Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 292/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...].

Decyzją tą organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań D. P., M. C., W. K. i A. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności, na wniosek D. P., W. K., M. C., A. K. i A. G., decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Orzeczenie to zapadło w następujący stanie sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten, na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. wnieśli właściciele działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], sąsiadujących z działką inwestycji nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], tj. D. P. (dz. [...]), W. K. (dz. [...]), M. C. (dz. [...]), A. K. (dz. [...]) i A. G. (dz. [...]). Właściciele ww. działek nie zostali uznani przed właściwym organ jako strony w postępowaniu zwykłym.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. żądania, decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Uznał, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie przyjął, że wnoszący o stwierdzenie nieważności mają interes prawny w niniejszej sprawie i nie podzielił określenia stron postępowania w postępowaniu zwykłym. Wskazał w tej kwestii w istocie na to, że ustalenia stron postępowania nieważnościowego należało dokonać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy, a obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (o którym mowa w ww. przepisach) obejmuje działki, ponad którymi będą zlokalizowane przewidywane przez inwestora rozkłady pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach, tj. będą to trzy działki po stronie południowej inwestycji (nr [...],[...],[...]) i cztery działki po stronie północnej (nr [...],[...],[...] i [...]), zgodnie z wyrysem z mapy ewidencji gruntów.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], złożyli -z zachowaniem ustawowego terminu- D. P., M. C., W. K. i A. G.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu tych odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2012 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Ponadto, w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt sprawy zgromadzonych przez organ wojewódzki wykazała, że brak jest w nich dokumentów potwierdzających okoliczność przysługiwania wnioskodawcom prawa własności lub użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Takim dokumentem z całą pewnością nie mogą być znajdujące się w aktach sprawy organu wojewódzkiego wypisy z rejestru gruntów. Jak bowiem wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). Stąd dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości.

W związku z powyższym organ drugiej instancji wezwał wnioskodawców do wykazania swego interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, w szczególności przez przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, z którego ww. osoby wywodzą swój interes prawny do kwestionowania ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (np. wypis z aktu notarialnego, odpis z księgi wieczystej, prawomocne orzeczenie sądu), względnie o wskazanie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości, dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych (www.ekw.ms.gov.pl).

W odpowiedzi na ww. wezwanie M. C. przesłała numer księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr ew. [...] i [...] położonych w [...], gm. [...] (KW Nr [...]), A. G. przesłała numer księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ew. [...] położonej w [...] (KW Nr [...]); D. P. przesłał numer księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] położonych w [...] (KW Nr [...]); W. K. przesłał numer księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] położnych w [...] (KW Nr [...]). Ponadto, jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. K. (stanowiące odpowiedź na wezwanie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r. do wykazania interesu prawnego), w treści którego A. K. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położonej w [...], to jednak oświadczenie to nie może stanowić dowodu na okoliczność posiadania prawa własności nieruchomości, zaś A. K. nie przedstawił żadnego innego dokumentu, który potwierdzałby okoliczność posiadania przez niego prawa do nieruchomości, na własność której się powołuje.

Organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej, organ ten podał, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. wykazała, iż dotyczy on budowy stacji wieżowo-kratowej wieży stalowej typu BOT-E1 59,00 m posadowionej na fundamencie żelbetowym (łączna wysokość wieży wraz ze sztycą odgromową oraz cokołem żelbetowym i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu wynosi 60,95 m). Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, iż wprawdzie działki wnioskodawców o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] widoczne na projekcie zagospodarowania terenu spornej inwestycji znajdują się w obszarze pola elektromagnetycznego o gęstości mocy >0.1 W/m2, to jednak -w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego- nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ zauważył bowiem że nieruchomości wnioskodawców - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...]- częściowo posiadają przeznaczenie na cele mieszkaniowe oraz na cele rolne. Jak wykazała analiza porównawcza znajdujących się w aktach sprawy map, w szczególności mapy obrazującej zasięg emisji ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego z mapami stanowiącymi załącznik do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] (w części, która jest w zasięgu ponadnormatywnej emisji promieniowania) posiadają przeznaczenie na cele rolne. Na omawianym fragmencie tych działek, posiadającym przeznaczenie na cele rolne, nie jest dopuszczalna budowa budynków mieszkalnych, sporna inwestycja nie niesie ze sobą zatem żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnej zabudowy ww. nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], w szczególności nie powoduje uciążliwości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877 ze zm.).

Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ew. [...], [...] i [...] również w pozostałej ich części, tj. w części, w której przeznaczone są one pod zabudowę mieszkaniową. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerze ew. [...], [...], [...], [...] i [...]. Te części przedmiotowych nieruchomości, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, nie znajdują się w zasięgu emisji ponadnormatywnego promieniowania, którego istnienie powodowałoby ograniczenia w sposobie zagospodarowania lub zabudowy (zgodnie z dokumentacją techniczną znajdująca w aktach sprawy, rys. nr 01, plan zagospodarowania terenu). W ocenie organu odwoławczego sporna inwestycja w szczególności nie powoduje uciążliwości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, związanych z przesłanianiem obiektów na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i [...] (w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową), co normuje wyczerpująco przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ograniczenia te nie wynikają również z brzmienia przepisu § 57 ww. rozporządzenia (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.; planowane rozwiązania nie wpływają również na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). To zaś dowodzi, że również w pozostałej części swych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową odwołujący się mogą je bez przeszkód zagospodarować, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Nadto, organ wskazał, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki wnioskodawców o numerze ew. [...], [...], [...] i [...]. W końcu, organ podał, że na projekcie zagospodarowania terenu nie uwidoczniono położenia nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] (z faktu posiadania, których wnioskodawcy W. K., D. P. i M. C. wywodzą swój interes prawny). Tym samym z uwagi na znaczną odległość dzielącą powyższe nieruchomości od działki inwestycyjnej, nieruchomości te z całą pewnością nie są ograniczone w zagospodarowaniu w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się, aby wnioskodawcy mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., dlatego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wniósł D. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych, a co najważniejsze pozbawienie skarżącego możliwości polemiki z decyzją w tym zakresie. Nie jest dopuszczalne, aby organ stwierdzał, iż dana osoba nie posiada przymiotu strony bez wskazania jak ustalono samodzielnie obszar oddziaływania inwestycji;

2) art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez nieodniesienie się do zarzutu dotyczącego konieczności uwzględnienia zjawiska superpozycji i to podpartego oficjalnym stanowiskiem Ministra Środowiska oraz sądów administracyjnych. Obowiązkiem organu było wskazanie, iż zjawisko takie nie istnieje, dlatego każda z anten na danym sektorze posiada obszar wypadkowy pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych oddzielny dla każdej z nich;

3) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 w powiązaniu z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż na etapie ustalenia stron postępowania ustala się, czy inwestycja wprowadzi konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w sytuacji, w której w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych wystarczy, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania pola elekromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych;

4) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 144 ust. 1 i ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności niepodanie, jakie anteny były objęte analizą organu ze wskazaniem ich ilości, mocy wraz z podaniem metody obliczeniowej, jej błędu oraz wskazanie, czy uwzględniono odbicia w terenie od naturalnych przeszkód. Ponadto brak wskazania, czy organ ustalił obszar oddziaływania inwestycji samodzielnie, czy też przyjął ustalenia dokonane przez inwestora kwestionujące istnienie zjawiska superpozycji, albowiem dokumentacja zawiera ustalony zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych dla każdej z anteny z osobna, co fizycznie jest niemożliwe, albowiem do tej pory nie udało się nikomu dokonać separacji energii emitowanej przez anteny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/13, po rozpoznaniu skargi D. P. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a., wobec braku prawidłowego rozważenia okoliczności sprawy, zastosowania właściwych przepisów prawa i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłowy opis danych dotyczących wskazywanych ksiąg wieczystych, albowiem nie wystarczy opisanie numeru księgi wieczystej, lecz należy wskazać także sąd wieczystoksięgowy, który ją prowadzi. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji w sposób niewłaściwy przeprowadził badanie przymiotu stron wnioskodawców. Organ drugiej instancji nie rozważył w sposób wyczerpujący przepisów prawa materialnego, które w związku z planowaną inwestycją ograniczałyby sposób zagospodarowania nieruchomości wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji bezpodstawnie badanie oddziaływania inwestycji na ww. nieruchomości ograniczył tylko do kontroli z punktu widzenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym nawet w tym badaniu pominął np. § 314 tego rozporządzenia. Organ w odniesieniu do nieruchomości, które w świetle planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter rolny pominął to, że na takich działkach można wznosić zabudowę siedliskową oraz budynki związane z produkcją rolną. Ponadto, Sąd podkreślił, że planowana inwestycja nie może być postrzegana wyłącznie jako obiekt budowlany, polegający na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości mogą wynikać z fal emitowanych przez anteny. Podniósł, że organ drugiej instancji nie zbadał ograniczeń w świetle: 1) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883); 2) § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864); 3) § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 467/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchylił zaskarżony wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem Sąd I instancji nie uzasadnił należycie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd ten powinien wskazać organowi administracji konkretny przepis oraz wskazać jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z przepisu tego będą wynikać. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny tego nie uczynił. Stwierdzając, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy określonych przepisów prawa materialnego Sąd w istocie stwierdził, że organ administracji naruszył te przepisy poprzez ich niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Naruszenie prawa materialnego przez organ administracji może być podstawą uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest, ponownie (a to na skutek wyroku NSA z dnia 29 października 2015 r.), decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], uchylająca w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]) i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Powodem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., było ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnioskodawcy niniejszego postępowania, prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a wobec tego - postępowanie wszczęte z wniosku nieuprawnionych podmiotów (po uchyleniu decyzji merytorycznej organu I instancji), należało zakończyć umorzeniem.

