Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1038/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 i 2 , § 271 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 14 ust. 8,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 6/18 w sprawie ze skargi M.N., D.K., R.N. oraz M.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 listopada 2017 r. nr IR-IV.7721.292.2015.9 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 6/18, oddalił skargę M.N., D.K., R.N. i M.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 9 listopada 2017 r. znak: IR-IV.7721.292.2015.9 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 7 marca 2016 r. znak: WA.6740.500.2015 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 2 lipca 2015 r. nr [...] udzielającej R.K. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z lokalem usługowym (zakładem fryzjerskim) w parterze, na działce położonej w miejscowości L., gm. [...], oznaczonej nr. [...].

Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania D.N. oraz J.Ł. od decyzji Starosty uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wydaniu decyzji Starosty z dnia 2 lipca 2015 r. nr 587 z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiając jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

W dalszej kolejności D.N. pismem z dnia 3 września 2015 r., wskazując na okoliczność pozyskania w dniu 1 września 2015 r. wiedzy o wydaniu decyzji z 2 lipca 2015 r. nr 587, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dnia 14 października 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy decyzją z dnia 7 marca 2016 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 2 lipca 2015 r. nr 587.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że działając na wniosek D.N. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 2 lipca 2015 r. nr 587, co stanowiło przesłankę do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z dnia 7 marca 2016 r. znak: WA.6740.500.2015, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 4 maja 2016 r. znak: IR- IV.7840.18.2016.9 stwierdził nieważność decyzji Starosty z 2 lipca 2015 r. nr 587. W wyniku odwołania złożonego przez inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 10 sierpnia 2017 r. znak: DOA.7110.648.2016.RTU uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 2 lipca 2015 r. nr 587. Jak ustalił Wojewoda Wielkopolski powyższa decyzja jest ostateczna, niemniej została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na powyższe Wojewoda Wielkopolski podjął zawieszone postępowanie i wydał decyzję wskazaną na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż D.N. swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparła na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, iż jako strona postępowania tj. współwłaścicielka działki sąsiedniej o nr [...] bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty nr 587 z dnia 2 lipca 2015 r. Organ dalej wyjaśnił, iż Starosta wydał kwestionowaną decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie Starosta wskazał w sentencji decyzji na odmowę uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 2 lipca 2015 r. nr 587. Mając powyższe na uwadze zdaniem Wojewody Wielkopolskiego w zaskarżonej decyzji z 7 marca 2016r. istnieje rozbieżność podstawy prawnej w stosunku do uzasadnienia. W treści decyzji organ odniósł się merytorycznie do wniosku D.N., co wskazuje na uznanie jej za stronę postępowania, w takim przypadku zastosowanie winien mieć przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., lub względnie 151 § 2 k.p.a., stwierdzający wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W tym drugim wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji należy wskazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz, że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast w sentencji decyzji organ I instancji wskazał, iż odmawia uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 2 lipca 2015 r. nr 587. W ocenie organu II instancji nie można podzielić poglądu organu I instancji, iż uchybienie polegające na nieuznaniu D.N. oraz pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. zostało wyeliminowane poprzez wznowienie postępowania.

Dalej Wojewoda Wielkopolski wskazał, że planowany budynek będzie usytuowany w granicy z działkami o nr [...]. W ocenie organu odwoławczego nieruchomość nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i tym samym D.N. została pominięta jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd wydane 2 lipca 2015 r. rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Z powyższego wynika, że organ I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących utrudnienia dojazdu do posesji tj. działki nr [...] wyjaśnił, iż budynek objęty ww. pozwoleniem na budowę został zaprojektowany w całości na działce inwestora, w granicy z działką o nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga, należącą do gminy [...]. Zgodnie z art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2015 r. poz. 460 ze zm.) dalej u.d.p. odległość obiektu budowlanego od krawędzi drogi nie może być mniejsza niż 6 m od drogi gminnej na terenie zabudowy. Zmniejszenie tejże odległości może się odbyć wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z 10 lipca 2014r., jako zarządca drogi wyraził taką zgodę. Projekt budowlany nie przewiduje żadnych robót budowlanych w wyniku których miałaby w jakikolwiek sposób zostać ograniczona szerokość istniejącej drogi do działki o nr ew. [...]. W zakresie zarzutów odnoszących się do odpowiedniej klasy odporności ogniowej ściany zaprojektowanego budynku organ wskazał, że w projekcie brak jest informacji w tymże zakresie.

