Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 473/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1 i 2 , art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 3, art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu K. dotyczącej uchwalenia regulaminu korzystania z parku I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 ust. 3 oraz § 4 uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z parku Zespołu Pałacowo-Parkowego w J.; II. oddala skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4 wymienionej w pkt I uchwały; III. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie określonym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. u. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i 4 oraz § 4 uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z parku Zespołu Pałacowo-Parkowego w J.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała do organu nadzoru wpłynęła [...]r. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta nie zawiera definicji obiektu użyteczności publicznej, ale posiłkowo można stosować definicję zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchwała dotyczy korzystania z parku Zespołu Pałacowo-Parkowego w J., czyli pewnego obszaru, niebędącego obiektem. Wskazana podstawa prawna nie daje podstaw do regulacji zasad i trybu korzystania z pewnych obszarów na terenie powiatu. Wątpliwości budzi charakter regulaminu, który zdaniem organu nadzoru jest regulaminem w rozumieniu art. 385 i nast. Kodeksu cywilnego. Regulaminy takie wiążą drugą stronę, gdy mogą się z łatwością dowiedzieć o jego treści albo, gdy zostały doręczone przy zawarciu umowy. Jako akty stosunkowo niskiego rzędu w hierarchii źródeł prawa nie mogą być uznane za akty prawa miejscowego.

Kwestionowany regulamin na charakter przepisów porządkowych, bo wprowadza tylko zakazy określonego zachowania się pod groźbą kary grzywny. Stosownie do art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym przepisy porządkowe mogą być wydawane po spełnieniu dwóch koniecznych przesłanek. Po pierwsze materia ta nie jest uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z 22.05.1991r. SA/Ka 311/91 OSP 1992, Nr 11-12, poz.

- 2 -

233), a po drugie uregulowanie takie jest niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 in fine. Ustanowione w regulaminie przez Radę Powiatu zakazy zostały już uregulowane w przepisach ustawowych (np. art. 14 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, kodeksie wykroczeń, kodeksie karnym i kodeksie drogowym). Nie ma potrzeby ponownej regulacji w formie regulaminu.

Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. u. nr 62, poz. 712 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez gminę oraz inne akty prawne jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden szczególny przepis prawa nie zawiera uregulowań dotyczących uchwalania regulaminu korzystania z parku. Przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 15.04.2003r. II SA/Łd 324/03 Wspólnota 2003/14/57). Uznanie danego aktu za akt prawa miejscowego nie jest jednoznacznie regulowana w przepisach prawa oraz wykładana w doktrynie i orzecznictwie. W konsekwencji zapis § 4 wiążący wejście w życie aktu z jego publikacją stanowi istotne naruszenie prawa.

W skardze do Sądu skarżący Powiat K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy nie mieści się definicji powiatowego obiektu i urządzeń użyteczności publicznej, a w konsekwencji rada powiatu nie miała kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie korzystania z tego zespołu, przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 712 ze zm.) przez przyjęcie, że regulamin nie jest aktem prawa miejscowego.

Twierdzenie Wojewody, iż pod pojęciem obiektu należy rozumieć jedynie obiekt budowlany jest bezzasadny. Ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera definicji obiektu, dlatego nieuprawniony jest zawężanie definicji jedynie do prawa budowlanego. Chybiony jest również zarzut dotyczący charakteru uchwalonego regulaminu. Powoływanie się na przepisy Kodeksu cywilnego jest błędne, gdyż przepisy te stosuje się przy zawieraniu umów, podczas

