Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2011/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1, 2, 8 i 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. P. i M. E. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/15 w sprawie ze skarg S. P. i Z. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wnioski o zasądzenie od M. E. Ć. i S. P. na rzecz Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi S. P. i Z. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] grudnia 1953 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium WRN) wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr: [...] o łącznej powierzchni 122.970 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność Z. P., M. J. P. i M. P. (pkt 2a); nieruchomość położoną przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz nr [...] cd. KW nr [...], oznaczoną jako parcele nr: [...], o łącznej powierzchni 83.805 m², jako współwłasność Z. P., M. J. P. i M. P. (pkt 2b).

- w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr: [...], położone w [...] obręb [...].

Wnioskiem z 27 marca 2003 r. Z. P., A. P. i S. P. (dalej wnioskodawcy) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości opisanych w pkt 2a, 2b i 9 orzeczenia.

Postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury wydzielił do odrębnego postępowania sprawę o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej pkt 2b tego orzeczenia. Postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił ww. postępowanie do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku po zmarłych stronach: S. W. i D. Ś. Z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia, postanowieniem z [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. w zakresie pkt 2b tego orzeczenia, a następnie Minister sprawę przekazał Wojewodzie [...] celem jej rozpatrzenia według właściwości.

Rozstrzygnięciem z [...] września 2012 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów wskazał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Z. P., reprezentowanej przez r. pr. B. F.; A. P., reprezentowanego przez B. R.-P. i S. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w zakresie pkt 2b tego orzeczenia.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydzielił do odrębnego postępowania ww. sprawę w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr: [...], położonych w obrębie [...], stanowiących własność Miasta [...] i wskazał, że postępowanie w tej sprawie prowadzone będzie pod nr [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1953 r. znak [...] w zakresie pkt 2b - w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr: [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w odniesieniu do ww. części orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do zarzutów wysuwanych wobec ww. orzeczenia przez strony postępowania, a także uzasadnił dokonane ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania.

Od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: S. P. pismem z [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu [...] kwietnia 2013 r.); Z. P., reprezentowana przez r. pr. pana B. F. pismem z [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu [...] kwietnia 2013 r.); M. E. Ć. pismem z [...] marca 2013 r. (data wpływu [...] kwietnia 2013 r.).

Z. P. podniosła, że orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, bowiem celem przedmiotowego wywłaszczenia nie była realizacja narodowych planów gospodarczych, a zamiana na inne tereny, które odstąpiono Prezydium na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ulic [...] i [...] oraz na zieleń publiczną.

Strona zarzuciła przedmiotowemu orzeczeniu także sprzeczność z planem 6-letnim dla województwa [...], którego głównym celem było m.in. zwiększenie produkcji rolnej.

S. P. podniósł, że zaskarżone orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. zostało wydane przez osobę nieupoważnioną, bowiem zdaniem skarżącego, winno ono być wydane przez organ kolegialny jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Skarżący wskazał, że ww. orzeczenie wydano z naruszeniem przepisów proceduralnych, zawartych w dekrecie z 1949 r., m.in. przez wadliwe doręczanie pism stronom w toku postępowania wywłaszczeniowego i wszczęcie postępowania mimo braku prawidłowego wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

M. E. Ć. zarzuciła m.in. nieuwzględnienie przez organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia; niezrealizowania tego celu po dokonaniu wywłaszczenia, a także zarzuciła stosowanie przez organ nadzoru niedopuszczalnych domniemań faktycznych w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy.

Po rozpatrzeniu owych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 [ze zm.], dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2013 r. Minister podniósł, że trafnie organ naczelny ustalił, że wnioskodawcy postępowania nadzorczego mają legitymację do wystąpienia o weryfikację ww. orzeczenia w trybie art. 156 kpa. Organ podzielił w całości ustalenia organu naczelnego w zakresie następstwa prawnego po poprzednich właścicielach przedmiotowej nieruchomości: Z. P., M. J. P. i M. P. Stronami postępowania nadzorczego według organu, są także Miasto [...] - obecny właściciel nieruchomości i pozostali następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości: M. E. Ć., K. P., I. A. i K. A.

Analizując orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. Minister stwierdził, że zostało ono wydane przez organ właściwy, bowiem brak jest podstaw do twierdzenia, że T. K. nie dysponował upoważnieniem przewodniczącego Prezydium [WRN] do podpisania ww. orzeczenia. W ocenie organu, brak stosownego dokumentu upoważnienia w aktach archiwalnych nie może prowadzić do domniemania, że taki dokument nie został sporządzony. Weryfikacja orzeczenia po ok. 60 latach od jego wydania wiąże się nieuchronnie z ryzykiem, że akta sprawy nie zachowają się w całości do dnia wydania decyzji nadzorczej. Zdaniem organu, mimo, że w aktach sprawy brakuje upoważnienia dla T. K. należy przyjąć, że zostało ono udzielone, bowiem ustalenie odmienne stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Do stwierdzenia nieważności nie jest wystarczające uprawdopodobnienie istnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 kpa organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. W ocenie organu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, sformułowana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu, sformułowania zawarte w opinii Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydz. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z [...] lutego 1952 r. potwierdzają niezbędność ww. nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, bowiem realizacja zarówno celów wojskowych, jak i pozostałych ww. celów stanowiła przejaw realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ podkreślił, że przedmiotem planowania gospodarczego w badanym okresie były w szczególności zamierzenia inwestycyjne o charakterze wojskowym. Według organu, niezasadny jest zarzut, że wywłaszczenie nie miało na celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Wbrew twierdzeniom Z. P., realizacja celów gospodarczych przewidzianych w ww. opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie stała w sprzeczności z celami określonymi w planie 6-letnim, w tym z celem zwiększenia produkcji rolnej.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania wydał zezwolenie z [...] lutego 1952 r. nr [...] na nabycie nieruchomości o powierzchni łącznej 126 ha 97 a 63 m2, w tym przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie ww. organ zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych zezwoleniem. Zezwolenie to wydano na skutek rozpatrzenia wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium MRN) z [...] grudnia 1951 r. nr [...], do którego załączono: zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] na złożenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie na nabycie 4/5 części nieruchomości położonych między lotniskiem, a ulicami [...], tj. części nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych; plan sytuacyjny, zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. o przeznaczeniu terenów między lotniskiem w [...], a ul. [...] oraz fortem [...] - według wytycznych regionalnych i planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na plac ćwiczeń dla wojska, na budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...] i pod zieleń publiczną.

W ocenie organu, zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości zostało wydane prawidłowo i uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Zatem nie można uznać według organu, by w powyższej części naruszono prawo. Organ uznał za niezasadny zarzut stron, że doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nieumieszczenia w wezwaniu konkretnej ceny sprzedaży poszczególnych nieruchomości. Niewskazanie ceny w wezwaniu z [...] maja 1952 r., stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie wypełnia hipotezy normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Za niezasadny organ uznał zarzut niewskazania w wezwaniu nieruchomości zamiennej, bowiem przedmiotem wywłaszczenia w badanej części orzeczenia (pkt 2b) była jedynie część nieruchomości rolnej, objętej księgą wieczystą [...] tom [...] wykaz [...], oznaczonej jako parcele nr: [...], której łączna powierzchnia wynosiła 124.839 m². Tym samym zdaniem organu, należało stwierdzić, że pozostała część nieruchomości nadawała się do wykorzystania na dotychczasowe cele.

Odnosząc się do zarzutu niewykorzystania wywłaszczonego gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia organ wskazał, że powyższe nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, bowiem zarzut ten dotyczy okoliczności, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2013 r. organ stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. z obrotu prawnego.

Na decyzję z [...] listopada 2013 r. wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi.

Z. P. (dalej skarżąca), reprezentowana przez r. pr. B. F. zarzuciła decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a w szczególności:

1. art. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 nr 4, poz. 31, dalej dekret), polegające na błędnym uznaniu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel, który był niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

2. art. 5 ust. 1 i 2 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że: zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, podczas gdy z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zezwolenia, takiego mógł udzielić wyłącznie Przewodniczący ww. Komisji; opinia będąca podstawą wywłaszczenia nie musi stwierdzać, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych;

3. art. 7 ust. 3 dekretu przez jego bezpodstawne pominięcie skutkujące bezpodstawnym nieuwzględnieniem zarzutu w przedmiocie braków formalnych wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1951 r. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości w postaci braku odpisu opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i braku stwierdzenia, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku;

4. art. 8 ust. 1 dekretu przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie ceny, za którą nastąpić ma wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić przez wskazanie tylko samej podstawy jej ustalania;

5. art. 10 ust. dekretu przez nie orzekniecie o wywłaszczeniu przez uprawnione do tego prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia;

6. art. 30 ust. 1 dekretu przez jego bezpodstawne pominiecie polegające na niezaoferowaniu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości, nieruchomości zamiennej w sytuacji, w której część z nieruchomości wywłaszczonych stanowiła gospodarstwo rolne;

7. art. 82 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa), w zw. 11 dekretu i w zw. z art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.) i art. 24 ust. 2 dekretu polegające na ustanowieniu takiej procedury odwoławczej, w której odwołanie nie jest rozpoznawane przez organ wyższego stopnia, co przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczając tym samym prawo osoby wywłaszczonej do domagania się zbadania słuszności i zasadności decyzji organu I instancji przez organ instancji wyższego rzędu;

8. art. 82 rpa w zw. z art. 11 dekretu i w zw. z art. 127 kpa w zw. z art. 18 dekretu w zakresie, w jakim art. 18 dekretu (będąc repliką postanowienia rozporządzenia wywłaszczeniowego z roku 1934) umożliwia właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości składanie sprzeciwów w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie przewidując jednak przy tym procedury dotyczącej złożonego sprzeciwu, co uczyniło ten środek ochrony prawnej iluzorycznym;

