Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1949/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.4103.227.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.4103.227.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołań H. M., E. M., D. R. i G. R., M.Z. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...], ustalającą na wniosek P. sp. z o.o. w C. ("inwestor") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki ewidencyjne nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 11 z obrębu [...], o łącznej pow. ok. 13836 m2, położone w C. przy ul. [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową oraz garażem podziemnym wraz z realizacją drogi wewnętrznej i obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania wymienionego obiektu oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach.

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm., dalej zwane "Rozporządzeniem") i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, w tym wskazało, że wniosek inwestora został złożony w dniu 19 stycznia 2021 r., zaś w dniu 12 lipca 2021 r. Prezydent Miasta C. wydał decyzję nr [...], w której uwzględniając wniosek inwestora ustalił na jego rzecz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy. Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.4103.89.2021 Kolegium utrzymało zaś w mocy decyzję Prezydenta. Jednak na skutek skargi M.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 136/22, uchylił zarówno decyzję Kolegium z 8 listopada 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...]. Kolegium przypomniało przy tym treść uzasadnienia tego wyroku, w tym, że powodem dla którego Sąd uchylił wcześniejsze pozytywne dla inwestora decyzje były nieprawidłowości w zakresie ustalenia stron postępowania, przy czym rozstrzyganie zarzutów skargi co do meritum zostało uznane za przedwczesne.

Dalej Kolegium przybliżyło przebieg ponownie prowadzonego postępowania oraz wskazało, że Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...] ustalił na wniosek inwestora, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową oraz garażem podziemnym wraz z realizacją drogi wewnętrznej, przewidzianej do realizacji na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 11 z obrębu [...], o łącznej powierzchni 13836m2, położonych w C. przy ul. [...]. W decyzji tej organ I instancji ustalił m.in.:

- nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 34%;

- udział powierzchni biologicznie czynnej terenu - min. 30%;

- szerokość elewacji frontowej - do 29 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej od poziomu terenu do gzymsu lub okapu - do 16 m;

- geometrię dachu - dach płaski, całkowita wysokość budynku do 16 m.

Przybliżając treść decyzji organu I instancji i przedstawione w jej uzasadnieniu motywy, którymi kierował się organ, Kolegium wskazało, że linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, tj. na przedłużeniu budynku położonego przy ul. [...] od strony drogi publicznej - ul. [...] oraz na przedłużeniu budynku położonego przy ul. [...] od strony drogi publicznej - ul. [...]. Dalej Kolegium wskazało, że: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia, przyjmując wartość mieszczącą się w wynikach analizy; szerokość elewacji frontowej wyznaczono w oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia, przyjmując wartość mieszczącą się w wynikach analizy; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 Rozporządzenia, przyjmując wartość mieszczącą się w wynikach analizy; geometrię dachu budynku ustalono w oparciu o § 8 Rozporządzenia.

Kolegium wskazało również, że od decyzji organu I instancji z dnia 18 listopada 2022 r. odwołania złożyli: H. M., E. M., D. R. i G. R. oraz M. Z. (reprezentowany przez pełnomocnika). W odwołaniach tych zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.. Ponadto zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów Rozporządzenia. Kolegium zauważyło jednocześnie, że inwestor nie wniósł odwołania od wymienionej decyzji, a zatem w pełni zaakceptował warunki określone w tej decyzji, w tym również ustaloną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitą wysokość budynków - do 16 m.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło i omówiło podstawy normatywne swojego rozstrzygnięcia, w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przedstawiło argumentację zmierzającą do wykazania zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Według Kolegium inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz pozostaje w zgodzie z Rozporządzeniem.

