Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1310/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/20 w sprawie ze skargi H.B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.1" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/20, oddalił skargę H.B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.1".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca H.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z 19 października 2020 r. na powyższą uchwałę, zarzucając jej:

1. rażące naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu ww. planu w sposób istotnie naruszający ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] 2003 r., nr [...] (dalej: "studium");

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez pogwałcenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniem prawa własności skarżącej skutkującym bezpodstawnym i bezprawnym ustaleniem zakazu zabudowy części nieruchomości (dz. [...]1) oraz zakazu lokalizacji ciągów komunikacyjnych innych niż piesze i rowerowe (dz. [...]2), a to przez celowe objęcie części działki nr [...]1 i całej działki [...]2 pasem przeznaczonym na urządzoną zieleń publiczną i zieleń izolacyjną, a przez to radykalnym obniżeniem jej wartości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały:

– w części tekstowej uchwały, to jest w § 11 pkt 1, § 12 pkt 1c, § 13 pkt 5e tiret 2, § 25, § 24 – w zakresie działki nr [...]2 i nr [...]1 obr. [...] K.,

– w części graficznej uchwały w zakresie terenu 2ZP i ZI.3 – co do działki odpowiednio nr [...]2 i nr [...]1 obr. [...] K.,

oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...]1 i współwłaścicielką działki nr [...]2 (obr. [...] K.; odpis z księgi wieczystej nr [...] i [...]). Działka nr [...]1 ma kształt długiego prostokąta, natomiast działka nr [...]2 stanowi wewnętrzną, prywatną drogę i przebiega wzdłuż całego dłuższego boku działki nr [...]1. W zaskarżonym planie działki te mają następujące przeznaczenie:

– dz. nr [...]1 – tereny zabudowy jednorodzinnej 2MN; tereny zieleni urządzonej 2ZP,

– dz. nr [...]2 – tereny zieleni urządzonej 2ZP; tereny drogi publicznej klasy D (dojazdowej) – KDD; tereny zieleni izolacyjnej ZI.3.

Z kolei zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2003 r. z późn. zm. – według stanu na dzień zaskarżonej uchwały to jest 9 listopada 2011 r. obie działki skarżącej znajdowały się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności – MN.

Także według poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. teren ten objęty był obszarem mieszkaniowym, M3 267 oraz Obszarem Tras Komunikacyjnych KT/L1/2. Zatem – zdaniem skarżącej – pomiędzy ustaleniami studium obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały a ustaleniami planu brakuje spójności.

W konsekwencji zaskarżonych ustaleń planu na działce nr [...]2 ustanowiono faktyczny zakaz korzystania z niej jako działki dojazdowej, ustanawiając na całej jej długości teren urządzonej zieleni publicznej i zakaz lokalizacji ciągów i urządzeń komunikacyjnych dla motocykli, samochodów terenowych czy innych pojazdów silnikowych, przy równoczesnym dopuszczeniu jedynie ciągów pieszych i tras rowerowych.

Natomiast objęcie części działki nr [...]1 strefą 2ZP oznacza zakaz zabudowy kubaturowej w tym zakresie, zaś przy równoczesnym ustaleniu, że minimalna powierzchnia wydzielanej w terenie MN działki to 600 m2 (§ 14 pkt 3 planu), ustalenia te naruszają uprawnienia właścicielskie skarżącej. Tej części działki (w obrębie terenu 2ZP) nie można bowiem przeznaczyć na szlak komunikacyjny (np. wjazd), choć od tej właśnie strony sąsiaduje z istniejącą drogą na działce nr [...]2. Objęcie wschodniej części działki nr [...]1 strefą urządzonej zieleni publicznej skutkuje także ograniczeniem uprawnień właściciela do dokonania podziału działki, ponieważ obliczając powierzchnię poszczególnych działek po podziale, nie można się posługiwać powierzchnią całej wydzielanej działki, ale wyłącznie jej części znajdującej się w terenie MN. Według skarżącej skutkuje to znacznym ograniczeniem prawa własności tak co do możliwości jej zagospodarowania, zabudowy, podziału, przeznaczenia pod drogę, jak i skutkuje spadkiem wartości przedmiotowych działek.

