Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 540/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku sprawy ze skargi K. H. i M. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. H. i K. H. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o:

1. ograniczeniu na rzecz A S.A. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Głownie, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 70/1 o powierzchni całkowitej 4,0478 ha stanowiącej własność M. H. i K. H. na podstawie księgi wieczystej [...] poprzez zezwolenie A S.A. na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Ł.-G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz lokalizację stanowiska słupowego w pasie technologicznym przedstawionym na szkicu stanowiącym integralną część decyzji, o pow. 1220,81 m2,

2. zobowiązaniu inwestora – A S.A. do:

- dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na zajmowanej części nieruchomości przed przystąpieniem do robót,

- zapewnienia właścicielom dostępu do pozostałej części nieruchomości nie objętej zezwoleniem,

- zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed jej zniszczeniem w trakcie trwania robót,

- sporządzenia protokołu zniszczeń i wynikłych strat po zakończeniu budowy w tym dokumentacji fotograficznej, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania,

- przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac polegających na podwieszeniu napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz lokalizacji stanowiska słupowego, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielce nieruchomości przysługiwać będzie odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek zrealizowania tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększone zostanie o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu,

- poinformowania Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zakończeniu prac na przedmiotowej nieruchomości,

3. zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w zezwoleniu. Przepisy art. 124 ust. 4 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej,

4. decyzja, po uzyskaniu klauzuli ostateczności, stanowi zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. podstawę do dokonaniu wpisu w księdze wieczystej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 70/1 o powierzchni całkowitej 4,0478 ha zgodnie ze szkicem stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że rokowania między inwestorem a właścicielami nieruchomości nie przyniosły oczekiwanego skutku. W efekcie spełniona została przesłanka wymieniona w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze. zm. zwanej dalej u.g.n.) uzasadniająca wszczęcie postępowania.

Ponadto Starosta wskazał, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. rozbiórka istniejącej linii 110 kV relacji Ł.-G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV i lokalizacji stanowiska słupowego mieści się w katalogu inwestycji wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz w katalogu celów publicznych określonych w art. 6 pkt 2 u.g.n., a sam przebieg linii pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od decyzji złożyli M. H. i K. H.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. i 7 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów. Ponadto wskazano na naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rokowania z właścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie prac odbyły się zgodnie z prawem, co umożliwiło wszczęcie postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Zdaniem odwołujących naruszono również art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i nieprecyzyjnym określeniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Ł.-G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. orzekającej o ograniczeniu na rzecz A S.A. sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, przywołując treść art. art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. wskazał, iż w jego ocenie przesłanka dotycząca negatywnego wyniku rokowań została spełniona. Na potwierdzenie tej okoliczności organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu swojej decyzji historię korespondencji prowadzonej pomiędzy wnioskodawcą a właścicielami nieruchomości.

W ramach procedury, która poprzedziła wszczęcie niniejszego postępowania, ówczesny pełnomocnik właścicieli w mailu z dnia 25 maja 2016 r. i piśmie z dnia 24 października 2016 r. odrzucił propozycję konkretnych kwot ze strony inwestora, co poskutkowało pismem A S.A. informującym właścicieli o zakończeniu rokowań oraz konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego.

Opisane czynności przesądzają w ocenie organu odwoławczego o wypełnieniu przesłanki braku zgody właściciela opisanej w cytowanym artykule 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia, co wynika również z wyroku NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 87/16.

Na gruncie tak ukształtowanej wykładni analizowanego przepisu, nie mogły przynieść oczekiwanego skutku zarzuty odwołujących, jakoby należało uchylić decyzję organu I instancji z przyczyn, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. w związku z zaniechaniem przez inwestora kontynuowania negocjacji po tym, jak skarżący zakwestionował rzetelność i prawidłowość przedstawionego operatu. Tytułem dopełnienia argumentacji uzasadniającej stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie przytoczył fragment orzeczenia NSA z dnia 6 lipca 2016r. sygn. I OSK 179/15, w którym wskazano, że na ocenę prawidłowości decyzji nie ma wpływu okoliczność czy zaproponowano właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia.

Kontynuując swoje zarzuty dotyczące prowadzonych negocjacji odwołujący stwierdzili, że pisma sporządzane w ramach rokowań kierowane były pod niewłaściwy adres.

