Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 183/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53a ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 81c ust. 1, art. 17 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61, art. 35 par. 2-3, art. 36 par. 1, art. 12, art. 6, art. 37 par. 1 pkt 1 i par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. J.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 29/21 w sprawie ze skargi D. J.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Po 29/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. J.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. w przedmiocie rozbudowy budynku.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W piśmie z 26 października 2020 r., którego wpłynęło do PINB w K. 27 października 2020 r., D. J.-B., powołując art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84, art. 84a i art. 50-51 ust. 1 pkt 1 w "aspekcie" art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "p.bud.", wystąpiła o "wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego naprawczego, w wyniku którego rozebrana zostanie rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonana co prawda zgodnie z wyeliminowanym z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę, ale niezgodna z prawem" – w sprawie "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. S. dz. nr [...]". Do wniosku została m.in. dołączona kopia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Po 979/19, w którym Sąd uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z [...]2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W piśmie z 5 listopada 2020 r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z ww. wyrokiem w sprawie II SA/Po 979/19. W dniu 13 listopada 2020 r. do siedziby organu wpłynęła odpowiedź ze Starostwa Powiatowego, że 22 października 2020 r. organ architektoniczno-budowlany otrzymał akta sprawy wraz z wyrokiem w sprawie II SA/Po 979/19, w związku z czym ponownie prowadzi postępowanie administracyjne. W piśmie z 23 listopada 2020 r. PINB w K. na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zawiadomił pełnomocnika wnioskodawczyni o wszczęciu, na wniosek strony z 26 października 2020 r., postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w K. na działce nr [...].

W piśmie z 3 grudnia 2020 r. PINB zawiadomił inwestorów o planowanej na 11 grudnia 2020r. kontroli robót budowlanych. Następnie, 11 grudnia 2020 r. przeprowadził przedmiotową kontrolę, po czym 29 grudnia 2020 r. ponownie wystąpił do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z wyrokiem WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 979/19. Jednocześnie w piśmie z 29 grudnia 2020 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił wnioskodawczynię o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazując na skomplikowany charakter sprawy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone do 1 lutego 2021 r.

W dniu 30 grudnia 2020 r. do PINB w K. wpłynęła decyzja Starosty K. z [...] 2020 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku M. i E. W. z 28 czerwca 2018 r., dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. działka nr [...]. Z kolei 4 stycznia 2021 r. do PINB wpłynęła informacja Starosty K. (pismo z 31 grudnia 2020 r.), stanowiąca odpowiedź na pismo z 29 grudnia 2020 r. W dniu 4 stycznia 2021 r. wnioskodawczyni wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość PINB w przedmiotowej sprawie. Ponaglenie to zostało 11 stycznia 2021 r. przekazane do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB), który postanowieniem z [...] 2021 r. uznał je za nieuzasadnione.

W piśmie z 21 stycznia 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 50 i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 1 p.bud., wezwał autora projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w K. na działce nr [...] do udzielenia na piśmie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, informacji i ustosunkowania się do kwestii poruszonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 979/19, tj. złożenia wyjaśnienia: 1) w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego – czy zostały spełnione przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w brzmieniu sprzed nowelizacji z 14 listopada 2017 r., dalej "war.tech."; 2) co do analizy wymaganego czasu nasłonecznienia, o której mowa w § 60 warunków technicznych. Z kolei 25 stycznia 2021 r. (w dacie wysłania pisma z 21 stycznia 2021 r.) PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wyjaśnienie, czy decyzja z [...] 2020 r. jest ostateczna. Odpowiedź Starosty wpłynęła do PINB 29 stycznia 2021 r.

W piśmie z 1 lutego 2021 r. PINB, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił wnioskodawczynię o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazując na skomplikowany charakter sprawy oraz wyżej wspomniane zobowiązanie projektanta, wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone do 1 marca 2021 r. Tego samego dnia do PINB wpłynęła odpowiedź autora projektu budowlanego (w piśmie z 29 stycznia 2021 r.) na wezwanie z 21 stycznia 2021 r.

