Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 258/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1lit. j
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. nr 9016-2023-000219-6400 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 7 art. 8, ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1775, dalej: "ustawa o płatnościach"), zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w C., z dnia 6 lipca 2022 r. nr 0299-2022-001206 w sprawie odmowy przyznania M. W. (W. ) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 16 czerwca 2020 r., poprzez aplikację e-WniosekPlus, M. W. (dalej: "Strona", "Skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok. Kolejno w dniu 30 czerwca 2020 r. wpłynęły dwie zmiany do wniosku. We wniosku Strona zawnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej. Łączna powierzchnia deklarowanych działek wynosiła 138,02 ha, na których Strona zadeklarowała grupę upraw szkółka.

Do zmiany z dnia 30 czerwca 2020 r. Strona dołączyła pismo wyjaśniające, w którym wskazała, że z pozyskanej opinii prawnej prowadzone przez nią uprawy stanowią "uprawę trwałą" w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 i w związku z tym podlegają dopłatom, o które występuje. Strona wskazała również, iż wobec niemożności wypełnienia eWniosku poprzez wybór opcji "inna uprawa trwała’’ dokonano wyboru "szkółki" dla upraw wskazanych we wniosku albowiem wybór innej opcji opierałby się o kryterium dowolności, a dodatkowo wybór opcji "szkółki" znajduje jednoznaczne potwierdzenie w wynikach z kontroli przeprowadzonej na gruncie przez ARiMR w roku 2019.

Dodatkowo Strona wniosła o niestosowanie kar w przypadku odmiennej interpretacji przepisów przez organ, w myśl. art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UEL 347/580).

Dnia 17 marca 2021 r. organ I instancji wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i stanowiska w zakresie charakteru prowadzonej produkcji roślinnej w roku 2020, na działkach na których wskazano jako grupę upraw "szkółki". Strona nie udzieliła odpowiedzi.

W dniu 02 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję nr 0299-2021-001282 o odmowie przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Niniejszą decyzją nałożono dodatkowe sankcje, względem jednolitej płatności obszarowej oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Decyzję, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru została skutecznie doręczona w dniu 07 czerwca 2021 r.

Wskutek wniesionego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 9016-2021-00130/M-6400 uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 6 lipca 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr 0299-2022-001206 w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż plantacja drzewek bożonarodzeniowych nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013 tj. nie jest uprawą dającą powtarzający się plon oraz Strona nie prowadzi szkółki w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013. Dodatkowo organ I instancji dokonując oceny złożonych dokumentów w toku postępowania poddał w wątpliwość prowadzenia przez Stronę działalności rolniczej na deklarowanych gruntach. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 12 lipca 2022 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, przez niezastosowanie jego do zadeklarowanych działek do jednolitej płatności obszarowej, mimo, że płatność powinna być przyznana;

- art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 13 07/2013, przez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej, polegającej na przyjęciu, że plantację nakierowaną na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikuje się do płatności, gdyż nie daje powtarzających się zbiorów;

- art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 lit c rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że grunty rolne zadeklarowane we wniosku mogą nie być wykorzystywane przez Stronę do działalności rolniczej, mimo że w świetle tych przepisów uprawa na zadeklarowanych gruntach drzewek iglastych w celu ich odsprzedaży spełnia określoną w tych przepisach definicję prowadzenia działalności rolniczej.

- art. 11 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym odmówieniu mocy dowodowej przedłożonych w toku postępowania dokumentów (paszporty roślin, zaświadczenie o wpisie do ewidencji dostawców, informację o wpisie do urzędowego rejestru podmiotów profesjonalnych), które są dowodem na prowadzenie działalności rolniczej na gruntach.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem Strony zawartym w odwołaniu stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy na wstępie wskazał na treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego, definiujących pojęcia "płatność obszarowa", "kwalifikujący się hektar", "gospodarstwo rolne", "użytki rolne", "uprawy trwałe", "szkółka", "zagajnik o krótkiej rotacji".

