Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 454/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Płocku (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 3333, dalej także "uchwała nr 468/XXVIII/2021" lub "plan") w punkcie I. sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie:

– § 11 ust. 5 pkt 2;

– § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,55 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2";

– § 16 ust. 2 pkt 12 lit. c w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 6,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2";

– § 16 ust. 2 pkt 12 lit. e w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 6,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2";

– § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,";

– § 16 ust. 2 pkt 13 lit. d w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,";

– § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2";

– § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,";

– § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2";

– § 18 ust. 2 pkt 12 lit. d w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2";

– § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,";

– § 18 ust. 2 pkt 13 lit. d w części dotyczącej sformułowania ", przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w § 6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej";

W punkcie II. sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w pozostałym zakresie. W punkcie III. zasądził natomiast od Miasta Płocka na rzecz Wojewody kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji, zgadzając się z argumentami Wojewody (z zastrzeżeniem odmiennego zakresu stwierdzenia nieważności planu – o czym niżej) argumentował, że wedle art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi "minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji [...]".

Sąd zaznaczył, że określenie w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, ma charakter ustawowy i obligatoryjny. Precyzujący powyższą normę § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") nakazuje też ustalenie wskaźników miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Stosownie do § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej "r.w.t.") zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że jeżeli organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc – to jest podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na powyższe uznał, że odwołanie się do maksymalnych wielkości jako dopuszczalnej liczby miejsc do parkowania w § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a-r uchwały nr 468/XXVIII/2021 nie realizuje obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie planistycznym. Sąd odnotował, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Płocka wskazała na wynikający z § 11 ust. 5 pkt 2 in principio uchwały wymóg dotyczący "zapewnienia miejsc do parkowania dla samochodów osobowych w ilości dostosowanej do programu funkcjonalno-użytkowego" poszczególnych obiektów. W ocenie Sądu wymóg ten, pozostaje niewystarczający, ponieważ nie konkretyzując i nie różnicując wskazanego wymogu przepisy planu sprawiają, że w istocie możliwe jest jego niedotrzymanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w orzecznictwie podnosi się konsekwentnie, iż rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Powyższa zasada oznacza, że jeżeli ze szczególnych okoliczności stanu faktycznego może wynikać, iż minimalnego wskaźnika miejsc do parkowania nie ma potrzeby określać, brak tejże regulacji nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły, albowiem nie zostały one dostatecznie przez organ planistyczny wykazane. W przypadku odstąpienia w planie miejscowym od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji. W toku procedury planistycznej powyższa kwestia nie stanowiła przedmiotu jakiejkolwiek szczegółowej analizy. Jakkolwiek w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Płocka zaznaczyła, że obszar planu jest obszarem intensywnej zabudowy śródmiejskiej i znaczna liczba działek jest zabudowana budynkami stanowiącymi zabytki, to takie spostrzeżenie oparto na uogólnionej ocenie i nie dotyczy całego obszaru objętego planem. Sąd przypomniał, że na obszarze funkcjonalnego śródmieścia Płocka znajdują się tereny umożliwiające realizację na nim nowej zabudowy, jak też przekształcenie jej poprzez rozbudowę lub nadbudowę budynków nieobjętych formami ochrony zabytków, dla których powinny obowiązywać stosowne rozwiązania mogące z uwagi na ich określoność podlegać prawidłowemu zastosowaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd zaznaczył, że przeznaczanie terenów pod zabudowę śródmiejską (MS), w ramach której jest możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi (§ 15 ust. 1 i § 16 ust. 1) oraz pod zabudowę usługową (U), w ramach której dopuszczalna jest również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na kondygnacjach powyżej parteru (§ 17 ust. 1 i § 18 ust. 1), nie pozwala uznać, że zachodziły warunki w całości uniemożliwiające posłużenie się przez Radę Miasta Płocka wskaźnikiem odnoszonym do minimalnej liczby miejsc do parkowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdecydował się zakwestionować § 15 ust. 5 pkt 2 planu, a przy tym stwierdził jego nieważność w szerszym zakresie aniżeli proponował w skardze Wojewoda. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem nieważność w całości przepisu § 15 ust. 5 pkt 2 planu, nie ograniczając sankcji nieważności wyłącznie do powtórzonego w § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a-r uchwały terminu "maksimum". Uznał, że eliminacja jedynie tego wyrażenia doprowadziłoby do skutku sprzecznego z celem kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Poszczególne wskaźniki określone w § 15 ust. 5 pkt 2 planu dla poszczególnych rodzajów obiektów nabrałyby w takim przypadku bowiem sztywnego wymiaru, a zatem odmiennego od minimalnego, będącego zbiorem otwartym.