W dniu 2 lutego 2021 r. D. J.-B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której zarzuciła PINB w K. "bezczynność i przewlekłość (...) w załatwieniu podania – żądania strony z dnia 26.10.2020 r. (wpływ do organu w dniu 27.10.2020 r.) w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. S. dz. nr [...] (tj. na działce sąsiedniej), po wydaniu prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Po 979/19 z dnia 07.08.2020 r. uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę". Skarga wpłynęło do organu 3 lutego 2021 r. Skarżąca wskazała, że organ naruszył art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a.

W piśmie z 10 lutego 2021 r., wysłanym 11 lutego 2021 r., PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów. Następnie decyzją z [...]2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 w zw. z art. 51 ust. 7 p.bud., zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego w K. na działce nr [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone przez WSA w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że okoliczności spraw objętych postępowaniami legalizacyjnymi lub naprawczymi są zwykle ze swej istoty złożone. Tym bardziej, jeżeli w okresie pomiędzy realizacją robót budowlanych a ich legalizacją dochodzi do zmiany stanu prawnego. W takich postępowaniach organ nadzoru budowlanego nie powinien działać pochopnie czy pośpiesznie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji działania organu w przedmiotowej sprawie cechowały się odpowiednią sprawnością, ale również i rozważnością oraz wnikliwością wymaganą w tego rodzaju sprawach. Organ nie naruszył zasady szybkości i sprawności postępowania (art. 12 k.p.a.), gdyż działał bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przedmiotowa sprawa nie mogła zostać załatwiona niezwłocznie, gdyż w sposób oczywisty nie zaistniały warunki, o których mowa w art. 35 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że po wpłynięciu wniosku skarżącej z 26 października 2020 r. PINB w K. niezwłocznie zgromadził podstawowe dokumenty, takie jak kopie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2019 r. i decyzji Starosty K. z [...] 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zawiadomienie z 7 lutego 2020 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego na podstawie tej decyzji. Następnie, 5 listopada 2020 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany. Zapytanie to ponowił 29 grudnia 2020 r., po przeprowadzeniu 11 grudnia 2020 r. kontroli robót budowlanych. Nie było to działanie niecelowe. Aktualnie obowiązujący przepis art. 37 ust. 2 p.bud. (zmieniony z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przewiduje, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, nawet w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2). W dniu 30 grudnia 2020 r. do PINB wpłynęła decyzja Starosty K. z [...] 2020 r. umarzająca postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego nie mógł zastąpić właściwego organu architektoniczno-budowlanego w rozstrzygnięciu przedmiotowej kwestii, nawet gdyby antycypował sposób załatwienia sprawy, uwzględniający brzmienie art. 25 ustawy zmieniającej oraz fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych przed jej wejściem w życie.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że PINB bez zbędnej zwłoki w piśmie z 23 listopada 2020 r., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania naprawczego na jej wniosek z 26 października 2020 r., jak również podjął dalsze czynności w sprawie, w tym związane z przeprowadzeniem kontroli w sprawie wykonania robót budowlanych objętych uchylonym pozwoleniem na budowę. W tym zakresie dokonał zawiadomienia o kontroli (pismem z 3 grudnia 2020 r.), którą przeprowadził 11 grudnia 2020 r. Było to działanie celowe i uzasadnione, skoro pozwalało na ustalenie stanu faktycznego dotyczącego istnienia określonego obiektu budowlanego (jego rozbudowanej części) na danej nieruchomości. W związku podjętymi, zasadnymi czynnościami w sprawie organ w piśmie z 29 grudnia 2020 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił pełnomocnika wnioskodawczyni o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie do 1 lutego 2021 r. W toku postępowania, 21 stycznia 2021 r. organ na podstawie art. 50 i art. 75 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 1 p.bud. wezwał projektanta do udzielenia na piśmie, w informacji i ustosunkowania się do kwestii poruszonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 979/19. Było to działanie uzasadnione okolicznościami sprawy. Projektant jest uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 3 p.bud.). W przywołanym wyroku Sąd zwrócił uwagę na potrzebę usunięcia wad złożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej, jak i konieczność zweryfikowania możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście § 12 ust. 3 war.tech.