Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 190/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

| Dnia 29 maja 2024 r. | | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak, Asesor WSA Magdalena Gawlikowska, , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r., sprawy ze skarg Ł. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 roku, nr SKO.SW/4101/192/2023 z dnia 30 listopada 2023 roku, nr SKO.SW/4101/193/2023 z dnia 30 listopada 2023 roku, nr SKO.SW/4101/194/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy skargi oddala.


UZASADNIENIE

Ł. K. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie trzy skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 30 listopada 2023 r., o kolejnych numerach: SKO.SW/4101/192/2003; SKO.SW/4101/193/2003 i SKO.SW/4101/194/2003 utrzymujące w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy O. (dalej również jako "organ") z 4 października 2023 r. o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy i odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 28 grudnia 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrz Miasta i Gminy O. o zatwierdzenie regulaminów strzelnicy zlokalizowanej poza budynkiem w miejscowości Z., gm. O. na wymienionych we wniosku działkach. Do wniosków dołączone zostały: mapy działek; regulamin strzelnicy; wzór "Rejestru Pobytu na Strzelnicy"; wykaz sygnałów alarmowych, legitymacja prowadzącego strzelanie (w kserokopii).

Decyzjami z dnia 10 stycznia 2023 r., organ zatwierdził regulamin strzelnicy zlokalizowanej na ww. nieruchomościach. Organ stwierdził, że przedłożony przez skarżącego regulamin spełniał wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000, poz. 234 z późn. zm.) – dalej "rozporządzenie". Jednocześnie organ powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1117/19 podał, że poza jego kompetencją pozostaje rozstrzyganie czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana.

Postanowieniami z 29 maja 2023 r., organ działając w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a." wznowił z urzędu postępowania zakończone ww. ostatecznymi decyzjami z 10 stycznia 2023 r., o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.

W uzasadnieniu tych postanowień organ wskazał, że 22 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo osoby fizycznej zawierające żądanie wznowienia postępowania o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w obrębie miejscowości Z. i O. Osoba ta w drodze informacji publicznej powzięła wiadomość o tym, że strzelnica został wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także bez uzyskania wymaganej decyzji o oddziaływaniu na środowisko; bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych, użytkowania obiektu budowalnego i bez uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Powyższe okoliczności, w ocenie organu stanowiły podstawę do wznowienia postępowania.

Postanowieniami z 9 czerwca 2023 r. organ zawiesił wznowione postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowy strzelnicy otwartej, na terenach działek należących do skarżącego.

Postanowieniami z 27 września 2023 r. organ podjął zawieszone postępowanie podając, że postanowieniem nr [...] z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na skarżącego jako inwestora, obowiązek wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie otwartej strzelnicy. Organ ten również nakazał skarżącemu usuniecie stanu zagrożenia przez zaprzestanie w obiekcie czynności o charakterze strzeleckim. Postanowienie to zostało uchylone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia 25 września 2023 r. Uchylając postanowienie organu I instancji MWINB w Krakowie orzekł co do istoty sprawy przez nałożenie obowiązku wstrzymania budowy strzelnicy otwartej, budowanej w miejscowości Z., Gmina O., na działkach wymienionych w tym postanowieniu. Zdaniem organu MWINB w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził, że budowa otwartej strzelnicy z wykorzystaniem wałów ziemi wymagała pozwolenia na budowę. Postanowienie MWINB stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji i jako takie podlegało wykonaniu. W związku z powyższym, należało uznać, że kwestia zagadnienia wstępnego została już orzeczona we właściwym trybie i posiadała walor ostateczności, będący podstawą jego wykonania, co skutkowało podjęciem zawieszonego postępowania.

Następnie trzema kolejnymi decyzjami z 4 października 2023 r., organ uchylił swoją decyzję ostateczną z 10 stycznia 2023 r., i odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działkach o numerach wymienionych w tych decyzjach. Organ wskazał, że odmowa zatwierdzenia regulaminu nastąpiła wobec dopuszczenia się przez skarżącego samowoli budowlanej w zakresie budowy i lokalizacji strzelnicy.

