Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 18/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. B., P. B., Ł. B., J. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie: - na rzecz K. B., P. B., Ł. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, - na rzecz J. K. i R. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 18/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. (wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z [...] o ustaleniu z wniosku Spółki A z o.o. z siedzibą w W. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. 19/2, [...] przy ul. A 25 w P..

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] organ I instancji, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], ustalił z wniosku Spółki A z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], operatora sieci A, o mocy pojedynczych anten EIRP od 2000 W do 5000 W, składającej się z wieży stalowej, 3 anten sektorowych, 2 anten radiolinii, fundamentu, urządzeń nadawczo-odbiorczych, ogrodzenia i wewnętrznej linii zasilającej, na terenie działki nr 19/2, [...] przy ul. A 25 w P..

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy wyżej wskazaną decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., II SA/Łd 863/18, na skutek rozpoznania skarg J. K., R. K. i P. T. na powyższą decyzję SKO w P. z [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Zdaniem sądu w sprawie nie wyjaśniono w sposób wystarczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Jednocześnie sąd podkreślił, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Zdaniem sądu w sprawie dokonano błędnej wykładni § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), co doprowadziło do wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji decyzją z [...] ustalił z wniosku spółki A. Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], operatora sieci A, o mocy pojedynczych anten EIRP od 2000 W do 5000 W, która ma składać się z: wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 metrów oraz łącznej wysokości max. 64,95 m, anten sektorowych w ilości 3 sztuki, zawieszonych na wysokości 59,0 m n.p.t., anten radiolinii w ilości 2 sztuki, zawieszonych na wysokości 57,0 m n.p.t., fundamentu, urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych na gruncie, ogrodzenia o długości ok. 20 m, wewnętrznej linii zasilającej na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. 19/2, [...] przy ul. A25 w P.. W decyzji organ określił, że projektowaną inwestycję należy realizować z zachowaniem poniższych parametrów stacji:

- wieża stalowa konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60,0 m oraz łącznej wysokości max. 64,95 m (wysokość trzonu 60,0 m, wysokość cokołu z kotwą 0,45 m, odgromniki od 1,0 m do 1,5 m, w zależności od warunków gruntowych wieża może być posadowiona powyżej terenu na nasypie),

- anteny sektorowe typu Huawei ADU4518R8 w ilości 3 sztuki o wymiarach 2555x259x136 mm, zawieszone na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny) w kierunku azymutów 60°, 180°, 290°, pracujące w częstotliwościach 900MHz, pochylenie wiązki (tilt) maks. 10° dla każdej anteny (maksymalny tilt elektryczny), tilt mechaniczny dla wszystkich anten 0°, zakaz stosowania dodatkowych uchwytów umożliwiających pochylenie anteny w sposób mechaniczny, maksymalna moc na system 46,021 dBm (tj. 40 W), maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowego EIRP dla pojedynczej anteny 2173,70 W, anteny radiolinii w ilości 2 sztuki, antena typu VHLP2-80 pracująca w częstotliwościach 80 GHz i antena typu VHLP2-32-l WH/B pracująca w częstotliwościach 32 GHz, zawieszonych na wysokości 57,0 m n.p.t. w azymutach 241°, średnicach 60 cm, tilt - 0,2° (tilt mechaniczny), tilt elektryczny 0°, maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowego EIRP dla anteny w paśmie 80 GHz - 10000 W, dla anteny w paśmie 32 GHz - 8700 W, fundament i utwardzenia o pow. maks. 144 m², urządzenia nadawczo - odbiorcze umieszczone na gruncie, ogrodzenia o długości ok. 20 m, wewnętrzna linia zasilająca kablowa o długości ok. 80 m.