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wszystkie powyżej przedstawione działania PINB układają się w spójny obraz sekwencji czynności podejmowanych w celu sprawnego i zgodnego z prawem załatwienia sprawy w postępowaniu naprawczym. Organ prawidłowo, zgodnie z wymogami z art. 36 k.p.a. wykonał obowiązek informacyjny w sprawie. Argumentacja skarżącej, że organ w piśmie z 23 listopada 2020 r. zawiadomił ją w trybie art. 61 § 4 k.p.a. nie tylko o wszczęciu postępowania na żądanie strony, ale również o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym "jednoznacznie wskazuje także na zakończenie postępowania dowodowego", jest nadinterpretacją. To, że organ w piśmie tym zawarł pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a., jak i o możliwości "złożenia odpowiedzi i wyjaśnienia na pismo wszczynające postępowanie (art. 40 § k.p.a.)" nie oznaczało jeszcze, że zakończył postępowanie wyjaśniające (dowodowe). Stanowisko strony, że "w przedmiotowej sprawie legalne istnienie rozbudowanej części [budynku] jest prawnie niemożliwe", wobec czego "organ powinien wydać nakaz rozbiórki i żadna dokumentacja tej sytuacji nie jest już w stanie zmienić z uwagi na takie, a nie inne zapisy prawa (obowiązujących warunków technicznych)", nie mogło zastąpić podjęcia przez organ odpowiednich działań w postępowaniu naprawczym. To samo należy odnieść do twierdzeń pełnomocnika strony, że sprawa jest bardzo dobrze znana organowi i nie jest skomplikowana, a wręcz oczywista oraz nie wymaga gromadzenia żadnego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej D. J.-B. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, nie wykluczając przy tym wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. J.-B. zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "w aspekcie" art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegający w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji nie ustalił daty wszczęcia postępowania i nie wskazał, od jakiego dnia należało liczyć termin załatwienia sprawy, nie wskazał żadnego terminu, w którym postępowanie powinno się zakończyć, nie wyjaśnił, dlaczego organ nie zawiadomił bez zbędnej zwłoki o wszczęciu postępowania a zwlekał z tym prawie miesiąc. Nie wyjaśnił, dlaczego PINB nie zawiesił postępowania po otrzymaniu 13 listopada 2020 r. informacji, że Starosta K. 22 października otrzymał akta sprawy wraz z wyrokiem w sprawie II SA/Po 979/19, i że prowadzi postępowanie w powyższej sprawie. Nie wyjaśnił, czy równoległe prowadzenie postępowania przez Starostę i PINB w tej samej sprawie do [...] grudnia 2020 r. (daty wydania decyzji umarzającej postępowanie przez Starostę) było zgodne z prawem. Nie wyjaśnił, dlaczego niezałatwienia sprawy (nawet szczególnie skomplikowanej) w okresie od 27 października 2020 r. do 29 grudnia 2020 r. nie uznał za bezczynność. Nie wyjaśnił, czy zawiadomienie z 29 grudnia 2020 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie było prawidłowe, w szczególności czy podana przyczyna zwłoki była uzasadniona. Nie wyjaśnił, czy przekazanie ponaglenia wraz z aktami sprawy do WWINB było zgodne z przepisami prawa, w szczególności z art. 37 § 4 k.p.a., czy przekazanie akt zamiast ich odpisów nie spowodowało przewlekłości postępowania. Nie wyjaśnił, czy kolejne zawiadomienie z 1 lutego 2020 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie było prawidłowe? W szczególności czy prawidłowe było sporządzenie zawiadomienia dopiero w dniu, w którym sprawa miała być już załatwiona i doręczanie go stronie, ale już po terminie załatwienia sprawy. Nie wyjaśnił, dlaczego PINB 1 lutego 2021 r. uzasadniał w zawiadomieniu zwłokę zobowiązaniem projektanta do przedłożenia wyjaśnień, gdy w tym samym dniu był już w posiadaniu odpowiedzi projektanta. Nie wyjaśnił, dlaczego skarżąca nie była informowana na bieżąco o podejmowanych czynnościach, np. o skierowaniu pisma do Starosty z 5 listopada 2020 r., o skierowaniu wezwania do projektanta z 21 stycznia 2021 r.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Na potwierdzenie naruszenia tego przepisu przywołano okoliczności wskazane na poparcie poprzedniego zarzutu.

