Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 807/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lutego 2024 r., nr KOC/4662/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO", "Kolegium") znak: KOC/4662/Ar/23 z 12 lutego 2024 r., wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 22 lipca 2022 r., uzupełnionym pismami z 24 sierpnia 2022 r., 9 września 2022 r., 4 listopada 2022 r., 14 marca 2023 r., 23 marca 2023 r. i 10 maja 2023 r., M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (pierwotnie jako J. sp. z o.o. z siedzibą w W. – "inwestor") zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ("Zarząd") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwubryłowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na terenie działek ew. nr [...], [...] oraz części działki ew. nr [...] w obręb [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją nr 83/RU/2023 z 14 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), § 17 pkt 4 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwubryłowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na terenie działek ew. nr [...],[...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, natomiast w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany w odległości 252 m od wszystkich granic trenu inwestycji. Na tej podstawie, jak wyjaśnił, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stwierdził, że w granicach analizowanego obszaru przeważają budynki o funkcji usługowej. Istnieje także zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełnionej usługami, po przeciwnej stronie ul. J. powstają osiedla mieszkaniowe. Teren przeznaczony pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej - ul. J. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren planowanej inwestycji leży w zasięgu istniejących sieci infrastruktury technicznej. Teren planowanej inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Teren planowanej inwestycji znajdzie się w obszarze, dla którego nie został ustanowiony zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi, ani nie zostały wyznaczone strefy: kontrolowana od gazociągu i bezpieczeństwa od rurociągu.

Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ uznał także, że planowana inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne, wynikające z przepisów prawa, uzgodnienia. To zaś pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, E. S. oraz R. sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją znak: KOC/4662/Ar/23 z 12 lutego 2024 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Zarządu z 14 czerwca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego może zostać wydana, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i są zachowane parametry, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"). Przeprowadzona w sprawie analiza nie spełnia warunków wskazanych w ww. rozporządzeniu.

Rozwijając to stanowisko SKO uznało, że przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Nawet w przypadku, gdy organ nie ustala któregoś parametru jako średniej to i tak winien ustalić, jak kształtuje się średnia dla danego parametru w obszarze analizowanym, a następnie uzasadnić powody odstąpienia od ustalenia danego parametru jako średnia. W niniejszej sprawie, jak podało SKO, organ pierwszej instancji nie wyliczył średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Co prawda została wyliczona średnia dla wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Zarząd jednak w żaden sposób nie uzasadnił odstąpienia od średniego wskaźnika i przyczyn ustalenia tego wskaźnika na poziomie wskazanym w decyzji.

Kolegium wskazało również, że ani analiza tekstowa, ani graficzna nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie tekstowej Zarząd wykazał jedynie rodzaj istniejącej zabudowy oraz najniższą i najwyższą wartość poszczególnych parametrów z obszaru analizowanego. Brak jest jednak konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ pierwszej instancji wskaźniki. W związku z tym nie jest możliwa ocena prawidłowości dokonanych w decyzji Zarządu ustaleń co do parametrów inwestycji. Z analizy nie wynika na jakiej podstawie organ wyznaczył takie a nie inne wielkości dla nowej zabudowy. SKO zwróciło przy tym uwagę, że organ pierwszej instancji ustala warunki zabudowy biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę oraz charakter wnioskowanej inwestycji, jednakże ustalenia te wymagają szczegółowego uzasadnienia, w tym szczegółowego uzasadnienia odstępstwa od wielkości średnich z całego obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło, że zarówno analiza tekstowa jak i uzasadnienie decyzji Zarządu z 14 czerwca 2023 r. są bardzo ogólne i nie zawierają szczegółowego uzasadnienia ustalonych warunków zabudowy. Podniosło, że skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

I dalej, Kolegium podało, że z analizy wynika, że w obszarze objętym analizą występuje zróżnicowana zabudowa, z przewagą zabudowy o funkcji usługowej – w tym magazyny, biura i budynki gospodarcze oraz zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowa mieszkaniowa uzupełniona usługami w tym produkcją rolniczą. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się na obrzeżach obszaru analizowanego. Wobec tego organ pierwszej instancji powinien szczegółowo wyjaśnić czy lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy usługowej stanowi kontynuację funkcji.

SKO stwierdziło również, że wyjaśnienia wymaga kwestia realizacji inwestycji na części działki, gdyż zasadnym jest przyjęcie, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, musi być zawsze rozumiany jako obszar całej działki ewidencyjnej, na której planowane jest zamierzenie, niezależnie od tego, że w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana jedynie część danej działki.

