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. zarówno strona skarżąca jak i organ podtrzymali dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest – jak wskazano na wstępie – Uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 sierpnia 2022 r. Nr LVIII/1091/22 podjęta w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2022 r., poz. 2295). Uchwała ta, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal przywoływanej jako ustawa lub dalej: u.p.z.p. oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, dalej nadal: u.s.g. Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowych, oznaczonych numerami: a (wcześniej: b), c (wcześniej: d), e (wcześniej: f), obręb [...] G.

Skarga została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że granice zaskarżenia, wyznaczone w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11). Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich uregulowaniami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne). Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/17). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16).

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19). Ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c. (wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19).

Tym samym zaznaczyć należy, że mając na względzie tytuł własności skarżącego do działek objętych planem i sposób ich zagospodarowania, uznać należało, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia Uchwały Rady Miasta Opola z dnia 25 sierpnia 2022 r., Nr LVIII/1091/22, w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu, dalej jako: uchwała lub plan miejscowy, czy też m.p.z.p. w części dotyczącej w części tekstowej i graficznej dotyczącej projektowanej zmiany oznaczenia terenu z "U - tereny usługowe" na "R/Z - tereny rolnicze oraz tereny zieleni" dla nieruchomości należących do skarżącego oznaczonych numerami: a (wcześniej: b), c (wcześniej: d), e (wcześniej: f), obręb [...] G.

W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.

Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

W niniejszej sprawie Sąd z urzędu skontrolował zawartość m.p.z.p. (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) – art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404 ze zm.) do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

W zawartej w aktach administracyjnych dokumentacji związanej z procedurą planistyczną Sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powtórzenia także wymaga, że w uzasadnieniu do projektu uchwały skierowanego do uchwalenia na sesję Rady Miasta Opola wyjaśniono, dlaczego w/w uwaga nie została uwzględniona, tj. "z powodu położenia tych działek w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola w strefie zieleni i wód powierzchniowych (część działek objęta jest także zakazem zabudowy zgodnie ze Studium) oraz z uwagi na wydane dla przedmiotowego obszaru decyzje administracyjne (decyzje o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę) w zakresie realizacji budynku [...], tj.:

a) decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22 kwietnia 2013 r. (budowa budynku [...] na terenie części działek nr b, d, f k.m. [...] obręb G., ul. [...] w O.);

b) decyzją o warunkach zabudowy z dnia 28 sierpnia 2017 r. zmieniającą ww. decyzję w zakresie wysokości budynku [...] (z 6 m na 8,5 m);

c) decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 października 2017 r. obejmującą budowę budynku [...] w O. przy ul. [...], dz. nr b k.m. [...] obręb G. (decyzja zgodna z decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 22.04.2013 r. o warunkach zabudowy).

Przeznaczenie tych działek w wersji z pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej (1P/U) wynikało z niepełnej informacji w zakresie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę na tym terenie (pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 23 października 2017 r. dotyczy budowy budynku [...], zgodnie z wydaną w tym zakresie decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22 kwietnia 2013 r.), a skorygowane zostało w wyniku uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. Ponadto wyjaśnienia zawarto także w załączniku nr 3 do projektu uchwały - Rozstrzygnięciu Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu. Dokument ten jako projekt uchwały Rady Miasta Opola był dostępny publicznie - został opublikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej miasta Opole (https://www.bip.um.opole.pl/rada-miasta,33_1519) z przekierowaniem na https://opole.esesia.pl/posiedzenie/6dl64c76-3122-4. Powyższe wskazuje, że organ uzasadnił przyjęte rozwiązanie w odniesieniu do uwagi złożonej przez skarżącego, szczegółowo wskazując na przesłanki, którymi kierowano się przyjmując skarżony plan miejscowy.

