Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 157/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 107, art. 134
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: § 5 ust. 14
journal: Dz.U. 2007 nr 230 poz 1694
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi K.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

K.Z. złożyła wnisek o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w 2023 r. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: PFRON).

W odpowiedzi pismem z [...] r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Organ wyjaśnił, że środki finansowe przeznaczone w 2023 r. na w.w, zadania zostały w pełni wykorzystane.

Od powyższego pisma K.Z. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionując wydane rozstrzygnięcie. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy wniosek został złożony na jej mamę, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji ze względu na schorzenia narządu ruchu. Wskazała, że zabiegi rehabilitacyjne oraz zmiana klimatu mają pozytywny wpływ na stan zdrowia matki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 134 w zw. z art. 144 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w stanie faktycznym danej sprawy brak jest przedmiotu odwołania, co w świetle art. 134 i 144 kpa stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podniosła, że jej wniosek o dofinansowanie w turnusie rehabilitacyjnym został rozpatrzony negatywnie również w 2022 r. Zdaniem skarżącej ze względu na stan zdrowia i stopień niepełnosprawności matka skarżącej spełnia kryteria kwalifikujące do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej informacji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie

Oceniając prawidłowość stanowiska organu należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, bowiem stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej.

Według organu informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, o której mowa w § 5 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694) stanowi czynność lub akt inny niż decyzja administracyjna, w efekcie czego organ zakwalifikował powiadomienie z dnia [...] kwietnia 2023 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, jako zwykłe pismo informacyjne, a nie decyzję administracyjną, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania od ww. pisma.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga zatem ustalenia, jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, a mianowicie czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu.

Zagadnienie kwalifikacji charakteru aktu podejmowanego w sprawie przyznania dofinasowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie nie było jednomyślne. W jednej grupie orzeczeń prezentowano stanowisko, wedle którego nie istnieje żaden akt prawny, który przewiduje wydanie decyzji w tego typu sprawach (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 410/11, LEX nr 1258710, wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 399/08, LEX nr 533602). W konsekwencji uznawano, że negatywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON załatwiane jest w formie zwykłego pisma informacyjnego.

Jednak dominującą i utrwaloną już jest linia orzecznicza, która prezentuje pogląd odmienny, a mianowicie, że akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie przedmiotowego dofinansowania stanowi decyzję administracyjną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1014/14, LEX nr 1807895, wyroki WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 643/13, LEX nr 1432722 i z 9 lutego 2012 r. sygn. II SA/Bd 1046/11 LEX nr 1253297, wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Gl 232/12 LEX nr 1296354). Dodać należy, że również tut. Sąd w wyroku z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 403/22 po rozpoznaniu skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii kwalifikacji pisma informacyjnego Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie jako decyzji administracyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to drugie stanowisko i zasadniczy tok rozważań zawarty w tych ostatnich orzeczeniach.

Odniesienie się do spornego zagadnienia wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2018.511), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją zawartą w art. 10d ust. 8 pkt 2 powołanej ustawy określa wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W myśl § 5 ust. 14 tego rozporządzenia centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio:

1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości;

2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania;

3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna;

4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania.

Zdaniem Sądu analiza przytoczonych przepisów, z uwzględnieniem określonych w art. 8 i 9 cytowanej ustawy celów rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych, zgodnie z którymi formą wsparcia jest m.in. turnus rehabilitacyjny (art. 10 pkt 2 ustawy), prowadzi do wniosku, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust. 14 rozporządzenia, mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne decyzji. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, który wydany został w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i który odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem, aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2013 r., sygn. akt i SA/Wa 232/13).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązki jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA). Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 232/12).

Niezależnie od tego za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, wskazuje się nadto, że obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym wnioski i roszczenia były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury oraz że nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że kierowana do strony poza jakąkolwiek procedurą informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Zatem pomimo, że wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącej do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych na wstępie rozważań przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i rozporządzania w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienie z § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia.

W tych okolicznościach wniosek skarżącej o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego nie może być rozpatrywany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku rozstrzygnięcia takiego wniosku w formie decyzji. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie to oparte jest na uznaniu administracyjnym i nieostrych kryteriach wyboru. Oceny tej nie zmienia kwestia wskazania - w § 5 ust. 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych - formy pisemnej powiadomienia wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia jego wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego. Wskazanie przez prawodawcę pisemnej formy jako prawnej formy działania organu administracji - w przypadku rozstrzygania przez organ o publicznoprawnym uprawnieniu jednostki - nie wyklucza decyzyjnej formy działania.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że na skutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, w sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a., art. 10e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 5 ust. 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy dokonana oceny charakteru prawnego opisanego wyżej pisma Dyrektora PCPR, przy czym ocena ta winna uwzględniać przedstawione wyżej stanowisko. Następnie w sprawie winno nastąpić merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego.

Z tych względów skargę należało ocenić jako zasadną, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. § 145 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.