W oparciu o § 4 ust. 1 Kolegium stwierdziło, że nieprzekraczalna lina zabudowy została prawidłowo określona od strony ul. [...] w nawiązaniu do budynku usytuowanego przy ul. [...] , a od strony ul. [...] w nawiązaniu do budynku przy ul. [...] . Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został również prawidłowo określony, zgodnie z § 5 ust. 2 Rozporządzenia, tj. nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze poddanym analizie (wartość maksymalna tego wskaźnika wynosi 44%). Kolegium podniosło także, że organ I instancji uzasadnił, iż przy określeniu wartości innych niż średnie, kierował się możliwościami wynikającymi z przeprowadzonej analizy oraz tym, że takie ustalenia nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego.

Kolegium dodało, że w myśl § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednak § 5 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Organ, ustalając wskaźnik intensywności wykorzystania terenu inwestycji na poziomie do 34%, uwzględnił fakt, że jest to wartość maksymalna dla terenów z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (ul. [...] ), o którą to zabudowę wnioskuje inwestor. Kolegium zauważyło także, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zabudowy sąsiedniej wynika, iż nieruchomość przy ul. [...] , stanowiąca teren z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, posiada ten wskaźnik na poziomie zbliżonym do ustalonego w zaskarżonej decyzji, tj. 33%. Zaś średni wskaźnik tej wielkości dla całego obszaru analizowanego to 22%, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - średni wskaźnik wynosi 27,5%. Przyjęty w decyzji wskaźnik do 34% jest co prawda wyższy od średniej wartości tego wskaźnika, ale wynika ze wskaźnika zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym, tj. zabudowanych budynkami wielorodzinnymi.

Kolegium wskazało także, że szerokość elewacji frontowej do 29 m ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Ten parametr nie jest więc wartością maksymalną jaka występuje w obszarze analizowanym, ale wartością mieszczącą się w wynikach analizy oraz wartością niższą niż wartość średnia tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o którą to zabudowę wnioskuje inwestor. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji miał więc podstawy do ustalenia tego parametru dla planowanej zabudowy na poziomie niższym niż wartość średnia parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (z dachem płaskim do 16 m), została ustalona w oparciu o wartość tego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o dachach płaskich (przy ul. [...]- wysokość nie przekraczająca 15-16m) znajdującej się w obszarze poddanym analizie, tj. na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Prawidłowość ustalenia tego parametru potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza zabudowy sąsiedniej oraz załącznik nr 2 do decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w całym obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od około 3 m do około 24 m, średnio 7 m. Przy czym średnia wartość tego parametru dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 15 m. W ocenie organu odwoławczego istniały więc podstawy do ustalenia tego parametru na poziomie do 16 m, który to parametr odpowiada wartości charakteryzującej budynki wielorodzinne z dachami płaskimi. W obszarze poddanym analizie wyjątek stanowi jedynie budynek wielorodzinny z dachem płaskim przy ul. [...] , który posiada wysokość 24m znacznie odbiegającą od wartości średniej tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Kolegium podniosło także, że w oparciu o budynki występujące w obszarze analizowanym, ustalona została geometria dachu, tj. dach płaski oraz całkowita wysokość budynku do 16 m, tj. w oparciu o § 8 omawianego rozporządzenia. Potwierdzają to dane zawarte w analizie oraz załącznik nr 2 do decyzji.

Ponadto według Kolegium planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - istniejącym lub projektowanym zjazdem z drogi publicznej - ul. [...], co spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Realizuje również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Zatem w rozpatrywanej sprawie istniały podstawy do ustalenia żądanych warunków zabudowy.

Za prawidłowe organ odwoławczy uznał wyznaczenie w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego tj. w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Wyznaczony obszar analizowany w minimalnych odległościach (w promieniu około 72 m od granic terenu inwestycji) obejmował działki zabudowane tylko w części (np. nieruchomości położone przy ul. [...], ul. [...] ), co dało podstawę do rozszerzenia obszaru analizowanego o 18 m.