9) art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. przez bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczenia było indywidualne gospodarstwo rolne ustawowo chronione ww. przepisem;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 78 § 1 kpa przez nierozpatrzenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, w celu wykazania okoliczności mających istotnych znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

2. art. 16 kpa przez przyjęcie założenia, że okoliczność faktyczna świadcząca o wadliwości decyzji (spowodowana brakiem upoważnienia dla osoby podpisującej, którego brak w zebranym materiale dowodowym) nie może zostać stwierdzona, ponieważ jedną z zasad procedury administracyjnej jest zasada trwałości decyzji ostatecznych;

3. art. 7 w zw. z art. 77 "ust." [winno być "§"] 1 kpa - przez nierzetelne zebranie materiału dowodowego w sprawie polegające na nieprzesłuchaniu wnioskodawczyni mimo stosownego wniosku oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości aktualnej na dzień wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, tj. księgi wieczystej [...], tom [...], k. [...], a także nie ustalenie podstaw prawnych upoważnienia T. K. do wydania przedmiotowej decyzji, czego skutkiem jest błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

4. art. 8 kpa przez uznanie, że posiadanie bądź nie nieposiadanie upoważnienia przez T. K. do wydania decyzji nie jest istotne i nie podjęcie stosownych kroków celem usunięcia wątpliwości;

5. art. 10, 11, 15, 131 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wszczętym na wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uniemożliwiające skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do niego, a także niepowiadomienie skarżącej o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez innych uczestników postępowania i nie wyjaśnienie na podstawie jakiej przesłanki organ tego nie zrobił, co w konsekwencji narusza również zasadę dwuinstancyjności;

6. art. 6 kpa tj. naruszenie zasady legalności przez dokonanie ww. naruszeń i zaniedbań;

7. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego bezpodstawne niezastosowanie mimo spełnienia się przesłanek w nim przewidzianych, tj. dopuszczenia się przez organy państwowe w toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności przy wydawaniu przedmiotowej decyzji rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (jako organ I instancji) z [...] kwietnia 2013 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Z. P. podniesiono, że organ dopuścił się naruszenia art. 1 dekretu, które polega na błędnym uznaniu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel, który był niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych, podczas gdy w istocie wywłaszczenie nie nastąpiło celem realizacji tych planów, a wyłącznie w celu dokonania zamiany wywłaszczonych gruntów na tereny inne. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że cel wojskowy i pozostałe wymienione w opinii cele mieściły się w pojęciu narodowych planów gospodarczych. Zdaniem skarżącej, organy państwowe wywłaszczając przedmiotowe nieruchomości w celu przekazania ich władzom wojskowym dopuściły się naruszenia art. 1 dekretu.

W zakresie naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu skarżąca uważa, że w przedmiotowym postępowaniu ubiegający się o wywłaszczenie podmiot uzyskał zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, co wynika jednoznacznie z treści tego zezwolenia. Skarżąca podnosi, że niezbędność przedmiotowych nieruchomości dla Prezydium MRN nie jest jednoznaczna z niezbędnością dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 dekretu przez organy państwowe stanowi przyczynę dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, czego organ nie uczynił, naruszając ww. przepis. Organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie pominął regulację wynikającą z art. 7 ust. 3 dekretu, czym naruszył ów przepis.

Organ orzekający błędnie uznał, że sposób określenia ceny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej był zgodny z art. 8 ust. 1 dekretu, mimo że Prezydium MRN w [...] w zawiadomieniu z [...] maja 1952 r. nie zaproponowało konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Wojewódzką Radę Narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 dekretu, zdaniem skarżącej błędnie uważa organ, jakoby wydawać decyzje wywłaszczeniowe mógł którykolwiek z organów monokratycznych.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu skarżąca uważa, że organ wywłaszczający obowiązany był zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Nie uczynienie zadość temu obowiązkowi (przyznania nieruchomości zamiennej) w sytuacji wywłaszczenia owych nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne, stanowiło rażące naruszenie prawa.

W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 82 rpa skarżąca podnosi, że regulacja określona w art. 24 ust 2 dekretu pozostawała w sposób rażący w sprzeczności z art. 82 rpa, zwłaszcza w świetle ustaleń na temat komisji odwoławczych działających przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Kolejne naruszenie przez organy wywłaszczeniowe art. 82 rpa pozostaje w zw. z art. 11 dekretu i w zw. z art. 127 kpa w zakresie, w jakim art. 18 dekretu umożliwiał właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości składanie sprzeciwów w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie przewidując jednak przy tym żadnej procedury dotyczącej złożonego sprzeciwu, a więc czyniąc również i ten środek ochrony prawnej iluzorycznym. Sytuacja taka zdaniem skarżącej upoważnia do stwierdzenia, że w tym zakresie dekret z 1949 r. stanowił procedurę będącą zaprzeczeniem podstawowych uprawnień obywatelskich.

W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 Konstytucji PRL skarżąca podnosi, że organ wydający decyzję wywłaszczeniową, wbrew konstytucyjnym gwarancjom podejmował szereg czynności zmierzających do zwalczania kułaków.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca podniosła, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 kpa, przez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą, których przeprowadzenie pozwoliłoby na wykazanie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Pismem z 8 marca 2011 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z map geodezyjnych i dowodu z treści księgi wieczystej [...], tom [...], k. [...], aktualnych na dzień wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, na okoliczność, że parcela (aktualnie stanowiąca działki [...]) stanowiła grunt rolny i o przesłuchanie jej na szereg okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoznał ww. wniosków, co stanowiło naruszenie art. 78 § 1 kpa.

W skardze podniesiono, że naruszenie, którego dopuścił się organ wydający zaskarżoną decyzję, dotyczy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. W ocenie skarżącej, organ w sposób nierzetelny zebrał materiał dowodowy, co polegało na nie nieprzesłuchaniu wnioskodawczyni mimo stosownego wniosku; nie przeprowadzeniu dowodu z map geodezyjnych i księgi wieczystej [...], tom [...], k. [...], prowadzonych dla owych działek aktualnych na dzień wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu, czego skutkiem jest błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W skardze stwierdzono, że zgodnie z treścią wydanej decyzji, skarżąca nie była jedyną osobą, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zostały jeszcze złożone wnioski przez S. P. i M. Ć.. Organ nie doręczył odpisów bądź kserokopii tych wniosków skarżącej, pozbawiając skarżącą ustosunkowania się do nich, co stanowi pogwałcenie zasady wyrażonej w art. 10, 131 w zw. z art. 127 § 3 kpa. Organ nie zawiadomił skarżącej o zebranym materiale dowodowym, wyłączając ją z możności zapoznania się z nim i zgłoszeniem swych ewentualnych uwag i wniosków.

W skardze S. P. (dalej skarżący), reprezentowany przez radców prawnych: P. K. i P. P., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2013 r., zarzucił rażące naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2; art. 7 w zw. z art. 77 § 1; art. 6, 8, 11 i 15 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżący wskazał na wadliwą egzegezę tego, kto był organem właściwym do przeprowadzenia przedmiotowego wywłaszczenia i zarzut wadliwego ustalenia przez Ministra, kto rzeczywiście, i na jakiej podstawie "wydał" (podpisał) kwestionowane orzeczenie.

Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa zdaniem skarżącego wiąże się z podjętą przez Ministra próbą uznania za udowodniony faktu posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę faktycznie kreującą kwestionowaną decyzję o wywłaszczeniu i łączy się z koncepcją Ministra, wedle której organem upoważnionym do orzekania o wywłaszczeniu na podstawie dekretu i uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. był jakoby przewodniczący prezydium lub działający z jego upoważnienia inny członek tego prezydium. W ocenie skarżącego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaprezentowany w obu zaskarżonych decyzjach ministerialny sposób procesowego "wykazania" istnienia rzekomego upoważnienia do działania w imieniu przewodniczącego prezydium, wedle którego zastępca był upoważniony do wydania decyzji, ponieważ posiadał upoważnienie, którego to upoważnienia nie ma. Zdaniem skarżącego, stoi to w rażącej sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 16 kpa, skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, na którą powołuje się organ, nie jest zasadą bezwzględną i w przypadku, gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to taką wadliwą decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Wskazując na zarzut rażącego naruszenia art. 6, 8, 11 i 15 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa, skarżący podniósł, że Minister de facto nie rozpoznał ponownie sprawy, w następstwie wniesienia w trybie art. 127 § 3 kpa licznych wniosków o jej ponowne rozpatrzenie, a wydanie drugiej decyzji, objętej skargą, potraktował wyłącznie jako swoistą "formalność", wymaganą przepisami kpa, w zasadzie nienakładającą na niego żadnych procesowych obowiązków. Zdaniem skarżącego, organ w postępowaniu odwoławczym nie zbadał ponownie sprawy. W ocenie skarżącego, Minister tylko z pozoru rozpoznał ponownie sprawę zakończoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Sprawę dotyczącą posiadania lub nieposiadania upoważnienia przez T. K. do wydania orzeczenia, Minister rozstrzygnął na niekorzyść stron postępowania, jednocześnie nie podejmując jakichkolwiek działań mających na celu ewentualne usunięcie tej wątpliwości w drodze postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargi oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przedstawionych w skardze Z. P., Sąd stwierdził, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu (art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 nr 4, poz. 31). Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu). W aktach archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych brak jest opinii, o której mowa w owym przepisie. Z pisma Departamentu Inwestycji z [...] lutego 1952 r. nr dz. Ew. [...] wynika, że opinię dostarczono do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Kopia przedmiotowej opinii z [...] lutego 1952 r. (nr nieczytelny) dostarczyli wnioskodawcy postępowania nadzorczego. Z treści opinii wynika, że nieruchomości położone w [...] - między lotniskiem, a ulicami [...], niezbędne są dla Prezydium MRN celem przekazania ich władzom wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium MRN na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...], zieleń publiczną. Należy zgodzić się z organem, że sformułowania zawarte w ww. opinii potwierdzają niezbędność ww. nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Realizacja celów wojskowych, jak i pozostałych celów gospodarczych, była przedmiotem narodowych planów gospodarczych. Elementem planowania gospodarczego w dacie wydania decyzji ([...] grudnia 1953 r.) były także zamierzenia inwestycyjne o charakterze wojskowym. Zagadnienia dotyczące obronności państwa były jednym z podstawowych założeń ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6 letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. nr 37, poz. 344). Planowanie gospodarcze uwzględniające cele obronności i wojska należało do ówczesnych podstaw ustrojowych państwa określonych w art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. nr 33, poz. 232, dalej Konstytucja PRL). Integralną częścią planowania gospodarczego były sprawy obronności i wojska. Decentralizacja planowania gospodarczego polegała m.in. na wyposażeniu rad narodowych w odpowiednie uprawnienia związane z zapewnieniem realizacji planów na szczeblu wojewódzkim.