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mimo braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień oraz dokumentów w celu ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i charakteru prowadzonej produkcji roślinnej w 2020 r., prawidłowo uznano, iż rodzaj prowadzonej uprawy oznaczonej we wniosku jako "szkółka" jest tożsamy jak w roku 2018 i 2019, a więc uprawa drzewek bożonarodzeniowych z przeznaczeniem na wycięcie lub przesadzenie do donicy i następnej sprzedaży. Na powyższe wskazuje również treść pisma Strony z dnia 30 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że wybór "szkółki" dla upraw wskazanych we wniosku znajduje potwierdzenie w wynikach kontroli przeprowadzonej na gruncie przez ARiMR w 2019 r. - co świadczy o niezmienionym charakterze prowadzonej działalności. Również w treści odwołania Strona argumentując prawidłowość swojej deklaracji wskazuje na zakwalifikowanie plantacji choinek bożonarodzeniowych do upraw trwałych.

Organ odwoławczy wskazał, że w Polsce obowiązuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie gatunków drzew, których uprawa stanowi zagajnik o krótkiej rotacji, oraz maksymalnego cyklu zbioru dla każdego z tych gatunków drzew (Dz. U. z 2015 r. poz. 339), wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o płatnościach, które obejmuje: gatunki z rodzaju wierzba (Salix sp.) - maksymalny czas zbioru 8 lat; gatunki z rodzaju topola (Populus sp.) - maksymalny czas zbioru 8 lat; gatunki z rodzaju brzoza (Betula sp.) - maksymalny czas zbioru 10 lat. Z powyższego wynika, że plantacja drzewek bożonarodzeniowych nie zalicza się do zagajnika o krótkiej rotacji.

Zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż uprawa drzewek bożonarodzeniowych jest uprawą trwałą dającą powtarzający się plon, a już na pewno nie można upatrywać w tej definicji jako powtarzający się plon ścinanie gałązek, czy też sama ścięta roślina. Organ odwoławczy wskazał, że powołany przez Stronę na poparcie jej stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 740/20, nie jest dla organu wiążący.

W ocenie organu odwoławczego, idąc tym tokiem rozumowania, jako uprawę trwałą należałoby uznać również obszar gruntu, na którym znajdują się jakiekolwiek drzewa (np. dęby, buki), z których beneficjent będzie wycinał gałązki na cele ozdobne - co również byłoby niezgodne z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega kwestii, że plantacja choinek, może zajmować grunty przez okres pięciu lat lub dłużej, to czy jest uprawą trwałą w rozumieniu powyższego przepisu istotne jest czy spełnia drugi konieczny warunek uprawy trwałej, a zatem czy daje powtarzające się plony bowiem oba te elementy muszą wystąpić łącznie. W przypadku plantacji drzewek bożonarodzeniowych, ich uprawa nie daje powtarzających się plonów jako wyniku uprawy, bowiem o ile drzewka będą zajmować grunt przez pięć lat i dłużej to po ich wycięciu nie można otrzymać ponownych plonów. Faktu, że w miejsce wyciętej choinki można sadzi inne drzewo oraz można pozyskać ścięte gałęzie z rosnących drzew nie da się zakwalifikować jako uzyskiwanie powtarzającego się plonu z uprawy drzewek przeznaczonych do wycięcia i sprzedaży.

Jako uprawę trwałą (dająca powtarzający się plon niepodlegająca płodozmianowi) z całą pewnością można zaliczyć sady owocowe, które niewątpliwie dają powtarzalny plon w postaci owoców, a nie w postaci wykopania lub wycięcia drzewa i jego sprzedaży. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego, prowadzenie uprawy drzewek bożonarodzeniowych, które zadeklarowała we wniosku Strona, nie kwalifikuje się jako uprawa trwała dająca powtarzające się plony.

Odmiennej interpretacji nie zmienia również podnoszony przez Stronę argument, iż w załączniku nr 1 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2018/1874 z dnia 29 listopada 2018 (Dz. Urz. UE L 306/14), określającym kody informacji statystycznych dotyczących gospodarstw rolnych, w kodzie CLND 054 (dotyczącym upraw trwałych) - wymieniono plantację drzewek bożonarodzeniowych. Przedmiotowe rozporządzenie dotyczyło bowiem zagadnień statystycznych podlegających ujawnieniu w 2020 r., a sam fakt objęcia różnych upraw stosownymi kodami w celach statystycznych nie przesądza, iż wszystkie one kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem organu odwoławczego, jedyną ułomnością decyzji organu I instancji jest fakt przytoczenia niepełnej definicji "upraw trwałych" zawartej w art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr. 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jednakże błąd ten nie może stanowić samoistnej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż rozstrzygnięcie po jej uchyleniu byłoby identyczne. Organ I instancji mimo niepełnej definicji prawidłowo ustalił w oparciu o obowiązujące przepisy prawa brak uprawnienia do płatności wskazując, że plantacja choinek nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 tj. nie jest uprawą, dającą powtarzające się plony, co w niniejszej sprawie miało fundamentalne znaczenie.

