Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1480/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak 170/OPON/2023 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 170/OPON/2023 utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]lutego 2023 r., znak: [...], odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy [...]na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] [...][...] [...]i [...]obręb [...], j. ew. [...]2 [...], Stowarzyszeniu [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 20 stycznia 2023 r., do Starostwa Powiatu [...]wpłynął wniosek Gminy [...]o udzielenie ww. pozwolenia na budowę.

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie ww. pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r., Starosta [...] odmówił dopuszczenia do udziału ww. postępowaniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...].

Rozpoznając zażalenie Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca częściowo odmiennie ukształtował prawo udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego w stosunku do regulacji dotyczącej w ogóle praw organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych.

Co do zasady, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że art. 31 § 1 k.p.a. jest rozwiązaniem szczególnym i dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej, która (z reguły) nie ma pozycji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, wnieść żądanie w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub dopuścić organizację do postępowania jakie toczy się przed nim (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Regulacja ta została istotnie ograniczona w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Mianowicie, zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowalnego przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Zatem organizacje społeczne nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, chyba że nastąpi spełnienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącym, że ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029), zw. dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku". Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa nie mają zastosowania: przepis określający w sposób odmienny niż wynikający z art. 28 k.p.a. krąg stron postępowania, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz ww. art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Wówczas zastosowanie znajduje art. 44 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, w myśl którego ust. 1, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Analiza art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.

Podstawą prawną dla oceny czy organizacja społeczna jest uprawniona do skutecznego żądania, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jest więc ten przepis w związku z art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji z żądaniem tego rodzaju wystąpić może podmiot działający jako organizacja ekologiczna i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Pojęcie "ochrona środowiska" obejmuje zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i te, które są tylko z tą ochroną związane. Realizacja zadań z tego zakresu nie musi być wyłącznym celem działalności takiego podmiotu. Istotne jest jedynie to, aby ze statutu jednoznacznie wynikało, że organizacja realizuje tego rodzaju zadania.

Stosownie zaś do art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy wskazanej ustawy, nie przewidują innego przypadku aniżeli ten, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponieważ dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków Wojewoda podkreślił, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce: jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku); na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku); w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku).

Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog sytuacji, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Organizacja społeczna może zatem żądać w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, tylko w sytuacji, gdy w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzona jest (była) ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; gdy z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zajdzie przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda wskazał, iż wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie na prawach strony do udziału w procedowanym na wniosek Gminy [...] postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy [...].

Jak wynika z regulaminu Stowarzyszenia jako stowarzyszenia zwykłego, tj. § 2, zostało ono powołane dla organizacyjnego i merytorycznego wspierania działań zmierzających do ochrony środowiska naturalnego Puszczy [...] oraz jej otuliny na terenie gminy [...], a w szczególności obszaru [...] oraz ich zasobów naturalnych. Nadto zgodnie z § 7 regulaminu, celami stowarzyszenia są: promowanie i inicjowanie działań związanych z monitorowaniem stanu środowiska (pkt 3), wpływanie na doskonalenie prawa dotyczącego ochrony i wykorzystywania środowiska oraz zasobów naturalnych (pkt 4).

Zdaniem Wojewody wobec tak sformułowanych celów regulaminowych Stowarzyszenia nie może budzić wątpliwości, iż jednym z podstawowych celów jego działania są kwestie związane z ochroną środowiska. To z kolei pozwala uznać Stowarzyszenie za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Mając jednak na względzie warunek określony w art. 44 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, co do wymogu prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska przez minimum 12 miesięcy, Wojewoda wskazał, że Stowarzyszenie powstało w 2020 r. Tym samym Wojewoda przyjął, że rozpoczęło ono działalność ponad 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę.