Plan rozwoju gospodarczego mógł tworzyć dla organów administracyjnych niższych stopni konkretne obowiązki prawne. Akt administracyjny sprzeczny z takim planem byłby aktem wadliwym. Usunięcie takiej wadliwości nie było regulowane specjalnymi przepisami i mogłoby być dokonane bądź w trybie ogólnych przepisów regulujących sprawę usuwania wadliwości aktów administracyjnych, bądź też w trybie przewidzianym przepisami regulującymi wzajemne stosunki między organami administracyjnymi różnych stopni. Zagadnienie planu gospodarczego jako prawnej podstawy działania administracji w formie aktów normatywnych (a podobnie i administracyjnych) nie negowało bynajmniej tego, że norma planu mogła być niekiedy (o ile wymagał tego wyraźny przepis prawa) niezbędnym warunkiem podjęcia przez administrację działania w formie aktów jednostronnych. Tak przedstawiała się np. sytuacja z możliwością wydawania aktu o czasowym zajęciu nieruchomości lub jej wywłaszczeniu w ujęciu dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) (J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa [W. Pr.] 1957, s. 106). W literaturze wyrażano pogląd, że plan gospodarczy jest aktem prawnym (W. Brzeziński, Plan zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1961, s. 15). Plan gospodarczy był zbiorem wiążących norm prawnych o szczególnym charakterze (rodzaju). Normy zawarte w planach: 1) ustalały konkretne zadania i ich wykonawcę, 2) określały kierunek działania dla organów administracji, jeśli idzie o sposób ich wykonania (były "dyrektywne"), 3) dopuszczały możliwość ich przekroczenia, 4) czas ich obowiązywania był określony (W. Brzeziński – op. cit., s. 33). W dacie wydania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. plany gospodarcze były zespołem norm prawnych wchodzących w skład systemu źródeł prawa administracyjnego i stanowiły samodzielną podstawę władczego działania organów administracji (Z. Rybicki, Z problematyki prawnej aktów planowania, PiP 1956/1, s. 51). Tezy o w pełnym tego słowa znaczeniu normatywnym charakterze planów odpowiadały koncepcji ówczesnego kierowania gospodarką narodową, szukającej oparcia w rozbudowie norm administracyjnych stosowanych jako instrumenty bezpośredniego kierowania jednostkami gospodarki (J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Źródła prawa administracyjnego, Warszawa 1973, s. 84). Kontrolując orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1953 r., warto przypomnieć, że w pierwszych latach po wyzwoleniu przepisy międzywojenne nie zostały uchylone. Zachodził tedy jeden z tych licznych przypadków, kiedy mimo zasadniczej zmiany ustroju utrzymano w formalnej mocy przepisy prawne, pochodzące z innego ustroju społeczno-gospodarczego, starając się włączyć do nich nową treść odpowiadającą potrzebom gospodarki, która odbudowywała się po wojnie. Okazało się, że dotychczasowe przepisy o wywłaszczeniu były niewystarczające w związku z kształtowaniem się systemu gospodarki planowej opartej na planach społeczno-gospodarczych. W szczególności dotyczyło to pozyskiwania nieruchomości, niezbędnych wykonawcom planów narodowych. Z tego powodu wydano dekret z 26 kwietnia 1949 r. Cele określone w planach gospodarczych wyczerpywały praktycznie rzecz biorąc wszystkie istotne potrzeby wywłaszczenia nieruchomości. Dawne przepisy o wywłaszczeniu, choć nie zostały uchylone, praktycznie nie miały zastosowania w tym okresie. Znowelizowany dekret z 26 kwietnia 1949 r. normował sprawę dostarczania nieruchomości na cele wykonania planów, dopuszczając dla osiągnięcia tego celu wywłaszczenie niezbędnych nieruchomości. Wywłaszczenie nie było jedynym sposobem dostarczania nieruchomości wykonawcom planów gospodarczych. Dekret zezwalał na wywłaszczenie dopiero w tych przypadkach, gdy w drodze "przekazania" przez podmioty gospodarki uspołecznionej, ani w drodze umowy kupna-sprzedaży lub zamiany wykonawca planu nie mógł uzyskać nieruchomości. Istniały trzy sposoby uzyskania przez wykonawcę planu niezbędnych nieruchomości: 1) przekazanie przez innego wykonawcę planu, 2) nabycie w drodze umowy, 3) wywłaszczenie. Między tymi trzema sposobami istniał stosunek stopniowania: zastosowanie drugiego było uwarunkowane niemożnością wykorzystania pierwszego, a zastosowanie wywłaszczenia było dopuszczalne w razie niemożności wykorzystania pierwszego i drugiego sposobu. Przekazywanie nieruchomości według dekretu oznaczało akt prawny alienacji nieruchomości między wykonawcami planu. Akty przekazywania nieruchomości miały usprawnić proces przenoszenia nieruchomości pomiędzy wykonawcami planów. W wyniku reformy rolnej, przejęciu na własność państwa głównych gałęzi gospodarki narodowej, upaństwowieniu lasów, znalazł się w zasobach państwa znaczny zapas nieruchomości. W tym czasie dysponowały nimi różne organy, urzędy, przedsiębiorstwa i instytucje. Poszczególni wykonawcy planu napotykali często na trudności w realizacji planowanych inwestycji, jeśli nie posiadali we własnym władaniu odpowiedniej nieruchomości. Art. 2 dekretu wylicza uczestników tego obrotu. Postępowanie w sprawach przekazywania uregulowane było w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. (Dz. U. nr 47, poz. 354). Według przepisów tego aktu prawnego, zapotrzebowanie na nieruchomości przedstawiał wykonawca planu swej władzy naczelnej (przełożonej lub wykonującej nadzór). Jeżeli posiadacz nieruchomości podlegał tej samej władzy naczelnej i jeśli ona uznała wniosek za uzasadniony, wtedy decydowała sama o przekazaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut skarżącej, że wywłaszczenie nie miało na celu realizacji planów gospodarczych. Realizacja celów przewidzianych w opinii z [...] lutego 1952 r. Prezydium WRN w [...] nie stała w sprzeczności z celami określonymi w planie 6-letnim, w tym z celem zwiększenia produkcji rolnej. W tym okresie w literaturze wyrażono pogląd, według którego nieruchomości rolne należały do podstawowych środków produkcji i z tego względu miały szczególną wartość społeczno-gospodarczą dla organów państwa odpowiedzialnych za realizację planów gospodarczych. Głównym zadaniem rolnictwa i problemem ogólnonarodowym było uzyskanie jak największego wzrostu produkcji rolnej, aby mogła ona zaspokoić potrzeby gospodarcze kraju (J. Paliwoda, Rola aktu administracyjnego w kształtowaniu stosunków własnościowych w rolnictwie, Warszawa 1965, s. 24-25).

2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. ust. 1 i 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, podczas gdy z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zezwolenia takiego mógł udzielić wyłącznie Przewodniczący Komisji oraz na uznaniu, że opinia będąca podstawą wywłaszczenia nie musi stwierdzać, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, według którego wystarczające do spełnienia ww. wymogu było sformułowanie opinii w ten sposób, że wynikało z jej treści teza o niezbędności nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Z treści ww. opinii wynika, że Prezydium WRN na podstawie art. 5 dekretu stwierdza, że przedmiotowe nieruchomości niezbędne są Prezydium Miejskiej Rady Narodowej celem przekazania ich Władzom Wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium MRN na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...], zieleń publiczną. Zdaniem NSA, "(...) zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu winno dać szansę na określenie, w sposób konkretny, celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 12.10.1999 r. IV SA 1484/97, Lex 48653). W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Klasycznym przykładem norm prawnych zawierających powołanie się na interes publiczny jako podstawę działania organów administracji jest prawo wywłaszczeniowe. Wywłaszczenie stanowi emanację suwerenności władzy państwowej i przedstawia się jako akt administracyjny ograniczający lub uchylający w interesie publicznym prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz osób trzecich za odszkodowaniem. Węzłowym problemem jest «interes publiczny» jako uzasadnienie naruszenia własności" ([E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932, s. 47]; M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa [Wyd. Uniw. Warszawskiego] 1986, s. 87 [uw. 2]). W literaturze zwrócono uwagę, że pojęcie "interes publiczny" jako uzasadnienie naruszenia własności podlegało i podlega ewolucji. Pojęcie "użyteczność publiczna" rozumiane było jako synonim "interesu publicznego". Według stanowiska doktryny z okresu międzywojennego, uznawano w latach powojennych za cele użyteczności publicznej (cele publiczne), takie cele, które leżały w interesie państwa (z wyłączeniem celów czysto fiskalnych), których nie da się osiągnąć bez wywłaszczenia, a ich pożytek staje się bezpośrednim udziałem ogółu i przedstawia się jako dostatecznie wielka korzyść realna, dająca się z góry ocenić np. na podstawie planów działania przedsiębiorstwa, wnioskodawcy wywłaszczenia (E. Modliński, Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1932, s. 54 i n.).

