Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1111/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 12 i 13, par. 9 ust. 1 pkt 4, par. 55 ust. 1 pkt 4, par. 77 i 78 ust. 1, par. 78 ust. 1, par. 113 ust. 7, par. 79
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 802/16 w sprawie ze skargi E.K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 1111/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. E. K. wystąpił do Prezydenta Miasta G. o uzgodnienie projektu budowlanego i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na teren działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...], w celu zapewnienia dostępu do betonowego grilla i trzepaka zlokalizowanych w tylnej części tej działki. Wnioskodawca wskazał, że projektowany zjazd ma również służyć korzystaniu ze służebności drogi koniecznej ustanowionej na jego rzecz na należącej do Gminy Miasta G. działce nr [...] orzeczeniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 2009 r., [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta G. orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło zgody na lokalizację zjazdu.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, III SA/Gd 185/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że wniosek strony należy traktować jako wniosek o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ulicy M. na działkę nr [...]. Organ powinien dokonać oceny, czy projektowany zjazd indywidualny spełnia wymogi techniczne przewidziane dla tego rodzaju zjazdu w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), dalej rozporządzenie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta G., decyzją z dnia [...] września 2015 r., odmówił udzielenia E. K. zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu. Organ uznał, że objęta wnioskiem lokalizacja zjazdu indywidulanego narusza § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 77 rozporządzenia, a wskazana we wniosku informacja o ustanowieniu służebności drogi koniecznej nie miała wpływu na postępowanie, gdyż służebność została ustanowiona na rzecz właściciela działki nr [...], dla której kwestia lokalizacji zjazdu została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Po rozpoznaniu wniesionego przez E. K.odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ul. [...] w G. na odcinku od ulicy [...] do skrzyżowania z [...] jest zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a dalej do granicy z R. - do kategorii dróg krajowych oraz posiada klasę G (droga główna).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia droga klasy G musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, który stanowi, że droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (lokalne) wyjątkowo klasy D (dojazdowe), a odstępy między skrzyżowaniami nie powinny być mniejsze niż 500 m. Ten sam przepis w dalszej części nakłada na zarządcę drogi konieczność ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Ustalono, że dobowe natężenia ruchu w lutym oraz w marcu 2014 r. wynosiły ponad 19 000 pojazdów na dobę, a w godzinach szczytu popołudniowego wynosiły ponad 1 700 pojazdów na godzinę. Organ ocenił, że powyższe bardzo wysokie natężenie ruchu utrzymuje się, co potwierdzają przykładowe pomiary z pętli pomiarowych wykonane w maju 2015 r. Ponadto wskazano, że wnioskowana lokalizacja zjazdu z ul. M. znajduje się w obszarze oddziaływania węzła komunikacyjnego: skrzyżowania drogi wojewódzkiej - ul. M. i drogi powiatowej - E. Odległość od wlotu łącznicy węzła z E. do miejsca projektowanego zjazdu wynosi około 70 m.

Przesłanki związane z koniecznością zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej o wysokim natężeniu ruchu, w rejonie węzła komunikacyjnego, warunkują zasady obsługi komunikacyjnej działek położonych w sąsiedztwie wnioskowanej lokalizacji zjazdu (§ 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Ustalono, że żadna z nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. M. Ponadto w pasie drogowym, w miejscu wnioskowanego zjazdu, zlokalizowana jest ścieżka rowerowa oraz dwa ciągi piesze oddzielone skarpą o nachyleniu ok. 30%. Na rozpatrywanym odcinku drogi stanowiącej drogę wojewódzką, występuje wysokie natężenie ruchu. Ulica M. jest drogą dwujezdniową, o trzech pasach ruchu i składa się z buspasa oraz dwóch pasów ruchu dla pozostałych pojazdów. Organ odwoławczy uznał, że wjazd lub wyjazd z działki nr [...] na ul. M. i włączanie się do ruchu na tej drodze zakłócałby płynności ruchu na drodze wojewódzkiej, przez co wzrosłoby prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji.

W ocenie Kolegium wnioskowana lokalizacja zjazdu naruszałaby § 77 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który zobowiązuje zarządcę drogi do zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G poprzez ograniczanie liczby i częstości zjazdów.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł E. K.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył treść art. 29 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej u.d.p., i podkreślił, że w świetle tych przepisów oraz zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przedmiotem oceny organu w sprawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu jest spełnienie nie tylko wymogów wynikających z warunków technicznych, ale przede wszystkim zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do niej. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.