Sąd podzielił też stanowisko Wojewody co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 r.MI łączonego z zamieszczeniem w treści planu, w ramach terenów zabudowy śródmiejskiej (5MS, 12MS i 21 MS) oraz terenów zabudowy usługowej (1U, 6U i 7U), w jednej jednostce terenowej różnych wskaźników zagospodarowania terenu, to jest maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy. Sąd przyznał, że uchwała nr 468/XXVIII/2021 jest wadliwa w zakresie § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b, c i e, § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b i d, § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a, § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c i d oraz § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c i d. Stwierdził, że Wojewoda ma rację wskazując, iż na gruncie przepisów planistycznych sformułować należy zasadę, zgodnie z którą w ramach jednej jednostki terenowej określonej liniami rozgraniczającymi może zostać wyznaczony jedynie taki teren, który ma charakter jednorodny pod względem przeznaczenia i zasad zagospodarowania. Nakaz zachowania takiej spójności ma charakter normatywny. W kontrolowanym przypadku doszło do naruszenia tejże zasady. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie alternatywność wartości wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy różnicowana wyłącznie tym, czy dochodzi do zakrycia podwórzy budynków dachem na terenach zabudowy śródmiejskiej i usługowej oznaczonych symbolem 5MS, 12MS, 21 MS, 1U, 6U i 7U, czy nie, prowadzi do posłużenia się wskazanymi wskaźnikami w sposób wadliwy. Ich charakter wymagał od Rady Miasta Płocka odwołania się do prawnie ustalonego (obowiązującego) rozumienia wskaźników powierzchniowych stosowanych w urbanistyce i budownictwie, jak również wzięcia pod uwagę znormalizowanych zasad posługiwania się nimi przy określaniu tych właściwości budynku, które związane są z jego przestrzennym kształtowaniem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe nie pozwala uznać, że przy nadaniu regulacji zamieszczonej w § 6 ust. 8 pkt 2 uchwały takiej treści, jaka została w tym przepisie wyrażona, działanie inwestycyjne polegające na niedookreślonym znaczeniowo "zakryciu podwórza" wiązać się powinno z dopuszczeniem przez organ planistyczny zmiany wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy. Według art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Przepis ten nie zawiera definicji "powierzchni zabudowy". Z treści § 4 pkt 6 r.MI wynika jedynie, że "powierzchnia zabudowy" jest powiązana ściśle z pojęciem "powierzchni biologicznie czynnej" i punktem odniesienia dla tej wielkości powinna być powierzchnia działki lub terenu. Sąd wyjaśniał, że jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku do powierzchni terenu działki. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szeroko przytoczył treść Polskiej Normy dotyczącej między innymi określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Zaznaczył, że pojęciom "powierzchni całkowitej kondygnacji" oraz "powierzchni zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tych wskaźników powierzchniowych przyjęto w tej Normie.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że w zakresie kształtowania podwórzy uchwała dopuściła w § 6 ust. 8 pkt 2 przykrycie podwórzy o szerokości nieprzekraczającej 12,0 m w pełni przeszklonym dachem. W części rysunkowej planu zostały wyznaczone "strefy podwórzy" w jednostkach terenowych, które nie pokrywają się z terenami oznaczonymi symbolami 5MS, 12MS, 21 MS, 1U, 6U i 7U wymienionymi w § 6 ust. 8 pkt 2 uchwały, co nakazuje uznać, że Rada podwórzom, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, nadała znaczenie nierównoważne wyszczególnionym przez siebie "strefom podwórzy". Brak wprowadzenia definicji podwórzy prowadzi do konieczności posłużenia się ich znaczeniem powszechnie przyjmowanym w ogólnym języku polskim. Abstrahując od kwestii istnienia w danym przypadku elementów zamykających podwórze, sama możliwość przykrycia tego rodzaju obszaru przyległego do budynków dachem przeszklonym, jeżeli nie wiąże się z przekształceniem elementów konstrukcyjnych (przegród) tychże budynków, nie sprawia, że wydzielona zadaszeniem powierzchnia może zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji budynków, a w konsekwencji powinna kształtować maksymalną intensywność zabudowy działki budowlanej. Podobnie ocenić należy wskaźnik maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy, co sprawia, że nie można podzielić twierdzenia zamieszczonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym w przypadku zadaszenia podwórza staje się ono częścią budynku. Powodować to by miało zwiększenie jego powierzchni zabudowy oraz jego powierzchni całkowitej zabudowy wymagającej, zdaniem Rady Miasta Płocka, nadania zakwestionowanym wskaźnikom odpowiednich (zróżnicowanych) wartości.

