Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 346/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, 2, art. 53 ust. 3, art. 53 ust. 4, art. 54 pkt 3, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, i 3, art. 60 ust. 4, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. M. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 07 grudnia 2021 r. nr [...], znak [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w P. przy ulicy [...], ark. 10, obręb P..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 stycznia 2019 r. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez wnioskodawcę jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowo - usługowymi w parterze oraz podziemną halą garażową", przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...] i [...], ark. 10, obręb P., położonych w P. przy ul. [...].

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się P. S. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 sierpnia 2020r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 766/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw inwestora.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 07 grudnia 2021 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, planowanej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...], [...], ark. 10, obręb P. położonych w P. przy ul. [...].

Jako rodzaj inwestycji wskazano budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo - usługową w parterze.

W zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i wymagań dotyczących nowej zabudowy organ wskazał:

1) Obowiązująca linia zabudowy: wyznacza się w odległości 7m od frontowej granicy wnioskowanego terenu - od strony ul. [...].

2) Wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: od 28% do 32%.

3) Szerokość elewacji frontowej: od 25m do 30m.

4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od 16m do

18m, od istniejącego poziomu terenu na obowiązującej linii zabudowy.

5) Geometria dachu: dach płaski o kącie nachylenia połaci do 12°.

Dopuszczono realizacje kondygnacji podziemnej/podziemnych. Organ ustalił maksymalnie 64 lokale mieszkalne oraz maksymalną powierzchnię sprzedaży dla funkcji handlowej 640 m˛.

W zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także określił, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ określił także minimalne potrzeby parkingowe dla samochodów osobowych i rowerów, które należy zabezpieczyć na terenie inwestycji. Nadto organ I instancji określił, że zapewnione i wystarczające jest uzbrojenie terenu w zakresie zasilania w energię elektryczną, wodę i gaz, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, w zakresie odprowadzania wód deszczowych nie przewiduje się realizacji urządzeń wodnych wymagających pozwolenia na budowę. W zakresie ochrony interesów osób trzecich, organ wskazał, że inwestycja nie dotyczy warunków ochrony obiektów na terenach górniczych, a także poinformował, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał motywy powyższego rozstrzygnięcia.

Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 123 m od granic terenu objętego wnioskiem, stanowiącym trzykrotność szerokości frontowej granicy działki od strony ul. [...] skąd przewidziano główne wejście i wjazd na teren inwestycji.

W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, w tym staż pożarna i kościół z cmentarzem oraz handlowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Przeważająca część obszaru stanowi teren osiedla mieszkaniowego B. , którego zabudowa blokowa wznoszona była w oparciu o plany realizacyjne uwzględniające kompozycję osiedla jako całości.

Organ I instancji argumentował, że z uwagi na pewne odstępstwa od średnich wartości dla planowanej inwestycji odniesiono się do zasad w oparciu, o które ustalany jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskazano, że planowany wskaźnik zabudowy, który ma wynosić 32% jest większy od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, który wnosi ok. 22%. W trakcie analizy ustalono, że wnioskowany wskaźnik nawiązuje do wskaźnika zabudowy na działce, z którą bezpośrednio sąsiaduje, zabudowaną również budynkiem wielorodzinnym - przy ul. [...], który również wynosi 32%. Ponadto powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku, która ma wynosić 643,5 m2 nie przekracza średniej powierzchni obliczonej dla działek z zabudową wielorodzinną w obszarze analizowanym, która wynosi ok. 2277 m2 oraz średniej wartości obliczonej dla całej zabudowy w obszarze analizowanym, która wynosi ok. 959 m2. Wobec powyższych ustaleń organ uznał za zasadne dopuszczenie realizacji wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że wnioskowany wskaźnik zabudowy jest dopuszczalny z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego i umożliwi zagospodarowanie terenu zgodnie z wnioskiem inwestora.

Następnie przeanalizowano możliwość dopuszczenia wysokości elewacji frontowej planowanego budynku, która ma wynosić 18 m. W trakcie analizy ustalono, że sąsiednie budynki mają wysokość ok. 31,8 m (ul. [...]) i ok. 2,7 m (sąsiedni pasaż handlowy dostępny z ul. [...]). Organ uznał, że wnioskowana wysokość 18 m stanowi przybliżoną średnią wartość wysokości ww. sąsiednich budynków. Ponadto wnioskowany budynek będzie stanowił element przejściowy pomiędzy blokami osiedla mieszkaniowego o wysokości około 16,6m, a budynkiem wielorodzinnym o wysokości ok. 31,8m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. S. M. z siedzibą w P.. W odwołaniu Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji. P. S. M. zarzuciła błędne określenie parametrów zabudowy dla nowej inwestycji, w tym przede wszystkim nieprawidłowe określenie dopuszczalnego procentu powierzchni zabudowy, a także błędne określenie wysokości planowanych budynków.

