Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 720/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 293/20 w sprawie ze skargi N. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 lutego 2020 r. nr NRŚ-OR.7534.34.2018.AN w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 293/20, oddalił w całości skargę N.M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 lutego 2020 r. nr NRŚ-OR.7534.34.2018.AN w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, a zarzuty skarżącej kwestionujące to rozstrzygnięcie nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż unormowanie to nie wyklucza dopuszczalności uwzględnienia przez organ administracji zrzeczenia się prawa do odszkodowania czy też zwolnienia z długu przyszłego. Wbrew zarzutom skargi do bezprzedmiotowość sprawy odszkodowawczej doprowadzi nie tylko zaistnienie jednej z uregulowanych w k.c. podstaw umorzenia wierzytelności. Możliwe są bowiem pozakodeksowe rozwiązania o podobnym skutku, w tym powoływane w skardze pactum de non petendo, czyli umowa zawarta pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem, w której wierzyciel zobowiązuje się do niedochodzenia roszczenia wobec dłużnika przez czas oznaczony lub nawet trwale co doprowadzi w istocie do przedawnienia roszczeń.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła N. M. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

l. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe z uwagi na załatwienie kwestii odszkodowania na utratę prawa własności pomiędzy M. J. a Wójtem Gminy Jerzmanowa w trybie cywilnoprawnym poprzez zawarcie stosownego porozumienia datowanego na dzień 7 grudnia 2001 r., podczas gdy przedmiotowe porozumienie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego oświadczeniem M.J. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu datowanym na dzień 14 sierpnia 2014 r. co skutkuje zniweczeniem trybu cywilnego oraz koniecznością ustalenia kwestii odszkodowania w trybie administracyjnym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem oświadczenie M. J. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli nie zostało przez Wójta Gminy Jerzmanowa jako adresata tego oświadczenia nigdy wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie cywilnoprawnym, co oznacza w konsekwencji, że pomiędzy stronami nie istnieje spór co do skuteczności tego oświadczenia skutkujący koniecznością poddania oceny jego skuteczności pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego a co za tym idzie nie istnieje podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na to, że kwestia odszkodowania nie została załatwiona w trybie cywilnym,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, których prawo własności przechodzi wskutek decyzji podziałowej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana lub zanim stanie się ostateczna, podczas gdy zrzeczenie się prawa do odszkodowania możliwe jest dopiero z nabyciem prawa do odszkodowania, które następuje z zaistnieniem skutku w postaci przejścia prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, który to skutek występuje dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej planowany podział nieruchomości a nadto zrzeczenia się prawa do odszkodowania dopuszczalne jest jedynie na podstawie umowy o zwolnienie z długu, w której strony złożą zgodnie oświadczenia woli podczas gdy w sprawie niniejszej tego rodzaju umowa nigdy nie została zawarta a Wójt Gminy Jerzmanowa w protokole uzgodnień nie złożył żadnego oświadczenia, w tym oświadczenia o tym, że zwolnienie z długu przyjmuje,

W świetle przedstawionych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżąca wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, więc co do zasady w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty dotyczące prawa procesowego. Jednak w tej sprawie konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż regulacje zawarte w tych przepisach determinują zakres ustaleń stanowiących przedmiot zarzutów procesowych.

Istota sporu jaki powstał w niniejszej sprawie na tle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej u.g.n. dotyczy następującego zagadnienia prawnego: czy właściciel nieruchomości który wystąpił z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, w wyniku którego zostanie między innymi wydzielone działki gruntu przeznaczona pod drogę publiczną, może zrzec się odszkodowania za działki przeznaczone pod drogę publiczną przed datą w której decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Problematyka dotycząca powyższego zagadnienia związana z wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n. w ostatnim okresie czasu była przedmiotem rozważań w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których co do zasady prezentowane jest stanowisko dopuszczające zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 (te i niżej przywołane orzeczenia publik. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018r. sygn. V CSK 261/17 (Biul. SN 2018/6/10). We wspomnianym wyroku Sąd Najwyższy sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w ww. wyroku uwagę m.in. na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa) a byłym właścicielem.

Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19, z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2933/20, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1745/21. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień).

Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych dotyczyły okresu wcześniejszego (tj. sprzed wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17).

Nie zasługuje tym samym na akceptacje pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że prawidłowe jest stanowisko prezentowane w przywołanych przez autora skargi kasacyjnej wyrokach, natomiast stanowisko prezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17 ma charakter incydentalny i zapadło w odmiennych okolicznościach faktycznych. Jak już wyżej wskazano, aktualnie wyżej przywołane stanowisko prezentowane w orzecznictwie ma charakter zasadniczy i przeważający. Nie można przy tym uznać, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest diametralnie odmienny od stanu faktycznego sprawy o sygn. akt I OSK 31/17. W obu sprawach właściciel dzielonej nieruchomości wyraził jednoznacznie wolę zrzeczenia się praw do odszkodowania, natomiast stanowisko Gminy odnośnie przejścia spornych działek na jej rzecz ma w przedmiotowej sprawie znaczenie drugorzędne. Zatem wobec uznania za prawidłowe stanowiska Sądu pierwszej instancji co do możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki przejęte w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. jeszcze przed datą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, sam fakt, że porozumienia ustalające wysokość odszkodowania zawarte zostały przed wydaniem decyzji nie może zostać uznany za wyłączający stwierdzenie, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Podsumowując tę część rozważań uznać należy zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej za niezasadny.

W konsekwencji ustosunkować się należy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a. związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegających na niezasadnym przyjęciu że prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe z uwagi na załatwienie kwestii odszkodowania za utratę prawa własności pomiędzy M. J. a Wójtem Gminy Jerzmanowa oraz że nie doszło do skutecznego uchylenia się przez poprzedniego właściciela od oświadczeń woli złożonych przed dniem uzyskania przez decyzje podziałowe przymiotu ostateczności, podczas gdy Gmina nie zakwestionowała skuteczne złożonych przez oświadczeń.

Skarżąca zatem wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji upatrywała w fakcie niedokonania przez Sąd prawidłowej oceny złożonego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli o ustaleniu odszkodowania.

Powyższe stanowisko autora skargi kasacyjnej nie może odnieść spodziewanego skutku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a stanowisko to Sąd kasacyjny uznaje za prawidłowe, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17), w którym wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)".

W konsekwencji, jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Sąd kasacyjny przedstawiony powyższej wywód Sądu pierwszej instancji w pełni podziela i podkreśla, że stanowisko to jest akceptowane i podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu przywołać można stanowisko wyrażone w wyroku z 2 maja 2022 r. I OSK 1745/21, w którym wskazano, że w postępowaniu administracyjnym poza zakresem oceny organów administracji publicznej pozostawały zagadnienia cywilistyczne, takie jak: kwestia uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, stwierdzenie wadliwości czy wręcz nieważności danej czynności prawnej (...). W cytowanym wyroku wskazano, że rozważania dotyczące tej materii mogłyby być czynione, ale jedynie przed sądem powszechnym i to w ściśle określonym postępowaniu. Jeżeli zaś w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między skarżącą a Gminą albo, że oświadczenie skarżącej dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi.

W konsekwencji zarzuty opisane w pkt 1 petitum skargi należy uznać za niezasadne.

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny. Rolą sądów wojewódzkich jest ocena legalności decyzji administracyjnych. Powyższe oznacza, że Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie ocenia czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Skoro Sąd przepisów K.p.a. nie stosuje, to nie mogły być one przez ten Sąd naruszone ani przez błędne zastosowanie, ani przez ich niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.