Wreszcie, w odniesieniu do § 17 ust. 5 pkt 3 uchwały nr 468/XXVIII/2021, to jest zawarcia w nim zwrotu "z zastrzeżeniem pkt 3" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że jego zamieszczenie nie było właściwym zabiegiem pod względem stylistycznym. Reguły znaczeniowe języka polskiego pozwalają jednak, wbrew odmiennej ocenie organu nadzoru, nadać zaskarżonemu przepisowi planu znaczenie normatywne, które Sąd uznaje za odpowiadające intencjom organu planistycznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma powodu, by przyjąć, że doszło w tym przypadku do naruszenia wymogu komunikatywności tekstu planu, który należałoby uznać za istotne naruszenie zasad jego sporządzania.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/21 wniósł Wojewoda w zakresie punktu I. tiret 1 wyroku, to jest w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 11 ust. 5 pkt 2 uchwały oraz w zakresie punktu II., to jest w zakresie, w jakim oddalono skargę w pozostałym zakresie. Zarzucił przy tym naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz obowiązującego w dacie podjęcia uchwały § 4 pkt 9 lit. c r.MI w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że w planie miejscowym nie ma obowiązku określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową; podczas gdy sam Sąd w swoim orzeczeniu ocenia, że określenie w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych no parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowe, ma charakter ustawowy, a zarazem obligatoryjny;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a."), a także art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c r.MI poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały. Zdaniem Wojewody Sąd pierwszej instancji sporządził wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania przy orzekaniu w sprawie;

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c r.MI poprzez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące brakiem komunikatywności pozostałych ustaleń planistycznych, co tym samym doprowadziło do powstania ewidentnej sprzeczności ustaleń zawartych w: § 11 ust. 6, § 11 ust. 8, § 15 ust. 7, § 16 ust. 7, § 17 ust. 7 i § 18 ust. 7, w których odwołano się do ilości miejsc parkingowych określonych w § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a - r;

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c r.MI, poprzez wadliwe wykonanie kontroli uchwały, polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji analizy uchwały w kontekście wszystkich obligatoryjnych treści, które tenże plan powinien zawierać, w odniesieniu do minimalnej liczby miejsc do parkowania; tymczasem plan nie zawiera obligatoryjnych ustaleń, o których mowa w wymienionych przepisach,