Ponadto organ l instancji wskazał, że anteny należy zamontować do konstrukcji wsporczych gwarantujących pełne bezpieczeństwo zawieszonych anten zarówno przed awaryjnym oderwaniem od wieży, jak i przed niepożądaną zmianą azymutów oraz kątów nachylenia anten. Nakazał zastosowanie systemowego uchwytu montażowego, uniemożliwiającego mechaniczne odchylenie anteny od pionu. Ponadto wskazał, że konstrukcje muszą uwzględniać masę zainstalowanych anten, jak i obciążenia spowodowane oddziaływaniem wiatru, śniegu i oblodzenia, a dodatkowo należy zabezpieczyć dostęp do wieży przed nieuprawnionym wejściem osób postronnych. W decyzji wskazano też m.in. warunki ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury współczesnej; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli D. B. i J. B. (właściciele dz. nr ewid. 23) oraz M. M. (właścicielka m.in. dz. nr ewid. 20/2), J. K. i R. K. (właściciele dz. nr ewid. 24/5).

D. B. i J. B. w treści odwołania zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] poprzez nieuwzględnienie w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 14 grudnia 2018 r., II SA/Łd 863/18, poprzez brak ustalenia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt elektryczny i mechaniczny) oraz możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania, biorąc pod uwagę możliwości urządzenia, a nie wyłącznie stanowisko inwestora. Powyższe - w ocenie D. B. i J.B. - powoduje, że wydana decyzja ponownie narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji, co ma wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym D. B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

M. M., J. K. i R. K. zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 153 oraz art. 170 ustawy p.p.s.a. w związku z:

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 283, ze zm.) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez dokonywanie analizy w zakresie, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez danych potrzebnych do ustalenia faktycznego zamiaru inwestora, który znowu zmierza zastosować proceder obejścia przepisów prawa. Ponadto inwestor podał dane katalogowe anteny, z których wynika, iż może ona pracować z wielokrotnie większą mocą oraz w różnych częstotliwościach, a na dodatek przewidziano do niej uchwyt z pochyleniem mechanicznym wynoszącym 8°, czyli w istocie pochylenie to może wynieść nawet 18°,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1219, ze zm), albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony, ponieważ przedłożona dokumentacja nie zawiera informacji na temat rzeczywistej mocy, do której zostały przystosowane anteny i to w sytuacji, w której przeciętna moc EIRP anten na sektor wynosi ponad 10000 W,

- niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,

- nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

- niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Wobec powyższego M. M., J. K. i R. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 13 lipca 2017 r. (wpływ do organu l instancji 19 lipca 2017 r.), to stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisów tych, tj. § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) [dalej: rozporządzenie] wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny -instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Organ l instancji ustalił, iż wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie mieści się w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Kolegium wskazało następnie, że jak wynika z zaskarżonej decyzji maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowego dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 2173,70 W. Równoważną moc promieniowania obliczono z uwzględnieniem maksymalnej mocy nadajnika na system na danym sektorze (tj. każdej anteny sektorowej), tłumienia toru antenowego i zysku energetycznego anteny (zgodnie z Kwalifikacją instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. - dalej "kwalifikacja", pismo inwestora oznaczone datą "06.06.2018 r." - wpływ do organu l instancji 10 czerwca 2019 r.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po wyroku WSA w Łodzi, organ l instancji sporządził 18 marca 2019 r. ponowną analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której m.in. przedstawił przebieg wiązki promieniowania elektromagnetycznego anteny sektorowej przy maksymalnym pochyleniu 20° (maksymalny tilt elektryczny - 12°, tilt mechaniczny - 8°). W związku z tą analizą organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do pisma oznaczonego datą "06.06.2018 r.", inwestor załączył decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A25 na działce o nr ewid. 19/2 [...] w P.". Kolegium podkreśliło, że z wyżej wskazanej decyzji wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ujętych w rozporządzeniu.

