Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1847/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 8/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 8/21), po rozpoznaniu skargi K. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 października 2020 r., nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 1 lipca 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawną babką – K. M..

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 27 października 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przyjęło, iż z uwagi na treść art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.), brak było podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką, bowiem ta ostatnia posiadała córki, na których w pierwszej kolejności ciążył obowiązek alimentacyjny wobec ich matki. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż wprawdzie jedna z córek K. M. – E. S. zamieszkiwała w [...], ale nie wykazano przy tym, aby była ona osobą chorą, która sama wymagała opieki. W związku z tym – zdaniem organu - to ciążący na niej obowiązek alimentacyjny nie przeszedł na dalszych zstępnych. Z kolei druga córka osoby wymagającej opieki – J. C. wprawdzie mieszkała i pracowała w Anglii, ale okoliczność również nie zwalniała jej z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Z obowiązku alimentacyjnego można się zaś wywiązywać nie tylko poprzez osobistą opiekę nad uprawnionym, ale także poprzez łożenie środków finansowych na jej zapewnienie.

W skardze na wyżej przedstawioną decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, K. S. podnosiła, że decyzja ta była (cyt.): "absurdalna" a ponadto MOPS w [...] nie dostarczył wszystkich wymaganych dokumentów dotyczących przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia.

K. S. podkreślała też, że jej babka miała 89 lat i była osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki. Poza tym podała, że E.S. (jedna z córek K. M.) zmarła w dniu 1 listopada 2020 r., zaś matka skarżącej – J. C. - pracuje w Wielkiej Brytanii i zarabia [...] funtów miesięcznie, za co musi opłacić mieszkanie (najem, media) jedzenie, a realia istniejące w Anglii są inne niż w Polsce. Ojciec skarżącej również nie pracuje bo miał udar mózgu. Ponieważ rodzice planują zostać w Anglii do emerytury, to nie mogą wysyłać K.M. środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga była zasadna. Zdaniem bowiem Sądu, orzekając w niniejszej sprawie nie można było poprzestać na literalnym rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., choć – co do samej zasady - w judykaturze i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd co do prymatu wykładni językowej przepisów prawa. Granice tej wykładni nie mają jednak charakteru bezwzględnego i jeżeli zastosowanie wykładni językowej prowadzi do wniosków, których nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami interpretacyjnymi, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. W związku tym, Sąd wskazał, że podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz Trybunału Konstytucyjnego, iż wykładnia językowa art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wskazuje się w nim, że formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego też ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a ustawy, nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny bliski krewny.

Sąd zwrócił także uwagę, że kierując się dyrektywami wykładni celowościowej, ale w równym stopniu także i systemowej w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy, nie można pomijać treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium nie zastosowało ww. przepisu w sposób właściwy.

Sygnalizowany w wywiadzie środowiskowym zły stan zdrowia E. S.

i konieczność sprawowania nad nią opieki uzasadniała bowiem podjęcie przez organ czynności w celu ustalenia, czy może ona w jakikolwiek sposób realizować swój obowiązek alimentacyjny wobec matki. Nabiera to szczególnie istotnego znaczenia wobec dokumentacji dołączonej do skargi, zgodnie z którą E. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 18 grudnia 2017 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 18 stycznia 2018 r. Jest to okoliczność obiektywna i już w dacie orzekania przez organ I instancji E.S. nie mogła być uznana za osobę, na której ciążył obowiązek alimentacyjny. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje więc fakt podnoszony w odpowiedzi na skargę, że stan zdrowia E. S. nie był znany organom, tym bardziej, że jest on konsekwencją ich bierności w wyjaśnieniu sygnalizowanej w toku postępowania okoliczności, że jest ona na tyle chora, że sama wymaga opieki. Wreszcie już w skardze została ujawniona okoliczność, że 1 listopada 2020 r. E. S. zmarła.

Z kolei w przypadku J. C. ustalenia w świetle art. 132 k.r.o, w ocenie Sądu Wojewódzkiego wymagało, czy wobec zamieszkiwania w Anglii, jest ona w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu lub czy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe i czy nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Sąd zauważył bowiem, że cały materiał dowodowy odnoszący się do powyższych okoliczności ogranicza się do formularza przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który informacje konieczne do rozstrzygnięcia sprawy sprowadził do pozyskania najprostszych danych odnośnie do córek osoby niepełnosprawnej. Organy rozstrzygnęły zatem sprawę w oparciu o ograniczony do minimum materiał dowodowy, który nie pozwalał na przyjęcie, że po stronie córek K. M. nie występują przeszkody do sprawowania opieki nad matką, i przede wszystkim wymagał poszerzenia o dodatkowe wyjaśnienia, które można było uzyskać choćby w trakcie sporządzania wywiadu środowiskowego. Organ

I instancji w swojej decyzji nie tylko nie odniósł się do powyższych okoliczności, ale uzasadnienie swojej decyzji ograniczył do zacytowania pełnej treści przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, stwierdzenia, że "córki K. M. nie mogą sprawować nad nią opieki, ponieważ jedna mieszka na stałe w Anglii a druga jest osoba chorą i sama wymaga pomocy osób drugich", przytoczenia art. 17 ust. 1b ustawy oraz ustalenia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, która ma wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalonego stopnia niepełnosprawności nie da się ustalić.