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego, tj. załatwienie sprawy w terminie dłuższym niż okres, w którym powinna być załatwiona, mianowicie w ciągu 122 dni zamiast maksymalnie dwóch miesięcy; Sąd pierwszej instancji popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej szczególnie skomplikowanych spraw i że stan ten upoważnia do oddalenia skargi. Dodatkowo w tym punkcie skargi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 36 § 1 k.p.a. traktowanych jako przepisy prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię. Ponadto, podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 § 3 i art. 37 § 4 k.p.a., traktowanych jako przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. W istocie zarzut ten nie kwestionuje ustaleń Sądu pierwszej instancji dotyczących stanu faktycznego, a kwalifikację działań organu w aspekcie bezczynności. Poprzez ten zarzut autor skargi kasacyjnej usiłuje wykazać, że na dzień 2 lutego 2021 r., tj. datę wniesienia skargi na bezczynność, PINB w K. pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej wszczętej na skutek pisma skarżącej z 26 października 2020 r., które wpłynęło do organu 27 października 2020 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W rozpoznawanej sprawie pismo skarżącej, w którym zawiadomiła PINB w K. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego naprawczego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wpłynęło do organu 27 października 2020 r. Już 5 listopada 2020 r. organ – po zgromadzeniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2019 r., decyzji Starosty K. z [...] 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zawiadomienia z 7 lutego 2020 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego na podstawie tej decyzji – wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Po 979/19, uchylającym ww. decyzje administracyjne. W dniu 13 listopada 2020 r., do siedziby organu wpłynęła odpowiedź ze Starostwa Powiatowego, z której wynika, że 22 października 2020 r. organ architektoniczno-budowlany otrzymał akta sprawy wraz z wyrokiem WSA w Poznaniu, w związku z czym ponownie prowadzi postępowanie w powyższej sprawie. W piśmie z 23 listopada 2020 r. PINB zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania naprawczego.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że postępowanie zostało wszczęte 27 października 2020 r., tj. w dacie wpływu jej żądania do organu. Przedmiotowe żądanie stanowiło jedynie sygnał, który PINB w K. miał obowiązek zweryfikować. Jak wynika z art. 81 ust. 4 p.bud., organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym.

(por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16) publ. orzeczenia. nsa.gov.pl).

W ramach takiej weryfikacji żądania z 26 października 2020 r. organ przeprowadził w okresie do 23 listopada 2020 r. szereg czynności (zgromadził dokumentację, wystosował pismo do Starostwa Powiatowego), których nie można uznać za niecelowe, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. W szczególności prawidłowo powołał się na art. 37 ust. 2 p.bud, zgodnie z którym decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, nawet w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2). W krótkim czasie po otrzymaniu odpowiedzi ze Starostwa (co nastąpiło 13 listopada 2020 r.) PINB w K. postanowił formalnie wszcząć postępowanie, w związku z tym w piśmie z 23 listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek z 26 października 2020 r. Od 23 listopada 2020 r. należy więc liczyć bieg terminów do załatwienia sprawy. Wcześniejsze czynności PINB w K. podejmowane w związku z wnioskiem skarżącej z 27 października 2020r. były etapem wyjaśniania okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. S. dz. nr [...]. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 p.bud.). Chybiony jest więc w okolicznościach tej sprawy, zawarty w pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie budzi zastrzeżeń argumentacja Sądu pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących legalizacji robot budowlanych postępowania administracyjne są zwykle ze swej istoty złożone. Nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też, przed jego zastosowaniem należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo. W sprawach dotyczących legalizacji robót budowlanych nie można wykluczyć uzyskania, w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.bud., zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 i art. 9 p.bud. Trafny jest również argument, że skoro inwestor otrzymał pozwolenie na budowę w zbliżeniu do działki sąsiedniej, to nie można karać go nakazem rozbiórki z tej przyczyny, że nie są zachowane odległości przewidziane przepisami rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Załatwienie tego rodzaju sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), czy też zakończenie postępowania w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. zwykle nie jest więc możliwe. Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. należy wprawdzie do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jednak prowadząc postępowanie administracyjne organ obowiązany jest do realizacji również pozostałych zasad określonych w art. 6-15 k.p.a. Tylko realizacja wszystkich zasad ogólnych pozwala na realizację naczelnej zasady praworządności, o której mowa nie tylko w art. 6 k.p.a., ale także w art. 7 Konstytucji RP. Nie jest do przyjęcia stanowisko, zgodnie z którym zasada szybkości postępowania miałaby pierwszeństwo przed pozostałymi zasadami ogólnymi, a w szczególności zasadą prawy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), czy też zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.; por. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1965/20).