Wspólnota Mieszkaniowa ulicy [...] w P. również wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z 07 grudnia 2021 r. Wspólnota zarzuciła, że doprowadzi do pogorszenia warunków odprowadzania wód deszczowych, wysoki wskaźnik dopuszczalnej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości budynków, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i nieposzanowanie praw osób trzecich. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu treści odwołań oraz przedłożonych akt sprawy decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z 07 grudnia 2021 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sprawa jest przedmiotem kolejnego postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji. Organ przywołał przepisy odnoszące się do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem SKO organ pierwszej instancji w analizie urbanistycznej wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, ujął je także w układzie tabelarycznym, wskazał parametry istniejącej zabudowy oraz opisał parametry ustalone dla nowej zabudowy. W trakcie analizy wskazano średnie wartości parametrów, na tej podstawie określono parametry dla nowej inwestycji, jednocześnie organ podał, iż niektóre parametry określone dla nowej inwestycji zostały wyznaczone z odstępstwem dopuszczalnym w przepisach rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji ustalił parametry zabudowy, wskazał, że inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy oraz wskazał, że parametr dotyczący linii zabudowy, wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynków określił na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, korzystając z możliwości zastosowania odstępstw od średnich wartości parametrów.

Organ odwoławczy podał, że nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy w kształcie wynikającym z treści zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zastosowane odstępstw od średnich wartości parametrów przez organ rozstrzygający wniosek inwestora mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji, zawartej w treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO wskazało Odwołującym, że decyzja o warunkach zabudowy jest swoistego rodzaju informacją o terenie, wskazuje na możliwy, dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem, konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę, na tym etapie także korekcie (tu: zmniejszeniu) mogą ulec ustalone parametry zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowlanych. Organ właściwy dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej, jeśli decyzja taka zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła P. S. M. z siedzibą w P.. Przedmiotowej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, co spowodowało, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu, a tym samym narusza ład przestrzenny;

2. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie MI) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało, że:

- zwiększeniu uległ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

- wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu.

3. naruszenie § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia MI poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy, co powoduje brak kontynuacji cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym;

4. Naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia ochrony interesów właścicieli działek sąsiednich.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;

2. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P..

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odnośnie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że zamiary inwestycyjne muszą być dostosowane do istniejących w danym miejscu standardów pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Taka interpretacja ww. przepisów, zdaniem Skarżącej, jest również zbieżna z wykładnią systemową.

Skarżąca podała, że w tym kontekście, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie Prezydenta Miasta P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w swoich decyzjach określiły parametry przedmiotowej inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Spółdzielni lokalizacja wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową radykalnie zaburzy opisywany przez organ porządek urbanistyczno-architektonicznego poprzez m.in. zmniejszenie odległości pomiędzy planowanymi budynkami do 15 m. W miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na terenie o powierzchni łącznej 2005 m2, posiadającego 2 kondygnacje i powierzchnię zabudowy 144,6 m2 (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz 16 m2 dla 3 budynków garażowo - gospodarczych ma powstać 6-kondygnacyjny blok mieszkalny (18 m wysokości) o powierzchni zabudowy 644 m2. Powierzchnia zabudowy zwiększy się zatem z 8,0% do 32%. Nastąpi tym samym znaczne zagęszczenie zabudowy, w zakresie intensywności wykorzystania terenu oraz sposobu i intensywności oddziaływania prowadzonej w budynku działalności na nieruchomości sąsiednie, a realizacja inwestycji doprowadzi do rażącego naruszenia ładu przestrzennego. Planowana bryła budynku również zaburzy oś widokową w drogę wewnętrzną ul. [...], gdyż projektowana wysokość (18 m i 6 kondygnacji) ani nie nawiązuje do średniej wysokości w obszarze analizowanym, ani do usytuowanego po drogiej stronie drogi wewnętrznej budynku os. B. (16,6 m i 5 kondygnacji).

Dalej argumentowano, że decyzja Prezydenta Miasta P. z 7 grudnia 2021 r., a za nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rażąco narusza § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zwiększeniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jako niewynikającego z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przedmiotowy wskaźnik został bowiem ustalony przez Prezydenta Miasta P. tylko i wyłącznie na podstawie zabudowy terenu o adresie [...] przy jednoczesnym błędnym ustaleniu procenta zabudowy tej nieruchomości (32%). Organy I i II instancji uparcie wymyślają wartość tego wskaźnika jako 32%, aby zadośćuczynić wnioskowanej wartości przez dewelopera. Tymczasem dla terenu o adresie [...], wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi, 28%, nie zaś 32%, jak zamieszczono w analizie. Wynika to zdaniem Skarżącej z przedłożonych do akt sprawy dokumentów sporządzonych w postępowaniu o pozwolenie na budowę tego obiektu. Zdaniem Skarżącej faktem jest, iż organ I instancji swobodnie manipuluje tym wskaźnikiem zgodnie z aktualnymi wnioskami inwestora. Wskazania wymaga, iż w poprzedniej analizie urbanistyczno-architektonicznej teren przy ul. [...] miał wskaźnik powierzchni zabudowy 38%. Obecnie zmalał on do 32%, a w rzeczywistości nie przekracza 28%.