Uzasadniając zarzut nr 2 skarżąca podniosła, że zaskarżony plan nie tylko ogranicza w nieuzasadniony sposób prawo własności i możliwość odpowiedniego wykorzystania nieruchomości zgodnie ze studium, ale przede wszystkim wprowadza chaos urbanistyczny, który pozbawia przedmiotowy obszar możliwości jego funkcjonalnego zagospodarowania, w tym zapewnienia odpowiedniego szlaku komunikacyjnego umożliwiającego dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony plan został sporządzony i uchwalony w trybie obowiązujących wówczas przepisów, przedstawiając formalnoprawny tok czynności uchwałodawczych i wskazując, że skarżąca nie składała wniosków lub uwag do projekt planu.

Nieruchomości oznaczone jako: działka ewidencyjna nr [...]1 i działka ewidencyjna nr [...]2 obręb [...] jednostka ewidencyjna K. w K. są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały, przy czym:

1. działka ewidencyjna nr [...]1 znajduje się prawie całości w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonym na rysunku planu symbolem 2MN), a jedynie niewielki pas o szerokości ok. 1,5 m został przeznaczony pod tereny zielni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (oznaczony na rysunku planu symbolem 2ZP);

2. działka ewidencyjna nr [...]2 znajduje się częściowo w:

a. terenie zielni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (oznaczonym na rysunku planu symbolem 2ZP),

b. terenie drogi publicznej klasy D (dojazdowej) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia (oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD),

c. ponadto niewielki fragment działki znajduje się w terenie zieleni izolacyjnej (ZI.3), określony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.1" w K., niemniej jednak ww. akt prawa miejscowego nie został wskazany w treści skargi jako zaskarżony.

Z treści rysunku zaskarżonego planu miejscowego wynika, iż:

1. cała nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze o niekorzystnych warunkach budowlanych;

2. w terenie zieleni urządzonej (2ZP), znajduje się pomnik przyrody ożywionej;

3. w terenie zieleni urządzonej (2ZP), została zaprojektowana droga rowerowa (działka ewidencyjna nr [...]2).

Organ zakwestionował podniesione przez skarżącą zarzuty, szeroko uzasadniając swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały, wykonano wszystkie czynności przewidziane przepisami prawa. Według Sądu podkreślenia wymaga, że skarżąca nie składała wniosków lub uwag do projekt planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu ww. planu w sposób istotnie naruszający ustalenia studium.

Zgodnie z treścią studium, obowiązującą w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, nieruchomości skarżącej znajdują się w "Terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN)".

Relewantne w niniejszej sprawie uregulowanie studium co do "Terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN)" przewidywało:

Główne funkcje:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z:

– niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

– obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

– realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną,

– porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych,

– przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

– kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych,

– uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

Warunki i standardy wykorzystania terenu:

– intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

– wysokość zabudowy – 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy a w obszarze ZJPK – 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

– w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług,

– systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej,

– zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

W ocenie Sądu, plan nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenia planu odpowiadają ustaleniom studium. Dodatkowo stanowią regulację kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju. Ponadto plan miejscowy rozstrzygnął, że obsługa komunikacyjna działki nr [...]1 (która została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) będzie się odbywała za pośrednictwem drogi wyznaczonej w terenie KDD, bezpośrednio sąsiadującym od strony południowej z działką nr [...]1. Istniejąca działka [...]2 jest zbyt wąska, aby zapewnić prawidłową obsługą komunikacyjną terenów inwestycyjnych (w tym działki nr [...]1), w związku z tym wyznaczony teren KDD musiał zostać poszerzony o część działki nr [...]3 i działkę nr [...]4.

Według Sądu nietrafne są również podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd przyznał, że zaskarżona uchwała znacznie ograniczyła zagospodarowanie działek skarżącej, jednakże ograniczenia te nie zostały podjęte w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad oraz przepisów u.p.z.p. Sąd wskazał, że zakres przyznanych gminie kompetencji jest na tyle szeroki, że obejmuje również uprawnienie do wykluczenia zabudowy na danym terenie, o ile jest to uzasadnione aksjologią ustawy i Konstytucji w związku z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ta okoliczność występuje w kontrolowanym akcie.