Kolegium wskazało także, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniach, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza konieczności lokalizowania na danym terenie tylko takich inwestycji, jak na działkach graniczących.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie organ zawiadamiał strony postępowania o podejmowanych czynnościach oraz o wydanej decyzji w formie przewidzianej przez art. 49a Kpa, tj. w formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętego (na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta C. i w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia). Co prawda organ I instancji w toku postępowania niektórym stronom postępowania bezpośrednio doręczał pisma oraz podjęte rozstrzygnięcie. Nie ma to jednak negatywnego wpływu na decyzję podjętą przez organ I instancji oraz negatywnego wpływu na możliwość obrony swych praw przez strony postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. Z. (dalej "skarżący").

Zarzucił on naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organy obu instancji kręgu stron postępowania, tym samym pominięcie i niezawiadomienie jednej ze stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, a tym samym uniemożliwienie jej wzięcia w nim aktywnego udziału, co według skarżącego stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż łącznie zaktualizowały się wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oraz bezzasadne przyjęcie, że będzie ona stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, a także zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, jak również intensywności wykorzystania terenu, a przy tym wpisywać się będzie w istniejący ład przestrzenny, podczas gdy nie sposób przyjąć, że inwestycja spełniała powyższe warunki, nie tylko z racji całkowicie odmiennej od dotychczasowej funkcji, ale również ze względu na parametry, które znacząco odbiegają od parametrów zastałej zabudowy i istotnie naruszają istniejący ład przestrzenny oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Według skarżącego w niniejszej sprawie konieczne było wydanie decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.

W skardze zarzucono także naruszenie:

- § 2 pkt 4 i 5 w związku z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez brak zweryfikowania rzeczywistej szerokości frontu działki oraz nadmierne tj. zbyt szerokie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, tak by możliwe było objęcie jego granicami zabudowy umożliwiającej określenie parametrów inwestycji w sposób zgodny z oczekiwaniami inwestora;

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 Rozporządzenia poprzez brak zweryfikowania i uwzględnienia zasadności ochrony interesów osób trzecich, w tym prawa własności, odpowiedniego dostępu obsługi komunikacyjnej, konieczności nienaruszenia stosunków wodnych oraz norm z zakresu ochrony środowiska odnoszących się do wszelkich immisji m.in. hałasu, wibracji czy zanieczyszczeń;

- § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez bezpodstawne tj. zbyt wysokie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni inwestycji oraz nieuzasadnione odstąpienie od jego wyznaczenia na średnim poziomie;

- § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez nieuzasadnione zwiększenie, ponad średnią, szerokość elewacji frontowej inwestycji;

- § 7 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez nieuzasadnione zwiększenie ponad średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Kolegium nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych organu I instancji i ich powielenie, w szczególności oparcie się tylko na wynikach analizy, którego konsekwencją był brak kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o analizę wszystkich dowodów, umożliwiających prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a także brak wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego wybiórcza weryfikacja, w tym nie tylko nietrafne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, ale również nieuzasadnione przyjęcie, że zostały spełnione wszelkie przesłanki umożliwiające jej realizację;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak odniesienia się przez Kolegium do podniesionych przez skarżącego zarzutów, wprost wskazujących na naruszenie przysługującego mu prawa własności, brak wystarczającego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie ustalenia granic obszaru analizowanego oraz ustalenia parametrów inwestycji na poziomie odbiegającym od średniego;

- art. 15 k.p.a., poprzez brak samodzielnego ustalenia i zweryfikowania wszelkich okoliczności sprawy przez Kolegium, zaniechanie własnej oceny zebranego materiału dowodowego i jedynie powielenie ustaleń organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zastosowanie w wyniku niewłaściwego uwzględnienia zaistniałego stanu faktycznego i prawnego przez organ II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że decyzja ta nie odpowiadała powszechnie obowiązującemu prawu.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre z zarzutów podniesionych w niej okazały się zasadne. Sąd rozpoznając skargę nie był jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634, ze zm. dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 września 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 18 listopada 2022 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową oraz garażem podziemnym.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwanej dalej jak dotychczas u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. zwanego dalej jak dotychczas Rozporządzeniem). W realiach rozpoznawanej sprawy przepisy u.p.z.p. oraz Rozporządzenia zastosowano w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r., a to dlatego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 19 stycznia 2021 r. Jest to uzasadnione ze względu na treść przepisów przejściowych, które zostały zawarte w art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) oraz w § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji wnioskowanej inwestycji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ocenę, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, nie objętego ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli tak to ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17).

Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, to organ nie tylko może w drodze decyzji ustalić wnioskowane warunki zabudowy, ale jest do tego zobligowany.

Weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (jest to tzw. analiza urbanistyczna). Sporządzenie tej analizy nakazuje § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie. Ma ona kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jej treść jest przy tym podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy.

Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że szerokość frontu objętych wnioskiem działek od strony ul. [...] wynosi ok. 24 m. Tym samym trzykrotność frontu to około 72 metry. Oznacza to, że obszar analizy został poszerzony o około 18 metrów w stosunku do wartości minimalnej. Zawarta w Rozporządzeniu regulacja dotycząca wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej podje jedynie jej wielkość minimalną. Otwiera to możliwość wyznaczenia obszaru analizy przekraczającego tą wielkość. Jednak, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora A contrario, jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzania (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2313/20). Pod tym pojęciem zaś, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14). Wynika z tego, że rozszerzenie obszaru analizowanego ograniczone jest możliwością harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 436/17; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn.. akt II OSK 3035/15; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2481/15). W tym kontekście argumentacja przedstawiona przez Kolegium, a wcześniej przez organ I instancji, mająca przemawiać za rozszerzeniem obszaru analizy nie jest wystarczająca. Nie wystarcza bowiem samo wskazanie, że bez poszerzenia analizy ponad określone przez prawodawcę minimum niektóre działki znalazłyby się w obszarze tej analizy jedynie w części. Jednak w realiach rozpoznawanej te niedostatki uzasadnienia nie dyskwalifikują zastosowanego przez organy poszerzenia obszaru analizy. Od strony zachodniej terenu działek objętych wnioskiem inwestora znajduje się bowiem obszar zabudowy wielorodzinnej sięgający ulicy [...]. Poprzestanie jedynie na minimalnej wielkości obszaru analizowanego spowodowałoby, że obszar ten zostałby objęty analizą jedynie w części. Tymczasem z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego istotne znaczenie ma ustalenie, czy zamierzona inwestycja, dotycząca przecież budynków wielorodzinnych, wkomponuje się w już istniejący, spójny obszar zabudowy wielorodzinnej posadowionej właśnie od strony zachodniej. Zdaniem Sądu, bez poszerzenia obszaru analizy o przyjęte przez organy 18 metrów, badanie funkcji, cech i parametrów wnioskowanej zabudowy nie pozwalałoby na jednoznaczną ocenę z punktu widzenia wymogów zachowania ładu przestrzennego. Ponadto, nie bez znaczenia jest także to, że szerokość terenu objętego wnioskowaną inwestycją jest, w przeważającej części, około dwa raz większa niż szerokość frontu od stron ul. [...]. Dlatego ścisłe poleganie na szerokości frontu tego terenu (tj. od strony ul. [...]) byłoby zawodne z punktu widzenia spełnienia wymogów ładu przestrzennego. Z tych wszystkich względów, pomimo niedostatków argumentacji mającej przemawiać za poszerzeniem obszaru analizy, w ocenie Sądu, wyznaczenie obszaru analizy w promieniu 90 metrów od granic terenu objętego zamiarem inwestycyjnym – wbrew zarzutom skargi – jest prawidłowe.

