Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 843/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 279 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 505/18 w sprawie ze skargi [...] SA z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] SA z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 505/18, po rozpoznaniu skargi [...] SA z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U z 2017 r. poz. 1566) – dalej: "Prawo wodne", ustaliło dla [...] SA Oddział Kopalnia Węgla [...], na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. w formie informacji rocznej, opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 114 063 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

[...] SA Oddział Kopalnia Węgla [...] złożyła reklamację, w której na podstawie art. 279 pkt 3 w zw. z art. 270 pkt 8 Prawa wodnego, wniosła o zwolnienie z opłaty stałej za wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi. Zastosowanie zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego Spółka uzasadniała twierdzeniem, że w przypadku kiedy wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO4) w wodach zasolonych nie przekracza 500 mg/l zwolnienie obejmuje zarówno opłatę stałą jak i zmienną.

Wskazaną na wstępie decyzją organ orzekający wyjaśnił, że zwolnienie z opłat, na podstawie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, następujące w przypadku, jeśli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, dotyczy tylko opłaty zmiennej. Również w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód wynosi 1500 mg/dm3. W dalszych wywodach organ stwierdził, że [...] S.A. Oddział Kopalnia Węgla [...], korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...], zmienionego pozwoleniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], na szczególne korzystanie z wód, w zakresie wprowadzania wód z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego [...] S.A. - Oddział Kopalnia Węgla [...] w [...] - (tzw. pola II) do potoku [...] w km [...] jego biegu oraz do rzeki [...] wylotami w km [...] oraz [...], w łącznej ilości 4500 m3/h o stanie i składzie sumy chlorków i siarczanów nie przekraczających 1500 mg/dm3 - co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Tym samym zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 114063,00 PLN, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, albowiem reklamacja nie została uznana.

W skardze na powyższą decyzję [...] SA z siedzibą w [...] zakwestionowała stanowisko organu co do możliwości zastosowania art. 279 pkt 3 Prawa wodnego tylko do opłaty zmiennej. Skarżąca zauważyła między innymi, że skoro w art. 279 pkt 3 brak jest wyraźnego rozróżnienia na część stałą i zmienną opłaty, to brak jakichkolwiek podstaw by uznać, że zwolnienie to dotyczy jedynie opłaty zmiennej. Z legalnej definicji "opłaty za usługi wodne" zawartej w art. 270 pkt 8 Prawa wodnego, wynika bowiem, że jest nią opłata stała i opłata zmienna. Zatem posłużenie się w innym przepisie tym pojęciem sprawia, że należy je interpretować zgodnie z definicją zwartą w art. 270 pkt 8. Zdaniem skarżącej Spółki, stanowiska organu nie uzasadniania argument osadzający się na wywodzie, że skoro opłatę stałą oblicza się jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, to nie jest ona zależna od jakości i ilości ścieków faktycznie wprowadzanych do wód lub ziemi, a zatem nie dotyczy jej zwolnienie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Zwrócić trzeba uwagę, że przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego odnosi się tylko i wyłącznie do sposobu wyliczenia opłaty i w tym znaczeniu ma charakter techniczny. Nie może on stanowić uzasadnionej podstawy do przyjęcia interpretacji sprzecznej z treścią przepisu art. 270 pkt 8 Prawa wodnego. Dalej skarżąca argumentowała, że jeżeli decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, czyli do [...] SA Oddziału Kopalnia Węgla [...] - zamiast do [...] SA z siedzibą w [...], to zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na mocy art., 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do ewentualnego uiszczania opłat za usługi wodne w postaci wprowadzenia do wód ścieków będących wodami zasolonymi w rozumieniu Prawa wodnego jest bowiem Spółka, a nie jeden z jej oddziałów. Nadto na potwierdzenie przedstawionej w skardze argumentacji odnoszącej się do interpretacji art. 279 pkt 3, autor skargi przedstawił opinię prawną z dnia [...] kwietnia 2018 r. sporządzoną przez dr hab. J. R., prof. nadz. INP PAN.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 279 pkt 3 Prawa wodnego organ wskazał dodatkowo, że gdyby przyjąć argumentację skarżącego i uznać, że przedmiotowe zwolnienie dotyczy opłaty stałej i zmiennej, to przy opłacie stałej należy brać pod uwagę postanowienia pozwolenia wodnoprawnego. Z nich wynika zaś, że maksymalna ilość chlorków i siarczanów (CI+S04) we wprowadzanych ściekach może wynosić nie więcej niż 1500 mg/ dm3, co oznacza, że środowisko wodne jest gotowe na przyjęcie tych substancji w takiej ilości w ramach przedmiotowej usługi wodnej. Dlatego zwolnienie z art. 279 pkt 3 nie może mieć miejsca. Natomiast w kwestii naruszenia prawa procesowego przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ stwierdził, że zarzut taki nie pojawił się w reklamacji. Nadto w zaskarżonej decyzji, jako strona została wskazana spółka [...] SA z siedzibą w [...], która dodatkowo została doprecyzowana poprzez wskazanie jej oddziału, zainteresowanego w bezpośredniej realizacji pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem tego Sądu istota sporu jaka powstała między stronami wymaga w pierwszym rzędzie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji gdy Spółka korzysta z pozwolenia wodnoprawnego, w którym udzielono jej zezwolenia na wprowadzanie do potoku [...] wód z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego (tzw. pola II), oczyszczonych w zmodernizowanej oczyszczalni wód kopalnianych o stanie i składzie, w którym suma chlorków i siarczanów będzie mniejsza, równa 1500 mg/dm3, pod warunkiem, że przy założeniu pełnego wymieszania, sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w potoku Ślad nie przekroczy 1 g/l.