Dalej Wojewoda Wielkopolski wskazał, że inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, iż jego tytuł prawny do działki nr [...] wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Koninie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych (z której wynika, że inwestor jest współwłaścicielem ww. działki wraz z A.s.). Organ odwoławczy wyjaśnił także, że działka nr [...] objęta jest uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2002r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego tereny miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2002, Nr 102, poz. 2562) dalej: m.p.z.p. Teren inwestycji oznaczony jest symbolem 35 MN, UC - teren zabudowy mieszkaniowej i usług komercyjnych, dla którego ustalono m.in. wysokość zabudowy do 2 kondygnacji z użytkowym poddaszem. Wobec powyższego planowana inwestycja zgodna jest z zapisami m.p.z.p., który nie zawierał regulacji dotyczących lokalizacji budynków w D.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że w Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pod sygn. akt VII SA/Wa 2370/17 toczy się postępowanie ze skargi Danieli Nowakowskiej na decyzję GINB z 10 sierpnia 2017 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2 lipca 2015 r. nr 587 i odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3723/18 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2370/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 3 marca 2020r. podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z 13 marca 2020 r. M.N. zawiadomił, że skarżąca D.N. zmarła w dniu 26 lipca 2019 r. Powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w Koninie I Wydział Cywilny z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt [...] M.N. poinformował, że spadkobiercami ustawowymi skarżącej są D.K., R.N., M.N. i M.N. Spadkobiercy skarżącej w odrębnych pismach wskazali, że popierają skargę D.N. i wstępują do sprawy jako jej następcy prawni.

M.N. w piśmie z 15 lipca 2020 r. podniósł, że Starosta najpierw zataił przed stronami postępowania fakt wydania pozwolenia na budowę, następnie po interwencji D.N., błędnie uznał za stronę postępowania zmarłego ojca Z.N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż zaskarżone decyzje zapadły we wznowionym odstępowaniu, którego zasady Sąd następnie obszernie omówił. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż D.N. dochowała wymogu zgłoszenia wniosku w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o wydaniu decyzji Starosty z 2 lipca 2015 r. nr 587. Także kwestia posiadania przez nią przymiotu strony została wyjaśniona w toku wznowionego postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji podniósł, iż organ odwoławczy ustalił, że planowany budynek będzie usytuowany w granicy z działkami o nr [...]. W takiej sytuacji organ II instancji wskazał, że na podstawie § 12 ust. 4 r.w.t. stronami postępowania winni być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na tej podstawie organ mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż na organach rozpoznających przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania spoczywał obowiązek ponownego zbadania okoliczności uprawniających inwestora do przeprowadzenia procesu budowlanego. W ocenie Sądu Wojewoda Wielkopolski słusznie uznał, że planowana inwestycja na działce nr 89 znajduje się zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. na obszarze oznaczonym symbolem 35 MN,UC, jako teren zabudowy mieszkaniowej i usług komercyjnych, dla którego ustalono m.in. wysokość zabudowy do 2 kondygnacji z użytkowym poddaszem jest zgodna z zapisami planu. Jak zauważył organ II instancji obowiązujący na tym terenie m.p.z.p. nie zawierał regulacji dotyczących lokalizacji budynków w granicy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3723/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2370/17, którym oddalono skargę D.N. na decyzję GINB z 10 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2 lipca 2015 r. nr 587 i odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej stwierdził, że postanowienia m.p.z.p. dopuszczają budowę obiektów budowlanych z zachowaniem linii istniejącej zabudowy oraz z zachowaniem dotychczasowej odległości budynków od krawędzi jezdni ul. [...]. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. Jak wskazał, przepis ten odnosi się do nowej zabudowy, określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Wyjątek od zasady stanowi przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. W niniejszej sprawie inwestor zgodę wynikającą z powyższego przepisu uzyskał, stąd nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że błędna jest wykładnia § 12 r.w.t. dokonana przez skarżąca, że w sytuacji, gdy plan nie zawiera takiej regulacji, niedopuszczalna jest zabudowa w granicy działki. Z faktu, że m.p.z.p. nie wprowadza żadnych regulacji w zakresie lokalizowania obiektów w granicy działek, nie można skutecznie wywodzić, że istnieje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działek na tym terenie. Analiza mapy do celów projektowych potwierdza, że szerokość działki inwestycyjnej wynosi 7,65 m, zatem spełniony został w tym zakresie warunek zastosowania powołanego przepisu. Z wynikającej z art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych należało wyprowadzić wniosek, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję odwoławczą w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2 lipca 2015 r. nr 587 musi zostać uwzględniony przez sądy administracyjne kontrolujące legalność tej samej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze z uwagi na tożsamość zarzutów przedmiotowej skargi z zarzutami poddanymi kontroli sądowej w ramach postępowania dotyczącego decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. brak było podstaw do ponownej ich oceny.