W ocenie Sądu, z opinii z [...] lutego 1952 r. wynika, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Treść opinii potwierdza niezbędność przedmiotowych nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Realizacja celów wojskowych oraz pozostałych celów, o których mowa ww. opinii stanowiła przejaw realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zdaniem Sądu I instancji, zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1-2 dekretu. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł działać w tym samym charakterze i pod tymi samymi warunkami co Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej Przewodniczący PKPG).

3. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 dekretu. Art. 5 dekretu przewidywał, że nabycie nieruchomości w trybie dekretu poprzedzało uzyskanie odpowiedniego zezwolenia Przewodniczącego PKPG. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem Przewodniczący PKPG udzielał zezwolenia na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie.

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] października 1951 r. nr [...] z wnioskiem, początkowo o objęcie nieruchomości położonych w [...] na [...] - między lotniskiem a ulicami [...], wystąpiło Prezydium MRN w [...]. Do wniosku dołączono zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku o nabycie 4/5 części nieruchomości położonych w [...] na [...] - między lotniskiem a ulicami [...]. W zezwoleniu z [...] października 1951 r. wskazano, że nieruchomości stanowią w swej 4/5 części własność osób prywatnych i zostały bliżej określone na załączonym do wniosku planie sytuacyjnym, przeznaczone zostały zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego miasta na przekazanie władzom wojskowym, w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej dla potrzeb gospodarczych miasta.

Konstytucyjne podstawy dla realizacji zasady centralnego planowania w dziedzinach zarządzanych przez rady narodowe wskazywał art. 37 ustawy zasadniczej, nakazujący radom wiązać potrzeby terenu z zadaniami ogólnopaństwowymi. Zadania ogólnopaństwowe ustalone przez naczelne organy państwowe – posiadały priorytet wobec interesów lokalnych (W. Sokolewicz, Rząd a prezydia rad narodowych, Warszawa 1964, s. 224).

Wniosek, wobec negatywnej opinii Departamentu Organizacyjno-Prawnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (pismo z [...] listopada 1951 r. [...]) został ponowiony przez Prezydium MRN w [...] pismem z [...] grudnia 1951 r. nr [...]. W piśmie tym wnioskodawca zwrócił się o wydanie zezwolenia na nabycie, w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r., szeregu nieruchomości położnych w [...] na [...] - między lotniskiem, a ulicami [...], stanowiących własność osób prywatnych, w tym również nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] o pow. 83.805 m², stanowiącej własność Z. P., M. J. P. i M. P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomości te niezbędne są na cele publiczne pod zieleń publiczną, pod budowę arterii obwodowej i pod plac ćwiczeń wojskowych. Jednocześnie zwrócono się o zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości na podstawie umowy.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, we wniosku wymieniono nieruchomości, których wniosek dotyczył; powierzchnię ogólną, jak i poszczególnych nieruchomości przeznaczonych do nabycia, z powołaniem się na plan sytuacyjny; wskazano sposób użytkowania nieruchomości i opisano to, co się na nieruchomościach znajduje; wymieniono właścicieli poszczególnych nieruchomości, a także określono na czym polegać ma nabycie nieruchomości i wskazano cel nabycia. Na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu, do wniosku załączono ponownie zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] na złożenie przez Prezydium MRN w [...] wniosku o nabycie przedmiotowych nieruchomości i zaświadczenie z [...] sierpnia 1951 r. Prezydium WRN w [...] - Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego stwierdzające, że przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały według wytycznych regionalnych i planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] na cele zieleni publicznej oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, łączącej szosę [...] z kierunkiem na [...]. Jednocześnie w ww. zaświadczeniu wskazano, że nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia ww. nieruchomości na cele wojskowe, z wyłączeniem od ul. [...] i ul. [...] pasa terenu o szerokości 50 m. Dołączono plan sytuacyjny.

Prezydium MRN w [...] uzupełniło ów wniosek pismem z [...] lutego 1952 r. nr [...], załączając dodatkowo opis techniczny wraz z obliczeniem wartości poszczególnych zabudowań znajdujących się na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia.

Dowództwo Okręgu Wojskowego Wydział Kwaterunkowy pismem z [...] lutego 1952 r. nr [...] przesłało opis terenu wraz ze wskazaniem powierzchni nieruchomości. Minister Gospodarki Komunalnej pismem z [...] lutego 1952 r. nr [...] wskazał powierzchnię nieruchomości z powołaniem się na plan sytuacyjny.

W aktach sprawy znajduje się nadesłana przez wnioskodawców wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego kopia opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. stwierdzająca, że nieruchomości położone w [...] na [...] - między lotniskiem, a ulicami [...], również m.in. działki nr [...] niezbędne są dla Prezydium Miejskiej Rady Narodowej celem przekazania ich Władzom Wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...], zieleń publiczną.

4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie ceny za którą ma nastąpić wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić przez wskazanie tylko samej podstawy jej ustalania. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut, że doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nieumieszczenia w wezwaniu konkretnej ceny sprzedaży poszczególnych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 21.4.2008 r. I OPS 2/08 [ONSA 2008/5/76, dalej uchwała I OPS 2/08] uznał, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, według którego niewskazanie ceny w wezwaniu z [...] maja 1952 r., stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie wypełnia hipotezy normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

5. Sąd I instancji uznał za niesadny zarzut naruszenia art. 10 dekretu przez nie wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27, poz. 197) do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołany był wojewoda właściwy według położenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 8 dekretu). Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130, dalej ustawa z 1950 r.) prezydia rad narodowych działały kolegialnie, to zgodnie z § 24 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M. P. nr A-57, poz. 654 [ze zm.]), decyzje w konkretnych sprawach należące według dotychczasowych przepisów m.in. do wojewody zostały przekazane do przewodniczącego prezydium rady lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. W związku z powyższym, zgodnie z § 24 instrukcji Nr 2, kompetencje te przeszły na przewodniczącego rady, który mógł również upoważnić jednego z członków prezydium w tym zakresie. Skoro ów przepis dopuszczał scedowanie uprawnień do orzekania w konkretnych sprawach na jednego z członków prezydium, to również nie jest zasadny zarzut dotyczący faktu, że orzeczenie zostało podpisane przez zastępcę przewodniczącego, nie zaś przez przewodniczącego prezydium. Zastępca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] został upoważniony przez przewodniczącego do wydania decyzji w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, według którego w aktach sprawy wprawdzie nie znajduje się takie upoważnienie, jednakże nie sposób oczekiwać, by po blisko 60 latach taki dokument się zachował. Organ wskazał, że dokumenty zawierające upoważnienia poszczególnych osób składane były do akt osobowych danego pracownika, nie było obowiązku ich załączania do akt wywłaszczeniowych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Sąd I instancji stwierdził, że nie można domniemywać rażącego naruszenia prawa, a naruszenie to musi być stwierdzone ponad wszelką wątpliwość. Brak takiego upoważnienia nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Sąd orzeczenia. Przewodniczący prezydium oraz jego zastępca reprezentował prezydium na zewnątrz. Prezydium było organem kolegialnym. Oznaczało to, że jeśli przepisy przewidywały pewne kompetencje dla prezydium, mogło je wykonywać jako pewna całość. Względy praktyczne czy względy celowościowe wymagały niekiedy odstąpienia od zasady kolegialności w działaniu prezydium. Występowały pewne materie, które z natury swej nie nadawały się do kolegialnego załatwienia. Odpowiednio do tego przepisy przewidywały niekiedy kompetencje dla poszczególnych członków prezydium, a nie dla całego prezydium. Jednak i wówczas, gdy przepisy przewidywały załatwienie określonych spraw przez prezydium jako organ kolegialny, mogło ono zlecić wykonywanie pewnych czynności członkom prezydium. W tych przypadkach, kiedy działalność członków prezydium polegała na wykonywaniu czynności zleconych im przez prezydium w ramach jego kompetencji, nie występowały samoistne kompetencje członków prezydium, lecz wykonywali oni czynności w ramach wewnętrznego podziału pracy. Członkowie prezydium mogli występować w dwojakim charakterze. W tym zakresie należy odróżnić sytuację, kiedy członek działa jako jedna z osób wchodzących w skład prezydium w sprawach zastrzeżonych do kolegialnej decyzji prezydium. W takiej sytuacji członek prezydium występował jako "część składowa" organu i "na zewnątrz" brano pod uwagę tylko działalność całego organu. Po drugie, członek prezydium mógł występować w zupełnie innym charakterze w sprawach zastrzeżonych dla niego poza kompetencjami należącymi do prezydium jako całości. Wówczas miała miejsce działalność członka prezydium jako samodzielnego organu (R. Hauser, Prezydium Rady Narodowej, w: red. Z. Leoński, Rady Narodowe i terenowe organy administracji po reformach, Warszawa-Poznań 1976, s. 44 i n).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wyjaśnił kto w niniejszej sprawie działał za organ wydający orzeczenie o wywłaszczeniu. Dokładniej mówiąc, czyje działanie jest przypisywane organowi wydającemu orzeczenie o wywłaszczeniu.

6. Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organu w zakresie zarzutu przedstawionego w pkt 6 skargi. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczony grunt stanowiący współwłasność Z. P., M. J. P. i M. P. wchodził w skład gospodarstwa rolnego. Wywłaszczona została cześć nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. 83.805 m² z całej nieruchomości o pow. 124.893 m². Po wywłaszczeniu pozostało jeszcze 41.088 m² nadających się do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczeni posiadali jeszcze inne nieruchomości, które wprawdzie również zostały częściowo wywłaszczone badanym orzeczeniem, jednakże pozostały po wywłaszczeniu grunt również nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej lub ogrodniczej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, brak było obowiązku dostarczenia wywłaszczonym nieruchomości zamiennej, a co za tym idzie nie było obowiązku zaproponowania takiej nieruchomości w wezwaniu do dobrowolnego jej odstąpienia.

7. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 82 rpa w zw. z art. 11 dekretu i w zw. z art. 127 § 2 kpa oraz art. 24 ust. 2 dekretu polegające na ustanowieniu takiej procedury odwoławczej, w której odwołanie nie jest rozpoznawane przez organ wyższego stopnia, co przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ograniczając tym samym prawo osoby wywłaszczonej do domagania się zbadania słuszności i zasadności decyzji organu I instancji przez organ wyższego rzędu. Komisje odwoławcze przy wojewódzkich radach narodowych były organem wyższego stopnia w rozumieniu zasad rządzących procedurą administracyjną. Wbrew zarzutom skargi, komisja odwoławcza rozpoznając odwołanie małżonka skarżącej od orzeczenia wywłaszczeniowego pełniła funkcję gwaranta uprawnień wywłaszczonego właściciela.

Rada powoływała komisje dla wykonywania z jej ramienia nadzoru nad działalnością jej organów. Funkcja kontrolna należała do zadań każdej komisji stałej w powierzonym jej zakresie rzeczowym, który odpowiadał zakresowi działania poszczególnych wydziałów.

8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 82 rpa w zw. z art. 18 dekretu w zakresie w jakim art. 18 dekretu (będąc repliką postanowienia rozporządzenia wywłaszczeniowego z roku 1934 umożliwia właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości składanie sprzeciwów w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie przewidując jednak przy tym żadnej procedury dotyczącej złożonego sprzeciwu, co uczyniło ten środek ochrony prawnej jedynie iluzorycznym), Sąd stwierdził, że zawiadomieniem z [...] sierpnia 1952 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] powiadomiło właścicieli m.in. przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 dekretu; o możliwości przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami; zgłaszania wniosków i sprzeciwów. Zawiadomienie w piśmie z [...] sierpnia 1952 r. nr [...] przesłano do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], celem wywieszenia na okres 14 dni na tamtejszej tablicy ogłoszeń. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium MRN w [...] w dniach [...] sierpnia 1952 r. - [...] września 1952 r.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane przez publiczne obwieszczenie zgodne było z art. 18 ust. 2 dekretu, który stanowił, że w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W sprawie niniejszej postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło szeregu nieruchomości stanowiących własność różnych właścicieli, zatem dopuszczalne było zastosowanie przytoczonego przepisu. W powyższym zakresie organ wydając badane orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. nie naruszył prawa w stopniu rażącym, które uzasadniłoby wyeliminowanie orzeczenia z obrotu prawnego.

Zawiadomieniem z [...] listopada 1952 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, który wyznaczono na dzień [...] listopada 1952 r. na godz. [...], wskazując jednocześnie jej miejsce. Zawiadomienie to wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium MRN w [...] w dniach [...] listopada 1952 r. - [...] listopada 1952 r. Owo zawiadomienie zgodne było z art. 18 ust. 2 dekretu, który na podstawie art. 20 ust. 3 miał odpowiednie zastosowanie do zawiadomień o terminie rozprawy.

Pismem z [...] listopada 1952 r. M. P., Z. P. i M. P. wnieśli sprzeciw wobec wywłaszczenia ich nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, że nie doręczono im zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; nie zaproponowano im nieruchomości w zamian za ich nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Po upływie terminu przepisanego na złożenie wniosków i sprzeciwów, wyznaczono rozprawę.

Z protokołu rozprawy, która odbyła się dnia [...] listopada 1952 r. wynika, że na rozprawie obecna była część właścicieli przewidzianych do wywłaszczenia nieruchomości. Nie stawił się żaden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] mimo, że z ww. pisma wynika, że dnia [...] listopada 1952 r. dowiedzieli się o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym.

Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia normy prawnej wynikającej z art. 10 Konstytucji PRL. Według art. 10 Konstytucji z 22 lipca 1952 r., Polska Rzeczypospolita Ludowa w trosce o wyżywienie narodu: 1) stwarza rolnictwu warunki zapewniające stały wzrost produkcji rolnej, sprzyjające socjalistycznym przeobrażeniom wsi oraz podniesieniu dobrobytu rolników, 2) dba o właściwe użytkowanie ziemi jako dobra ogólnonarodowego, 3) otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów, udziela im pomocy w zwiększaniu produkcji i podwyższaniu poziomu techniczno-rolniczego, popiera rozwój samorządu rolniczego, a zwłaszcza kółek rolniczych i ich spółdzielni, popiera rozwój kooperacji i specjalizacji produkcji, rozszerza powiązania indywidualnych gospodarstw rolnych z socjalistyczną gospodarką narodową, 4) udziela poparcia i pomocy powstającym na zasadzie dobrowolności zespołowym gospodarstwom rolnym, a szczególnie rolniczym spółdzielniom produkcyjnym, 5) rozwija i umacnia państwowe gospodarstwa rolne, stanowiące formę wysokowydajnej, socjalistycznej gospodarki w rolnictwie, wdrażające postęp techniczno-rolniczy i wpływające korzystnie na rozwój całego rolnictwa.

Z Konstytucji z 1952 r. wynikało, że rady narodowe były częścią aparatu państwowego, przy czym nadano im przymiot organów władzy państwowej i podstawowych organów samorządu społecznego. Określenie rady narodowej jako organu władzy państwowej oznaczało, że: 1) był to organ powiązany z naczelnymi organami władzy państwowej (Sejmem i Radą Państwa), 2) jego powoływanie i działalność oparte były na aktywności społeczeństwa (zasada przedstawicielstwa), 3) organ ten zajmował pozycję pierwszoplanową wśród innych organów państwowych na danym terytorium. Jak każdy organ państwowy, rady narodowe musiały przestrzegać w swoich działaniach przepisy Konstytucji z 1952 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty te nie były wcześniej podnoszone w odwołaniu, dlatego organ odwoławczy był zwolniony z obowiązku uzasadniania swego stanowiska w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji, nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące niedopuszczenia dowodu z map geodezyjnych, treści księgi wieczystej i przesłuchania wnioskodawczyni. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Co prawda strona, zgodnie z art. 78 kpa, ma uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ winien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (wyrok NSA z 11. 2.2014 r. II OSK 2191/12 [aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 459-460, nb 3).

Ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne elementy stanu faktycznego zostały przez organ wyjaśnione. Ustalenia dotyczące przeprowadzonego postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r. znalazły odzwierciedlenie w wydanym przez organ rozstrzygnięciu i wynikały jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzone zaś dowody prowadziły do określenia okoliczności podlegających udowodnieniu. Art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jednak jak wskazano wyżej, organ może nie dopuścić dowodów, jeżeli uzna ich przeprowadzenie za zbędne w kontekście ustalonego w sposób niebudzący wątpliwości, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do sposobu załatwienia wniosków dowodowych należy zauważyć, że nawet przyjęcie koncepcji, że odmowa przeprowadzenia dowodu winna nastąpić w drodze postanowienia z art. 123 kpa, to w sytuacji, gdy nie przysługuje na nie zażalenie, niewydanie tego rodzaju aktu nie może stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (wyrok WSA w Gliwicach z 17.4.2014 r. II SA/Gl 1572/13).

O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Przepisy kpa nie przewidują obowiązku doręczenia stronom odpisu wniosku w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie strony były zawiadamiane o kolejnych etapach toczącego się postępowania, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do ich treści, na co powołał się organ w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. (s. 3).

Zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (postanowienie NSA z 22.3.2012 r. II GSK 431/12). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała jedynie, że nie mogła zapoznać się z wnioskami pozostałych stron, nie wskazała jednak, jakie były dla niej rzeczywiste skutki procesowe, które nastąpiły w związku z niezapoznaniem się z treścią wniosków.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze S. P. (dalej skarżący), Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość ta musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Sąd I instancji kontrolując orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. stwierdził, że widnieje na nim podpis T. K., pełniącego funkcję Zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu, do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia.

Prezydium rady narodowej jest jej organem wykonawczym i zarządzającym (art. 12 ust. 1 ustawy z 1950 r.). Prezydium rady narodowej działa kolegialnie (art. 12 ust. 2 ww. ustawy). W ustawie z 1950 r. nie określono zasad wydawania aktów administracyjnych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w sprawach indywidualnych. Art. 16 ww. ustawy, który zawiera katalog otwarty funkcji prezydium rady narodowej, nie wymienia wydawania decyzji administracyjnych ani innych rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych. W sprawach, które dotychczas były rozstrzygane przez organy monokratyczne: wojewodę, starostę, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta, tryb wydawania decyzji administracyjnych określa uchwała Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. - instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (Dz. U. z 1950 r. nr A-57, poz. 654 [ze zm.]), wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 2 ustawy z 1950 r., która stanowi w § 24, że decyzje w konkretnych sprawach, należące według dotychczasowych przepisów do wojewody, starosty, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta, należą obecnie do przewodniczącego prezydium rady narodowej lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Z instrukcji nr 2 wynika, że w szczególności decyzje mógł podpisywać zastępca przewodniczącego prezydium, jeżeli zostało mu udzielone stosowne upoważnienie. Sprawy wywłaszczeniowe rozstrzygane na podstawie przepisów dekretu z 1949 r. należały poprzednio do właściwości wojewodów, stosownie do art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. nr 86, poz. 776 ze zm., dalej ppw bądź prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym). Również ww. dekret, w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. z 1949 r. nr 27, poz. 197) przewidywał wydawanie orzeczeń wywłaszczeniowych przez właściwych wojewodów. Pozwala to na stwierdzenie, że orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. zostało wydane przez organ właściwy, bowiem brak jest podstaw do twierdzenia, że T. K. nie dysponował upoważnieniem przewodniczącego.

Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa zdaniem skarżącego wiąże się z podjętą przez Ministra próbą uznania za udowodniony faktu posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę faktycznie kreującą kwestionowaną decyzję o wywłaszczeniu i łączy się z koncepcją Ministra, wedle której organem upoważnionym do orzekania o wywłaszczeniu na podstawie dekretu oraz uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. był jakoby przewodniczący prezydium lub działający z jego upoważnienia inny członek tego prezydium.