Ponadto dostrzeżenia wymaga, że:

po pierwsze – skarżony plan obejmuje fragment większej jednostki urbanistycznej, jaką są Opole Grudzice I;

po drugie – na wskazanym przez skarżącego obszarze poprzednio obowiązujący do roku 2003 Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Opola z 1993 r. przeznaczał obszar obejmujący jego działki na tereny rolne i ciąg ekologiczny, a zatem, co do zasady, nie był przeznaczony pod zabudowę, a tym bardziej pod zabudowę usługową; nadto opracowane Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola z lat 2000, 2005, 2010, 2018 przedmiotowy teren wskazywały jako obszary rolne, strefę zieleni i wód powierzchniowych - obszary niewskazywane pod zabudowę z uwagi na uwarunkowania, w tym niekorzystne dla lokalizacji uwarunkowania fizjograficzne, położenie w ciągu ekologicznym wzdłuż rzeki M. w rejonie lasu [...] i związane z tym wartości przyrodnicze, ograniczenia wynikające z przebiegających w tym rejonie linii wysokiego napięcia i sieci gazowej wysokiego ciśnienia, a także bliskie położenie obwodnicy;

po trzecie – skarżący uzyskał 22 kwietnia 2013 r. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla dz. nr: b, c oraz f a.m. [...] obręb G. (obecnie dz. nr: a,b,c obręb G.) na budowę budynku [...] zmienioną decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], wyłącznie w zakresie wysokości budynku [...] z 6 m na 8,5 m. W oparciu o uzyskane warunki zabudowy wydano decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 października 2017 r., nr [...] ([...]), obejmującą budowę budynku [...] w O. przy ul. [...], dz. nr b k.m. [...] obręb G.

Tym samym – co wymaga podkreślenia – żaden dotychczasowy dokument nie przeznaczał nieruchomości skarżącego na jakikolwiek teren związany z zabudową usługową, a jedynie dopuszczał realizację budynku [...]. Dodatkowo zgodnie z danymi z mapy zasadniczej, na której projekt planu, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. został sporządzony (przedmiotowa mapa zasadnicza została pozyskana w dniu 12 marca 2021 r.), przedmiotowe działki widniały w ewidencji gruntów i budynków jako grunty oznaczone symbolami "LVI", ŁV" i "Br", czyli zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako łąki trwałe (Ł) oraz grunty rolne zabudowane (Br), należące do kategorii gruntów rolnych (§68 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia). Powyższe wynika również z załączonych do skargi dokumentów - wydruku z Księgi Wieczystej nr [...] oraz nr [...], gdzie w Dziale I-O w rubryce "Sposób korzystania" dla działki nr a obręb G. określono "BR- GRUNTY ROLNE ZABUDOWANE", a dla działek nr c i e obręb G. "Ł - ŁĄKI TRWAŁE.

W tych okolicznościach całkowicie niezrozumiałe, wręcz chybione jest, twierdzenie strony skarżącej, iż ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano zmiany przeznaczenia jej działek z terenów usługowych oznaczonych symbolem "U" na tereny rolnicze oraz tereny zieleni, gdyż grunty te nigdy nie były przeznaczone pod teren usług i należą do kategorii gruntów rolnych.

Dodatkowo – jak zasadnie wskazał organ – zgodnie z informacjami uzyskanymi od Miejskiego Zarządu Dróg w O. droga wewnętrzna Gminy O., zlokalizowana na działkach nr g, h obręb G. wraz z włączeniem jej do ul. [...] (ciąg drogi wojewódzkiej Nr [...]), stanowiąca dojazd do działek skarżącego, została wykonana w ramach budowy [...] (odcinek od ul. [...] do ul. [...]), jako wówczas droga transportu rolnego. Oświadczył przy tym organ, a strona skarżąca nie wykazała przeciwnie, że "w Miejskim Zarządzie Dróg nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia/wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu/wjazdu z działek nr g, h obręb G. na nieruchomości skarżącego, tj. działki nr a, c i e obręb G.".

W tych realiach zasadnie podnosi organ, nic jednak z tym nie czyniąc jak wynika z oświadczenia na rozprawie, pojawiają się nie tylko istotne ale i spore wątpliwości co do legalności wskazywanego przez skarżącego faktycznego sposobu zagospodarowania i użytkowania ww. terenu.