Organ odwoławczy wskazał, że nie można również kwalifikować tego rodzaju uprawy do kategorii szkółki w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit j rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr. 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jak również stawiać szkółki na równi z uprawą trwałą. Przepisy rozporządzenia dookreśliły "w tym" szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji do upraw trwałych, co nie oznacza, że specyfika prowadzenia szkółek jest tożsama z nasadzeniem na gruncie drzewek bożonarodzeniowych, pozyskiwanych od osób, które faktycznie prowadzą szkółki drzew z materiału rozmnożeniowego.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia czy gospodarstwo Strony prowadzi działalność szkółkarską, organ I instancji wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów. Zauważył, że Strona, na etapie postępowania nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie szkółki. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione dopiero wraz z pierwszym odwołaniem paszporty roślin, zaświadczenie o wpisie do ewidencji dostawców, informacje o wpisie do urzędowego rejestru podmiotów profesjonalnych, lecz wystawione i dotyczące jej męża w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (G. J. W. ul. [...], [...], strona internetowa [...] a nie działalności rolniczej Strony, zasadnie nie mogły zostać uznane jako dowód prowadzenia przez Stronę szkółki, a do czego odniósł się również organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji dokonał oceny tych dowodów nie naruszając przy tym stawianych przez Stronę zarzutów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy odniósł się do wskazanego w piśmie z dnia 30 czerwca 2020 r. faktu wyboru deklaracji we wniosku jako "szkółka", wynikającego z braku możliwości wyboru "innej uprawy trwałej", Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że złożenie deklaracji zbliżonej do faktycznie prowadzonej działalności jest prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym. Brak w katalogu roślin, danej produkcji lub uprawy, oznacza, że zgodnie z przepisami prawa płatności do niej nie przysługują. Beneficjent jest zobowiązany złożyć deklarację zgodną ze stanem faktycznym na gruncie, a nie wybrać opcję najbardziej zbliżoną do prowadzonej produkcji. Dalej organ odwoławczy wskazał na rygory dotyczące szkółek roślin wynikające z ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2021 r. poz. 129). W ocenie organu odwoławczego, odróżnić należy zatem plantacje choinek od szkółek drzew. Również fakt, że Strona określa swoją działalność jako szkółkę lub jako zbliżoną do szkółki nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w tym zakresie jest to subiektywne oznaczenie uprawy przez stronę i nie mające oparcia w art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013.

Zdaniem organu odwoławczego, przedłożone dokumenty, które w całości odnosiły się do działalności gospodarczej męża, zasadnie poddały w wątpliwość organu I instancji jaki rodzaj działalności rolniczej prowadzi Strona. Trudno jest w tym przypadku uznać, że Strona prowadzi uprawę produktów rolnych w postaci żywych drzew, jak to ma miejsce np. w przypadku sadów owocujących, upraw trwałych dających powtarzający się plon, czy też szkółek i zagajników o krótkiej rotacji.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem Strony zawartym w odwołaniu, iż organy Agencji uznały, że Strona prowadzi szkółkę, co ma wynikać z raportu z czynności kontrolnych z lipca 2019 roku. Okoliczność, że w protokole kontrolny, kontrolerzy podali, że strona prowadzi szkółkę nie stanowi wyłącznego dowodu na prawidłowość stanowiska strony. Wskazać należy, iż raport z czynności kontrolnych jest jednym z dowodów w sprawie, jednakże jego ocena jest dokonywana przez organ wydający decyzję. W tej sytuacji dokonane zapisy w raporcie z czynności kontrolnych, w których osoby kontrolujące uznały, iż jest to szkółka, mimo iż sama Strona nie uznaje tego za szkółkę, nie stanowią podstawy do uznania, iż uprawa drzewek bożonarodzeniowych, sprzedawanych przez małżonka Strony, który prowadzi działalność związaną ze sprzedażą takich drzewek jest szkółką - nie opisano w protokole, że stwierdzono zaplecze rozmnożeniowe, ani śladów pozyskiwania materiału szkółkarskiego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można było zgodzić się z ustaleniami w raporcie z kontroli.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Na koniec, nie stwierdził, iż nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów materialnych i proceduralnych.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca złożyła skargę do Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu II instancji do zmiany decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nr 0299-2022-001206 z dnia 27.02.2023 r. poprzez przyznanie stronie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej za rok 2020 zgodnie z wnioskiem, zasądzenie od organu na rzecz wnoszącej sprzeciw zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 5.02.2015 r. (Dz. U. Z 2015 r. poz. 308 ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1307/2013 (Dz. Urz. UE L 347/619) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezakwalifikowanie do jednolitej płatności obszarowej działek zadeklarowanych we wniosku, mimo że płatność ta powinna zostać przyznana,