5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c r.MI poprzez wadliwe wykonanie kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu sentencji orzeczenia niezgodnie z tezami zawartymi w uzasadnieniu, co doprowadziło do sytuacji, w której plan miejscowy nie zawiera żadnych wskaźników dotyczących liczby miejsc parkingowych, pomimo stwierdzonej obligatoryjności ustaleń w tym zakresie,

6. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c r.MI poprzez wadliwe wykonanie kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu sentencji orzeczenia, skutkującej brakiem komunikatywności pozostałych ustaleń planistycznych, co tym samym doprowadziło do powstania sprzeczności ustaleń zawartych w: § 11 ust. 6, § 11 ust. 8, § 15 ust. 7, § 16 ust. 7, § 17 ust. 7 i § 18 ust. 7, w których odwołano się do ilości miejsc parkingowych określonych w § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a-r, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem nieważności całej jednostki redakcyjnej § 11 ust. 5 pkt 2 uchwały, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Wojewoda, na podstawie art. 181 § 1, art. 185 § 1, art. 188 i art. 203 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I. tiret 1 i pkt II. sentencji orzeczenia i stwierdzenie nieważności uchwały w pozostałej części, to jest w części nieobjętej stwierdzeniem nieważności w ramach orzeczenia.

Jako ewentualny, Wojewoda złożył wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punkt I. tiret pierwsze sentencji orzeczenia, to jest w zakresie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 5 pkt 2 uchwały i stwierdzenie nieważności uchwały, w zakresie ustaleń: § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a, b, c, d, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, q oraz lit. r – w odniesieniu do zawartego w tych jednostkach redakcyjnych sformułowania "maksimum".

Niezależnie od powyższego Wojewoda zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.

Przed przedstawieniem motywów niniejszego wyroku konieczne jest poczynienie uwag wstępnych dotyczących zakresu zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wojewodę w kontekście jego żądań procesowych jednocześnie przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Otóż należy zauważyć, że w płaszczyźnie formalnej skarga kasacyjna jest niespójna. Wnioski skarżącego kasacyjnie świadczą o intencji zakwestionowania całego wyroku i nie korespondują z procesowym opisem zakresu zaskarżenia.

Jak wiadomo, zaskarżony wyrok w punkcie I. tiret 2 do 11 zawiera rozstrzygnięcie zakresowe. W tej części orzeczenie Sądu pierwszej instancji sprowadza się do zakwestionowania poszczególnych fragmentów przepisów planu, w których różnicowano intensywność zabudowy lub powierzchnię zabudowy w zależności od występowania w danym miejscu zadaszenia podwórza. Trzeba jednak stanowczo podkreślić, że utrzymanie formuły wyroku sądu administracyjnego o charakterze zakresowym, jak orzeczono w przywołanych punkcie I. tiret 2 do 11, zakłada niejako "zachowanie w mocy" (wobec niezakwestionowania) pozostałej treści przepisów planu miejscowego, z których wyraźnie eliminuje się przecież tylko określone fragmenty. Innymi słowy, skoro stwierdzono nieważność pewnych części przepisów: § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b, c i e, § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b i d, § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a, § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c i d oraz § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c i d planu, to taka sentencja wyroku ma sens tylko wówczas, gdy oznacza, że pozostałe części wymienionych przepisów nie zostały i nie miały być wzruszone.

Wojewoda w skardze kasacyjnej formalnie nie kwestionuje punktu I. tiret 2-11, najpewniej dlatego, że przyjęta tam formuła uwzględniała jego żądanie wyrażone w skardze. Zarazem jednak organ nadzoru w skardze kasacyjnej żąda stwierdzenia nieważności uchwały w pozostałej części, dotychczas nie objętej nieważnością. Oznacza to nie inaczej, jak to, że Wojewoda żąda jednoznacznie stwierdzenia nieważności całej uchwały nr 468/XXVIII/2021. Żądanie takie nie budzi wątpliwości. Koresponduje to bowiem ze słowami Wojewody na stronie 16 skargi kasacyjnej, gdzie wskazuje on, że Sąd "winien stwierdzić nieważność całej uchwały [...]" oraz na stronie 23, gdzie podsumowując przedstawioną argumentację zaznacza, że: "na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a winno [to] skutkować stwierdzeniem nieważności [...] całego planu miejscowego".