Nadto, osoby sporządzające analizę w tym przypadku wskazują teren inwestycji dla wskazanego budynku tylko działki nr [...] i [...], zamiast działek nr [...], [...], [...], [...], [...], które stanowią teren tej inwestycji (decyzji o warunkach zabudowy decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z 27 listopada 2016 r., znak sprawy [...]; projekt zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych - pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 7 października 2016 r.). Zdaniem Skarżącej dowolne wybieranie sobie terenu tej inwestycji daje dowolne wyniki analizy, które dostosowywane są do aktualnych potrzeb wnioskodawcy. Tym samym cała analiza jest wadliwa.

Następnie argumentowano, że nie ma jakichkolwiek przesłanek, by wnioskowana inwestycja otrzymała wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 32%, a więc przekraczający średni wskaźnik zabudowy terenu analizowanego o 52%. Pożądaną przez inwestora wartość mają jedynie niskie (dwukondygnacyjne) budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] oraz dwukondygnacyjny ośrodek zdrowia os. B. o wysokości 8 m. Zabudowa wielorodzinna, ze względu na swoje cechy i płynące z niej uciążliwości, nie może być zrównana z zabudową jednorodzinną wolnostojącą o 2 kondygnacjach.

Skarżąca podała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednolitą linię orzeczniczą polegającą na tym, że odstępstwo od średniego parametru powinno być uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Tym samym nie do przyjęcia zdaniem Skarżącej jest prezentowana przez organ argumentacja, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o parametrach umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Skarżąca podała, że analiza urbanistyczna zdaniem obu organów polega na poszukiwaniu jednego obiektu na obszarze analizowanym, który spełnia w całości wniosek dewelopera i na podstawie tego jednego obiektu i jednej cechy, którą posiada ten obiekt ustala się dany parametr zabudowy. Jest to całkowite zaprzeczenie zasady nawiązywania do wartości parametrów średnich w obszarze analizowanym.

Skarżąca podała, że jak wywiodły to organy, obszar analizowany obejmuje ukształtowane osiedle mieszkaniowe, na którym zrealizowano pewną koncepcję urbanistyczną (w oparciu o plany realizacyjne budowy osiedla B. ). Powstał więc tu ład przestrzenny, do którego nowo planowany budynek deweloperski ma się dopasować. Z decyzji organów wynika zaś, iż deweloperzy mają swój ład przestrzenny oparty o najwyższe elementy w obszarze analizowanym. Takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, innymi słowy brak jest normy prawnej, która pozwalałaby na ten sposób określania powierzchni zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy jako tylko nawiązującej do parametrów najwyższych w obszarze zabudowanym. Działanie organów zostało tym samym podporządkowane spełnieniu żądań dewelopera, co do maksymalnego wykorzystania zabudowy jego terenu.

Następnie wskazano, na § 7 rozporządzenia MI. Zgodnie z ustępem 4 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 Jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Skarżąca podała, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym to 11,7 m, czyli 3 max 4 kondygnacje naziemne, a nie 6 kondygnacji i 18 m jak wnioskuje inwestor. Nie ma więc zdaniem Skarżącej w analizie jakichkolwiek przesłanek, aby zwiększać wysokość budynków ze średniej 11,7 m do 18m tak, aby inwestor mógł zrealizować 6 kondygnacyjny budynek.

Następnie wskazano, że z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta P. analizy wynika, że funkcja zabudowy na badanym obszarze to w przeważającej mierze funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Natomiast planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny. Mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, uznać należy, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Zadaniem organów administracji było zatem ustalenie, czy planowana nowa funkcja nie pozostaje w sprzeczności z zastaną funkcją zabudowy, zgodnie z definicją ustawową, przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Wskazania wymaga również zdaniem Spółdzielni, iż w tożsamej sprawie, w której wnioskodawcą była P. S. M., organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku Skarżącej, właśnie z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Prezydent Miasta P. wskazał w decyzji, iż teren stanowi ukształtowane osiedle modernistyczne i nie ma możliwości jego zmiany. Konsekwencją wydanych rozstrzygnięć jest również fakt, iż P. S. M. została zobowiązana de facto do partycypacji w kosztach przebudowy ul. [...], pomimo iż obecnie - na skutek oddalenia jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] - nie ma w tym interesu prawnego. W pkt. IV decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. ("Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji") wskazano bowiem, że obsługa komunikacyjna działek powinna odbywać się wspólnie z obsługą komunikacyjną inwestycji na działce [...], ark. 10, obr. P. położonej w P. na os. B. . Inwestor został zobowiązany do partycypacji w kosztach realizacji (projektowania i przebudowy) ul [...] wraz z inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego z domem kultury i podziemnym parkingiem "D. ". Należy mieć na uwadze, iż działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego P.S.M. w P., zaś w planowanym do przebudowy budynku znajduje się siedziba Spółdzielni.

Powyższe uchybienia, wynikające z naruszenia przepisów prawa materialnego dokonanego przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, skutkowały zdaniem Skarżącej naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k p a.