Niezależnie od powyższego Wojewoda miał na względzie, że zastosowanie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wymaga nie tylko posiadania przez dany podmiot statusu organizacji ekologicznej, spełniającej warunek realizowania celów statutowych przez okres co najmniej 12 miesięcy przed zainicjowaniem postępowania z udziałem społeczeństwa w przypadku opisanym w art. 44 ust. 1 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, ale też ustalenia czy dane postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Dokonując zatem oceny czy w ramach ww. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy [...] , wymagany był udział społeczeństwa, Wojewoda dostrzegł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że na etapie tego postępowania organ I instancji nie prowadził czynności wymagających takiego udziału. W niniejszej sprawie nie była więc przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co więcej konieczności przeprowadzenia takiej oceny oddziaływania w ramach tego postępowania nie stwierdził organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani też inwestor w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym nie wnioskował o jej przeprowadzenie.

W takim stanie rzeczy, wobec tego więc, że art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas gdy z przepisów ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, to w sytuacji gdy postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie należy do postępowań wymagających takiego udziału, to nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, przez co stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, norma 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być stosowana w tym postępowaniu.

Wobec tego, że charakter inwestycji objętej postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę z wniosku inwestora nie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, a więc nie jest to sprawa, o której mowa w art. 28 ust. 4 k.p.a., to udział w takiej procedurze Stowarzyszenia był niedopuszczalny. W rezultacie czego zastosowanie znalazł art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych względów organ I instancji zasadnie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie ww. pozwolenia na budowę.

Wojewoda zauważa, że organ I instancji pominął całkowicie kwestie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przypadku z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, jednak mimo tego uchybienia, organ wydał kwestionowane postanowienie z sentencją pokrywająca się z wynikiem postępowania odwoławczego, co dało podstawę do utrzymania go w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji.

Skargę na postanowienie Wojewody wniosło Stowarzyszenie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty, podczas gdy Wojewoda powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty, niezebranie w sposób pełny materiału dowodowego, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny i w konsekwencji błędne uznanie, że brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skutkuje ustaleniem, że dane postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w sytuacji, gdy dla prowadzonej inwestycji nie sporządzono raportu środowiskowego a przedmiotowy raport jest niezbędny do ustalenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udziału Stowarzyszenia w postępowaniu w sytuacji, gdy jego udział jest uzasadniony celami statutowymi przewidzianymi w regulaminie organizacji i przemawia za tym interes społeczny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 44 ust. 1 i ust. 4 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Stowarzyszenie stanowi organizację ekologiczną, a jego udział społeczeństwa w niniejszym postępowaniu jest uzasadniony faktem, iż rodzaj przedsięwzięcia, jego lokalizacja, tj. położenie w bezpośrednim sąsiedztwie Parku Narodowego oraz obszaru Natura 2000 nie zamyka się swoim oddziaływaniem w granicach inwestowanych działek, ale wykracza poza niego i dotknie ważnych obszarów przyrodniczych związanych z gniazdowaniem i lęgiem ptaków Natura 2000; brak raportu oddziaływania inwestycji na środowisko powoduje obarczenie postanowienia Starosty błędem z uwagi niewystarczający do wydania decyzji materiał dowodowy i niepełną ocenę stanu faktycznego;

- "art. 28 § 2 i 3" Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;

- "art. 28 § 4" Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) zw. dalej "p.p.s.a." Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Kluczowym zagadnieniem, które miał obowiązek rozpatrzyć Sąd w związku ze skargą Stowarzyszenia była odpowiedź na pytanie, czy zasadnie odmówiono skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy [...]na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], j. ew. [...].

Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga sięgnięcia do przepisów kilku ustaw, a jednocześnie zastosowania przyjętych w polskiej kulturze prawnej reguł kolizyjnych w celu ustalenia, które z przepisów powinny być zastosowane.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że art. 31 § 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej możność, a ściśle: udziela takiej organizacji upoważnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez wszczęcie postępowania lub udział w takim postępowaniu. Jednocześnie wskazany przepis formułuje dwa ogólne warunki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym: (a) jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz (b) gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie zaistnienia drugiej przesłanki zależne jest od zasadniczo swobodnego uznania organu administracji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują bowiem dodatkowych kryteriów rozstrzygania o interesie społecznym określonej organizacji.