Wobec powyższego SKO uznało, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach. Wskazało również, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien, po dokonaniu prawidłowej analizy, wydać w oparciu o nią należycie uzasadnioną decyzję, a także odnieść się do wniosku o zawieszenie postępowania.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 lutego 2024 r. złożyła skarżąca; wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ drugiej instancji do wydania decyzji kasatoryjnej, zaś SKO powinno było rozpatrzeć sprawę co do meritum, tj. wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: KOC/4662/Ar/23 z 12 lutego 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, E. S. oraz R. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 83/RU/2023 z 14 czerwca 2023 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwubryłowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na terenie działek ew. nr [...],[...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie spełnia wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wskazano w niej wyłącznie rodzaj istniejącej zabudowy oraz najniższą i najwyższą wartość poszczególnych parametrów z obszaru analizowanego. W ocenie SKO w analizie nie ma informacji, które potwierdzałyby ustalone wskaźniki, co uniemożliwia dokonanie oceny parametrów inwestycji. Zdaniem organu drugiej instancji Zarząd Dzielnicy powinien szczegółowo wyjaśni czy lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy usługowej stanowi kontynuację funkcji, a więc w tym celu przeprowadzić ponownie analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto SKO uznało, że wyjaśnienia wymaga kwestia realizacja inwestycji na części działki i wskazało, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, musi być zawsze rozumiany jako obszar całej działki ewidencyjnej, na której planowane jest zamierzenie.

Dokonując oceny tej decyzji Sąd uznał, że jest ona wadliwa; w uzasadnieniu tego orzeczenia nie wykazano bowiem konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie przesadza, w takim postępowaniu, o meritum sprawy; nie bada również kwestii związanych z innym zagadnieniami, także natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 118/24). Granice takiej kontroli nie oznaczają braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego (v. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 33/24). Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (v. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18).

Poza tym Sąd zauważa, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny; wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może tym samym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.; konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Przechodząc do oceny kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdza, że zgadza się ze stanowiskiem SKO, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana przez właściwy organ, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w celu oceny przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma obowiązek przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Oczywistym jest, że zasadniczo ww. analizę przeprowadza organ pierwszej instancji, co wynika chociażby z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To bowiem ten organ bada przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a skoro spełnienie jednej z przesłanek (tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa") wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to musi ona zostać sporządzona przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają jednak kompetencji sporządzenia ww. analizy wyłącznie do organu pierwszej instancji. Oznacza to, że taką analizę może przeprowadzić również organ drugiej instancji. W tym też kontekście Sąd zauważa, że model administracyjnego postępowania odwoławczego uregulowany w k.p.a. jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne (i rozstrzyga, wobec tego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyjątkowo). Są dostrzega także, że wprawdzie z zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. wynika, że dana sprawa ma być rozpoznana w dwóch instancjach, niemniej jednak zasady tej nie można interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z kompetencjami dowodowymi na etapie odwoławczym. Do takich należy w szczególności uprawnie organu drugiej instancji wynikające z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zatem, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną przez organ pierwszej instancji analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawsze uzasadnia - niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (tj. zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu może być bowiem uzupełniona w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Bezsprzecznie analiza ta jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest to dowód jedyny, a ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniony jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Należy też dostrzec, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (v. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2967/19). Oznacza to zatem, że SKO w niniejszej sprawie dopatrując się uchybienia w materiale dowodowym organu pierwszej instancji, którym to materiałem jest analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, miało kompetencje do tego, aby na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecić Zarządowi Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia analizy. W takiej zaś sytuacji nie można przyjąć, że zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Dlatego też, kierując się powyższym, Sąd uznał, że argumenty SKO przedstawione w ww. zakresie nie wykazały potrzeby skierowania sprawy do etapu pierwszej instancji.

O konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogła także stanowić podniesiona przez SKO kwestia związana z realizacją inwestycji na części działki ewidencyjnej. Pogląd SKO zaprezentowany w tym zakresie nie jest - zdaniem Sądu - zgodny ze znajdującym w sprawie zastosowanie stanem prawnym i nie znajduje też odzwierciedlenia w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, a także określenie granic terenu objętego wnioskiem. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p (w brzmieniu do 24 września 2023 r., albowiem taki stan prawny znajduje zastosowanie w tej sprawie), z którego wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polegała ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, w którym określono, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Wobec tego § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 tego rozporządzenia wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Mając również na uwadze zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (v. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1469/23).

W końcu Sąd dostrzega, że SKO całkowicie zignorowało w sprawie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w dniu 5 lipca 2023 r. Minister Infrastruktury zatwierdził Plan Generalny Lotniska Chopina na lata 2021 – 2040, który może obejmować teren nieruchomości objęty decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 14 czerwca 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2110 ze zm. – dalej: "pr.lot.") dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. W świetle powyższego ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym, a w konsekwencji na terenie, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 pr.lot. jest jednak uprzednie jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się na terenie objętym planem generalnym. W takiej sytuacji, dla prawidłowej oceny wystąpienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, konieczne jest dokonanie analizy Planu Generalnego lotniska Chopina na lata 2021-2040, by na tej podstawie ustalić granice objętego nim obszaru, a w konsekwencji czy nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru.

Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia, tj. stosując art. 138 § 2 k.p.a. i nakazując uzupełnienie akt i wydanie "nowej" - merytorycznej decyzji, SKO element ten całkowicie (a to błędnie) pominęło.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.