Zdaniem Kolegium wyjaśnienia inwestora zawarte piśmie oznaczone datą "06.06.2018 r." w zakresie możliwości pochylenia poszczególnych anten są wystarczające i nie budzą wątpliwości. Z karty katalogowej anteny sektorowej wynika, iż w częstotliwości 900 MHz, w której mają pracować anteny sektorowe, tilt elektryczny wynosi 0-10°. Inwestor innej częstotliwości nie wskazał. Jeżeli chodzi o tilt mechaniczny, to inwestor jednoznacznie wskazał, iż nie zamawia i nie stosuje uchwytów umożliwiających pochylenie mechaniczne anten, które są dodatkowym wyposażeniem, zgodnie z kartą katalogową. Nie można zakładać, iż pomimo złożonego oświadczenia będzie stosował uchwyty mechaniczne. Nadto inwestor załączył również schemat montażu anten, w którym zastosowano systemowy uchwyt montażowy, jak wskazał, będący standardowym wyposażeniem anteny, uniemożliwiający mechaniczne odchylenie anteny od pionu. Inwestor odniósł się też do przyjętych zabezpieczeń na skutek działania człowieka i sił natury. W ocenie Kolegium brak jest podstaw, by wskazanemu wyjaśnieniu inwestora odmówić waloru wiarygodności. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie organ l instancji uznał, iż dla wnioskowanej inwestycji maksymalny tilt anten sektorowych zainstalowanych na stacji będzie wynosił 10°, czyli tyle ile wynosi tilt elektryczny z karty katalogowej dla pasma 900 MHz. W świetle wyjaśnień inwestora nie ma podstaw do oceny inwestycji przy maksymalnym możliwym pochyleniu 20°.

Organ odwoławczy zauważył również, iż w pkt 1.1 zaskarżonej decyzji w ustaleniach w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono - "zakaz stosowania dodatkowych uchwytów umożliwiających pochylenie anteny w sposób mechaniczny" oraz "nakaz zastosowania systemowego uchwytu montażowego, uniemożliwiającego mechaniczne pochylenie anteny od pionu". W ocenie organu jeżeli wynikające z tej decyzji ustalenia i warunki nie będą przez inwestora przestrzegane, to wówczas zaistnieje podstawa do wszczęcia odrębnego postępowania, przez właściwe organy.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W ocenie organu inwestor spełnił ten wymóg, przedkładając kwalifikację oraz graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko (graficzne przedstawienie poziomu pól elektromagnetycznych), będących uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej wykonanej 22 czerwca 2017 r., w których przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilt).

Przeprowadzona analiza tych dokumentów wykazała, że w odległości 150 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 10° będzie występowała na wysokości 33,7 m n.p.t. (azymut 60°), 32,6 m n.p.t. (azymut 180°), 31,3 m n.p.t. (azymut 290°). Ponadto dla planowanej inwestycji maksymalny zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość S-0,1 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości do 41,6 m od inwestycji. Przedstawiono także zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych, który obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości do 41,6 m, i przy minimalnym pochyleniu anten wynoszącym 0° będzie występował na wysokości 55,4 m n.p.t. (azymut 60°), 55,4 m n.p.t. (azymut 180°) i 55,3 m n.p.t. (azymut 290°), natomiast przy maksymalnym pochyleniu elektrycznym anten wynoszącym 10° będzie występował na wysokości 51,5 m n.p.t. (azymut 60°), 51 m n.p.t. (azymut 180°) i 50,20 m n.p.t. (azymut 290°). Przedstawione wysokości uwzględniają ukształtowanie terenu. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 109, poz. 1883) określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności.