W ocenie skarżącego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zaprezentowany w obu zaskarżonych decyzjach ministerialny sposób procesowego "wykazania" istnienia rzekomego upoważnienia do działania w imieniu przewodniczącego prezydium, wedle którego zastępca był upoważniony do wydania decyzji, ponieważ posiadał upoważnienie, którego to upoważnienia nie ma. Zdaniem skarżącego, stoi to w rażącej sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 16 kpa, skarżący powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, na którą powołuje się organ, nie jest zasadą bezwzględną i w przypadku, gdy decyzja administracyjna obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to taką wadliwą decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Formułując zarzut rażącego naruszenia art. 6, 8, 11 i 15 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa, skarżący podniósł, że Minister de facto nie rozpoznał ponownie sprawy, w następstwie wniesienia w trybie art. 127 § 3 kpa licznych wniosków o jej ponowne rozpatrzenie, a wydanie drugiej decyzji, objętej skargą, potraktował wyłącznie jako swoistą "formalność", wymaganą przepisami kpa, w zasadzie nienakładającą na niego żadnych procesowych obowiązków. Zdaniem skarżącego organ w postępowaniu odwoławczym nie zbadał ponownie sprawy. W ocenie skarżącego, Minister tylko z pozoru rozpoznał ponownie sprawę zakończoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Sprawę dotyczącą posiadania lub nieposiadania upoważnienia przez T. K. do wydania orzeczenia, Minister rozstrzygnął na niekorzyść stron postępowania, jednocześnie nie podejmując jakichkolwiek działań mających na celu ewentualne usunięcie tej wątpliwości w drodze postępowania dowodowego.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi skarżącego Sąd I instancji zaznaczył, że celem postępowania toczącego się na gruncie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, nie są dotknięte którąkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym, w rozpoznawanej sprawie decyzja orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31). Sąd podzielił ocenę organu, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów dekretu.

W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że przepisy kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca, ponieważ wskazane przez wnoszącego skargę uchybienia postępowania wywłaszczeniowego nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

W postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu. Zasady określone w art. 6, 7, 16 kpa, dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego oraz reguły postępowania dowodowego określone w art. 75, 77, 80 kpa, odnoszące się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak do stosowania norm prawa materialnego, tj. całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, nie zostały zdaniem Sądu naruszone. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia oraz ocenienia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można organowi w niniejszej sprawie skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się on naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 6, 8 ,11, 15 w zw. z art. 127 § 2 in fine oraz art. 16 kpa należy uznać za nieusprawiedliwione. Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, niezależnie od inicjatywy jego wszczęcia, ma odpowiedzieć na pytanie, czy badana decyzja wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a nie tylko, czy jest dotknięta wskazaną przez wnioskodawcę wadą. Nie było podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] grudnia 1953 r., dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepisy kpa nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", choć jest to jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowały orzecznictwo i doktryna. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. "W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika" (wyrok NSA z 5.8.2014 r. I OSK 11/13, Lex 1511945). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2013 r. odpowiadają prawu.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga oparta została na szeregu zarzutach naruszenia przez organ orzekający w obu instancjach przepisów postępowania, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Większość zarzutów skargi sprowadza się do poczynienia przez organ błędnych ustaleń co do właściwego przeprowadzenia przez organ postępowania wywłaszczeniowego na gruncie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazując na wadliwą egzegezę tego, kto był organem właściwym do przeprowadzenia przedmiotowego wywłaszczenia i zarzut wadliwego ustalenia przez Ministra, kto rzeczywiście, i na jakiej podstawie "wydał" (podpisał) kwestionowane orzeczenie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że kolegialność i jednoosobowość jako cechy strukturalne i wewnętrzne budowy organów państwowych występowały we wzajemnym powiązaniu w ramach systemu rad narodowych. Kolegialna struktura organu stwarzała niezbędne przesłanki do kolegialnego działania, jednak sama przez się takiego działania nie gwarantowała. Kolegialna budowa jakiegoś organu nie przekreślała możliwości nasycenia jego działalności formami monokratycznymi. Organy kolegialne i monokratyczne w systemie rad narodowych były nie tylko organami administracji państwowej, ale przede wszystkim były organami władzy. Organem kolegialnym jest organ, w skład którego wchodzi więcej niż jedna osoba. Kolegialność nie wykluczała jednak innych form strukturalnych. Kolegialna struktura organu państwowego nie pozbawiała go w sposób absolutny możliwości korzystania z monokratycznych form orzekania w sprawach indywidualnych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W radach narodowych, w których działały organy monokratyczne i kolegialne w procesie racjonalnego organizowania pracy występowało zjawisko nazywane "dekoncentracją wewnętrzną". Polegała ona na upoważnieniu niektórych pracowników (np. zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej) do podejmowania rozstrzygnięć w imieniu osoby sprawującej funkcję organu administracji państwowej. Zakres rzeczowy tzw. "wewnętrznej dekoncentracji" wynikał najczęściej z regulaminu pracy jednostki organizacyjnej, bądź z ustaleń jej kierownika (J. Świątkiewicz, O unormowanie położenia prawnego pracowników administracji państwowej, Gospodarka i Administracja Terenowa 1963/5, s. 8 i n.).

Od reguły, że prezydium jest organem kolegialnym i, że do prezydium jako pewnej całości należy podejmowanie decyzji, albo innych działań, istniały wyjątki. Wyjątki te wprowadzały przepisy regulujące funkcjonowanie rad narodowych, zastrzegając pewne kompetencje dla osób wchodzących w skład prezydium. Wówczas występowała zasada jednosobowości z możliwością funkcjonowania zasady kolegialności jako metody działania. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej było organem wykonawczym i zarządzającym. Akt administracyjny wydawany przez organ wykonawczy rady, przynajmniej formalnie pochodził od prezydium.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi skarżącego w zakresie ewidentnego rozdźwięku między oznaczeniem organu rzekomo orzekającego w sprawie i do tego orzekania - zgodnie z przepisami - kompetentnego (prezydium), a wskazaniem organu, który de facto wydał kwestionowaną decyzję, należy stwierdzić, że kolegialność jako metoda działania oznacza konieczność współpracy szeregu osób. Nie wynika z niej, by organ działający w oparciu o tę metodę posiadał strukturę wieloosobową. Metoda działalności kolegialnej może być właściwa również dla organu jednoosobowego. Kolegialność jako metoda działania w administracji nie musi oznaczać konieczności wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu przez zespół osób.

Skargę kasacyjną wywiodła M. E. Ć., reprezentowana przez r. pr. M. J., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 108/15 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.) przez przyjęcie, że wywłaszczenie było niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w sytuacji gdy wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem dla celów wojskowych, które zdaniem skarżącej nie stanowią części realizacji planów gospodarczych, a przepis rozporządzenia wykonawczego nakazywał, by nieruchomości były związane z planami bezpośrednio lub pośrednio;

2. art. 10 ust. 1 dekretu przez przyjęcie, że orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jednoosobowo, nie stanowi rażące[go] naruszeni[a] prawa - czym wyczerpuje normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zgodnie z art. 10 ust. 1 dekretu "Do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia." – zdaniem skarżące[j] – kierowanie się względami praktycznymi i celowościowymi – przy wymogu kolegialnej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, co do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

Skargę kasacyjną wywiódł S. P., reprezentowany przez r. pr. P. K. i P. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi IV SA/Wa 108/15:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ ten bezpodstawnie przyjął, że Zastępca Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] posiadał upoważnienie Przewodniczącego Prezydium do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia, mimo braku jakichkolwiek środków dowodowych wskazujących na istnienie takiego upoważnienia, braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz jednoczesnego zaniechania przez organ dążenia do zebrania pełnego materiału dowodowego;

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 8, 11 i 15 w zw. z art. 127 § 3 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy – mimo wniesienia przez stronę postępowania (skarżącego) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji przez ministra – organ nie przeprowadził ponownie żadnego postępowania oraz nie odniósł się do żadnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się wyłącznie do ścisłego powtórzenia (powielenia) ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji, czym doprowadził do rażącego naruszenia zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, praworządności, pogłębiania zaufania stron do organów państwa i zasady przekonywania;

3. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanego przepisu postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przyjęciu, że zasada trwałości decyzji ostatecznej uprawnia organ administracji publicznej do czynienia określonych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo braku jakichkolwiek środków dowodowych i z pogwałceniem zasad postępowania dowodowego oraz naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

4. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a także w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanego art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy do wydania kontrolowanego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia doszło przez organ niewłaściwy, a także w sytuacji, gdy wydanie kontrolowanego orzeczenia o wywłaszczeniu nastąpiło w warunkach braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, braku zaofiarowania stronom przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość oraz w warunkach dokonania wywłaszczenia na cel nieprzewidziany w dekrecie;

5. art. 141 § 4 ppsa przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia środków dowodowych, na podstawie których Sąd I instancji uznał określone okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, za udowodnione, przez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do części zarzutów podniesionych przez skarżącego w oddalonej skardze, przez brak należytego uzasadnienia nieuwzględnienia części zarzutów podniesionych przez skarżącego w oddalonej skardze, a także przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co łącznie prowadzi także do uniemożliwienia należytej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia był przewodniczący prezydium rady narodowej lub działający z jego upoważnienia jeden ze stale urzędujących członków prezydium rady narodowej, a także przez błędne zastosowanie przepisu nieobowiązującego;

2. art. 18 ust. 1 i 2 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia;

3. art. 8 ust. 1 i 2 dekretu przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że zaofiarowanie stronom przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia konkretnie ustalonej zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość mogło nastąpić przez samo tylko wskazanie podstaw do ustalenia tej ceny;

4. art. 1 i art. 2 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe wywłaszczenie nastąpiło na cel niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postepowaniu, według norm przepisanych; ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi skarżącego z [...] grudnia 2013 r. przez: a. stwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. nr [...] i stwierdzenie w całości nieważności poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele [...] o powierzchni łącznej 83.805 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] KW nr [...], ograniczonej do obecnych działek ewidencyjnych [...], stanowiących obecnie własność Miasta [...]; ewentualnie przez: b. uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele [...] o powierzchni łącznej 83.805 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] KW nr [...], ograniczonej do obecnych działek ewidencyjnych [...], stanowiących obecnie własność Miasta [...]; 4. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wniosło Miasto [...], reprezentowane przez r. pr. M. B., wnosząc o oddalenie każdej z tych skarg kasacyjnych i – odpowiednio – o obciążenie E. M. Ć. oraz S. P. – kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa prawnego reprezentowanej strony, według nom przepisanych.

