Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1595/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49g ust. 1, ust. 2, art. 49f, art. 52 ust. zd. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 216 ust. 6, art. 258 ust. 1, art. 258 ust. 5, art. 258 ust. 7, art. 258 ust. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 61 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2023 r. nr OA.7722.20.4.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia 15 maja 2023 r. nr PINB.5160.7.11.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1595/23

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2023r. nr OA.7722.20.4.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) w Rzeszowie, po rozpoznaniu zażalenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej: Skarżący/Zarząd Zlewni), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] z 15 maja 2023r. nr PINB.5160.7.11.2021, nakładającego na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy schodów betonowych położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] obręb [...].

Jak wynika z akt sprawy, PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy wykonywaniu utwardzenia terenu na działce nr [...]. W wyniku zażalenia J. L., PWINB w Rzeszowie, postanowieniem z [...] października 2021r, nr [...] uchylił zaskarżone postanowienia a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, nakazując ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie schodów betonowych wykonanych na działce nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania.

W wyniku postępowania zażaleniowego, postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...] PWINB uchylił ww. postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na braki postępowania wyjaśniającego co do istotnych okoliczności wybudowania przedmiotowych schodów betonowych tj. kto był ich inwestorem oraz kiedy one powstały. Organ II instancji zwrócił jednocześnie uwagę - akceptując dokonane ustalenia faktyczne co do przedmiotu postępowania i kwalifikacji opisanych schodów, jako obiektu budowalnego - że ustalenie daty budowy jest kluczowe i wskazał, że do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowalnego, zastosowanie może mieć - w zależności od daty wybudowania spornego obiektu tj. daty popełnienia samowoli budowlanej - tryb legalizacyjny oparty na przepisach art. 48 ustawy Prawo budowlane, tryb uproszony przewidziany w art. 49f bądź tryb legalizacyjny na postawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

W dniu 16 listopada 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w [...] wydał kolejne postanowienie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowalne, którym wstrzymał roboty budowlane Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] przy budowie schodów betonowych położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] obręb [...] i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. W toku prowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego organ I przeprowadził w dniu 27 września 2022 r. rozprawę administracyjną, lecz nie wyjaśnił daty i okoliczności budowy kwestionowanych schodów i nie zebrał żadnych dowodów wskazujących na te istotne elementy stanu faktycznego. Z tych przyczyn, tj. wobec nie ustalenia dokładnej daty budowy przedmiotowych schodów, mającej istotny wpływ na tryb postępowania legalizacyjnego i to postanowienie organu [pic]I instancji zostało, postanowieniem PWINB z [...] lutego 2023 r. nr [...] uchylone w całości, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] postanowieniem z dnia 15 maja 2023r. nr PINB.5160.7.11.2021, działając na podstawie art. 49g ust. 1 , 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. określonych dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy schodów betonowych położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] obręb [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. Zaskarżając w całości wskazane postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty wykonania obiektu budowlanego a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że obiekt został wybudowany po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, a tym samym że do obiektu zastosowanie mają przepisy tejże ustawy dotyczące legalizacji obiektu budowlanego;

- art. 61 Kpa w zw. z art. 49f ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez brak wszczęcia postępowania w sprawie uproszczonej legalizacji, brak wskazania czy organ prowadzi postępowanie z urzędu czy na wniosek jakiegoś podmiotu, a jeżeli tak to jakiego, co ma bezpośredni związek z zarzutem z pkt 1;

- art. 49g w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez skierowanie nakazów o których mowa w tym przepisie do zarządcy nieruchomości, a nie zarządcy obiektu budowlanego, a tym samym skierowanie postanowienia do podmiotu, który nie może być adresatem zaskarżonego postanowienia.

Po rozpoznaniu zażalenia, PWINB w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 27 lipca 2023r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Organ II instancji stwierdził, że z podjętych czynności wyjaśniających wynika, że na działce nr [...] i działce nr [...] przy ul. [...] w [...] obręb [...] znajdują się terenowe schody betonowe posiadające 10 stopni: szerokość 50 cm [pic]i wysokości 22 cm. Pierwszy stopień ok. 30 cm znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność J. L., a dalsza cześć na działce nr [...], której zarządcą jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji 27 czerwca 2022 r. stwierdzono, że 30 cm pierwszego stopnia oraz część wystająca ponad poziom terenu położonego na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność J. L. została usunięta a teren wyrównany ziemią.

