Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1152/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 2, 2d, 2e, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 239 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1501/21 w sprawie ze skargi Z.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz Z.K. i M.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 marca 2022 r. oddalił skargę Z.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] września 2021 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta S. ustalił skarżącym odpłatność za pobyt wnuka w domu pomocy społecznej od kwietnia 2020 r. w wysokości 728,37 zł miesięcznie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] września 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że ustalenia poczynione przez Prezydenta są prawidłowe i nie naruszają obowiązujących regulacji prawnych. Wskazało, że w przypadku odmowy zawarcia umowy w sprawie pomocy na rzecz osób bliskich, opłata za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczono, że aspekty dotyczące złej sytuacji zdrowotnej skarżących nie mogą być brane pod uwagę, albowiem będą one znajdowały się w polu widzenia organu w przypadku uruchomienia postępowania dotyczącego zwolnienia z ponoszenia takiej odpłatności.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący nie podpisując przedstawionej im umowy w sprawie pomocy, odmówili jej zawarcia, w związku z czym zaszły przesłanki ustalenia opłaty za pobyt wnuka w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły sytuację dochodową skarżących, a okoliczności związane ze złym stanem zdrowia generującym zwiększone koszty utrzymania nie mają przełożenia na obowiązek pokrywania kosztów pobytu wnuka w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2 000 zł, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny przesłanek stanu faktycznego (chorób skarżących, stopni niepełnosprawności skarżących, wydatków na leki, rehabilitację, zwiększonych wydatków związanych z niepełnosprawnością), które zgodnie z przepisami prawa materialnego właściwymi w sprawie powinny być brane pod uwagę jako "możliwości" skarżących i mają wpływ na wynik postępowania w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organy administracji i sąd pierwszej instancji błędnie nie ustaliły, że skarżący odmówili zawarcia umowy, ale wyrazili zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2020 r., co powinno skutkować zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego z art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm.), dalej: ups;

3) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na braku wnikliwego ustalenia i oceny stanu faktycznego, w tym okoliczności sprawy podnoszonych przez skarżących;

4) art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na pominięciu, przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, możliwości osobistych skarżących, które na podstawie art. 103 ust. 2 ups winny być obligatoryjnie brane pod uwagę.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności pominięcia sytuacji materialnej skarżących w toku wydania decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i wynikającej z niej możliwości poniesienia tej opłaty przez skarżących.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ups obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jednocześnie w myśl art. 61 ust. 2 ups opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: (a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, (b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Z kolei stosownie do postanowień art. 103 ust. 2 ups kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że sytuacja osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej niewątpliwie musi zostać uwzględniona w przypadku zawarcia umowy o ponoszenie takich opłat. W rozpoznawanej sprawie nie ulega jednakże wątpliwości, że nie doszło do zawarcia takiej umowy. Skarżącym wprawdzie w dniu [...] października 2020 r. przedstawiono projekt umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, ale nie został on podpisany i odesłany, co zostało prawidłowo uznane za odmowę zawarcia umowy.

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że sytuacja odmowy podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups jest regulowana przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 2d tej ustawy w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 61 ust. 2e ups w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że w przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, należy jednak rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą – uregulowaną w art. 61 ust. 2d ups – gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy. Natomiast druga sytuacja – do której nawiązuje art. 61 ust. 2e ups – wiąże się z odmową zawarcia umowy, wskazanej w art. 103 ust. 2, a także z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że w ostatniej ze wskazanych sytuacji, przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe. W przypadku natomiast osoby, która odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ups, ale jednocześnie wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej daną osobę, organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1620/22).

W rozpoznawanej sprawie wprawdzie skarżący nie podpisując przesłanego im projektu umowy, odmówili zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, ale nie odmówili przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zauważyć bowiem należy, że wywiad taki został przeprowadzony w dniach [...] czerwca 2020 r. i [...] maja 2021 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy art. 61 ust. 2d i 2e ups nie regulują, że odmowa przeprowadzenia wywiadu bądź wyrażenie zgody na jego dokonanie musiały nastąpić już po odmowie zawarcia umowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że należy ustalić, czy zgoda taka miała miejsce w toku całego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. W konsekwencji powyższego przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przed przedstawieniem projektu umowy będzie wskazywało na konieczność zastosowania regulacji zawartej w art. 61 ust. 2d, a nie art. 61 ust. 2e ups, co miało też miejsce w rozpoznawanej sprawie na skutek oparcia obu decyzji na przepisie art. 61 ust. 2d ups. Oznacza to, że organy ustalając w drodze decyzji wysokość opłaty ciążącej na skarżących, miały obowiązek, zgodnie z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d ups, uwzględnienia ograniczeń wynikających z tego przepisu, tj. z wzięcia pod uwagę dochodów i możliwości osób zobowiązanych do pokrycia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska organów oraz Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym okoliczności te pozostają bez wpływu na wysokość ustalonej opłaty i powinny być brane pod uwagę dopiero w toku postępowania o zwolnienie z opłat. Zauważyć bowiem należy, że po pierwsze obowiązek uwzględnienia możliwości poniesienia opłat wynika już wprost z przepisu art. 61 ust. 2d ups regulującego kwestię ustalenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, a po drugie przepisy dotyczące zwolnienia są niezależne od przepisów o ustaleniu opłaty w tym sensie, że nawet po ustaleniu wysokości opłaty za taki pobyt z uwzględnieniem możliwości do poniesienia takich opłat aktualnej w dacie ustalania tej opłaty, możliwe jest ich zastosowanie w późniejszym terminie i ponowna ocena możliwości ponoszenia opłat w sytuacji, gdy sytuacja osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej uległa pogorszeniu.

W świetle powyższych wywodów za zasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ups.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem przedmiotowy przepis zaliczany jest do przepisów blankietowych określających kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, w związku z czym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Niemniej jednak należy odnotować, że zarzut naruszenia art. 151 ppsa został przez autora skargi kasacyjnej funkcjonalnie połączony z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w ten sposób, że zasadność pozostałych zarzutów warunkowała także konieczność uwzględnienia analizowanego zarzutu. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie omówione powyżej zarzuty okazały się zasadne, to należało uwzględnić również ten zarzut.

Za niezasadny należało uznać z kolei zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie bowiem z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takiej kontroli nie uniemożliwia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Lektura uzasadnienia tego zarzutu i powiązanie go z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 7 i art. 77 kpa wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było kwestionowanie ustaleń dokonanych przez organy prowadzące postępowanie, a następnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych na podstawie art. 141 § 4 ppsa można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd przepisu art. 141 § 4 ppsa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17, czy z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do wzięcia pod uwagę powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego i zbadania w toku postępowania o ustalenie skarżącym odpłatności za pobyt wnuka w domu pomocy społecznej możliwości poniesienia przez skarżących takich kosztów i ich ewentualnej wysokości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Wysokość kosztów ustalono, mając na uwadze, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa strona skarżąca działanie organu w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a pełnomocnik nie przedstawił wykazu poniesionych wydatków, które uzasadniałyby przyznanie kosztów pomocy prawnej w żądanej kwocie przekraczającej wysokość kosztów wynikających z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).