Pismem z [...] września 2018 r. zgłosił swój udział w postępowaniu M. P., będący następcą prawnym ojca K. M. P., zmarłego dnia [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem z 19 września 2018 r. na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił M. P. do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zarzuty (I.1-I.4) dotyczące rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, są oczywiście całkowicie chybione.

Art. 3 § 1 ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy te mają więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom (wyrok NSA z: 9.8.2016 r., II OSK 2929/14, Lex 2119367; 20.12.2016 r., I OSK 1861/15, Lex 2256049; 8.8.2018 r. I OSK 3077/15, cbosa). Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r. I OSK 1720/12; 17.9.2008 r. I OSK 912/07; 24.8.2010 r. I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r. IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że po upływie 59 lat od dnia wydania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r., do dnia wydania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do dalszego poszukiwania - poza dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r. i poza dowodami zgromadzonymi w postępowaniu nadzorczym - dokumentu zawierającego upoważnienie dla T. K. do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie.

Podstawą dla dokonania ustalenia, że T. K. został upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie, było domniemanie faktyczne. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). W sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Skoro w ówczesnej (po wejściu w życie ustawy z 20 marca 1950 r.) praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych (co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z szeregu rozpoznanych spraw - przykładowo: orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, kontrolowane w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 13.1.2015 r. I OSK 737/14, Lex 1956441, cbosa; odpowiednio - orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] kwietnia 1952 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, kontrolowane w sprawie I SA/Wa 313/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), a orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. znajdujące się w aktach administracyjnych, opatrzone w lewym, górnym rogu pieczęcią podłużną "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]", podpisane jest przez T. K. i podpis oraz oznaczenie funkcji na pieczęci podłużnej ("Zastępca Przewodniczącego Prezydium") zgodne jest z ówczesnym brzmieniem § 24 ust. 1 in medio Instrukcji nr 2, to w pełni uprawnionym był wniosek Ministra, że T. K. – Zastępca Przewodniczącego Prezydium WRN w [...], upoważniony był przez Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] do podpisania także orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. (art. 231 kpc). Za takim wnioskiem przemawiało doświadczenie życiowe – skoro w ówczesnej praktyce tego typu upoważnienia nie składano do akt któregokolwiek z wielu toczących się w tych latach postępowań administracyjnych, lecz składano to upoważnienie do akt osobowych pracownika (in casu - Zastępcy Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] T. K.), to brak było przeszkód do zaaprobowania przez Sąd I instancji ustalenia faktycznego, poczynionego przez organ nadzoru w trybie domniemania faktycznego (s. 22-23 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 108/15). Organ nadzoru w kontrolowanym postępowaniu zgromadził szereg dokumentów i odpisów dokumentów (zwracając się do różnych archiwów – w tym pismami z 8 czerwca 2010 r. i 27 stycznia 2011 r.; co dostrzegają autorzy skargi kasacyjnej), w tym z Archiwum Akt Nowych, jak i dostarczonych przez wnioskodawców (np. kopia opinii Prezydium WRN w [...] z [...] lutego 1952 r. - której brakowało w dokumentach archiwalnych), brak zatem było podstaw do uznania, że organ nadzoru naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu przemawiającym za zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W kontrolowanej sprawie nie doszło do podjęcia decyzji "na podstawie domysłów lub domniemań lub w wyniku braku dowodów", jak to podnoszą autorzy (s. 10) skargi kasacyjnej, pomijając prawidłowe skorzystanie przez organ nadzoru z instytucji domniemania faktycznego (art. 231 kpc).

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez organ nadzoru art. 16 kpa, bowiem to nie zasada trwałości decyzji (art. 16 kpa; zarzut I.3), uniemożliwiła przyjęcie, że dokument, którego brakuje w aktach sprawy, nie został w ogóle sporządzony (s. 6 decyzji z [...] listopada 2013 r.). Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu wymagającym zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem w istocie to prawidłowe ustalenie faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o domniemanie faktyczne (jak to wskazano przy analizie zarzutu I.1.), przemawiało za oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 8, 11 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 3 kpa. Autorzy skargi kasacyjnej nie wskazują, jakie konkretne czynności Minister ponownie rozpoznający sprawę miał obowiązek przeprowadzić, a których nie przeprowadził. Do ponownie podniesionego argumentu "rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 80 kpa" (s. 2 zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej; s. 8-11, 12 skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się rozpatrując zarzut I.1 - dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wcześniej przedstawionych argumentów. To, że organ ponownie przeprowadził dowód z dokumentów i odpisów dokumentów uprzednio zgromadzonych w obszernych (10 teczek) aktach administracyjnych; że dokonał ustaleń faktycznych odpowiadających ustaleniom organu, przedstawionym w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2013 r. i odniósł się do istotnych zagadnień dla rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowiło rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa) i zasady przekonywania (art. 11 kpa).

Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W sprawie, w której sąd administracyjny nie prowadził postępowania dowodowego (a tak było w kontrolowanej sprawie), to nie Sąd I instancji ma obowiązek wskazać w uzasadnieniu środki dowodowe. Obowiązek wskazania środków dowodowych, które posłużyły do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa), ciąży na organie administracji publicznej (art. 107 § 1 i 3 kpa). Autorzy skargi kasacyjnej nie wskazali jako wzorca kontroli normy dopełnienia z art. 107 § 1 i 3 kpa.

Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 zd. 1 ppsa). Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, dlaczego podstawą prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 ppsa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.6.2004 r. FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 ppsa obowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ppsa. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie dostatecznie pozwalają ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwalają na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji zapadłych w postępowaniu nieważnościowym, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Na sądzie administracyjnym spoczywał obowiązek wskazania, z jakich powodów sąd aprobował ustalenia faktyczne organów administracji publicznej, bądź odmówił aprobaty ustaleń dokonanych przez organy w kontrolowanym postępowaniu. Wymogom tym Sąd I instancji sprostał.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a także w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo że podniesiony w punkcie I.4 petitum skargi kasacyjnej w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa), jako dotyczący w istocie właściwości organu, który wydał orzeczenie wywłaszczeniowe, winien być zgłoszony w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej, jako będący w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z: 9.11.2005 r., II GSK 226/05, Lex 192532; 20.1.2009 r., II GSK 675/08, Lex 481511; 13.1.2012 r. II OSK 2045/10, cbosa; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 218-219, 290).

Przystępując do rozpoznania zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a także w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie jest usprawiedliwiony.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie (bowiem skarżąca w punkcie 2 petitum swej skargi kasacyjnej, wskazała jako wzorce kontroli art. 10 ust. dekretu z 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa), orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. nr [...] wydane zostało prawidłowo przez organ kolegialny - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a jedynie zostało podpisane przez T. K. - Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że podstawą do podpisania decyzji jednoosobowo przez przewodniczącego bądź upoważnionego zastępcę przewodniczącego prezydium wojewódzkiej rady narodowej w okresie po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130) - z dniem 13 kwietnia 1950 r. (art. 46 ust. 1 utojwp) - był § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. z 1950 r. nr A-57, poz. 654 ze zm., dalej uchwała z 1950 r.). Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, "że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 dekretu poprzez nie wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przez prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia" (s. 22 pkt 5 zd. pierwsze uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 108/15). Wszelkie argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącego, wskazujące że Sąd I instancji uchylał się od jednoznacznego przesądzenia tej kwestii, nie są zasadne. Rozważania Sądu I instancji o przejściu kompetencji na przewodniczącego rady, który mógł upoważnić jednego z członków prezydium, dotyczą nie orzekania przez przewodniczącego (bądź upoważnionego przezeń członka prezydium), a jedynie do złożenia podpisu pod orzeczeniem. Przepis § 24 ust. 1 uchwały z 1950 r. stanowił jedynie o tym, że wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium). Przepis ów stosowano do podpisywania orzeczeń, wydawanych w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej. Ten sposób podpisywania orzeczeń prezydium rady narodowej w żaden sposób nie zmieniał właściwości rzeczowej organu kolegialnego, jakim było prezydium rady narodowej. Rozważania o zmianie właściwości kompetencji organów administracji państwowej uchwałą z 1950 r., są nierelewantne. W sprawie nie doszło do wydania decyzji przez przewodniczącego prezydium rady bądź z "jego upoważnienia" – przez jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Rozważania zawarte w uzasadnieniu (s. 18-19) skargi kasacyjnej błędnie zacierają różnicę między wydaniem decyzji (przez kolegialnie działające prezydium wrn) a jej podpisaniem (in casu - przez upoważnionego zastępcę przewodniczącego). Nie sposób współczesnych zasad podpisywania aktów organów kolegialnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993/3/28), odnosić do sposobu podpisywania takich aktów w okresie po wejściu w życie ustawy z 1950 r. Powszechnie znanym jest, że orzeczenia prezydiów wojewódzkich rad narodowych, wydawanych po dniu 13 kwietnia 1950 r. art. 46 ust. 1 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, mimo że były wydawane przez organy kolegialne (art. 12 ust. 1 utojwp), podpisywane były przez przewodniczącego prezydium wrn, bądź z jego upoważnienia – zastępcę przewodniczącego prezydium wrn albo członka prezydium wrn (przykładowo – wyżej przywołane: orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, kontrolowane w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 13.1.2015 r. I OSK 737/14, Lex 1956441, cbosa; odpowiednio - orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] kwietnia 1952 r., kontrolowane w sprawie I SA/Wa 313/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie).

