Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 697/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59-64a,
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 10 lipca 2023 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dn. [...] sierpnia 2023 r. znak [...].na podstawie której ww. organ, po rozpoznaniu odwołania G. F. ( dalej jako: "skarżąca", "strona") od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dn. [...] lipca 2023 r. ustalającej opłatę dla G. F. za pobyt dziadka K. L. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...]w R. w okresie od [...] stycznia 2023r. do [...] stycznia 2023r. w wysokości 1 903,96 zł – orzekłoo utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w przebiegu postępowania w rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2022r., znak: [...] K. L. skierowany został do domu pomocy społecznej, dla osób przewlekle somatycznie chorych na okres 2 miesięcy, a następnie decyzją z tej samej daty został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R., gdzie przebywał do dnia zgonu tj. do dnia [...] stycznia 2023r.

Powołaną wyżej decyzją nr [...]wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Usług Opiekuńczych i Pomocy Stacjonarnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] lipca 2023r., znak: [...]ustalono opłatę G. F.za pobyt dziadka Pani Pana K. L. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R. w okresie od [...] stycznia 2023r. do [...] stycznia 2023r. w wysokości 1 903,96 zł. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego, miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej, a zobowiązanymi do ponoszenia opłaty są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z zawartą umową oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R. od 1 kwietnia 2022r. do 31 marca 2022r. wynosił 5242,36 zł. Odpłatność Pana K. L. w okresie od [...] stycznia 2022r.

do [...] stycznia 2022r. wynosiła 1 057,05zł. Pozostałą kwotę, zgodnie z art. 61 ust.l pkt

2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani byli pokryć: syn – M. L., syn Z. L., córka E. M.. wnuczka G. F. i wnuk M. M..

Spośród wymienionych wyżej osób M. L., E. M. i M. M. nic kwalifikują się do ponoszenia opłaty, odpowiednio za pobyt ojca i dziadka w domu pomocy społecznej, co organ stwierdził w wydanych w stosunku do tych osób decyzjach.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w dniu 9 lutego 2023r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty G. F. za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej, a następnie po przeprowadzeniu postępowania, zaskarżoną decyzją ustalił odpłatność w okresie od [...] stycznia 2023r. do [...] stycznia 2023r. w łącznej kwocie 1903,96 zł.

Od decyzji powyższej G. F. dalej "Skarżąca" złożyła w ustawowym terminie odwołanie między innymi podnosząc, że ponoszenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej powinno następować zgodnie z umowa zawartą w trybie art. 103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Istnienie takiej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków. Bez zawarcia nie istnieje możliwość postawienia zarzutu niewywiązywania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej. Ponadto organ pominął fakt, że K. L. zmarł, a zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jeśli istniałby obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, to spoczywałby na spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń.

SKO w R., orzekając po rozpoznaniu odwołania, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podniosło następującą argumentacje i przedstawiło następujący pogląd:

Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał na podstawę materialonoprawną rozstrzygnięcia wynikająca z przepisów 59 – 64a ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. DZ U z 2023 r., poz. 901, dalej jako: "u.p.s.").

Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego sprawy, SKO podniosło, że w rozpoznawanej sprawie osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt Pana K. L. w domu pomocy społecznej są: syn M. L., syn Z. L., córka E. M., wnuczka G. F. i wnuk M. M.. Spośród wymienionych wyżej osób M. L., E. M. i M. M. nie kwalifikują się do ponoszenia opłaty za pobyt Pana K. L. w domu pomocy społecznej. W stosunku do tych osób organ wydał decyzje nr

[...] z dnia [...] maja 2023r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023r. stwierdzające, że są osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt ojca i dziadka w domu pomocy społecznej oraz, że nie kwalifikują się

do ponoszenia opłaty. W stosunku do Z. L. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023r. organ pierwszej instancji ustalił opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 1554,31 zł.

