Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2066/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 882 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Prezes KZGW") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Prezes KZGW, po rozpoznaniu odwołania A.S. (dalej: "skarżąca" lub wnioskodawczyni") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] (dalej: "Dyrektor RZGW") Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającej zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121; dalej: "p.w." lub "Prawo wodne") dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Dyrektora RZGW.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Na wniosek A.S. z dnia [...] listopada 2016 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia z zakazów określonych w art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w [...]. Do wniosku dołączono charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz plan zagospodarowania terenu naniesiony na mapę zasadniczą dla celów projektowych, a także mapę w postaci wydruku. Do wniosku nie dołączono opinii hydraulicznych i hydrologicznych.

II.2. Dyrektor RZGW wydając wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazał, że według obowiązującej mapy zagrożenia powodziowego (dalej: "MZP") opracowanej w ramach projektu "Informatyczny system osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (ISOK) inwestycja objęta wnioskiem zlokalizowana jest na działce, która częściowo znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwa wystąpienia 1% - raz na 100 lat. Zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania jakichkolwiek robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m.in. budowy obiektów budowlanych i zmiany ukształtowania terenu. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, zgodnie z art. 881 ust. 2 ww. ustawy w drodze decyzji zwolnić od ww. zakazów określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, niepodpiwniczonego wraz z infrastrukturą techniczną. Poziom posadzki parteru zaprojektowano na rzędnej 42,89 m n. p. m. Inwestor planuje także podniesienie terenu działki nr [...] do rzędnej 42,55 m n.p.m. Z analizy mapy zagrożenia powodziowego, która oprócz zasięgu wody powodziowej zawiera również głębokość tej wody wynika, że działka nr [...] częściowo znajduje się w zasięgu wody

o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (średnie prawdopodobieństwo) w przedziale głębokości od 0,0 do 0,5 m. Z wygenerowanego na podstawie mapy zagrożenia powodziowego profilu głębokości wody wynika, że rzędna wody 1% wynosi dla przedmiotowej działki około 42,11 m n.p.m. Kr., natomiast rzędne działki wynoszą od około 41,68 m n.p.m.Kr. do około 42,45 m n.p.m.Kr. Wnioskuje się, zatem, że w razie wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie raz na 100 lat, działka może zostać zalana wodą o maksymalnej głębokości ok. 0,43 m. Zdaniem Dyrektora RZGW, ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega nie tylko na podejmowaniu działań bezpośrednich, mających uchronić przed działaniem samego żywiołu, jak akcja lodołamania, ewakuacja osób i mienia, zaopatrzenie w żywność i wodę na terenach już dotkniętych powodzią, ale przede wszystkim na stosowaniu dobrze pojętej prewencji. Idei prewencji - poza budową systemów zabezpieczeń - służyć ma właśnie, zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne, właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód oraz respektowanie zakazów, o których mowa w art. 88l ustawy Prawo wodne. Zakazy te mają zapobiegać niewłaściwemu zagospodarowaniu, utrudniającemu odpływ wód powodziowych. Ograniczenia te, mają na celu minimalizację skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi i ich mienia. Dopuszczenie w art. 88l ust. 2 możliwości zwolnienia z zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych dowodzi, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa. Odstępstwa, które nie spowodują zagrożenia dla samych zainteresowanych, ale i terenów sąsiednich. Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", uchwalony przez Radę Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Według miejscowego planu działka nr [...] oznaczona jest symbolem 3 MJ i przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą. Według zapisów miejscowego planu dla terenu w części położonej w strefie zagrożonej zalewem wody powodziowej stuletniej 1%, w tym 3MJ, ustala się dodatkowo: obowiązek posadowienia posadzki parteru budynku na poziomie rzędnej min. 42,70 m n.p.m. O ile jedna drobna zmiana może nie mieć wpływu na utrudnienia ochrony przed powodzią o tyle wiele takich zmian może spowodować skumulowane oddziaływanie i tym samym ryzyko powodziowe może wzrosnąć. Zgodnie z ww. planem, pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, przeznacza się ok. 5 ha, obecnie wolnego od zabudowy obszaru, co przy każdej inwestycji będzie wiązało się z podniesienie tego terenu. Skutkiem może być zmiana kierunku przepływu i utrudnienie odpływu wód powodziowych rzeki. Powstawanie przeszkody na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować ich podpiętrzenie i zwiększenie naporu wody na napotkane obiekty. Tereny dotąd niezagrożone mogą się nimi stać na skutek powstania nowych warunków. Woda powodziowa nie znajdując w czasie wezbrania miejsca w swoim naturalnym łożysku rozlać się może w obszarze dotąd bezpiecznym powodziowo. W związku z powyższym zaproponowane przez wnioskodawcę podniesienie rzędnych terenu powyżej rzędnej wody 1%, jako jedno z wielu, będzie miało, negatywny wpływ na warunki przepływu wód powodziowych.