Mając na uwadze przeanalizowaną wyżej, specyficzną formułę skargi kasacyjnej – gdzie Wojewoda kwestionuje zaskarżony wyrok z takiego oto powodu, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził (choć w ocenie Wojewody powinien) zaskarżonej uchwały w "części nie objętej stwierdzeniem nieważności", a więc w istocie rzeczy w całości – przyjąć należało, że intencją organu nadzoru było uzyskanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym takiego właśnie rozstrzygnięcia w trybie art. 188 P.p.s.a. (to jest wyroku stwierdzającego nieważność całego planu).

Skargę kasacyjną należy więc odczytywać w ten sposób, że w wariancie najdalej idącego żądania stwierdzenia nieważności całego planu, kwestionowała ona również punkt I. tiret 2-11 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wyjaśniono wyżej, ta część wyroku byłaby z tym żądaniem nie do pogodzenia. Żądanie stwierdzenia nieważności wszystkich przepisów planu jest najdalej idące i wyklucza orzeczenie Sądu usuwające tylko fragmenty konkretnych przepisów tego samego planu.

Tak interpretując złożoną przez Wojewodę skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. Zaskarżony wyrok jest nieprawidłowo skonstruowany i ma to istotne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności części planu wskazanej w punkcie I. tiret 1 zaskarżonego wyroku powoduje bowiem ostanie się obrocie prawnym pozostałych części planu nadal naruszających prawo, zresztą w sposób jeszcze bardziej jednoznaczny.

Przypomnieć należy, że Wojewoda zaskarżył plan podważając § 11 ust. 5 pkt 2 dotyczący miejsc do parkowania dla samochodów osobowych. Wyjaśniał, że w przepisie tym, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazującemu określenie obligatoryjnie w planie miejscowym "minimalnej liczby miejsc do parkowania", w kolejnych podpunktach dla poszczególnych rodzajów zabudowy wymóg ten określono wadliwie jako "maksimum". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał Wojewodzie rację i stanowczo akcentował, że określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania jest elementem obowiązkowym planu miejscowego. Rada Miasta Płocka nie wykazała przy tym, że wymóg ten byłby zbędny z uwagi na sposób przeznaczenia terenów. Sąd zauważył też, że w sytuacji przeznaczenia terenów pod zabudowę śródmiejską (MS) oraz pod zabudowę usługową (U), nie zachodziły warunki uniemożliwiające posłużenie się przez Radę Miasta Płocka wskaźnikiem odnoszonym do minimalnej liczby miejsc do parkowania.

Pomimo powyższego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności całego przepisu § 11 ust. 5 pkt 2 planu, tym samym pozbawiając ten plan jakichkolwiek uregulowań dotyczących miejsc do parkowania. W efekcie zaskarżonego wyroku ostał się więc plan nadal (i to jaskrawo) naruszający art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Część niezakwestionowana nie spełnia bowiem tym bardziej wymogu określenia "minimalnej liczby miejsc do parkowania". Dodatkowo zaskarżony akt stał się konstrukcyjnie niespójny, jako że do wyeliminowanego § 11 ust. 5 pkt 2 nawiązywały też inne regulacje planu: § 11 ust. 6, § 11 ust. 8, § 15 ust. 7, § 16 ust. 7, § 17 ust. 7 i § 18 ust. 7.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zatem rację Wojewoda zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 9 lit. c r.MI (nakazujący określić w planie "ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych"). Organ nadzoru trafnie też zauważa, że kontrolowane orzeczenie [w efekcie którego ostaje się w mocy plan pozbawiony wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania] narusza art. 28 u.p.z.p.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie musiał zostać uchylony. Został on bowiem nieprawidłowo skonstruowany. Jego mankamentem był brak spójności pomiędzy rozstrzygnięciem (punkt I. tiret 1) obejmującym stwierdzenie nieważności całego przepisu § 11 ust. 5 pkt 2 planu regulującego kwestię miejsc do parkowania, przy jednoczesnym stanowczym wyrażeniu w uzasadnieniu tegoż wyroku stanowiska o obligatoryjnym charakterze wymogu "minimalnej liczbę miejsc do parkowania" w planie miejscowym.

