Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 21/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 i art. 120, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1, ust. 3 i ust. 5-7, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi J. H., M. H., A. D., M. D., A. C., R. C., K. F., M. D., A. P., P. P., P. Z., P. U., E. A. i M. A. na decyzję Wojewody z dnia 09 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 26 lipca 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 lutego 2022 r., działając w imieniu własnym oraz w imieniu J. H., M. H., A. D., M. D., A. C., R. C., K. F., A. P., P. P., P. Z., P. U., E. A. i M. A. (dalej również jako: "wnioskodawcy", "strona", "skarżący") M. D. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – w skrócie: "u.g.n."), zobowiązującej R. H., K. H. i R. H. do udostępnienia, na okres 2 dni przypadających w ciągu 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], celem wykonania na tej nieruchomości budowy sieci wodociągowej, zgodnie z załączoną do wniosku ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci wodociągowej [...], na terenie działek nr [...], [...] i [...], obręb S..

W treści wniosku wskazano, iż wnioskodawcy są właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w S.. W związku z tym, że działki te nie posiadają dostępu do wody, wnioskodawcy zamierzają wybudować sieć wodociągową, która ma zostać zlokalizowana na działkach nr [...], [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną dojazdową do działek wnioskodawców, działka nr [...] stanowi drogę gminną, natomiast działka nr [...] jest własnością R. H., K. H. i R. H.. Przyłącze ma mieć miejsce ok. 2 m od granicy działki nr [...] i nie spowoduje żadnych uszkodzeń infrastruktury czy terenów zielonych. Z dokumentacji załączonej do niniejszego wniosku wynika, że pomiędzy wnioskodawcami a właścicielami działki nr [...] miały miejsce rokowania polegające na przesłaniu właścicielom działki informacji dotyczących inwestycji, na co nie uzyskano odpowiedzi, na udaniu się do miejsca zamieszkania właścicieli owej działki, jednak do żadnego spotkania nie doszło oraz na wystosowaniu prośby do właścicieli działki o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości, na którą również nie uzyskano odpowiedzi.

Uzupełniając wniosek pismem z dnia 31 marca 2022 r., pełnomocnik wnioskodawców doprecyzowała, że wnosi o wydanie decyzji ograniczającej na czas nieokreślony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Powierzchnia strefy montażowej ma wynosić 16 m2 (kwadrat o bokach długości 4 m) i została nakreślona na załączonej do pisma mapie. Na działce nr [...] planowana jest instalacja rury wodociągowej o długości 2,20 m, a w sumie planowana sieć wodociągowa ma mieć długość 450 m.

Starosta P. decyzją z 26 lipca 2022 r., znak: [...], w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w gminie [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], ark. mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że istotne znaczenie ma to, czy owe "ciągi, przewody i urządzenia", o których mowa w art. 124 u.g.n., będą miały publiczny charakter w ujęciu funkcjonalnym, postrzeganym przez pryzmat ich dostępności i celu funkcjonowania. Należało rozważyć, czy opisana inwestycja realizuje cel publiczny czy jedynie prywatny cel wnioskodawców. Organ uznał, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., na co wskazuje zamiar wybudowania przez wnioskodawców domów jednorodzinnych, co z kolei świadczy o tym, że "sieć" nie będzie służyć nieokreślonej liczbie odbiorców, a jedynie każdoczesnym właścicielom działek budowlanych położonych przy działce nr [...]. Wskazano również, że nie każda ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., na co wskazuje użyty w przepisie zwrot "może ograniczyć". Nadto organ podkreślił, że sporne interesy właścicieli nieruchomości powinny być rozwiązywane w drodze cywilnoprawnej, chociażby poprzez instytucję służebności przesyłu.

W odwołaniu z 10 sierpnia 2022 r. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy co do jej istoty albo o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z 9 listopada 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 6 pkt 3, art. 112 ust. 3, art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Organ wskazał, że wymóg z art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. poprzedzenie wniosku przeprowadzeniem rokowań i dołączeniem do wniosku dokumentów to potwierdzających, został spełniony. Zauważono również, że w obrocie prawnym jest wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 23 grudnia 2021 r. decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci wodociągowej [...] na terenie działek nr [...], [...] i [...], obręb S.. Wskazano, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. zwrot "może ograniczyć" przyznaje organowi pewien zakres swobody w kształtowaniu sytuacji prawnej właściciela nieruchomości i wymaga wyważenia interesów stron postępowania. W niniejszej sprawie zostały wzięte pod uwagę wątpliwości organu co do legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nadto charakter samej inwestycji.