W ocenie Kolegium przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja, graficzny model wraz z wyjaśnieniami inwestora (m.in. pisma z 8 września 2017 r., 5 lutego 2018 r., oraz pismo oznaczone datą "06.06.2018 r.") należy uznać za miarodajne w sprawie dowody, bowiem nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ l instancji ustalił, że wokół planowego przedsięwzięcia, tj. 150 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W analizie architektoniczno-urbanistycznej z 25 czerwca 2019 r. organ odniósł się szczegółowo do aktualnego sposobu użytkowania i obecnej zabudowy na terenach sąsiednich w obszarze oddziaływania inwestycji - 150 m od środka elektrycznego, jak również wskazał ewentualną przyszłą wysokość zabudowy, dla której ustalono warunki zabudowy. W części tabelarycznej wskazał m.in. numer działek, na których jest zabudowa, dla poszczególnych zabudowanych działek określił funkcję zabudowy, parametry techniczne istniejącej zabudowy (w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy), odległość budynku od anteny (obszaru pod projektowaną wieżę), azymut (mierzony od anteny do środka budynku), wysokość wiązki n.p.t. dla tiltu 10° na odległość 150 m. W zakresie ewentualnej przyszłej zabudowy poza podaniem numeru ewidencyjnego działek, dla których wydano warunki zabudowy, wskazał zakres inwestycji, wysokość w najwyższym punkcie oraz wskazał, czy budynek istnieje. Przeprowadził także szczegółową analizę wysokościową istniejącej zabudowy położonej przy ul. A. Z analizy tej wynika, iż w odległości 150 m od anteny znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza, wysokości istniejących budynków w najwyższym punkcie kalenicy kształtują się do 10,0 m. Również wzdłuż ulicy A wysokości budynków w najwyższym punkcie kalenicy nie przekraczają 10,0 m. Natomiast najwyższy możliwy budynek, który może powstać na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy to budynek o wysokości 16,5 m.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzona przez organ l instancji analiza wysokościowa prowadzi do wniosku, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania. Kolegium podkreśliło, że teren objęty wnioskiem inwestycyjnym nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego w takiej sytuacji jest decyzja o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę wysokość odpowiadającą minimalnej wysokości osi głównej wiązki promieniowania nad terenem (31,3 m), wysokości istniejących budynków (10,0 m) i wysokości z wydanych decyzji o warunkach zabudowy (16,5 m), w ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa.

Kolegium wskazało poza tym, że w wyżej wskazanej analizie architektoniczno-urbanistycznej organ l instancji dokonał także analizy środowiskowej pod kątem rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 oraz przeprowadził analizę oddziaływania anten radioliniowych i ewentualnego nakładania się wiązek emitowanych przez poszczególne anteny, aby wyjaśnić czy zachodziły przesłanki wymienione w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę parametry anten sektorowych podane przez inwestora organ obliczył odległość, do której pole elektromagnetyczne przekracza wartości ponadnormatywne, tj. 0,1 W/m2 i wskazał, iż wynosi ona 41,6 m, co jest zgodne z wyliczeniami inwestora. Wyjaśnił, że anteny sektorowe, są to anteny o dużej szerokości wiązki głównej w poziomie i bardzo małej w pionie. Anteny te pracują w zestawach po kilka anten połączonych, tak by w sumie dawały kołową charakterystykę promieniowania. Projektowane anteny sektorowe dla częstotliwości 900 MHz mają szerokość wiązki głównej wynoszącą 63° w poziomie i 7,3° w pionie. Biorąc pod uwagę ustawienie anten w kierunkach azymutów 60°, 180° i 290°, czyli osie głównych wiązek ustawione są co 120°, 110° i 130°, wiązki o szerokości 63° nie spowodują nachodzenia na siebie i zjawiska superpozycji, nawet biorąc pod uwagę, że szerokość wiązki głównej określa kąt zawarty pomiędzy kierunkami promieniowania, dla których natężenie pola spada do poziomu -3 dB w stosunku do wartości w maksimum promieniowania. Zasięg występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych (przekraczających 0,1 W/m2) dla anten sektorowych wynosi 41,6 m od środka anteny i pomiędzy tymi antenami nie występuje zjawisko superpozycji.

