Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 685/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2, art. 18 par. 1 pkt 6, art. 106 par. 3, 4, 5, art. 111 par. 2, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 132/07 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Zakład [...] w M. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007r. oddalił skargę E. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Zakład [...] w M..

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wójt Gminy Marcinowice decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), w związku z art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora PPHU [...] - K. D., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Zakład [...] w M.", nr dz.[...], [...], [...], [...], AM-2, obręb M..

Odwołanie od decyzji wnieśli E. B. i J. B.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

W ocenie odwołujących projektowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, raport oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz podstawa prawna do uzgodnienia decyzji przez Starostę Świdnickiego i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy, nie wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 2 i 3 granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto odwołujący zarzucili decyzji organu pierwszej instancji brak przesłanki do prowadzenia postępowania, nie uwzględnienie przez organ wniosków dowodowych w zakresie zgodności raportu z przepisami prawa i w zakresie realizacji budowy zamierzenia, a także nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą Świdnickim i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Świdnicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 46a, art. 48, art. 53 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, właściwy organ, którym stosownie do art. 46a ust. 7 pkt 4 jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Kolegium podzieliło stanowisko skarżących, że raport znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. W myśl art. 52 ust. 1 raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zawierać m.in. analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie i przedstawienie zagadnień w formie graficznej. Analiza raportu znajdującego się w aktach sprawy wskazuje, że nie zawiera on analizy i oceny zagrożeń dla zabytków archeologicznych. Jak wynika z wypisu i z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującego się w aktach sprawy, dla działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w gminie M., obręb M., na terenach objętych planem obowiązuje strefa "OW" obserwacji archeologicznej. Planowane zamierzenie przewiduje realizację parkingu na samochody osobowe, co wiąże się z wykonaniem robót ziemnych. Brak rzeczonej analizy spowodował w opinii organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy, o której stanowi art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przedmiotowy raport zdaniem Kolegium nie zawiera też załącznika graficznego obrazującego oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga także uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kpa, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 7 i ust. 8 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykorzystał i nie odniósł się do wniosków i uwag zgłoszonych przez J. B. w złożonym przez niego koreferacie do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport zawiera nieudokumentowane lub nieprawidłowo udokumentowane wnioski w zakresie spełnienia przez projektowane przedsięwzięcie norm jakościowych powietrza i norm hałasu oddziałujących poza granicami terenu zainwestowania. Organ odwoławczy podkreślił, że stawiane tam zarzuty są o tyle istotne, że ewentualne potwierdzenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poza granicami zainwestowania (ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza i ponadnormatywny hałas) może spowodować, że lokalizacja przedsięwzięcia będzie niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe zarzuty organ uznał za niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego istnieje podstawa prawna i faktyczna do wydania zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na wniosek inwestora z dnia 17 stycznia 2006 r. i rozstrzygnął w sprawie na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 46 ust. 4 wymienionej ustawy decyzje o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika, że taka decyzja jeszcze nie zapadła, co oznacza zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska i organem, o którym mowa w art. 57.

W przedmiotowej sprawie uzgodnienia projektu decyzji dokonali Starosta Świdnicki, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świdnicy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu uznało za nietrafny zarzut odwołujących się - niewyznaczenia na mapie granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wniosek inwestora z dnia 17 stycznia 2006 r. zawiera, w myśl art. 46a ust. 4 pkt 1, załączniki w postaci mapy ewidencyjnej i mapy sytuacyjnej, na których zaznaczono przebieg granic terenu i zaznaczono obszar oddziaływania przedsięwzięcia, który pokrywa się z przebiegiem granic terenu zainwestowania. Powyższe wynika tak z wniosku inwestora jak i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko nie zawiera analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie i przedstawienie zagadnień w formie graficznej w zakresie oddziaływania na powietrze. Natomiast skromny opis analizowanych wariantów, w ocenie Kolegium nie można uznać za jego wadę. W pozostałym zakresie raport odnosi się do zabytków wskazując, że w bezpośrednim sąsiedztwie ani w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie znajdują się zabytki podlegające ochronie (pkt 3.3 raportu). Raport zawiera także streszczenie.