Organ II instancji stwierdził, że prowadzone przed organem I instancji postępowanie legalizacyjne dotyczy schodów betonowych zlokalizowanych na działce nr [...] w [...] obręb [...] będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

PWINB stwierdził, że na tle zebranych akt nie budzi wątpliwości kwalifikacja schodów betonowych jako obiektu budowalnego. Z uwagi na posiadane cechy techniczno- użytkowe stanowią budowlę, odpowiadającą definicji z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowalne.

Organ odwoławczy uwzględnił dowód przeprowadzony przez PINB w toku ponownego rozpoznania stawy w postaci przesłuchania świadka M. K., (poprzedniej właścicielki działki nr ewid. [...]), która zeznała, że inwestorem schodów betonowych, będących przedmiotem niniejszego postępowania był nieżyjący ojciec. Kiedy wróciła do kraju około 1997 r. (przebywała za granicą) przedmiotowe schody już istniały. Przesłuchiwana oświadczyła, że wszyscy świadkowie, którzy znaliby datę budowy nie żyją. Czynności z przesłuchania świadka organ I instancji przeprowadził z naruszeniem procedury, nie zapewniając stronom czynnego udziału w tych czynnościach. W związku z powyższym, w toku postępowania zażaleniowego, organ II instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 Kpa, celem wyeliminowania uchybienia, powiadomił, że strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych [pic]dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wyznaczonym terminie, nie zostały wniesione dodatkowe wyjaśnienia bądź żądania.

Odnośnie zarzutów zażalenia, dotyczących daty wykonania obiektu budowlanego, w ocenie organu II instancji, wobec wyczerpania środków dowodowych i nieprzedstawienia przez stronę skarżącą żadnych innych materiałów czy kontrdowodów, wskazujących na okoliczność wybudowania przedmiotowych schodów przed 1 stycznia 1995 r. należało zarzuty w tym zakresie uznać za niezasługujące na uwzględnienie. Organ II instancji dał wiarę okoliczności, że budowa przedmiotowych schodów została zrealizowana około 1997 r.

Po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1, art. 49g, art. 49f, art. 52 Prawa budowlanego Organ II instancji wskazał, że postępowanie wykazało, że inwestor nie żyje. Prawa i obowiązki inwestora zmarłego nie przechodzą na następców prawnych (spadkobierców). Obowiązki w formie nakazów i zakazów określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w powyższym trybie postępowania, w takiej sytuacji nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z tego względu PWINB uznał za zasadne stanowisko organu powiatowego zobowiązujące Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w trybie legalizacji uproszczonej.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, dotyczących wadliwego określenia adresata postanowienia PWINB wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako zarządca działki nr [...] w imieniu Skarbu Państwa jest podmiotem odpowiedzialnym za zlokalizowane na tej działce obiekty budowalne, nawet gdy wzniesione są one samowolnie. Zgodnie z art. 48 Kodeku cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Zatem sporny obiekt budowalny stanowi własność Skarbu Państwa. Organ II instancji wskazał, że spornych schodów nie można przypisać do żadnej z nieruchomości sąsiednich, ponieważ z tego obiektu może korzystać [pic]nieograniczony krąg podmiotów. W związku z tym nie można wywieść, że schody te służą właścicielowi konkretnej nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie tego obiektu i zarazem właściciel takiej nieruchomości byłby zobowiązany do usunięcia skutków takiej samowoli budowalnej. Uprawnień właścicielskich ani zarządczych nie można przypisać żadnemu innemu podmiotowi, dlatego to Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w myśl art. 52 ustawy Prawo budowalne jest podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie skutków spornej samowoli budowalnej.

Za bez znaczenia dla sprawy Organ II instancji uznał okoliczność, że sporne schody nie dotyczą [pic]działalności statutowej zarządcy działki wodnej. Nie ma podstaw, aby obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowalne kierować do innego, niż PGW Wody Polskie podmiotu, skoro działka Skarbu Państwa znajduje się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W szczególności podmiotem takim nie będzie właściwy starosta, ze względu na treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy Prawo wodne (art. 258 ust. 1 tej ustawy).