b) naruszenie art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia (UE) 1307/2013 poprzez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów.

W uzasadnieniu powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Natomiast zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.), dalej jako p.p.s.a, stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z treści zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala.

Kontroli w przedmiotowym postępowaniu sądowym poddana została decyzja Dyrektora z 27 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika z 6 lipca 2022 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania przez organ płatności JPO do powierzchni działek rolnych, na których znajduje się plantacja drzewek bożenarodzeniowych (choinki) nakierowana na pozyskiwanie drzew ciętych i gałęzi.

Organ stwierdził nie kwalifikowalność powierzchni działek, zadeklarowanych przez Skarżącą do płatności bezpośrednich w 2020 r. Organ przyjął że plantacja choinek Skarżącej nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013, tj. nie jest uprawą, dającą powtarzające plony i nie jest szkółką, ani zagajnikiem o krótkiej rotacji. Tym samym Skarżącej nie należy się płatność JPO.

Na wstępie wskazać należy, że sprawy Skarżącej dotyczące płatności na 2018 r. i 2019 r., w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, były przedmiotem kontroli tut. Sądu oraz NSA, które wypowiedziały się w tożsamej kwestii spornej w wyrokach: z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 733/20 i 24 września 2021 r. sygn. akt I GSK 300/21 oraz z 22 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 446/21 i 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1418/21. Poglądy w zawarte w przywołanych wyrokach skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.

Odnosząc się zatem do zakreślonej kwestii spornej, należy w pierwszej kolejności przywołać znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisy prawa.

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach – jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

"Użytki rolne", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Nr 1307/2013 oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

"Uprawy trwałe", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. g tego rozporządzenia oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji.

Z kolei w art., 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia określono, że "szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia:

— szkółki winorośli oraz podkładek;

— szkółki drzew i krzewów owocowych;

— szkółki roślin ozdobnych;

— komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego;

— szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki.

Na podstawie zaś, art. 4 ust. 1 lit. k rozporządzenia "zagajnik o krótkiej rotacji" oznacza obszar obsadzany określonymi przez państwa członkowskie gatunkami drzew objętymi kodem CN 0602 90 41, do których należą zdrewniałe uprawy wieloletnie, których korzenie lub podstawy łodyg pozostają w glebie po zbiorach, wraz z nowymi pędami wschodzącymi w następnym sezonie, o maksymalnym cyklu zbioru, który ma zostać określony przez państwa członkowskie.

Z powyższych definicji kluczowa dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zawarta w opisie upraw trwałych (stanowiących element użytków rolnych) konieczność dawania powtarzających się plonów oraz definiująca szkółki – uprawa drzew w celu ich późniejszego przesadzenia.

Mając na względzie powyższe, jako prawidłowy należy ocenić wniosek organu, że plantacja drzewek bożonarodzeniowych nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013, tj. nie jest uprawą, dającą powtarzające plony i nie jest szkółką, ani zagajnikiem o krótkiej rotacji.

Zasadnie zatem organ uznał, że tym samym Skarżącej nie należą się przedmiotowe płatności. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca wyjaśniła, że we wniosku wybrała opcję "szkółka" z uwagi na brak opcji "inna uprawa". Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, lecz nie o profilu szkółkarskim, gdyż nie pozyskuje materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów. Skarżąca uprawia choinki w celach handlowych do wycięcia lub przesadzenia w donicę jako ozdoby domu w okresie świąt Bożego Narodzenia. Plantacja choinek, choć może zajmować grunty przez okres pięciu lat lub dłużej, lecz nie daje powtarzających się zbiorów, a oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Powyższa konstatacja organu jest zdaniem Sądu prawidłowa.

Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1418/21 w sprawie zasadniczego znaczenia nabiera pojęcie powtarzającego się plonu, który daje uprawa. Według Słownika Języka Polskiego plon to wynik uprawy (owoce, ziarno), żniwo, jak też miara wydajności roślin uprawnych (zebrane np. z 1 ha).

W przypadku plantacji choinek, ich uprawa nie daje powtarzających się plonów jako wyniku uprawy, bowiem o ile drzewka będą zajmować grunt przez pięć lat i dłużej to po ich wycięciu nie można otrzymać ponownych plonów. Faktu, że w miejsce wyciętej choinki Skarżąca sadzi inne drzewo oraz że pozyskuje ścięte gałęzie z rosnących drzew nie da się, jak trafnie przyjął organ, zakwalifikować jako uzyskiwanie powtarzającego się plonu z uprawy drzewek przeznaczonych do wycięcia i sprzedaży. Również porównanie plantacji drzew do wycięcia ze szkółką (co do powtarzającego się plonu w postaci sadzonki) jest o tyle nietrafione ze względu na to, że art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia 1307/2013 uprawę trwałą definiuje poprzez czas uprawy niepodlegający płodozmianowi i powtarzający się plon, wliczając do upraw trwałych szkółki, co oznacza, że takich samych zasad nie można odnieść do plantacji drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia wraz z bryłą korzeniową, która szkółką nie jest.

Sąd podzielił stanowisko organu, że plantacja Skarżącej nie jest szkółką, gdyż nie otrzymuje się w niej sadzonek, zaś drzewa nie są przeznaczone do przesadzenia w inne miejsce. Sam fakt, że Skarżąca przesadza choinkę do donicy i może być ona po pewnym okresie przesadzona do gruntu, nie zmienia celu w jakim jest ona wyhodowana, tj. ozdoby świątecznej.

Nie ulega wątpliwości, że przykładem upraw trwałych, jak zasadnie wskazał organ, są sady i drzewa owocowe jako uprawy z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013, które nie podlegają płodozmianowi (nie są trwałym użytkiem zielonym ani trwałym pastwiskiem), ale zajmują grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory. Przy tym także nie każdy sad uprawnia do płatności, np. uprawa jabłoni musi spełniać wymagania co wielkości roślin i ich certyfikowanego pochodzenia, gęstości nasadzeń, określonych zabiegów agrotechnicznych.

Natomiast o zakwalifikowaniu uprawy jako zagajnika o krótkiej rotacji, nie decyduje sam rolnik, a państwo członkowskie, które określa gatunki drzew oraz cykle zbioru do tej kategorii. W Polsce, w stanie prawnym sprawy obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie gatunków drzew, których uprawa stanowi zagajnik o krótkiej rotacji, oraz maksymalnego cyklu zbioru dla każdego z tych gatunków drzew (Dz. U. z 2015 r. poz. 339), wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o płatnościach, które obejmowało: gatunki z rodzaju wierzba (Salix sp.) – maksymalny czas zbioru 8 lat; gatunki z rodzaju topola (Populus sp.) - maksymalny czas zbioru 8 lat; gatunki z rodzaju brzoza (Betula sp.) - maksymalny czas zbioru 10 lat. Z powyższego wynika, że z oczywistych względów plantacja Skarżącej nie zalicza się do zagajnika o krótkiej rotacji.

Nie jest zatem zasadny zarzut Strony dotyczący naruszenia przez organ art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Nr 1307/2013 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach. Sąd nie stwierdził błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego. Prezentowane w zaskarżonej decyzji rozumienie znaczenie pojęć występujących ww. przepisach nie odbiega od wykładni zaprezentowanej w ww. wyrokach tut. Sądu i NSA.

Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że przyjętego przez organ powyższego znaczenia pojęcia "trwałych upraw" nie zmieniają definicje tego pojęcia zawarte w innych przepisach unijnych (załącznik nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2018/1874, załącznik nr 2 do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1391) określone dla innych niż kwalifikowalność do przyznania płatności potrzeb.