Wskazano, że niezależnie od ustaleń dokonanych przez organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zdaniem organu inwestycja nie realizuje celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi o urządzeniach, które mają charakter publiczny. Wodociąg, który chcą wybudować wnioskodawcy nie spełnia cechy urządzenia publicznego, bowiem beneficjentami budowy do momentu przeniesienia jego własności na rzecz przedsiębiorstwa komunalnego będą wyłącznie właściciele tych działek (ewentualnie ich następcy prawni). Nadto, wodociąg będzie zbudowany z inicjatywy wnioskodawców, a nie podmiotu publicznego (organu), na którym spoczywa obowiązek zaopatrzenia ludności w wodę, co tym bardziej podkreśla prywatny charakter tych urządzeń i prywatny charakter całej inwestycji.

Stwierdzono, że nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń tego typu służy celom publicznym. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego.

Ponadto zauważono, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 537) stanowi, iż "zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy". W związku z czym, cele publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.g.n. są tylko wtedy celami publicznymi, jeżeli realizuje je odpowiedni organ administracji publicznej - w tym przypadku gmina. Zadania, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.g.n. są typowymi zadaniami własnymi gminy, zatem w przypadku ich realizacji przez inny podmiot, nie należy uznawać, że spełniają one cel publiczny.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze z 15 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Wojewody do wydania w określonym terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekając co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku skarżących. Strona wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 2 oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. - poprzez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że rozbudowa sieci wodociągowej stanowi zaspokojenie interesu prywatnego i nie stanowi realizacji celu publicznego oraz działania o charakterze lokalnym, podczas gdy przepisy te nie uzależniają istnienia celu publicznego od ilości odbiorców danego przedsięwzięcia oraz statusu podmiotu realizującego przedsięwzięcie, a prawidłowa wykładnia tych przepisów po pierwsze nakazuje przyjąć, że planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego, po drugie nie jest istotny status podmiotu podejmującego te działania, a po trzecie nakazuje uwzględniać przy dokonywaniu oceny, czy dana inwestycja ma charakter publiczny oraz jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Przedmiot inwestycji oraz rzeczywisty charakter i rozmiar tej inwestycji w niniejszej sprawie nakazują przyjąć, że budowa projektowanej sieci wodociągowej w gruncie rzeczy będzie miała znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokoi jej potrzeby jako całości, albowiem nie można wykluczyć, że budowa sieci wodociągowej tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia ilości działek, które mają być przez taką sieć obsługiwane;

2) naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa przez inwestorów prywatnych sieci wodociągowej, która stanie się własnością Zakładu Usług Komunalnych [...] sp. z o.o. nie stanowi celu publicznego, albowiem nie mieści się w katalogu wymienionym w tym przepisie, podczas gdy z jego treści wynika, że celem publicznym jest m.in. budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, do których niewątpliwie zalicza się woda, a zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego;

3) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że budowa sieci wodociągowej przez inwestorów prywatnych ze środków prywatnych w okolicznościach, w których w momencie podłączenia jej do sieci gminnej na podstawie umowy zawartej przez skarżących z Zakładem Usług Komunalnych [...] sp. z o.o. stanie się własnością tego zakładu, nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), podczas gdy zapewnienie funkcjonowania sieci wodociągowej i możliwości podłączenia do niej właścicieli nieruchomości stanowi zaspokojenie potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową, a zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ma znaczenia status podmiotu podejmującego te działania oraz źródło ich finansowania;

4) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – w skrócie: "k.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego i przez to nierozważenie całości istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności treści umowy zawartej przez skarżących z Zakładem Usług Komunalnych [...] sp. z o.o., co spowodowało, że organ błędnie ustalił, iż przedsięwzięcie budowy sieci wodociągowej nie jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy skutkiem działań skarżących ma być rozszerzenie zasięgu wodociągowej sieci gminnej i zaopatrzenie w wodę minimum 10 działek na terenie gminy [...]

W argumentacji skargi skarżący podnieśli, że zostały spełnione wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazano, że skarżący zamierzają wybudować sieć wodociągową, która zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Organ odwoławczy natomiast potwierdził, że właściciele działki [...], w której biegnie gminna sieć wodociągowa, do której skarżący planują przyłączyć wybudowaną przez siebie sieć, nie wyrazili zgody na jej udostępnienie w tym celu. Zauważono, że ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. może dotyczyć wyłącznie realizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że cele publiczne są celami publicznymi, wyłącznie gdy są realizowane przez podmioty publiczne, a urządzenia mają charakter publiczny, wobec czego planowane przedsięwzięcie nie dotyczy inwestycji celu publicznego. Wskazano na sprzeczność tego stanowiska z treścią przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 2 ust. 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 u.g.n., oraz z poglądami zawartymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z przywołanymi przepisami, aby uznać przedsięwzięcie za inwestycję celu publicznego konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: działanie musi mieć znaczenie lokalne (1) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (2). Natomiast nie ma znaczenia status podmiotu podejmującego te działania oraz źródło ich finansowania. Skoro zatem cele publiczne mogą być także realizowane przez podmioty prywatne, np. osoby fizyczne, to siłą rzeczy urządzenia powstałe w ramach realizacji tych celów nie muszą mieć wyłącznie charakteru publicznego, aby można było mieć do czynienia z realizacją celów publicznych.

Podkreślono jednak, że istotą postępowania jest umożliwienie skarżącym przyłączenia budowanej sieci wodociągowej do gminnej sieci wodociągowej biegnącej przez działkę [...], a zgodnie z treścią umowy zawartej przez skarżących z Zakładem Usług Komunalnych [...] sp. z o.o., z momentem podłączenia się do gminnej sieci wodociągowej własność przyłączanej sieci zostaje przeniesiona na ten zakład komunalny. Wobec czego ograniczenie sposobu korzystanie z nieruchomości nr [...] polegające na umożliwieniu przyłączenia wodociągu do publicznej sieci wodociągowej spowoduje, że budowana sieć wodociągowa stanie się w istocie siecią publiczną, a więc urządzenia będą miały charakter publiczny.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 6 pkt. 2 u.g.n. jednym z celów publicznych jest m.in. budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, do których niewątpliwie zalicza się woda. W związku z tym, że sieć wodociągowa to przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda, to nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie w postaci budowy sieci wodociągowej stanowi jeden z celów publicznych wymienionych w katalogu art. 6 u.g.n.

Zdaniem skarżących ograniczenie sposobu korzystania z działki [...] może wyłącznie spowodować to, że planowana sieć wodociągowa stanie się siecią publiczną, a więc de facto nastąpi rozbudowanie gminnej sieci wodociągowej, która będzie zaopatrywać w wodę nie tylko nieruchomości skarżących, ale także pozostałe nieruchomości przylegające do sieci. Powołując się na orzecznictwo zauważono, że dostarczanie wody jest jednym z fundamentalnych wymogów cywilizacyjnych i podstawowych zadań gminy. Bezzasadne jest twierdzenie, że rozbudowa nitki miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej mająca na celu doprowadzenie wody choćby do jednego budynku nie jest inwestycją publiczną. Wobec powyższego wskazano, że nawet przyjmując, że projektowana sieć wodociągowa zapewni przesyłanie wody do zaledwie 8 działek, to i tak należałoby uznać publiczny charakter tej inwestycji. Wskazano, że sieć wodociągowa pozwoli na podłączenie do sieci także innym odbiorcom, więc lokalne działanie inwestycji wydaje się być oczywiste.

Stwierdzono również, że skoro planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy wody, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, oraz że jest realizowana ze środków właścicieli nieruchomości leżących na terenie gminy, a nie środków publicznych, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia skarżący rozwinęli argumentację odnośnie zarzutów procesowych, podkreślając niedokonanie przez organ analizy umowy zawartej przez skarżących z Zakładem Komunalnym [...] sp. z o.o., co skutkowało błędnym przyjęciem, że beneficjentami budowy będą właściciele działek, czyli skarżący. Wskazano, że z umowy tej jednoznacznie wynika, że skarżący są zobowiązani przenieść własność sieci wodociągowej na rzecz spółki komunalnej, a co za tym idzie, ostatecznym beneficjentem inwestycji będzie ta spółka.

W odpowiedzi na skargę z 9 stycznia 2023 r. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że przedmiotowa inwestycja będzie miała znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokoi jej potrzeby jako całości. Organ administracji jest zobowiązany do oceny stanu teraźniejszego, a na dzień dzisiejszy inwestycja służyłaby wyłącznie właścicielom działek, którzy wnioskowali o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Zdaniem organu, przy ocenie niniejszej sprawy kwestią drugorzędną jest zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy skarżącymi a Zakładem Komunalnym [...] sp. z o.o. i sama treść tej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a")

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy zasadnie odmówiły skarżącym ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości uznając, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie znajdzie zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem organu I instancji w sprawie należało rozważyć, czy opisana we wniosku inwestycja realizuje cel publiczny, czy jedynie prywatny cel wnioskodawców. Organ uznał, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., na co wskazuje zamiar wybudowania przez wnioskodawców domów jednorodzinnych, co z kolei świadczy o tym, że "sieć" nie będzie służyć nieokreślonej liczbie odbiorców, a jedynie każdoczesnym właścicielom działek budowlanych położonych przy działce nr [...]. Organ odwoławczy także stwierdził, że wodociąg, który chcą wybudować wnioskodawcy nie spełnia cechy urządzenia publicznego, bowiem beneficjentami budowy do momentu przeniesienia jego własności na rzecz przedsiębiorstwa komunalnego będą wyłącznie właściciele tych działek (ewentualnie ich następcy prawni). Organ II instancji podkreślił, że wodociąg będzie zbudowany z inicjatywy wnioskodawców, a nie podmiotu publicznego (organu), na którym spoczywa obowiązek zaopatrzenia ludności w wodę, co tym bardziej podkreśla prywatny charakter tych urządzeń i prywatny charakter całej inwestycji.

Według przeciwnego stanowiska skarżących, jednym z celów publicznych jest m.in. budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, do których niewątpliwie zalicza się woda. W związku z tym, że sieć wodociągowa to przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda, to nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie w postaci budowy sieci wodociągowej stanowi jeden z celów publicznych wymienionych w katalogu art. 6 u.g.n.

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: baza CBOSA

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do spornej kwestii podstaw zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n., rozważanego tu w kontekście art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych budów lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie na podstawie tego przepisu odnoszącego się do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Zezwolenie może dotyczyć również rozbudowy, jeśli obejmuje ona np. budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń. Można również uznać, że dotyczy ich przebudowy, ale w takim zakresie, w jakim przekracza ona zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Konserwacja urządzeń przesyłowych i ich remont uregulowana jest odrębnie w art. 124b u.g.n. (wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., I OSK 2637/20; i powołane tam orzecznictwo).

Zdaniem Sądu, zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie

art. 124 ust. 1 u.g.n. jest równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) zasadny jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej. Wynika to także z treści art. 124 ust. 5-7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1404/20). Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, to można zasadnie przyjąć, że przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej.

Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w przepisach u.p.z.p. jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W przepisie tym do celów publicznych zaliczono m.in. budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3).

Sporna kwestia, czy tego rodzaju inwestycja, jak opisana we wniosku, stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), rozważana na tle podobnych okoliczności faktycznych, była już przedmiotem oceny prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kontekście rozbudowy sieci - kanalizacji sanitarnej NSA zwrócił uwagę, że tego rodzaju rozbudowa umożliwia sukcesywne podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców, co stanowi realizację obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona. Zdaniem NSA sieć kanalizacji sanitarnej nie musi być bowiem realizowana w ramach jednego zadania inwestycyjnego. NSA podkreślił, że istotne znaczenie ma to, że zapewnienie funkcjonowania sieci kanalizacyjnej i możliwości podłączenia do niej właścicieli nieruchomości stanowi zaspokojenie potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił sprawy kanalizacji. Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

W konkluzji NSA uznał, że realizowanie (rozbudowa) sieci kanalizacji sanitarnej nawet na krótkim odcinku, zawsze jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że odprowadzanie ścieków należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu rozszerzenie zasięgu istniejącej sieci kanalizacyjnej, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1020/21).