W ocenie Sądu, stanowiska GINB w ww. kwestii podmiotowej, będącej sporną w sprawie, nie sposób podzielić.

Przy czym, zważyć należy (na co prawidłowo wskazał GINB w uzasadnieniu wydanej decyzji), iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się (tylko) na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Dlatego też właściwy organ po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać, czy pochodzi on od strony postępowania. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. Postępowanie to może zaś doprowadzić organ do konieczności zastosowania w I instancji art. 105 § 1 k.p.a., czy na etapie postępowania odwoławczego - art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy (jeśli wskazana kwestia podmiotowa zostanie należycie wyjaśniona dopiero na tym etapie). Zastosowanie tych przepisów należy bowiem uznać za prawidłowe wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną.

W ocenie Sądu, taka jednak sytuacja uzasadniająca zastosowanie ww. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozwijając powyższe zważyć trzeba, iż wniosek o unieważnienie odnosi się do decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W postępowaniu zakończonym tą decyzją wnioskodawcy (D. P., W. K., M. C., A. K. i A. G.) nie brali udziału, nie zostali bowiem uznani za stronę; ustalając krąg stron postępowania i uwzględniając przy tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta [...] przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę inwestycyjną o nr ew. [...]. Niemniej wnosząc jak powyżej, wnioskodawcy powołali się na konkretne okoliczności mające stanowić o ich interesie prawnym, związane z rodzajem inwestycji.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że z uwagi na przedmiot, w jakim wydana została kwestionowana decyzja, ustalając interes prawny wnioskodawców należało wziąć pod uwagę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (także, zgodnie z dominującym orzecznictwem, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej. Zgodnie z tym ostatnim, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem, należało zważyć, iż stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę będą oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych, konkretnie wskazanych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Należało przy tym przyjąć, że przez nieruchomości należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce.

Wprawdzie GINB, orzekając w niniejszej sprawie powyższe miał na uwadze, to jednak dokonując ustaleń i ocen na podstawie wskazanych przepisów, wadliwie przyjął, że (co najmniej) osoby, które odwołały się w terminie od decyzji organu I instancji nie są stronami postępowania. Ze stanowiska tego organu wynika, iż ustalając powyższe badał, czy projektowana inwestycja narusza interes prawny określonego podmiotu, a nie to, czy interes prawny temu podmiotowi przysługuje. W ten bowiem sposób należy, zdaniem Sądu, ocenić stwierdzenie organu, iż choć "działki wnioskodawców (skarżących) o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] widoczne na projekcie zagospodarowania terenu spornej inwestycji znajdują się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy ˃0,1 W/m², to jednak (...) nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (...)". Uzasadnił to tym, że ponadnormatywne wartości pola elektromagnetycznego przewiduje się tylko nad tą częścią nieruchomości wnioskodawców, które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być przeznaczone pod zabudowę, bo stanowią teren rolny.

Zaznaczyć przy tym trzeba, iż wnioskodawcy wywodzili swój interes prawny w sprawie w związku z konkretnymi nieruchomościami (do których wykazali się w przypadku czterech z tych osób tytułem prawnym, wskazując numery Ksiąg Wieczystych) oraz uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej). Ważny w omawianym aspekcie był m. in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r., Nr 75, poz. 60 ze zm.), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne były również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883 ze zm.). Ważne było także to, iż zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną kwestionowaną decyzją Starosty [...], ponad nieruchomościami wnioskodawców, będą zlokalizowane przewidywane przez inwestora rozkłady pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach, o których mowa w ww. rozporządzeniu z 2003 r. Na to też wskazał Wojewoda [...] uznając, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności mają przymiot strony w sprawie.

