Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 105/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 11 października 2022 r., zarejestrowanego pod numerem [...]; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. C. (ob. [...], zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zamiarem kontynuacji nauki w szkole wyższej. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności.

Dnia 11 października 2022 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono kopie umów najmu lokalu, umowę ubezpieczenia, wizę oraz zaświadczenie o odbywaniu aktualnie studiów. Wniosek został zarejestrowany pod nr [...] Jeszcze tego samego dnia, tj. 11 października 2022 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie.

Dnia 12 stycznia 2023 r. wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. R. T. – wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody w związku z rozpoznaniem wniosku zarejestrowanego pod numerem [...] W uzasadnieniu wskazano, że czas, jaki jest przewidziany do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy już upłynął. Stąd, zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda pozostaje w bezczynności.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r., nr [...] Wojewoda pozostawił ponaglenie wnioskodawcy bez rozpoznania. Wskazał bowiem, że na podstawie art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy") w okresie od 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. nie biegną żadne terminy. Terminy nie rozpoczynają się, a jeśli rozpoczęły bieg, ulegają zawieszeniu. Dnia 17 maja 2023 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku.

Skarżący, działając poprzez swojego pełnomocnika, w dniu 14 czerwca 2023 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności, która, jego zdaniem, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wojewodzie terminu siedmiu dni, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz obciążenie organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie do obywateli Ukrainy, a nie obywateli innych państw. Skarżący jest [...], a więc przepisy tej ustawy nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w dotychczasowej korespondencji ze skarżącym – ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesiła bieg terminów wszystkich toczących się postępowań, natomiast te terminy, które miałby rozpocząć swój bieg w związku z wszczęciem postępowania po dniu 15 kwietnia 2022 r., nie zaczynając biec. Wojewoda podniósł także, że nie stosuje się przepisów o ukaraniu grzywną z tytułu bezczynności. Dalej wyjaśniono, że [...] Urząd Wojewódzki w P. i wszystkie jego delegatury są obecnie sparaliżowane ilością spraw, jakie wpływają od cudzoziemców.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr [...] Wojewoda odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Skarżący podniósł, że gdyby Wojewoda wykonywał swoje obowiązki ustawowe w terminie, nie byłoby potrzeby, aby wydawać decyzję negatywną. Nie doszłoby również do powstania bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie twierdzenia były zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 27 września 2023 r., Przewodnicząca Wydziału II. tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 8 listopada 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 13 stycznia 2023 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim, przyjdzie wyjaśnić, dlaczego skarga została dopuszczona do merytorycznego rozpoznania wbrew twierdzeniom Wojewody, przedstawionym w odpowiedzi na skargę.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z odbywaniem przez niego nauki w polskiej szkole wyższej. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl przepisów o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz analogicznie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obu z tych przepisów wskazano, że w ww. okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody.

W myśl ww. regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie da się, w myśl twierdzeń Wojewody, wnieść ponaglenia, a następnie, nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłącznie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci.

W tym miejscu wypada przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., zwanej dalej "u.c."), w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V u.c. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust. 1 – uw. Sądu]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]".

Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z odbywanymi studiami, należy zwrócić także uwagę na treść art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz. U. UE L. z 2016 r. Nr 132, poz. 21, zwanej dalej "dyrektywą 2016/801") jako podstawy do implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 stanowi, że organ właściwego państwa członkowskiego Unii Europejskiej podejmuje decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamia wnioskodawcę o tejże decyzji na piśmie jak najszybciej, ale nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, organ powiadamia o tym wnioskodawcę i wzywa do uzupełnienia informacji oraz wyznacza rozsądny termin na ich przedstawienie. Termin 90-dniowy ulega zawieszeniu do czasu uzyskania oczekiwanych danych (art. 34 ust. 2 dyrektywy 2016/801). Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na liczbę pojedynczą, a więc mowa jest o konkretnym wniosku cudzoziemca. Expressis verbis nie zostało to wyartykułowane w art. 34 ust. 2 dyrektywy 2016/801, ale można zrekonstruować regułę, że zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza się we wszystkich postępowaniach bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność. Wreszcie przepis art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 stanowi o prawie do zakwestionowania każdej decyzji, jaka jest wydawana w sprawie cudzoziemca według przepisów prawa krajowego. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2016/801 oraz u.c. stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z odbywaniem studiów bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania ergo nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie.