Jednocześnie decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy (art. 29 ust. 4 u.d.p.).

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ w szczególności nie naruszył art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja (a także decyzja organu I instancji) została wydana po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego oraz należytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Organy obu instancji poddały rozwadze interes społeczny oraz interes indywidualny (prywatny). Interes społeczny, który polega na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś interes indywidualny na realizacji żądania wykonania zjazdu. Organy w niniejszej sprawie dały prymat interesowi społecznemu, który w okolicznościach niniejszej sprawy obejmuje bezpieczeństwo ruchu drogowego, bezpieczeństwo ruchu pieszych oraz bezpieczeństwo rowerzystów.

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji narażającej uczestników ruchu drogowego. Konieczność zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej o wysokim natężeniu ruchu w rejonie węzła komunikacyjnego warunkuje również zasady obsługi komunikacyjnej działek położonych w sąsiedztwie wnioskowanej lokalizacji. Żadna z nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. M., a ich obsługa odbywa się poprzez układ dróg niższych klas, tj. drogi publiczne: ulice [...] i [...] oraz układ dróg wewnętrznych.

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgoda na wnioskowaną lokalizację miała dotyczyć zjazdu z drogi wojewódzkiej – ul. M.- która posiada klasę G (droga główna), jest dwujezdniowa o trzech pasach ruchu w kierunku R., a zjazd miał być usytuowany w obszarze oddziaływania węzła komunikacyjnego. Projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła komunikacyjnego: [...] oraz ul. M. (skrzyżowania drogi wojewódzkiej – ul. M. i drogi powiatowej - E.). Odległość od wlotu łącznicy węzła z E. do miejsca projektowanego zjazdu wynosi około [...] m. Organy powołując się na wytyczne projektowania skrzyżowań drogowych (część I, wydane na zlecenie GDDKiA przez Wydawnictwo "EKODROGA", 2001 r.) odniosły się do pojęcia obszaru oddziaływania skrzyżowania, który obejmuje obszar skrzyżowania, czyli odcinki, gdzie występują poszerzenia pod dodatkowe pasy ruchu, wyspy kanalizujące, itp. oraz dodatkowo obejmuje odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów, tj. zwalnianie lub przyśpieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczeniem - jeśli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania.

Sąd I instancji podniósł, że organy dokonały ustaleń dotyczących natężenia ruchu w oparciu o dane zgromadzone przez system zarządzania ruchem TRISTAR dla relacji ul. M. kierunek R. z pętli pomiarowych znajdujących się na wylocie skrzyżowania ulicy M. i [...]. Dobowe natężenie ruchu w lutym oraz w marcu 2014 r. wynosiło ponad 19 000 pojazdów na dobę, a w godzinach szczytu popołudniowego - ponad 1 700 pojazdów na godzinę. Organy oceniły, że bardzo wysokie natężenie ruchu utrzymuje się, co potwierdzają przykładowe pomiary z ww. pętli pomiarowych wykonane w maju 2015 r. (w dniach: 22, 26 i 29) i wynosiły ponad 20 000 pojazdów na dobę.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stanowi że - w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa - określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępstwa między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowanym nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Przepis ten wskazuje jednoznacznie cel unormowania, jakim jest zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa i jednocześnie nakłada na zarządcę drogi konieczność ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G. Wnioskowana lokalizacja nie jest zgodna z celem tej regulacji.

Ponadto w pasie drogowym w miejscu wnioskowanego zjazdu zlokalizowana jest ścieżka rowerowa oraz dwa ciągi piesze oddzielone skarpą o nachyleniu około 30%. Zgodnie z § 79 pkt 4 i 5 rozporządzenia zjazd indywidualny powinien mieć pochylenie podłużne w obrębie korony drogi dostoswane do jej ukształtowania, a na długości nie mniejszej niż 0,5 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu indywidualnego powinno być nie większe niż 5%, na dalszym zaś odcinku - nie większe niż 15 %. Ponadto, w sytuacji konieczności przejazdu przez dwa ciągi piesze zlokalizowane na różnych poziomach terenu, poprzez rozdzielającą je skarpę o dużym spadku, oraz ścieżkę rowerową na pas ruchu ulicy o dużym natężeniu ruchu, niewątpliwie stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa nie tylko uczestników ruchu drogowego, ale przede wszystkim ruchu pieszych oraz rowerzystów. Duża różnica poziomów terenu wpływa zwłaszcza negatywnie na zapewnienie bezpieczeństwa pieszym (w szczególności zatrzymywanie i ruszanie pojazdu na zjeździe przy około 30% nachyleniu terenu). Jak wynika również z pozostających poza sporem ustaleń w sprawie, ul. M. jest ulicą wojewódzką dwujezdniową o trzech pasach ruchu, a po zmianie organizacji ruchu składa się z buspasa (na wysokości posesji [...]) oraz dwóch pasów ruchu dla pozostałych pojazdów. Wjazd i wyjazd z działki oraz włączanie się do ruchu zakłócałoby płynność ruchu na drodze wojewódzkiej przez co wzrosłoby, prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji.

W ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy w sposób wystarczający obrazuje ustalenia faktyczne związane m.in. z odziaływaniem węzła komunikacyjnego, czy natężeniem ruchu, a więc okoliczności mające istotne znaczenie dla dokonanej przez organy oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego pod kątem usytuowania wnioskowanego zjazdu. To zarządca drogi odpowiada za bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podnoszony przez skarżącego fakt obniżenia wysokości krawężników czy możliwość postawienia znaku zakazu postoju, w świetle wywodów organów, nie ma rozstrzygającego znaczenia dla niniejszej sprawy. Podobnie jak kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej oraz poczynionych w związku z tym ustaleń (służebność została ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], natomiast niniejsza sprawa dotyczy lokalizacji zjazdu z ul. M. na działkę nr [...]).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2017 r. skargę kasacyjną wniósł E. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1/ § 55 ust. 1 pkt 4, § 77, § 113 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja organów odmawiająca ustanowienia zjazdu indywidualnego nie jest sprzeczna z przepisami prawa;

2/ § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że ewentualne ustanowienie zjazdu indywidualnego nie spełnia wymogów technicznych zawartych w rozporządzeniu;

3/ art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie administracyjnej dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego organu administracji publicznej nie jest obowiązany do wydania zezwolenia, które umożliwia wykonanie ustanowionej sądownie służebności drogi koniecznej.

II. Przepisów postępowania:

1/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez Sąd środka określonego w ustawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. Zebrany i przedstawiony przez skarżącego materiał dowodowy wskazują na słuszność argumentacji skarżącego, natomiast Sąd w głównej mierze oparł się na dowodach przedstawionych przez organ;

2/ art. 141 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, a mianowicie do zarzutu 3 skargi: naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wykazania przez organ zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które zostałoby naruszone wydaniem pozytywnej decyzji o lokalizacji zjazdu, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez orzeczenie zgody na lokalizację zjazdu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że projektowany zjazd nie zwiększa poziomu zagrożenia w ruchu komunikacyjnym na ul. M. ani nie zakłóca komunikacji samochodowej na odcinku drogi, z którym zjazd łączyłby działkę nr [...].

Autor skargi kasacyjnej wskazał również na brak kolizji między interesem publicznym a indywidualnym w niniejszej sprawie. Dbając o bezpieczeństwo użytkowników drogi, czyli kierowców, ale i pieszych, możliwe jest jednoczesne zapewnienie skarżącemu dojazdu do jego posesji.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji o braku wpływu orzeczenia ustanawiającego służebność drogi koniecznej dla przedmiotowego postępowania. Doszło bowiem do sytuacji, gdy prawomocny wyrok sądu cywilnego nie może zostać wyegzekwowany. Sąd rozpatrując sprawę o ustanowienie służebności wziął pod uwagę szanse na korzystanie z drogi koniecznej i uznał ją za dopuszczalną. Również twierdzenie, że fakt ustanowienia służebności dla działki nr [...] nie ma wpływu na dopuszczalność wykonania zjazdu jest chybione. Nie jest realne wykonywanie ustanowionej służebności bez istnienia spornego zjazdu.

Pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej, stawiając wyrokowi Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, tak naprawdę kwestionuje przede wszystkim ustalenie Sądu I instancji, że planowany zjazd z drogi wojewódzkiej ul. M. na działkę nr [...] (poprzez działkę nr [...]) nie będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa w ruchu na drodze. Dodatkowo skarżący kasacyjnie argumentuje, że ustalenie takie nie bierze pod uwagę orzeczenia sądu powszechnego ustanawiającego na działce nr [...] (należącej do Gminy Miasta G.) służebności drogi koniecznej do nieruchomości należącej do skarżącego, przez co orzeczenie to staje się niewykonalne.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wniosku E. K. o uzgodnienie projektu budowlanego oraz wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. M. na działkę nr [...] był art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p oraz odpowiednie przepisy rozporządzenia.