Ponadto położenie działki w otoczeniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią spowoduje utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie, a zwiększenie liczby osób zamieszkujących ten obszar, spowoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Utrudnienia będą większe zważywszy na fakt, iż główna droga komunikacyjna - ul. [...] oraz droga wewnętrzna (dz. nr [...]) położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i podczas powodzi będzie nieprzejezdna. Dyrektor RZGW [...] wyraża negatywne stanowisko w kwestii wprowadzania nowej zabudowy na obszary szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Obszary na osiedlu [...] są realnie zagrożone powodzią, a planowanie zabudowy na tych terenach jest działaniem, które zwiększy zagrożenie powodziowe i utrudni ochronę przed powodzią. Mając na uwadze powyższe, wydanie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] obręb [...] w [...], na terenie zalewowym, niezabudowanym, służącym przepuszczaniu wód powodziowych nie jest możliwe.

II.3. Odwołanie od decyzji Regionalnego RZGW wniosła skarżąca. Do odwołania nie dołączono nowych dowodów, w tym w szczególności specjalistycznych opinii hydraulicznych i hydrologicznych.

II.4. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Prezes KZGW wskazał w szczególności, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Należy podkreślić, że ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27; dalej: "Dyrektywa Powodziowa"), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472; dalej: "Komunikat Komisji"), poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż. W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m.in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią; poprzez dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego; oraz przez wspieranie właściwego zagospodarowania terenu. Dyrektor RZGW [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że według obowiązujących map zagrożenia powodziowego działka nr ew. [...] obręb [...] [...], znajduje się częściowo w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Z wygenerowanego na podstawie mapy zagrożenia powodziowego profilu głębokości wody wynika, że rzędna wody 1% dla przedmiotowej działki wynosi około 42,11 m n.p.m. Kr., natomiast rzędne działki wynoszą od ok. 41,68 m n.p.m. Kr. do ok. 42,45 m n.p.m. Kr. W związku z tym organ I instancji ocenił, że maksymalna głębokość wody powodziowej będzie wynosić około 0,43 m. Organ I instancji podkreślił, że ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega przede wszystkim na szeroko pojętej prewencji, której zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne służyć ma właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód oraz respektowanie zakazów, o których mowa w art. 881 ustawy Prawo wodne. W zaskarżonej Dyrektor RZGW [...] zwrócił również uwagę, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 2003 r., według którego działka nr [...] oznaczona została symbolem 3MJ i przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą. Według zapisów miejscowego planu dla terenu w części położonej w strefie zagrożonej zalewem wody powodziowej stuletniej 1%, w tym 3MJ, ustala się dodatkowo obowiązek posadowienia posadzki parteru budynku na poziomie rzędnej min. 42,70 m n.p.m. Organ podkreślił, iż każda, nawet najmniejsza zmiana ukształtowania terenu położonego poniżej rzędnej wód powodziowych może wpłynąć negatywnie na warunki ich przepływu. W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 88; ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Gd 733/09). Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgadza się z merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że działka o nr [...] obręb [...] w [...], częściowo znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. W dniu 15 kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) opublikowane zostały zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w formacie pdf. Jednocześnie mapy te zostały przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3) i jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi 1% (godło arkusza: [...]), przedmiotowa działka znajduje się na częściowo obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) rzeki [...] dla przedmiotowej lokalizacji wynosi około 42,11 m n.p.m., a głębokość wody na objętej wnioskiem działce znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu do 0,50 m. Wg map zagrożenia powodziowego środkowa część działki nr [...] wyłączona jest wprawdzie z obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże pozostała część działki, jak i działki sąsiednie od północy, południa, wschodu i zachodu, w tym drogi dojazdowe, znajdują na terenach zalewowych od rzeki [...], na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi 1%, a głębokość wody znajduje się w dwóch strefach zalewu, mianowicie w przedziale od 0,5 do 2,0 m oraz w strefie do 0,50 m. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku - mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni planuje, że rzędna poziomu posadzki parteru budynku wynosić będzie 42,89 m n.p.m., natomiast rzędna projektowanego poziomu terenu wokół budynku wynosić będzie 42,55 m n.p.m. Wskazać w tym miejscu należy, iż powyższe rozwiązanie nie stanowi jednak ochrony przedmiotowego budynku przed powodzią, gdyż objęta wnioskiem działka zlokalizowana jest na terenie przepływu wód wezbraniowych rzeki Wisły, co może spowodować rozmycie nasypu i zarazem destabilizację konstrukcji planowanego budynku, a co za tym idzie możliwość zniszczenia planowanej zabudowy. Ponadto należy mieć na uwadze, że pozostała część działki nadal pozostanie w zasięgu wody powodziowej. Może się to przekładać w przyszłości na utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. W świetle powyższego organ odwoławczy przychyla się do stanowiska Dyrektora RZGW [...], zgodnie z którym każda zmiana ukształtowania terenu może przyczyniać się do zmiany przepływu wód powodziowych. Dodatkowo wskazać należy, że intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Jednocześnie wskazać należy, że gdy mówimy o obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1 % (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia 1%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% występuje w odstępach stuletnich. Należy pamiętać, że jest to wielkość statystyczna, bazująca na danych historycznych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w najbliższej przyszłości. Trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Ponadto zwolnienie od zakazów jest możliwe, gdy budowa obiektów budowlanych nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym - o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Nie chodzi więc o zwiększenie ryzyka powodziowego rozumianego jako możliwość wystąpienia powodzi, ale o sytuację w której na skutek zwolnienia od zakazów dojdzie do utrudnień i zwiększania nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi czy środowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 998/15). Ponadto zgodnie z art. 88a ustawy Prawo wodne, ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodnie z opracowaniem sporządzonym w lipcu 2013 roku na zamówienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pn. "Metodyka opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzeczy i regionów wodnych", jako 3 cele główne, obowiązujące zarówno w obszarach dorzeczy, jak i w regionach wodnych, wskazano:

1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego,

2) obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego,

3) poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym.