W odniesieniu do Skarżącej w dniu 9 lutego sierpnia 2023r. organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty, natomiast w dniu 17 marca 2023r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalono, że w okresie objętym decyzją Skarżąca prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z mężem

Panem M. F.. Rodzina utrzymywała się z wynagrodzenia za pracę

Skarżącej, wynoszącego w styczniu 2023r. 4397,34 zł (zaświadczenie o zarobkach z

dnia 24 lutego 2023r.) oraz wynagrodzenia jej męża wynoszącego 3010,57 zł (zaświadczenie z dnia 24 lutego 2023r.). Łącznie dochód rodziny Skarżącej w styczniu 2023r. wynosił 7407,91 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 3703,95 zł. Dochód ten był wyższy od kwoty 1800,00 zł stanowiącej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i kwalifikował Skarżącą do ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej. Stosownie zatem do art. 103 ust.2 ustawy przesłana została Skarżącemu propozycja zawarcia umowy z pouczeniem, że odmowa podpisania umowy skutkować będzie ustaleniem opłaty w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 61 ust.2d ustawy. Pismo w tej sprawie zostało doręczone w dniu 15 maja 2023r., jednak Skarżąca umowy tej nic podpisała. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust.2d ustawy, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art.

103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy

społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej, zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Odnosząc się do odwołania SKO podniosło, iż ustalenie opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne, jeżeli spełnione zostały warunki określone w ustawie. Ustalenie opłaty zależy wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby

zobowiązanej i jej możliwości płatniczych. Inne okoliczności, dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej mogą stanowić podstawę do zwolnienia z tej odpłatności.

W odniesieniu do zarzutów dot. Wstecznych skutków wydanej decyzji, SKO podniosło, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że decyzja taka może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika

z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Na zakończenie wyjaśniono, iż do ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej zobowiązane są osoby wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy, a nie spadkobiercy zmarłego.

Skargę na powyższą decyzję pismem z dn. 21 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. F. ("skarżąca"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej za K. L., bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jaką swoim wieloletnim nagannym postępowaniem wyrządził skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania obowiązkiem płacenia za pobyt pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej wobec nieuwzględnienia wniosku o zwolnienie na skutek niedostrzeżenia zasadności uznania określonych patologicznych relacji rodzinnych za mieszczące się w ramach przesłanki "wystąpienia uzasadnionych okoliczności", o których mowa w przepisie art, 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zwolnienie z obowiązku odpłatności może nastąpić także, jeśli osoba zobowiązana wykaże rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty;

2. przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, sprowadzający się w szczególności do pominięcia istotnych faktów wskazanych w toku sprawy, a w szczególności w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta

R. nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. w sprawie [...].

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. w sprawie [...].;

zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, według norm

przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała w całości co do zasady swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazała, że ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności nie może uzasadniać przerzucenia na stronę obowiązku udowadniania faktów, które organ sam może ustalić, czy to w oparciu o posiadaną wiedzę, czy też

na skutek podejmowania czynności z urzędu. Za niedopuszczalne uznała

zignorowanie faktów mających wpływ na ustalenie kryterium dochodowego M. L. i E. M.. Organ winien bowiem wyjaśnić te kwestie, a nie odsyłać skarżącą do procedury karnej, wskazując na możliwość zawiadomienia prokuratury. Organ

w niniejszej sprawie błędnie ustalił wysokość przypadającej na skarżącą części opłaty, bowiem w wyliczeniach nie uwzględnił wszystkich zobowiązanych. Skoro bowiem zobowiązanych jest pięć osób, to organ winien, jako bazową, przyjąć dla każdej z tych osób kwotę stanowiącą 1/5 hipotetycznej należności za pobyt w DPS. Decyzja Prezydenta z [...] lipca 2023 r. jest wadliwa, bowiem nie wskazano w niej podstawy prawnej ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaś nie odniósł się merytorycznie do tej kwestii.

Skarżąca wskazała nadto, że z dniem 27 stycznia 2022 r. art. 64 u.p.s. został znowelizowany w ten sposób, że dodany został do niego pkt 7, na podstawie którego istnieje możliwość zwolnienia z żądanej przez organy opłaty, jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej

lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. W toku dotychczasowego postępowania skarżąca informowała organ o zaistnieniu tych przesłanek w niniejszej sprawie i prosiła o zwolnienie z opłaty za pobyt K. L. w DPS. Zwolnienie

z przedmiotowej opłaty jest uzasadnione tym, że K. L. kilkadziesiąt lat przed śmiercią nie utrzymywał żadnego kontaktu z rodziną; w szczególności opuścił żonę

