Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1167/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 3 pkt 1.
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Siepraw od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 855/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XXXIII/331/18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 855/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Gminy Siepraw podjęła w dniu 27 czerwca 2018 r. uchwałę nr XXXIII/331/18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw, ustalając w § 1 uchwały maksymalną liczbę zezwoleń dla każdej z trzech grup napojów alkoholowych – łącznie 45 zezwoleń (po 35 zezwoleń dla napojów przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz po 10 zezwoleń dla napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży). Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucając jej przede wszystkim naruszenie obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Siepraw działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując też, że uzasadnienie projektu uchwały w istocie "nie uzasadnia w sposób rzeczywisty" przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona tą uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Siepraw wniósł o oddalenie skargi podając, że Zarządzeniem nr 437/18 z dnia 30 maja 2018 roku Wójt Gminy Siepraw ogłosił przeprowadzenie konsultacji projektów uchwał Rady Gminy Siepraw w sprawie: zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw. Stosowne konsultacje odbyły się, a projekty uchwał spotkały się z aprobatą mieszkańców wyrażoną w głosowaniach. Przyjęte w uchwale XXXIII/331/18 rozwiązania okazały się w praktyce optymalne i odpowiadające zarówno woli mieszkańców, jak i zgodne z ratio legis ustawy. Świadczy o tym fakt, iż w okresie od wejścia w życie uchwały do dnia wysłania skargi prokuratorskiej do WSA do organów Gminy Siepraw nie wpłynęła ani jedna skarga lub wniosek dotyczący wadliwego funkcjonowania rozwiązań zawartych w uchwale lub zmiany jej treści. Praktyka zweryfikowała słuszność podjętych rozwiązań.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie stwierdził nieważność ww. uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że rzeczą rady gminy było ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że powodem nowelizacji dotychczasowych uchwał z 2001 r. i 2010 r. ustalających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Siepraw była ustawa nowelizująca z dnia 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (u.w.w.t.), obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r., oraz że rada gminy przed podjęciem uchwały zobowiązana była zasięgnąć opinii jednostek pomocniczych gminy. Nadto w uzasadnieniu tym zestawiono dane dotyczące liczby zezwoleń dotychczas wydanych na dzień 18 marca 2018 r. z maksymalną liczbą zezwoleń proponowaną nową uchwałą oraz z dotychczasowymi limitami ustalonymi uchwałami Rady Gminy Siepraw Nr XXX/199/2001 z dnia 4 października 2001 r. i Nr XLI/282/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. Wskazano tam także, iż dotychczasowa sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona była w 29 punktach, zaś zgodnie z proponowaną zmianą liczba ta będzie mogła wynosić co najmniej 45 punktów, co jest zgodne z dotychczasowymi limitami. Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji stwierdził również, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak uzasadnienia odnoszącego się do rzeczywistych motywów podjęcia uchwały sprawia, że nie jest możliwe poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Siepraw, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż brak szczegółowego odniesienia się w treści uzasadnienia skarżonej przez Prokuratora Uchwały Rady Gminy Siepraw, do zwiększenia liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw, stanowi naruszenie prawa na tyle istotne, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionego przez skarżący kasacyjnie organ zarzutu.

Powyższy zarzut został sformułowany w sposób konstrukcyjnie błędny. W aktualnym stanie rozwoju orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowana teza, że zarzut kasacyjny odwołujący się jedynie do przepisów wyznaczających bezpośrednie podstawy orzekania sądu administracyjnego co do istoty sprawy (podstawy wyroków uwzględniających lub oddalających skargi) jest zarzutem niezupełnym, gdyż nie wskazuje on przepisów (stanowiących tzw. normę dopełnienia), których wadliwa ocena doprowadziła sąd do błędnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia sprawy, określonego w tzw. normie odniesienia (przepisy wyznaczające podstawy i rodzaje wyroków często określa się mianem "przepisów wynikowych").