- 3 -

gdy regulamin korzystania z parku jest aktem jednostronnym, skierowanym do nieograniczonej liczby osób korzystających z parku. Na poparcie stanowiska Skarżący wskazał na wyrok NSA z SA/Wr 470/94 OwSS 1994/4-5/175, w którym stwierdzono, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z parków miejskich i innych terenów zieleni miejskiej, zawierające nakazy lub zakazy określonego zachowania się osób. Wyrok wprawdzie odnosi się do gminy, ale brzmienie art. 40 ust.2 pkt 4 jest identyczne w ustawie o samorządzie powiatowym. Podobne stanowisko zaprezentowano w komentarzu do art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, że zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej są normowane w formie regulaminów, które adresowane są do podmiotów korzystających z takich obiektów (B. Dolnicki, J. Glumińska –Pawic i inni – "Ustawa o samorządzie powiatowym" – Komentarz Zakamycze 2005r.). O tym, że interpretacja powyższego przepisu nie jest jednolita mogą też świadczyć publikowane w dziennikach urzędowych innych województw uchwały rad gmin i rad powiatów zawierające regulaminy o treści podobnej jak zakwestionowana przez Wojewodę. Jednym z zarzutów organu nadzoru było też stwierdzenie, że wprowadzone regulaminem zakazy zostały już uregulowane w kodeksie wykroczeń, kodeksie karnym, kodeksie drogowym. Należy jednak zauważyć, że w powołanych regulacjach nie ma takich zakazów jak zakaz zakłócania ciszy w trakcie trwania zajęć szkolnych, zakaz rozkopywania trawników, czy zakaz wchodzenia na drzewa na terenie parku. Intencją Rady Powiatu było kompleksowe uregulowanie zasad korzystania z parku Zespołu Pałacowo – Parkowego w J., zaś pod pojęciem "zasad" rozumieć należy pewne nakazy i zakazy zachowania się na tym terenie.

Z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatu wprost wynika, że zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej są aktami prawa miejscowego, zatem kwestionowana uchwała winna zostać opublikowana. Zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko jest sprzeczne z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skarżący zwrócił też uwagę na niezrozumiałe brzmienie sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

- 4 -

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Zakwestionowano też podpisanie skargi przez Starostę K., w sytuacji, gdy uchwała Rady Powiatu K. Nr [...] w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powierzyła jej wykonanie zarządowi powiatu. Powołano się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym ugruntował się pogląd, iż akt wykonawczy do ustawy może być wydany tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego, a przepisy ustalające taką delegację podlegają ścisłej wykładni językowej i nie można prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim zawartych w drodze wykładni celowościowej (wyrok TK z 27.04.1999 sygn. akt P 7/98 OTK ZU 1999 nr 4, poz. 72 str. 346 orzeczenie TK z 15.11.1998r. K. 7/98 OTK ZU 1998 nr 6, poz. S 504).

Wojewoda odniósł się też do pojęcia "obiektu użyteczności publicznej" zawartym w Słowniku Języka Polskiego wydawnictwo PWN, którym jest budynek lub zespół budynków ewentualnie urządzenie terenowe. Kwestionowana uchwała dotyczy regulaminu korzystania z parku, czyli pewnego obszaru, który nie jest obiektem, czyli art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma tu zastosowania. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może nastąpić jedynie za pomocą ustaw i to pod warunkiem występowania wymienionych w tym przepisie przesłanek. Wojewoda stwierdził, że uchwała w istocie nie określa zasad dla korzystania z parku, a wprowadziła jedynie zakazy zagrożone karą grzywny (przytoczono orzeczenia NSA na poparcie stanowiska). Wprowadzenie kary grzywny przez radę powiatu może nastąpić, ale tylko w przypadku uchwalenia przepisów porządkowych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy gminne jest niezgodna z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20.08.1996r. SA/ Wr 2761/95 nie publikowany). W wyroku z dnia 14.10.1999r. II SA/Wr 1179/98 NSA stwierdził, że uchwała rady gminy nie może regulować tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako rażąco naruszająca przepisy jest nieważna. Organ nadzoru stwierdził też nieważność § 4 uchwały, gdyż zapisy

- 5 -

uchwały, które nie były kwestionowane nie miały charakteru aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna w części, w której uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142, poz. 1592 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.s.p.). W myśl art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu.

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr[...], którym stwierdzono nieważność § 1 ust. 3 i 4 (wymienia wprowadzone zakazy na terenie parku, stwierdza, że naruszenie postanowień regulaminu podlega karze grzywny

- 6 -

przewidzianej w kodeksie wykroczeń) oraz § 4 (obowiązek ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa) uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z parku Zespołu Pałacowo – Parkowego w J.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142, poz. 1592 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.s.p.). Stosownie do tego przepisu akty prawa miejscowego stanowione są w przedmiocie określenia zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia "obiektu użyteczności publicznej", a w szczególności ustalenie, czy park jest obiektem użyteczności publicznej, dla którego rada powiatu może określić zasady i tryb korzystania.

Ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera definicji "obiektu i urządzenia użyteczności publicznej". Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym pojęcie obiektu odniósł do obiektu budowlanego, którym są budynki i dlatego dla parku, jako części terenu, który nie jest budynkiem nie można było wprowadzić zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym regulacji. Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę już chociażby z tego względu, że definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest szersza niż wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i udzielonej odpowiedzi na skargę.

Stosownie do treści tego przepisu przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt małej architektury. Zatem obiektem budowlanym nie jest wyłącznie budynek. Warto też zwrócić uwagę, że w art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się terminem obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według definicji językowej przez "obiekt" należy rozumieć przedmiot, rzecz, przedmiot poznania i działalności człowieka, budynek, zespół budynków

- 7 -

przemysłowych, użyteczności publicznej lub urządzenia terenowe ("Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 1978 str. 411 t. II). Natomiast "urządzenie" to rodzaj mechanizmu lub zespół elementów, przyrządów służący do wykonywania określonego rodzaju czynności, ułatwiający pracę (wyposażona wyodrębniona przestrzeń w danego rodzaju urządzenia). Park - to duży ogród powiązany przestrzennie i kompozycyjni z warunkami naturalnymi i otaczającym krajobrazem z alejkami ścieżkami spacerowymi; park dworski, pałacowy, miejski, podmiejski, zdrojowy ( Słownik Języka Polskiego str. 605 t. II).

Wobec braku definicji ustawowej obiektu i urządzenia użyteczności publicznej w u.s.p. zdaniem składu orzekającego pojecie "obiekt" należy rozumieć w sposób, jaki wynika z przedmiotu regulacji danego aktu prawnego i celu jaki ustawodawca przewidział dla wprowadzenia określonej normy prawnej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że język prawny ma swoją specyfikę. Potoczne rozumienie jakiegoś pojęcia używanego w akcie normatywnym nie wystarcza. Organ określający treść pojęć prawnych, w przypadku braku ustawowego słowniczka bierze pod uwagę także całokształt obowiązującego w tej materii prawa oraz ukształtowaną na jego bazie praktykę (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.09.2005r. Kp 1/05; OTK-A 2005/8/93).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wykładnia językowa nie może się sprowadzać do szukania rzeczywistego sensu poszczególnych wyrazów – mieć charakter filologiczny, lecz powinna szukać rzeczywistego sensu poszczególnych zdań (ich zespołów), co wymaga jej połączenia z analizą celu regulacji prawnej (uchwała NSA z 20.03.2000r. sygn. akt FPS 14/99 ONSA 2000/3/92).

Mając na uwadze przedstawione poglądy orzecznictwa odnośnie wykładania użytych przez ustawodawcę w akcie normatywnym terminów, dla których nie wprowadził definicji legalnych Sąd doszedł do przekonania, że użytemu w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. wyrażeniu obiekt należy nadać sens uwzględniając przedmiotowy zakres treści norm prawnych zawartych w tej ustawie, a także ideę samorządności jednostki podziału terytorialnego.

Należy zatem przyjąć, że obiektem w rozumieniu tej ustawy jest przedmiot na tyle wyodrębniony w sensie fizycznym jak i nazewnictwa, co umożliwia objęcie go

- 8 -

regułami i zasadami postępowania właściwymi tylko dla niego. Łączenie pojęcia obiektu z obiektem budowlanym doprowadziłoby do sytuacji, że regulacje wprowadzane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. dotyczyłyby tylko obiektów budowlanych. Tym samym stanowiłoby to nieuprawnione zawężenie pojęcia do obiektu budowlanego i stałoby w sprzeczności z celami ustawy o samorządzie publicznym, wykluczając jednocześnie możliwość objęcia innych niż obiekty budowlane regulacją z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. dotyczy obiektu użyteczności publicznej. Ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera również definicji wyrażenia "użyteczności publicznej". W celu wyjaśnienia tego pojęcia należy odnieść się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm. – zwana dalej w skrócie u.g.k.). Ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.).

Reasumując obiektami użyteczności publicznej będą wszystkie te obiekty, które będą odpowiadały wymienionym w art. 1 ust. 2 u.g.k. przekładowo podanym cechom, a te z kolei można przypisać również innym obiektom (w rozumieniu potocznym) niż tylko obiektom budowlanym. Do zbioru pojęcia obiektu użyteczności publicznej będą należały między innymi obiekty budowlane o ile będą odpowiadały cechom wymienionym w ww. powołanym przepisie ustawy o gospodarce komunalnej..