Sąd wojewódzki odnosząc się do kwestii śmierci Danieli Nowakowskiej w trakcie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie będąc na zasadzie wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. związany prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest władny do oceny legalności wydanego w tej sprawie wyroku. W kwestii zaś śmierci Z.N. zmarłego w dniu 1 października 1989 r. Sąd wskazał, iż Z.N. zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowaną decyzją administracyjną wydaną w trybie wznowienia postępowania jak i przed wszczęciem postępowania w trybie zwykłym. Zatem wszyscy następcy prawni ww. stron mieli zapewniony udział w postępowaniu.

Sąd wojewódzki odniósł się także do zarzutu naruszenia § 22 ust. 1 r.w.t. zgodnie z którym na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, wskazując, że z projektu budowlanego wynika, iż w planowanym budynku znajduje się pomieszczenie, które może spełniać powyższe wymagania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.N. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że Sąd I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie związany jest prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie dotyczącej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2 lipca 2015 r. nr 587 i nie jest jednocześnie władny do oceny legalności wydanego w tej sprawie wyroku oraz przyjęcie, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarga skierowana do WSA w Poznaniu dotyczyła ustalenia, że doszło do wydania decyzji wydanej z naruszeniem prawa, co stanowi dwa odrębne tryby postępowania. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) § 12 ust. 1 i 2 r.w.t. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wytyczne co do sytuowania budynku na działce budowlanej pozwalają na udzielanie dowolnych odstępstw od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów pożarowych, co w konsekwencji doprowadziło do: a) błędnego zastosowania przepisu § 12 ust. 2 r.w.t. poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, w związku z czym brak jest przeciwwskazań do lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działek szczególnie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają wyraźnego zakazu w tej materii; b) błędnego zastosowania § 12 .w.t., poprzez uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w kwestii lokalizacji spornego budynku względem działki nr [...] bowiem ma ona w części status działki drogowej w sytuacji w której działka ta, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest działką budowlaną;

3) § 12 ust. 3 r.w.t. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie spełniony został warunek zastosowania przywołanego przepisu podczas gdy faktyczna powierzchnia działki budowlanej przeczy możliwości zastosowania tego przepisu;

4) art. 35 ust. 1 i 3 p.b. w zw. z § 8 pkt 3 i § 11 pkt 35 m.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 8 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) ze zm.) dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 87 i 94 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia tych przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie, w tym: a) brak odniesienia do tego, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...]; b) błędne uznanie, że możliwe jest udzielenie odstępstwa od m.p.z.p. na podstawie u.d.p. oraz że zgoda burmistrza na odstępstwo od m.p.z.p. jest równoznaczna z uzyskaniem przez inwestora zgody na usytuowanie obiektu w mniejszej odległości od drogi niż odległości minimalne oraz że zgoda taka stanowi akt prawa miejscowego; c) błędne uznanie, że organ udzielający pozwolenia na budowę jest zobowiązany do badania wyłącznie czy inwestycja znajduje się w strefie zabudowy oraz przyjęcie, że m.p.z.p. nie musi regulować możliwości zabudowy w granicy działki i przyjęcie, że m.p.z.p. nie musi regulować kwestii dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a w konsekwencji błędne uznanie, że wyznaczona linia jest zgodna z linią zabudowy sąsiedniego budynku oraz uznanie, że linię tą wyznacza się w stosunku do istniejących dawniej budynków; d) błędne uznanie, że rada gminy nie posiadała uprawnień do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w m.p.z.p. i przyjęcie, że ustalenie takiej linii ingerowałoby w prawo własności właściciela oraz przyjęcie, że od wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy możliwe jest udzielenie odstępstwa na podstawie pozwolenia organów administracji;