Wśród celów szczegółowych zarządzania ryzykiem powodziowym wymieniono natomiast między innymi: utrzymanie oraz zwiększanie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, oraz wyeliminowanie bądź unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Realizacji ww. celów mają służyć narzędzia, w tym m.in. ochrona oraz zwiększanie retencji leśnej w zlewni, ochrona oraz zwiększanie retencji na obszarach rolniczych i zurbanizowanych, a także zakaz budowy obiektów infrastrukturalnych oraz pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej (por. tabela na str. 46 opracowania). Wymaga podkreślenia, że działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych. AS w swoim odwołaniu podniosła, że Dyrektor RZGW uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w którym to planie działka nr [...] oznaczona na rysunku planu symbolem 3MJ przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą. W odwołaniu zwrócono również uwagę, iż przedłożony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt architektoniczno-budowlany spełnia warunki szczególne wynikające z tego planu, a mianowicie, uwzględniał obowiązek posadowienia posadzki parteru budynku na poziomie rzędnej min. 42,70 m n.p.m., oraz zakaz podpiwniczenia budynków. Odnosząc się do powyższych informacji, Prezes KZGW zwrócił uwagę na zapisy § 8 ust. 2 mpzp [...] ustalający obowiązek "uzgadniania z właściwym zarządem gospodarki wodnej, działań inwestycyjnych związanych z zagospodarowaniem terenu i realizacją sieci uzbrojenia, na terenie zagrożonym zalewem wielkiej wody powodziowej". Podkreślić należy, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenia powodziowe. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne i mają charakter powszechny. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy, jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Organ rozpatrując możliwość zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne jest obowiązany ocenić daną inwestycję pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja taka musi spełniać określone w miejscowym planie wymagania, niemniej nawet w przypadku ich spełnienia będzie ona wymagać zwolnienia z ww. zakazów. Ustanowione w planie nakazy czy zakazy np. odnośnie do prawa zabudowy stanowią osobną, niezależną od ustawy Prawo wodne, a wynikającą z aktu prawa miejscowego regulację. Odwołująca się zwróciła również uwagę, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił stanu istniejącej zabudowy na działkach objętych planowaną zabudową oraz na działkach sąsiednich. Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestia zabudowy ww. działek była przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, które nie mają związku z niniejszym postępowaniem. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepisy art. 88l zostały wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i obowiązują one od dnia 18 marca 2011 r., a zatem zgody na zabudowę sąsiednich terenów mogły być wydane nie tylko w innym stanie faktycznym (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, ukształtowanie i wysokość terenu), ale również w innym stanie prawnym. Podsumowując Prezes RZGW wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...] obręb [...] w [...], może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców. Ponadto każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, może powodować zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie retencji wodnej (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt: IV SA/Wa 2212/14 z dnia 30 stycznia 2015 r.).

Tutejszy organ rozumie trudną sytuację odwołującej się, jaką powoduje fakt, iż nieruchomość przeznaczona pod inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Mając jednak na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ II instancji podziela stanowisko Dyrektora RZGW, że należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze. W ocenie organu odwoławczego straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez powstrzymanie zabudowy obszarów, które zagrożone są zalewaniem wodami powodziowymi. Takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji rządowej i samorządowej.

III.1 W skardze na decyzję Prezesa KZGW skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora RZGW. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska i oceny organu I instancji,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy oraz dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie:

a) braku analizy polityki i środków ochrony przeciwpowodziowej stosowanych przez organy ochrony przeciwpowodziowej na terenach planowanej inwestycji,

b) niezbadanie aktualnego stanu zabudowy nieruchomości sąsiadujących,

c) nieuwzględnienie stanu istniejącej zabudowy na działkach objętych planowaną zabudową

d) braku merytorycznego odniesienia się do przedłożonej przez inwestora analizy przepływu wód, jaki wywołać miałaby planowana inwestycja

e) nieuwzględnienia słusznych interesów skarżącej,

f) nieuwzględnienia rozwiązań technicznych zaproponowanych przez skarżącą zaniechania wezwania inwestora do przedłożenia analizy przepływu wód,

g) niewskazanie w jaki sposób działania, które według art. 88l ust. 1 Prawa wodnego są zakazane, utrudnią ochronę przed powodzią w razie zwolnienia od tych zakazów, niewykazanie związku pomiędzy zwolnieniem od zakazów, a utrudnieniem ochrony przed powodzią, nierozważenie przez organy obu instancji jak budowa projektowanych przez skarżącą obiektów budowlanych utrudni ochronę przed powodzią,