Implementacja przepisów dyrektywy 2016/801 nastąpiła w przepisach u.c., bowiem podobnie jak w dyrektywie 2016/801, u.c. wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Nie wolno zapominać jednak o tym, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a.

Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Wspomniano już bowiem o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z odbywaniem studiów na terytorium tegoż kraju. Nie może być tak, że decyzja w tej materii nie zostanie wydana bowiem przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak jest to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stoją w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim art. 34 ust. 1 i 5 dyrektywy 2016/801, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji RP musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest, jako sąd europejski, zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) [(reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Niezasadne jest tym samym żądanie oddalenia skargi. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany w poprzednim zdaniu przepis, wyłącza prawo do sądu, co także już sygnalizowano. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy" ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców nawet, jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw. Ograniczenie jest czymś zupełnie innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie tego nie czyni, tj. pozbawia całości uprawnienia. Poza tym, konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, czy bezpośrednio. Efekt bowiem jest tożsamy.

Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej "EKPC"). W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Chociaż w zacytowanym przepisie mowa jest o prawach cywilnych i karnych, to nie sposób nie zwrócić uwagi, że umawiające się strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach cywilnych oraz karnych (P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować każdemu, kto znajduje się pod jej władzą prawo do sądu. Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają chociażby wspomnianą w poprzednim akapicie konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala Sądowi w składzie orzekającym na zastosowanie przepisów dyrektywy 2016/801 z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń, dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zacytowano powyżej, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny nad aktywnością organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym, jako sąd europejski, jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania ww. przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Odnosząc się do twierdzeń podniesionych w skardze, z którymi Sąd się nie zgodził, warto podkreślić przede wszystkim, że ich wyeksponowanie w niniejszym postępowaniu nie wpływa na ostateczny wynik sprawy. Skarżący nie ma racji twierdząc, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i to do tych, którzy uciekli przed wojną na terytorium tego kraju. Ustawodawca, który jest konsekwentny na każdym polu swojej aktywności, intencjonalnie posługuje się określeniami zastosowanymi w ustawie. System prawa polskiego jest jednolity, pomimo doktrynalnego podziału na prawo cywilne, karne, administracyjne itd. Nie oznacza to, że jeżeli ustawodawca nie normuje w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy zagadnienia cudzoziemca, to pozostaje to zbiór niejako pusty na gruncie tej regulacji. Skoro kwestia cudzoziemców jest na jej gruncie regulowana, to należy odnosić się do treści art. 3 pkt 2 u.c. skoro nie wyjaśnia się kim jest cudzoziemiec. Istotę takiego postrzegania cudzoziemca wyraża łacińska paremia - lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie, zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, dostępny w CBOSA).

Należy zatem przyjąć, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Wniosek skarżącego wpłynął w dniu 11 października 2022 r., ponaglenie wpłynęło po trzech miesiącach (12 stycznia 2023 r.), a skarga na bezczynność jest z dnia 14 czerwca 2023 r. Wojewoda dopuścił się ośmiomiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącego (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 oraz art. 112a ust. 1 u.c. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a. Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 2 k.p.a.

Wojewoda w dniu 11 października 2022 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dnia 17 maja 2023 r. wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Reakcja Wojewody nastąpiła po ponad siedmiu miesiącach, co stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. Decyzja zaś zapadła, w odniesieniu do drugiego etapu postępowania, po ponad trzech miesiącach od ostatniej aktywności organu. To oznacza, że na każdym etapie postępowania Wojewoda był bezczynny. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie zapadła decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, na czym zależało skarżącemu, Sąd nie może zobowiązać Wojewody do podjęcia czynności, która została już dokonana. W tym więc zakresie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I sentencji wyroku).

Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie. Ten przepis nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu o treści przepisów polskiego prawa wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Trzeba przypomnieć, że Wojewoda jest organem administracji publicznej, a jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, organy administracji publicznej, w myśl art. 6 k.p.a., są zobowiązane do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ związany sporną podstawą prawną, respektował ją, jednakże nie można w tym przypisywać złośliwości czy też lekceważenia w stosunku do skarżącego. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwot, jakie należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).