Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 621/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. M. (dalej "skarżący") jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z 29 września 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie niżej wskazanych informacji i danych:

1) Do jakich baz danych, wykorzystywanych przez policjantów, została wprowadzona informacja o wydaniu decyzji administracyjnej [...] datowanej 5 września 2022 r.

2) Kto wprowadził tę informację do baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

3) Kiedy rzeczona informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

4) Kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

5) Kto usunął (wycofał) rzeczoną informację z baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

Jak wynika z akt sprawy wniosek dotyczył decyzji Prezydenta Miasta R. 5 września 2022 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B z uwagi na niepoddanie się przez niego badaniom lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami.

2. W odpowiedzi na powyższy wniosek oraz dwa pisma skarżącego z 14 i 21 października 2022 r. ponaglające do rozpatrzenia wniosku, organ w pismach z 18 i 26 października 2022 r. przedstawił skarżącemu przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wyjaśnił też, że "wszelkie pisma w sprawie kierowcy są umieszczane w Centralnej Ewidencji Kierowców. Tutejszy organ nie posiada wiedzy na temat danych zawartych i widocznych w systemie policyjnym kierowców". Poinformował, że jednostki policji zwracają się o udostępnienie informacji o danym kierowcy do tutejszego organu między innymi o prawomocność decyzji. Dalej, wskazując na § 14b ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231), wyjaśnił, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 1-5 lub 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z póżn. zm.; dalej; "u.k.p."), organ wprowadza za pośrednictwem systemu teleinformatycznego informację o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do Centralnej Ewidencji Kierowców. Zgodnie zaś z art. 104a ust. 2 pkt 2 u.k.p. zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami następuje "od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami". Ponadto art. 104 a ust. 5 u.k.p. stanowi, że osobę której uprawnienia do kierowania pojazdami zostały zawieszone, uznaje się za nieposiadającą uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie i w okresie, w których uprawnienia te są zawieszone. W Centralnej Ewidencji Kierowców gromadzi się dane zgodnie z art. l00aa ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 988 ze zm.; dalej: "u.p.r.d."), natomiast w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych do ewidencji, spowodowanego przyczynami niezależnymi od podmiotu, wprowadzenia danych dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia, w którym powstał obowiązek ich wprowadzenia, zgodnie z art. 100 ae u.p.r.d. Oprócz tego Prezydent wyjaśnił, że danych zgromadzonych w ewidencji nie usuwa się, z wyłączeniem danych o których mowa w art. 100ab u.p.r.d.

3. W skardze określonej jako "skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" skarżący wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku z 29 września 2022 r., która zawarta jest w punktach 2-5 oraz o stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w odniesieniu do części złożonego wniosku, która zawarta była w jego punkcie 1.

Zdaniem skarżącego organ w tym zakresie próbował stworzyć jedynie pozory udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, przy czym zrobił to znacznie po upływie ustawowego terminu i dopiero po dwukrotnym wystosowaniu ponaglenia. Mimo zatem takiego przebiegu postępowania i upływu ponad 3,5 miesiąca (109 dni) od daty jego wpływu, organ nie podjął żadnych czynności przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz.U.2022.902, dalej u.d.i.p.).

Ponadto skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 30.000 zł, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2023 r. pełnomocnik z urzędu Skarżącego podtrzymał skargę, modyfikując ją w ten sposób, że skarga dotyczy przewlekłego postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu według norm przepisanych.

4. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 50/23, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że "rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia danych zebranych w toku postępowania administracyjnego". Następnie nawiązał do przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i 6 u.d.i.p. Dalej wywiódł: "Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy, tj. zasadności skargi na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej - należy wskazać, że złożenie żądania udostępnienia informacji z akt indywidualnej sprawy administracyjnej jest uregulowane przepisami art. 73 - art. 74a w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r.. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., dalej: k.p.a.). Ten tryb udostępniania danych zawartych w materiałach sprawy jest ściśle związany ze statusem prawnym strony postępowania. Każda ze stron ma możliwości wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), oraz żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (art. 73 § 2). Omawiane uprawnienia konsumują niejako żądanie udostępnienia danych z akt sprawy w trybie informacji publicznej, który to tryb ma zastosowanie w sytuacjach, gdy wnioskodawca nie był stroną postępowania, i nie mógł zrealizować uprawnień przewidzianych we wskazanych przepisach. Zdaniem Sądu przepisy art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej: nie można zatem żądać udostępnienia takich informacji, jeżeli strona posiada do nich pełny dostęp ze względu na udział w postępowaniu. Skarżący, będąc stroną postępowania administracyjnego, posiadał dostęp do wszystkich zebranych w toku sprawy dowodów i materiałów; złożenie przez niego żądania dostępu do tychże materiałów na alternatywnej podstawie prawnej wskazuje na możliwość nadużycia prawa. Nie można przy tym mówić o bezczynności organu: skoro skarżący miał pełny dostęp do wszystkich materiałów postępowania, posiadając status jego strony, organ nie był obowiązany udostępniać tych materiałów na podstawie przepisów dotyczących informacji publicznej".

5. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wskazał na naruszenie:

1) art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący znajdowały się w aktach sprawy, tudzież nie stanowiły informacji publicznej, a skarżący miał do nich dostęp będąc stroną postępowania, podczas gdy przedmiotowe informacje w żadnej mierze w aktach postępowania się nie znajdowały, tudzież skarżący miał prawo żądać ich udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznej, zaś organ dopuścił się bezczynności, gdyż w prawnie ustalonym terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. wprawdzie podjął czynności w sprawie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia ani nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.;

2) naruszenie artykułu 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, podczas gdy w ocenie skarżącego w sprawie nie wydano decyzji, postanowienia ani nie podjęto innej stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna skutkować zastosowaniem tego przepisu oraz winno skutkować uwzględnieniem skargi w całości.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy i świadczonej z urzędu za obie instancje wg norm przepisanych, które dotychczas nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mimo skierowania do organu dwóch ponagleń, w dalszym ciągu pozostawał w zwłoce, przesyłając wyłącznie ogólne informacje o prowadzonym z udziałem skarżącego postępowaniu, które wbrew argumentacji WSA nie dotyczyły bezpośrednio jego sprawy. Celem skarżącego było bowiem uzyskanie informacji na temat mechanizmu działania organu oraz podległych mu urzędów, tj. w jaki sposób informacje dotyczące decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są wprowadzane i usuwane z systemów i na jakiej podstawie oraz kto takowych wpisów i usunięć dokonuje. Tym samym, wniosek skarżącego odnosił się do wewnętrznych regulacji i procedur z tego zakresu oraz sporządzonych na ich podstawie notatek lub zapisków urzędowych, które mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Oprócz tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie znajdywały się w aktach sprawy prowadzonej z jego udziałem i do których jako strona miał i ma dostęp na gruncie przepisów k.p.a., ponieważ w przeciwnym razie nie wystąpiłby do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. Jeżeli natomiast organ uznał, że żądane przez skarżącego dane nie stanowiły informacji publicznej, winien wydać w tym zakresie stosowną decyzję odmowną, a tymczasem, mimo że wprawdzie organ po dwukrotnym ponagleniu udzielił skarżącemu odpowiedzi, nie spełniała ona wymogów przewidzianych przepisami u.d.i.p. oraz p.p.s.a.

6. Odpowiadając na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Jednocześnie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2624/23 uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Jak już Sąd wskazał niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2624/23 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 50/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).