i dzieci, nigdy nie poznał swoich wnuków i nie miał z nimi żadnego kontaktu, przez całe życie nadużywał on alkoholu w stopniu, który powodował rażące zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich, nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego wobec swoich dzieci i znęcał się nad nimi psychiczne. Nigdy nie został skazany za przestępstwa przeciwko rodzinie wyłącznie dlatego, że jego dzieci nie chciały podjąć inicjatywy w tym zakresie, gdyż po jego wyprowadzce nie miały z nim żadnego kontaktu. K. L. przed śmiercią toczył spór sądowy z byłą żoną

o majątek. Nawet po wielu latach nieobecności w życiu rodziny, nie był w stanie ugodowo zakończyć tych spraw. Mając na uwadze szczególne okoliczności tej sprawy, nie sposób nie dostrzec, że sam ustawodawca choć nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych od okoliczności subiektywnych (takich jak wzajemne stosunki w rodzinie), to jednak przyjął równocześnie, że zawinione zachowania są powszechnie potępiane w społeczeństwie i nie można zakładać, ażeby osoba doznająca krzywdy w każdym przypadku mimo to zobowiązana była do ponoszenia opłat za pobyt rodzica czy dziadka w domu pomocy społecznej (por. uchwała SN z 16 grudnia 1987 r., III CZP 91/86, M.P. z 1988 r. Nr 6, poz. 60). Otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty uzasadnia interpretację art. 64 pkt 2 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt

w domu pomocy społecznej również okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, stanem zdrowia czy zdarzeniami losowymi, jak przyczyny braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem. Art. 64 pkt 2 u.p.s. zawierając w swej treści zwrot niedookreślony w postaci "uzasadnionych okoliczności", pozwala na zmniejszenie lub całkowite zniesienie opłaty, jeżeli mieszkaniec postępował wobec zobowiązanych w sposób oczywiście nieodpowiadający jego ustawowym

obowiązkom, co nie może pozostawać obojętne dla organu zobligowanego przez Konstytucję RP do urzeczywistniania w procesie wykładni i stosowania prawa zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym za niezasadne uznano ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej do związanych tylko ze sferą materialnego statusu osób zobowiązanych, z uwagi na otwarty katalog przesłanek zwolnienia z opłaty (wyrok

WSA w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 366/16). Za poglądem, że

relacje i więzi rodzinne mogą być ustalane przez organy i oceniane jako szczególny przypadek przemawia to, że przepis art. 64 u.p.s. został zmieniony na mocy ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Wprowadzono nowe zapisy (pkt 5 i 6 art.

64 i art. 64a u.p.s.), które odnoszą się do relacji rodzinnych, nie zaś sytuacji

materialnej, tak jak pozostałe regulacje. Natomiast na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66) został dodany

z dniem 27 stycznia 2022 r. art. 64 pkt 7 u.p.s. Uzasadniając wprowadzenie powyższych zmian do ustawy (Druk Sejmowy nr 1672) wyjaśniono w szczególności,

że nowelizacja służy rozszerzeniu katalogu przesłanek obligatoryjnego i

fakultatywnego zwolnienia członków rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej z odpłatności za jego pobyt w domu. Sama zaś zmiana była podyktowana między innymi stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażającego pogląd, że istnieje potrzeba rozważenia możliwości wprowadzenia do u.p.s. wyraźnej regulacji prawnej umożliwiającej organowi odstąpienie od obciążania odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy zobowiązanie byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podobne rozwiązanie zostało uregulowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, który stanowi, że zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu projektu wskazano, że dotychczas opisane w u.p.s. podstawy zwolnienia nie stanowią wyraźnej przyczyny zwolnienia zobowiązanego z opłaty nawet wtedy, gdy pensjonariusz DPS (często tylko formalnie rodzic zobowiązanego) dopuszczał się wobec niego nadużyć (niestwierdzonych prawomocnym wyrokiem sądu jako przestępstwo z użyciem przemocy na szkodę zobowiązanego), zaniedbań lub w ogóle nie był w jego życiu obecny. Przewidziany wprost wśród ustawowych podstaw wyrok stwierdzający przestępstwo z użyciem przemocy i wyrok o pozbawieniu władzy rodzicielskiej abstrahuje od zawinionego działania pensjonariusza domu pomocy społecznej na szkodę osoby zobowiązanej, np. w sytuacji, gdy małżonek pensjonariusza, w związku z traumatycznym przebiegiem relacji z nim i z uwagi na dobro dziecka, nie podejmuje starań o uzyskanie prawomocnego orzeczenia sądu karnego o przestępstwie znęcania się lub orzeczenia o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie w ogóle nie wziął zaś pod uwagę przepisu art. 64 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i §