W ocenie Sądu meriti argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji pomija wykładnię gramatyczną, systemową i funkcjonalną przepisu art. 279 Prawa wodnego, który ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem art. 271 ust. 5 tej ustawy. W procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie Sąd Wojewódzki zgodził się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3. Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, mają charakter wyjątków od zasady jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej.

Z treści art. 279 Prawa wodnego wynika, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi, albo do wód lub do ziemi, obligatoryjne zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 omawianego aktu. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 ustawy Prawo wodne wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków, (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie w tym względzie argumentuje skarżący, że posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składającymi się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 omawianej ustawy, w którym to przepisie mowa o zwolnieniu z opłaty stałej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego interpretując przepis art. 279 trzeba mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Sąd Wojewódzki podkreślił, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd meriti zaznaczył, że w procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód, można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który przyjmując wadliwą i niekorzystną dla strony interpretację art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorów i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7, art. 77 § K.p.a. stanowi także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od przedstawionych wyżej naruszeń prawa Sąd pierwszej instancji dopatrzył się wadliwości decyzji również ze względu na nieprawidłowo wyliczoną wysokość opłaty za wprowadzanie do wód ścieków. W ocenie Sądu meriti, naruszony został także przepis art. 270 ust. 5 Prawa wodnego przez ustalenie opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości ścieków wprowadzanych do wód.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 28 w związku z art. 29 K.p.a. przez skierowanie zaskarżonej decyzji do [...] SA Oddziału Kopalnia Węgla [...], czyli do osoby nie będącej stroną w sprawie, zamiast do [...] SA z siedzibą w [...], Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że pomimo jego trafności, nie stanowi on podstawy dla kwalifikowanego naruszenia prawa które prowadzić miałoby, zgodnie z wnioskiem strony, do stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a" uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zwolnienie z opłaty za usługi wodne - wprowadzanie do wód lub ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, ma zastosowanie w przypadku, gdy wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+S04) w tych wodach przekracza 500 mg/l co wynika z pozwolenia wodnoprawnego znak: [...], zmienionego decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...], z którego wynika, że podmiot może wprowadzać ścieki do potoku [...] o sumie chlorków i siarczanów większej niż 500 mg/l, na podstawie, której to decyzji skarżący organ naliczył opłatę;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w [...] PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. i uwzględnienia zasady przyjaznej interpretacji, ponieważ jest więcej niż jeden wynik interpretacji przepisu art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz postawienia nieuprawnionego zarzutu niezbadania przez organ wartości faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorków i siarczanów, co w świetle art. 7, art. 77 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że stosując treść art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Co więcej, przepis ten nie stawia wymogu, aby maksymalna ilość odprowadzanych ścieków obliczana przez organ była zgodna z wartościami dopuszczalnego średniodobowego w pozwoleniu wodnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosło o oddalanie skargi kasacyjnej w całości, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Ponadto wniosło, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o przeprowadzanie dowodu uzupełniającego z dokumentu pn. "Wykaz zawierający informację o ilości, stanie, składzie i rodzajach ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz informacje o wysokości należnych opłat" dotyczącego 2017 roku, na okoliczność, że rzeczywista emisja sumy chlorków i siarczanów znajdujących się w ściekach wprowadzanych do wód z Kopalni Węgla [...] wynosiła poniżej 500 mg, tj. poniżej dopuszczalnej wielkości emisji wskazanej w treści pozwolenia wodnoprawnego.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, w realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych.