Dalej Kolegium wskazało, że odnosząc się do anten radioliniowych organ obliczył i wskazał, iż biorąc pod uwagę każdą antenę z osobna, zasięg występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych wyniesie odpowiednio 89,2 m i 83,2 m od anteny. Jednak z uwagi, że anteny te wysyłają wiązkę promieniowania na tej samej wysokości i w tym samym kierunku, moc poszczególnych anten podlega zsumowaniu, gdyż może zajść w tym przypadku pomiędzy antenami radioliniowymi zjawisko superpozycji. Biorąc pod uwagę parametry anten radioliniowych podane przez inwestora organ obliczył odległość, do której pole elektromagnetyczne przekracza wartości ponadnormatywne, tj. 0,1 W/m2 i stwierdził, że wynosi ona 122,01 m. Organ wskazał, iż z uwagi na charakterystykę promieniowania dla projektowanych anten radioliniowych - szerokość wiązki (zgodnie ze specyfikacją) wynosi w poziomie i w pionie 0,5°, a więc jest bardzo wąska, w dodatku różna jest wysokość, na której anteny (radioliniowe i sektorowe) będą zawieszone oraz skierowane będą w innych azymutach (sektorowe 60°, 180°, 290°, radioliniowe 241°), uznano, że nie zachodzi zjawisko superpozycji anten radioliniowych i sektorowych. Organ wyjaśnił, iż anteny radioliniowe nie posiadają tiltu elektrycznego, ponieważ podstawowym kryterium zainstalowania anteny radioliniowej jest zachowanie bezpośredniej widoczności obu anten (po obu stronach linku). Dla anten radioliniowych tilt oznacza mechaniczne nachylenie anteny. Mechaniczne pochylenie anteny radioliniowej jest znikome w stosunku do ukształtowania terenu i wynosi 0° lub jest zbliżone do 0°. Zasięg występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych (przekraczających 0,1 W/m2) dla anten radioliniowych wynosi 122,01 m, gdyż może zajść zjawisko superpozycji pomiędzy antenami radioliniowymi. Nie następuje natomiast kumulacja mocy anten radioliniowych z antenami sektorowymi.

Kolegium wskazało ponadto, że organ l instancji ustalił, iż w okolicy projektowanej stacji bazowej brak jest innych urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne, mogących kumulować się wzajemnie z projektowaną inwestycją. Najbliższy maszt z antenami sektorowymi i radioliniowymi znajduje się na działkach o nr ewid. 96/1 i 96/3 obręb [...] przy ul. B 174 i jest położony w odległości 1491 m od projektowanej stacji bazowej. Z uwagi na tak dużą odległość brak jest przesłanek do sumowania promieniowania elektromagnetycznego stacji projektowanej i istniejącej, tym bardziej, że zgodnie z rozporządzeniem dla anten o równoważnej mocy promieniowania izotropowe równej 2173,70 W, analizie podlega obszar 150 m od środka elektrycznego. Innym urządzeniem wytwarzającym pole elektromagnetyczne jest linia wysokiego napięcia biegnąca wzdłuż drogi ekspresowej S8, tj. w odległości 475 m na północ od projektowanej stacji bazowej, lecz podobnie jak w przypadku masztu jest to zbyt duża odległość, aby mogło nastąpić sumowanie promieniowania elektromagnetycznego. Ponadto organ dodał, że pola elektromagnetyczne pochodzące od napowietrznych linii elektroenergetycznych należy pominąć ze względu na zupełnie inny zakres częstotliwości, w jakim pracuje sieć i zupełnie inne dopuszczalne wartości pola w miejscach dostępnych dla ludności. Organ wskazał przy tym, że inaczej jest zdefiniowany sposób pomiaru wartości parametrów fizycznych dla każdego z zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego. Równocześnie brak jest innych źródeł wytwarzających pole elektromagnetyczne mogące kumulować się wzajemnie z projektowaną inwestycją.

Kolegium zgodziło się z organem l instancji, iż powyższa analiza sumowania, nakładania się wiązek z anten przewidzianych w projektowanej stacji bazowej, jak również mocy projektowanych anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne obrazuje w jaki sposób cała inwestycja wpłynie na środowisko, a nie jedynie poszczególne anteny. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja, graficzny model wraz z wyjaśnieniami inwestora należy uznać za miarodajne w sprawie dowody. Nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych, brak jest jednocześnie dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji. Zdaniem Kolegium dokumentacja przedłożona przez inwestora nie zawiera nieścisłości czy sprzeczności, dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia. Ponadto organ l instancji także dokonał własnych ustaleń w zakresie odległości miejsc dostępnych dla ludności, przeprowadził analizę pod kątem rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 oraz analizę oddziaływania anten radioliniowych i ewentualnego nakładania się wiązek emitowanych przez poszczególne anteny. Ustalenia te, w ocenie Kolegium, uznać należy za wiarygodne.