NSA w wyroku uchylającym z dnia 12 lipca 2024 r. wskazał, że "wprawdzie pewne zastrzeżenia może budzić sposób skonstruowania zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej w sytuacji skonfrontowania go ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który z ich treści wywiódł pogląd o pierwszeństwie regulacji kodeksowej przed trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to wadliwość konstrukcyjna nie powinna być w tym przypadku rozstrzygająca. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i zawartego w zarzucie opisu naruszenia, skarżący nie tyle co zwalcza pogląd Sądu pierwszej instancji, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje dostęp do danych zawartych w aktach administracyjnych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 i 73 § 1 i § 2) z pierwszeństwem przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 10 i 13) ile przede wszystkim kwestionuje niewyrażone w zasadzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pewne przyjęte niejako z góry przez Sąd założenie, że dane, których dotyczył wniosek skarżącego z 29 września 2022 r. znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. W istocie skarżący zwalcza nie tyle wykładnię powołanych przepisów co ustalenie, że treść wniosku dotyczy informacji zawartych w aktach sprawy administracyjnej, przy czym trudność jego zakwestionowania bierze się stąd, że Sąd pierwszej instancji ani nie wyraził tego stanowiska wprost, ani nie wyjaśnił w oparciu o jakie dowody i materiały takie ustalenie poczynił. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeżona nieprecyzyjność zarzutu nie powinna prowadzić do jego oddalenia. Istota problemu bowiem nie dotyczy relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a regulacją zawartą w art. 73 i nast. k.p.a. Ta zresztą wiązałaby się z wykładnią i zastosowaniem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego nie powołano ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani ich uzasadnieniu. Problem dotyczy wyłącznie treści wniosku i danych zawartych w aktach sprawy administracyjnej w kontekście nie tyle co wykładni lecz zastosowania art. 10 § 1 i 73 § 1 i § 2 k.p.a. przy czym podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji ani nie przeanalizował żądania wniosku, ani materiałów znajdujących się w aktach sprawy i w uzasadnieniu do tych materiałów się nie odwołał. Tymczasem żądanie wniosku dotyczyło wskazania baz danych do których wprowadzona została informacja o wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz wskazania szczegółowo okoliczności odnoszących się do osób i czasu jej wprowadzenia i usunięcia z baz. Zawarte w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają, aby te dane znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej. Analiza akt wskazuje, że znajdują się w nich, w szczególności: wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. o skierowanie skarżącego na badania lekarskie pod kątem jego zdolności do kierowania pojazdami; decyzja organu w zakresie skierowania skarżącego na takie badania oraz decyzja organu odnośnie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy; odwołania, ponaglenia, skargi, pisma i wnioski skarżącego; potwierdzenia doręczeń korespondencji; pisma organu skierowane do skarżącego z 18 i 24 października 2022 r., wydruki potwierdzeń prawidłowości złożenia podpisu profilem zaufanym ePUAP. W materiałach tych nie ma szczegółowych danych, których udostępnienia domagał się skarżący. Skoro tak to cały wywód Sądu pierwszej instancji odnoszący się do wzajemnej relacji obu regulacji prawnych tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej i kodeksu postępowania administracji skutkujący oddaleniem skargi w sprawie był przedwczesny"

NSA zobowiązał WSA w Gliwicach do oceny przede wszystkim czy żądana informacja ma walor informacji publicznej i czy w świetle udzielonych skarżącemu odpowiedzi i przepisów prawa organ jest w jej posiadaniu, a w konsekwencji czy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, mając na uwadze termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji ustalenia, że żądane dane spełniają kryterium podmiotowe i przedmiotowe, o którym mowa w ustawie, lecz znajdują się w materiałach sprawy administracyjnej skarżącego, Sąd oceni wzajemną relację ustawy i przepisów regulujących dostęp do akt sprawy administracyjnej, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Co do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym o kosztach tych w każdym przypadku, w tym i o kosztach za pomoc prawną udzieloną w postępowaniu kasacyjnym, rozstrzyga wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.), a zatem wniosek w tym przedmiocie powinien być złożony do Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ samorządu terytorialnego.

Nie ma również wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i pojęcia "każdy" - art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).

Kwestią sporną jest, czy żądane informacje mają walor informacji publicznej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż skarżący zwrócił się do organu z pytaniami:

1) Do jakich baz danych, wykorzystywanych przez policjantów, została wprowadzona informacja o wydaniu decyzji administracyjnej [...] datowanej 5 września 2022 r.

2) Kto wprowadził tę informację do baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

3) Kiedy rzeczona informacja została wprowadzona do baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

4) Kiedy informacja ta została usunięta (wycofana) z baz danych (data dzienna, godzina, minuta).