W przedmiotowej sprawie wskazany art. 31 § 1 k.p.a. nie może wszakże być samodzielnie zastosowany. Wynika to z faktu, że inne obowiązujące w systemie prawa przepisy należy uznać za wyrażające normy szczególne (leges speciales) wobec art. 31 § 1 k.p.a. Zastosowanie w sprawie wskazanego przepisu k.p.a. jest zatem wyłączone przez inne przepisy rangi ustawowej w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. W tym miejscu należy dodać, że w polskim systemie prawa obowiązują też przepisy, z których będą wynikać normy szczególne w stosunku do tych norm, które są normami szczególnymi wobec art. 31 § 1 k.p.a. Mamy więc do czynienia z sytuacją zasady ogólnej oraz wyjątków od wyjątków.

Najprostszym wyjątkiem wyłączającym zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a. jest art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ratio legis takiego wyjątku jest zrozumiałe: ustawodawca w kilku przepisach wyłącza stosowanie ogólnych norm postępowania administracyjnego, aby zapewnić sprawność postępowań inwestycyjnych lub ich szczególny charakter techniczny. Stosunek art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do art. 28 k.p.a. jest innym przykładem właśnie takiego wyjątku.

Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego doznaje jednak dalszego wyjątku w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Ostatni ze wskazanych przepisów wyraźnie stanowi, że art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wymaga ono udziału społeczeństwa w określonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcie o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym uzyskania ww. pozwolenia na budowę zależy więc od tego, czy powołana ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przewiduje konieczność lub dopuszczalność udziału organizacji ekologicznej w takim postępowaniu, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Konieczność udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym, a więc "wymóg" takiego udziału przewiduje również art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis ten przewiduje, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli spełnią dodatkowe warunki formalne. Powołany tu przepis uchyla także zastosowanie art. 31 § 4 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej względny obowiązek zawiadamiania organizacji społecznej o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby. Na marginesie warto dodać, że stanowisko takie znalazło również wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdza się bowiem, że art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a. Tym samym w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa może uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które spełniają wymogi określone w art. 44 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 341/18).

W odniesieniu do postępowania o pozwolenie na budowę, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przewiduje, że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i podobnych decyzji wydawanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli wynika to szczegółowych przepisów prawa. Warunkiem uzyskania takiej decyzji jest z kolei przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Konsekwentnie, należy zwrócić uwagę na art. 61 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany ww. decyzji przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji oraz jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z powołanych przepisów wynika następujący wniosek: wymóg udziału organizacji społecznych, w szczególności ekologicznych, byłby spełniony, gdyby w postępowaniu o pozwolenie na budowę pojawiła się choćby jedna z ww. przesłanek ustawowych. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organy administracji stwierdziły, że realizacja inwestycji podjętej przez inwestora nie wymagała wydania decyzji środowiskowej, ani tym bardziej nie miały miejsca zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wystąpił również sam inwestor ani też potrzeby przeprowadzenia takiej oceny nie stwierdził sam organ architektoniczno-budowlany.

Gdyby takie decyzje środowiskowe miały być wydane lub postępowania w tym przedmiocie toczyły się wówczas zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku właściwy generalny lub regionalny dyrektor ochrony środowiska miałby obowiązek wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Taka czynność stanowiłaby jednoznaczne potwierdzenie konieczności udziału organizacji społecznej zajmującej się ekologią w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy [...]. Charakter kwestionowanej przez skarżące Stowarzyszenie inwestycji nie wymagał jednak wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a zatem nie wymagał zapewnienia udziału społeczeństwa jako szczególnego uczestnika działającego na prawach strony w postępowaniu budowlanym.

Mając na względzie analizę prawa obowiązującego, Sąd stwierdza, że organy administracji właściwe w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego, a także ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie był wymagany udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego interpretowanym a contrario należy zastosować art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wszczętym przez inwestora – Gminę [...]przed Starostą [...] nie należało stosować art. 31 k.p.a. Ogólna zasada udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu była więc z mocy prawa bezwzględnie wyłączona. Nie przesądziło o tym swobodne uznanie organu, ale zastosowanie niekwestionowanych reguł kolizyjnych rozstrzygających sprzeczności między wieloma różnymi szczegółowo omówionymi przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a postawione zarzuty - tak naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 44 ust. 1 i ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, "art. 28 § 2 i 3, art. 28 § 4" Prawa budowlanego, jak i naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.