Sąd, nie podziela także stanowiska z przywołanego przez Skarżącą w skardze wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 740/20. Orzeczenie to nie jest wiążące ani dla organu ani dla Sądu w niniejszej sprawie.

Skarżąca w skardze zarzuciła również organowi, że niezasadnie odmówił mocy dowodowej przedłożonym dokumentom. W ocenie Sądu zarzuty te są bezpodstawne.

Przypomnieć zatem należy, że niektóre z zasad postępowania określone w przepisach k.p.a, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu.

Stosownie do treści art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).

Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach).

Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę.

Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 790/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżący, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1369/18; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania przed organami zatem to na Skarżącej, jako beneficjencie pomocy, spoczywał procesowy obowiązek wykazania, że zadeklarowana powierzchnia działek spełnia definicję trwałych upraw, czy szkółki.

Tymczasem organ, w celu ustalenia czy gospodarstwo Skarżącej prowadzi działalność szkółkarską, wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów w celu wyjaśnienia wątpliwości w powyższym zakresie. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w toku postępowania, dopiero do odwołania dołączyła dokumenty, które dotyczyły działalności jej męża prowadzonej pn. G. (paszporty roślin, zaświadczenie o wpisie do ewidencji dostawców, informacja o wpisie do ewidencji podmiotów profesjonalnych). Sąd nie stwierdził w tym zakresie zarzucanych naruszeń przepisów postępowania dowodowego. Organ zasadnie odmówił mocy dowodowej przedstawionym dokumentom, które nie mogły stanowić dowodu na prowadzenie przez Skarżącą działalności w zakresie szkółki. Argumentacja Skarżącej, dotycząca powyższych dokumentów, wskazująca, że mąż jedynie działa w jej imieniu i Skarżąca prowadzi działalność rolniczą pozostaje bez znaczenia. Okoliczność, że Skarżąca prowadzi działalność rolniczą nie była kwestionowana, a tylko to zadeklarowana uprawa kwalifikuje się do przyznania płatności. Nadto, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, Skarżąca sama wskazała w wyjaśnieniach, że do wskazania w deklaracji rodzaju działalności "szkółka" doszło wyłącznie z powodu braku możliwości wyboru "innej uprawy trwałej".

Wobec wskazanych powyżej przepisów, Skarżąca nie przedstawiając dokumentów na poparcie prowadzonej przez siebie szkółki nie wykazała, że spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności.

W ocenie Sądu, również okoliczność, że w protokole kontrolnym za 2019 r., kontrolerzy podali, że Strona prowadzi szkółkę nie stanowi wyłącznego dowodu na prawidłowość stanowiska Strony. Dowód ten został także oceniony prawidłowo przez organy w świetle całego zebranego materiału dowodowego w sprawie i nie mógł stanowić o zasadności przyznania Skarżącej przedmiotowych płatności. W toku czynności kontrolnych nie stwierdzono bowiem aby Skarżąca prowadziła zaplecze rozmnożeniowe oraz aby pozyskiwała materiał szkółkarski.

Również fakt, że Skarżąca określa swoją działalność jako szkółkę lub jako zbliżoną do szkółki nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w tym zakresie jest to subiektywne oznaczenie uprawy przez Stronę i nie mające oparcia w art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013. Zauważyć należy, że działalność w formie szkółki podlega szeregu rygorom, określonym np. w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2021 r. poz. 129). W art. 3 tej ustawie zawierającym słownik pojęć wskazano rozumienie m.in. pojęć materiału siewnego, materiału szkółkarskiego, obrotu materiałem siewnym, dostawce materiału szkółkarskiego. Szkółka ma na celu wyhodowanie (rozmnożenie) roślin o odpowiednim materiale genetycznym w celu przesadzenia roślin w inne miejsce. Odróżnić należy zatem plantacje choinek od szkółek drzew.

Na koniec podkreślić należy, że choć rolnik może zadecydować o rodzaju uprawy, to nie dla każdej uprawy przysługują płatności bezpośrednich, gdyż jest to rodzaj subwencji udzielanej rolnikom w Unii Europejskiej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.

Reasumując, zarówno podniesione przez Skarżącą zarzuty jak i poczyniona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień przepisom prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania przedmiotowego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.