Zdaniem Kolegium nie ma także podstaw do przyjęcia, że postanowienie uzgadniające organu ochrony środowiska zostało wydane w ramach res iudicata. Z oświadczenia Starosty Świdnickiego wynikającego z pisma z dnia 9 czerwca 2006 r. postanowienie uzgadniające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia jest pierwszym i jedynym postanowieniem Starosty Świdnickiego. Z kolei z urzędu Kolegium znany jest fakt podjęcia przez Starostę Świdnickiego postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego Gminnej Spółdzielni na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.. Organ odwoławczy w swej decyzji nie odnosił się do kwestii podnoszonych przez odwołujących się, które dotyczą materii rozpatrywanej przez inne organy.

Kolegium uznało za chybione wnioski dotyczące sporządzenia opinii budowlanej oraz doręczenia stronom projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporządzenie opinii budowlanej na tym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe, bowiem w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach nie rozstrzyga się o zagadnieniach techniczno-budowlanych. Natomiast wniosek o doręczenie stronom projektu decyzji nie jest wnioskiem dowodowym, a jest kwestią uregulowaną w Dziale II Rozdział 3 - Udostępnianie akt - k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zgodność raportu z przepisem art. 52 jest zagadnieniem prawnym i podlega ocenie organu rozstrzygającego. Natomiast inną kwestią jest ocena wiadomości specjalnych zawartych w tym raporcie. Odniesienie się do takich właśnie wiadomości specjalnych będzie zadaniem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wnieśli J. i E. B.. Skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że sporne przedsięwzięcie będzie powodować przekroczenie norm hałasu na środowisko poza teren własności działki inwestora, a to oznacza, że sporna inwestycja wykonana - na zasadzie samowoli budowlanej - jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zdaniem skarżących wydanie zaskarżonej decyzji, przez organ odwoławczy, jest zgodne z prawem (co do zasady) - w części dotyczącej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji natomiast jest w ich ocenie całkowicie sprzeczna z prawem, w tej części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości raportu, a szczególnie niezgodności spornego przedsięwzięcia z planem miejscowym, zachodzi w opinii skarżących dodatkowo przypadek samowoli budowlanej. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego i jest on ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użyte przez ustawodawcę słowa "wydaje", a nie "może wydać" oznacza ,że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy więc tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było i nadal jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji w ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niesłusznie stanęło na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie: istnieje podstawa faktyczna i prawna do przekazania tej sprawy do ponownego rozpoznania.

W materiałach złożonych (w toku postępowania) przez skarżących zostało udowodnione ich zdaniem, że nowy raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r., nie spełnia wymagań z art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz to, że zawiera on nieprawdziwe informacje i wnioski merytoryczne w zakresie oddziaływania akustycznego spornego przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości. W tej sytuacji dalsze rozpatrywanie przekroczenia norm hałasu nie ma już uzasadnienia prawnego ani merytorycznego, ponieważ doprowadzi to do tych samych ustaleń.

Niedopełnienie obowiązku przez inwestora uzyskania pozwolenia na budowę na wcześniejszych etapach prowadzonych postępowań jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie zatem "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności które uzasadniałyby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się istnienia naruszeń prawa materialnego jak i procesowego ze strony organu odwoławczego, z powodu których skarga zasługiwałaby na uwzględnienie.

Stanowiący procesową podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skład orzekający podzielił ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji nie dopełnił spoczywającego na nim na mocy art. 7 k.p.a. obowiązku dokonania wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, w tym analizy i oceny zagrożeń dla zabytków archeologicznych ze strony planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przewidującego realizacje parkingu na samochody osobowe (co wiąże się z wykonaniem robót ziemnych) a także załącznika graficznego, który obrazowałby oddziaływanie wskazanego przedsięwzięcia na powietrze. Powyższy brak spowodował, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy, o której stanowi art. 47 ustawy. Kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wymogów w zakresie jej uzasadnienia skoro w organ nie wykorzystał i nie odniósł się w nim do wniosków i uwag zgłoszonych przez J. B. w złożonym przez niego koreferacie do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz zawartych w tym dokumencie zarzutów. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organ powinien dać wiarę tym dowodom, które uzna za wiarogodne, ale ta okoliczność nie zwalnia go z podania przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Sąd I instancji nie uznał zarzutu J. i E. B., iż wobec, ich zdaniem, samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora K. D. oraz niezgodności jego inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego właściwy organ jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład [...] w M." jako bezprzedmiotowe.

Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wszczęte zostało na wniosek z dnia 17 stycznia 2006 r. strony tego postępowania inwestora K. D. i jego podstawę prawną stanowi art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Ocena legalności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie może sprowadzać się do równoległej oceny legalności przedsięwzięcia pod kątem dysponowania przez inwestora ewentualnym pozwoleniem na budowę o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Toczące się przed organami administracji publicznej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację objętego skargą przedsięwzięcia nie może zawierać w sobie elementów postępowania regulowanego przepisami innymi niż z zakresu ochrony środowiska, w tym przypadku przepisami prawa budowlanego. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje inwestorowi do przyszłego wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oznacza to, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wszczyna się w dacie złożenia przez wnioskodawcę kompletnego wniosku wraz z wcześniejszymi uzgodnieniami, między innymi w zakresie ochrony środowiska, jeżeli wymaga tego przepis prawa. Zgodnie z art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi pewien wycinek procesu zmierzającego między innymi do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to więc postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (art. 61 § 3 k.p.a.) Sprawa taka stanowi dopiero część przyszłego postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, ponieważ jest niezbędnym elementem zdarzeń prawnych, które poprzedzać muszą wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, skoro wynik takiego postępowania stanowi niezbędne uzgodnienie, które należy przedłożyć wraz z projektem przyszłej inwestycji. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie można do tego postępowania stosować przepisów właściwych prawu budowlanemu. Zasadnie więc zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się w swej decyzji do kwestii podnoszonych przez odwołujących się, dotyczących materii rozpatrywanej przez inne organy.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż Kolegium nie miało także podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Inwestor żeby uzyskać pozwolenie na budowę, czy też zalegalizować samowolę budowlaną, musi legitymować się decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze nie można uznać iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej rozpoznana. Postępowanie, na które powołują się skarżący, dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy kontrolowane postępowanie obejmuje środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Zakład [...] w M.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozstrzygał w przedmiocie zgłoszonych wniosków dowodowych, gdyż strona może je zgłosić w ponownym postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że sądy administracyjne mają jedynie funkcje kontrolną i nie mogą wchodzić w kompetencje zarezerwowane dla organów administracji.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie przekroczył wyznaczonych ram administracyjnego prawa materialnego jak i procesowego. Obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowne rozpoznanie sprawy oddziaływania przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład [...] w M." w sposób wyczerpujący, wszechstronny z uwzględnieniem wszystkich wskazań organu odwoławczego. Ewentualne potwierdzenie się zarzutów skarżących zmierzających do wykazania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poza granicami zainwestowania może spowodować, niezgodność wskazanej lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w dalszej konsekwencji obowiązek odmowy określenia przez właściwy organ środowiskowych uwarunkowań na realizację tego przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 grudnia 2008 r. wnieśli E. B. i J. B.. Skarżący zaskarżyli wyrok w całości podnosząc następujące zarzuty:

Po pierwsze, "naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1 § 1 i 2 art. 4 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 106 § 3 § 4 i § 5, art. 111, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 151 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i ust. 4a - w brzmieniu przed nowelą, art. 48 ust. 2, art. 47 pkt 1 lit. a/, b/ i d/, art. 50 ust. 1 i 2 (przed zmianą) i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 90 i art. 48 ust. 1 ustawy - pr. budowl., w zw. z art. 3 pkt 6, 7, 8, 11 i 12, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 4a tej ustawy, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7, art. 53 ust. 4 i 5, art. 54 pkt 1, pkt 2 ppkt lit. a/, b/, d/ i pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., a szczególnie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - pr. budowlane w zw. z § 7 pkt 9 ppkt 1 i 3 uchwały nr XXXI/185/05 Rady Gminy Marcinowice z dnia 23 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., w zw. z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - co miało istotny wpływ na wynik sprawy";

Po drugie, "naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy pr. budowl., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy";

Po trzecie, "naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 77 ust. 2 Konst. RP, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy";