Zatem używane w różnych aktach prawnych pojecie "obiekt" jest pojęciem uniwersalnym, niejako interdyscyplinarnym, które należy wykładać według zakresu przedmiotowego danego aktu normatywnego.

Zasady i tryb korzystania będą się odnosiły do obiektów kultury, terenów rekreacyjnych, parków, targowisk ("Komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym" pod redakcją Pawła Chmielnickiego wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 str. 275).

- 9 -

W świetle przedstawionych rozważań za nieuzasadniony należy uznać pogląd organu nadzoru, że pojecie obiektu należy łączyć z obiektem budowlanym.

Ustawa o samorządzie powiatowym jak i inne ustawy ustrojowe nie określają w sposób pełny pojęcia aktu prawa miejscowego (patrz "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją Pawła Chmielnickiego wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 str. 239 – 303 oraz "Ustawa o samorządzie powiatowym – Komentarz" pod redakcją Bogdana Dolnickiego str. 303 – 342). Pomimo przyjmowania różnych kryteriów klasyfikowania aktów prawa miejscowego poza sporem jest, że akty wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 są aktami prawa miejscowego.

Zatem Rada Powiatu K. mogła określić zasady i tryb korzystania z parku jako obiektu użyteczności publicznej w formie uchwały, która z mocy ustawy jest aktem prawa miejscowego. Opowiedzenie się za takim poglądem uzasadnia uchylenie § 4 kontrolowanej uchwały, gdyż jako akt prawa miejscowego wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449).

Z sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda stwierdził nieważność § 1 ust. 3, w którym wyliczono zakazy obowiązujące na terenie parku, zatem wystąpiły wątpliwości, co do zakresu ustalenia dopuszczalnych granic regulacji zakresu przedmiotowego przyjętych w kwestionowanej uchwały. Nadto stwierdził, że niektóre regulacje zastosowane w tym przepisie są powtórzeniem zakazów wprowadzonych w innych ustawach i było potrzeby ich powtarzania w aktach niższej rangi.

Z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. wynika dla organów powiatu upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania aktów prawa miejscowego bez bliższego określenia granic przedmiotowych uchwalanych regulacji. Granice materii, przekazanych do stanowienia w drodze aktów prawa miejscowego w przypadku art. 40 ust. 1 u.s.p. wynikają z treści delegacji zawartych w ustawach zawierających te delegacje.

Upoważnienie do określania zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów samorządu terytorialnego jak z resztą i inne upoważnienia do stanowienia przepisów

- 10 -

o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, ze względu na swoją ogólność może powodować trudności w jego stosowaniu. Organy powiatu winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości, co do zakresu tego upoważnienia wyjaśniać te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (wyrok NSA z 26.05.1992r. SA/Wr 310/92 "Wspólnota 1993, nr 2, str. 21).

Szczególną uwagę należy zwrócić na użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. zwroty, a mianowicie "zasady i tryb korzystania" i w tym kontekście użyte przez Radę Powiatu w kwestionowanej uchwale wyrażenie "zakaz".

W powołanym już "Słowniku Języka Polskiego" "zasadę" określono jako tezę, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimś procesem, regułę, normę postępowania uznaną przez kogoś za obowiązującą, prawidło postępowania, przepis (str. 955 t. III w. cyt. Słownika). Zaś "tryb", to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system (niejako sposób postępowania czy wybór sposobu postępowania (str. 37 t. III w. cyt. Słownika).

Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy użyty w kontrolowanej uchwale zwrot "zakazy" należy rozumieć jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się w obrębie parku podmiotów, które znalazły się w jego obszarze.