Organ odwoławczy uznał zatem, że w sprawie dokonano oceny inwestycji pod kątem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. odniósł się do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko i uzasadnił merytorycznie, dlaczego inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia. W ocenie Kolegium określone we wniosku parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu, a organ treścią tego wniosku jest związany. Ustalenia te potwierdza także dostępny materiał dowodowy i wynikające z niego parametry inwestycji zarówno co do mocy planowanych do zamontowania anten, pochylania anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności. W przedmiotowej sprawie wyjaśniono maksymalne możliwe tilty elektryczne i mechaniczne dla wnioskowanej przez inwestora inwestycji. Organ l instancji dokonał także oceny nakładania lub nachodzenia się wiązek mocy oraz sumowania projektowanych anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, co obrazuje w jaki sposób cała inwestycja wpłynie na środowisko, a nie jedynie poszczególne anteny. Zdaniem Kolegium organ l instancji wykonał zalecenia sądu wskazane w wyroku z 14 grudnia 2018 r., stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił na ocenę dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji celu publicznego na wskazanym terenie przy uwzględnieniu wymienionych w decyzji parametrów.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium wskazało, iż organ l instancji w przeprowadzonej analizie - pkt 3 tab. 3 - analiza wysokościowa decyzji o warunkach zabudowy wydanych w obszarze oddziaływania inwestycji (...), uwidocznił działkę D. i J. B., nr ewid. 23, numer i datę wydania decyzji o warunkach zabudowy, zakres inwestycji i ustaloną w decyzji wysokość w najwyższym punkcie kalenicy - maks. 9,0 m. W analizie dotyczącej wysokości zabudowy w obszarze oddziaływania organ podał nie tylko istniejącą zabudowę, ale także zabudowę ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy. Badając miejsca dostępne dla ludności organ l instancji brał pod uwagę także zabudowę, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. 23.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w kwalifikacji określono maksymalną moc wyjściową na system 46,021 dBm (tj. 40 W), natomiast jak wynika z karty katalogowej anteny sektorowej załączonej do pisma inwestora z "06.06.2018 r." w karcie w częstotliwości 690-960 MHz podana jest maksymalna moc wejściowa (W) 500. Z karty katalogowej anteny sektorowej wynikają różne częstotliwości oraz dodatkowe wyposażenie - uchwyty umożliwiające mechaniczne pochylenie, ale inwestor określił częstotliwość pracy anten sektorowych na 900 MHz oraz wypowiedział się w zakresie tiltów mechanicznych, co zostało uwidocznione w zaskarżonej decyzji.

Kolegium zaakcentowało następnie, że przedmiotem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest inwestycja o parametrach wskazanych przez inwestora. Żaden przepis nie wskazuje wprost na obowiązek przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem teoretycznie możliwych, a nie faktycznie planowanych cech przedsięwzięcia. Organ zauważył, że inwestor podał typ anten radiolinii oraz m.in. częstotliwość pracy, równoważną moc promieniowaną izotropowe (pismo z 5 lutego 2018 r.). Do akt sprawy załączył też karty katalogowe anten radiolinii. Na ocenę zaskarżonej decyzji nie mogą też mieć wpływu obawy, że w przyszłości mogą być zwiększone moce promieniowania anten.