Skarżący wniósł odwołania od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, 77 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 i 6 k.p.a.; a także art. 47 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 485).

Wskazanymi na wstępie decyzjami z 30 listopada 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – po rozpatrzeniu odwołań skarżącego, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Kolegium powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy prowadzonym na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji kwestia, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i czy strzelnica powstała zgodnie z prawem należy do sfery ustaleń faktycznych organu prowadzącego postępowanie na podstawie, a nie do sfery rozstrzygnięć wynikających z oceny prawnej tego organu. Fakt w postaci prawidłowości lokalizacji i budowy strzelnicy powinien był być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dowodami umożliwiającymi stwierdzenie tego faktu powinny być przede wszystkim dokumenty w postaci zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Kolegium podkreśliło, że w rozstrzyganej sprawie, prawidłowość lokalizacji i budowy strzelnicy w ogóle nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu I instancji. Z treści decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy wprost wynikało, że organ badał wyłącznie treść regulaminu. Wydanie tych decyzji nie było więc poprzedzone oceną dowodów na okoliczność prawidłowości lokalizacji i budowy strzelnicy. Zaniechanie w powyższym zakresie stanowiło oczywiście uchybienie organu I instancji. Przy czym dla wznowienia postępowania nie miało także znaczenia to, czy nowa okoliczność (istniejąca w dacie wydania decyzji) została ujawniona za pomocą dowodów, które powstały już po wydaniu tej decyzji. W rozstrzyganej sprawie okoliczność faktyczna w postaci braku uprawnienia do lokalizacji i budowy strzelnicy - istniała już w dacie wydania decyzji organu zatwierdzających jej regulamin - a jedynie została ujawniona za pomocą dowodów, m.in. postanowienia organów nadzoru budowlanego, które powstały już po wydaniu tej decyzji.

Zdaniem Kolegium fakt, że od postanowienia MWINB stronie służyła skarga do sądu administracyjnego lub strona mogła ex post zalegalizować wzniesiony obiekt – w żaden sposób nie podważał niebudzącej wątpliwości okoliczności, że skarżący nie posiadał wymaganego w tym przypadku pozwolenia na budowę. To ta okoliczność legła u podstaw uchylenia decyzji o zatwierdzeniu regulaminów strzelnicy we wznowionych postępowaniach oraz wydania nowych decyzji – tym razem decyzji odmownych. Fakt, że w aktach sprawy znajdowała się zanonimizowana kopia podania o wznowienie postępowania - nie miało znaczenia dla oceny zasadności wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania wznowieniowego nastąpiło z urzędu. Nie mogło więc odnieść skutku kwestionowanie przez skarżącego charakteru strzelnicy jako obiektu budowlanego lub też kwestionowanie kompetencji organu gminy do weryfikacji dokumentów pozwalających na ocenę, czy strzelnica została wybudowana z zachowaniem wymogów prawa budowlanego. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego co do istnienia uprawnienia skarżącego do zmiany przeznaczenia terenu pod budowaną strzelnicę oraz co do wybudowania tego obiektu z zachowaniem wymogów prawa budowlanego, zatem nie można było zasadnie twierdzić, by była to okoliczność znana temu organowi. Nie podważała decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania okoliczność, że MWINB uchylił zawarty we wcześniejszym postanowieniu PINB nakaz "zaprzestania na obiekcie prowadzenia czynności o charakterze strzeleckim". MWINB w swoim postanowieniu wyraźnie wskazał bowiem, że możliwość użytkowania przedmiotowej strzelnicy wynikała z funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzających regulamin strzelnicy - i do ustania takiej możliwości zmierzały decyzje wydane przez organ w postępowaniu wznowieniowym.