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy przypuszczeń i hipotez stanowiących podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I stopnia, i niewskazanie powyższych w decyzji organu II instancji, zaniechanie wskazania w jaki sposób działania, które według art. 88l ust. 1 Prawa wodnego są zakazane, utrudnią ochronę przed powodzią w razie zwolnienia od tych zakazów, niewykazanie związku pomiędzy zwolnieniem od zakazów, a utrudnieniem ochrony przed powodzią, nierozważenie przez organy obu instancji jak budowa projektowanych przez skarżącą obiektów budowlanych utrudni ochronę przed powodzią,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że projekt miejscowego planu był uzgodniony przez RGZW w [...] pismem z dnia [...] lipca 2002 r. [...], a projekt architektoniczno-budowlany, dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, spełniał warunki szczególne wynikające z planu miejscowego, co naraziło organ administracji na utratę zaufania i podważyło istotę praworządności, która winna być przestrzegana w toku postępowania,

4) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z analizy przepływu wód, i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej zgodnie, z którą na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia istoty sprawy, a w rozpatrywanej sprawie z uwagi na brak wyraźnego przepisu rangi ustawowej reguła ciężaru dowodzenia nie jest przerzucona na wnioskodawcę - inwestora,

5) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa polegające na tym, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do sąsiedniej działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...], organ udzielił inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy -Prawo wodne (decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...],

6) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że mapy aktualizacyjne stanowią podstawę prawną decyzji w rozpatrywanej sprawie, podczas, gdy są to akty o charakterze wewnętrznym i nie są zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

7) naruszenie zasady uwzględniania interesu publicznego i indywidualnego strony, poprzez przyznanie prymatu interesu publicznego, bez wyjaśnienia powodów i przytoczenie jedynie w uzasadnieniu treści przepisów wraz z sentencją wyroków, bez odniesienia powyższego do realiów rozpatrywanej sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, poprzez przyjęcie, że dyrektywa ta ma zastosowanie w sprawie indywidualnej, podczas, gdy akt ten z uwagi na jego charakter prawny, w przeciwieństwie do rozporządzeń, nie może być bezpośrednio stosowany oraz nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej,

2) Komunikatu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. poprzez przyjęcie, że Komunikat ten ma zastosowanie w sprawie indywidualnej, podczas, gdy akt ten z uwagi na jego charakter prawny, w przeciwieństwie do rozporządzeń, nie może być bezpośrednio stosowany oraz nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej,

3) art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanym stanie faktycznym brak jest podstaw do zwolnienia strony spod zakazów, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że zakresem wymienionego tam zakazu objęte są jedynie roboty i czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a nie dotyczy on czynności lub robót pozostających bez wpływu na ochronę przeciwpowodziową lub niezwiększających ryzyka wystąpienia powodzi,

4) art. 88 l ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że zgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie,

5) art. 88 1 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na rozstrzygniecie sprawy nie ma wpływu rodzaj zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach,

6) art. 88 1 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewskazanie w jaki sposób działania, które według art. 88l ust. 1 Prawa wodnego są zakazane, utrudnią ochronę przed powodzią w razie zwolnienia od tych zakazów, niewykazanie związku pomiędzy zwolnieniem od zakazów, a utrudnieniem ochrony przed powodzią, nierozważenie przez organy obu instancji jak budowa projektowanych przez skarżącą obiektów budowlanych utrudni ochronę przed powodzią.