2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza

się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.,

w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1),

a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność

kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły odpłatność skarżącej za pobyt K. L. ( dziadka skarżącej) w DPS.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, decyzję o skierowaniu

do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. Stosownie do treści art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do

wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: pkt 1 - wnoszą opłatę

za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; pkt 2 - występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; pkt 3 -

małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub

wynagrodzenia; pkt 4 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; pkt 5 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; pkt 6 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; pkt 7 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca

domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą

i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane

z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na

wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej (art. 64a u.p.s.). Jednocześnie zgodnie

z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej

przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

W kontekście powyższych uregulowań u.p.s. należy stwierdzić, że aktualne brzmienie przepisów art. 61, art. 64 i art. 64a u.p.s. jest efektem nowelizacji ustawy o pomocy społecznej dokonanej mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690

- przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa zmieniająca", "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Mianowicie, na mocy art. 1 pkt 7

lit. a ustawy zmieniającej w art. 61 u.p.s. po ust. 2c dodano ust. 2d-2f. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 7 lit. b ustawy zmieniającej ust. 3 art. 61 u.p.s. otrzymał nowe brzmienie. Zmiana dokonana na podstawie art. 1 pkt 8 lit. a ustawy nowelizującej dotyczyła także art. 64 u.p.s., gdzie wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:".

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że nowelizuje ona brzmienie art. 64 ustawy o pomocy społecznej (art. 1 pkt 8 projektu) poszerzając katalog sytuacji,

w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej o sytuacje nienależytego wykonywania władzy rodzicielskiej przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub będącą już mieszkańcem domu w

stosunku do zobowiązanego do wnoszenia opłaty dziecka. Zwolnić będzie można również wnuka (lub dalsze osoby zstępne) osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Zmiana wychodzi naprzeciw postulatom osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej, a w przeszłości zachowywali się w stosunku do swoich dzieci w sposób rażąco naganny. Z uwagi na konieczność określenia w ustawie precyzyjnych przesłanek zwalniania z opłat wskazano na sytuację ograniczenia władzy rodzicielskiej z jednoczesnym

skierowaniem dziecka przez sąd do rodziny zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawczej lub rodzinnego domu dziecka (dodany art. 64 pkt 5), a także sytuację,

w której sąd wydał wyrok oddalający powództwo o alimenty przeciwko osobie zobowiązanej do wnoszenia opłat (dodany art. 64 pkt 6). Zmiana poszerzyła też możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do

wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących.

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że pobyt mieszkańca w domu

pomocy społecznej jest odpłatny. Ustawodawca precyzyjnie określił zarówno katalog podmiotów na, których spoczywa obowiązek ponoszenia opłat, tryb ustalania opłaty

za pobyt w domu pomocy społecznej oraz sposób, w jaki należy ustalić wysokość rozważanej opłaty. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązek odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu,

a dopiero wówczas, gdy wnoszona przezeń opłata nie pokrywa w pełni średniego miesięcznego kosztu jego utrzymania (pobytu) w domu pomocy społecznej, małżonka, zstępnych przed wstępnymi, gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W aktualnym stanie prawnym zasadą jest ustalenie wobec mieszkańca odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja w tym przedmiocie zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. powinna zostać wydana w dniu skierowania tej osoby do domu pomocy społecznej. Natomiast,

w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 61

ust. 2 pkt 2 u.p.s., czyli małżonka, zstępnych, wstępnych organ w pierwszej kolejności winien dążyć do ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dopiero w przypadku, gdy osoby zobowiązane odmówią zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ winien uruchomić decyzyjny tryb ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. A zatem, przywołaną wyżej nowelizacją ustawodawca jednoznacznie wyznaczył dwa alternatywne tryby, w ramach których może nastąpić konkretyzacja obowiązku spoczywającego na podmiotach wymienionych w art. 61 ust.

1 pkt 2 u.p.s. - umowny i administracyjny, dając jednak w tym wypadku pierwszeństwo zastosowania trybowi umownemu.