W skargach na decyzje Kolegium, skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Wniósł też o zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.".

Skarżący zarzucił naruszenie:

art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że znana administracji publicznej okoliczność nieposiadania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę strzelnicy, dla której została wydana decyzja zatwierdzająca regulamin, stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, nieznaną organowi w dniu wydawania decyzji;

art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowe w szczególności:

– bezpodstawne przyjęcie, że organ powziął wiadomość o nowej i istotnej okoliczności w postaci nieprawomocnego stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego faktu wykonania wałów ziemnych bez pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzić powinna do stwierdzenia, że nie jest to okoliczność nowa, ani tym bardziej istotna,

– bezpodstawne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego II stopnia przesądził o konieczności uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji zatwierdzającej regulamin, podczas gdy prawidłowa ocena prowadziłaby do stwierdzenia, że rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego wskazuje, że strzelania prowadzone zgodnie z zatwierdzonym regulamin* strzelnicy należy uznać za bezpieczne,

– bezpodstawne przyjęcie (za treścią postanowienia PINB w O. z dnia 19.06.2023 r., zm. NB.7355.2.8.2023.APA), że na terenie strzelnicy istnieje stan zagrożenia życia i zdrowia wynikający z prowadzenia działalności strzeleckiej, podczas gdy prawidłowa i wnikliwa ocena dowód zgromadzonych w sprawie prowadziłaby do jednoznacznego stwierdzenia, że organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń dowodowych,

– bezpodstawne przyjęcie, że na strzelnicy nie umieszczono w widocznym miejscu regulaminu strzelnicy - w tym zakresie ani organ I, ani organ II instancji nie dokonały żadnych ustaleń, a tym samym - pomimo, że okoliczność ta nie stanowi istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy - nie istnieje podstawa do twierdzenia, że regulamin jest niedostępny na strzelnicy w trakcie prowadzenia strzelań,

rażące naruszenie art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że ostateczne, ale nieprawomocne rozstrzygnięcie tworzy stan prawny, w oparciu o który organ I i II instancji wydały swoje decyzje,

rażące naruszenie art. 16 k.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, przez przyjęcie, że istnieje - niezależnie od braku podstawy prawnej - dorozumiana przez organ I i II instancji potrzeba uchylenia decyzji zatwierdzającej regulamin.

Z ostrożności procesowej, w sytuacji, w której Sąd uznałby, że brak dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę stanowił nową i istotną okoliczność dla rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, skarżący dodatkowo zarzucił skarżonej decyzji:

rażące naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w związku z art. 163 b k.p.a. przez niezastosowanie przez organ administracji publicznej trybu postępowania uproszczonego, co finalnie doprowadziło do wykreowania przez organ I instancji uprawnienia do żądania "umieszczenia w widocznym miejscu na strzelnicy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania" oraz uzurpowania przez organ II instancji kompetencji do badania na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy czy skarżący posiada stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę,

oraz wynikające z zarzutu powyższego, rażące naruszenie art. 146 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym mogłaby zapaść tylko decyzja w swojej istocie odpowiadająca decyzji uchylonej.

Kolejnymi pismami – skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r., II SA/Kr 1532/23 na okoliczność nieprawidłowego wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminów strzelnicy, a także uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności działania organów nadzoru budowlanego.

Na rozprawie 29 maja 2024 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnatura III SA/Kr 190/24 wszystkie trzy skargi (prowadzone dotychczas jako sprawy pod sygnaturami III SA/Kr 190/24; III SA/Kr 191/24 i III SA/Kr 192/24).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skargi nie były zasadne ponieważ organ prawidłowo wznowił postępowania z uwagi na nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydawał pierwotne decyzje o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że połączenie wszystkich trzech spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia nastąpiło w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Wszystkie trzy skargi pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu tego przepisu ponieważ praktycznie dotyczyły tożsamego zagadnienia prawnego i oczywiście tego samego skarżącego. Różnice wynikały jedynie z faktu, że poszczególne strzelnice zostały wzniesione na sąsiadujących ze sobą działkach należących do skarżącego – dlatego też organ wydawał odrębne w sprawie decyzje.

