Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 81/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 81/19

Uzasadnienie

Pismem z dnia 05.03.2019r. S. W. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy sprawy o ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21.05.2013r., nr [...] 334.2012 domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończonej wydaniem decyzji z dnia 21.05.2013r., nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z 03.12.2012 r., którym skarżący zażądał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S..

Pismem z dnia 19.12.2012r. zawiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania.

W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji odmownej, sporządzonej przez urbanistę - M. K. w dniu 28.12.2012r.

Pismem z dnia 10.01.2013 r. zawiadomiono wnioskodawcę o zebranych materiałach w sprawie.

Pismem z dnia 01.02.2013 r. Wójt Gminy zawiadomił o przedłużeniu załatwienia sprawy do 05.04.2013 r. z uwagi na konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą Powiatowym w P..

W dniu 01.02.2013r. Wójt Gminy wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy do Starosty [...].

W dniu 12.02.2013r. do organu wpłynęła wydana przez Starostę Poznańskiego decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazując, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznaje, iż nie jest możliwa jej realizacja.

W dniu 27.02.2013r. Wójt Gminy wystąpił o wstępne uzgodnienie do Starosty [...]. Starosta [...] pismem nr [...] 82.2013 z dnia 19.03.2013 r. stwierdził brak możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wójt Gminy pismem z dnia 28.03.2013 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.05.2013 r. z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 16.04.2013r. Pracownia Urbanistyczna "Plan 21" opracowała kolejny projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Wójt Gminy pismem z dnia 09.05.2013 r. zawiadomił stronę o zebranych materiałach.

Wójt Gminy decyzją z 21.05.2013r. nr [...] 2012 po rozpatrzeniu wniosku S. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 27.09.2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05.02.2014 r., sygn. akt IV SA/Po [...].

Skarżący pismem z 20.11.2018 r. wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które postanowieniem [...] z dnia 13.12.2018 r. uznało ponaglenie (błędnie nazwane przez skarżącego zażaleniem) za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 5.03.2019r. S. W. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy Sadach sprawy o ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21.05.2013r., nr [...] domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi.

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie z wniosku S. W. w przedmiocie warunków zabudowy zostało prawomocnie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.09.2013r., a skarga na przewlekłe załatwienie sprawy wpłynęła do Urzędu Gminy T. Podgórne w dniu 20.11.2018r., tj. po ponad 5 latach od prawomocnego zakończenia postępowania, którego dotyczyła skarga na przewlekłość. Stanowisko powyższe podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które postanowieniem nr [...] z dnia 27.09.2018r., uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia 21.05.2013r.

Organ wniósł o oddalenie skargi, opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 skarżący oraz członkowie jego rodziny złożyli około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy w zakresie wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Skarżący pismem z 20.11.2018r. (k. 57 akt adm.) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21.05.2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 13.12.2018 r. uznało w/w ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji ww. decyzją o nr [...] Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2 b p.p.s.a.).

Sąd wskazuje, że mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem - odmownej - decyzji sporządzono już w dniu 28 grudnia 2012 r. (k. 21 akt adm.). Pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero 10 stycznia 2013 r. (k. 17 akt adm.). Nastąpiło to zatem 13 dni po sporządzeniu projektu decyzji odmownej.

Następnie po upływie kolejnych 22 dni bez dokonania żadnych czynności w sprawie, tj. 1 lutego 2013 r. po raz pierwszy zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 5 kwietnia 2013 r. (k.18 akt adm.). Wskazano na konieczność dokonania uzgodnień ze starostą. Tego samego dnia, tj. 1 lutego 2013 r., Wójt Gminy zwrócił się o uzgodnienie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy skierowany do Starosty [...] (k.22 akt adm.). Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. Starosta umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe (k. 24 akt adm.). Pomimo to organ ponownie wystąpił (27 lutego 2013 r.) o dokonanie uzgodnienia, na co Starosta odpowiedział pismem z dnia 19 marca 2013 r. wskazując, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji. W międzyczasie organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 maja 2013 r.

Okres oczekiwania na odpowiedź Starosty, pomiędzy pierwszym wnioskiem o uzgodnienie z dnia 1 lutego 2013 r., a wpływem odpowiedzi na drugi wniosek w tej sprawie, co nastąpiło w dniu 19 marca 2013 r. (k. 27 akt adm.) wygenerował prawie dwumiesięczny okres zwłoki w załatwieniu sprawy. W sytuacji, gdy takie uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy że nie zachodziła konieczność podejmowania takiego uzgodnienia, co ocenić należy jako zbędne i niezasadnie przedłużające postępowanie administracyjne.