W związku z powyższym, wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że kontrolowany Sąd naruszył przepisy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. jest oczywiście niewystraczające z formalnoprocesowego punktu widzenia. Brak ten nie stoi jednak na przeszkodzie poddaniu podstaw podniesionego zarzutu merytorycznej ocenie. Skarżący kasacyjnie organ wskazał bowiem w opisie zarzutu oraz jego uzasadnieniu, nawiązując bezpośrednio do treści art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t., istotę formy i sposobu naruszenia prawa przez Sąd Wojewódzki. Naruszenie to miało polegać na błędnym przyjęciu, że brak sporządzenia odpowiednio umotywowanego uzasadnienia zaskarżonej uchwały (a więc uzasadnienia odwołującego się do przesłanek materialnych jej podjęcia lub zasad ustanowionych w przepisach u.w.w.t.) w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

Dokonując kompleksowej weryfikacji tak zrekonstruowanego zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on uzasadniony, jednak jego uwzględnienie nie jest wystarczające do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Biorąc bowiem pod rozwagę deficyty lub błędy poglądowe wynikające z uzasadnienia kontrolowanego wyroku, należy uznać, że po ich usunięciu przez Naczelny Sąd treść rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego pozostanie niezmieniona, a zatem – w granicach dopuszczalnej weryfikacji kasacyjnej – zaskarżone orzeczenie będzie odpowiadało prawu.

Niewątpliwie trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Pogląd ten należy uznać za dominujący w miarodajnym piśmiennictwie naukowym; jest on również podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, NSA stwierdził, że "trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.". Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1612/13, w którym przyjęto, że "brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celu w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały to wady postępowania uchwałodawczego", które nie mogą być "traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności". Odmienny pogląd prowadziłby do niedopuszczalnego ograniczenia samodzielności uchwałodawczej gminy, która jest chroniona konstytucyjnie. W innym orzeczeniu NSA zauważył, że wymóg dołączenia uzasadnienia do uchwały organu samorządowego jest jedynie postulatem de lege ferenda, a wprowadzanie takiego wymogu należy do ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19). Podniesiono ponadto, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wartość normatywną ma wyłącznie sam akt ("normy w nim zamieszczone"), natomiast jego uzasadnienie ma wartość jedynie informacyjną. Trafnie stwierdzono także, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego (zob. § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", aczkolwiek zgodność w tym zakresie treści rozporządzenia z upoważnieniem wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, na podstawie którego zostało ono wydane, ze względu na umieszczenie w nim także zasad dotyczących stanowienia prawa przez organy niebędące organami administracji rządowej, budzi poważne wątpliwości).

Również poglądy, które akcentują obowiązek uzasadniania aktów uchwałodawczych organów samorządowych jako konsekwencję konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa i prawa oraz jawności działania władzy publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13) odwołują się w istocie do materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu.

W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne są pozbawione szczegółowych zastrzeżeń i bliższego wyjaśnienia konstatacje kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, że brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi "istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2" ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (u.w.w.t.), a sam brak uzasadnienia "aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także (...) istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały", co "stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności". Sąd pierwszej instancji, wyrażając powyższe oceny prawne, nie dostrzegł, że uzasadnienie może mieć wymiar formalny (jako określony załącznik aktu prawnego lub element procedury jego wydania) lub materialny. W tym ostatnim wypadku chodzi jednak o ocenę ujawnionych i możliwych do zrekonstruowania przesłanek (motywów), którymi kierował się organ, a które zostały utrwalone w postaci dokumentów znajdujących w aktach danego postępowania (np. postępowania uchwałodawczego). Jeżeli tego rodzaju przesłanki można zrekonstruować na podstawie akt sprawy, to pomimo braku sporządzenia formalnego uzasadnienia aktu (uchwały) organu samorządowego nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności aktu ze względu na brak właściwego "uzasadnienia". Uzasadnienie takie w sensie materialnym bowiem istnieje, a rolą właściwego organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest ocena legalności przesłanek, które organ samorządowy uznał za wystarczające do wydania kontrolowanego aktu. Dopiero na tym etapie organ nadzoru lub sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy ujawnione przez organ samorządowy przesłanki wydania aktu są zgodne z treścią i celami norm upoważniających oraz konkretyzowanych norm materialnych.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie motywy podjęcia zaskarżonej uchwały zostały ujawnione przez skarżony organ w toku postępowania prawodawczego, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Przesłanki, którymi kierował się organ uchwałodawczy, przedstawiono najpierw w ogłoszeniu o przeprowadzeniu konsultacji projektu uchwały w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w szczegółowych uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały (pismo nr OBS.0006.2.2018). Określone informacje co do przesłanek wziętych pod rozwagę wynikają także z protokołu nr 5/2018 z dnia 11 czerwca 2018 r. z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz z wyciągu z protokołu wspólnego posiedzenia z dnia 25 czerwca 2018 r. Komisji Budżetu i Finansów (protokół nr 37/2018), Komisji Spraw Społecznych i Gospodarki Komunalnej (protokół nr 45/2018) oraz Komisji Rewizyjnej (protokół nr 62/2018). Nie jest więc tak, że motywy podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostały ujawnione. W szczególności skarżony organ przedstawił w uzasadnieniu projektu uchwały szczegółową analizę struktury wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz liczby punktów ich sprzedaży według stanu na dzień 18 marca 2018 r., uwzględniając liczbę zezwoleń i punktów sprzedaży dotyczących napojów o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa. W projekcie wyraźnie również określono, że dla kategorii napojów niskoalkoholowych (o zawartości alkoholu do 4,5 % i piwa), dotąd nieuwzględnianych w ogólnej liczbie zezwoleń, przyjęto "limity obecnie obowiązujące" dla napojów średnio- (o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa) i wysokoalkoholowych (o zawartości powyżej 18% alkoholu), co oznacza, że powiększono ogólny limit zezwoleń. Organ przyjął, że tego rodzaju podwyższenie limitu "nie budzi sprzeciwów mieszkańców", a ograniczenia w ustaleniu limitu "powodują powstawanie nielegalnych punktów sprzedaży". Nie można zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie zastosowanie ma pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08 (LEX 490933), zgodnie z którym brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia.