Z tych względów kolejne argumenty podniesione w uzasadnieniu zarzutu I.4 (s. 16-21 uzasadnienia skargi kasacyjnej) i w zarzucie II.1 okazały się nietrafne. Autorzy skargi kasacyjnej niesłusznie dopatrują się "ewidentnego rozdźwięku między oznaczeniem organu rzekomo orzekającego w sprawie(prezydium) a organem który de facto wydał (podpisał) kwestionowaną decyzję", mimo że takiego rozdźwięku nie było. Prawidłowość ustalenia wskazującego na istnienie upoważnienia dla T. K. - Zastępcy Przewodniczącego Prezydium WRN w [...] do podpisania decyzji Prezydium WRN w [...] w trybie domniemania faktycznego (art. 231 kpc), czyni ponowne analizowanie tego argumentu zbędnym.

Zarzut naruszenia art. 18 ust. i 2 dekretu (zarzut II.2) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skuteczne dokonane w trybie art. 18 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym "W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych" (art. 18 ust. 2 zd. 1 dekretu). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli, i dokonanie zawiadomienia w trybie obwieszczenia, prawidłowo wywieszonego na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], było skuteczne. Pogląd, że konieczne było uprzednie doręczenie indywidualne w trybie art. 18 ust. 1 dekretu nie jest uprawniony, bowiem art. 18 ust. 2 dekretu wprowadził odrębny tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli (argum. ex art. 17 ust. 4 zd. 1 dekretu). Za taką wykładnią wskazanych przepisów przemawiał wzgląd na racjonalność prawodawcy. Zbędne byłoby realizowanie trybu zawiadomienia z art. 18 ust. 1, jeśli organ zawiadamiał większą liczbę właścicieli nieruchomości w trybie art. 18 ust. 2 dekretu. Także do wyznaczenia terminu rozprawy i zawiadomienia właścicieli o terminie rozprawy doszło prawidłowo – zachowaniem wymogów art. 20 ust. 1-3 dekretu. Do zagadnień tych Sąd I instancji odniósł się prawidłowo (s. 25-26 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa108/15).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że ogłoszenie zbiorowe z [...] maja 1952 r. było skuteczne (art. 8 ust. 1 i 4 dekretu). W uchwale z 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008/5/76; dalej uchwała I OPS 2/08), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Uchwała I OPS 2/08 podjęta została na podstawie art. 264 § 1 i 2 ppsa, wobec uwidocznienia się rozbieżności w orzecznictwie, wskazujące na istnienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 ppsa; ONSAiWSA 2008/5/76, s. 44-45). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że ujawnienie się rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie oznacza, że nie można uznać, by stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny, a tym samym by istniały przesłanki rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 11.10.2017 r. I OSK 1443/16). Sąd I instancji, podzielając stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów I OPS 2/08, nie miał obowiązku przedstawić zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 ppsa).

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i poszerzonych składów orzekających (art. 269 § 1 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1169, nb 1). Uchwała jest wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej jak została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Art. 269 § 1 ppsa nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Odstąpienie od stanowiska zawartego w uchwale NSA, bez zachowania trybu określonego w art. 269 § 1 ppsa należy uznać za naruszenie prawa, odpowiadające podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ppsa. Powołując uchwałę I OPS 2/08 Sąd I instancji nie uczynił tego "blankietowo" (s. 26 skargi kasacyjnej), lecz dał wyraz aprobaty zarówno powołanej uchwale, jak i przywołanych w uzasadnieniu uchwały argumentów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte w uchwale I OPS 2/08. Przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wybranych, dawnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2000-2001, i odosobnionych poglądów doktryny z lat 2002-2003, nie mogło być skuteczne.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 dekretu z 1949 r.

Nietrafnie autorzy skargi kasacyjnej wywodzą, że plac ćwiczeń dla wojska nie mógł być i nie był objęty narodowym planem gospodarczym. Pogląd ten nie jest uprawniony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgodnie z funkcją jakiej miał służyć dekret, nieruchomość mogła być wywłaszczona tylko na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Nastąpiło odejście od używanego dotychczas pojęcia "celu użyteczności publicznej" i zastąpienie go o wiele szerszym pojęciem "celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych". Przesłanka ta miała charakter formalny i organ wywłaszczeniowy nie był zobligowany do oceny celowości realizacji danej. Zakres przesłanki był bardzo szeroki, co wynikało z objęcia planami prawie wszystkich dziedzin gospodarki. Ocena, czy nieruchomość jest niezbędna w celu przejęcia miała charakter sformalizowany. Winna być dokonana na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej i treści zezwolenia właściwego ministra (M. Gdesz – op. cit., Pal. 2003/9-10/34-35 i aprobowane przez Autora wyroki NSA). Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej zaskarżonym wyrokiem, przemawia także wykładnia historyczna. W przedwojennej doktrynie wskazywano, że zależnie od potrzeb, od kultury kraju, od ogólnej sytuacji prawnej w poszczególnych ustawodawstwach bywa mniej lub więcej uznanych celów użyteczności publicznej. Prawie powszechnie uznano [...] 2) z pośród celów obrony kraju dla budowy i utrzymywania fortyfikacyj, magazynów, dla aprowizacji wojsk w czasie wojny i.t.p. [...] (dr Edward Muszalski w: red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego, Warszawa, t. 2, s. 1152-1153).

W okresie przedwojennym, materialną podstawę do wywłaszczenia na cele obrony Państwa stanowił przede wszystkim art. 55 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym. O tym, czy w danym, konkretnym wypadku interes obrony Państwa wymagał wywłaszczenia, decydowały władze wojskowe. Wnioski wywłaszczeniowe, zgłoszone przez te władze, były wiążące dla wojewody, o ile dotyczyły potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Przyjmowano, że były one wiążące również dla władzy odwoławczej; strona nie mogła odnośnych punktów zaczepić w drodze odwołania. Do przepisów szczególnych w tym zakresie zaliczono rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 r. poz. 859 o rzeczowych świadczeniach wojennych. Obowiązek świadczeń wojennych polegał m. in. na odstąpieniu na rzecz Państwa prawa własności, użytkowania, używania i innych praw, odnoszących się do nieruchomości. Odstąpienie prawa własności nieruchomości następowało w drodze wywłaszczenia. Oddanie nieruchomości do użytku względnie do swobodnego rozporządzenia uprawniało Państwo do stawiania na nich fortyfikacji, fabryk itd. "oraz tego wszystkiego, co jest potrzebne do celów wojennych". Przepisy o wywłaszczeniu na cele kwaterunkowe zawierała ustawa z 15 lipca 1925 poz. 681 (nowelizowana 1927 poz. 802) o zakwaterowaniu wojska w czasie pokoju. Ustawa nakładała na administrację wojskową obowiązek stawiania budynków na stałe kwatery. Jeżeli władze wojskowe nie mogły nabyć odpowiednich gruntów w innej drodze, maiły prawo wywłaszczenia w celu budowy pomieszczeń dla stałego zakwaterowania wojska. Ustawa ta przewidywała prawo wywłaszczenia na cele tworzenia terenów fortyfikacyjnych, placów ćwiczeń, strzelnic, ujeżdżalni, pól lotniczych, placów gimnastycznych i innych urządzeń, potrzebnych do wyszkolenia armii (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 139-142, pkt VII; s. 185-186).

Ustawa z 10 grudnia 1920 r. (poz. 32 ex 1921) o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej przewidywała w art. 5 że grunty, które są na stałe lub czasowo potrzebne do budowy i utrzymania dróg (wraz ze znajdującymi się na tych terenach budowlami) oraz materiały niezbędne do budowy i utrzymania dróg, mogły być nabyte w drodze wywłaszczenia lub czasowo zajęte. Odnosiło się to tylko - jak i cała – wyłącznie do dróg publicznych (dróg utrzymywanych przez Państwo lub przez samorząd terytorialny). Postępowanie odbywało się według prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym (M. Zimmermann – op. cit., s. 109-111, 113 pkt 2).

Nie ulega wątpliwości, że "cele użyteczności publicznej", którymi operował ustawodawca i doktryna przedwojenna, mieściły się w pojęciu "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych" w rozumieniu dekretu z 1949 r. Z niewadliwych ustaleń organu nadzoru wynika, że przedmiotowe nieruchomości, objęte orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r., niezbędne były dla realizacji narodowych planów gospodarczych, bowiem w ramach tych celów mieściły się cele wojskowe, jak i budowa dróg (częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...]), a nadto urządzenie zieleni publicznej. To, że z konkretnym wnioskiem nie wystąpiły władze wojskowe, lecz doszło do zamiany gruntów i pozyskane grunty miały być przekazane władzom wojskowym w zamian za tereny odstąpione Prezydium MRN w [...] na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. [...], a nadto urządzenie zieleni publicznej, oceny tej nie podważa.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej M. E. Ć., dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów wyżej zaprezentowanych przy analizie zarzutów I.4 oraz II. 1- II.4 skargi kasacyjnej skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie aprobował pogląd organy nadzoru, że cele wywłaszczenia, zrealizowane orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r. mieściły się w kategorii pojęciu "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych" w rozumieniu art. 1 dekretu z 1949 r. Cele wojskowe mieściły się w kategorii "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych" zarówno bezpośrednio (budowa kwater dla wojska, placu ćwiczeń), jak i pośrednio (budowa dróg w sąsiedztwie lotniska [...]).

Z przyczyn szczegółowo wyżej przedstawionych nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 dekretu z 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ppsa).

Skoro zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ppsa skargi kasacyjne należało oddalić.

Art. 204 i 205 ppsa nie dawały podstaw do zasądzenia od skarżących kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.