Należy podkreślić, że już z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego 28 grudnia 2012 r. wynikało, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej przekraczającej 0,5000 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mimo to dopiero w dniu 21 maja 2013 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Po uzyskaniu odpowiedzi od Starosty, który wskazał na bezzasadność zwracania się o uzgodnienie decyzji odmownej (która wpłynęła do organu 27 marca 2013 r.), w dniu 28 marca 2013 r. – po raz trzeci - zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do dnia 31 maja 2013 r.

Ponowny projekt decyzji odmownej został sporządzony 16 kwietnia 2013 r., o czym zawiadomiono S. W. pismem z dnia 9 maja 2013 r. wskazując na prawo do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (k. 37 akt adm.).

Badając zasadność złożonej skargi należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem wniosku (3 grudnia 2012 r.) a wydaniem decyzji w dniu 21 maja 2013 r. minęło prawie 6 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 28 grudnia 2012 r.), a zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które sporządzono 10 stycznia 2013 r. - upłynęło 13 dni, a następnie 22 dni do momentu zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - w trakcie których organ nie udokumentował podejmowania jakiejkolwiek czynności. Pomimo to, termin załatwienia sprawy przedłużono o kolejne 2 miesiące (k. 18 akt adm.).

Organ informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji.

Sąd dostrzega, że prawie dwa z sześciu miesięcy pomiędzy złożeniem kompletnego wniosku a wydaniem decyzji trwało postępowanie uzgodnieniowe odmownej decyzji. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd dostrzega, że Wójt Gminy wskazywał, że zasadność swoich działań co do uzgadniania decyzji odmownych, wywodzi m.in. z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powołując się na konkretne sygnatury. Dlatego też dokonując oceny działań organu, w kontekście zarzutu przewlekłości postępowania, Sąd miał na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, że organ - w badanej sprawie - nie był związany oceną prawną wyrażaną na gruncie innych spraw, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych tych spraw. Po drugie – nawet z pominięciem okresu dwóch miesięcy (kiedy Wójt Gminy domagał się od Starosty [...] dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie) postępowanie toczyło się jeszcze cztery dodatkowe miesiące, obejmujące m.in. okres od 3 grudnia 2012 r. do 1 lutego 2013 r., kiedy poza zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i poinformowaniu o możliwości zapoznania się z aktami, nie udokumentowano żadnej innej czynności organu. Nie jest też zrozumiale, w jakim celu organ zadecydował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy po raz trzeci, tj. 28 marca 2013 r. (k.29 akt adm.) ponownie wskazując na potrzebę przygotowania projektu decyzji wraz z analizą. Nie jest zrozumiałe, w jakim celu przygotowano - ponowny projekt decyzji odmownej - który podobnie jak projekt z dnia 28 grudnia 2012 r. wskazuje, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5000 ha.

Z tych powodów, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Reasumując, w trakcie trwającego prawie 6 miesięcy postępowania (od 3 grudnia 2012 r. do 21 maja 2013 r.) Organ od 1 lutego 2013 r. do 19 marca 2013 r. (niespełna 2 miesiące) prowadzono zbędne postępowanie uzgodnieniowe. Następnie w okresie od 19 marca 2013 do 21 maja 2013 r. sporządzono powtórny projekt decyzji odmownej oraz zawiadomiono S. W. w trybie art. 10 k.p.a. Wszystko to miało miejsce, pomimo faktu udokumentowania już 28 grudnia 2012 r.( w pierwszym projekcie decyzji) powierzchni i klas gruntów objętych wnioskiem Skarżącego.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Najbardziej obciążający organ, w niniejszej sprawie, dwumiesięczny okres oczekiwania na uzgodnienie decyzji odmownej przez Starostę, uzasadniony był - znaną Sądowi również z urzędu okolicznością - tym, że w licznych postępowaniach (również dotyczących wniosków S. W. lub członków jego rodziny) uchylano decyzje Wójta Gminy nakazując dokonanie uzgodnień decyzji odmownych. Także w judykaturze, wyrażano wówczas stanowisko o zasadności czynienia takich uzgodnień. Jakkolwiek w okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca i jakkolwiek nie usuwa ona wadliwości działania Wójta Gminy, to w ocenie Sądu wyjaśnia przyczyny zachowania organu w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy już w 2013 r. Wójt Gminy wyjaśniał, czym kieruje się domagając się uzgadniana przez Starostę decyzji odmownych. Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości.

Dlatego dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę zarówno intencje organu uzewnętrznione w pismach kierowanych do Starosty, jak i fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu również w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.