Zakazy wymienione w § 1 ust. 3 kwestionowanej uchwały niewątpliwie dotyczą sposobu zachowania się na terenie parku, jednakże ich redakcja nie odpowiada warunkom legislacyjnym oraz świadczy o tym, że organ je uchwalający nie dokonał merytorycznej analizy ich zakresu przedmiotowego pod kątem obowiązujących przepisów prawnych. Organy stanowiące akty prawa miejscowego przy tworzeniu ich treści winny mieć na względzie treść § 142 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Błędy redakcyjne, o ile ich skutkiem nie jest powstanie normy prawnej aktu prawa miejscowego pozostającej w sprzeczności z ustawą, nie mogą powodować nieważności aktu prawa miejscowego,

Organ nadzoru, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucił, że zakazy wymienione w uchwale zostały już wprowadzone w innych ustawach, przy czym nie

- 11 -

określił, jakich ustaw to dotyczy, ani nie wymienił, jakie przepisy prawa naruszyły wprowadzone zakazy.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 u.s.p.) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (wyrok WSA z 14.01.2004r. sygn. akt III SA/Łd 1581/03 ONSAiWSA 2004/1/21).

Z tych też przyczyn Sąd stwierdził, że organ nadzoru nie wykazał w sposób oczywisty sprzeczności z prawem, a tylko ta przesłanka uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu i dlatego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej § 1 ust. 3 kontrolowanej uchwały.

Zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów użyteczności publicznej są adresowane do osób korzystających z nich. Podmioty te powinny podporządkować się im, bo w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub zostaną pozbawione możliwości korzystania z obiektów i urządzeń.

Za słuszne należy uznać stanowisko Wojewody, co do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4 uchwały w zakresie ponoszenia odpowiedzialności według Kodeksu wykroczeń za wprowadzone uchwałą zakazy. Stosownie do art. 41 u.s.p. wyłącznie przepisy porządkowe mogą wprowadzać kary. Z całą pewnością przepisem porządkowym nie jest uchwała w zakresie wprowadzenia zasad i sposobu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności, bowiem z samej delegacji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.p.s. nie można wywieść takiego uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd dotyczący wprawdzie organów gminy, ale korespondujący z treścią uregulowań zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym i nadal zachowujący aktualność, iż rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z parków miejskich i innych terenów zieleni miejskiej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te i nakazy nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w kodeksie wykroczeń. Nie można jednak wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z parku i terenów zieleni miejskiej zakazy i nakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. Tego

- 12 -

rodzaju informacja może być zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych. Informacja ta jednak musi być ścisła i zgodna z normą karną kodeksu wykroczeń (wyrok NSA z 27.05.1994r. sygn. akt SA/Wr 470/94 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 1994r. nr 4-5, poz. 175).

Jak to już wyżej zostało wyjaśnione przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. nie daje podstaw do wprowadzenia karania zakazanych zachowań w obiektach użyteczności publicznej i dlatego Sąd w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4 uchwały Rady Powiatu z dnia [...]r. skargę oddalił jako nieuzasadnioną

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru zarzucił, że skargę do Sądu podpisał Starosta pomimo, że wykonanie uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powierzono Zarządowi Powiatu. Zarzut ten, po myśli art. 34 ust. 1 u.s.p. Sąd uznał za nieuzasadniony. Stosownie do tego przepisu starosta organizuje prace zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Bezzasadne są też twierdzenia organu nadzoru o regulaminie, jako najniższym akcie prawnym w hierarchii aktów prawnych i jego cywilistycznym charakterze. Nawet bowiem przy założeniu, że wprowadzana regulacja została nazwana regulaminem, to w istocie przybiera ona formę uchwały organu stanowiącego powiatu i taką pozycję przyjmuje w hierarchii źródeł prawa.

Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, iż kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, a z urzędu stwierdził, że organ nadzoru nie wykazał sprzeczności wprowadzonych zakazów w kontrolowanej uchwale z ustawami i dlatego na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a uznając za zasadne stanowisko organu nadzoru odnośnie braku podstaw do wprowadzania tą uchwałą penalizacji zakazów w tym zakresie skargę oddalił.

- 13 -

Sąd stwierdził, że do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie określonym w pkt I sentencji wyroku, to jest w części, w jakiej uwzględniono skargę nie podlega wykonaniu.

Wniosek organu nadzoru o zwrot kosztów postępowania Sad nie uwzględnił z dwóch przyczyn. Po pierwsze zwrot kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a należy się skarżącemu od organu w przypadku uwzględnienia skargi, a po drugie na mocy art. 86 u.s.p. postępowanie sądowe w tym przedmiocie jest wolne od opłatach sądowych