Po czwarte, "zaniechania połączenia akt sądowoadministracyjnych sygn. II SA Wr 59/06 i sygn. II SA Wr 316/06, sygn. II SA Wr 239/06 i sygn. II SA Wr 4[...], w tym: sygn. III SA/Wr 495/06 do wspólnego prowadzenia, które pozostają ze sobą w ścisłym związku, pod względem samowoli budowlanej - w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a przez to Sąd wydał zaskarżony wyrok, na podstawie niepełnych akt sprawy";

Po piąte, "naruszenie art. 106 § 3 § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228, art. 229, art. 230, art. 231, art. 232, art. 244 § 1, art. 245 i art. 250 k.p.c., art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy pr. budowl., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy";

Po szóste, "nieważność postępowania z powodu udziału sędziego Mieczysława Górkiewicz, w obu tych postępowaniach, przy wydaniu wyroków w przedmiotowej sprawie, który z mocy prawa podlegał wyłączeniu";

Po siódme, "odmowy wydania postanowienia sygnalizacyjnego o stwierdzeniu istotnych naruszeń prawa i okoliczności mających wpływ na ich powstanie, ponieważ Sąd, jak oświadczył, nie znalazł podstaw, aby skorzystać z uprawnień przyznanych ustawą, jest to oczywiście nieprawda".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: "zmianę zaskarżonego wyroku, przez jego uchylenie i umorzenie postępowania na podstawie art. 185 p.p.s.a i art. 189 p.p.s.a; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje i kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. co oznacza, że sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, całkowicie chybiony jest bowiem zarzut dotyczący nieważności postępowania z powodu udziału sędziego Mieczysława Górnikiewicza "w obu tych postępowania, przy wydawaniu wyroków w przedmiotowej sprawie, który z mocy prawa podlegał wyłączeniu w świetle art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.". Wynika to z tego, że w przedmiotowej sprawie na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżący w ogóle nie wystąpił o wyłączenie powyższego sędziego na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co jednoznacznie wynika z protokołu rozprawy w tej sprawie przed sądem pierwszej instancji (dowód karta nr 142 akt Sądu pierwszej instancji). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym muszą to być sprawy tożsame przedmiotowo i podmiotowo. Natomiast sprawa, w której orzekał sąd pierwszej instancji dotyczyła kontroli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i nie jest oczywiście tożsama ze sprawą sygn. akt II SA/Wr 403/06. Dotyczy to bowiem wyroku WSA we Wrocławiu w istocie z tej samej daty czyli z dnia 6 grudnia 2007 r., a nie 6 grudnia 2008 r., jak błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej oraz dotyczy kontroli decyzji tzw. kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. Ponadto przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie może być podstawą do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który nawet poprzednio orzekał w tej samej instancji w innej sprawie między tymi stronami (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 370/06, Lex nr 266487.

Dlatego też brak jest przesłanek do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny dyspozycji art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia z urzędu nieważności przedmiotowego postępowania sądowego.

Po drugie, w skardze kasacyjnej, co podniesiono wyżej błędnie podano datę zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu "z dnia 06 grudnia 2008 sygn. akt II SA/Wr 132/06", podczas gdy prawidłowe oznaczenie tego wyroku WSA we Wrocławiu jest z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 132/07.

Po trzecie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez "niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawy kasacyjne w zakresie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie - co podniesiono w skardze kasacyjnej na s. 11 - nie mogą jednocześnie i łącznie obejmować niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. k.p.a. jak i przepisów p.p.s.a. tworząc tego rodzaju niespójna zbitkę przepisów - kilkunastu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji. Ponadto w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany tylko kiedy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony niewadliwie (wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I FSK 175/05).

Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący podnosi także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego.

Należy także podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należy oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, który zastosował Sąd pierwszej instancji. Dlatego też wskazanie w skardze kasacyjnej - tak jak w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane w tej sprawie, tj. z zakresu prawa budowlanego i planowania przestrzennego, biorąc pod uwagę przedmiot kontrolowanego postępowania, czyni nieskutecznym także zarzut ich niewłaściwego zastosowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04). Ponadto ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana tylko na podstawie oznaczonego - ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za niewłaściwie ustalony.