W konkluzji Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią plan miejscowy został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie kwestionowanego obszaru organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego, a to:

a. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy oraz art. 6 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej, podczas gdy studium obowiązujące w dacie uchwalania planu przeznacza teren dz. [...]2 i [...]1 jako teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, zaś w planie są one przeznaczone pod zieleń tereny zieleni urządzonej, pomimo, iż teren ten nie jest terenem otwartym; tak określone przeznaczenie działek nr [...]2 i [...]1 uniemożliwia skarżącej zrealizowanie funkcji mieszkaniowej wynikającej ze studium, a tym samym oznacza błędną interpretacje władztwa planistycznego Rady Miasta K., polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi naruszenia prawa własności odebranie właścicielowi prawa do zabudowy i prawa do wykorzystywania terenu zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem; równocześnie pozbawiono nieruchomość skarżącej dostępu do drogi publicznej przez wskazanie trasy nieistniejącej drogi KDD jako zapewniającej skomunikowanie działki, przy równoczesnym pozbawieniu funkcji drogowej działki [...]2, którą miała dotychczas;

b. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie różnych ograniczeń prawa własności, a także dopuszczenie zróżnicowania ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich;

c. art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej;

– istotne naruszenie przepisów postępowania, a to:

d. art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie okoliczności, że działka skarżącej przez zapisy planu została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, przy jedynie teoretycznym zapewnieniu dostępu od innej strony, podczas gdy dojazd ten jest fikcyjny – istnieje tylko na planie i brak jest po stronie skarżącej podstaw do żądania realizacji drogi KDD przez Gminę, zignorowanie okoliczności, że przeważająca części działki skarżącej o nr [...]1 objęta jest zapisami planu, który w bardzo rygorystyczny sposób ogranicza zabudowę przez stworzenie wymogu zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 70% a maksymalny wskaźnik zabudowy to 25%, przy których to zapisach dodatkowe pozbawienie pasa działki w ogóle możliwością zabudowy, nie znajduje logicznego uzasadnienia w zapisach studium; wybiórczego potraktowania działek należących do skarżącej i przeznaczenia ich na teren zieleni (publicznej) urządzonej, podczas gdy teren położony analogicznie, na których znajdują się 2 pomniki przyrody ożywionej (działka [...]5) jest tylko w części przeznaczona pod 2ZP, a w pozostałej (na której również znajduje się drzewo – pomnik przyrody) przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową 2MN;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym przez zignorowanie zarzutów skarżącej wskazanych w skardze, w zakresie pozorności zapewnienia komunikacji przez drogę KDD i równocześnie stwierdzenie (bez wskazania na podstawie jakich dowodów), że działka [...]2 jest zbyt wąska na drogę;

f. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;

g. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne i pozbawione podstaw prawnych przyjęcie w uzasadnieniu, że brak aktywności skarżącej na etapie uchwalania planu miałoby mieć jakikolwiek wpływ na jej pozycję jako strony skarżącej w postępowaniu sądowo administracyjnym, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje właścicieli do tej aktywności, nie jest też przesłanką wniesienia i rozpatrywania skargi, ani nie uzależnia wyniku postępowania sądowego od tej aktywności, która może być podniesiona także na etapie kontroli sądowej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony 2ZP i ZI.3, względnie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście podniesionych zarzutów wynika, że przedmiotem zaistniałego sporu są dwie główne kwestie, mianowicie: relacja pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu i ustaleniami studium w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego oraz ocena ustaleń planu podejmowanych w granicach bądź wykraczających poza granice władztwa planistycznego gminy, a dotyczących działek skarżącej kasacyjnie, w tym również pod kątem naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności.

Odnosząc się do wskazanych wyżej dwóch kwestii należało zgodzić się oceną Sądu I instancji, z której wynika, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium, według których obszar, w którym znajdują się działki skarżącej został oznaczony symbolem MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej. Stąd też główną funkcją tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wypada jednak zaznaczyć, że funkcji tej mają towarzyszyć między innymi niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, zaś do głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego na tych terenach należy kształtowanie nowych zespołów zabudowy, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych.

Kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie przeznaczenie działki nr [...]2 oraz części działki nr [...]1 wpisuje się we wskazane funkcje i kierunki przewidziane dla tych nieruchomości w studium. Niezależnie od wskazanych uregulowań należy wyjaśnić, że terenom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową powinny towarzyszyć tereny przeznaczone pod drogi dojazdowe, ciągi pieszo-jezdne oraz inne tereny realizujące funkcje przestrzeni publicznych. To zaś, czy przeznaczenie w planie danych terenów w całości czy części na cele publiczne mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy, czy też wykraczają poza te granice, naruszając tym samym obowiązujący porządek prawny, w tym przywołane w zarzutach przepisy Konstytucji RP, podlega ocenie organu nadzoru oraz sądów kontrolujących legalność uchwał przyjmujących plany miejscowe.

Dokonując takiej oceny należy zwrócić uwagę na odmienną sytuację prawną skarżącej kasacyjnie jako współwłaścicielki działki nr [...]2 oraz właścicielki działki nr [...]1. Przeznaczenie działki nr [...]2 na teren zieleni urządzonej z projektowaną trasą rowerową jest równoznaczne z tak zwanym wywłaszczeniem planistycznym całej tej nieruchomości. Organy gminy, dysponując rekonstruowanym na postawie art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym legitymującym między innymi do przeznaczania terenów (również prywatnych) na cele publiczne. Przeznaczenie działki nr [...]2 na teren zieleni urządzonej z projektowaną trasą rowerową uzasadnia jej położenie i parametry, zwłaszcza jej niewielka szerokość (ok 2-3m), nie dająca możliwości wykorzystania jej pod zabudowę mieszkaniową, czy drogę dojazdową. Przy czym przeznaczenie działki nr [...]2 na wyżej wskazany cel, nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności, ale jak wyżej wskazano jest uznawane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji (wywłaszczenie planistyczne). Zatem dla realizacji celu, na który została przeznaczona ta nieruchomość konieczne jest uzyskanie przez gminę własności działki nr [...]2, w drodze umowy cywilnoprawnej albo wywłaszczenia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie zatem powyższej ingerencji planistycznej, za ograniczenie wykonywania prawa własności jest bezprzedmiotowe. Uwaga ta odnosi się również do części działki nr [...]1, która została przeznaczona pod zieleń urządzoną, albowiem zgodnie z § 12 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały, tereny zieleni urządzonej 2ZP, określa się jako przestrzenie publiczne.

Natomiast łącznie rozpatrując status prawnoplanistyczny całej działki nr [...]1, należało przyjąć, że przeznaczenie jej dominującej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tak jak znacznej większości terenów objętych ustaleniami tego planu, nie daje podstaw do uznania, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy przez naruszenie zasad proporcjonalności i równości.

Z wyżej wskazanych względów za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a także art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP).

Także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Przepisy te co do zasady, nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby stały się one skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego aktu. Brak takiego powiązania wskazanych przepisów z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005).

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Jedynie na marginesie wypada wyjaśnić, że nowe przeznaczenie w planie miejscowym terenu dotychczas przeznaczonego lub wykorzystywanego w inny sposób, nie oznacza że cel, któremu ma służyć nowe przeznaczenie (w tym przypadku droga KDD), ma być niezwłocznie realizowany. Zatem ewentualne zaniechanie działań zmierzających do realizacji inwestycji drogowej na działkach przeznaczonych na ten cel, nie może być podstawą do uznania odpowiednich ustaleń planu za niezgodne z prawem, lecz może ewentualnie świadczyć o niewywiązywaniu się gminy z jej zadań własnych, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących między innymi, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy gminnych dróg.

Natomiast należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia: "Co wymaga podkreślenia, skarżąca nie składała wniosków lub uwag do projektu planu" (s. 21), sugeruje że brak aktywności skarżącej w toku procedury planistycznej mógł rzutować na jej sytuację jako strony zaskarżającej plan. Cytowane sformułowanie nie jest trafne, w szczególności, że w dniu podejmowania uchwały art. 1 u.p.z.p. nie zawierał jeszcze ust. 3, według którego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne." Trzeba jednak równocześnie zaznaczyć, że wskazany fragment uzasadnienia nie miał wpływu na wynik sprawy.

Z przedstawionych powyżej przyczyn także nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten należy bowiem do grupy tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że nieskuteczność poddanych dotychczas ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.