Odrębną natomiast kwestią jest ocena prawna powyższych motywów, przede wszystkim w świetle ich relacji do treści i celów upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz konkretyzowanej regulacji materialnoprawnej (art. 12 ust. 1-2, 5-7 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4(1) u.w.w.t.).

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując w tym zakresie kontroli legalności zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdza ostatecznie, że ujawnione przez skarżący kasacyjnie organ motywy podjęcia zaskarżonej uchwały nie tylko nie spełniają minimalnego warunku zgodności z celami ustawy nowelizującej z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. poz. 310), lecz przede wszystkim podważają te cele. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że jej zasadniczym celem jest "uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych". W odniesieniu do nowego brzmienia art. 12 u.w.w.t. wyraźnie stwierdzono, że jego celem zobowiązanie właściwych rad gmin do uwzględniania w limicie (maksymalnej liczbie) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych także pominiętych w dotychczasowej regulacji art. 12 ust. 1 napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, co powinno prowadzić do redukcji liczby zezwoleń na sprzedaż napojów średnio- i wysokoalkoholowych, zgodnie z zasadniczym celem ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych oraz zmianą strukturą ich spożywania (art. 1 ust. 1 u.w.w.t.). Wbrew powyższym celom skarżony organ uchwałodawczy z jednej strony uwzględnił w ogólnym limicie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kategorię napojów niskoalkoholowych (art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 3 pkt 1 u.w.w.t.), z drugiej zaś zamiast odpowiednio i proporcjonalnie zredukować w ramach ogólnego limitu liczbę dotychczasowych zezwoleń na sprzedaż napojów średnio- i wysokoalkoholowych – pozostawił ją na dotychczasowym poziomie, doprowadzając ostatecznie do podwyższenia dotychczas obowiązującego ogólnego limitu zezwoleń, a jednocześnie ustalając go powyżej liczby wydanych do tej pory zezwoleń w zakresie wszystkich kategorii napojów alkoholowych. W ten sposób doszło do naruszenia nie tylko szczegółowego celu ustawy nowelizującej z dnia 10 stycznia 2018 r. w zakresie zmiany art. 12 u.w.w.t., lecz przede wszystkim do podważenia zasadniczego celu ustawy z dnia 26 października 1982 r., która nakazuje organom administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego podejmowanie działań, które zmierzają do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania (głównie przez zmniejszanie spożycia napojów o wyższej zawartości alkoholu).

W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy podlegała unieważnieniu nie ze względu na brak lub niepełność uzasadnienia, lecz z uwagi na naruszenie przez jej treść celów normatywnych wynikających z art. 1 ust. 1 oraz art. 12 u.w.w.t. w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą z dnia 10 stycznia 2018 r.

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej oraz uznając, że stwierdzone błędy Sądu Wojewódzkiego w zakresie oceny prawnej nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej