Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 674/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ustawy o finansach publicznych
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 674/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] Marszałek Województwa K.-P. w T., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] P. sp. z o. o. w [...], (poprzednio występująca pod marką S. M. P. sp. z o. o. w [...], o umorzenie opłat rocznych w kwocie [...]zł wraz z odsetkami za rok 2011, przysługujących Województwu [...] - P. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, ustalonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], odmówił umorzenia tych opłat w ramach pomocy de minimis.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Marszałka i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W wyniku wniesienia przez [...] P. sp. z o. o. w [...] skargi na decyzję SKO w T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt lI SA/Bd 1497/16 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w T. z dnia [...] września 2016 r., nr [...].

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] września 2018r. sygn. akt I GSK 2572/18 skargę oddalił.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Nr [...], SKO uchyliło decyzję Marszałka Województwa K.-P. z 26. 07. 2016r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Marszałka Województwa K. - P. odmówiono umorzenia [...] P. sp. z o. o. w [...] opłat rocznych za 2011 r. w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami, należnych na rzecz budżetu Województwa K.-P. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, ustalonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] lipca 2006 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. [...] P. sp. z o.o. w [...], złożyła wniosek do organu o umorzenie opłat rocznych za 2011 r. w wysokości [...] zł. Spółka wyjaśniła wątpliwości co do firmy wnioskodawcy i wskazała, że dotychczasowa firma S. M. P. sp. z o.o. w [...] uległa zmianie na [...] P. S.. z o.o. w [...], przywołując przy tym akt notarialny z dnia [...] grudnia 2014 r., Rep. A nr [...] z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki.

Mając na uwadze wskazania oraz ocenę prawną, zawarte w uzasadnieniach powołanych wyroków: WSA w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1497/16 oraz wyroku NSA z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2572/18, organ podkreślił, że dopiero prawidłowe ustalenie charakteru prawnego opłat rocznych za rok 2011 pozwoli wypowiedzieć się w zakresie istnienia podstaw prawnych ich umorzenia. Jak wskazał NSA, na żadnym etapie postępowania o umorzenie opłat, strona skarżąca nie otrzymała informacji o argumentach pozwalających uznać te należności za mające publicznoprawny charakter. Zdaniem NSA, organy administracji w uzasadnieniach decyzji, nie przedstawiły argumentacji co do charakteru spornej opłaty i adekwatnego do tego, możliwego trybu jej umorzenia, a ponadto nie wskazano przyczyn dla których uznano sporną opłatę za mającą charakter publicznoprawny. Ponadto, zdaniem NSA, należy dokonać analizy wpływu nowelizacji przepisów na charakter prawny opłaty rocznej, której obowiązek uiszczenia zmaterializował się przed wejściem jej w życie. Należy również w uznaniu NSA, uzasadnić kwestię stosowania art. 22 ust. 3 u.o.g.r., ponieważ zobowiązana Spółka stoi na stanowisku, że wprowadzenie spornego przepisu nie zmieniło charakteru prawnego opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej przed datą wprowadzenia tego przepisu, co jej zdaniem oznacza, że wniosek o udzielenie ulgi powinien być rozpatrzony na podstawie art. 55-58 w zw. z art. 59 ust.4 oraz 59 ust. 1-3 u.f.p. NSA wskazało ponadto, że rozważenia wymaga zagadnienie intertemporalności w aspekcie podnoszonego przez Stronę czasowego zakresu działania nowej regulacji prawnej. Zdaniem NSA, ocena charakteru prawnego opłaty rocznej i dopuszczalności jej umorzenia wymaga uwzględnienia zarówno zmian ustawowych i systemowych, nie tylko przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także regulacji dotyczących zmiany systemu podatkowego oraz finansów publicznych. Dopiero pogłębiona analiza oraz wykładnia, nie tylko językowa, ale funkcjonalna i celowościowa właściwych przepisów, pozwoli na ocenę: w pierwszej kolejności charakteru opłaty rocznej, zarówno w dacie wydania stosownej decyzji w tym zakresie, stanowiącej źródło powstania publicznoprawnego obowiązku obliczenia i uiszczania opłat rocznych przez określony czas, co do których w ustawie uregulowano możliwy cel ich wykorzystania, po wtóre, nawet wobec przyjęcia jak wywodzi Spółka, że przedmiotowa opłata w stanie prawnym w 2006 r. miała charakter należności cywilnoprawnej a nie publicznoprawnej, wobec uregulowania sposobu powstawania obowiązku uiszczania opłaty rocznej odrębnie za każdy rok, konieczne jest rozważenie, jaki wpływ na określenie charakteru przedmiotowej opłaty rocznej miały jednoznaczne i zasadnicze zmiany systemowe wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające u.f.p.

Okolicznością bezsporną jest, że w dniu [...] września 2006 r. Spółka S. M. P. sp. z o. o. w [...], (obecnie [...] P. sp. z o. o. w [...], zawarła z Ministrem Gospodarki Rzeczypospolitej [...], P. Specjalną Strefą Ekonomiczną, Województwem K.-P. oraz Gminą Ł. Porozumienie (zwane dalej Porozumieniem), dotyczące realizacji przez Spółkę [...] na terenie Gminy Ł. w obrębie P. Specjalnej Strefy Ekonomicznej inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji zakładów produkcyjnych z odpowiednimi obiektami, w których mają być produkowane moduły LCD. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działce położonej w obrębie [...]. Na podstawie Porozumienia, Spółka [...] zobowiązała się do dokonania nakładów inwestycyjnych w związku z inwestycją w wysokości co najmniej [...] Euro oraz do tego, iż zatrudni co najmniej 2.700 pracowników (ust. 2 Porozumienia). Zgodnie także z ust. 3.1.1 Porozumienia, Strony [...] zobowiązały się do podjęcia wszelkich starań, znajdujących się w ich zakresie i w granicach obowiązujących przepisów prawnych do tego, by pomóc współpracować i zapewnić wsparcie w celu realizowania, zakończenia oraz eksploatowania inwestycji, w tym między innymi poprzez niezwłoczne wykonanie swoich zobowiązań w sposób oraz w terminach wskazanych w tym Porozumieniu.

Jak podkreślił organ, zarówno Województwo K.-P. jak i Gmina Ł. zgodziły się spowodować, ale na warunkach zgodnych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa polskiego, aby w stosunku do [...] nie zostały wymierzone opłaty adiacenckie oraz opłaty za wyłączenie działek z produkcji rolnej, o czym stanowi ust. 4.4. Porozumienia. W ocenie jednak organu, przedmiotowe Porozumienie ma również charakter intencyjny, wyrażający m.in. wolę [...] Województwa K.-P. do współdziałania na rzecz podjętej przez Spółkę [...] inwestycji, jednak deklarowana publiczna pomoc finansowa jaka ma być udzielona z tytułu należnych na rzecz budżetu Województwa opłat rolnych musi być udzielona w zakresie i w zgodzie z istniejącym i obowiązującym w danym czasie prawem polskim. Biorąc pod uwagę charakter dokumentu jakim jest Porozumienie, organ podkreślił, że nie może ono stanowić samoistnej materialnoprawnej podstawy do umarzania opłat rocznych należnych od zobowiązanej Spółki za rok 2011. W załączniku do Porozumienia zostało wskazane, (przy uwzględnieniu obowiązujących na tamten czas wskaźników intensywności inwestycyjnej pomocy publicznej dla województwa kujawsko-pomorskiego), iż całkowita pomoc publiczna dla Spółki [...], związana ze zwolnieniem z opłaty odrolnieniowej powinna wynieść [...] zł. Jak wskazał organ, w dniu zawarcia Porozumienia, województwo posiadało narzędzia prawne w postaci obowiązującego wówczas artykułu 31 ust.3 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., poz. 1266), na podstawie którego Sejmik Województwa K.-P. wydał w dniu [...] marca 2006 r. uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P.. Przedmiotowa uchwała w dniu zawarcia Porozumienia, t.j. [...] września 2006 r., stanowiła podstawę prawną w zakresie zastosowania wobec zobowiązanej Spółki tzw. pomocy ad hoc, która stanowiła część pakietu środków pomocy, udzielonych nie na podstawie istniejących programów pomocy. Dlatego pomoc Województwa wobec zobowiązanej Spółki polegająca na zastosowaniu ulgi w postaci umorzenia należnych na rzecz budżetu województwa opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej stanowić miała pomoc ad hoc.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych została jednak zmieniona przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241)., mocą której, na podstawie jej art. 23 pkt 8 uchylono art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący uprzednio podstawę prawną dla wydawania przez Sejmik Województwa K.-P. uchwał w sprawie zasad umarzania należności m.in. z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Zdaniem organu, organy województwa, zawierając przedmiotowe Porozumienie w dniu [...] września 2006 r. nie były w stanie przewidzieć, że zmiany przepisów prawa odnoszące się do problematyki stosowania ulg w płatnościach opłat rocznych będą tak gruntowne, że pozbawią [...] Województwa możliwości udzielenia zobowiązanej Spółce pomocy zadeklarowanej zapisami tego Porozumienia. Organ podkreślił, że pomimo dokonanych zmian w prawodawstwie krajowym, które mogło mieć wpływ na ustalone warunki Porozumienia, jego strony nie wprowadziły na tę okoliczność żadnych zmian do pierwotnej wersji tego dokumentu, aby uaktualnić zapisy w zakresie możliwości wywiązania się z wcześniej podjętych zobowiązań zwłaszcza, że wszelka pomoc miała być udzielona w granicach obowiązującego prawa. W każdym przypadku złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej konieczne jednak było rozważenie, czy udzielenie żądanej pomocy znajduje oparcie w aktualnym stanie prawnym. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza, że w aktualnym stanie prawnym nastąpiła zmiana charakteru prawnego opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, która w zasadniczy sposób zmieniła warunki przyznawania pomocy publicznej w realizacji tych opłat, tym bardziej, że kwotę pomocy w Porozumieniu określono jedynie jako maksymalną (możliwą do udzielenia).

Przedmiotowe porozumienie, w ocenie organu, zawierało wobec organów Województwa zobowiązanie do udzielenia pomocy publicznej w wysokości określonej w porozumieniu, jednakże co strona pomija, w granicach obowiązujących przepisów prawa.

Decyzją (nr [...] - [...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Komisja Europejska potwierdziła, że projekt pomocy publicznej [...] dla S. M. P. S.. z o.o., w związku z realizacją inwestycji objętej Porozumieniem, jest zgodny z prawem europejskim t.j. pkt 68 lit. b Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej. Komisja wskazała także, iż pomoc regionalna jest zgodna z Traktatem WE. W decyzji Komisji opisano, iż pomoc publiczna na rzecz Spółki [...] ma zostać udzielona przez Polskę w formie różnych instrumentów, w tym, w formie zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które należy wnosić, jeśli grunty rolne przeznacza się na inne cele - w wysokości [...] zł. (1,2 mln EUR) w wartości nominalnej (ust. 2.7, pkt 37 decyzji).

Z treści powołanej Decyzji KE wynika, że Polskie władze zamierzają udzielić pomocy na rzecz projektu inwestycyjnego w ramach istniejących programów pomocy, jak i formie pomocy ad hoc. W swojej treści, decyzja odwołuje się do zawartego w dniu [...] września 2006 r. Porozumienia, które określiło również warunki proponowanego pakietu pomocy (ust. 2.6 pkt 31). Z zapisów Decyzji KE wynika, że pomoc w formie zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stanowi pomoc w formie pomocy ad hoc (ust. 2.7, pkt 37, tiret trzecie decyzji), a jako podstawę prawną tej pomocy wskazano m. in. uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] marca 2006 r., (uchyloną uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r., zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. (ust. 2.6.2, pkt 35, tiret, czwarte decyzji).

W czasie obowiązywania art. 31 ust. 3 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydanej na jego podstawie uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., do dnia [...] grudnia 2010 r. umorzono zobowiązanej Spółce w latach 2008-2010, należne opłaty roczne w łącznej kwocie [...]zł. Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż sama decyzja Komisji Europejskiej nr [...] - [...] nie stanowi samoistnej podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w zakresie umarzania należności z tytułu opłat rocznych wobec zobowiązanej Spółki.

Spółka [...] została zobowiązana do wnoszenia opłaty rocznej bez wezwania przez okres 10 lat, w latach 2006-2015 ustalonej w wysokości 10% należności, wyrażonej w tonach żyta t.j. 926,46 ton ziarna żyta.

W dniu [...] sierpnia 2012r. uchwalona została przez Sejmik Województwa K.-P. uchwała Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Województwu K.-P. lub jego jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej, w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania ulg, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 6 września 2012 r. poz. 1760. Przy czym, należy zauważyć, że obowiązek wydania takiej uchwały w stosunku do należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny wynikał z zapisów art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z póżn. zm.). Zgodnie z § 6.1 powołanej uchwały należności mogą być na wniosek dłużnika umarzane w całości lub w części, ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Jednocześnie, zgodnie z § 8.1 uchwały umorzenie powinno nastąpić w formie pisemnej na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie jednostronnego oświadczenia woli złożonego na piśmie przez organ lub osobę uprawnioną do udzielenia ulgi. W § 17 wskazano zaś, iż wnioski o udzielenie ulgi nierozpatrzone do dnia wejścia w życie uchwały, podlegają rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych niniejszą uchwałą.

Jednak wobec przyjętego przez organ stanowiska w zakresie publicznoprawnego charakteru należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, nie istnieje możliwość zastosowania wobec zobowiązanej Spółki, zapisów powołanej uchwały Nr [...] w zakresie umorzenia na jej rzecz opłat rocznych za rok 2011, a z dniem [...] stycznia 2011 r. uchylono art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący uprzednio podstawę prawną dla wydawania przez Sejmik Województwa K.-P. uchwał w sprawie zasad umarzania należności m.in. z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Jak stanowi art. 4 pkt 11 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l) przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ponadto opłata roczna zgodnie ze swoją definicją legalną, to opłata z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (w przypadku Spółki [...] chodzi zatem o okres 10-letni). Jak stanowi art. 12 ust. 1 powołanej ustawy u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., dochody, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu (tj. m.in. należności, opłaty roczne oraz odsetki od nich), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.). Powołany przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. obowiązuje począwszy od dnia 26 maja 2013 r., od kiedy weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 503). Tym samym, począwszy od dnia wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji nie ma już wątpliwości, iż opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej mają charakter publicznoprawny. Należy przy tym podkreślić, że w poprzedniej wersji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak było przepisów precyzujących charakter prawny opłat rocznych, a ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów intertemporalnych, umożliwiających ustalenie tego, jakie przepisy należy stosować do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie.

Organ podkreślił, że ma świadomość tego, iż przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, charakter prawny opłat rocznych był sporny, a spór ten istniał co do tego, czy opłaty roczne miały charakter cywilnoprawny czy publicznoprawny. Brak przepisów intertemporalnych ustawy nowelizującej przyczynił się do tego, iż spór ten (dotyczący stanu prawnego przed 26 maja 2013 r.) do dnia dzisiejszego nie został w sposób jednoznaczny rozstrzygnięty. W poprzednim stanie prawnym fakt, iż opłaty roczne były nakładane w formie decyzji administracyjnych i ściągane w trybie egzekucji administracyjnej, określonej w ustawie z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, z póżn. zm.) nasuwał wniosek, iż opłaty roczne, stanowiąc w dodatku dochód publiczny, mają charakter publicznoprawny. Należy przy tym zauważyć, iż funkcjonował w tym czasie również odmienny pogląd, według którego opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych miały charakter cywilnoprawny. Pogląd o cywilnoprawnym charakterze tzw. opłat odrolnieniowych kreowany był m.in. w oparciu o treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, wydanej w dniu 23 grudnia 1982 r. sygn. akt III AZP 8/82, w której SN wskazał, iż należności i opłaty roczne wymienione w art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l. ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W powołanej uchwale SN podkreślił, iż opłaty roczne mają charakter cywilnoprawny albowiem ich konstrukcja polega na odszkodowaniu (szkody majątkowe), względnie zadośćuczynieniu (szkody niemajątkowe), za przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych do innego sposobu użytkowania, czy też za gospodarcze użytkowanie środowiska i wprowadzanie w nim zmian, aczkolwiek zgodnie z prawem i w społecznie uzasadnionym celu. Niezależnie bowiem od tego, czy charakter opłat rocznych zostanie określony jako kompensacyjny lub represyjny, istotą jest to, że opłaty te są wnoszone w związku z pewnym uszczerbkiem w dobrach ogólnonarodowych, jakimi są grunty rolne i leśne oraz środowisko. Sąd wskazał także, iż cywilnoprawnego charakteru przedmiotowych opłat nie zmienia fakt, że należności i opłaty roczne ustalane są co do wysokości w postępowaniu administracyjnym, ani też fakt, iż są one egzekwowane na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowisko przedstawione w ww. uchwale SN zostało następnie zaaprobowane przez część orzecznictwa. Jednak zdaniem organu, opinia SN wyrażona w uchwale z dnia 23 grudnia 1982r. sygn. akt III AZP 8/82, wymaga pewnej weryfikacji. Analizując charakter prawny opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, należy zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy wyraził swój pogląd w zupełnie innej rzeczywistości normatywnej i ustrojowej. Dotyczy to przede wszystkim tego, że w chwili wydawania powołanej uchwały przez Sąd Najwyższy obowiązywała inna ustawa, chroniąca grunty rolne i leśne. Ponadto, w chwili wydawania opinii przez SN obowiązywały zupełnie inne niż obecnie przepisy w zakresie finansów publicznych, a także inne przepisy podatkowe.

Organ podkreślił, że treść powołanej uchwały została ukształtowana i dotyczy określonego stanu faktycznego i prawnego i zdaniem organu, jej argumenty dotyczące cywilnoprawnego charakteru opłat z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie przystawały do istoty tych opłat. Dowodem na to niech będzie fakt, iż uchwała ta na dzień dzisiejszy stała się nieaktualna, gdyż zawarte w niej tezy nie przystają do obecnie obowiązującego porządku prawnego.

W piśmiennictwie z zakresu finansów publicznych, wyraźnie wskazuje się, że opłata o charakterze publicznym musi spełniać kilka warunków. J. Gliniecka wskazuje na konieczność ustalenia przedmiotu opłaty publicznej, podmiotu opłaty publicznej, podstawy wymiaru opłaty publicznej i wysokości opłaty publicznej. Wskazuje także na wyłączenia i zwolnienia, jako element konstrukcyjny opłat publicznych oraz na warunki płatności opłat publicznych, (J. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz-Gdańsk, 2007, str. 28). Autorka ta łączy zakres przedmiotowy opłaty publicznej z istnieniem stosunku administracyjno-prawnego, a więc stosunku prawnego, który charakteryzuje się tym, że jeden podmiot pozostaje w pozycji nadrzędnej w stosunku do drugiego podmiotu, a ten drugi podmiot pozostaje w sytuacji podporządkowania. W świetle powyższego, organ podkreślił, że nie ma żadnych wątpliwości, że taki stosunek administracyjno-prawny zachodził, jeżeli chodzi o opłatę uiszczaną na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzed nowelizacji.

Nie ulega wątpliwości, że opłata z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pełni rolę ochronną, a ochrona polega na reglamentacji dopuszczalności zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne lub nie leśne. W ten bowiem sposób, ustawodawca ogranicza dopuszczalność zmiany wykorzystywania gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne, tylko do osób, które taką opłatę uiściły. Opłata ta również ma zasilać środki publiczne i być wykorzystywana na zadania, związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Wyraźnie zatem widać, że opłata ta spełnia funkcje publiczne i za obowiązkiem jej uiszczenia stoi ochrona interesu publicznego. Należy przy tym zauważyć, że żadna z wyżej wskazanych cech nie towarzyszy świadczeniom pieniężnym o charakterze cywilnoprawnym. Istotą świadczeń cywilnoprawnych jest wyłącznie zaspokajanie interesu prywatnego. Nie jest celem świadczeń cywilnoprawnych ochrona interesu publicznego, co nie oznacza oczywiście, że za pomocą instrumentów prawa cywilnego nie można chronić także interesu publicznego, (np. odpowiedzialność cywilna w ochronie środowiska). Gdyby przyjąć, że opłata roczna określona w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter cywilnoprawny, to w konsekwencji należałoby ją zakwalifikować jako określony cykl świadczenia pieniężnego, a w szczególności, czy jest to wynagrodzenie w zamian za inne świadczenie , czy jest to odszkodowanie zmierzające do naprawienia szkody. W opłacie rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej trudno dopatrzeć się zarówno jednego, jak i drugiego elementu, bo opłata ta nie spełnia ani wynagrodzenia, ani funkcji odszkodowania. Nie jest ona bowiem należnością za świadczoną usługę, ani nie zmierza do tego aby naprawić jakąkolwiek szkodę. Występuje tu wprawdzie element "usługi", ale czynności organu administracji publicznej, nie są usługami, za które należy się wynagrodzenie, czynności te bowiem zawsze są związane z opłatą publicznoprawną, a nie świadczeniem cywilnoprawnym.

W uznaniu organu, jego stanowisko w zakresie publicznoprawnego charakteru opłat z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, potwierdził przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., zgodnie z którym dochody, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu (tj. m.in. należności, opłaty roczne oraz odsetki od nich), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W świetle powołanego przepisu ustawy zmieniającej u.o.g.r.l, zdaniem organu, należy uznać, że wcześniejsze definiowanie opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych, jako opłat o charakterze cywilnoprawnym było nieuzasadnione, a podnoszone w tej kwestii argumenty z obecnej perspektywy prawnej były nietrafione.

Organ podkreślił, że nie podzielał wcześniej poglądu o cywilnoprawnym charakterze opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i zawsze stał na stanowisku o jego publiczno-prawnym charakterze. Na dowód tego niech świadczy fakt, iż zgodnie z treścią § 10 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P., Zarząd Województwa K.-P. w sprawach umorzeń, odroczeń i rozkładania na raty należności Funduszu podejmuje decyzje administracyjne. Z kolei na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] czerwca 2009 r. zmieniającej uchwałę Nr [...], Marszałek Województwa K.-P. w sprawach umorzeń, odroczeń i rozkładania na raty należności Funduszu podejmuje decyzje administracyjne (§ 1 pkt 5 uchwały zmieniającej). Należy podkreślić, iż powołane uchwały Sejmiku WK-P, Nr [...] i Nr [...] zawierały zapisy, że organ może umorzyć należności przysługujące FOGR, dłużnikowi będącemu przedsiębiorcą prowadzącemu działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej ( utworzonej zgodnie z ustawą z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.).

Konsekwencją takiej regulacji był fakt, iż wszystkie wcześniejsze umorzenia opłaty rocznej należnej od zobowiązanej Spółki, w łącznej kwocie [...]zł. były orzekane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, które nigdy przez Spółkę nie były kwestionowane i zaskarżane. Żadna z powołanych uchwał nie zawierała w swojej treści zapisów, że dotyczy udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. nastąpiła istotna i szeroka zmiana dotychczasowych zasad funkcjonowania finansów publicznych, zmierzająca między innymi do uporządkowania sektora finansów publicznych i dostosowania go do zmieniającej się rzeczywistości, zadań i stosunków, które powstały po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, w szczególności konsolidacji finansów publicznych i poprawy zarządzania nimi. Dotychczasową ustawę o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zastąpiła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Nowa ustawa w art. 60 wprowadziła otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego wymienione w pkt 1-8. W pkt 8 do kategorii tej zaliczono wprost pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W rozpatrywanej sprawie, zadaniem organu jest m.in. ocena zmian i wskazanie na skutki tych zmian, jakie zostały wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241).

Należy podkreślić, iż na aktualny kształt regulacji powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczącej opłat rocznych, zmiany wprowadzone powołaną powyżej ustawą- przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych miały istotne znaczenie. Zmiany wprowadzone tą ustawą do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaczęły obowiązywać począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. (zgodnie z art. 123 ustawy przepisy wprowadzające u.f.p.). Na podstawie art. 23 pkt 5 powołanej ustawy uchylono cały rozdział 6 u.o.g.r.l., który odnosił się do Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Fundusz ten bowiem przed 1 stycznia 2011 r. był beneficjentem opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Ustawa przepisy wprowadzające u.f.p., zapisami art. 23 pkt 4 dodała do u.o.g.r.l. rozdział 5a dotyczący dochodów związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych, w którym sprecyzowano, iż opłaty roczne stanowią dochód budżetu województwa (art. 22b u.o.g.r.l.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że z dniem włączenia tych środków do dochodów budżetów jednostek samorządowych odpowiedniego szczebla, stają się one dochodami budżetowymi z konsekwencjami w zakresie gospodarki finansowej określonymi w ustawie o finansach publicznych. W szczególności, podlegają one zasadzie jedności materialnej budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zwanej także zasadą niefunduszowania, w świetle której, środków publicznych pochodzących z poszczególnych źródeł nie można przeznaczać - z zastrzeżeniem ustawowo określonych wyjątków - na finansowanie imiennie wymienionych wydatków (art. 42 ust. 2 u.f.p. z 2009 r.). Co również istotne, powołana ustawa przepisy wprowadzające u.f.p., art. 23 pkt 8 uchyliła art. 31 u.g.r.l., który przed 1 stycznia 2011 r. stanowił, iż dochody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych są należnościami państwowymi (ust. 1), które przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności (ust. 2). Jednocześnie w ust. 3 powołanego art. 31 u.o.g.r.l. wskazano, iż jego ust. 1 nie dotyczy należności funduszy terenowych, w przypadku których umarzanie i udzielanie ulg następuje na zasadach określonych przez właściwy sejmik województwa. Zgodnie z tym przepisem Sejmik Województwa K.-P. wydawał uchwały określające zasady m.in. umarzania opłat rocznych. Przykład w tym zakresie stanowią uchwały Sejmiku WK-P: z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] (zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) w sprawie zasad umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P..

Należy podkreślić, iż w treści wskazanych uchwał nie zostało przesądzone, czy opłaty roczne mają cywilnoprawny lub publicznoprawny charakter, ale zgodnie z § 7 uchwały wskazano, iż w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi, gospodarczymi lub ekonomicznymi, w szczególności związanymi z tworzeniem nowych miejsc pracy, Zarząd Województwa (a następnie Marszałek Województwa) na pisemny wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalność w specjalnej strefie ekonomicznej, może umorzyć w całości lub w części należności przysługujące funduszowi (ust. 1 uchwały Nr [...]), po spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (ust. 2 uchwały Nr [...]). W § 10 uchwały Nr [...] natomiast sprecyzowano, iż umarzanie, odraczanie i rozkładanie należności na raty następuje w formie decyzji administracyjnej. Tym samym, w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, adekwatną podstawą prawną dla umarzania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej na rzecz zobowiązanej Spółki stanowił § 7 powołanej uchwały Sejmiku nr [...] w zw. z art. 31 ust. 3 u.o.g.r.l., gdyż w stosunku do Spółki [...] (obecnie [...] P. sp. z o.o. w [...] została wydana przez Komisję Europejską pozytywna decyzja, która akceptowała ustalenia w zakresie przyznania tej Spółce pomocy publicznej, w tym [...] zł., tytułem zwolnienia z opłaty odrolnieniowej,

W związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą przepisy wprowadzające u.f.p. z dniem [...] stycznia 2011 r. niemożliwe było jednak dalsze stosowanie uchwały Sejmiku nr [...](z późn. zm.). Następna uchwała Sejmiku, która określała sposoby udzielania ulg w spłacie należności przypadających na rzecz Województwa K.-P. została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Powołana uchwała wprost wskazywała w swym tytule, iż odnosi się do umarzania należności cywilnoprawnych, a podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.f.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. (w wersji obowiązującej w 2012 r.), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak zważyć, iż z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej u.o.g.r.l. (26 maja 2013 r.) definitywnie już niemożliwe stało się zastosowanie do opłat rocznych zobowiązanej Spółki za rok 2011 uchwały Sejmiku WK-P nr [...], ponieważ charakter prawny tych opłat został jednoznacznie rozstrzygnięty wolą ustawodawcy na korzyść publicznoprawnego charakteru tych opłat.

Podkreślić należy, iż kwalifikacja prawnego charakteru opłat rocznych ma również znaczenie z punktu widzenia określenia terminu przedawnienia tych świadczeń - w razie uznania ich publicznoprawnego charakteru, byłoby to 5 lat, a w razie uznania charakteru cywilnoprawnego - 10 lat, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym (art. 118 k.c).

Podsumowując, wskazać należy, iż wskutek wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające u.f.p. zmienił się beneficjent opłaty rocznej (zamiast Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych beneficjentem stało się województwo) oraz likwidacji uległa podstawa do umorzenia lub udzielenia innych ulg w spłacie opłaty rocznej (uchylono art. 31 u.o.g.r.l., stanowiący dotychczas podstawę prawną do wydawania przez sejmik województwa uchwał określających m.in. zasady umarzania opłat rocznych. W ocenie organu, wejście w życie ustawy przepisy wprowadzające u.f.p. nie przesądziło wprost jednoznacznie co do charakteru prawnego opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Żaden z przepisów tej ustawy literalnie nie wskazywał wprost na charakter prawny należności i opłat rocznych z tytułu odrolnienia gruntów rolnych. Przepisy powołanej ustawy wprost nie odnosiły się do charakteru prawnego powołanej opłaty rocznej (podobnie jak poprzednio przepisy u.o.g.r.l.).

Należy również zauważyć, że powołany przepis art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uchylony z dniem 1 stycznia 2011 r. ) w swej treści w żaden sposób nie wskazywał również, że należności finansowe z tytułu opłat rocznych są należnościami cywilnoprawnymi. Dlatego też podejmowane uchwały przez Sejmik Województwa K.-P.: z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] (zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.), nigdy nie wskazywały w swojej treści na cywilnoprawny charakter opłat rocznych, a do ich umarzania stosowano tryb administracyjny, rozstrzygając co do istoty sprawy w formie decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, iż zobowiązana Spółka nigdy nie zakwestionowała i nie zaskarżyła żadnej decyzji przyznającej jej ulgi w opłatach rocznych za lata 2008-2010. Na uwagę zasługuje również fakt, iż treści uchwalonych przez Sejmik Województwa K.-P. w sprawach umarzania opłat rocznych nie zakwestionował również organ nadzoru, jakim jest w tym wypadku Wojewoda K.-P., także tryb administracyjny w ww. zakresie nie został również zakwestionowany ani przez SKO w T., czy sąd administracyjny.

Analizując z kolei skutki nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w 2013 r., podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., który został dodany przez ustawę nowelizującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 8 marca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) , obowiązującą od dnia 26 maja 2013 r., opłaty roczne stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu przepisów u.f.p. Tym samym stwierdzić należy, że począwszy od dnia 26 maja 2013 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostało przesądzone w sposób jednoznaczny, iż opłata roczna za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej ma charakter publicznoprawny. W uznaniu organu, powołana nowelizacja doprowadziła do dookreślenia dotychczasowego charakteru prawnego opłaty rocznej i jednoznacznie określiła status prawny tej należności. Na uwagę zasługuje fakt, iż żadna ze zmian nigdy nie zmieniła przeznaczenia środków finansowych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej gromadzonych wcześniej w ramach Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, a po jego likwidacji na wyodrębnionych rachunkach budżetu województwa. W obecnym stanie prawym przeznaczenie finansowanie tych środków określa art. 22c. 1. u.o.g.r.l.

Organ zwrócił uwagę, że do poglądu tego przychylił się WSA w Bydgoszczy. W wyroku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1497/16 stanął na stanowisku, że kwalifikacja należności i opłat (odrolnieniowych) do kategorii wymienionych w art. 60 u.f.p. wynika z wykładni autentycznej, która jest następstwem istniejących wątpliwości interpretacyjnych a nie zmiany konkretnego przepisu inaczej definiującego charakter tych opłat. Zdaniem WSA, nowelizując ustawę, ustawodawca usunął istniejące wątpliwości. Tym samym nie doszło do zmiany przepisu określającego charakter opłat lecz do wyraźnego sprecyzowania ich charakteru.

Jednak tego stanowiska nie podzielił NSA w uzasadnieniu swojego wyroku w sprawie z dnia 12 września 2018r. sygn. I GSK 2572/18.

Organ zwrócił jednak uwagę, że dokonując analizy oceny charakteru prawnego opłat rolnych sprzed nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie 26 maja 2013 r., należy wziąć pod uwagę również treść stanowiska Rady Ministrów przyjętego wobec poselskiego projektu ustawy - o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 30 listopada 2012r., (druk nr 688 Sejm RP VII kadencji), gdzie z treści pkt 4 wynika, że celem nowelizacji jest m.in. dookreślenie charakteru należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej jako należności o charakterze publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Wynika to z faktu, że ustawa o finansach publicznych dzieli należności publiczne, co do których można udzielać ulg w spłacie na należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny oraz środki publiczne, stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem Rady Ministrów, wyrażonym w powyższej opinii, w celu uniknięcia jakichkolwiek dalszych wątpliwości interpretacyjnych, wymagane byłoby dookreślenie treści przepisów w tym zakresie poprzez wskazanie charakteru ww. należności i opłat.

W świetle zmian wprowadzonych ustawą przepisy wprowadzające u.f.p. oraz ustawą nowelizującą u.o.g.r.l. rozstrzygnięcia wymaga również tryb rozpoznania wniosku zobowiązanej Spółki o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r.

Organ zwrócił uwagę, że ani ustawa przepisy wprowadzające u.f.p., ani ustawa nowelizująca u.o.g.r.l. z dnia 8 marca 2013 r. nie zawierały przepisów intertemporalnych wskazujących, jakie przepisy należy stosować do postępowań wszczętych wcześniej i niezakończonych. W związku z tym, trudności budzi zastosowanie przepisów wskazanych ustaw do niezakończonych, przed wejściem w życie zmian wprowadzonych przez te ustawy, spraw dotyczących umorzenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Organ zauważył, że mimo to, aktualnie w orzecznictwie przeważa pogląd, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej należy stosować przepisy u.o.g.r.l. w wersji obowiązującej aktualnie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 października 2016r. sygn. akt I SA/Bd 643/16, przepis art. 22b u.o.g.r.l. w wersji obowiązującej od dnia 26 maja 2013 r. ma zastosowanie do każdej sytuacji, którą reguluje. Odnosi się więc również do zdarzeń, które zaistniały wcześniej, ale których skutki rozciągają się także po jego wprowadzeniu. Według zasady tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania), skutki zdarzenia prawnego ocenia się według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili gdy dane zdarzenie nastąpiło. Przyjmuje się, że zasadę tę należy domniemywać w razie braku przepisów odnoszących się do zagadnień międzyczasowych. Jak również wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt I GSK 208/12, brak przepisu przejściowego oznacza wolę prawodawcy zastosowania zasady bezpośredniego działania nowego przepisu.

Tym samym, stawiany przez zobowiązaną Spółkę wobec organu zarzut polegający na naruszeniu zakazu retroakcji - zasady lex retro non agit, w istocie będącej składnikiem zasady ochrony praw nabytych, w ocenie organu należy uznać za nietrafny. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości. Należy przy tym zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z kwestią stosowania nowych przepisów do ustalonych i zamkniętych stanów prawnych i faktycznych sprzed nowelizacji ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r., wprowadzając przepis art. 22b ust.3, który dookreślił, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej mają charakter należności finansowych publicznoprawnych. W tych okolicznościach, w ocenie organu, przepis art. 22b ust.3 u.o.g.r.l. ma zastosowanie również do rozpatrywanej sprawy wniosku zobowiązanej Spółki o umorzenie opłat rocznych za rok 2011.

Zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma znaczenie wyłącznie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ. Podkreślić należy, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji publicznej wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (wyrok NSA Z dnia 4 października 2000 r., V SA 283/00, LEX nr 50110, wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1665/08). Wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. Należy przy tym zauważyć, że nieuzasadnione jest również w zakresie kwestii intertemporalnych odwoływanie się do uregulowań Kodeksu cywilnego z uwagi na odmienność uregulowań prawa administracyjnego w tym przedmiocie.

Organ zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie istotny jest fakt, iż wniosek o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej za rok 2011, [...] P. sp. z o. o. w [...], złożyła w dniu [...] czerwca 2016r., a więc w czasie kiedy, (od ponad trzech lat) obowiązywał przepis art. 22b ust.3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzony ustawą zmieniającą w dniu [...] maja 2013r., który dookreślił, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej mają charakter należności finansowych publicznoprawnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 14 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych, opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. Spółka [...] P. sp. z o. o. w [...] zobowiązana była uiścić opłatę roczną za rok 2011 do dnia [...] czerwca 2011 r., czego nie uczyniła, co spowodowało, że z dniem [...] lipca 2011r. Spółka stała się dłużnikiem Województwa K.-P.. W celu odzyskania należnej, wobec zobowiązanej Spółki, na rzecz budżetu województwa należności pieniężnej z tytułu opłaty rocznej za rok 2011, Marszałek Województwa K.-P., działając jako organ egzekucyjny, wszczął na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych Nr 21/2014 oraz nr [...] z dnia [...] września 2014 r. postępowanie egzekucyjne w administracji, które doprowadziło w dniu [...] lipca 2017 r. do odzyskania należnej kwoty. Wniosek o umorzenie opłaty rocznej za rok 2011 Spółka złożyła w tracie toczącego się wobec Spółki postępowania egzekucyjnego, t.j. [...] czerwca 2016 r.

Na podstawie dokonanych ocen i analiz zmian przepisów ustawy o finansach publicznych, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, organ doszedł do przekonania, że aktualnie wniosek zobowiązanej Spółki o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej powinien zostać rozpatrzony w oparciu o art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wersji jaka obowiązuje począwszy od 26 maja 2013 r. Tym samym, organ ponownie rozstrzygający przedmiotową sprawę stwierdza, iż aktualnie rozstrzyga o umorzeniu opłaty rocznej mającej charakter publicznoprawny. W tych okolicznościach, w uznaniu organu, nie jest zatem możliwe zawarcie przez organ ze zobowiązaną [...] P. sp. z o. o. w [...], jak chce tego wnioskodawca, umowy o zwolnienie z długu w trybie przepisów Kodeksu cywilnego. Jednocześnie, w związku z tym, iż przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. precyzuje, że opłata roczna jest niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu przepisów u.f.p., nie jest możliwe, zdaniem organu, zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Co prawda zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy tej ustawy stosuje się do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, ale u.o.g.r.l. w art. 22b ust. 3 wprost odsyła do ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych odrębnie reguluje zaś niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym.

Zgodnie z art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. W pkt 7 powołanego przepisu zostały wymienione dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Jak wskazuje się w doktrynie, artykuł 60 wprowadza pojęcie niepodatkowych należności budżetowych oraz formułuje ich przykładowy katalog (Lipiec-Warzecha L, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, ABC 2011, art. 60). W doktrynie podkreśla się również odrębność regulacji niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym zawartej w przepisach u.f.p. od regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej - "Grupa artykułów od 60 do 67 u.f.p. reguluje instytucje niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, które należą do odrębnej kategorii środków publicznych. Można domniemać, że ustawodawca miał na celu ujednolicenie przepisów dotyczących ich egzekwowania poprzez doprecyzowanie kwestii dotyczących organów właściwych, potrącenia, ulg w spłacie należności, zasad ponoszenia odpowiedzialności solidarnej oraz trybu postępowania. Zastosowane konstrukcje regulacji są wzorowane na istniejących już przepisach zawartych w ustawach podatkowych. Powodem umieszczenia instytucji należności budżetowych w ustawie o finansach publicznych było przede wszystkim wskazanie właściwych organów do wydawania decyzji w sprawach dotyczących tych należności, ze względu na to, że ten obszar nie należy do kompetencji organów podatkowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej", (Dzwonkowski H. (red.), Gołębiowski Grzegorz (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, Wydawnictwa Sejmowe 2014, art. 60 ),

Tym samym podnieść należy, iż do opłat rocznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe zgodnie z art. 22b ust, 3 u.o.g.r.l. powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.f.p. (powołany przepis u.o.g.r.l. wprost odsyła do przepisów tej ustawy).

Ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym są określone w art. 64 ustawy o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.).

Na uwagę zasługuje fakt, iż od 28 kwietnia 2017 r. obowiązują zmienione przepisy ustawy o finansach publicznych, wprowadzone ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659), która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r., a dotyczące m. in. udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym przypadającym jednostkom samorządu terytorialnego.

W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do zapłaty należności prowadzi działalność gospodarczą, zastosowanie powinien znaleźć art. 64 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg przy w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ulgi w spłacie zobowiązań to (lit.a) umorzenie należności w całości na wniosek zobowiązanego w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym lub (lit.b) umorzenie w części, odroczenie terminu spłaty całości albo części należności lub rozłożenie na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

W rozpatrywanej sprawie organ stoi na stanowisku, że w stosunku do zobowiązanej Spółki [...] powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p, z treści którego wynika, że zastosowanie ulgi w zakresie umorzenia opłat rocznych za rok 2011, o którą wnioskuje Spółka powinny zostać uznane za pomoc publiczną, zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenie inne niż wymienione w lit. a i b (powołane punkty dotyczą (a) naprawienia szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz (b) zaradzeniu poważnym zaburzeniom w gospodarce).

W świetle powyższego organ przyjął, że przypadku rozstrzygnięcia wniosku zobowiązanej Spółki [...] o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. należało zastosować art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z treści opublikowanego w dniu 26 kwietnia 2017r. przez Ministerstwo Finansów komentarza nt. nowych zasad udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym, (p.t. "Informacja o zmianach zasad udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym, wprowadzonych ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. zmieniającą ustawę o finansach publicznych (Dz.U. poz 659") wynika, że na skutek nowelizacji ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r., w art. 64 ust. 2 pkt 3 ograniczono katalog przeznaczeń pomocy w spłacie zobowiązań publicznoprawnych do pomocy publicznej mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Jednocześnie przewidziano możliwość udzielania pomocy publicznej na inne przeznaczenia (art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p.) wówczas, gdy jest ona zgodna z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, a jej dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej (zazwyczaj będzie to Komisja Europejska) oraz Rada Ministrów wyda odpowiednie rozporządzenie. Przepis art. 64 ust. 5 u.f.p umożliwia bowiem Radzie Ministrów uregulowanie w drodze rozporządzenia, przeznaczeń pomocy, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p., udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Rozporządzenie to regulować będzie również szczegółowe warunki udzielania tych ulg, mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy publicznej, określone przez właściwe organy Unii Europejskiej. Warunkiem zatem udzielania takiej pomocy jest wydanie przepisów odrębnych, o ile zaistniałaby potrzeba uzupełnienia dopuszczalnych przeznaczeń pomocy dla ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 u.f.p, to zgodnie z art. 64 ust. 5 u.f.p. Rada Ministrów ma taką możliwość. Należy jednak zauważyć, że na chwilę obecną Rada Ministrów nie skorzystała z tej delegacji i nie wydała na podstawie art. 64 ust.5 u.f.p. żadnego rozporządzenia.

W aktualnym stanie prawnym, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera także przepisy regulujące wprost zasady umarzania należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej - t.j. w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Jak również stanowi art. 12 ust. 17 u.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Wskazać należy, iż inwestycja [...] nie spełnia żadnej z przesłanek do umorzenia opłaty rocznej wymienionych w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustanawia zatem dużo bardziej restrykcyjne zasady udzielania ulg w spłacie należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej aniżeli czyni to ustawa o finansach publicznych. Przede wszystkim, ograniczenie w tym wypadku stanowi powierzchnia gruntu podlegającego wyłączeniu (1 ha - inwestycja [...] tego warunku nie spełnia) oraz przeznaczenie gruntu na jeden z celów publicznych określonych z ustawie o gospodarce nieruchomościami (ten warunek też nie został spełniony przez [...].

Rozpatrując przedmiotowa sprawę organ doszedł zatem do przekonania, że nie jest możliwe uczynienie zadość żądaniu zobowiązanej [...] P. sp. z o.o. w [...], wynikającemu z jej wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie umorzenia opłaty rocznej za rok 2011, uzupełnionego w dniu [...] lutego 2019 r. pismem - stanowiskiem strony z dnia [...] stycznia 2019 r., które w swojej treści zmieniło żądanie strony, na załatwienie sprawy przedmiotowego wniosku poprzez złożenie przez organ cywilnoprawnego oświadczenia woli o zwolnieniu Spółki ze zobowiązania do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej za rok 2011 wraz z ewentualnymi należnościami ubocznymi, ustalonej decyzjami Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 rznak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]. Powodem takiego stanu rzeczy jest fakt, iż aktualnie wniosek zobowiązanej spółki o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, organ zdecydował rozpatrzyć w oparciu o art. 22b u.o.g.r.l. w wersji jaka obowiązuje począwszy od [...] maja 2013 r. Tym samym, organ ponownie rozstrzygający przedmiotową sprawę stwierdza jednoznacznie, iż rozstrzyga o umorzeniu opłaty mającej charakter publicznoprawny, co wynika z przeprowadzonej oceny i analizy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 20131, poz. 503), a także z okoliczności sprawy.

W tych okolicznościach, organ podkreślił, że nie podziela w żadnym względzie stanowiska zobowiązanej Spółki co do cywilnoprawnego charakteru opłat rolnych należnych na rzecz budżetu województwa za rok 2011. Organ stoi na stanowisku, że opłaty roczne sprzed 26 maja 2013, w tym opłaty roczne za rok 2011 zawsze miały charakter publicznoprawny. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, iż taki charakter organ przypisywał tym opłatom, kiedy to na podstawie Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] lipca 2008r. (z późn. zm.) w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. umarzał Spółce [...] za lata 2008-2010, w formie decyzji, opłaty roczne.

Zobowiązana Spółka w swoim piśmie - stanowisku z dnia [...] stycznia 2019 r. podnosi, że pojęcie cywilnoprawnego charakteru opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej było ugruntowane w ówczesnej praktyce organów administracji, co zdaniem Spółki potwierdza treść uchwał poszczególnych samorządów terytorialnych dotyczących zasad umarzania należności pieniężnych o takim charakterze oraz wydanych interpretacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Spółka przykładowo powołała się (dołączając do akt sprawy) na uchwały kilku Sejmików innych województw oraz pismo Ministerstwa Finansów z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] w sprawie m.in. interpretacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z treści którego wynika, że Ministerstwo opowiada się za cywilnoprawnych charakterem opłat odrolnieniowych.

Organ zauważył, że ww. uchwały zostały podjęte w wyniku nałożonego obowiązku na samorządy terytorialne w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. .U. z 2009 r., Nr [...]), która weszła życie [...] stycznia 2010 r. Na tej podstawie również Sejmik Województwa K.-P. wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. uchwałę nr [...]. Zobowiązana Spółka nie wspomina jednak, że Sejmik Województwa K.-P. wcześniej wydawał również uchwały, np. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] (zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) w sprawie zasad umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P., w treści których nie przesądzał jednak o cywilnoprawnym charakterze należności pieniężnych z tytułu opłat rocznych.

Organ podkreślił, że aktualnie, (co zostało wcześniej podniesione) wniosek zobowiązanej Spółki o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, złożony w dniu [...] czerwca 2016 r., zostaje rozpatrzony w oparciu o art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wersji jaka obowiązuje począwszy od 26 maja 2013 r., co skutkuje tym, iż aktualnie organ rozstrzyga o umorzeniu opłaty rocznej za rok 2012 mającej charakter publicznoprawny (art. 22b ust.3 u.o.g.r.l.).

W tych okolicznościach, tryb procedowania sprawy w ramach postępowania administracyjnego określa art.61 ust.1 powołanej ustawy o finansach publicznych, z treści którego wynika, że w odniesieniu do należności publicznoprawnych określonych w art.60 u.f.p. właściwe organy pierwszej instancji wydają decyzje.

W stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest to wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art.61 ust.1 pkt 4 u.f.p.). Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.).

Kwestie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego reguluje art. 105 § 1 i § 2 kpa.

Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie zaś z treścią art. 105 § 2 kpa o umorzenie postępowania administracyjnego może wystąpić również strona, na żądanie której zostało ono wszczęte. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o umorzenie postępowania wystąpiła zobowiązana Spółka.

Należy podkreślić, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje wtedy, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ ustalił, że w sprawie nie występują przesłanki bezprzedmiotowości (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 kpa. Wobec przyjęcia przez organ stanowiska, że opłata roczna za rok 2012 należna od zobowiązanej Spółki na rzecz budżetu Województwa będzie traktowana jako należność publicznoprawna, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy musi zostać dokonane w oparciu o procedurę administracyjną określoną w kodeksie postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach nie można uznać, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, a droga administracyjna niedopuszczalna. Organ podkreślił, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe poprzez odrębną ocenę charakteru opłaty rocznej, odmienną od zaprezentowanej przez stronę, a zatem brak jest podstaw do jego umorzenia w sytuacji merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wobec przyjęcia przez organ, że w przedmiotowej sprawie opłaty roczne za rok 2011, należne od zobowiązanej Spółki na rzecz budżetu Województwa K.-P. będą rozpatrywane jako finansowe należności publicznoprawne, niezasadne staje się żądanie Spółki w zakresie załatwienia sprawy wniosku w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za rok 2011 z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej poprzez złożenie przez organ cywilnoprawnego oświadczenia woli o zwolnieniu Spółki z zobowiązania do uiszczenia tej opłaty. W tych okolicznościach organ zauważył, że kwestia ta nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przedmiotem sporu było przede wszystkim ustalenie charakteru spornej opłaty i wskazanie argumentacji co do ustalonego charakteru opłaty i adekwatnego do tego charakteru trybu jej umorzenia.

Z dokonanej przez organ oceny w zakresie zmian przepisów ustaw: przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, ustawy o ochronie gruntów rolnych I leśnych oraz ustawy o finansach publicznych, w sposób jednoznaczny zostało wywiedzione, że w rozpatrywanej sprawie opłat rocznych za rok 2011 nie można uznać jako należności cywilnoprawnych.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ ustalił, że materialnoprawną podstawę do jej rozpatrzenia będą stanowiły przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit, a powołanej ustawy o finansach publicznych w związku z art. 22b ust. 3 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - z treści, którego wynika, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, (umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym), o których mowa w art. 60, które stanowią pomoc publiczną zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b. Jednak dokonując wykładni przedmiotowego przepisu należy stwierdzić, iż przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do udzielenia przedmiotowej ulgi zobowiązanej Spółce w zakresie umorzenia opłat rocznych za rok 2011. Wprowadzona ustawą z dnia 10 lutego 2018 r. zmiana ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r., zmieniła w znacznej mierze treść art. 64. Dokonując analizy nowego brzmienia art. 64 u.f.p., organ wziął również pod uwagę treść uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej (druk nr 1014, Sejm RP, VIII kadencja), w którym zawarte są również intencje projektowanych zmian wyrażone przez projektodawcę - Radę Ministrów. Z treści tego uzasadnienia wynika, że głównym celem nowej regulacji jest zapewnienie większej przejrzystości przepisom dotyczącym udzielania ulg w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym oraz podkreślenie ich autonomicznego charakteru względem uregulowań dotyczących udzielania ulg w spłacie należności charakterze cywilnoprawnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 64 ust. 2 pkt 3 ograniczono katalog przeznaczeń pomocy w spłacie zobowiązań publicznoprawnych do pomocy publicznej mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innym zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Jednocześnie przewidziano możliwość udzielania pomocy publicznej na inne przeznaczenia (art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c), wówczas gdy jest zgodna z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, a jej dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unit Europejskiej (zazwyczaj będzie to Komisja Europejska) oraz gdy Rada Ministrów wyda odpowiednie rozporządzenie. Przepis art. 64 ust. 5 umożliwia bowiem Radzie Ministrów określenie, w drodze rozporządzenia, przeznaczeń pomocy, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c, udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Rozporządzenie to powinno regulować również szczegółowe warunki udzielania tych ulg, mając na uwadze dopuszczalność warunki udzielania pomocy państwa określone przez właściwe organy Unii Europejskiej. Zakres pomocy publicznej, o której mowa w art. 64 ust.3 podlega również rygorom dopuszczalności pomocy określonym także w prawie UE, a rygory dopuszczalności tej pomocy zostaną określone w odrębnych przepisach, przy czym przepisy te mogą mieć charakter programu pomocowego bądź nie spełniać wymogów programu określać warunki (wynikające z prawa UE) udzielania pomocy indywidualnej. Nowe brzmienie art. 64 ust. 3 odwołuje się do odrębnych przepisów, które także powinny stanowić program pomocowy, bądź przewidywać udzielanie pomocy indywidualnej, przy czym dla pomocy indywidualnej także powinny być określone kryteria dopuszczalności takiej pomocy, które odzwierciedlają zarówno uwarunkowania prawa UE jak i wolę właściwych organów. Podkreślenia wymaga fakt, iż w sprawach dotyczących udzielenia pomocy publicznej zastosowanie będzie miała procedura określona w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1808 z późn.zm).

Organ podkreślił, że w świetle powyższego, na dzień dzisiejszy nie istnieją żadne przepisy merytoryczne ani żadne programy pomocowe, na podstawie których organ mógłby udzielić zobowiązanej Spółce pomocy publicznej w formie umorzenia należnych na rzecz budżetu Województwa K.-P. opłat rocznych za rok 2011.

W tych okolicznościach organ orzekł o odmowie zobowiązanej [...] P. sp. z o.o. w [...] umorzenia opłat rocznych za rok 2011 w kwocie [...]zł. wraz z wymaganymi odsetkami, należnymi na rzecz budżetu Województwa K.-P. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, ustalonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie reguł kolizyjnych prawa międzyczasowego, znajdujących zastosowanie w przypadku braku przepisów przejściowych ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Ustawa zmieniająca) i przyjęcie, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie Ustawy zmieniającej należy stosować przepisy u.g.r.l. w brzmieniu obecnie obowiązującym, a w konsekwencji błędne uznanie, że charakter opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej za rok 2011 (opłata), powstałej przed dniem wejścia w życie Ustawy zmieniającej określają znowelizowane przepisy mimo, że zobowiązanie z tytułu Opłaty powstało i stało się wymagalne pod rządami przepisów dotychczasowych, co stanowi o naruszeniu zakazu retroakcji, a także o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych i zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa,

b) błędne uznanie, że celem i konsekwencją wprowadzenia Ustawą zmieniającą art. 22b ust. 3 u.g.r.l. było potwierdzenie i dookreślenie charakteru opłaty rocznej, jako opłaty o charakterze publicznoprawnym w sytuacji, gdy na gruncie przepisów dotychczasowych ich literalne brzmienie nie było w żadnym stopniu w tym zakresie przesądzające, a praktyka ich stosowania wskazywała jednoznacznie na cywilnoprawny charakter opłaty rocznej, a tym samym Ustawa zmieniająca w istocie dokonała zmiany dotychczasowego charakteru opłat rocznych,

c) błędne przyjęcie, iż niniejsze postępowanie nie dotyczy ustalonego zamkniętego stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji możliwym jest zastosowanie w stosunku do Opłaty przepisów obecnie obowiązujących, wprowadzonych w życie Ustawą zmieniającą, podczas gdy przepisy te weszły w życie już po powstaniu obowiązku zapłaty Opłaty, który to moment stanowi w niniejszej sprawie punkt odniesienia do ustalenia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, a w konsekwencji powyższego:

d) wadliwe przyjęcie, że przepis art. 22b ust. 3 u.g.r.l. służył jedynie dookreśleniu charakteru Opłaty i nadał Opłacie powstałej przed jego wejściem w życie charakter publicznoprawny, podczas gdy w dacie powstania obowiązku zapłaty Opłaty, przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określały takiego jej charakteru, a Opłata w roku 2011 niewątpliwie miała charakter cywilnoprawny,

e) nieuprawnione dokonanie rozszerzającej wykładni przepisu art. 22b ust. 3 u.g.r.l. i zastosowanie go do stanu prawnego powstałego przed dniem wejścia w życie tego przepisu, co stanowi o naruszeniu zasady nieretroaktywności prawa, zakazującej dokonywania oceny skutków zamkniętych stanów faktycznych według nowych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej odmowy umorzenia Opłaty, braku umorzenia postępowania toczącego się w tym przedmiocie przed Organem oraz braku złożenia przez organ cywilnoprawnego oświadczenia woli o umorzeniu Opłaty,

2. naruszenie art. 60 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych u.f.p. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja Podatkowa o.p. w zw. z art. 23, 90 i 96 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Ustawa wprowadzająca u.f.p.) w zw. z art. 22b ust. 1 i 2 u.g.r.l. w brzmieniu nadanym Ustawą wprowadzającą u.f.p. w zw. z art. 22b ust. 1 i 2 lit. b) Ustawy zmieniającej w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez błędne przyjęcie wpływu tych zmian prawnych na przepisy u.g.r.l., w tym na ocenę charakteru prawnego Opłaty, a w konsekwencji uznanie, że należności takie jak Opłata mają charakter publicznoprawny,

3. naruszenie art. 60 ust. 7 i 8 u.f.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. w zw. z art. 12 ust. 16 i 17 u.g.r.l. w zw. z art. 104 § 1 KPA w zw. z art. 105 § 1 i 2 KPA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez błędne uznanie , że ww. przepisy u.f.p. znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wydanie na ich podstawie decyzji administracyjnej i brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy ww. przepisy u.f.p. dotyczą jedynie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, podczas gdy Opłata ma charakter cywilnoprawny, a trybem właściwym dla jej umorzenia jest złożenie przez organ cywilnoprawnego oświadczenia woli o zwolnieniu Spółki z ww. zobowiązania, co skutkowało wydaniem przez Organ zaskarżonej decyzji mimo, że z uwagi na cywilnoprawny charakter Opłaty, wydanie decyzji administracyjnej jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne,

4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się przez Organ do wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2572/18 (Wyrok NSA) poprzez niedokonanie przez organ merytorycznej oceny charakteru Opłaty, a jedynie automatyczne (i błędne) przyjęcie jej publicznoprawnego charakteru w oparciu o przepisy Ustawy zmieniającej oraz Ustawy wprowadzającej UFP, mimo, że zmiana charakteru Opłat z cywilnoprawnego na publicznoprawny nastąpiła dopiero z chwilą wejścia w życie Ustawy zmieniającej,

5. naruszenie art. 105 § 1 i 2 KPA w związku z art. 59 ust. 1, 2 i 4 u.f.p. w związku z art. 58 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 55 u.f.p. w związku z art. 12 ust. 1 i 4 u.g.r.l. oraz art. 22b ust. 1 i 2 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed [...] maja 2013 r. w związku z § 6 ust. 1 pkt 2) oraz § 8 ust. 1 i 2 i § 17 uchwały Sejmiku Województwa K.-P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Województwu K.-P. lub jego jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania ulg (Uchwała) w zw. z art. 6 KPA w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez błędne uznanie, że porozumienie z dnia [...] września 2006 r. zawarte przez Spółkę, Ministra Gospodarki, P. Specjalną Strefę Ekonomiczną sp. z o. o., Województwo K.-P. oraz Gminę Ł. (Porozumienie), na podstawie którego Organ zobowiązał się do umorzenia na rzecz Spółki Opłaty, nakładanej na podstawie przepisów UGRL, ma charakter jedynie intencyjny, wobec czego nie może stanowić podstawy do umorzenia należności o ww. charakterze, podczas gdy:

a) utrata mocy obowiązującej art. 31 ust. 3 u.g.r.l. na podstawie którego Sejmik Województwa K.-P. uchwalił w dniu [...] marca 2006 r. uchwałę nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. oraz uchwałę w dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. nie może wywierać i nie wywiera jakiegokolwiek wpływu na wiążącą moc Porozumienia, stanowiącego podstawę dla zwolnienia Spółki z obowiązku zapłaty Opłaty; ponadto, wobec cywilnoprawnego charakteru Opłaty, w celu wykonania wynikającego z Porozumienia zobowiązania, Organ zobowiązany był zastosować w stosunku do Spółki przepisy Uchwały, przewidujące umorzenie należności takiej jak Opłata w drodze cywilnoprawnego oświadczenia woli organu administracji,

b) zgodność treści i warunków Porozumienia z prawem europejskim została potwierdzona Decyzją Komisji Europejskiej z dnia [...] czerwca 2008 r. (K(2008)3099), dotyczącą pomocy państwa nr [...] [...] (Pomoc na rzecz S. M. P. S.. z o. o.- LIP),

c) spółka przez cały czas konsekwentnie wypełniała (i nadal wypełnia) zobowiązania umowne wynikające z Porozumienia, prowadząc inwestycje na terenie Województwa K.-P., istotne chociażby z punku widzenia poziomu zatrudnienia na tym obszarze mimo, że Organ od dłuższego czasu nie wywiązuje się z wynikających z Porozumienia zobowiązań, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej odmowy umorzenia Opłaty, skutkującej brakiem umorzenia postępowania toczącego się w tym przedmiocie przed Organem oraz brakiem złożenia przez Organ cywilnoprawnego oświadczenia w roli o umorzeniu Opłaty.

Wskazując na powyższe zarzuty, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na okoliczność, że niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał obszernej i wnikliwej analizy charakteru opłaty za 2011 rok, prezentując stanowisko odmienne od stanowiska wnioskodawcy, podkreślającego cywilnoprawny charakter opłat - sprowadzające się do ustalenia, iż opłaty roczne za ten okres mają charakter publicznoprawny.

Opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, do których zalicza się należności i opłaty roczne są podstawowym instrumentem finansowo prawnym ochrony gruntów rolnych uznawanymi za ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ponadto opłata roczna, zgodnie ze swoją definicją legalną, to opłata z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Jak stanowi art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 22b ust. 3 ustawy dochody, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu (tj. m.in. należności, opłaty roczne oraz odsetki od nich), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu u.f.p. Powołany przepis art. 22b ust. 3 ustawy obowiązuje począwszy od dnia 26 maja 2013 r., od kiedy weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz.503). Tym samym, począwszy od dnia wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, usunięte zostały wątpliwości, co do charakteru tej opłaty, gdyż opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej mają charakter publicznoprawny.

W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprzed omawianej nowelizacji, brak było przepisów jednoznacznie wskazujących na charakter prawny opłat rocznych, a ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów intertemporalnych umożliwiających ustalenie tego, jakie przepisy należy stosować do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. Jest to kwestia bezsporna. Należy przy tym zauważyć, iż przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, charakter prawny opłat rocznych był sporny, tj. spór istniał co do tego, czy opłaty roczne miały charakter cywilnoprawny czy publicznoprawny. W poprzednim stanie prawnym fakt, iż opłaty roczne były nakładane w formie decyzji administracyjnych i ściągane w trybie egzekucji administracyjnej, określonej w ustawie z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nasuwał wniosek, iż opłaty roczne, stanowiąc w dodatku dochód publiczny, mają charakter publicznoprawny. Jednakże w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, mającej moc zasady prawnej, wydanej w dniu 23 grudnia 1982 r. (III AZP8/82), SN wskazał, iż należności i opłaty roczne wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W powołanej uchwale SN podkreślił, iż opłaty roczne mają charakter cywilnoprawny albowiem ich konstrukcja polega na odszkodowaniu (szkody majątkowe), względnie zadośćuczynieniu (szkody niemajątkowe), za przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych do innego sposobu użytkowania, czy też za gospodarcze użytkowanie środowiska i wprowadzanie w nim zmian, aczkolwiek zgodnie z prawem o społecznie uzasadnionym celu. Niezależnie bowiem od tego, czy charakter opłat rocznych zostanie określony jako kompensacyjny lub represyjny, istotą jest to, że opłaty te są wnoszone w związku z pewnym uszczerbkiem w dobrach ogólnonarodowych, jakimi są grunty rolne i leśne oraz środowisko. Sąd wskazał także, iż cywilnoprawnego charakteru przedmiotowych opłat nie zmienia fakt, że należności i opłaty roczne ustalane są co do wysokości w postępowaniu administracyjnym, ani też fakt, iż są one egzekwowane na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowisko przedstawione w ww. uchwale SN zostało poddane glosie krytycznej Józefa Gacha oraz Tadeusza Wosia - OSP nr 6 z 1984 roku poz. 116 - choć znalazło aprobatę w orzecznictwie. Jednakże w momencie wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. pojawiło się w orzecznictwie stanowisko, iż od chwili wejścia jej w życie w dniu 25 marca 1995 roku nie zachodzi potrzeba rozważań co do charakteru prawnego tej opłaty. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 9 listopada 2006 roku (I SA/Ke 232/06, CBOSA) w momencie wejścia w życie tej ustawy, przepis art. 31 ust. 1, odnoszący się do spornej opłaty, jako stanowiącej dochód Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych zgodnie z art. 23 tej ustawy, określa ją jako należność państwową w rozumieniu przepisów o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych, a z kolei w ust. 2 określono, że świadczenia te przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Tak więc, jak wskazano w uzasadnieniu, charakter prawny dochodu Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w postaci opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej wynika z przepisów prawa materialnego, prawa finansowego a to art. 5 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jak też z art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opłata ta jest należnością państwową i dochodem publicznym, gromadzonym na funduszu celowym. Niedopuszczalnym jest, wobec braku jakiegokolwiek odesłania, stosowanie części przepisów normujących tę instytucje w ustawach innych gałęzi prawa jak prawo cywilne, tym bardziej, że nie odnoszącej się do należności publicznych w postaci wpłat na fundusz celowy.

Kolejne zmiany stanu prawnego, a w szczególności likwidacja funduszy celowych, nie zmieniły publicznoprawnego charakteru opłaty.

Należy podkreślić, iż na aktualny kształt regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie stosowania ulgi w płatności należności i opłat rocznych, istotne znaczenie miały zmiany wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Jak wskazał NSA w wyroku zapadłym na gruncie niniejszej sprawy, nawet przyjęcie stanowiska odwołującej, iż opłata w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r. miała charakter należności cywilnoprawnej a nie publicznoprawnej, to wobec uregulowania sposobu powstawania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej odrębnie za każdy rok, konieczne jest rozważenie, jaki wpływ na określenie charakteru przedmiotowej opłaty rocznej miały jednoznaczne i zasadnicze zmiany systemowe wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zmiany wprowadzone tą ustawą do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaczęły obowiązywać począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. (art. 123 ustawy przepisy wprowadzające u.f.p.). Na podstawie art. 23 pkt 5 ww. ustawy uchylono cały rozdział 6 ustawy, który odnosił się do Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Fundusz ten, jak wskazano wyżej, przed 1 stycznia 2011r. był beneficjentem opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Ustawa przepisy wprowadzające u.f.p., zapisami art. 23 pkt 4 dodała do ustawy rozdział 5a, dotyczący dochodów związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych, w którym sprecyzowano, iż opłaty roczne stanowią dochód budżetu województwa (art. 22b ustawy). Powołana ustawa przepisy wprowadzające u.f.p. w art. 23 pkt 8 uchyliła art. 31 Ustawy, który przed 1 stycznia 2011 r. stanowił, iż dochody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych są należnościami państwowymi (ust. 1), które przedawniają się ż upływem 5 lat od dnia ich wymagalności (ust. 2). Jednocześnie w ust. 3 powołanego art. 31 ustawy wskazano, iż jego ust. 1 nie dotyczy należności funduszy terenowych, w przypadku których umarzanie i udzielanie ulg następuje na zasadach określonych przez właściwy sejmik województwa. Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z tym przepisem, Sejmik Województwa K.-P. podejmował uchwały określające zasady m.in. umarzania opłat rocznych. W tym uchwały Sejmiku WKP: z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] (zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) w sprawie zasad umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P.. We wskazanych uchwałach nie przesądzono, czy opłaty roczne mają cywilnoprawny lub publicznoprawny charakter, ale zgodnie z § 7 uchwały wskazano, iż w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi, gospodarczymi lub ekonomicznymi, w szczególności związanymi z tworzeniem nowych miejsc pracy, Zarząd Województwa na pisemny wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalność w specjalnej strefie ekonomicznej, może umorzyć w całości lub w części należności przysługujące funduszowi (ust.1 uchwały Nr [...]), po spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (ust. 2 uchwały Nr [...]). W § 10 uchwały Nr [...] sprecyzowano, iż umarzanie, odraczanie i rozkładanie należności na raty następuje w formie decyzji administracyjnej. Tym samym, w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy przepisy wprowadzające u.f.p., podstawą prawną dla umarzania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej na rzecz zobowiązanej Spółki stanowił § 7 powołanej uchwały Sejmiku nr [...] w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy, gdyż w stosunku do Spółki [...] (obecnie [...] P. sp. z o.o. w [...] została wydana przez Komisję Europejską pozytywna decyzja, która akceptowała ustalenia w zakresie przyznania tej Spółce pomocy publicznej, w tym [...] zł tytułem zwolnienia z opłaty odrolnieniowej. Jak to wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zmiany wprowadzone ustawą przepisy wprowadzające u.f.p. z dniem [...] stycznia 2011 r. uniemożliwiły dalsze stosowanie uchwały Sejmiku nr [...]. Z tego względu do chwili obecnej, mimo wniosku spółki [...] w tym zakresie, opłaty roczne za 2011 r. nie zostały umorzone. Następna uchwała Sejmiku, która określała sposoby udzielania ulg w spłacie należności przypadających na rzecz Województwa K.-P. została wydana dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Powołana uchwała wprost wskazywała w swym tytule, iż odnosi się do umarzania należności cywilnoprawnych, a podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.f.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. (w wersji obowiązującej w 2011 r.) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak zważyć, iż z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawy (26 maja 2013 r.) definitywnie już niemożliwe stało się zastosowanie do opłat rocznych zobowiązanej spółki w 2011 r. uchwały Sejmiku WKP nr [...], ponieważ charakter prawny tych opłat został jednoznacznie rozstrzygnięty wolą ustawodawcy na korzyść publicznoprawnego charakteru tych opłat.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, iż wskutek wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające u.f.p., zmienił się dysponent opłaty rocznej (zamiast Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych beneficjentem stało się województwo) oraz likwidacji uległa podstawa do umorzenia lub udzielenia innych ulg w spłacie opłaty rocznej (uchylono art. 31 ustawy, stanowiący dotychczas podstawę prawną do wydawania przez sejmik województwa uchwał określających m.in. zasady umarzania opłat rocznych). Wejście w życie ustawy przepisy wprowadzające u.f.p. nie przesądziło wprost jednoznacznie charakteru prawnego opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Żaden z przepisów ustawy, w nowym brzmieniu, literalnie nie wskazywał wprost na charakter prawny należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (podobnie jak przepisy poprzednio obowiązujące). Należy również zauważyć, że powołany przepis art. 31 ustawy (uchylony z dniem 1 stycznia 2011 r.) w swej treści w żaden sposób nie wskazywał również, że należności finansowe z tytułu opłat rocznych są należnościami cywilnoprawnymi. Dlatego też podejmowane na jego podstawie przez Sejmik Województwa K.-P. uchwały, nigdy nie wskazywały w swojej treści na cywilnoprawny charakter opłat rocznych, a do ich umarzania stosowano tryb administracyjny, rozstrzygając co do istoty sprawy w formie decyzji administracyjnej. Z dniem wejścia w życie zmian z 1 stycznia 2011 r., jednak jasno wskazano, iż dochody z tytułu ww. opłaty są dochodami budżetu województwa, a zarząd województwa gromadzi je na wyodrębnionym rachunku bankowym, co więcej, zgodnie z art. 22c ust. 2 dochody, o których mowa w art. 22b, powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na wykonywanie prac wymienionych w ust. 1 na obszarze tych gmin, w których powstają te dochody oraz istnieją warunki uzyskania wzrostu produkcji rolniczej, rekompensującej straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych. Należności z tytułu opłat przeznaczone są z mocy ustawy na realizację określonych celów o charakterze publicznym. Jest to kolejny argument za przyznaniem ich publicznego charakteru. W ocenie Kolegium, ustawodawca stworzył prosty w swym założeniu mechanizm, iż środki o charakterze publicznoprawnym, uzyskiwane z tytułu utraty pewnych walorów gruntów, są przeznaczone na zadania publiczne, mające na celu chociażby częściowe zbilansowanie ogólnego stanu jakości gruntów rolnych. Trudno w tym przypadku uznać, iż opłaty mają charakter cywilnoprawny, skoro mają stanowić źródło finansowania zadań rekompensujących pewien uszczerbek w środowisku, wywołany wyłączeniem określonych gruntów z produkcji rolniczej. W ocenie Kolegium, uwzględniając przyjęty mechanizm w sposób całościowy tj. funkcjonalny i celowościowy, nie sposób uznać, iż opłaty mają na celu jedynie uzyskanie dochodu stanowiącego cywilnoprawną rekompensatę, odszkodowanie za nierolnicze wykorzystanie gruntu. Przyjęty mechanizm realizacji zadań publicznych przez dochody kwalifikowane do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, funkcjonuje również na gruncie innych regulacji prawnych np. opłat za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które są przeznaczane na prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. W orzecznictwie, na tle ww. opłaty wskazuje się, iż zobowiązanie z tytułu przedmiotowej opłaty jest niewątpliwie zobowiązaniem publicznoprawnym, co do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące spełnienia świadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2013, 11 SA/Po 647/13, CBOSA). Trudno nie stwierdzić analogii w przyjętych mechanizmach samofinansowania określonych zadań publicznych.

Jak wcześniej wskazano, nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 8 marca 2013 r., (obowiązującą od 26 maja 2013 r.), a w szczególności dodany przepis art. 22b ust. 3 ustawy, w myśl którego opłaty roczne stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów u.f.p., w sposób jednoznaczny przesądziła iż opłata roczna za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej ma charakter publicznoprawny. W ocenie organu I instancji, którą podziela Kolegium, nowelizacja ta doprowadziła do dookreślenia dotychczasowego charakteru prawnego opłaty rocznej i jednoznacznie określiła w przepisach prawa status prawny tej należności. Przed 26 maja 2013 roku, charakter tej opłaty nie był określony przepisem prawa, a był przed tą datą efektem wykładni prawa dokonywanej przez judykaturę. W ocenie organów orzekających, wprowadzenie przepisu art. 22b ust. 3 ustawy nie dokonało zmiany charakteru opłat, a miało wyłącznie charakter doprecyzowujący i usuwający występujące wątpliwości, co do charakteru tych opłat. Za takim wnioskiem przemawia stanowisko Rady Ministrów przyjęte wobec poselskiego projektu ustawy - o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 30 listopada 2012 r., (druk nr 688 Sejm RP VII kadencji), gdzie z treści pkt 4 wynika, że celem nowelizacji jest m.in. dookreślenie charakteru należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej jako należności o charakterze publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Wynika to z faktu, że ustawa o finansach publicznych dzieli należności publiczne, co do których można udzielać ulg w spłacie na należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny oraz środki publiczne, stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem Rady Ministrów, wyrażonym w powyższej opinii, w celu uniknięcia jakichkolwiek dalszych wątpliwości interpretacyjnych, wymagane byłoby dookreślenie treści przepisów w tym zakresie poprzez wskazanie charakteru ww. należności i opłat. Co istotne, doprecyzowujący charakter wprowadzanej zmiany wynika również ze stanowiska Prezydenta RP, który podpisał uchwaloną ustawę. Wskazano w nim, że przyjęte uchwaloną ustawą zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegają m.in. na przesądzeniu, że dochody budżetu województwa związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (zob. https: / /www.prezydent.pl/archiwum-bronislawa-komorowskiego / legislacja/ ustawy / podpisane / art. 33, kwiecien-2013-r-.html). Organy uczestniczące w procesie legislacyjnym, dostrzegając pojawiające się w problemy interpretacyjne i rozbieżności w praktyce stosowania przedmiotowych regulacji, dokonały zmian, mających na celu przesądzenie i doprecyzowanie charakteru prawnego opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jest to tylko okoliczność przemawiająca za słusznością wcześniej wskazanych argumentów. Wbrew zarzutom odwołania, tego rodzaju stanowisko nie opiera się na nieuzasadnionym zastosowaniu regulacji art. 22b ustawy, w brzmieniu obwiązującym od 26 maja 2013 roku, do stanów przeszłych.

W zakresie trybu rozpatrzenia wniosku ma znaczenie, iż regulacja wprowadzająca nową treść art. 22b ustawy nie zawiera przepisów przejściowych. Mimo więc, że wniosek o umorzenie należności został wniesiony w 2016 r., to do jego rozpatrzenia należy stosować regulacje obowiązujące w zakresie umarzania należności niepodatkowych o charakterze publicznoprawnym w chwili orzekania przez organ rozpatrujący wniosek. Jedynie w tym znaczeniu treść art. 22 b ust. 3 ustawy jest podstawą wydania niniejszej decyzji.

Wobec przesądzenia o publicznoprawnym charakterze opłaty, wniosek zobowiązanej spółki o umorzenie opłat rocznych za 2011 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej z dnia 9 czerwca 2016 r., poparty stanowiskiem zawartym w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r., podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy u.f.p. Przepis art. 22b ust. 3 ustawy wprost odsyła do u.f.p., która odrębnie reguluje niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. W pkt 7 powołanego przepisu zostały wymienione dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym są określone w art. 64 u.f.p. Od 28 kwietnia 2017 r. obowiązują bowiem zmienione przepisy ustawy o finansach publicznych, wprowadzone ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659), a dotyczące m.in. udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do zapłaty należności prowadzi działalność gospodarczą zastosowanie powinien znaleźć art. 64 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ulgi w spłacie zobowiązań to (lit.a) umorzenie należności w całości na wniosek zobowiązanego w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym lub (lit.b) umorzenie w części, odroczenie terminu spłaty całości albo części należności lub rozłożenie na raty płatności całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego zatem, jak wskazał organ I instancji, w stosunku do zobowiązanej spółki powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p., z treści którego wynika, że zastosowanie ulgi w zakresie umorzenia opłat rocznych za rok 2011, o którą wnioskuje spółka, powinny zostać uznane za pomoc publiczną, zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenie inne niż wymienione w lit. a i b (powołane punkty dotyczą (a) naprawienia szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz (b) zaradzeniu poważnym zaburzeniom w gospodarce). Tym samym do wniosku o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. należało zastosować art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. e u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.. Należy zwrócić uwagę, że z treści opublikowanego w dniu 26 kwietnia 2017r. przez Ministerstwo Finansów komentarza nt. nowych zasad udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym (pt. "Informacja o zmianach zasad udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym, wprowadzonych ustawą z dnia 10 lutego 2017r. zmieniającą ustawę o finansach publicznych") wynika, że na skutek nowelizacji ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r. w art. 64 ust. 2 pkt 3 ograniczono katalog przeznaczeń pomocy w spłacie zobowiązań publicznoprawnych do pomocy publicznej mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Jednocześnie przewidziano możliwość udzielania pomocy publicznej na inne przeznaczenia (art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) wówczas, gdy jest ona zgodna z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, a jej dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej (zazwyczaj będzie to Komisja Europejska) oraz Rada Ministrów wyda odpowiednie rozporządzenie. Przepis art. 64 ust. 5 u.f.p. umożliwia bowiem Radzie Ministrów uregulowanie w drodze rozporządzenia, przeznaczeń pomocy, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p., udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Rozporządzenie to regulować będzie również szczegółowe warunki udzielania tych ulg, mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy publicznej, określone przez właściwe organy Unii Europejskiej. Warunkiem zatem udzielania takiej pomocy jest wydanie przepisów odrębnych, o ile zaistniałaby potrzeba uzupełnienia dopuszczalnych przeznaczeń pomocy dla ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., to zgodnie z art. 64 ust. 5 u.f.p. Rada Ministrów ma taką możliwość jednakże nie skorzystała z tej delegacji i nie wydała na podstawie ar. 64 ust.5 u.f.p. żadnego rozporządzenia. Tym samym, w niniejszej sprawie art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. nie umożliwia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności.

Jak słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, w aktualnym stanie prawnym ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera także przepisy regulujące wprost zasady umarzania należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej tj. w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustanawia jednak dużo bardziej restrykcyjne zasady udzielania ulg w spłacie należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej aniżeli czyni to u.f.p. Przede wszystkim, ograniczenie w tym wypadku stanowi powierzchnia gruntu podlegającego wyłączeniu oraz przeznaczenie gruntu na jeden z celów publicznych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Warunki te nie zostały spełnione przez spółkę.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania, w szczególności co do odmiennej oceny charakteru opłaty co zostało wyjaśnione powyżej. Ponadto organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, wypełnił zalecenia sądów orzekających w niniejszej sprawie, w szczególności wskazał przyczyny, dla których uznał sporną opłatę za rok 2011 za mającą charakter publicznoprawny, przeanalizował wpływ dokonanej nowelizacji na charakter opłaty, a także wskazał na tryb w jakim wniosek rozpatrzył. Uzasadnienie stanowiska jest wyczerpujące oraz przekonywujące, a zatem odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Nie można też uznać, iż organ I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania reguł kolizyjnych prawa międzyczasowego albowiem było to zbędne w sytuacji gdy charakter tej opłaty nie był określony przepisem prawa, a był przed tą datą efektem wykładni prawa dokonywanej przez judykaturę. Przesądzenie charakteru opłaty zdeterminowało tryb rozpoznania wniosku i zastosowanie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych mimo, iż wniosek pochodzi z 2016 roku, albowiem sprawa winna podlegać rozpoznaniu wobec braku przepisów przejściowych, w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając zaskarżonej decyzji :

1. naruszenie art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ("Konstytucja") poprzez:

a. niewłaściwe zastosowanie reguł kolizyjnych prawa międzyczasowego, znajdujących zastosowanie w przypadku braku przepisów przejściowych ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Ustawa zmieniająca") i przyjęcie, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie Ustawy zmieniającej należy stosować przepisy UGRL w brzmieniu obecnie obowiązującym, a w konsekwencji błędne uznanie, że charakter opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej za rok 2011 ("Opłata"), powstałej przed dniem wejścia w życie Ustawy zmieniającej określają znowelizowane przepisy mimo, że zobowiązanie z tytułu Opłaty powstało i stało się wymagalne pod rządami przepisów dotychczasowych, co stanowi o naruszeniu zakazu retroakcji, a także o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych i zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa,

b. błędne uznanie, że celem i konsekwencją wprowadzenia Ustawą zmieniającą art. 22b ust. 3 u.g.r.l. było potwierdzenie, doprecyzowanie i dookreślenie charakteru opłaty rocznej, jako opłaty publicznoprawnej, w sytuacji, gdy na gruncie przepisów dotychczasowych (tj. przed wejściem w życie Ustawy zmieniającej) ich literalne brzmienie nie było w żadnym stopniu w tym zakresie przesądzające, a praktyka ich stosowania wskazywała jednoznacznie na cywilnoprawny charakter opłaty rocznej, a tym samym Ustawa zmieniająca w istocie nie dookreśliła charakteru opłat rocznych, a dokonała jego zmiany z cywilnoprawnego na publicznoprawny,

c. błędne przyjęcie, że niniejsze postępowanie nie dotyczy ustalonego i zamkniętego stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji możliwym jest zastosowanie w stosunku do Opłaty przepisów obecnie obowiązujących, wprowadzonych w życie Ustawą zmieniającą, podczas gdy przepisy te weszły w życie już po powstaniu obowiązku zapłaty Opłaty, który to moment stanowi w niniejszej sprawie punkt odniesienia dla ustalenia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów,

a w konsekwencji powyższego:

d. wadliwe przyjęcie, że przepis art. 22b ust. 3 u.g.r.l. służył jedynie dookreśleniu i doprecyzowaniu charakteru Opłaty i nadał Opłacie powstałej przed jego wejściem w życie charakter publicznoprawny, podczas gdy w dacie powstania obowiązku uiszczenia Opłaty, wówczas obowiązujące przepisy nie określały wprost takiego jej charakteru, a Opłata w roku 2011 niewątpliwie miała charakter cywilnoprawny,

e. nieuprawnione dokonanie rozszerzającej wykładni przepisu art. 22b ust. 3 u.g.r.l. i zastosowanie go do stanu prawnego powstałego przed dniem wejścia w życie tego przepisu, co stanowi o naruszeniu zasady nieretroaktywności prawa, zakazującej dokonywania oceny skutków zamkniętych stanów faktycznych według nowych przepisów,

f. wydanie decyzji administracyjnej mimo, że tryb administracyjny nie może znaleźć i nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. Opłata jako należność cywilnoprawna może zostać umorzona bowiem jedynie w drodze cywilnoprawnego oświadczenia o zwolnieniu z długu, a w konsekwencji błędne i nieuprawnione podzielenie przez Organ merytorycznego stanowiska Organu I instancji, skutkującego utrzymaniem w mocy decyzji I instancji a tym samym odmową umorzenia Opłaty wraz z należnościami ubocznymi oraz brakiem umorzenia niniejszego postępowania, podczas gdy w istocie Opłata, będąca należnością o charakterze cywilnoprawnym, podlega i powinna w niniejszej sprawie ulec umorzeniu w trybie cywilnoprawnego oświadczenia o zwolnieniu z długu, a nie w drodze decyzji administracyjnej,

2. naruszenie art. 60 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 23, 90 i 96 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ("Ustawa wprowadzająca UFP") w związku z art. 22b ust. 1 i 2 u.g.r.l. w brzmieniu nadanym Ustawą wprowadzającą UFP w związku z art. 1 ust. 2 lit. b) Ustawy zmieniającej w związku z art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("KPA") w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez podzielenie stanowiska Organu I instancji i przyjęcie wpływu tych zmian prawnych na przepisy UGRL, w tym na ocenę charakteru prawnego Opłaty, skutkujące wadliwym uznaniem, że należności takie jak Opłata mają charakter publicznoprawny, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji mimo, że tryb administracyjny nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Opłata, jako należność cywilnoprawna, może zostać umorzona jedynie w drodze cywilnoprawnego oświadczenia o zwolnieniu z długu,

3. naruszenie art. 60 ust. 7 i 8 u.f.p. w związku z art. 61 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f..p. w związku z art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p w związku z art. 12 ust. 16 i 17 u.g.r.l. w związku z art. 138 § 1 pkt 1) KPA w związku z art. 104 § 1 KPA w związku z art. 105 § 1 i 2 KPA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez błędne uznanie, w ślad za Marszałkiem, że ww. przepisy UFP znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji uznanie, że wydanie na ich podstawie decyzji I instancji było działaniem uprawnionym w sytuacji, gdy ww. przepisy u.f.p dotyczą jedynie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, a wobec cywilnoprawnego charakteru Opłaty, jedynym właściwym trybem dla jej umorzenia jest złożenie przez Marszałka, cywilnoprawnego oświadczenia woli o zwolnieniu Spółki z ww. zobowiązania, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p oraz art. 55 u.f.p a w konsekwencji błędne i nieuprawnione podzielenie przez Organ merytorycznego stanowiska Organu I instancji, skutkującego utrzymaniem w mocy decyzji I instancji a tym samym odmową umorzenia Opłaty wraz z należnościami ubocznymi oraz brakiem umorzenia niniejszego postępowania, podczas gdy w istocie Opłata, będąca należnością o charakterze cywilnoprawnym, podlega i powinna w niniejszej sprawie ulec umorzeniu,

4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się przez Organ do wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2572/18 ("Wyrok NSA") poprzez niedokonanie przez Organ merytorycznej oceny charakteru Opłaty, a jedynie automatyczne (i błędne) przyjęcie jej publicznoprawnego charakteru w oparciu o przepisy Ustawy zmieniającej oraz Ustawy wprowadzającej UFP mimo, że zmiana charakteru Opłat z cywilnoprawnego na publicznoprawny nastąpiła dopiero z chwilą wejścia w życie Ustawy zmieniającej,

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) KPA w związku z art. 105 § 1 i 2 KPA w związku z art. 59 ust. 1, 2 i 4 u.f..p w związku z art, 58 ust. 2 u.f..p w związku z art. 55 u.f..p w związku z art. 12 ust. 1 i 4 u.g.r.l. oraz art. 22b ust. 1 i 2 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed [...] maja 2013 r. w związku z § 6 ust.1 pkt 2) oraz § 8 ust. 1 i 2 i § 17 uchwały Sejmiku Województwa K.-P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Województwu K.-P. lub jego jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania ulg ("Uchwała") w związku z art. 6 KPA w związku z art. 7 Konstytucji w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez nieuprawnione podzielenie stanowiska wyrażonego w decyzji I instancji, a w konsekwencji uznanie, że z dniem wejścia w życie Ustawy zmieniającej, definitywnie niemożliwe stało się zastosowanie do Opłaty przepisów Uchwały, ponieważ charakter prawny ww. należności został jednoznacznie rozstrzygnięty wolą ustawodawcy na korzyść ich publicznoprawnego charakteru, podczas gdy do zobowiązań z tytułu opłat rocznych takich jak Opłata, powstałych przed wejściem w życie Ustawy zmieniającej, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, a zatem, wobec cywilnoprawnego charakteru Opłaty (której obowiązek uiszczenia powstał przed wejściem w życie Ustawy zmieniającej), w celu wykonania wynikającego z Porozumienia zobowiązania Marszałek zobowiązany był zastosować w stosunku do Spółki przepisy Uchwały i art. 59 ust. 1 u.f.p., przewidujące umorzenie należności takiej jak Opłata w drodze cywilnoprawnego oświadczenia woli złożonego przez organ administracji, a w konsekwencji błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu I instancji, skutkującego utrzymaniem w mocy decyzji I instancji a tym samym odmową umorzenia Opłaty wraz z należnościami ubocznymi oraz brakiem umorzenia niniejszego postępowania, podczas gdy w istocie Opłata, będąca należnością o charakterze cywilnoprawnym, podlega i powinna w niniejszej sprawie ulec umorzeniu w trybie cywilnoprawnego oświadczenia o zwolnieniu z długu, a nie w drodze decyzji administracyjnej,

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) KPA w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA, poprzez:

a. błędne uznanie, że wydając decyzję I instancji, Marszałek:

(i) w sposób rzetelny i dokładny wypełnił i zastosował wytyczne i zalecenia NSA,

(ii) wyczerpująco i dokładnie przeanalizował wpływ Ustawy zmieniającej oraz Ustawy wprowadzającej UFP na UGRL, w tym na charakter opłat rocznych takich jak Opłata,

(iii) nie dokonał niewłaściwego zastosowania reguł kolizyjnych prawa międzyczasowego, było to bowiem "zbędne w sytuacji gdy charakter tej opłaty nie był określony przepisem prawa a był przed tą datą efektem wykładni prawa dokonywanej przez judykaturę" ,

— podczas gdy wyrażone przez Marszałka w decyzji I instancji stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, a (i) wypełniając wytyczne NSA, oraz (ii) dokonując właściwej wykładni i stosując w niniejszym postępowaniu reguły kolizyjne prawa międzyczasowego, organy obu instancji powinny dojść do wniosku, że opłaty roczne takie jak Opłata miały przed wejściem w życie Ustawy zmieniającej charakter cywilnoprawny, a wobec powstania obowiązku uiszczenia Opłaty przed wejściem w życie ww. ustawy, brak jest wątpliwości co do jej cywilnoprawnego charakteru,

— co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji I instancji, a w konsekwencji odmową umorzenia Opłaty wraz z należnościami ubocznymi oraz brakiem umorzenia niniejszego postępowania, podczas gdy w istocie Opłata, będąca należnością o charakterze cywilnoprawnym, podlega i powinna w niniejszej sprawie ulec umorzeniu w trybie wskazanym w art. 55 UFP w związku z przepisami Uchwały,

b. całkowite pominięcie i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez Spółkę w odwołaniu od Decyzji I instancji okoliczności, tj. nieuprawnionego uznania przez Marszałka, że Porozumienie ma charakter jedynie intencyjny, wobec czego nie może stanowić podstawy do umorzenia należności o charakterze takim jak Opłata, podczas gdy

(i) utrata mocy obowiązującej art. 31 ust. 3 UGRL, na podstawie, którego Sejmik Województwa K.-P. uchwalił w dniu [...] marca 2006 r. uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. oraz uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P. (zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) nie może wywierać i nie wywiera jakiegokolwiek wpływu na wiążącą moc Porozumienia, stanowiącego podstawę dla zwolnienia Spółki z obowiązku zapłaty Opłaty,

(ii) zgodność treści i warunków Porozumienia z prawem europejskim została potwierdzona Decyzją Komisji Europejskiej z dnia [...] czerwca 2008 r. (K(2008) 3099), dotyczącą pomocy państwa nr [...] - [...] (Pomoc na rzecz S. M. P. S. z o.o. - LIP),

(iii) Spółka przez cały czas konsekwentnie wypełniała (i nadal wypełnia) zobowiązania umowne wynikające z Porozumienia, prowadząc inwestycje na terenie Województwa K.-P., istotne chociażby z punktu widzenia poziomu zatrudnienia na tym obszarze mimo, że Marszałek od dłuższego czasu nie wywiązywał się z wynikających z Porozumienia zobowiązań, jednocześnie posiadając ku temu prawne możliwości,

— mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, przemawiających bowiem w sposób wyraźny za koniecznością zwolnienia Spółki z obowiązku zapłaty Opłaty w cywilnoprawnym trybie oświadczenia o zwolnieniu z długu.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 PPSA wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z Porozumienia z dnia [...] września 2006 r. zawartego przez (i) Spółkę, (ii) Ministra Gospodarki, (iii) P. Specjalną Strefę Ekonomiczną sp. z o.o., (iv) Województwo K.-P. oraz (v) Gminę Ł. , jako niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodującego przedłużenia postępowania w sprawie,

— na okoliczność zobowiązania się przez Marszałka do umorzenia na rzecz Spółki Opłaty, nakładanej na podstawie przepisów u.g.r.l., oraz innych okoliczności wskazanych w treści petitum oraz uzasadnienia niniejszej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zasadności wniosku [...] P. sp. z o. o. w [...] o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz odsetek naliczonych od tej opłaty za 2011r.

Spółka S. M. P. sp. z o. o. w [...], (obecnie [...] P. sp. z o. o. w [...] zawarła w dniu [...] września 2006 r. Porozumienie z Ministrem Gospodarki Rzeczypospolitej [...], P. Specjalną Strefą Ekonomiczną, Województwem K.-P. oraz Gminą Ł. , dotyczące realizacji przez Spółkę [...] na terenie Gminy Ł. w obrębie P. Specjalnej Strefy Ekonomicznej inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji zakładów produkcyjnych z odpowiednimi obiektami, w których mają być produkowane moduły LCD. W Porozumieniu wyrażono wolę [...] Województwa K.-P. do współdziałania na rzecz podjętej przez Spółkę [...] inwestycji oraz spowodowania, by opłaty nie zostały wymierzone ale na warunkach zgodnych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa polskiego - pkt 4.4 Porozumienia.

Taka formuła treści porozumienia, w ocenie Sądu, nie nosi cech stanowczego i definitywnego zobowiązania, zatem nie mogła stanowić samoistnej, materialnoprawnej podstawy do umarzania opłat rocznych należnych od zobowiązanej Spółki. Ponadto, zapis o zgodności deklarowanej pomocy publicznej z istniejącym w danym czasie prawem polskim niósł ryzyko, że wszelkie zmiany w obowiązującym porządku prawnym mogą stanąć na przeszkodzie w realizacji deklarowanej pomocy finansowej.

W obowiązujących więc realiach, Porozumienie było realizowane na podstawie uchwał Sejmiku Województwa K.-P., wydanych na podstawie art. 31 ust. 3 w brzmieniu ustawy z dnia [...] lutego 2004 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266, z późn. zm).

W stosunku do zobowiązanej Spółki [...] zostały umorzone opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej do 2010 r. W czasie obowiązywania art. 31 ust. 3 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydanej na jego podstawie uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., do dnia [...] grudnia 2010 r. umorzono zobowiązanej Spółce w latach 2008-2010, należne opłaty roczne w łącznej kwocie [...]zł. W załączniku do Porozumienia zostało wskazane, (przy uwzględnieniu obowiązujących na tamten czas wskaźników intensywności inwestycyjnej pomocy publicznej dla województwa kujawsko-pomorskiego), iż całkowita pomoc publiczna dla Spółki [...], związana ze zwolnieniem z opłaty odrolnieniowej powinna wynieść [...] zł.

W tych okolicznościach, to właśnie uchwała obowiązująca w dniu zawarcia Porozumienia, t.j. [...] września 2006 r., stanowiła podstawę prawną w zakresie zastosowania wobec zobowiązanej Spółki tzw. pomocy ad hoc, będącej częścią pakietu środków pomocy. Decyzją (nr [...] - [...]) z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Komisja Europejska potwierdziła, że projekt pomocy publicznej [...] dla S. M. P. S.. z o.o., w związku z realizacją inwestycji objętej Porozumieniem, jest zgodny z prawem europejskim t.j. pkt 68 lit. b Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej. Komisja wskazała także, iż pomoc regionalna jest zgodna z Traktatem WE.

Sama decyzja Komisji Europejskiej nr [...] - [...] także nie stanowi samoistnej podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w zakresie umarzania należności z tytułu opłat rocznych wobec zobowiązanej Spółki.

Z dniem [...] stycznia 2011 r. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych została zmieniona przez ustawę z dnia [...] sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz, 1241)., mocą której na podstawie jej art. 23 pkt 8 uchylono art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący uprzednio podstawę prawną do wydawania przez Sejmik Województwa K.-P. uchwał w sprawie zasad umarzania należności m. in. z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Ten fakt spowodował, że ustała możliwość realizowania pomocy na dotychczasowych zasadach.

W tych warunkach, należało ocenić czy istnieją inne możliwości realizacji deklarowanej pomocy finansowej w ramach obowiązujących przepisów.

W tym celu konieczne okazało się ustalenie charakteru prawnego opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, gdyż określone możliwości stosowania ulg stwarzały regulacje ustawy o finansach publicznych.

W momencie powstania obowiązku, w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak było przepisów precyzujących charakter prawny opłat rocznych. W orzecznictwie nie było też jednolitego stanowiska czy opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej mają charakter publicznoprawny czy cywilnoprawny.

Kontrowersje wokół charakteru prawnego opłat miała usunąć uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. sygn. akt III AZP 8/82. SN wskazał w niej, iż opłaty roczne mają charakter cywilnoprawny albowiem ich konstrukcja polega na odszkodowaniu (szkody majątkowe), względnie zadośćuczynieniu (szkody niemajątkowe), za przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych do innego sposobu użytkowania, czy też za gospodarcze użytkowanie środowiska i wprowadzanie w nim zmian, aczkolwiek zgodnie z prawem i w społecznie uzasadnionym celu. Niezależnie bowiem od tego, czy charakter opłat rocznych zostanie określony jako kompensacyjny lub represyjny, istotą jest to, że opłaty te są wnoszone w związku z pewnym uszczerbkiem w dobrach ogólnonarodowych, jakimi są grunty rolne i leśne oraz środowisko. Należności i opłaty roczne wymienione w art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l. ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Sąd wskazał także, iż cywilnoprawnego charakteru przedmiotowych opłat nie zmienia fakt, że należności i opłaty roczne ustalane są co do wysokości w postępowaniu administracyjnym, ani też fakt, iż są one egzekwowane na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Słusznie jednak, w ocenie Sądu, organ podkreślił, że stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 23 grudnia 1982r. sygn. akt III AZP 8/82, wymaga pewnej weryfikacji. Sąd Najwyższy wyraził swój pogląd w zupełnie innej rzeczywistości normatywnej i ustrojowej. Dotyczy to przede wszystkim tego, że w chwili wydawania powołanej uchwały przez Sąd Najwyższy obowiązywała inna ustawa, chroniąca grunty rolne i leśne. Ponadto, w chwili wydawania stanowiska przez SN obowiązywały zupełnie inne, niż obecnie przepisy w zakresie finansów publicznych, a także inne przepisy podatkowe.

Oceniając sporną opłatę, słusznie zwrócono uwagę na aspekt relacji podmiotowej -podmiotu zobowiązanego i uprawnionego. Istnienie stosunku administracyjno-prawnego, charakteryzuje się pozostawaniem jednego podmiotu w stosunku do drugiego w pozycji podporządkowania. Taki stosunek zachodził, jeżeli chodzi o opłatę uiszczaną na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzed nowelizacji. Miał on zatem charakter administracyjno-prawny.

Sama zaś opłata miała zasilać środki publiczne i być wykorzystywana na zadania związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Właściwie zatem organ wywodzi, że opłata ta spełniała funkcje publiczne i za obowiązkiem jej uiszczenia stoi ochrona interesu publicznego. Opłata z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pełni i pełniła rolę ochronną, gdyż element fiskalny ograniczał dopuszczalność zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne lub nieleśne.

Cechą stosunku cywilnoprawnego jest zaś równorzędność podmiotów a celem świadczeń cywilnoprawnych jest przede wszystkim zaspokajanie interesu prywatnego, opartego z reguły na zasadzie wzajemności. Nie jest celem świadczeń cywilnoprawnych, jak zasadnie wywodzi organ, ochrona interesu publicznego, co nie oznacza, że za pomocą instrumentów prawa cywilnego nie można chronić także interesu publicznego. Organ podkreślił, że opłata nie spełnia ani funkcji wynagrodzenia, ani funkcji odszkodowania. Nie jest ona bowiem należnością za świadczoną usługę, ani nie zmierza do tego aby naprawić jakąkolwiek szkodę. Występuje tu wprawdzie element "usługi", ale czynności organu administracji publicznej nie są usługami, za które należy się wynagrodzenie, czynności te bowiem zawsze są związane z opłatą publicznoprawną, a nie świadczeniem cywilnoprawnym.

Organ podkreślał też, że konsekwentnie nie podzielał poglądu o cywilnoprawnym charakterze opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i zawsze uznawał ich publiczno-prawny charakter. Dowodem na to jest fakt, iż zgodnie z treścią § 10 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa K.-P., Zarząd Województwa K.-P. w sprawach umorzeń, odroczeń i rozkładania na raty należności Funduszu podejmuje decyzje administracyjne. Z kolei na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] czerwca 2009r. zmieniającej uchwałę Nr [...], Marszałek Województwa K.-P. w sprawach umorzeń, odroczeń i rozkładania na raty należności Funduszu podejmuje decyzje administracyjne (§ 1 pkt 5 uchwały zmieniającej). Dodatkowo, wykonanie tych decyzji odbywało się w trybie egzekucji administracyjnej, określonej w ustawie z dnia z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, z póżn. zm.).

Organ zaznaczył również, że uchwały Sejmiku WK-P, Nr [...] i Nr [...] nie przewidywały obligatoryjnego stosowania ulg, gdyż organ może umorzyć należności przysługujące FOGR dłużnikowi będącemu przedsiębiorcą prowadzącym działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej ( utworzonej zgodnie z ustawą z dnia [...] października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.).

Konsekwencją takiej regulacji był fakt, iż wszystkie wcześniejsze umorzenia opłaty rocznej należnej od zobowiązanej Spółki, w łącznej kwocie [...]zł. były orzekane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, które nigdy nie były kwestionowane i zaskarżane przez Spółkę. Żadna z powołanych uchwał nie zawierała w swojej treści zapisów, że dotyczy udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Organ zwrócił też uwagę na labilny stosunek skarżącej spółki do charakteru tych opłat, uzasadniając swoje spostrzeżenia tym, że we wniosku o umorzenie, podawała ona argumenty przemawiające za publicznoprawnym charakterem spornych należności.

Począwszy od dnia 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 503). Zgodnie z art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. dochody, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu (tj. m.in. należności, opłaty roczne oraz odsetki od nich), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.). Tym samym, jak wskazał organ, począwszy od dnia wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, nie ma już wątpliwości, iż opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej mają charakter publicznoprawny. Nowelizacja ustawy potwierdziła w art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. prezentowane przez organ stanowisko w zakresie publicznoprawnego charakteru opłat z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że wcześniejsze definiowanie opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych, jako opłat o charakterze cywilnoprawnym było nieuzasadnione, a podnoszone w tej kwestii argumenty z obecnej perspektywy prawnej były nietrafione. Poprzednia treść ustawy nie określała charakteru opłaty, ale jednocześnie nie zmieniła się regulacja w tym zakresie, nie zmieniły się cele ponoszenia tej należności, zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że obecnie kwalifikacja należności i opłat za odrolnienie zmieniła charakter z cywilnoprawnego na publicznoprawny. Doszło wyłącznie do potwierdzenia charakteru opłaty i tym samym usunięcia istniejących wątpliwości interpretacyjnych.

Wniosek dotyczył opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za rok 2011, gdy charakter prawny tych opłat budził wątpliwości lecz Sąd podziela stanowisko organów kwalifikujące tę opłatę jako należność o charakterze publicznoprawnym, w pełni akceptując argumentację zaprezentowaną przez organy rozpoznające niniejszą sprawę.

Dodać przy tym należy, że ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów intertemporalnych umożliwiających ustalenie tego, jakie przepisy należy stosować do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. W rozpoznawanej sprawie o umorzenie opłaty, momentem wszczęcia postępowania była data złożenia wniosku w tym przedmiocie. Miało to miejsce w dniu [...] czerwca 2016 r. W tym czasie obowiązywał już art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., który stanowił, że dochody, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu (tj. m.in. należności, opłaty roczne oraz odsetki od nich), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wypełniając zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w związku z niejednoznacznym charakterem opłat odrolnieniowych przed zmianą przepisów u.o.g.r.l i brakiem przepisów intertemporalnych słusznie organ wskazał, że w orzecznictwie przeważa pogląd, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej należy stosować przepisy u.o.g.r.l. w wersji obowiązującej aktualnie.

Wniosek o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej za rok 2011, [...] P. sp. z o. o. w [...], złożyła w dniu [...] czerwca 2016r., a więc w czasie kiedy, (od ponad trzech lat) obowiązywał przepis art. 22b ust.3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzony ustawą zmieniającą w dniu [...] maja 2013r.,

Tym samym, jak ocenił organ, stawiany przez zobowiązaną Spółkę wobec organu zarzut polegający na naruszeniu zakazu retroakcji - zasady lex retro non agit, w istocie będącej składnikiem zasady ochrony praw nabytych, należy uznać za nietrafny.

Retroakcja polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości. Słusznie organ dodał, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z kwestią stosowania nowych przepisów do ustalonych i zamkniętych stanów prawnych i faktycznych sprzed nowelizacji ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013r., wprowadzając przepis art. 22b ust.3, który dookreślił, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej mają charakter należności finansowych publicznoprawnych. W tych okolicznościach, przepis art. 22b ust.3 u.o.g.r.l. ma zastosowanie również do rozpatrywanej sprawy wniosku zobowiązanej Spółki o umorzenie opłat rocznych za rok 2011.

W konsekwencji prezentowanego stanowiska, organ administracji publicznej zobowiązany był wydać decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Należy też wskazać, że różnicowanie charakteru opłaty w zależności od momentu jej ustalenia, w sytuacji gdy pełni ona tożsamą funkcję i realizuje tożsame cele, prowadziłoby do nieakceptowanego w skutkach zróżnicowania np. w zakresie zasad stosowania ulg. Opłata ma zasilać środki publiczne i być wykorzystywana na równych zasadach, na zadania związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Opłata ta spełnia funkcje publiczne i za obowiązkiem jej uiszczenia stoi ochrona interesu publicznego.

Tym samym, nie jest możliwe zawarcie przez organ ze zobowiązaną [...] P. sp. z o. o. w [...], umowy o zwolnienie z długu w trybie przepisów Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu, gdyby nawet nie podzielać wprost poglądu o przesądzającym charakterze opłat w związku z treścią art. 22b ust.3 u.o.g.r.l. to wobec wcześniej przedstawionej argumentacji prawnej i faktycznej, opłaty te również nie miały innego charakteru (cywilnoprawnego), tylko publicznoprawny.

Słusznie organ wywiódł, że wniosek zobowiązanej Spółki o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej powinien zostać rozpatrzony w oparciu o art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wersji jaka obowiązuje począwszy od [...] maja 2013 r. Jednocześnie, w związku z tym, iż przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. precyzuje, że opłata roczna jest niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu przepisów u.f.p., nie jest możliwe, zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Co prawda zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy tej ustawy stosuje się do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, ale u.o.g.r.l. w art. 22b ust. 3 wprost odsyła do ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych odrębnie reguluje zaś niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym.

Tym samym do opłat rocznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe zgodnie z art. 22b ust, 3 u.o.g.r.l. powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.f.p.

W realiach prawnych istniejących na dzień złożenia wniosku o umorzenie opłat, charakter prawny opłat odrolnieniowych został więc już sprecyzowany ale i wcześniej organ prawidłowo dowodził, że charakter tych opłat nie był inny. Należność została ustalona w 2006r. ale stawała się wymagalna, odpowiednio za każdy rok. Spółka [...] (obecnie [...] P. sp. z o.o. w [...] została zobowiązana do wnoszenia opłaty rocznej bez wezwania przez okres 10 lat w latach 2006-2015 w ustalonej w wysokości 10% należności, wyrażonej w tonach żyta t. j. 926,46 ton ziarna żyta. Zgodnie z art. 12 ust. 14 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych, opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. Spółka [...] P. sp. z o. o. w [...] zobowiązana była uiścić opłatę roczną za rok 2011 do dnia [...] czerwca 2011 r.

Przedmiotem sporu nie jest należność za 2011r. lecz możliwość zastosowania ulgi wobec zobowiązanej. Badanie podstaw do umorzenia nie mogło nastąpić przed datą złożenia wniosku, gdyż ani porozumienie nie stanowiło samoistnej podstawy do odstąpienia od naliczania opłaty ani nie ma podstaw do umorzenia należności jeszcze niewymagalnej. Dopiero wymagalność danej opłaty i moment złożenia wniosku o przyznanie ulgi pozwala na zastosowanie odpowiednich przepisów, a w tym zakresie, po złożeniu wniosku także uległy zmianie przepisy pozwalające na stosowanie ulg.

Ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym są określone w art. 64 ustawy o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.).

Od 28 kwietnia 2017 r. obowiązują zmienione przepisy ustawy o finansach publicznych, wprowadzone ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659), która weszła w życie 28 kwietnia 2017 r., dotyczące m. in. udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym przypadających jednostkom samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. W pkt 7 powołanego przepisu zostały wymienione dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do zapłaty należności prowadzi działalność gospodarczą zastosowanie powinien znaleźć art. 64 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg przy w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ulgi w spłacie zobowiązań to (lit.a) umorzenie należności w całości na wniosek zobowiązanego w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym lub (lit.b) umorzenie w części, odroczenie terminu spłaty całości albo części należności lub rozłożenie na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

W rozpatrywanej sprawie słusznie organ stoi na stanowisku, że w stosunku do zobowiązanej Spółki [...] powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p, ( odnoszący się do przedsiębiorcy) z treści którego wynika, że zastosowanie ulgi w zakresie umorzenia opłat rocznych za rok 2011, o którą wnioskuje Spółka powinny zostać uznane za pomoc publiczną, zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenie inne niż wymienione w lit. a i b (powołane punkty dotyczą (a) naprawienia szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz (b) zaradzeniu poważnym zaburzeniom w gospodarce).

W świetle powyższego organ przyjął, że przypadku rozstrzygnięcia wniosku zobowiązanej Spółki [...] o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. należało zastosować art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. w zw. z art. 22b ust. 3 u.f.p. Jednocześnie organ I instancji wyraził i uzasadnił przyjęte stanowisko, iż na dzień dzisiejszy nie istnieją żadne przepisy ani żadne programy pomocowe, na podstawie których organ I instancji mógłby udzielić zobowiązanej spółce pomocy publicznej w formie umorzenia należnych na rzecz budżetu Województwa K.-P. opłat rocznych za rok 2011.

Sąd podziela stanowisko w tym zakresie.

Oceniając wniosek skarżącej o zastosowanie ulgi na tle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to należy wskazać, że ustawa ta zawiera także przepisy regulujące wprost zasady umarzania należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Jak również stanowi art. 12 ust. 17 u.g.r.l. na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Inwestycja [...] nie spełnia jednak żadnej z przesłanek do umorzenia opłaty rocznej wymienionych w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l.

Pozostaje zatem ewentualnie podstawa do możliwej realizacji wniosku określona w art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., gdyż aktualnie opłata roczna ma charakter publicznoprawny i dotyczy przedsiębiorcy. Przepis art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. precyzuje, że opłata roczna jest niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu przepisów u.f.p. Nie jest też możliwe przejście na regulacje Ordynacji podatkowej. Co prawda zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy tej ustawy stosuje się do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, ale u.o.g.r.l. w art. 22b ust. 3 wprost odsyła do ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych odrębnie reguluje zaś niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym.

W konkluzji, Sąd podziela stanowisko organu, że nie jest możliwe uczynienie zadość żądaniu zobowiązanej [...] P. sp. z o.o. w [...], wynikającemu z jej wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie umorzenia opłaty rocznej za rok 2011. Opłaty roczne sprzed [...] maja 2013, w tym opłaty roczne za rok 2011 zawsze miały charakter publicznoprawny. Tym samym, należało orzec w przedmiocie umorzenia opłaty mającej charakter publicznoprawny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 20131, poz. 503).

Niesłuszne jest tym samym stanowisko skarżącej dotyczące zasadności umorzenia samego postępowania.

Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie zaś z treścią art. 105 § 2 kpa o umorzenie postępowania administracyjnego może wystąpić również strona, na żądanie której zostało ono wszczęte. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o umorzenie postępowania wystąpiła zobowiązana Spółka.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do sytuacji, by wystąpił oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ podkreślił, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe poprzez odrębną ocenę charakteru opłaty rocznej, odmienną od zaprezentowanej przez stronę, a zatem brak jest podstaw do jego umorzenia w sytuacji merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku.

Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia sprawy stanowiły przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit, a powołanej ustawy o finansach publicznych w związku z art. 22b ust. 3 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na dzień dzisiejszy nie istnieją żadne przepisy ani żadne programy pomocowe, na podstawie których organ mógłby udzielić zobowiązanej Spółce pomocy publicznej w formie umorzenia należnych na rzecz budżetu Województwa K.-P. opłat rocznych za rok 2011, zatem należało odmówić zobowiązanej [...] P. sp. z o.o. w [...] umorzenia opłat rocznych za rok 2011

Sąd podziela ustalenia i ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszej sprawie, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.