Także niespójny logicznie i niewłaściwie sformułowany jest zarzut ze s. 11 skargi kasacyjnej, w świetle którego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jest ograniczone przez kwantyfikator, a szczególnie użyty przez skarżącego, co dodatkowo wprowadza niespójność i sprzeczność w zakresie podniesionych wyżej zarzutów w skardze kasacyjnej. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do konkretyzacji powyższych zarzutów zamiast strony skarżącej.

Po czwarte, całkowicie chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Dotyczy to także rzekomego naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze jak i stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wybiórcze biorąc pod uwagę nałożony przez ustawodawcę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Ponadto należy jeszcze raz podkreślić, że zakres przedmiotowy kontrolowanego postępowania nie może w żadnym przypadku obejmować kontroli ewentualnej samowoli budowlanej lub decyzji o warunkach zabudowy, gdyż co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, jest to całkowicie odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 i 2 cyt. ustawy prawo ochrony środowiska). Także całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jak i podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, biorąc pod uwagę, że przedmiotem skargi do WSA we Wrocławiu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o charakterze tzw. kasacyjnym. Oznacza to, że skarżący może ponownie przedstawić w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nowe dowody nawet dotychczas nie podniesione, zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, które zmierza do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej lecz tylko kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej brak było także podstaw prawnych do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto, także chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, gdyż kognicja Sądu obejmuje tylko możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów i jeżeli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast w tej sprawie, co zasadnie orzekł Sąd pierwszej instancji, zachodzi przesłanka w świetle art. 138 § 2 k.p.a. do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, tzw. decyzji kasacyjnej.

Ubocznie należy stwierdzić, że także w tej części skargi kasacyjnej skarżący podnosząc zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. błędnie zalicza do przepisów postępowania, które były jego zdaniem, naruszone także przepisy prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy - Prawo budowlane, co czyni te zarzuty także całkowicie niespójne (art. 6 skargi kasacyjnej).

Po piąte, sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczący się przed nim, w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Może on zarządzić połączenie kilku spraw toczących się przed nim, w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku (art. 111 p.p.s.a.). W pierwszym przypadku Sąd ma obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw do łącznego ich rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku określonym w art. 111 § 2 p.p.s.a. możliwość połączenia spraw została pozostawiona uznaniu sądu, jeżeli te sprawy pozostają ze sobą w związku.

Jednak podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w tym zakresie jest także całkowicie chybiony, gdyż dotyczy spraw sygn. akt: II SA/Wr 59/06 i II SA/Wr 316/06, II SA/Wr 239/06, II SA/Wr 4[...] "w tym sygn. akt III SA/Wr 495/06", które nie mogą być objęte jedną skargą jak i nie są ze sobą w związku w rozumieniu art. 111 § 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że oczywiście ich zakres przedmiotowy nie obejmuje jednocześnie tożsamości przedmiotu sprawy lecz tylko strony skarżącej ponieważ obejmuje sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i tzw. ewentualnej samowoli budowlanej - i sam podnosi to skarżący w skardze kasacyjnej, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji także nie naruszył dyspozycji art. 111 p.p.s.a. w tej sprawie.

Po szóste, biorąc pod uwagę oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny z powody braku jej usprawiedliwionych podstaw, nie zachodzą także przesłanki do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w tej sprawie na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a.

Podsumowując, należy także stwierdzić, że żądanie skarżącego "zmiany zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i umorzenie postępowania na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a." jest błędne również z tej przyczyny, że ustawodawca nie przewidział takiej kognicji dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. "zmiany zaskarżonego wyroku". Natomiast z powodu braku zasadnych przesłanek z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA nie uwzględnił także żądania strony skarżącej do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Ubocznie należy także stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, która została opracowana przez radcę prawnego, a więc osobę, która może pełnić funkcję profesjonalnego pełnomocnika zostały sporządzone nieprawidłowo. Tworzenie tego rodzaju niespójnej zbitki przepisów - kilkudziesięciu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe, na co zwracał już wcześniej uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 815/06, Lex nr 340213 jak i NSA w wyroku z dnia 1[...] grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1650/07, a które to uwagi skład orzekający w tej sprawie także w pełni podziela z przyczyn podniesionych wyżej w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.