Uwaga ta jest istotna albowiem na stronie 10 odpowiedzi na skargę wyraźnie organ zauważa, że "z analizy dostępnych materiałów, tj. m.in. z przetworzonych zdjęć lotniczych i satelitarnych - ortofotomap (por. rys. 5), a także na podstawie dokonanej wizji w terenie (por. rys. 6) wynika, iż działki skarżącego stanową obecnie prawie w całości utwardzony plac, na którym zaparkowane są [...] oraz [...], a także zlokalizowana jest [...] o wymiarach ok. 20m x 50m". Nadto zauważa także organ, że w skardze skarżący wskazuje, iż "trwale nawiązuje zarówno umowy najmu powierzchni [...], umowy dzierżawy nieruchomości, umowy najmu miejsc postojowych, jak i umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, a wszystkie z nich jednoznacznie związane są z usługowym charakterem działalności". Zatem – jak wywodzi – zauważa występowanie pewnej sprzeczności pomiędzy faktycznym zagospodarowaniem i korzystaniem z nieruchomości, a ustaleniami zawartymi w wydanych decyzjach administracyjnych oraz danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie podnosi organ, że "żaden dotychczasowy dokument nie przeznaczał w/w nieruchomości na jakikolwiek teren związany z zabudową usługową, a jedynie dopuszczał realizację budynku [...]. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru, w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, zawarto np. informację o miejscach parkingowych, których nie wyznaczono "ze względu na rolniczy charakter zabudowy". W ocenie organu, którą należy w pełni zaaprobować, "taki stan rzeczy świadczy o korzystaniu z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami wydanych decyzji administracyjnych, przez co nietrafny jest zarzut, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu nieruchomości skarżącego na tereny rolnicze i zieleni (R/Z) jest zmianą ich przeznaczenia z terenów usługowych (U).

Zdaniem składu orzekającego prawidłowo w sprawie organy zrealizowały nałożona na nie politykę przestrzenną. Wskazania wymaga, że już w Studium Opola, a teren oznaczony symbolem "1KDI" w planie miejscowym "Grudzice I" w Opolu jest kontynuacją myśli urbanistycznej zawartej w nim oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w O. - uchwała Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2012 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], gdzie również odpowiedni obszar przeznaczono na w/w funkcje - teren oznaczony symbolem "2KDI". W przedmiotowej sprawie działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, a przyjęte rozwiązania mają uzasadnienie faktyczne i merytoryczne, są wyważone i proporcjonalne. Rada zasadnie podniosła, że uwzględniając wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych ustalenia Studium (określone w kierunkach zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej Opola), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Grudzice I" w Opolu wypełniono ustalone w w/w dokumencie kierunki zagospodarowania oraz zakazy i nakazy, a ustalenie w obrębie działek terenów oznaczonych symbolami "10R/Z" (tereny rolnicze i zieleni) oraz "1KDI" (tereny dróg publicznych - skrzyżowanie lub węzeł), na obszarze strefy zieleni i wód powierzchniowych, nie narusza ustaleń Studium.

W ocenie Sądu zarówno racje środowiskowe jak i społeczne usprawiedliwiały przyjęte w Uchwale rozwiązania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że skoro gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez wprowadzenie terenów sportu i reparacji, zabudowy czy jej zakaz określając racjonalnie też układ komunikacyjny, to bark jest przesłanek do ingerencji sądu administracyjnego w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17).

Podkreślić wypada, że Sąd nie kwestionuje też ewentualnych skutków, czy też następstw gospodarczych i ekonomicznych przyjętych rozwiązań. Z pozycji wymagań sądowej kontroli istotne jest jednak, że powoływane przez stronę skarżącą okoliczności odwołujące się w szczególności do ochrony własności i potrzeb rozwoju można było w niniejszej sprawie przeciwstawić innym wartościom, jak ochrona środowiska i potrzeby interesu publicznego, którym organy gminy zdecydowały się ostatecznie dać pierwszeństwo. Wszystkie te wartości mają charakter normatywny, bowiem stosownie do art. 1 u.p.z.p. uwzględniane są w zagospodarowaniu przestrzennym i mogą stanowić podstawę do wprowadzenia w ramach planu miejscowego określonych ustaleń, w tym zakazów. To jednak, którym z tych wartości, w przypadku ich kolizji, organ planistyczny powinien in concreto przyznać pierwszeństwo, wykracza już poza zakres kontroli sądowej (kryterium legalności), bowiem wymaga uwzględnienia czynników pozaprawnych charakterystycznych dla oceny celowości czy gospodarności działania. Plan miejscowy aktem właściwym do wprowadzania regulacji materialnoprawnych (w tym zakazów) uwzględniających także potrzeby ochrony środowiska. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, że uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym, nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy powszechnie obowiązujące.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.