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes RZGW wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Podstawą materialną wydania zaskarżonej były m. in. art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 p.w. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. W myśl zaś art. 88l ust. 2 p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W świetle wykładni językowej oraz systemowej powołanych przepisów należy przyjąć, że ustawową zasadą jest zakaz zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na zasadzie wyjątku od tej zasady możliwe jest zwolnienie od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Przesłanki umożliwiające zwolnienie od zakazu musza być zatem interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae; por. np. wyrok NSA z 5 października 2016 r., II OSK 3379/14; CBOSA). Taka konstrukcja ustawowa wpływa również na kwestie rozkładu ciężaru dowodu. W szczególności wyspecjalizowane organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami nie są zobligowane z urzędu poszukiwania dowodów na okoliczność, że planowana inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Ustawodawca wprost zresztą przewidział możliwość dołączenia przez stronę do wniosku o zwolnienie spod zakazów opinii hydraulicznych oraz hydrologicznych (art. 88 l ust. 4 p.w.). Skarżąca, wbrew zarzutom skargi, takich technicznych opracowań nie przedstawiała. Również orzekające organy, będąc organami wyspecjalizowanymi, nie miały obowiązku dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, że inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Organy te nie miały również obowiązku wzywać skarżącej do przedłożenia takich opracowań. Powołane w skardze przepisy k.p.a. dotyczące reguł postępowania dowodowego (w tym art. 7 i 77 k.p.a.) należy zatem odczytywać w powiązaniu ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami Prawa wodnego. Teza ta koresponduje, z podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, poglądem, że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r.; II OSK 1933/08, CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119). Reasumując, orzekające w sprawie organy nie dopuściły się – mogących mieć wpływ na wynik sprawy – uchybień proceduralnych w związku z zebraniem i oceną materiału dowodowego.

IV.2.2. Prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów Prawa wodnego winna również uwzględniać okoliczność, że zostały one wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz.159). Ustawa ta wdrażała m. in. powołaną wyżej Dyrektywa Powodziową (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2212/14, CBOSA). Rację ma oczywiście skarżąca, że dyrektywa ta nie mogła stanowić bezpośredniej podstawy prawnej decyzji administracyjnej (zob. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zasada efektywności (skuteczności) prawa unijnego wymaga jednak, aby organy krajowe interpretowały przepisy prawne w zgodzie z relewantnymi aktami prawa unijnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że na sądach krajowych jako sądach "unijnych" spoczywa obowiązek zastosowania tych przepisów i ich wykładni w sprawach indywidualnych. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa) (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., I FSK 720/13, CBOSA). Z kolei dla wykładni Dyrektywy Powodziowej istotne znaczenie ma wspomniany wyżej Komunikat Komisji, powołany zresztą w motywie 5 tej Dyrektywy (dokument tej dostępny jest pod adresem http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2004/PL/1-2004-472-PL-F1-1.Pdf). Rzeczony Komunikat przedstawia m. in. wyniki kilkuletnich prac, jakie zostały podjęte w związku z licznymi powodziami, jakie w latach 1998 i 2002 dotknęły kraje członkowskie i pociągnęły za sobą 700 ofiar śmiertelnych oraz straty gospodarcze objęte ubezpieczeniem w wysokości 25 miliardów euro (s. 2 Komunikatu). W świetle Dyrektywy Powodziowej (motyw 2), powodzie należą do naturalnych zjawisk, którym nie sposób zapobiec. Niemniej jednak niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Zgodnie zaś z art. 1 Dyrektywy, jej celem jest ustanowienie ram dla oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, w celu ograniczania negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, związanych z powodziami na terytorium Wspólnoty. Z kolei przez "ryzyko powodziowe" należy rozumieć kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i związanych z powodzią potencjalnych negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 2 pkt 2 Dyrektywy). Zbliżoną definicję ryzyka powodziowego zawiera art. 9 ust. 1 pkt 1b p.w. Jeżeli zaś chodzi o Komunikat Komisji, to w jego punkcie 2.2. "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym" stwierdza się m. in., że elementem tego zarządzania jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. Reasumując, przyjmowany w orzecznictwie NSA i WSA w Warszawie postulat rygorystycznej wykładni art. 88l ust. 2 p.w. w pełni koresponduje z celami Dyrektywy Powodziowej. Zakaz zabudowy na terenach zagrożonych powodzią został wskazany w Dyrektywie Powodziowej oraz Komunikacie Komisji jako jedno z podstawowych narzędzi zapobiegania skutkom powodzi.

IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że działka skarżąca w istotnej części znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Przy czym teren szczególnego zagrożenia powodzią otacza tę działkę, dotyczy to również drogi dojazdowej do tej działki. Nie podważają zasad poprawnego rozumowania oraz doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.) stwierdzenia wyspecjalizowanego organu, że objęta wnioskiem działka zlokalizowana jest na terenie przepływu wód wezbraniowych rzeki [...], co może spowodować rozmycie nasypu i zarazem destabilizację konstrukcji planowanego budynku, a co za tym idzie możliwość zniszczenia planowanej zabudowy. To samo dotyczy ustaleń organu, że zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi oraz narażenie na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Sąd nie ma również podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Raz jeszcze wypada podkreślić, że skarżąca nie przedstawiła specjalistycznych opracowań podważających te ustalenia. Reasumując, w sprawie nie zaistniały przesłanki do przyjęcia, że planowana inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 2 Dyrektywy Powodziowej oraz art. 9 ust. 1 pkt 1b p.w. w zw. z art. 88l ust. 2 p.w.).

IV.4. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia miała okoliczność, że wspomniany wyżej plan miejscowy z 2003 r. dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę po spełnieniu określonych tam warunków. Ten akt prawny został uchwalony przed wejściem w życie zakazu określonego w art. 88l ust. 1 p.w. Ponadto, akt prawa miejscowego musi być zgodny z ustawą, czyli aktem wyższego rzędu (art. 87 Konstytucji RP). Ubocznie tylko należy zauważyć, że orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, iż zakaz ustanowiony w art. 88l ust. 1 p.w., m. in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winien znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Z planu miejscowego jednoznacznie winno wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy (por. np. wyroki NSA z: 19 listopada 2014 r., II OSK 1530/14; 8 stycznia 2015r., II OSK 2674/14; 21 czerwca 2017 r., II OSK 704/17 - CBOSA).

IV.5. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące odwołania się przez organy do map zagrożenia powodziowego. Dokumenty te stanowią podstawowy instrument zarządzania ryzkiem powodziowym, a ich opracowanie ma nie tylko podstawę ustawową (zob. np. art. 90 ust. 1 pkt 2 p.w.), ale zostało również przewidziane w 6 Dyrektywy Powodziowej.

IV.6. Trafnie przyjął Prezes KZGW, że z twierdzenia o istnieniu okolicznej zabudowy skarżąca nie może wywodzić prawa do uzyskania zwolnienia od przedmiotowego zakazu. Po pierwsze, zakaz ten obowiązuje od 2011 r., czyli budynki wzniesione przed tym okresem nie mogą stanowić podstawy do czynienia ustaleń w sprawie praktyki organów w oparciu o art. 88l ust. 2 p.w. Po drugie, z analizy znajdujących się w aktach sprawy map nie wynika, aby bezpośrednio sąsiadujące działki były zabudowane (dla sprawy nie mogą mieć znaczenia zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie [...] tereny rodzinnych ogrodów działkowych). Po trzecie, działka nr [...], o której mowa w skardze, tylko w jednej i niewielkiej części (północnej) znajduje się na terenie zagrożenia powodziowego, a nadto dojazd do niej nie biegnie przez tereny zagrożone powodzią. Po czwarte, zasadniczo każda nowa zabudowa zwiększa ryzyko powodziowe, zatem z uprzedniego dopuszczenia zabudowy nie wynika obowiązek uwzględnienia kolejnych wniosków dotyczących działek zlokalizowanych w tej samej okolicy.

IV.7. Wbrew zarzutom skargi, Prezes KZGW w sposób samodzielny dokonał oceny zasadności wniosku skarżącej. Przyjęte przez niego oceny faktyczne i prawne w sposób czytelny zostały ujęte w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia m. in. art. 7, 15 i 107 § 3 k.p.a.

IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.