W ocenie organu odwoławczego również ten zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego skutku, skoro właściciele ostatecznie zapoznawali się z treścią tych pism, o czym świadczy ciągłość korespondencji prowadzonej między zainteresowanymi i treść pism nawiązujących do propozycji wnioskodawcy. Wojewoda wskazał również wyjaśnienia wnioskodawcy, który stwierdził, że korespondencja była podejmowana, a pisma kierowane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Potwierdzeniem prawidłowego doręczenia są zaś dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.

Reasumując, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w zakresie prowadzonych przez zainteresowanych negocjacji uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji.

Drugi z zasadniczych zarzutów odwołujących dotyczył naruszenia przez organ I instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut sprowadzał się do zakwestionowania możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez rozbiórkę istniejącej linii i podwieszenie napowietrznych przewodów, w sytuacji gdy przepis stanowi jedynie o zezwoleniu na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.

We wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. A S.A. z siedzibą w L. w istocie wystąpiła z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości poprzez rozbiórkę istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G., podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV. W wyniku dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na zlecenie organu odwoławczego, starosta wyjaśnił, że głównym celem realizacji inwestycji jest wprowadzenie istniejącej linii 110 kV Ł.-G. do projektowanego GPZ (główny punkt zasilania) Ł. W konsekwencji przeprowadzonych prac powstają dwie nowe relacje linii, tj: G. – Ł. i Ł.-Ł. Planowana inwestycja w przeważającym odcinku, w tym także na przedmiotowej działce, będzie przebiegać po trasie istniejącej linii. Jedynie we fragmencie, w którym następuje wprowadzenie linii do nowego GPZ Ł., tj. pomiędzy słupem nr 51 i nr 52, trasa linii ulegnie zmianie. Zatem długość linii ulegnie zmianie w związku z jej wprowadzeniem do nowego GPZ Ł. Nowoprojektowana linia będzie mieć również zdecydowanie lepsze parametry użytkowe i techniczne. Zmianie ulegną m.in. długość, szerokość, wysokość oraz zdolności przesyłowe linii. Słupy kratowe zastąpione zostaną słupami rurowymi (węższymi u podstawy), zaś różnice w ich wysokości wyniosą od minus 5,35 do plus 7,40 metra i będą uzależnione od rodzaju terenu, ewentualnych skrzyżowań linii z obiektami typu drogi, wody etc. Co do zasady wyżej będą zawieszone również przewody. W konkluzji wskazano, że prace będą polegały na całkowitym demontażu linii istniejącej oraz budowie nowej linii w innej technologii posiadającej inne parametry.

Skoro w wyniku podjętych czynności zmianie ulegną parametry techniczne i użytkowe linii, jej długość, szerokość, wysokość oraz zdolności przesyłowe linii, postawione zostaną nowe słupy o węższej podstawie i innej wysokości, to organ odwoławczy przyjął, że w rozpatrywanej sprawie w istocie ma do czynienia z budową, która, jak wskazał organ I instancji, mieści się w katalogu inwestycji wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Bez wątpienia inwestycja jest również celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.

Zarzut odwołujących wskazujący, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje rozbiórki, zdaniem organu odwoławczego jest bezzasadny. Chociażby postęp technologiczny pociąga za sobą konieczność zastępowania dotychczasowych rozwiązań nowymi, bardziej funkcjonalnymi, wydajniejszymi czy też bezpieczniejszymi. Interpretacja przepisu zaproponowana przez odwołujących co najmniej bardzo utrudniałaby realizację zadań tak oczywistych jak np. usprawnienie przesyłu energii. Stąd w ocenie organu odwoławczego również ten zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego skutku.

Analizując kolejne przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, Wojewoda powtórzył za organem I instancji, że przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]. W decyzji w sposób precyzyjny określono również niezbędny zakres ograniczenia. Zgodnie ze szkicem stanowiącym integralną część rozstrzygnięcia wyznaczono na nieruchomości pas technologiczny o pow. 1220,81 m2.