Kolegium wskazało ponadto, że w graficznym modelu inwestor wskazał zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla anten sektorowych. Na rys. nr 1 przedstawił przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (widok w płaszczyźnie poziomej). Na rys. nr 2-7 przedstawiono rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla każdego azymutu dla pochylenia minimalnego i maksymalnego (widok w płaszczyźnie pionowej). Do pisma z 1 sierpnia 2017 r. inwestor załączył mapę odpowiadającą wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na której uwidoczniono teren objęty wnioskiem (oznaczony ABCDEF), obszar pod projektowaną wieżę wraz z urządzeniami sterującymi (oznaczony ABCD) oraz obszar oddziaływania, który odpowiada obszarowi uwidocznionemu na rysunku nr 1 graficznego modelu obszaru oddziaływania. Organ l instancji dokonał analizy środowiskowej pod kątem rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 i obliczył odległość, do której pole elektromagnetyczne przekracza wartości ponadnormatywne dla anten sektorowych oraz dla anten radioliniowych.

Organ odwoławczy zaznaczył poza tym, że inwestor przedłożył w toku trwającego postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A 25 na działce o nr ewid. 19/2 [...] w P.".

Ponadto, w ocenie Kolegium, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można też odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Spełnienie wymagań określonych w prawie obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy odrębne nie wymagają na obecnym etapie postępowania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego, wskazując jednocześnie na treść art. 58 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO w P. wnieśli K. B., P. B. i Ł. B. oraz J. i R. K..

K. B., P. B. i Ł. B. zarzucili naruszenie:

- art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2018 r., II SA/Łd 863/18 poprzez brak ustalenia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt elektryczny i mechaniczny) oraz możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania, przy uwzględnieniu możliwości przedmiotowego urządzenia a nie wyłącznie stanowiska inwestora;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji, co ma wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia;

- art. 54 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z nieokreśleniem obsługi komunikacyjnej dla obszaru pod projektowaną wieżę.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Z kolei J. i R. K. zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:

- art. 153 oraz 170 ustawy p.p.s.a. poprzez odmowę podporządkowania się zaleceniom prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z 14 grudnia 2018 r., w którym podkreślono, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Skarżący podnieśli, że oba organy orzekały ponownie na podstawie identycznej dokumentacji, która została zakwestionowana przez sąd. Ponadto oba organy kwestionują ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w postępowaniu administracyjnym zamiast w kasacyjnym;

- § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli uwzględnienia maksymalnych mocy oraz tiltów anten; niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie 19 sierpnia 2020 roku zarządził na podstawie art. 111 § 1 ustawy p.p.s.a. połączenie spraw toczących się ze skarg, które wnieśli K. B., P. B. i Ł. B. oraz J. i R. K., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi P., Ł. i K. B. oraz J. K. i R. K. okazały się zasadne.

Sąd wyjaśnia, iż skarżący P., Ł. i K.B. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż wtedy jeszcze działki objęte obszarem oddziaływania inwestycji należały do ich rodziców (którzy złożyli odwołanie). Do skargi załączono akt notarialny, z którego wynika, że darowizny nieruchomości dokonano 2 grudnia 2019 roku, tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO. Z tego względu Sąd uznał, iż P., Ł. i K.B. jako następcy prawni swych rodziców oraz jako obecni właściciele działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji mają interes prawny w zaskarżeniu decyzji wspomnianej na wstępie.

Kontrolowane postępowanie odnosi się do lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyjaśnić więc należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa - art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jednak obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 283, ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej.

Wobec okoliczności, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się już wcześniej w niniejszej sprawie (prawomocny wyrok z 14 grudnia 2018 r., II SA/Łd 863/18) przede wszystkim należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Kluczowe jest to, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przechodząc zatem do meritum sprawy przypomnieć należy, że prawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., II SA/Łd 863/18, tut. Sąd - w kontekście sprawdzenia czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - nakazał badanie minimalnej i maksymalnej mocy fabrycznej anten, minimalnego i maksymalnego pochylenia anten oraz nakładania się wiązek promieniowania, które są objęte zamierzeniem inwestycyjnym, a nie tylko wartości deklarowanych przez inwestora.