Poważniejsze zastrzeżenia dotyczą natomiast wyznaczonej przez organy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyznaczając tą linię organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie o § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Pojęcie działki sąsiedniej obejmuje tutaj nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą z terenem objętym wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym lecz także inne działki sąsiednie znajduje się w obszarze analizowanym znajdujące się przy tej samej drodze publicznej. Jednak w zestawieniu z treścią § 4 ust. 2 Rozporządzenia regulacja zawarta w § 4 ust. 1 Rozporządzenie nie może stanowić podstawy do ustalenia linii zabudowy w sytuacji, gdy występuje niezgodność linii istniejącej zabudowy tj. gdy istniejące zabudowania nie znajdują się w jednej linii zabudowy. Ze znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich nie tworzy jednolitej linii zabudowy. Dotyczy to w pierwszym rzędzie linii zabudowy od strony ul. [...]. Z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji zawierającego część tekstową analizy urbanistycznej wynika, że linia zabudowy znajduje się w odległości od 3 m (ul. [...]) do ok. 22 m (ul. [...] ). Tym samym organy nie mogły zastosować § 4 ust. 1 Rozporządzenia jako podstawy do wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...]. Organy wskazały, że wyznaczając linię zabudowy nawiązały do budynku przy ul. [...] , i to pomimo tego, że w analizie w części dotyczącej linii zabudowy nie ma mowy wprost o tym budynku. Nie wykluczając możliwości nawiązania to tego budynku jako wyznacznika linii zabudowy od strony ul. [...], zdaniem Sądu, takie nawiązanie wymagało najpierw rozważenia możliwości zastosowania § 4 ust. 3 Rozporządzenia, a gdyby to było niewystarczające – sięgnięcia do § 4 ust. 4 Rozporządzenia.

Jeszcze większe zastrzeżenia dotyczą linii zabudowy od strony ul. [...]. Według części tekstowej analizy zabudowa od krawędzi jezdni ul. [...] znajduje się w odległości około 16 m (ul. [...] ) oraz około 45 m (ul. [...]). Nie wiadomo przy tym z jakich względów organy zdecydował się wyznaczyć linię zabudowy nawiązując do budynku przy ul. [...] , a nie wzięły pod uwagę budynku przy ul. [...] ; zwłaszcza, że to ten ostatni budynek jest położony niemal w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego i jest budynkiem wielorodzinnym. Natomiast budynek przy ul. [...] jest położony w znacznej odległości od terenu inwestycyjnego tj. tuż przy granicy obszaru analizowanego i nie jest budynkiem o funkcji mieszkalnej. Na pewno zaś w oparciu o ustalenia zawarte w analizie nie można było tutaj zastosować § 4 ust. 1 Rozporządzenia, na który to przepis powołują się organy obu instancji.

Stwierdzone wyżej nieprawidłowości dotyczące wyznaczenia linii zabudowy zaważyły na bycie prawnym kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło nie weryfikując należycie rozstrzygnięcia organu I instancji i nie dostrzegając jego wad, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do przedwczesnego ustalenia warunków zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu budzi również to, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitej wysokość budynków - do 16 m nastąpiło w sposób odbiegający od treści wniosku inwestora. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek i nie jest prowadzone z urzędu. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania organ dojdzie do przekonania, że parametry zabudowy wskazane we wniosku nie odpowiadają wynikom przeprowadzonej analizy urbanistycznej, to powinien wydać decyzję odmowną. W realiach rozpoznawanej sprawy organ nie mógł więc orzec o ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitej wysokość budynków w wartościach niższych od tych wskazanych we wniosku inwestora. Takie działanie organu, podjęte w istocie z urzędu, jest nie do pogodzenia z wnioskowym charakterem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nic w tym zakresie nie zmienia podniesiona przez Kolegium okoliczność, że skoro inwestor nie wniósł odwołania, to tym samym w pełni zaakceptował warunki określone w decyzji przez organ I instancji, w tym również, w realiach rozpoznawanej sprawy zaakceptował ustaloną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitą wysokość budynków - do 16 m. Prawidłowo postępując organy powinny poinformować inwestora, o wynikach analizy, stojących na przeszkodzie uwzględnienia jego wniosku i umożliwić mu jego ewentualną modyfikację, tak aby dostosować wnioskowane parametry do możliwości, jakie w tym zakresie daje przeprowadzona analiza urbanistyczna.