5) Kto usunął (wycofał) rzeczoną informację z baz danych (imię, nazwisko, stanowisko służbowe).

Żądanie wniosku dotyczyło wskazania baz danych do których wprowadzona została informacja o wydaniu przez Prezydenta Miasta R. decyzji z 5 września 2022 r. o zatrzymaniu prawa jazdy oraz wskazania szczegółowo okoliczności odnoszących się do osób i czasu jej wprowadzenia i usunięcia z baz. Zawarte w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają aby te dane znajdowały się w aktach sprawy administracyjnej. Analiza akt wskazuje, że znajdują się w nich, w szczególności: wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. o skierowanie skarżącego na badania lekarskie pod kątem jego zdolności do kierowania pojazdami; decyzja organu w zakresie skierowania skarżącego na takie badania oraz decyzja organu odnośnie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy; odwołania, ponaglenia, skargi, pisma i wnioski skarżącego; potwierdzenia doręczeń korespondencji; pisma organu skierowane do skarżącego z 18 i 24 października 2022 r., wydruki potwierdzeń prawidłowości złożenia podpisu profilem zaufanym ePUAP. W materiałach tych nie ma szczegółowych danych, których udostępnienia domagał się skarżący.

Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie poglądy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez niego wytworzonych, jak i te, których podmiot zobowiązany używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna odnosi się zatem do "faktów", a nie do "dokumentów", a pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając - organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności, jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., (sygn. akt II SA 1956/02, opubl. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 818/22 i z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opubl. CBOSA).

W ocenie Sądu, skarżący zasadnie argumentował, że wniosek dotyczy uzyskania informacji na temat mechanizmu działania organu oraz podległych mu urzędów, tj. w jaki sposób informacje dotyczące decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są wprowadzane i usuwane z systemów i na jakiej podstawie oraz kto takowych wpisów i usunięć dokonuje.

Zatem wniosek skarżącego odnosił się do wewnętrznych regulacji i procedur z tego zakresu oraz sporządzonych na ich podstawie notatek lub zapisków urzędowych, które mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

To, że z wnioskiem wystąpił skarżący w związku z wydaną wobec niego decyzją z dnia z 5 września 2022 r. o zatrzymaniu prawa jazdy, nie powoduje, że żądane informację tracą walor informacji publicznej.

Po pierwszej, jak już Sąd wskazał, udostępnione Sądowi akta administracyjne nie zawierają szczegółowych danych, których udostępnienia domagał się skarżący, zatem nie może on uzyskać do nich dostępu w trybie przepisów k.p.a. (art. 73 k.p.a. i następne). Po drugie, uznanie, że skarżący nie możne przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem skarżącego, której ta działalność dotyczy (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1210/23, CBOSA).

Zatem obowiązkiem organu było udostępnienie tej informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji o jej nieudostępnieniu, ewentualnie poinformowanie skarżącego, że nie dysponuje danymi, o które się zwrócił.

Tymczasem organ, po upływie ustawowego terminu, w pismach z dnia 18 i 26 października 2022 r. przedstawił jedynie ogólne informacje o prowadzonym z udziałem skarżącego postępowaniu oraz powołał przepisy prawa odnoszące się do wprowadzenia informacji o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami do centralnej ewidencji kierowców.

Skoro organ nie wykonał obowiązków w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

Organ zareagował na wniosek skarżącego, zatem postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o co wnosił w skardze. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny, jak również zasądzenia na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej i Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądza, że żądana informacja publiczna ma być skarżącemu udostępniona w zakresie żądanym przez skarżącego.

Organ winien informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej lub odmówić jej udostępnienia (w całości lub części) w formie decyzji administracyjnej, w szczególności po rozważeniu istnienia przesłanek odmowy jej udostępnienia wskazanych w art. 5 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek pełnomocnika z urzędu skarżącego o przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej został zarządzeniem sędziego sprawozdawcy przekazany do rozpoznania referendarzowi sądowemu.