Istotne w sprawie jest, czy zatwierdzenie regulaminów poszczególnych strzelnic wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania na okoliczność spełnienia wymogów prawno-budowlanych przez wnioskującego o zatwierdzenie takiego regulaminu. Tylko wtedy, gdy jest to istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, możliwe jest bowiem rozważanie, że w ogóle mogło nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego. Znajdujący bowiem w sprawie zastosowanie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy dokonywane było w każdym przypadku na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji. Powołany przepis stanowi, że: zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803).

Tylko teoretycznie we wskazanym przepisie nie zawarto żadnego warunku o konieczności spełnienia wymogów prawa budowlanego, ochrony środowiska itp. przez wnioskującego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Pozostałe bowiem przepisy dotyczące strzelnic, a zawarte w ww. ustawie o broni i amunicji, wprost wskazują, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (art. 46). Minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic. (art. 48). Przepisów tych nie stosuje się przy tym do strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej oraz Służby Ochrony Państwa (art. 49).

Co więcej w literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw).

W konsekwencji, orzecznictwo w sposób jednolity uznaje, że lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W świetle powyższego weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", stanowiącym załącznik do rozporządzenia są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (ww. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20).

Tylko dla przykładu należałoby przytoczyć rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (wyrok z 19 grudnia 2023 r., II SA/Bk 836/23) poczynione na kanwie analogicznej sprawy (tzw. strzelnica otwarta), w których to wywodach sąd administracyjny konstatował, że skoro celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (por wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Nie powinno też budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji a nie dokumentem, na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu i oddaniu do użytku (wyżej omówione) a inne o zasadach jego organizacji. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować. Już na etapie lokalizowania i ewentualnego wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego i procedura oceny regulaminu strzelnicy nie jest tutaj wyjątkiem. Aby strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów techniczno-budowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 1915/18). W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny (a nie jak chce tego skarżący - zwolniony z oceny) czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższy pogląd podziela i uznaje za własny dlatego też tak obszernie (z niewielkimi zmianami nie mającymi znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia) przytoczył w uzasadnieniu wyroku.

Co więcej, powołany przez organ w pierwotnych decyzjach z 10 stycznia 2023 r., fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1117/19, nie oddaje rzeczywistej treści motywów uzasadnienia sądowego. Zacytowany bowiem akapit ("wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 ustawy o broni i amunicji organ jest uprawniony do weryfikacji wyłącznie tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Poza kompetencją organu decydującego na podstawie art. 47 tej ustawy pozostaje rozstrzyganie, czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana") odwołuje się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 24 stycznia 2018 r. II OSK 1462/17, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 marca 2018 r. II SA/Rz 66/18, podkreślającego, że: "Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy. Skoro przedmiotowe wymogi zostały normatywnie ustanowione, musi istnieć stosowny tryb ich weryfikacji". W istocie więc zacytowany wyrok w uzasadnieniu pierwotnych decyzji przedstawia całkowicie odmienny pogląd co do obowiązku sprawdzenia wymogów budowlano-architektonicznych wznoszonej strzelnicy, niż to uczynił organ.

Brak dostrzeżenia przez organ pierwotnie zatwierdzający regulaminy całości wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach praktycznie wypaczyło pogląd organu o braku konieczności sprawdzania spełnienia wymogów formalno-budowlanych przez wnioskującego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.

Z tych to powodów Sąd uznał, że wydane w sprawie pierwotne decyzje z 10 stycznia 2023 r. potwierdzają, że kwestie czy strzelnica została prawidłowo zlokalizowana i zbudowana były istotnymi okolicznościami w sprawie, które organ powinien był zweryfikować, a których w ogóle nie badał.