W końcowej części uzasadnienia organ ocenił, że K. S. nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a "dokładnie" art. 17 ust. 1a ustawy. Z treści decyzji będącej przedmiotem odwołania nie wynika więc, jakie powody organ I instancji uznał za kluczowe do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem jednak Sądu I instancji, najistotniejszym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania jest natomiast to, że SKO zauważyło wprawdzie, iż E. S. jest osobą chorą i wymagającą opieki, jednak ciężarem dowiedzenia braku możliwości sprawowania przez ww. opieki nad matką, obciążyło skarżącą twierdząc, że nie wykazała podstaw do przyjęcia, iż ciążący na E. S. obowiązek alimentacyjny przeszedł na dalszych zstępnych. Organ odwoławczy nie tylko zaakceptował uchybienie w tym zakresie art. 77 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, ale sam nie pojął żadnych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Brak było również, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, jak uczynił to organ odwoławczy, że sam fakt zamieszkiwania przez J.C. w Anglii i świadczenie tam pracy, nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, bez ustalenia, od jakiego czasu matka skarżącej przebywa za granicą, jaki jest jej stan zdrowia, sytuacja rodzinna, osobista i materialna.

Nie sposób bowiem stwierdzić, że osoba obciążona ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym może pokryć koszty sprawowania opieki, nie znając i nie badając szczegółowo warunków majątkowych i dochodowych takiej osoby. Nie można abstrahować także od treści art. 135 § 1 k.r.o., który zakres świadczeń alimentacyjnych uzależnia nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego, ale także od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Sąd zauważył w związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie, choć dopiero w skardze, ujawnione zostały okoliczności, które winny być ocenione i wzięte pod uwagę na etapie postępowania administracyjnego. Wedle twierdzeń skarżącej, J. C. pozostaje w Anglii od 10 lat, jest w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i rodzinnej, albowiem jej mąż w lipcu 2020 r. doznał udaru mózgu, jest niezdolny do pracy, wymaga opieki i nie pracuje. Wyjaśnienia wymagało więc, czy w aktualnej sytuacji życiowej J.C. jest w stanie zapewnić matce opiekę na analogicznym poziomie jak zakres codziennych świadczeń, który realizuje wnuczka. W tej sytuacji przyjęcie przez organy możliwości sprawowania opieki przez córki należy uznać za całkowicie teoretyczne, bo oparte na niepełnych ustaleniach w tym zakresie, co narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania dowodowego i przepisy k.p.a. (art. 7, 77 § 1 i art. 80).

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że wobec sprawowania przez K.S. osobistej opieki nad K. M., zasadnym było szczegółowe wyjaśnienie przez organy, z uwzględnieniem treści art. 132 k.r.o., czy nie zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny względem babci – jako osoby zobowiązanej w dalszej kolejności – co czyniłoby ją uprawnioną do żądania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy prowadzące niniejsze postępowanie co najmniej przedwcześnie przyjęły zatem zdaniem Sądu, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy. Brak pogłębionej analizy faktycznej możliwości sprawowania opieki nad K. M. przez jej dzieci doprowadził zaś do naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuciło Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.) - polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki przez córkę K. M. poprzez badanie jej warunków zdrowotnych, osobistych, majątkowych i dochodowych w sytuacji, gdy nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności);

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie pogłębionej analizy faktycznej możliwości sprawowania opieki nad K. M. przez jej córkę, w tym dotyczących zarobkowych i majątkowych możliwości, w sytuacji, gdy okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez wątpienia córka K. M. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji na rzecz matki, a co za tym idzie do sprawowania opieki nad nią, a ponadto nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co z kolei w myśl przepisu art. 17 ust. 1a ustawy znosiłoby ciążący na niej w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt. I OPS 2/22.

W dniu 15 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. a to uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Treść wyżej przytoczonych przepisów jest, w ocenie składu orzekającego w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. za usprawiedliwiony.

Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym zasadny staje się również zarzut procesowy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez Sąd Wojewódzki uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny. Skoro bowiem okolicznością bezsporną było, iż córka K. M. – J. C. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu wniosku uczestniczki postępowania stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw.

z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.