Zdaniem Skarżącej argumentacja, którą zastosował organ II instancji nie uzasadnia rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Organ próbując przekonać Skarżącą o zasadności rozstrzygnięcia, oparł się na wnioskach całkowicie sprzecznych ze stanem faktycznym. Organ nie uzasadnił należycie ani zasadności ustalenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości frontu działki, zasadności rozszerzenia analizy, ani wysokości i ilości kondygnacji, co w niniejszej sprawie było konieczne.

Końcowo wskazano na naruszenie art. 15 k.p.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie spełniło obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i wskazania rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie Tym samym należy uznać, iż Skarżąca została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez kompetentny organ władzy państwowej.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści decyzji.

Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. P. S. M. zgłosiła dodatkowo zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz równego traktowania poprzez brak odniesienia się do przesłanek powodujących odmienne stanowisko organów w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...], ark. 10. obr. P. .

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) Decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r., znak [...] - dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...], ark. 10, obr. P. ;

2) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., sygn. IV SA/Po 669/18

3) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 609/20

- wyroki dotyczące sprawy z wniosku T. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. 10, obręb P., położonych w P. przy ul. [...].

4) Decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 27 listopada 2006 r., znak [...] - dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że Spółdzielnia podtrzymuje dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Uzasadniając dodatkowo swój interes prawny wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na kwestię wpływu projektowanej inwestycji na sposób korzystania z działek Skarżącej poprzez pryzmat dostępności i zapewnienia realnej obsługi jej działek przez drogę wewnętrzną ul. [...], stanowiącą dojazd do drogi publicznej ul. [...] w P.. Wskazania wymaga, zdaniem Skarżącej, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się zabudowa usługowo-handlowa, a po drugiej stronie ul. [...] oraz w dalszym sąsiedztwie na działkach Skarżącej znajduje się zabudowa mieszkaniowe wielorodzinna. Wszystkie te działki, tak samo jak projektowana inwestycja, mają dostęp do drogi publicznej poprzez ul. [...]. W ocenie Skarżącej, gabaryty i charakter projektowanej inwestycji będą miały wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości Skarżącej pod względem zapewnienia im dostępności oraz wystarczającej obsługi komunikacyjnej z drogą publiczną poprzez ul. [...]. W niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, czy ul. [...] jest w stanie obsłużyć to zwiększone projektowaną inwestycja obciążenie komunikacyjne, skoro już na etapie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji uwzględnia się i określa zobowiązanych do przebudowania tej ulicy i partycypowania w kosztach jej modernizacji.

Odnosząc się do kwestii "niskich pobudek" zarzucanych przez organ, wynikających z braku otrzymania przez Spółdzielnię decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce [...], ark. 10, obr. P. - sprawa Prezydenta Miasta P. nr [...], w której wydano decyzję nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r. – Spółdzielnia wskazała, iż kwestia konieczności odniesienia się do przesłanek powodujących odmienne stanowisko organów została zauważona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 września 2018 r., sygn. IV SA/Po 669/18.

Wskazania przy tym wymaga, zdaniem Skarżącej, iż w sprawie dotyczącej planowanej zabudowy działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym P. S. M., zabudowanej siedzibą Spółdzielni organ przyjął wynikający z rozporządzenia (w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Ustalając wskaźnik organ powoływał się na nadrzędną zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określoną w art. 1 ust. 2 pkt. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie na maksymalnym poziomie ustalono zarówno wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, jak i wskaźnik powierzchni zabudowy. Przeczy to nie tylko zasadom wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również zasadzie wynikającej z art. 8 k.p.a. Niezrozumiała jest dla Skarżącej zmienność poglądów organu, polegająca sporządzeniu analizy obszaru analizowanego w oparciu o założenia bardziej korzystne dla dewelopera, niż to uczyniono w tożsamej sprawie wszczętej z wniosku Spółdzielni.

Dalej wskazano, że o naruszeniu art. 8 k.p.a. w niniejszej sprawie świadczy również argumentacja Prezydenta Miasta P., iż gabaryty budynku o większym wskaźniku zabudowy nie mają znaczenia, gdyż liczba kondygnacji i wysokość to odrębny wskaźnik, różny od wskaźnika powierzchni zabudowy.

Dalej argumentowano, że przyczyną ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na średnim poziomie w przypadku działki Spółdzielni był fakt, iż planowana inwestycja, w wyniku realizacji której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki miał zwiększyć się z obecnych około 31,9% do około 41,2%, a wskaźnik ten przekraczał średnią wartość wskaźnika w obszarze analizowanym. Taka argumentacja organu nie pojawiła się jednak w niniejszej sprawie dotyczącej inwestycji E. sp. z o.o., pomimo iż wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększy się z 8,0% do 32% - w miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na terenie o powierzchni łącznej 2005 m2, posiadającego 2 kondygnacje i powierzchnię zabudowy 144,6 m2 (budynek mieszkalny jednorodzinny) oraz 16 m2 dla 3 budynków garażowo - gospodarczych ma powstać 6-kondygnacyjny blok mieszkalny (18 m wysokości) o powierzchni zabudowy 644 m2. W niniejszej sprawie ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, który przekracza średnią wartość omawianego wskaźnika w obszarze analizowanym, co narusza wspominane zasady wynikające z art. 8 k.p.a.

