Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 133/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art.4 i art.15 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Wójtem Gminy O. przez wskazanie organu właściwego w sprawie zmian terenowych skutkujących zalewaniem posesji postanawia: wskazać Wójta Gminy O. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

W piśmie z 5 października 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy O. (dalej: "Wójt") przez wskazanie Wójta jako organu właściwego do rozpoznania sprawy zmian terenowych skutkujących zalewaniem posesji.

W uzasadnieniu wniosku Dyrektor wskazał, że J.R. w dniu 22 marca 2016 r. wystąpił do Wójta o wszczęcie postępowania administracyjnego opartego o art. 29 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. W dniu 13 września 2021 r. Wójt wydał decyzję, którą odmówił wydania decyzji nakazującej: S.M., B.M. przywrócenie na działkach ewid. nr [...] obręb [...] stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; P.M. przywrócenia na działce ewid. nr. [...] obręb [...] stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; B.K., A.K. przywrócenie na działkach ewid. nr [...] obręb [...] stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom; Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie przywrócenia na działkach ewid. nr [...] w części działek nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 lutego 2022 r., znak: SKO.PW/4171/98/2021, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z 13 września 2021 r., i przekazało w całości sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Dyrektora, w powyższej decyzji SKO stwierdziło, iż to Wójt powinien procedować przedmiotowe postępowanie.

W dniu 5 czerwca 2023 r. do Dyrektora wpłynęło zawiadomienie dotyczące wniosku J.R. w sprawie zmian terenowych skutkujących zalewaniem posesji na ul. Z. podczas wezbrań potoku O. oraz G. oraz przekazujące jej prowadzenie Dyrektorowi. Wraz z aktami sprawy Wójt przekazał opinię hydrologiczną opracowaną przez M.K. w marcu 2023 r.

Wójt Gminy O. przekazując wniosek odniósł się do prywatnej ekspertyzy opracowanej na swoje zlecenie przez M.K. w marcu 2023 r. Autor ww. dokumentacji w końcowych wnioskach stwierdził, iż "/.../ wykonanie stawu P. nastąpiło w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie innych przepisów ustawy Prawo wodne, a jego potencjalny negatywny wpływ powinien być przedmiotem analizy następców prawnych Organów wydających w/w pozwolenia wodnoprawne. Analiza wpływu funkcjonowania urządzenia wodnego (jazu piętrzącego na potoku G.) na tereny przyległe wykracza poza kompetencje nadane Wójtowi Gminy w ramach art. 29 Prawa wodnego".

Wójt nie poinformował Dyrektora o zleceniu sporządzenia opinii, nie poinformował o zakresie zlecenia, nie poinformował o materiałach i dokumentach przedstawionych M.K. do sporządzenia opinii — w ogóle pominął Dyrektora w procedurze sporządzania opinii. Dyrektor podkreślił, że M.K. nie posiada uprawnień do decydowania o podmiocie, który ma prowadzić postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Podkreślone zostało, iż Dyrektor przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. na piętrzenie wody w km 0+196 potoku G. do rzędnej 260,20 m n.p.m. za pomocą zastawki oraz poboru wody z potoku G. dla zasilania stawu "P." w O. ku udzielonego B. i S.M., decyzją Starosty O. z dnia 5 września 2011 r., znak: WOŚ.6341.55.2011, które zakończyło się umorzeniem ww. postępowania. Na skutek odwołania J.R. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 20 października 2021 r., uchylił ww. decyzję i orzekł co do istoty: "nie cofam ww. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego B. i S.M., decyzją Starosty O. z dnia 5 września 2011 r., znak: WOŚ.6341.55.2011". Na powyższą decyzję skargę złożył J.R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1371/21 oddalił skargę.