Spełniona więc została przesłanka z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. umożliwiająca wznowienie postępowania.

Podkreślić należy, że skoro organ uznawał pierwotnie, że w ogóle nie trzeba badać, czy są potrzebne wymagane pozwolenia budowlane i czy spełnione zostały pozostałe warunki w zakresie lokalizacji, a taki prawny obowiązek spoczywał po stronie organu – to w tym sensie była to "nowa okoliczność istotna dla sprawy" w rozumieniu ww. art. 145§1 pkt 5 k.p.a. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 3411/21).

Niezasadne więc były zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 145§1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu ostateczne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania budowy strzelnicy otwartej mogła stanowić podstawę do uchylenia poprzedniej decyzji i odmowy zatwierdzenia regulaminów, nawet jeżeli skarżący kwestionował prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego. Z orzeczeń tych wynikało bowiem jasne stanowisko właściwych w sprawie organów, że skarżący powinien był uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Skoro tak, to skarżący nie spełniał warunku umożliwiającego zatwierdzenie regulaminów strzelnicy w trybie art. 47 ustawy o broni i amunicji.

Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r., II SA/Kr 1532/23 nie potwierdza prawidłowości argumentacji skarżącego. Jak bowiem wskazywał w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę spornej strzelnicy (czy też strzelnic): "wymaga dokonania szeregu dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - należy brać pod uwagę również taką możliwość, że w przypadku niektórych strzelnic otwartych, w grę mogą wchodzić nie tyle nakazy kierowane na podstawie prawa budowlanego, co nakazy artykułowane na płaszczyźnie przepisów dotyczących zagospodarowania terenu (o ile oczywiście w konkretnych okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do ich skierowania). Jak bowiem trafnie podnosi się w skardze, w zależności od okoliczności faktycznych, strzelnica otwarta może być nie tyle wybudowanym, czy zrealizowanym obiektem budowlanym, co jedynie miejscem gdzie w bezpieczny sposób można zgodnie z prawem strzelać z broni palnej.

Kończąc dodać też trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane m.in. w związku z tym, że funkcjonowanie strzelnicy (strzelnic) generuje hałas, który jest uciążliwy dla okolicznych mieszkańców. W związku z tym należy wskazać, że w myśl § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem, a poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tak więc przepisy dotyczące budowy i użytkowania strzelnic zawierają regulacje dotyczące hałasu związanego z funkcjonowaniem strzelnic, niemniej jednak ta kwestia pozostaje poza kognicją organów nadzoru budowlanego.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ dokona ustalenia stanu faktycznego we wskazanym w uzasadnieniu zakresie oraz dokona jego oceny, kierując się wyrażonymi powyżej poglądami prawnymi, a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń i dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę. Dotychczasowe postępowanie przeprowadzone zostało bowiem powierzchownie jak na jego zakres przedmiotowy i sprawia wrażenie postępowania przeprowadzonego w pośpiechu. To natomiast przełożyło się na istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego, koniecznego do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej przedmiotu tego postępowania i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy".

Nie jest więc tak, że kwestia braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ww. trzech strzelnic była oczywista. To w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu, skarżący powinien był przedstawić dokumenty dotyczące prawidłowości lokalizacji strzelnic; nieprzekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska – a także, jeżeli twierdził, że nie jest wymagane w sprawie pozwolenie na budowę – stosowną argumentację.

Skoro organ dysponował ostatecznymi decyzjami organów nadzoru budowlanego o wzniesieniu strzelnic z naruszeniem przepisów prawa budowlanego to uprawniony był do uchylenia wcześniej wydanych decyzji zatwierdzających regulaminy.

Sąd uznał więc za niezasadne zarzuty naruszenia art. 6 i 16 k.p.a. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa uprawniających do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.) i uchylania poprzednio wydanej decyzji oraz orzeczenia co do istoty tj. odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.).

Z tych to powodów Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.