Kwestionując to stanowisko (bo oceniając odmiennie niż organ I instancji), GINB w sposób nieuprawniony na gruncie ww. przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjął, że stroną w rozumieniu tych przepisów jest tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony. W sposób nieuprawniony odmówił bowiem przymiotu strony odwołującym się w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że są oni właścicielami nieruchomości, nad którymi w związku z projektowaną inwestycją przewiduje się pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach. Taka interpretacja i ocena organu stanowi, zdaniem Sądu, bezpodstawne ograniczenie i tak restrykcyjnego przepisu, jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, i z tej też przyczyny nie sposób jej zaakceptować.

Sąd zauważa przy tym, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1 W/m² gęstości mocy. Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływaniem na organizmy żywe. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy (wbrew stanowisku GINB) uznać za obszar oddziaływania obiektu. Źródłem interesu prawnego jest zaś w tym przypadku prawo własności nieruchomości, które nie ogranicza się tylko do powierzchni gruntu, lecz rozciąga się także w przestrzeni. Kwestią zupełnie odrębną jest natomiast to, czy przewidywana moc pola i jego rozmieszczenie doprowadzi do niezgodnej z prawem ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości.

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie może więc mieć znaczenia to, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki tej osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednak weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Dlatego też, organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. "To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, bowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przypadku przede wszystkim dotyczących dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych jaki może występować w środowisku. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ I lub II instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10)", v. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 i II OZ 345/13.

Sąd zauważa przy tym, iż orzekając nie mógł pominąć tak wytycznych wynikających z wyroku NSA z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 467/14 (zapadłego w niniejszej sprawie i wskazującego na potrzebę przy uwzględnieniu skargi, wskazania przepisu pominiętego i wykazania jego wpływu na wynik sprawy, a to wobec brzmienia art. 190 p.p.s.a.), jak i wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2526/16 (zapadłego w sprawie dotyczącej decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania w stosunku do tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2011 r., z wniosku tych samych podmiotów, co w niniejszej sprawie, a to - z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a). W konsekwencji Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę, iż kwestia dotycząca interesu prawnego wnioskodawców niniejszego postępowania została już prawomocnie przesądzona właśnie w postępowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wynika to z ww. wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., w którym to Sąd kasacyjny wskazał, iż kwestia posiadania przez wnioskodawców (a zważyć należy, że wniosek o wznowienie powyższego postępowania złożyli: D. P. (właściciel dz. nr [...]), W. K. (właściciel dz. nr [...] w [...]), M. C. (właścicielka dz. nr [...] w [...]), A. K. (władający dz. nr [...] w [...]) i A. G. (właścicielka dz. nr [...] w [...])), legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu wznowieniowym została przesądzona we wcześniejszych wyrokach, zapadłych w niniejszej sprawie. "Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zignorował te wytyczne, powielając błędy popełnione w pierwszym postępowaniu, co słusznie doczekało się reakcji Wojewody [...] w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Jak stwierdzono bowiem w nieprawomocnym (na dzień wydania skarżonego orzeczenia) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/12 prawidłowa była ocena Wojewody [...], że: "ustalenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga określenia obszaru, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej w opracowaniach kwalifikacyjnych znajdujących się w aktach sprawy (...) Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że obszar terenów rolnych stanowi właśnie obszar dostępny dla ludzi"." I dalej, w tym samym wyroku NSA ponownie stwierdził, że kwestia posiadania przez wnioskodawców legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu wznowieniowym została przesądzona w ww. wyroku. "Ocena ta, pomimo że nieprawomocna na dzień orzekania przez organy administracyjne ponownie prowadzące postępowania, jak i rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, została ostatecznie zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1016/13. W wyroku tym Sąd kasacyjny podkreślał, że to, iż "przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m. in. z prawa własności (...) to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony".

W konsekwencji, kierując się powyższym Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż błędnym jest wykluczenie z udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości, nad którymi rozciąga się pole elektromagnetyczne przekraczające wskaźnik gęstości mocy określony w przepisach. Za wadliwe, zwłaszcza w kontekście art. 8 k.p.a., Sąd uznaje również, różne traktowanie sytuacji tych samych podmiotów w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych odnoszących się do tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę, a taka sytuacja niewątpliwie powstałaby w razie zaakceptowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GINB.

W efekcie Sąd zgadza się ze skarżącym, iż orzekając w sprawie GINB dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z przyczyn powyżej podniesionych.

Ponownie orzekając w sprawie, organ II instancji obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Orzekając o kosztach Sąd uwzględniając wniosek o ich zwrot, wziął pod uwagę wysokość wpisu od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego, które ustalił w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).