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] wniosło skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 27 lipca 2022r. nr OA.7722.20.4.2023, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa, przez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty budowy obiektu budowlanego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane, przez skierowanie obowiązków, o których mowa w tym przepisie do podmiotu, który nie jest uczestnikiem procesu budowlanego (inwestorem), właścicielem obiektu ani jego zarządcą. Zarzucono dowolne przyjęcie, że w związku ze śmiercią inwestora obowiązki, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego mogą być nałożone na właściciela lub zarządcę nieruchomości, na której zrealizowany jest obiekt budowlany, jako na właściciela tego obiektu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu Skarżący zakwestionował prawidłowość ustaleń Organów co do daty budowy schodów w 1997 roku. Podniósł, że z faktu istnienia obiektu budowlanego w określonej dacie nie można wywodzić, że w tej dacie został wybudowany. Organy obu instancji przyjęły na podstawie twierdzenia świadka (córki inwestora schodów), że wszystkie osoby, które mogłyby wskazać datę budowy schodów nie żyją. Również przyjęcie za wykazaną tej okoliczności i zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego świadczy o dowolności zgromadzonego materiału dowodowego. Z jednej strony trudno przyjąć, że nie żyją już osoby, które mogą pamiętać wydarzenia z roku 1997, a z drugiej strony wskazywanie przez świadka śmierci potencjalnych innych świadków budowy obiektu jednoznacznie wskazuje, że musiało to nastąpić dużo wcześniej, skoro osoby mogące stwierdzić rzeczywistą datę budowy już nie żyją. Córka inwestora nie wskazała przy tym żadnych konkretnych świadków, którzy nie żyją, więc jej zeznania w tym zakresie nie mają żadnego waloru dowodowego.

Skarżący podniósł następnie, że w sprawie brak jest formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego. Nie wiadomo czy organ wszczął to postępowanie z urzędu, czy na żądanie uprawnionego podmiotu ani kiedy miało to miejsce. Skarżący zauważył, że postanowienie w trybie art. 49g Prawa budowlanego może być wydane wyłącznie po uprzednim wszczęciu postępowania na podstawie przepisu art. 49f ust. 1 lub ust. 2 Prawa budowlanego. Organ administracji nie może wszcząć z urzędu postępowania, dla którego wszczęcia ustawodawca wymaga wniosku strony. W związku z powyższym ustalenie dokładnej daty budowy spornych schodów determinuje również tryb wszczęcia, a tym samym również samą możliwość wszczęcia postępowania.

Skarżący zarzucił również, że Organy nie rozróżniają zupełnie pojęć zarządcy obiektu budowlanego i zarządcy nieruchomości. Argumentował, że prawo własności nieruchomości gruntowych nie przesądza o prawie własności obiektu budowlanego wybudowanego na tej nieruchomości. Zobowiązanym zgodnie z art. 52 ww. ustawy jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a nie właściciel lub zarządca nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony. Powoływany przez Organ Il instancji przepis art. 258 ust. 1 ustawy Prawo wodne odnosi się wprost do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. W obecnie obowiązującym prawie wodnym nie ma już zapisu odpowiadającego ogólnemu przepisowi art. 62 poprzednio obowiązującego prawa wodnego, zgodnie z którym jego przepisy dotyczące budownictwa wodnego miały "nie naruszać" przepisów ustawy Prawo budowlane. W nowym prawie wodnym nie ma zatem generalnej regulacji odnoszącej się do relacji między tym prawem a prawem budowlanym, natomiast są zawarte przepisy szczególne dotyczące stosowania prawa budowlanego w danych przypadkach. Taka zmieniona konstrukcja relacji między rozważanymi aktami prawnymi wskazuje uznanie prawa wodnego za regulację szczególną i korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, w której prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w tej ustawie (reguły lex speciali derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori). Skarżący powołał się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 marca 2020 r., Il SA/Go 54/20, że brak jest podstaw do przyjęcia aby obiekty, którego Wody Polskie nie wykonywały miał się stać automatycznie własnością Skarbu Państwa i pozostać w zarządzie Wód Polskich. Zdaniem Skarżącego teza ta aktualna jest również w niniejszej sprawie. W ocenie Strony, z faktu śmierci inwestora nie wynika, że Skarżący stał się właścicielem obiektu budowlanego tylko i wyłącznie w związku z faktem, że obiekt został posadowiony częściowo na nieruchomości Skarżącego. Należy natomiast dokonać analizy stanu faktycznego w odniesieniu do kodeksowej definicji części składowej nieruchomości, czego Organy nie dokonały, ograniczając się jedynie do sformułowania, że na nieruchomości wybudowano schody betonowe, posiadające 10 stopni o szerokości 50 cm i wysokości 22 cm.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 2 lutego 2024r. uczestnik postępowania J. L. podniósł, że pierwszy stopień schodów na dziełce nr [...] nadal nie został usunięty w całości. Wskazywał, że schody betonowe służą w istocie do skomunikowania działki nr [...] i [...] z infrastrukturą nad [....], co obrazuje załączona do pisma dokumentacja fotograficzna na potrzeby działalności agroturystycznej właścicielki ww. nieruchomości. Zdaniem Uczestnika schody te nie spełniają wymóg bezpieczeństwa dla osób je użytkujących. Podnosił również, że na przestrzeni całego postępowania PINB wydawał szereg skrajnie różnych rozstrzygnięć. W szczególności Uczestnik zwrócił uwagę na postanowienie PINB z [...] sierpnia 2021r., w którym stwierdzono, że właścicielka działki nr [...] przyznała się do wykonania ww. schodów. Mimo to w kolejnych postanowieniach Organ uznawał, że nie można ustalić kto był inwestorem przedmiotowych schodów. Uczestnik wyraził wątpliwości co do radykalnej zmiany stanowiska Organów w kwestii osoby inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania przez Organy I oraz II instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny okazał się zarzut skargi, dotyczący braku formalnego wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Organy I oraz II instancji wydając postanowienia z [...] maja 2023r. i [...] lipca 2023r. zastosowały art. 49g ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: u.p.b.), który stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2023r. wskazał, że wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne zawiadomieniem z [...] sierpnia 2021r znak [...]. Jednakże zawiadomienie to, jakkolwiek w podstawie prawnej powołano art. 49f u.p.b., to dotyczyło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] obręb [...]. Już proste zestawienie treści ww. zawiadomienia z zaskarżonym postanowieniem wskazuje, że treść nakazu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, nałożonego na Skarżącego wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania. Na mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 27 lipca 2023r. na Skarżącego (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]) nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów lagalizacyjnych w sprawie budowy schodów betonowych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], obręb [...]. Niezależnie od tego, że w zawiadomieniu oraz w zaskarżonym postanowieniu odmienne określono rodzaj obiektu budowlanego to jednak przede wszystkim należy stwierdzić, że Organ formalnie nie wszczął uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie obiektu budowlanego na działce nr [...], co prowadzi do wniosku o istotnym naruszeniu art. 49f ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do działki nr [...]. Organ I instancji w sposób wyraźny określił zakres przedmiotowy postępowania, zawężając go do obiektu znajdującego się na działce nr [...]. Jeżeli w toku postępowania Organ ustalił, że sporny obiekt budowlany znajduje się również na działce nr [...] winien był w trybie art. 61 § 4 zawiadomić o rozszerzeniu zakresu postępowania o dodatkową nieruchomość. Skoro art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązuje organy do powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, to obowiązek ten odnosi się również do zmiany przedmiotu postępowania.