W dniu 17 sierpnia 2023 r. do Zarządu Zlewni wpłynęło pismo J.R., M.Z., K.P., R.M., J.K. Osoby te podważyły zapisy opinii hydrologicznej opracowanej przez M.K w marcu 2023 r. W ich ocenie opinia powyższa została opracowana w celu umorzenia postępowania prowadzonego przez Wójta w sprawie zmiany stosunków wodnych na skutek złożonego wniosku przez J.R. w dniu 22 marca 2016 r. Jednocześnie zażądali wydania decyzji nakazowej przywrócenia stanu poprzedniego zgodnie z art. 29 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. w oparciu o ekspertyzę biegłej B. z 2018 r.

W ocenie Dyrektora w zaistniałym stanie faktycznym - wobec naruszenia stosunków wodnych - winien mieć zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), który dotyczy sytuacji, w której zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W myśl przywołanego przepisu, w takim stanie rzeczy, organem właściwym do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest Wójt.

W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o oddalenie wniosku jako przedwczesnego względnie jako bezpodstawnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co należy do organów administracji i brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Wnioskujący nie rozpoznał stanu sprawy, ani nie zapoznał się z aktami sprawy. I tak w pierwszej kolejności winien ustalić sam czy jest właściwy w ramach struktury organizacyjnej Wód Polskich. Przedmiotem sporu jest budowa urządzeń wodnych, stawu rybnego, zalewu wodnego w sąsiedztwie cieków naturalnych tj. śródlądowych wód płynących, tj. stawu P. oraz zalewu przy R. Na oba obiekty zostały wydane pozwolenia wodnoprawne.

Wnioskujący zatem winien rozważyć czy wskazana podstawa prawna przekazania mu sprawy tj. poprzedni art 186 par. 3 prawa wodnego (w nowym prawie art. 469 par. 3) dotyczy jego, czy też właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami, kwestia odszkodowania jest rozpatrywana przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. O właściwości w tej sprawie mówi art. 397 Prawa Wodnego. W art. 397 ust. 3 pkt. 1 lit. d jest mowa o takich pozwoleniach, które odpowiadają przedmiotowym zbiornikom. Tyle, że organem właściwym nie jest wnioskujący ale dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Oznaczałoby to, że wnioskujący zanim wystąpił z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu winien przeprowadzić analizę czy nie istnieje inny niż Wójt organ właściwy w tamach swojej struktury.

W ocenie zatem Wójta wdanie się w spór kompetencyjny bez ustalenia stanu faktycznego i istoty sporu czyli przyczyn zalewania terenu stron było przedwczesne. Taki wniosek zatem winien zostać oddalony.

Warto jednak odnieść się stricte merytorycznie do przyczyn przekazania sprawy do wnioskującego. Pierwotne postępowanie na wniosek strony było prowadzone w trybie art. 29 ustawy Prawo Wodne z dnia 18 lipca 2001 r. z uwagi na termin złożenia wniosku wszczynającego postępowanie. W toku tego postępowania (patrząc się na całość) łącznie wydano 4 opinie biegłych. Realnie jednak tylko dwie zawierały prognozę oraz projekcje rozmieszczenia (wypływu, kierunku wypływu i rozlewania się) wód na nieruchomościach wnioskodawców oraz wskazane jako objęte działaniem zmieniającym stan wód — z uwzględnieniem zmian oraz bez uwzględnienia zmian jakie na tych nieruchomościach zaszły w czasie. Wszelkie zmiany w skutek działań właścicieli na nieruchomościach analizowanych w toku postępowania tj. staw P.i zalew R. (z parkingiem) zostały dokonane na skutek ważnych, ostatecznych, prawomocnych i nie zakwestionowanych (mimo prób) pozwoleń wodnoprawnych.

Opinie biegłych w tym ostatnia wykluczyły, aby te wszystkie zmiany, zatem budowa stawu P. oraz R. (zalew, parking), zmieniły sposób rozlewania się wód istniejących, w tym opadowych. Kierunki wód opadowych (wezbraniowych) pozostają niezmienne tj. zajmują te same obszary co wcześniej i to niezależnie od czasu analizy tj. przed budowami jak i po realizacji budów. Ponadto opinie nie wykazały aby budowle powodowały piętrzenie się wód rozlewających się. Wreszcie należy podkreślić, że art. 29 cyt. ustawy ma znaczenie i zastosowanie dla normalnej działalności człowieka.