Końcowo odniesiono się do wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów.

Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. inwestor E. sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu pisma wskazano na tok postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że wyznaczone parametry znajdują odzwierciedlenie w wynikach sporządzonej analizy urbanistycznej, a poczynione odstąpienia zostały należycie uzasadnione w obu decyzjach. Odnośnie zgodności z ładem przestrzennym inwestycji wskazano, że nieruchomość znajduje się na terenie dla którego procedowany jest plan miejscowy i zarówno wnioskowana w niniejszej sprawie funkcja, jak i parametry zabudowy są zgodne z funkcją i parametrami przewidzianymi w projekcie planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, zastosowane przez Prezydenta Miasta P. odstąpienie znajduje oparcie w uwarunkowaniach przedmiotowego terenu i zostało dostatecznie uzasadnione w decyzji. Zdaniem inwestora decyzja Prezydenta o wyznaczeniu parametrów planowej zabudowy w odniesieniu do budynków o podobnej funkcji – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (które jednocześnie stanowią bliskie sąsiedztwo inwestycji) była całkowicie uzasadniona. Inwestor dodał, że pomimo stosunkowo wysokiego wskaźnika procentowego, planowana zabudowa będzie zajmowała relatywnie niską powierzchnię na tle wszystkich innych budynków w obszarze analizowanym, w tym w szczególności w odniesieniu do budynków o podobnej funkcji.

Dalej argumentowano, że w ocenie Spółki, posłużenie się przez organ I instancji § 7 ust. 4 rozporządzenia było całkowicie uzasadnione z perspektywy ładu przestrzennego obowiązującego na analizowanym terenie. Średnia wysokość zabudowy wielorodzinnej wynosi w tym obszarze 23,7 m, ustalona wysokość nie przekracza więc tej wartości. Zdaniem inwestora proces decyzyjny organu I instancji, poprzedzający podjęcie pozytywnego rozstrzygnięcia był logiczny i trafny, tym bardziej biorąc pod uwagę trudne uwarunkowania zabudowy w obszarze analizowanym. Przede wszystkim, Prezydent Miasta P. prawidłowo zebrał i ocenił dane o wysokości budynków w tym obszarze. Słusznie dostrzeżono, że znajdująca się tam zabudowa jest różnorodna, a wyznaczenie wysokości w średniej wartości wynikającej z obszaru nie zagwarantuje zachowania ładu przestrzennego. Organ I instancji celnie odniósł ten parametr do podobnej zabudowy wielorodzinnej, w tym przede wszystkim do budynków znajdujących się najbliżej terenu inwestycji. Tym samym, zarzut naruszenia § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 3 Rozporządzenia nie jest uzasadniony, albowiem poczynione odstąpienie wynika przede wszystkim z analizy urbanistycznej i wbrew temu co wskazuje Skarżąca, motywy rozstrzygnięcia wynikają z uzasadnienia decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.

Odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. inwestor zauważył, że kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzetelnie sporządzona analiza daje gwarancję, że organy obu instancji posłużą się pełnym materiałem dowodowym i na koniec będą mogły wydać trafne rozstrzygnięcia oparte ojej ustalenia.

W tym kontekście należy zauważyć zdaniem E. sp. z o.o., że analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania została przygotowana w sposób staranny i całościowo obrazuje zagospodarowanie nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym. Zawiera ona wszystkie niezbędne dane ku temu, aby można było wydać decyzję opartą o kompleksową analizę sąsiedniej zabudowy. Składa się ona bowiem z części tekstowej, części graficznej, wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P. oraz zdjęć (w tym zdjęć z terenu oraz lotniczych). Dodatkowo, wszelkie istotne parametry zabudowy zostały ujęte w stosownej tabeli, która daje doskonały pogląd na zabudowę w obszarze analizowanym i stanowi wyjście do należytego ustalenia parametrów planowanej zabudowy.

Inwestor argumentował również o niezasadności zarzutów naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zgłoszonego w piśmie procesowym Skarżącej z dnia 19 czerwca 2023 r. wniosku o przeprowadzenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu dowodu z przedłożonych do pisma kserokopii decyzji i wyroków, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przy czym, rozumienie "akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. obejmuje też akta sądowe danej sprawy.

Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Decyzje organów administracji wydane w innych sprawach w odmiennych stanach faktycznych oraz wyroki sądów dotyczące innych inwestycji, o innych parametrach i z wniosku innego inwestora, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony 18 stycznia 2019 r., zatem powyższe akty prawne znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed 03 stycznia 2022 r. (art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2021 r. poz. 1986).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w P. przy ulicy [...], ark. 10, obręb P..

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzje obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił podstawą do dalszych swoich rozważań.

Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (k. 433 – 438 akt adm. I inst.).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej, jak i graficznej stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) sporządzone zostały w sposób prawidłowy (k. 440 – 442 akt adm. I inst.). Zawierają konkretne parametry wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazują jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wraz z jego modyfikacją inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 123 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z § 3 ww. rozporządzeniem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony ul. [...], skąd przewidziano główne wejście i wjazd na teren inwestycji. Tak przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla oceny jego zagospodarowania oraz parametrów występującej w nim zabudowy oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Prawidłowo też dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającą stosowną klauzulę oraz w wymaganej skali (k. 438 akt adm. I inst.).

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, usługowa, w tym straż pożarna i kościół z cmentarzem oraz handlowa. W związku z tym zgodzić się należy z organami obu instancji, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, kontynuuje funkcję zastaną na analizowanym terenie. Nie ma natomiast racji Skarżąca twierdząc, że niedopuszczalne jest zaprojektowane w miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego sześciokondygnacyjnego bloku mieszkalnego wielorodzinnego. W niniejszej sprawie zabudowa wielorodzinna do dwunastu kondygnacji występuje w obszarze analizowanym i to w najbliższej odległości terenu inwestycyjnego, tym samym nie sposób stwierdzić, że projektowany budynek o większej liczbie kondygnacji niż dwie będzie zaburzać ład architektoniczny. Zdaniem Sądu, również nieuzasadnione są twierdzenia Spółdzielni jakoby przeważająca na tym obszarze funkcja zabudowy to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, która winna wyznaczać kontynuację tak określonej funkcji. Przez funkcję zabudowy określa się funkcję mieszkaniową, bez rozróżnienia na wielorodzinną i jednorodzinną (§ 12 pkt 1 lit a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz.U. Nr 164 poz. 1589). Takie uszczegółowienie może jedynie służyć dalszej systematyce i określeniu parametrów zabudowy. Nadto ze sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., analizy funkcji wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi zabudowane są właśnie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się na obrzeżach terenu analizowanego.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA).

Słusznie zatem wskazują organy architektoniczne, że budynek o zawnioskowanych parametrach od 16 m do 18 m wysokości, szerokości elewacji frontowej od 25 m do 30 m i powierzchni zabudowy 643,5 m˛ będzie właśnie harmonizował z otaczająca go zabudową o wysokości od 36 m do 16 m (budynek przy ul. [...] i budynki wielorodzinne Spółdzielni po drugiej stronie ul. [...]) w przeciwieństwie do postulowanego przez Skarżącą budynku jednorodzinnego o dotychczasowej wysokości. Mając na uwadze istniejący w otoczeniu działek inwestycyjnych ład urbanistyczny to właśnie budynek jednorodzinny do dwóch kondygnacji będzie zakłócał ten ład. Zgodzić należy się z organami, że skoro na analizowanym terenie znajduje się osiedle mieszkaniowe wielorodzinne o kompleksowym założeniu urbanistyczno-architektonicznym to projektowany budynek mieszkaniowy nawiązujący wysokością w sposób kaskadowy najtrafniej wypełni kompozycję istniejącego osiedla, a nie budynek jednorodzinny o dwóch kondygnacjach i powierzchni zabudowy około 144 m˛. W ocenie Sądu także budynek o minimalnych, a nie tylko maksymalnych parametrach wynikających z analizy zabudowy na danym terenie może zakłócać zastany ład przestrzenny na analizowanym terenie.

Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z akt sprawy wynika, że linia zabudowy na analizowanym obszarze kształtuje się na poziomie od około 7 m do około 31 m od strony przylegających ulic. Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane są w odległości od około 5 m do około 16 m od linii rozgraniczającej ulicę. Pozostałe budynki usługowe i handlowe znajdują się w odległości od około 6 m do około 14 m od frontowych granic działek. Linia zabudowy zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], czyli tej, gdzie planowany jest wnioskowany budynek przebiega w odległości od około 6 m do około 8 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że sąsiednie budynki usytuowane po północnej stronie ul. [...], czyli tej samej, co wnioskowany budynek, znajdują się w odległości około 6 m, 7 m i 8 m od granic frontowych. Tym samym wnioskowana linia zabudowy w odległości 7 m od frontowej granicy terenu inwestycyjnego nawiązuje do linii zabudowy sąsiedniej i stanowi jej kontynuację. Wobec powyższego wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem jest dopuszczalne i wpisuje projektowany budynek w istniejący kontekst przestrzenny.

Kolejną kwestią podlegającą ocenie organów i sporną w sprawie jest kontynuacja wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Sąd podziela przy tym pogląd, że odstępstwa od średnich parametrów, jako wyjątki od zasady, powinny być szczegółowo umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej, a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA).

Na wstępnie rozważań w tej części, Sąd uznał za niezasadne zarzuty Skarżącej dotyczące nieprawidłowości przyjętego do analizy wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenu przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, że wskaźnik ten wynosi 28%, zamiast przyjętych przez organ 32 %. Skarżąca argumentowała również, że organ powinien wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. oraz pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. i wynikające z nich parametry inwestycji przy ul. [...]. Wskazać jednak należy, że Prezydent Miasta P. słusznie posłużył się w tym zakresie informacjami pochodzącymi z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], ponieważ stanowi on oficjalną bazę danych, na podstawie której obliczane są procentowe wskaźniki zabudowy w sposób automatyczny, na podstawie bieżąco aktualizowanych danych, w oparciu o które sporządzane są mapy dla potrzeb analizy urbanistycznej. Natomiast podstawy do takich obliczeń nie może stanowić wskazany wskaźnik powierzchni zabudowy przez Skarżącą w decyzjach o warunkach zabudowy czy pozwoleniu na budowę, które to wskaźniki mogły ulec zmianie w trakcie realizacji inwestycji objętych tymi decyzjami.