Ponadto w najnowszym orzecznictwie także stwierdza się, że charakter planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej służy realizacji celu publicznego niezależnie od rozmiarów planowanej inwestycji oraz liczby przyszłych jej beneficjentów, jak i źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p. ani u.g.n. nie uzależnia statusu inwestycji jako inwestycji celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji. Podkreśla się, że publiczny charakter inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej wynika z samej jej celu, którym jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę, co znajduje swoje potwierdzenie w regulacjach ustrojowych. Zaopatrzenie w wodę stanowi bowiem jedno z podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zatem, cel planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczy o jej lokalnym charakterze (wyrok NSA z 13 grudnia 2022 , II OSK 2197/21 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo).

Podzielając powyższe stanowisko, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę uznał, że argumentacja skarżących dotycząca publicznego charakteru planowanej inwestycji zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić tu należy, że co do takiego charakteru planowanej inwestycji nie miał wątpliwości Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając powołaną wyżej decyzję z 23 grudnia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Sąd zwraca uwagę, co także podkreślają skarżący, że zawarli oni w dniu 28 lipca 2021 r. z Zakładem Komunalnym [...] Sp. z o.o. umowę przedwstępną w sprawie budowy sieci wodociągowej i odpłatnego przekazania na rzecz Zakładu (k. 7 akt II inst.). W § 8 tej umowy Zakład wskazuje na leżący po jego stronie obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, po spełnieniu warunków przyłączenia.

W konkluzji tej części rozważań Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., co z kolei skutkowało bezzasadną odmową zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W kontekście stanowiska organu II instancji Sąd zwraca uwagę, że spełniony w sprawie został warunek przeprowadzenia rokowań.

W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Wykładając zatem treść art. 124 ust. 3 u.g.n. należy przyjmować, że strony, zmierzające do załatwienia sprawy, w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownej propozycji (np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 13/20).

W kwestii rokowań skarżący wypowiedzieli się we wniosku z 7 lutego 2022 r. (k. 27 akt I inst.) wskazując m.in., że podjęli rokowania i zwrócili się do współwłaścicieli o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac, zarówno osobiście jak i pisemnie. Jeden z wnioskodawców – P. P. rozmawiał z R. H., któremu następnie przesłano w dniu 9 listopada 2021 r. drogą elektroniczną (na adres wskazany przez R.H. ) szczegółowe informacje dotyczące inwestycji. Na tę wiadomość nie uzyskano odpowiedzi, mimo przesłania ponownej wiadomości elektronicznej w dniu 19 listopada 2021r. (wydruk korespondencji elektronicznej załączono do wniosku).

Ponadto w listopadzie 2021 r. pełnomocnik skarżących oraz wnioskodawca P. U. udali się do miejsc zamieszkania właścicieli działki nr [...], ale żaden z nich nie spotkał się i podjął rozmów z wnioskodawcami (załączone do wniosku oświadczenia). W dniu 22 grudnia 2021 r. wnioskodawca P. U. wysłał do każdego ze współwłaścicieli pismo, w którym wskazał na potrzebę uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości i poprosił o kontakt, podając swój adres zamieszkania, numeru telefonu i adres poczty elektronicznej. Pomimo doręczenia ww. pism w grudniu 2021 r., współwłaściciele nie udzielili odpowiedzi (kopie pism załączono do wniosku).

W świetle powyższego warunek przeprowadzenia rokowań uznać należy za spełniony, a dla oceny tej okoliczności, nie mogą mieć już istotnego znaczenia, wskazane przez organy późniejsze zainteresowanie postępowaniem administracyjnym przez R. H. i podjęta przez niego próba kontaktu z pełnomocnikiem wnioskodawców w sprawie zapłaty odszkodowania (s. 5 dec. I inst.). Bezsporny fakt, że wnioskodawcy ostatecznie nie wyrazili zgody na zapłatę odszkodowania w proponowanej przez współwłaścicieli wysokości, co nastąpiło już w toku postępowania administracyjnego, niewątpliwie świadczy o tym, że nie doszło do uzgodnienia w przedmiocie zasad i warunków udostępnienia nieruchomości wnioskodawcom w celu wykonania planowanych prac (robót), co z kolei wskazuje na zasadność wszczęcia w tej sprawie postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze, że uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego, to zasadnie podnosi się również w skardze naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu sprawa nie należy do zawiłych i nie wymaga prowadzenia obszernego postępowania dowodowego. Z tych względów organ I instancji winien załatwić sprawę w ustawowym miesięcznym terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak punkcie I sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).