Wójt musiał rozważyć, czy wydane dla potrzeb zdarzeń budowlanych pozwolenia wodnoprawne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ ma obowiązek zgromadzić cały materiał w sprawie i go wszechstronnie rozpatrzyć (art. 75, 77 i 80 k.p.a.). Nie może pominąć zatem faktu, że w tym konkretnym przypadku oba zdarzenia budowalne to urządzenia wodne w rozumieniu art. 16 pkt. 65 lit. b Prawa Wodnego (poprzednio art. 9 pkt. 19 lit. b), których rodzaj wprost winien być w zainteresowaniu postępowania z art. 29 ówczesnego prawa wodnego. Budowle te to staw i zbiornik wodny gromadzące znaczne ilości wody, które z tej tylko przyczyny są potencjalnym zagrożeniem dla gruntów sąsiednich. Organ zatem ma obowiązek po wszczęciu wnioskowym postępowania ustalić nie tyle legalność (nie leży to w jego kompetencji, a jest domniemanie prawne legalności, które wiąże organ na skutek statusu ostateczności decyzji), co wpływ postępowania wodnoprawnego na przesłania z art. 29 prawa wodnego, o których mowa wyżej. Może tego dokonać na dwa sposoby: uznać to jako zagadnienie wstępne stosownie do art. 97 par. 1 pkt. 4 i art. 100 k.p.a. i w tym celu zwrócić się do organu właściwego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego o analizę skutków zdarzeń objętych pozwoleniem na wystąpienie szkody w rozumieniu art. 29 cyt. ustawy i zawiesić na ten czas postępowanie. To rozwiązanie jest jednak obarczone podstawową wadą, a wynikającą z przesłanek art. 29 prawa wodnego. Jak, bowiem wskazano, przesłanką tego postępowania jest bezpośredniość związku zdarzenia i szkody. Skoro mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym to wykluczamy bezpośredniość, bo organ uznaje istnienie innej dodatkowej przesłania czy czynnika, który mógłby ważyć.

Jak wskazano pozwolenia wodnoprawne są ostateczne, wykonalne i niewzruszalne zatem Wójt był i jest nimi związany i nie ma kompetencji do ich kwestionowania. Jak wskazał wnioskujący takie możliwości miała strona. Efektem tych działań było wszczęcie i przeprowadzenie całej procedury wzruszeniowej administracyjnej oraz kontroli. Skutkiem tego było potwierdzenie legalności pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest jednak prawdą jak sugeruje to wnioskujący, aby kwestie z art. 186 par. 3 ówczesnego prawa wodnego lub z art. 469 ust. 3 obecnego Prawa Wodnego były przedmiotem analizy w toku tych postępowań.

W tym stanie rzeczy należy uznać wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako niezasadny, o ile w ogóle dopuszczalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Dyrektorem a Wójtem, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek z 22 marca 2016 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego opartego o art. 29 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. dotyczący zmiany stosunków wodnych na gruncie powinien być rozpatrywany przez Wójta, czy w istocie stanowi on wniosek o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej przez podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego pozwolenia (art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r.).

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który w sposób jednoznaczny wniósł o wydanie rozstrzygnięcia opartego o art. 29 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r.. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).

Jeżeli Wójt nie znajduje podstaw do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie i ewentualnie pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wniosek o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania inicjuje zupełnie inne postępowanie, w którym może zapaść odmienne rozstrzygnięcie (ustalenie odszkodowania) niż rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wójt nie jest uprawniony do swobodnego modyfikowania żądania zawartego we wniosku o wydanie decyzji.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy O. jako organ właściwy w sprawie.