Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 422/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lutego 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.89.2022.PG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "inwestor" "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") umarzającą postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2021 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") o wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej jako: "u.g.n.") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na położenie na działce nr [...], obręb ew. [...] przy ul. [...]-[...] odcinków sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej wraz z przyłączeniem do już istniejących sieci komunalnych. Dodatkowo wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. orzekł m. in.: o ograniczeniu sposobu korzystania przez współwłaścicieli z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2.0579 ha, obręb [...], G., ul. [...], na rzecz inwestora w celu budowy odcinków sieci kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej, wraz z wyznaczeniem strefy kontrolowanej.

Następnie, decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., Prezydent orzekł w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 lutego 2024 r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości i umorzył postępowanie przed organem I instancji wskazując, że powodem wydania rozstrzygnięcia o wskazanej treści był fakt zrealizowania planowanej inwestycji przez inwestora.

Ponadto, kolejną decyzją z tego samego dnia, Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta z dnia 5 kwietnia 2022 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 wskazanej ustawy. Jej celem jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie może być wykonywana. W sytuacji, w której organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Prezydenta z dnia 28 lutego 2022 r., wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., konieczne stało się uchylenie także decyzji Prezydenta z dnia 5 kwietnia 2022 r. wydanej w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. i umorzenie postępowania. W rezultacie, z uwagi na okoliczność zrealizowanego planowanego zamierzenia przez inwestora, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, bowiem zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 kwietnia 2022 r. z powodu uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 28 lutego 2022 r. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy nie było przesłanek do uznania, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji, zaś stan faktyczny uzasadniał wyłącznie umorzenie postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na wniosek organu administracji zawarty w odpowiedzi na skargę oraz brak żądania skarżącej o przeprowadzenie rozprawy, Sąd orzekł w trybie powołanego przepisu.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 12 lutego 2024 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 28 lutego 2022 r. o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2.0579 ha, obręb [...], G., ul. [...], wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że wydana ona została zgodnie z prawem.

Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2029 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), który w dacie orzekania przez organy stanowił, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie zaś z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny względem decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, tj. decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Subsydiarność ta polega na tym, że może ona istnieć tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest zatem istnienie w obrocie prawnym wcześniej wydanej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zgodnie też przyjmuje się, że nie ma wymogu, aby ostatnia z tych decyzji posiadała walor prawomocności lub ostateczności. Konsekwencją powyższego jest to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (zob. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 64/19 i z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 482/17).

Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. orzekł m. in.: o ograniczeniu sposobu korzystania przez współwłaścicieli z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2.0579 ha, obręb [...], G., ul. [...], na rzecz inwestora w celu budowy odcinków sieci kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej, wraz z wyznaczeniem strefy kontrolowanej. Następnie, decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., orzekł w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W następstwie wniesionego odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 28 lutego 2022 r. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości musiała być uwzględniona przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji o niezwłocznym zajęciu. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji o niezwłocznym zajęciu tej nieruchomości, zgodnie z opisaną wyżej regułą subsydiarności.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że poddana sądowej kontroli decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n. Obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w sprawie było ustalenie, czy na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy została wydana decyzja, czy wniosek złożył podmiot, który będzie realizował cel publiczny oraz czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 108 k.p.a. lub wniosek jest uzasadniony ważnym interesem gospodarczym. Wszystkie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, ale – co szczególnie istotne - do momentu rozstrzygania sprawy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, za wystarczające do uznania tej okoliczności przyjąć należy sam fakt wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie zaś jej wykonalność, ostateczność czy nawet skuteczne doręczenie (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16). Subsydiarność decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. przejawia się w tym, że organ ma obowiązek ją wydać w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, ale również, że ma obowiązek odmówić jej wydania, jeżeli decyzja ograniczająca prawa właścicieli zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 244/22).

W odniesieniu do treści skargi (stanowiącej w istotnym zakresie powtórzenie treści skargi dotyczącej analogicznej decyzji Wojewody o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości) Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutów w niej zawartych. Wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej ustanie faktycznej potrzeby korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji robót określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. uzasadnia uchylenie wydanej wcześniej decyzji zezwalającej. W takiej sytuacji przestaje istnieć przedmiot postępowania, co odpowiada pojęciu bezprzedmiotowości w znaczeniu przyjętym w art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji była sprawa uzyskania zezwolenia na korzystanie z nieruchomości celem wykonania na niej określonej inwestycji. Skoro inwestycja została wykonana, nie ma potrzeby wydawania tego rodzaju zezwolenia. Nie ma także potrzeby wydawać (czy utrzymywać w obrocie prawnym) decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości). Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania na etapie postępowania odwoławczego skutkuje koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Oceny tej nie mogą zmienić przewidziane w u.g.n. skutki prawne jakie wiążą się z tą decyzją przewidziane w art. 124 ust. 6 i ust. 7 u.g.n., na które wskazywał pełnomocnik strony skarżącej. Okoliczność, że przepisy prawa materialnego przewidują jakieś skutki prawne określonej decyzji nie oznacza, że może ona zostać wydana w sytuacji, gdy poprzedzające ją postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Taka decyzja oznaczałby, że w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu I instancji zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu położenia odcinków sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, które już istnieją. W ten sposób decyzja organu I instancji dotyczyłaby nieistniejącej sprawy administracyjnej, co odpowiadałoby rażącemu naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkowało koniecznością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Należy też zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącego Wojewoda Pomorski wyjaśnił przyczyny nie uwzględnienia cofnięcia odwołania K. S. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Treść przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że oświadczenie o cofnięciu odwołania nie jest dla organu odwoławczego wiążące i może on go nie uwzględnić. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r. Wojewoda Pomorski odmówił uznania cofnięcia przez K.S. wniesionego przez niego odwołania, co oznacza, że nie ustała jego kompetencja do dalszego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono jego podstawy, a Sąd w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. nie dopatrzył się podstaw do jego uchylenia.

Wbrew twierdzeniom skargi w tym przypadku nie chodziło o brak udziału w sprawie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości albowiem jest to przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Warunkiem jej zaistnienia jest jednak to, by strona żyła (istniała) w toku postępowania. Prowadzenie postępowania w odniesieniu do strony, która nie żyje (nie istnieje), a następnie wydanie decyzji oznacza, że decyzja administracyjna zostaje skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r., II OSK 817/20). Użyty w przywołanym przepisie zwrot "decyzja skierowana" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu przez nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. W sytuacji, gdy podmiot ten nie istnieje (np. osoba fizyczna – nie żyje) nie ma możliwości kształtowania jego sytuacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.