5) § 271 ust. 1 r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie, a w konsekwencji błędne uznanie, że rozporządzenie to warunkuje graniczenie ze sobą wyłącznie działek budowlanych na których znajdują się budynki oraz, że działka granicząca ze sporną inwestycją jest działką drogową, podczas gdy akty prawa miejscowego stanowią inaczej;

6) § 18 ust. 1 i 2 r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie, a w konsekwencji nieuwzględnienie że inwestor spornej nieruchomości nie spełnił przesłanek w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 sierpnia 2017 r. DPP. 1.054.110.2017.ZS na okoliczność dopuszczenia się przez organy administracji naruszenia przepisów prawa w procesie wydawania skarżonego pozwolenia na budowę oraz ze zdjęć przedstawiających rzeczywisty stan usytuowania budynków w granicy między działkami nr [...] na okoliczność fizycznego braku altany umiejscowionej na mapce projektowej inwestycji, niezgodności linii na mapie projektowej z linią zabudowy na działce sąsiedniej, niezgodnego z art. 12 ust 3 pkt 2 r.w.t. oraz drewnianej konstrukcji obiektu położonego na działce nr 81 znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i uchylenie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wnoszą jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest to, że kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3723/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2370/17 na decyzję GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że NSA w powołanym wyroku dokonał kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, ocenił jej zgodność z prawem, w tym z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, oczywiście w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, których sposób sformułowania powodował konieczność odniesienia się między innymi do kwestii, czy wskazane naruszenia prawa w ogóle miały miejsce. Wprawdzie ocena ta została dokonana w ramach postępowania nieważnościowego, które jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie stanowi odrębne postępowanie od postępowania wznowieniowego, to jednak jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia NSA wykluczył nie tylko rażące naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa, ale także wykluczył ich naruszenie w ogóle. Stąd rację ma Sąd wojewódzki, że w tym zakresie był związany stanowiskiem NSA wyrażonym we wskazanym wyroku.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 262/19, LEX nr 2782356). Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Ponadto, powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, a ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które stanowiły jego podstawę, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.

W konsekwencji jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia § 12 ust. 1, 2 i 3 r.w.t. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz wskazanie niepełnych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów. W ocenie skarżącego brak regulacji w planie miejscowym w zakresie dotyczącym lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki wykluczał możliwość udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu z uwagi na sprzeczność z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Jak przyjął NSA w powołanym powyżej wyroku, jeżeli plan miejscowy nie zawiera żadnych regulacji w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w granicy działki, to nie można skutecznie wywodzić, że istnieje zakaz lokalizacji takich obiektów w granicy działek. Jako niedopuszczalną zatem należy uznać wykładnię rozszerzającą postanowień planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie dotyczącym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 624/22, LEX nr 3562034). Stąd też wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej § 12 ust. 2 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Natomiast zastosowanie miał § 12 ust. 3 pkt 1 r.w.t., zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. analiza mapy do celów projektowych potwierdza, że szerokość działki inwestycyjnej wynosi 7,65m, zatem spełniony został warunek wynikający z powołanego przepisu. Przepis § 12 r.w.t. nie znajduje także zastosowania w kwestii lokalizacji spornego budynku względem działki nr [...], która nie stanowi działki budowlanej. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, iż w przypadku braku odrębnych uregulowań budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonej tym przepisem odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazanie zatem, że odległość od granicy dotyczy jedynie sytuacji graniczenia z działką budowlaną jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Ocena natomiast tego, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną jest kwestią ustaleń faktycznych. Z mapy do celów projektowych znajdującej się w aktach administracyjnych oraz z informacji z rejestru gruntów jednoznacznie wynika, że działka o nr [...] stanowi działkę drogową. Tym samym, skoro skutecznie nie podważono ustaleń organu architektoniczno - budowlanego, że działka nr [...] sąsiadująca z działką objętą inwestycją nie jest działką budowlaną, to zasadnym było przyjęcie, iż w tym zakresie w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1145/10, LEX nr 1083545).