Obok zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zdaniem odwołujących naruszono również przepisy postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7 i 8 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, również ten zarzut był chybiony. W toku postępowania administracyjnego wszechstronnie oceniono stan faktyczny. Wydając decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości organ I instancji działał zgodnie z art. 124 u.g.n. Ponadto samo rozstrzygnięcie uwzględnia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela. Przedmiotowa inwestycja służy bowiem realizacji celu publicznego, zaś w wyniku czynności podjętych na nieruchomości powstanie linia o lepszych parametrach użytkowych i technicznych, zgodna z aktualnie obowiązującymi normami. W sprawie uwzględniono również słuszny interes obywatela poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jedynie w niezbędnym zakresie. Poza tym zobowiązano inwestora w punkcie 2 decyzji do: dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na zajmowanej części nieruchomości przed przystąpieniem do robót, zapewnienia właścicielom dostępu do pozostałej części nieruchomości nieobjętej zezwoleniem, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed jej zniszczeniem w trakcie trwania robót, sporządzenia protokołu zniszczeń i wynikłych strat po zakończeniu budowy w tym dokumentacji fotograficznej, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac polegających na podwieszeniu napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz lokalizacji stanowiska słupowego, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielom przysługiwać będzie odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększone zostanie o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wszystkie te przywołane elementy rozstrzygnięcia w ocenie organu odwoławczego są realizacją zasady określonej w art. 7 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do uwzględnienia słusznego interesu obywatela.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wskutek bezskutecznych negocjacji pomiędzy A S.A. a właścicielami nieruchomości o wykonanie rzeczonych prac na nieruchomości, na wniosek podmiotu ubiegającego o się o realizację celu publicznego, wszczęto postępowanie. W wyniku rzeczonego postępowania, przeprowadzonego z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, rozstrzygnięto o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Zdaniem organu odwoławczego określone we wniosku prace mieszczą się w katalogu czynności wymienionych w art. 124 u.g.n. i stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zaś sama inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie uwzględnia również interes społeczny oraz słuszny interes obywatela.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli M. H. i K. H., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów;

• art. 2 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, polegający na pominięciu słusznego interesu obywateli (stron) przy podejmowaniu decyzji przez organ I instancji;

• naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, przez co nie wywiązano się z obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu oraz

2. przepisów prawa materialnego, mianowicie:

• art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rokowania z właścicielami w celu uzyskania zgody na wykonanie prac odbyły się zgodnie z prawem, co umożliwiło wszczęcie postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości;

• art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i nieprecyzyjnym określeniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przyjęcia, że w zakresie tego przepisu dopuszczalnym jest określenie ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Ł. – G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.

Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnicy stron składali pisma procesowe, podtrzymując dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższego przepisu wynikają niewątpliwie dwie zasadnicze przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości:

- uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów;

- brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej inwestycji.

Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia władczą decyzją administracyjną na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2015 roku, sygn. II SA/Bk 1098/14 - dostępny, podobnie jak inne powołane w uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl oraz E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zgromadzony materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pozwala na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr 70/1 o powierzchni całkowitej 4,0478 ha.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla spornej inwestycji pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz.[...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z tego planu wynika, że teren działki skarżących oznaczony jest symbolem G16MN o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej zagrodowej, z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Przeznaczenie uzupełniające dla tych terenów obejmuje urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Natomiast załącznik graficzny do planu obrazuje przebieg linii elektroenergetycznej 110 kV przez działkę skarżących.

Bezsporny jest również fakt, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. W myśl bowiem art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń są celami publicznymi w rozumieniu ustawy.

Spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami ze skarżącymi, zmierzającymi do uzyskania ich zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że w sytuacji, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, rokowania należy uznać za bezskuteczne (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Bk 692/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 roku, sygn. II SA/Lu 301/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14). Podzielając powyższe stanowisko należy dodać, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa ani formy rokowań, ani sposobu ich dokumentowania, jak też nie określa wiążąco momentu, w którym przesądzone zostaje, iż rokowania należy uznać za nieprzynoszące skutku w postaci porozumienia stron. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przedstawiciel inwestora kilkakrotnie występował do M. i H. H. o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości, w celu wykonania prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej 110 Kv relacji Ł.-G. Inwestor wnioskował o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren oraz dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów, w celu wykonania prac w oparciu o umowę ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego odpłatnej służebności przesyłu na ww. nieruchomości, na warunkach przedstawionych w projekcie umowy i akcie notarialnym za wynagrodzeniem w kwocie 6422,00 zł brutto. Do pisma z dnia 3 października 2016 roku załączono wzór umowy i aktu notarialnego, w których to dokumentach szczegółowo zostały określone warunki udostępnienia nieruchomości i powinności stron. Z załączonego do powyższego pisma szkicu sytuacyjnego wynika przebieg linii elektroenergetycznej przez nieruchomość, szerokość pasa, w którym inwestor będzie uprawniony do podejmowania określonych działań oraz miejsce lokalizacji stanowiska słupowego. W piśmie z dnia 24 października 2016 roku skarżący poinformowali, że nie wyrażają zgody na zaproponowane przez inwestora wynagrodzenie. W kolejnym piśmie z dnia 21 października 2016 roku inwestor ponownie wystąpił o zgodę na wejście na teren i poinformował, iż w przypadku negatywnej odpowiedzi lub jej braku, w wyznaczonym terminie, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego. W toku rokowań skarżący wyraźnie wskazywali, iż nie wyrażają zgody na zaproponowane przez inwestora wynagrodzenie, dlatego nie wyrażają zgody na wejście na teren ich nieruchomości.

Po wymianie korespondencji między stronami, inwestor wystąpił na drogę administracyjną, czyli wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zainicjował przedmiotowe postępowanie w sprawie.

W świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielami nieruchomości lub ich pełnomocnikiem niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu wybudowania linii napowietrznej. Zakończyły się one jednakże niepowodzeniem. Tym samym nie ulega wątpliwości, że przedstawiciel inwestora zwracał się do skarżących, ale Ci nie wyrazili zgody na proponowane im warunki. Uzupełniając powyższe należy zaakcentować, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Z opisanych powodów zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, w tym przypadku art. 124 ust. 3 u.g.n., nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11).

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającej na wydaniu decyzji w odniesieniu do inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej linii oraz podwieszenie napowietrznych przewodów, podczas gdy z treści tego przepisu – zdaniem skarżącej – wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Niewątpliwie literalne brzmienie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest możliwe w sytuacji, gdy prowadzone prace mają polegać na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Mając na uwadze również cel tego uregulowania i jego usytuowanie w ustawie, nie powinno budzić wątpliwości, że bez znaczenia pozostaje czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Również w judykaturze wskazuje się, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Zauważa się przy tym, że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Tak więc, podnoszona przez skarżących okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził roboty budowlane przy tej inwestycji związane z jej przebudową (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. I OSK 2618/16; z dnia 14 grudnia 2017 roku, sygn. I OSK 1375/17; z dnia 4 października 2017 roku sygn. I OSK 3182/15). Wskazany w przywołanym orzecznictwie pogląd, skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił. Dlatego też zarzut niedopuszczalności prowadzenia postępowania w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., wobec faktu, że planowana inwestycja ma dotyczyć przebudowy istniejącej linii energetycznej, nie odniósł zamierzonego skutku.

Analogiczne poglądy wyraził tutejszy sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 609/18.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Odnosząc się do tych argumentów podkreślić wypada, iż w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zatem są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w zacytowanych przepisach, wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione, co zyskało swoje potwierdzenie w treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych i w treści uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji. Niewątpliwie, zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie związany jest z przedmiotem tego postępowania, zatem obejmuje tylko czynności mające wpływ na rozstrzygnięcie. To, że organ nie uznał argumentów skarżących, którzy domagali się uchylenia decyzji, nie świadczy o tym, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem wymienionych przepisów. W tym zakresie Sąd podziela argumentację przedstawioną w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a postawione zarzuty i ich szeroka argumentacja pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Natomiast regulacja art. 10 k.p.a. wskazuje, iż organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dostrzegając utrwalony w orzecznictwie pogląd należy wskazać, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku, II GSK 1142/11; z dnia 18 grudnia 2012 roku, II OSK 1490/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1109/12; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 622/12 i inne). W sprawie skarżący nie wykazali takiego związku, zatem naruszenie art. 10 k.p.a., Sąd ocenił jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich, wyżej wskazanych powodów Sąd, nie stwierdziwszy przesłanek do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A.B.