W niniejszej sprawie średni wskaźnik powierzchni obliczony dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 22% i zawiera się w przedziale od 14% do 32%. Średni wskaźnik obliczony dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 22% i zawiera się w przedziale od 7% do 33%.

Organ I instancji wyjaśniał, że w przedmiotowej sprawie zastosował odstępstwo od wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie średnim z uwagi na nawiązanie do zabudowy na działce, z którą inwestycja ma bezpośrednio sąsiadować, tj. przy ul. [...]. Pod tym adresem wskaźnik zabudowy osiąga najwyższą wartość jeśli chodzi o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – 32 %, co wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Dodatkowo słusznie wskazywały organy i inwestor w swoim piśmie z 10 lipca 2023 r., że pomimo stosunkowo wysokiego wskaźnika procentowego wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki, to inwestycja pod względem powierzchni zabudowy nie będzie największą w obszarze analizowanym. Budynki pod adresem os. B. oraz wspomniany już budynek przy ul. [...] znacznie przekraczają swoją wielkością inwestycję planowaną przez inwestora w niniejszej sprawie. Nie ma racji Skarżąca twierdząc, że analiza urbanistyczna i działania organów polegały na poszukiwaniu jednego obiektu, który ma parametry zbieżne z planowaną inwestycją celem uwzględnienia w całości wniosku inwestora. Zdaniem Sądu organy określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od 28% do 32% odpowiednio uzasadniły odstąpienie od średniego wskaźnika wartości w przedmiotowym przypadku i potwierdziły, że służyć to będzie zachowaniu ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Niezasadny okazał się zatem zarzut skargi w tym zakresie. W ocenie Sądu, prawidłowe i wystarczające uzasadnienie odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi odniesienie się do powierzchni zabudowy: powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku, która ma wynosić 643,5 m˛ nie przekracza średniej powierzchni zabudowy obliczonej dla działek z zabudową wielorodzinną w obszarze analizowanym, która wynosi około 2.277 m˛ oraz średniej wartości obliczonej dla całej zabudowy w obszarze analizowanym, która wynosi około 959 m˛ (k. 435 akt adm. I inst.).

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla budynków wielorodzinnych wynosi ok. 76 m, co z tolerancją ±20% stanowi od ok. 60,8 m do ok. 91,2 m, wszystkich budynków, a obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 33 m, co z tolerancją ±20% stanowi od ok. 26,4 m do ok. 39,6 m. Zdaniem Sadu, zasadnie organy przychyliły się do propozycji wnioskodawcy w zakresie planowanej szerokości elewacji budynków (30 m) i określiły ją od 25 m do 30 m. Projektowana szerokość elewacji frontowej nie przekracza zatem wartości średniej przyjętej dla istniejącej zabudowy, mimo, że dla zabudowy wielorodzinnej średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie sięga od ok. 60,8 m do ok. 91,2 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W obszarze analizowanym budynki mają do jednej do dwunastu kondygnacji nadziemnych i wysokość od ok. 2,7 m do ok. 36 m. Średnia wysokość budynków wielorodzinnych wynosi ok. 23,7 m, a obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 11,7 m.

Organ przeanalizował możliwość dopuszczenia wysokości elewacji frontowej planowanego budynku, która ma wynosić zgodnie z wnioskiem inwestora 18 m. W trakcie analizy urbanista ustalił, że sąsiednie budynki mają wysokość ok. 31,8 m (ul. [...]) i ok. 2,7 m (sąsiedni pasaż handlowy dostępny z ul. [...]). Wnioskowana wysokość 18 m stanowi przybliżoną średnią wartość wysokości ww. sąsiednich budynków.

Zdaniem Sądu, przyjęta w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 16 do 18 m jest prawidłowa. Nie przekracza ona średniej wysokości dla budynków wielorodzinnych na tym obszarze. Dodatkowo nawiązuje do budynków przy ul. [...] i os. B. , których wysokość wynosi około 16,6 m. Ponadto, jak Sąd wskazał powyżej, słusznie uznały organy obu instancji, że wnioskowany budynek będzie stanowił element przejściowy pomiędzy tymi właśnie blokami osiedla mieszkaniowego o wysokości około 16,6 m, a budynkiem wielorodzinnym o wysokości około 31,8 m. W związku z powyższym ustalenie wysokości elewacji frontowej na wnioskowanym poziomie jest dopuszczalne i nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej, zatem zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W tym miejscu nieistotne są argumenty Skarżącej, że wysokość budynku przy ul. [...] jest niezgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę tego budynku, zatem nie może być przyjęta do analizy jako wynikająca z samowoli budowlanej. Dopóki taka wysokość wynika z ostatecznej decyzji znajdującej się w obrocie prawnym, to zasadnie taką wysokość urbanista przyjął do analizy. Przy czym słusznie zaważa pełnomocnik uczestnika postępowania, że dostrzeżona ewentualna różnica w wysokości może wynikać z dopuszczalnego prawem budowlanym nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto, zarzut Skarżącej w tym zakresie traci na znaczeniu w sytuacji, gdy na terenie analizowanym znajduje się inny, jeszcze wyższy, budynek os. [...], (36 m) oraz wysokość projektowanego budynku (od 16 m – 18 m) nie przekracza średniej wysokości na zastanym terenie dla budynków wielorodzinnych (23,7 m).