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo w zakresie usytuowania projektowanego obiektu budowlanego od krawędzi jezdni. Rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni mniejszej od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 p.b. w zw. z § 8 pkt 3 i § 11 pkt 35 m.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 8 i art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 87 i 94 Konstytucji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK2775/14, LEX nr 2102240).

Mając na względzie powyższe rozważania należy uznać, że zasadnie podnosi Sąd I instancji, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z postanowień § 8 pkt 3 planu utrzymuje się istniejące trasy dróg wraz z ich liniami rozgraniczającymi, ustalając nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, z kolei § 11 pkt 35 planu ustala nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości od linii rozgraniczającej ulicy [...] dostosowaną do istniejącej zabudowy. Zatem należało przyjąć, że jest to regulacja szczegółowa odnosząca się do możliwości zabudowy przy tej konkretnej ulicy, która w sposób odmienny od ogólnej regulacji zawartej w § 8 pkt 3 planu reguluje kwestię linii zabudowy. Proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. W rozpoznawanej sprawie jako dopuszczalną i zgodną z planem należało przyjąć projektowaną lokalizację budynku względem krawędzi jezdni zwłaszcza, że obiekt ten został zaprojektowany w miejsce dotychczas istniejącego. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej burmistrz jako zarządca drogi wyraził zgodę na odstępstwo w zakresie usytuowania projektowanego obiektu budowlanego od krawędzi jezdni w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p., a nie na odstępstwo od postanowień planu miejscowego w zakresie nie przekraczalnej linii zabudowy.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia § 271 ust. 1 r.w.t. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Powyższy przepis określa w sposób wyczerpujący i jednoznaczny jaki jest zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, który prowadzi postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dodatkowo organ ten sprawdza czy inwestor dopełnił wymogów określonych w art. 32 ust. 4 p.b. Obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu. Odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu. Oczywiście, jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, to organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić. Na istnienie takich wątpliwości może też wskazywać strona postępowania. W niniejszej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły. Projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Projekt ten zawierał także oświadczenie projektanta o zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Twierdzenia skarżącego o niezgodności zaprojektowanej ściany ze wskazanym przepisem rozporządzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami, które podważałyby stanowisko projektanta w tym zakresie. Należy również zauważyć, że skarżący nie wziął pod uwagę, iż przepisy § 271-273 należy interpretować i stosować w związku z § 12 ust. 1-4 r.w.t., który wprost reguluje kwestie odległości zabudowy od granic działki budowlanej. Dlatego w sytuacji gdy budynek graniczy z działką drogową nie znajdują zastosowania.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że przy zatwierdzaniu projektu budowlanego doszło również do naruszenia § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. Przepis § 18 ust. 1 r.w.t. jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 4 p.b. zasadą wolności budowlanej. Projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej winien przewidywać na jej terenie miejsca postojowe dla planowanej inwestycji. Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w pewnych sytuacjach takie rygorystyczne stosowanie ww. zasady doprowadzi do naruszenia wskazanych wyżej zasad (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1165/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzić mogłoby to bowiem do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że inwestycja zrealizowana w obecnym kształcie nie posiada miejsc parkingowych na terenie własnej działki. Przyjęcie zatem zasady, że każda ingerencja w obiekt wymagająca pozwolenia na budowę wymaga zaprojektowania obligatoryjnie miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej. Obowiązkiem zatem organu, który ocenia, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, jest rozważenie, czy dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu pozwala na zrealizowanie miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej. Inaczej przy tym przedstawiać się będzie ta ocena w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wkracza w zastaną sytuację faktyczną (jest nową zabudową na działce), a inaczej wówczas, gdy musi uwzględniać powstały zgodnie z prawem stan istniejący na działce. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia § 18 ust. 1 r.w.t. pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Ustawodawca wskazał wszak, że miejsca te mają być urządzone stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Jeśli zatem zabudowa ta żadną miarą nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych, to dopuszczalne jest ich usytuowanie na innej nieruchomości. Warunek taki spełnia zawarta umowa najmu z właścicielem sąsiedniej nieruchomości na lokalizację miejsc parkingowych. Należy również zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się również informacja Burmistrza Miasta i Gminy [...], z której wynika, że w pasie drogowym ul. [...], przy posesji nr [...] działka nr [...], są wygospodarowane miejsca postojowe, które mogą służyć projektowanej inwestycji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w wyroku.