Powyższe uchybienie wpływa bezpośrednio na dopuszczalność prowadzenia postępowania w ramach uproszczonej legalizacji. Art. 49f ust. 1 i ust 2 u.p.b. wyraźnie wskazuje, kiedy organ wszczyna tego rodzaju postępowanie z urzędu, a w jakim przypadku dopuszczalne jest wszczęcie wyłącznie na wniosek strony. Rozszerzenie zakresu terytorialnego postępowania o nową działkę wpływa również bezpośrednio na zakres podmiotów, na których można nałożyć obowiązek legalizacji obiektu, tj. na kolejnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Z treści art. 49f ust. 1 i ust. 2 u.p.b. wynika więc, że nie jest dopuszczalne nałożenie nakazu w trybie art. 49g bez formalnego wszczęcia postępowania w zakresie, którego dotyczy nakaz. W toku ponownego rozpoznania sprawy Organ I instancji winien będzie wyeliminować powyższe uchybienie – poprzez zmianę zakresu postępowania i uwzględnienie również działki nr [...].

Należy również zwrócić uwagę, że mimo, iż postępowanie dotyczyło bezpośrednio działki nr [...], Organy nie zawarły żadnego rozstrzygnięcia co do tej części obiektu budowlanego (schodów), które znajdują się na działce uczestnika J. L. W trakcie rozprawy z 27 września 2022r. ustalono, że stopień na działce nr [...] (30cm) został częściowo usunięty (str. 2 protokołu). Organ powinien więc wskazać precyzyjnie, czy na działce na [...] znajduje się jeszcze jakiś element schodów, czy też nie i w zależności od tego, albo wydać rozstrzygnięcie w stosownym postępowaniu legalizacyjnym, albo też postępowanie w tej części umorzyć.