Wyrok należało z powyższego powodu uchylić w całości, gdyż wada zaskarżonego planu, odnosząca się do braku wspomnianej "minimalnej liczbę miejsc do parkowania", dotyczy tego planu kompleksowo. Ocena naruszenia przez zaskarżony plan art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. powinna poprzedzać rozważania dotyczące innych ewentualnych uchybień zasad sporządzania planu.

Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku i popierał to Wojewoda (Miasto Płock nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną), zawarcie w planie miejscowym wskaźnika "minimalnej liczby miejsc do parkowania" jest obligatoryjne. Jest to obowiązkowy element tego rodzaju aktu wymieniony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (por. choćby przywołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2828/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Charakterystyka terenu pomiędzy ulicami [...] w Płocku objętego zaskarżonym planem nie pozwalała powyższego wymogu minimalnej liczby miejsc do parkowania pominąć z powołaniem na argument, że jest on zbędny. Przeciwnie, plan miejscowy, którego dotyczy niniejsza sprawa, w zasadzie w całości przewiduje zagospodarowanie, dla którego minimalna liczba miejsc do parkowania powinna być określona. Rada Miasta Płock, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie wykazała też, że za odstąpieniem od określenia tego wskaźnika mogły przemawiać jakieś szczególnie usprawiedliwione względy, takie jak na przykład zabytkowy charakter zabudowy.

Uchwała nr 468/XXVIII/2021 ma szczególny charakter. Dotyczy centrum miasta Płocka i w zasadzie w całości obejmuje tereny zainwestowane i z perspektywą zainwestowania. Obszar planu przede wszystkim stanowią tereny zabudowy śródmiejskiej MS i usług U, których dotyczy wskaźnik liczby miejsc do parkowania. Przesądza o tym poniekąd sam lokalny prawodawca w § 15 ust. 7, § 16 ust. 7, 17 ust. 7 i 18 ust. 7 planu, gdzie odpowiednio co do wszystkich podjednostek MS i U nakazuje "zapewnienie miejsc parkingowych w ilości określonej w § 11 ust. 5" (z tym jednak zastrzeżeniem, co wyjaśniono wyżej, że § 11 ust. 5 planu nie zawarto minimalnej ilości miejsc parkingowych).

Wskaźnik dotyczący minimalnej ilości miejsc do parkowania nie jest także obojętny z punktu widzenia innych przeznaczeń terenów w zaskarżonym planie. Obszar ZP wprawdzie przeznacza się pod "Tereny publicznie dostępnego samorządowego parku", jednakże jest to przeznaczenie perspektywiczne, a teren dopiero przewidziano do wykupu przez jednostkę samorządu terytorialnego (tak wynika z załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały). Należy natomiast odnotować, że obszar ten na datę uchwalenia planu był zabudowany budynkami mieszkalnymi (budynek przy ul. [...] – uwidoczniony na mapie samego planu). Tymczasem zagospodarowanie to w § 14 planu dopuszczono jako tymczasowe (w zakresie funkcji terenu, formy zabudowy i zagospodarowania terenu). Oznacza to, że do czasu zagospodarowania ZP zgodnie z docelowym przeznaczeniem, wskaźnik minimalnej liczby miejsc do parkowania ma znaczenie także dla obszaru ZP, jako że sam plan dozwala na zachowanie w jego obrębie tymczasowego zagospodarowania, które obejmuje zabudowę mieszkalną.