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia).

W obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne przekryte są dachami płaskimi. Pozostała zabudowa przykryta jest dachami płaskimi i stromymi o zróżnicowanej geometrii i kątach nachylenia połaci dachowych od ok. 20° do ok. 45°. Wysokość elewacji oraz wysokość kalenicy i kąt nachylenia połaci ustalono zdaniem Sądu zgodnie z wnioskiem oraz odpowiednio do geometrii dachów analizowanego obszaru.

Nadto w świetle powyższego, w niniejszej sprawie niezasadny okazał się także zarzut, że cechy i parametry przyjęte do analizy zostały dopasowane do parametrów zawnioskowanych przez inwestora. Z zebranych akt sprawy i poczynionych ustaleń przez organy architektoniczne obu instancji wynika, że wnioskodawca zmodyfikował wniosek w zakresie parametrów dla projektowanej inwestycji w zależności od cech i parametrów jakie wynikały z analizy cech i parametrów zabudowy zastanej na terenie analizowanym. W piśmie z 4 października 2019 r. wnioskodawca wyraził zgodę na przesunięcie linii zabudowy z 4 do 7 m, oraz ograniczył wskaźnik powierzchni zabudowy z 40,27 % do 32 % (k. 188 akt adm.) oraz w piśmie z 28 października 2021 r. wyraził zgodę na obniżenie wysokości budynku do 18 m (k. 582 akt adm. I inst.). Z powyższego wynika, że to wnioskodawca dopasowywał cechy i parametry projektowanej zabudowy do tych wynikających z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przy czym, jak wynika z powyższego, co znajduje uzasadnienie w aktach sprawy, nie jest tak, że wszystkie parametry projektowanej zabudowy przewyższają wartości średnie wynikające z analizy, a w zasadzie tylko współczynnik powierzchni zabudowy, nie przekraczając wartości maksymalnej. Jednak ostatecznie przyjęte gabaryty projektowanego obiektu pozwalają stwierdzić, że będzie on wpisywał się w ład przestrzenny terenu analizowanego.

Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA). Tak samo kwestie zmiany parametrów technicznych drogi oceniane będą w toku kolejnego etapu zmierzającego do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej – uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie dokonano analizy urbanistycznej w tym zakresie, której wyniki przedstawiono powyżej. Określone warunki zabudowy mieściły się w kryteriach wskazywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera wymagane prawem załączniki stanowiące jej integralną część w postaci załącznika graficznego - kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyniki analizy w części tekstowej i graficznej (art. 54 pkt 3 u.p.z.p., § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (k. 593 i nast. akt adm. I inst.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zasadnie organy przyjęły spełnienie pozostałych warunków wynikających art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 6 u.p.z.p. teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] przez ogólnie dostępną drogę wewnętrzną - ul. [...]. Projektowane uzbrojenie dla przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego (k. 473, 480, 489 akt adm. I inst.). Teren inwestycji (B, Bp) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską oraz inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie znajdują się także opinia Zarządu Dróg Miejskich (k. 138 i 392 akt adm. I inst.), którego zastrzeżenia zostały uwzględnione w decyzji organu I instancji oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (k. 129 akt adm. I inst.).

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Prezydenta Miasta odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, m.in. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga P. S. M. okazała się nieuzasadniona.

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie nie naruszyły także art. 8 k.p.a. w zestawieniu z ustaleniami podjętymi przez ten sam organ I instancji – Prezydenta Miasta P. w decyzji nr [...] z [...] r. Z treści załączonej przez Skarżącą decyzji wynika, że wydana została w zupełnie innych okolicznościach faktycznych. Przedmiotem analizy był wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z domem kultury i podziemnym parkingiem na działce o powierzchni 5.819 m˛, w którym na funkcję mieszkalną przeznaczono 10.000 m˛ (150 mieszkań), na biura około 2.000 m˛, na pozostałe usługi 1.400 m˛. Powierzchnia zabudowy miała wynosić 2.400 m˛, co stanowiło 41,2 % powierzchni działki objętej wnioskiem, elewacja frontowa miała wynosić 80 m, a wysokość 40 m, zatem diametralnie odmiennej od parametrów inwestycji projektowanej w niniejszej sprawie. Brak zatem uzasadnienia dla zarzutu braku pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 lipca 2022 r. (k. 127 akt sąd.), na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.