Odnośnie przyjęcia, że obiekt ten został wybudowany ponad 20 lat temu zachodzą wątpliwości, słusznie wskazane przez uczestnika postępowania. Organy przyjęły na podstawie zeznania świadka M. K., że schody te zostały wybudowane w 1997r. przez jej ojca. Jednak jak wynika z treści postanowienia PINB z [...] sierpnia 2021r. nr [...], w trakcie kontroli stwierdzono, że utwardzenie terenu, polegające na wykonaniu schodów oraz ścieżki do rzeki zostało wykonane przez M. K1. i to około 2018r. Należy przy tym wskazać, że w aktach nie ma protokołu kontroli, w którym zawarte byłoby to oświadczenie. Organ w aktach zamieścił protokół z kontroli, poprzedzającej wydanie ww. postanowienia, która jednak dotyczyła budynku na działce nr [...]. W związku z powyższym Organ powinien przedstawić protokół kontroli, na który powoływał się w ww. postanowieniu z [...] sierpnia 2021r. nr [...] a następnie dokonać oceny ww. dowodu w zestawieniu z dowodem w postaci zeznania z przesłuchania M. K. Organ winien przekonująco wyjaśnić, na podstawie którego dowodu ustala datę wykonania schodów i osobę inwestora oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmawia waloru wiarygodności. Organ również powinien poczynić próbę weryfikacji ww. oświadczeń za pomocą innych dowodów, być może w postaci stosownych ortofotomap, które zawierałyby zdjęcia spornego terenu.

Ustalenia w tym zakresie będą dopiero warunkowały odpowiedni tryb postępowania legalizacyjnego, tj. tryb uproszczony na wniosek bądź z urzędu, lub też zwykłe postępowanie legalizacyjne.

Odnośnie zarzutów Skarżącego, dotyczących dopuszczalności nałożenia na niego obowiązków związanych z legalizacją spornej budowli należy wskazać co następuje. Nie jest trafna argumentacja Skarżącego, która odwołuje się do wyroku o sygn. II SA/Go 54/20. W wyroku tym WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że urządzenie wodne, którego Wody Polskie nie wykonały albo nie wykonywały nie jest własnością Skarbu Państwa, a zatem i mieniem (rzeczą, obiektem), którym w jego imieniu Wody te gospodarują na zasadach określonych w art. 258 ust. 8 ustawy z 2017 r. Prawo wodne reprezentując Skarb Państwa i wykonując w jego imieniu uprawnienia właścicielskie. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, teza ta nie jest aktualna na gruncie niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona urządzeń wodnych, w przypadku których została odrębnie uregulowana kwestia wykonywania praw właścicielskich.

Art. 216 ust. 6 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm., dalej: P.w.) istotnie stanowi, że urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Konsekwencją powyższego jest przepis art. 258 ust. 8 Prawa wodnego, który stanowi, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Uregulowania zawarte w art. 216 ust. 6 i art. 258 ust. 8 P.w. dotyczą wyłącznie urządzeń wodnych a w związku z tym nie mogą mieć zastosowania w przypadku kontrolowanej budowli w postaci schodów.

Niemniej jednak należy wskazać na następujące regulacje, które odnoszą się do wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa przez Wody Polskie. Co do zasady, jak stanowi art. 258 ust. 1 P.w., Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi.

Ponadto, zgodnie z art. 258 ust. 5 P.w. Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych przyległych do śródlądowych wód płynących, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, a także w stosunku do położonych na tych nieruchomościach budynków, budowli oraz innych urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do realizacji zadań określonych w przepisach ustawy.

Oprócz tego, stosownie do art. 258 ust. 7 P.w., Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do będących własnością Skarbu Państwa innych niż określone w ust. 3:

1) nieruchomości gruntowych związanych z gospodarką wodną, w tym nieruchomości położonych w międzywalu, wraz z położonymi na tych nieruchomościach budynkami, budowlami oraz innymi urządzeniami i lokalami;

2) nieruchomości innych niż wymienione w pkt 1, służących do realizacji zadań określonych w przepisach ustawy.

W związku z powyższym jeżeli działka o nr [...] związana jest z gospodarką wodną, w tym położona jest w międzywalu, to na podstawie art 258 ust. 7 pkt 1 P.w. Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie również do położonych na tych nieruchomościach budowli. W związku z powyższym, Organ po potwierdzeniu, że działka nr [...] jest związana z gospodarką wodną będzie uprawniony do skierowania stosownego nakazu w stosunku do Wód Polskich – jako podmiotu, który wykonuje prawa właścicielskie w odniesieniu do budowli, wymienionych w art. 258 ust. 7 pkt 1 P.w. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 52 ust. 1 u.p.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Nie budzi wątpliwości, że budowa schodów betonowych została zakończona. Z tego powodu, na podstawie art. 52 ust. zd. 2 u.p.b. w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym może być nie inwestor lecz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jest to uzasadnione tym bardziej, że jak wynika z dotychczasowych ustaleń, inwestor, budując schody betonowe na cudzych nieruchomościach nie dysponował stosownym tytułem prawnym, który umożliwiałby wykonanie ewentualnego nakazu rozbiórki.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.