Artykuł 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4).

Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu nie precyzując jednak bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Natomiast ust. 4 art. 29 wprowadza podstawową przesłankę, którą organ winien zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji. Przesłanką tą jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu. Stanowią one w § 77, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest uzgodnienie zjazdu indywidualnego. Przesądza o tym zarówno treść wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., jak też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2015 r., III SA/Gd 185/15. Stąd też nie mogą zostać obecnie ocenione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów odnosi się bowiem wyłącznie do zjazdów publicznych, które powinny być usytuowane zgodnie z wymaganiami określonym w § 113 ust. 7. Nie dotyczy więc zjazdu indywidualnego, o którym mowa w 55 ust. 1 pkt 4. Z kolei § 113 rozporządzenia (w tym ust. 7) odnosi się do wyjazdów i wjazdów, które to pojęcia zdefiniowane są odrębnie od zjazdów. W myśl § 3 pkt 12 rozporządzenia przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Z kolei wyjazd i wjazd na drogę zdefiniowany jest w § 3 pkt 13 - rozumie się przez to część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu. Warunki techniczne, którym powinien odpowiadać zjazd indywidualny są określone w § 79 pkt 1 – 6 i nie ma w nich odniesienia, jak w przypadku zjazdu publicznego, do wymogów określonych w § 113 ust. 7. Stąd całkowicie chybione było postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Należy również podnieść, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie zakwestionował ustaleń faktycznych organów, mimo sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących zebrania materiału dowodowego. Nie są bowiem kwestionowane ustalenia odnośnie do bardzo dużego natężenia ruchu na ul. M., na której znajdują się trzy pasy ruchu –buspas oraz dwa dla pozostałych pojazdów., przecinania przez planowany zjazd ścieżki rowerowej oraz dwóch ciągów dla pieszych, jak również okoliczność, że wyjazd na ul. M. odbywałby się poprzez przejazd przez skarpę o nachyleniu 30%. Nie ulega także wątpliwości, że ul. M. stanowi drogę klasy G, co obliguje organy, w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, do ograniczania liczby i częstości zjazdów z takiej drogi. A przecież to wyłącznie te ustalenia doprowadziły organy i Sąd I instancji do przyjęcia, że projektowany zjazd byłby niebezpieczny dla ruchu na ul. M.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane ustalenia w pełni pozwalały na zajęcie takiego stanowiska. Skoro art. 29 ust. 4 u.d.p. pozwala odmówić organowi wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a zapewnienie bezpieczeństwa ruchu jest, jak wykazał Sąd I instancji z powołaniem się na bogate i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych, to wobec dokonanych w sprawie ustaleń należało przyjąć, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, w ramach którego orzekały. Słusznie uznano, że w niniejszej sprawie priorytetem jest interes publiczny, jakim bez wątpienia jest bezpieczeństwo na drodze.

Nie sposób też zaaprobować argumentacji autora skargi kasacyjnej, że w sprawie niniejszej Sąd I instancji i organy winny nie tylko wziąć pod uwagę treść prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilnego z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie [...], ale i dążyć do wykonania omawianego postanowienia, ustanawiającego służebność dojazdu przez działkę nr [...], będącej własnością Gminy G. Już w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., I OSK 1383/11, w sprawie zainicjowanej wnioskiem E. K. (dotyczącej wprawdzie zjazdu publicznego, ale na tę samą ul. M.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest absolutnie nie do przyjęcia, by o ustanowieniu zjazdu przesądził sąd powszechny ustanawiając służebność przejazdu. Nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej będzie niezgodne z względami technicznymi, a organy pomimo tego dążyłyby do realizacji służebności przejazdu. To zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji narażającej uczestników ruchu drogowego na ewentualne kolizje. Dlatego organy obu instancji nie bez powodu zwróciły w swych decyzjach uwagę na choćby natężenie ruchu na ul. M., czy oddziaływanie sąsiedniego skrzyżowania. Uwagi te pozostały w pełni aktualne i odnoszą się również do planów zbudowania zjazdu indywidualnego.

Za niezrozumiały w końcu należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. Pomijając już fakt, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, która jednostka redakcyjna art. 141 p.p.s.a., który posiada cztery paragrafy, została naruszona, to wystarczy jedynie stwierdzić, że Sąd Wojewódzki precyzyjnie wyjaśnił, dlaczego planowany zjazd stwarzałby niebezpieczeństwo dla ruchu na drodze.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.