Generalnie, obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony w art. 268 Prawa wodnego. W art. 270 ust. 3 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Podkreślić należy, że przepisy Prawa wodnego implementują do krajowego porządku prawnego dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn.zm.) – dalej "dyrektywa 2000/60/WE". Dyrektywa 2000/60/WE w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Organ orzekający w sprawie stwierdził, że zwolnienie z opłat, na podstawie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, następujące w przypadku, jeśli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, dotyczy tylko opłaty zmiennej. Również w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód wynosi 1500 mg/dm3. Stanowisko to zasadnie zostało zakwestionowane w zaskarżonym wyroku. Zgodzić się należy z wykładnią omawianej normy prawnej dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z powołanego przepisu nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych.

Organ nie może zastępować obowiązku ustalenia, czy rzeczywista emisja, tj. wartość sumy chlorków i siarczanów znajdujących się w ściekach wprowadzonych do wód lub do ziemi nie przekracza 500 mg swoistym domniemaniem, że skoro w decyzji administracyjnej określono dopuszczalną wielkość emisji sumy chlorków i siarczanów na poziomie 1500 mg, to tym samym a priori nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie wspomnianego zwolnienia. Zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że decydujące znaczenie dla zastosowania regulacji z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego ma rzeczywista emisja sumy chlorków i siarczanów, nie zaś emisja dopuszczalna wynikająca z decyzji administracyjnej, co jest uzasadnione charakterem instytucji zwolnienia z opłat. Skoro ustawodawca założył, że emisja zanieczyszczeń poniżej pewnego progu ma być zwolniona z opłat, jako neutralna dla środowiska, to kluczowym elementem podlegającym rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego jest to, jaka jest wielkość tej emisji. Tymczasem organ oparł się na danych wynikających z decyzji administracyjnej określającej warunki korzystania ze środowiska, co powinien zrobić dopiero na etapie obliczania opłaty stałej, nie zaś na etapie ustalenia, czy w ogóle istnieją podstawy do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 343/10 (LEX nr 3124433), że: "Zaakceptowanie stanowiska organu potencjalnie mogło by prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywiste zanieczyszczenia ścieków nie przekraczałby wskazanego wyżej poziomu.".

Posłużenie się w przepisie art. 279 Prawa wodnego sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składającymi się z opłaty stałej i zmiennej. Analiza przepisów dotyczących opłat za usługi wodne prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, w którym to przepisie expessis verbis jest mowa o zwolnieniu z opłaty stałej.

Opłata za usługi wodne stanowi rodzaj daniny publicznej. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że daniną publiczną jest: "przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw" (wyrok TK z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59). Zaznaczyć należy, że wprawdzie opłaty za usługi wodne nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Rangę tych opłat potwierdza przepis art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Podkreślić należy jeszcze raz, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają różne podmioty. "Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 582/18, LEX nr 2600558).

Nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3. Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, mają charakter wyjątków od zasady jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej. Rację ma zatem Sąd Wojewódzki, że charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 K.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 K.p.a.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że prawidłowy proces wykładni art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie jest możliwy wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Ustalając bowiem znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej), a więc m. in. wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej. W piśmiennictwie i w orzecznictwie dominuje pogląd, że wykładnia zawsze wymaga zastosowania wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych, ponieważ uzyskanie zgodnych rezultatów interpretacyjnych według wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych w istotnym stopniu wzmacnia otrzymany rezultat wykładni (por. M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 206-207; wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1066/17, LEX nr 2657280).

Zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że w procesie analizy treści normatywnej art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową, gdyż celem wprowadzenie odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzania ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności.

Strona przeciwna, w odpowiedzi na skargę, kontestuje jako nieprawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że uzasadnieniem dla obliczenia opłaty stałej jest wykaz wielkości emisji z kwietnia 2018 r. Podnosi, że w kolejnych kwartałach roku 2018 [...] wykazywała, że wielkość emisji sumy chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg, co zestawiając z danymi za lata ubiegłe, powinno skłonić organ do wniosku, że rzeczywista emisja z [...] nie przekroczy 500 mg. Wątpliwości tych nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Trafnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a wskazane okoliczności pozostały poza oceną organu, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony interpretację art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podniesiony zarzut należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do wniosku [...] SA z siedzibą w [...], zawartego w odpowiedzi na skargę, o przeprowadzanie dowodu uzupełniającego z dokumentu pn. "Wykaz zawierający informację o ilości, stanie, składzie i rodzajach ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz informacje o wysokości należnych opłat" dotyczącego 2017 roku, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.