W obrębie zaskarżonego planu występują też obszary PP - publicznych placów, jednakże na nich dopuszcza się usługi – gastronomię. Wedle § 4 pkt 9 lit. c r.MI ilość miejsc parkingowych określa się między innymi w stosunku do powierzchni obiektów usługowych, a więc zwiększenie powierzchni gastronomicznej należy uznać co do zasady za generujące potrzeby parkingowe. Zresztą warto odnotować, że w samej uchwale nr 468/XXVIII/2021 łączy się wymogi miejsc postojowych z ilością miejsc konsumpcyjnych w gastronomii. Przeznaczenie terenów PP łączy się wobec tego również z wymogiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c r.MI.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżony plan na całym swoim obszarze określa takie przeznaczenie terenów, które wiąże się z zapotrzebowaniem na miejsca do parkowania. Skoro więc Rada Miasta Płock nie zawarła w nim wskaźnika "minimalnej liczby miejsc do parkowania" wymaganego jako element obligatoryjny stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., doprecyzowanego w § 4 pkt 9 lit. c r.MI, to tym samym trzeba uznać, że kontrolowany plan staje się istotnie i kompleksowo wadliwy jako akt planowania przestrzennego. Naruszone wymogi stanowią zasady jego sporządzania – zachodzi więc przesłanka do stwierdzenia jego nieważności w całości (art. 28 u.p.z.p.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że Wojewoda naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 9 lit. c r.MI i art. 28 u.p.z.p. przedstawia także w kategoriach uchybienia przepisom postępowania. Wiąże te regulacje w kolejnych kilku podobnie sformułowanych zarzutach z naruszeniem grupy takich przepisów jak: art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.

Co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów o swojej kognicji (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a.), rozstrzygał na podstawie akt i w granicach sprawy (art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.), sporządził kompletne uzasadnienie (art. 141 § 4 P.p.s.a.), orzekał na podstawie właściwej podstawy prawnej (art. 147 § 1 P.p.s.a.), a także sprawował wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.). Zarzuty kasacyjne Wojewody, w zakresie jakim odnoszą się do wymienionych wyżej przepisów postępowania, można usprawiedliwić tylko w pewnym ujęciu, to jest gdy akcentuje się, że doszło do wydania wyroku wywołującego skutki prawne nie korespondujące z motywami przedstawionymi w uzasadnieniu (wyeliminowano przepis planu dotyczący miejsc do parkowania z uwagi na nie określenie minimalnej ilości tych miejsc, podczas gdy pozostała i niezakwestionowana część planu tym bardziej nie spełnia tego wymogu).

W skardze kasacyjnej jako naruszone wymienia się także art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Są to ogólne przepisy o sporządzaniu projektu planu miejscowego przez organ wykonawczy gminy oraz o uchwaleniu planu miejscowego przez radę gminy. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym naruszenie tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miałoby polegać. Zarzuty kasacyjne w tym zakresie są więc nieskuteczne.

W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 lit. c P.p.s.a. rozpoznał jednocześnie skargę i orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości (punkt 1. sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia tytułem uzupełnienia, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu całej zaskarżonej uchwały uznał za zbędne odnoszenie się do kwestii użytego w § 17 ust. 5 pkt 3 planu zwrotu "z zastrzeżeniem pkt 3".

Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął też stanowiska co do zgłoszonego przez Wojewodę na etapie postępowania przez Sądem pierwszej instancji problemu różnicowania intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy w zależności od występowania w danym miejscu zadaszenia podwórza. Podkreślić trzeba, że wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – szeroko uzasadnionego – poglądu o wadliwości planu w tym zakresie Wojewoda nie objął zarzutami skargi kasacyjnej. Miasto Płock nie kwestionowało natomiast wyroku z dnia 5 listopada 2021 r. Co więcej, zrezygnowało nawet z wyrażenia swego stanowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Można więc uznać, że zagadnienie to, po zajęciu stanowiska przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie było między stronami sporne.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika Wojewody będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.)

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.