W przypadku trybu administracyjnego (decyzyjnego) ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje. Pierwsza, przewidziana została w art. 61 ust. 2d u.p.s., gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., aczkolwiek godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wówczas wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i art. 103 ust. 2 u.p.s. Druga sytuacja, uregulowana została w art. 61 ust. 2e u.p.s. i ma miejsce

w przypadku, gdy zobowiązany odmawia zawarcia umowy w rozumieniu art. 103 ust.

2 u.p.s., a także odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W takim przypadku wysokość opłaty ustalanej w drodze decyzji obciążającej zobowiązanego winna odpowiadać różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu

i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust.

1 pkt 2 u.p.s. W tym jednak wypadku przy ustalaniu opłaty kluczowe znaczenie będzie miało kryterium dochodowe, jako że w pierwszym z omawianych przypadków, czyli wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy choć wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ powinien uwzględnić

nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale także możliwości osoby zobowiązanej. Pod pojęciem "możliwości osoby zobowiązanej" rozumieć należy sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową zobowiązanego, która może rzutować na ocenę jego zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem członka rodziny w domu pomocy społecznej. Interpretację pojęcia "możliwości osoby zobowiązanej" ustawodawca pozostawia organowi, co oznacza, że w rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z Kpa.

Sąd przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że skarżąca będąc wnuczką K. L. (zstępnym) bezspornie jest podmiotem, na którego z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Niemniej jednak organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skarżąca w toku postępowania

administracyjnego złożyła bowiem wniosek o zwolnienie jej z opłaty za pobyt dziadka

w DPS, który to wniosek nie został jednak rozpoznany przez organy.

Zauważyć należy, że przepis art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji uprawniał

do ubiegania się o zwolnienie z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. Obecnie, w wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r., na mocy art.1 pkt 8 lit. a ustawy zmieniającej, prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawionych do ubiegania się o zwolnienie

z opłaty do osób wnoszących opłaty stał się nieaktualny. Oznacza to, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ

jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty w decyzji ustalającej ich wysokość (vide: wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1644/21). Innymi słowy, złożenie przez zobowiązanego stosownego wniosku na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego nakłada na organ obowiązek jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustalającej ich wysokość. Nie ma zaś podstaw do twierdzenia, że wniosek taki powinien zostać rozpatrzony dopiero po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odpłatności. Brak zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej w całości

lub w części opłat w decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji art. 64 u.p.s., co czyni trafnym podniesiony w tym zakresie zarzut skargi.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca już w swoim oświadczeniu o stanie majątkowym złożonym w ramach wywiadu środowiskowego wskazała, że dziadek nie utrzymywał z nią, ani z jej rodziną żadnego kontaktu, nie dążył do jakichkolwiek stosunków rodzinnych, w ogóle nie znała dziadka.

Organ I instancji wydając swoją decyzję z [...] lipca 2023 r. w żaden sposób nie odniósł się do tych okoliczności, nie rozstrzygnął sprawy w zakresie ewentualnego zwolnienia

w całości lub w części z opłaty za pobyt dziadka skarżącej w DPS, jak również nie przeprowadził wskazanych dowodów.

W związku z tym, mając na uwadze przywołany wyżej art. 64 u.p.s., należy stwierdzić, że w sprawie miało również miejsce naruszenie przez organ I instancji art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 9 Kpa (zasada informowania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, który stawia określone wymagania uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy ani do wszystkich przepisów, z perspektywy których powinien ocenić stan faktyczny. Przede wszystkim nie rozważył wystarczająco wnikliwie argumentacji podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału procesowego.

Skarżąca również w odwołaniu wskazała, że jej ojciec Z. L. od wielu lat nie utrzymywał żadnych kontaktów z K. L. ( swoim ojcem), dlatego też żądanie od niej opłaty za jego pobyt w DPS, jest co najmniej sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Organ odwoławczy wydając swoją decyzję z [...] sierpnia 2023 r. również jednak w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności w tym zakresie i nie rozstrzygnął sprawy w zakresie ewentualnego zwolnienia w całości lub

w części z opłaty za pobyt dziadka skarżącej w DPS.

Tymczasem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz poczynienia rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że organ odwoławczy, jeżeli uzna to za konieczne, powinien również przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 Kpa, na warunkach (i przy ograniczeniach) określonych w tym przepisie.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wraz

z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Organ I instancji ponownie prowadząc sprawę, uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną mając na uwadze, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zwolnienie

w całości z opłaty za pobyt dziadka K. L. w DPS.