Niezasadne okazały się natomiast dalej idące zarzuty skargi. Sąsiedztwo, i to bezpośrednie, zabudowy jednorodzinnej nie stanowi samoistnej przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynków wielorodzinnych. Nie na tym też polega podnoszona w skardze zasada dobrego sąsiedztwa, aby nową zabudowę dostosowywać wyłącznie do zabudowy istniejącej na działce najbliższej położonej. Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2324/20).

Przedmiotem ustaleń organów rozpatrujących wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinny być wskazane w Rozporządzeniu parametry istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym pojęcia "działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 602/21). W realiach rozpoznawanej sprawy przemawiało to, za zwróceniem szczególnej uwagi na zabudowę wielorodzinną po zachodniej stronie terenów inwestycyjnych, sięgającą aż do ul. [...], tak aby teren objęty wnioskiem właśnie z tą zabudową mógł stworzyć urbanistyczną całość.

Pomijając nieprawidłowości dotyczące wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przeprowadzona analiza urbanistyczna i wyciągnięte z niej wnioski nie budzą zastrzeżeń Sądu, a zarzuty skargi podnoszone w tym zakresie nie sposób uznać za uzasadnione. W ocenie Sądu w ramach tej analizy dokonano wystarczająco dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, a na ich podstawie przeprowadzono rzetelne wyliczenia matematyczne niezbędne do określenia parametrów planowanej inwestycji. Co bardzo istotne w analizie zawarte również dane, uzasadniające odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania całego badanego terenu, a sprowadzające się do wkomponowania wnioskowanej zabudowy w istniejącą zabudowę wielorodzinną od strony zachodniej tego terenu. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało wszechstronnej oceny wyników analizy i prawidłowo odczytując treść norm prawnych wynikających z Rozporządzenia, za wyjątkiem wskazanej wcześniej linii zabudowy, doszło do prawidłowych wniosków, sprowadzających się do tego, że wyniki przeprowadzonej analizy uzasadniały ustalenie warunków zabudowy dla parametrów wskazanych w decyzji organu I instancji.

Nie ma przy tym racji skarżący, domagając się, aby w ramach analizy prowadzić szczególne ustalenia, czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki posiadające garaże podziemne. Ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry w zakresie sposobu zagospodarowania terenu i w zakresie kształtowania zabudowy nie dotyczą wprost kwestii zlokalizowania garaży w budynku. Samo zaś wskazanie w opisie rodzaju inwestycji, że obejmować ona ma garaż podziemny nie oznacza, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy i w jakim zakresie istniejące już w obszarze analizowanym budynki zostały wyposażone w garaż podziemny.

Na marginesie nie można też zgodzić się ze skarżącym, że teren inwestycji "de facto jest swoiście otoczony" zabudową mieszkaniową jednorodzinną (str. 9 skargi). Od strony zachodniej terenu inwestycji znajduje się bowiem - wspomniana już wcześniej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ponadto wskazywana wewnętrzna sprzeczność mająca polegać na ustaleniu szerokości elewacji frontowej tj. 29 m, przekraczającej szerokość frontu działki tj. około 24,3 m (str. 13 skargi) jest pozorna. Teren inwestycji jedynie bezpośrednio przy ul. [...] ma bowiem wspomnianą szerokość około 24,3 m w dalszym zaś przebiegu jest dwukrotnie szerszy.

Za wyjątkiem wcześniej już wskazanych nieprawidłowości, w ocenie Sądu, nie doszło również do zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Został on sformułowany bardzo ogólnikowo, gdyż sprowadza się do stwierdzenia, że w zasięgu oddziaływania inwestycji, po przeciwnej stronie ulicy zamieszkuje osoba, która nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu, "a bez wątpienia posiadała ona interes prawny w tym, aby być stroną i brać czynny udział w postępowaniu". Przede wszystkim jednak należy mieć na względzie to, że sąd administracyjny nie jest władny uchylić decyzji, jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6301/21).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200, art. 202 § 2 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.