Powyżej przytoczony pogląd nie jest odosobniony w judykaturze i znajduje oparcie także w orzecznictwie NSA, np.: wyrok NSA z 7 września 2017 roku, II OSK 3083/15; wyrok NSA z 5 grudnia 2019 roku, II OSK 212/18, wyrok NSA z 27 czerwca 2019 roku, II SA/Łd 1063/18. Tymczasem Kolegium – w obecnie kontrolowanym postępowaniu – nie zgodziło się z powyższą oceną prawną i przyjęło wartości zadeklarowane przez inwestora, chociaż nie skorzystało ze swego uprawnienia do złożenia skargi kasacyjnej i nie zaskarżyło wcześniej przywołanego wyroku WSA w Łodzi. W ten sposób organ nie zastosował się do wytycznych prawomocnego wyroku tut. Sądu z 14 grudnia 2018 roku i naruszył art. 153 ustawy p.p.s.a. Już tylko to stwierdzenie jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji obu instancji, albowiem norma prawna wynikająca z art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Zaakcentować więc ponownie należy, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Rzetelna analiza wskazanych wyżej okoliczności ma znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie stanowisko prezentowane jest orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17; 29 maja 2018 r., II OSK 1570/18, 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16).

W tym miejscu trzeba podkreślić, że znajdująca się w aktach analiza z 18 marca 2019 r. została sporządzana zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych pod względem kwalifikacji miejsc dostępnych dla ludności oraz użycia tiltów, której wniosek wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego, a którą następnie Kolegium zanegowało i uwzględniło tylko deklaracje inwestora. Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że deklaracja inwestora odnośnie użycia tiltów elektrycznych 0-10º stoi w sprzeczności z ustaleniami organu wynikającymi z ponownej analizy z 18 marca 2019 r., gdzie wskazano na tilt elektryczny do 12º wynikający z karty katalogowej anteny sektorowej. A więc i ta rozbieżność powinna być jednoznacznie wyjaśniona przez organ.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadne okazały się zarzuty strony skarżącej odnośnie naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., taka sytuacja ma bowiem miejsce, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego, albo pomimo rozbieżności istniejących w tym materiale.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z nieokreśleniem obsługi komunikacyjnej dla obszaru pod projektowaną wieżę, zaznaczyć należy, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Tak też się stało w niniejszej sprawie, bowiem organ w decyzji określił, obsługę komunikacyjną poprzez zjazd z ulicy A (drogi gminnej). Natomiast uszczegółowienie tych warunków nastąpi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Nawiązując do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia postawionego przez skarżących J. i R. K. wskazać należy, iż w istocie rozważania w tym zakresie organy ograniczyły jedynie do analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora (kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko), nie odnosząc się przy tym do twierdzeń skarżących prezentowanych w toku postępowania (oraz do wniosków ponownej analizy z 18 marca 2019 roku, której organ zdaje się nie dostrzegać), dotyczących niepodania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nieokreślenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Te zaś paramenty, zdaniem Sądu, miały istotne znaczenie dla oceny kwestii obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości strony skarżącej.

W toku postępowania nie wyjaśniono wszak w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w oparciu o wiedzę specjalistyczną, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten niż zadeklarowany przez inwestora oraz czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co spowoduje zmianę ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, którą Sąd w pełni podziela kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Powyższe ustalenia są o tyle ważkie, iż w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 roku, II OSK 2157/17).

Ponadto Sądowi z urzędu wiadomo, iż obecnie toczy się wznowione postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedmiotowego przedsięwzięcia (wyrokiem tut. Sądu z 16 lipca 2020 roku oddalono sprzeciw J. K. i R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia po wznowieniu postępowania). Skoro więc organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w obecnych warunkach organ powinien rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania środowiskowego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 863/18 oraz w niniejszym orzeczeniu.

Wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a., co w przypadku P., Ł. i K. B. obejmuje kwotę uiszczonego wpisu (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), zaś w przypadku J. i R. K. obejmuje kwotę uiszczonego wpisu (500 zł).

MR