W rozpoznawanej sprawie organ, już w ramach postępowania jurysdykcyjnego, w dniu 3 grudnia 2020 r. zawiadomił o zaplanowanej na 11 grudnia 2020 r. kontroli na działce nr [...] w K.. Nie ulega wątpliwości, że kontrola była celowa i uzasadniona dla prawidłowego ustalenie stanu faktycznego. W dniu 29 grudnia 2020 r. organ ponowił zapytanie do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ architektoniczno-budowlany w związku z ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że PINB nie mógł zastąpić właściwego organu architektoniczno-budowlanego w rozstrzygnięciu przedmiotowej kwestii, nawet gdyby antycypował sposób załatwienia sprawy, uwzględniający brzmienie art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. oraz fakt realizacji przedmiotowych robót budowlanych przed jej wejściem w życie. Tego samego dnia, tj. 29 grudnia 2020 r., a więc jeszcze w terminie otwartym do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., PINB zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 1 lutego 2021 r. W dniu [...] 2020 r. do organu wpłynęła decyzja Starosty K. z tego samego dnia umarzająca postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przedmiotową rozbudowę.

Nie czekając na upływ terminu wyznaczonego w zawiadomieniu z 29 grudnia 2020 r., skarżąca już 4 stycznia 2021 r. wniosła ponaglenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z [...] 2021 r. WWINB uznał je za nieuzasadnione. Zaraz po zwrocie akt, tj. 21 stycznia 2021 r., a więc wciąż w terminie otwartym do załatwienia sprawy, wyznaczonym w zawiadomieniu z 29 grudnia 2020 r., organ na podstawie art. 50 i art. 75 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 1 p.bud. wezwał autora projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego do udzielenia na piśmie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, informacji i ustosunkowania się do kwestii poruszonych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 979/19. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji miał podstawy, by uznać to działanie za uzasadnione okolicznościami sprawy. Przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 p.bud. pozwala na żądanie od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 17 pkt 3 p.bud. projektant jest uczestnikiem procesu budowlanego. W przywołanym wyroku WSA w Poznaniu zwrócił zaś uwagę na potrzebę usunięcia wad złożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej, jak i konieczność zweryfikowania możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście § 12 ust. 3 war.tech. Nie sposób zanegować argumentacji Sądu pierwszej instancji, że uzyskane informacje mogły mieć znaczenie chociażby dla określenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowanego zamiennego, w tym wskazania zakresu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.bud.).

Następnie 1 lutego 2021 r., tj. w dniu upływu terminu załatwienia sprawy, PINB w K. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i poinformował, że postępowanie zostanie zakończone do 1 marca 2021 r. W tym samym dniu do organu wpłynęła odpowiedź autora projektu budowlanego zawierająca wyjaśnienia kwestii wskazanych w piśmie organu z 21 stycznia 2021 r. Konieczność zapoznania się z tymi wyjaśnieniami uzasadniała przedłużenie postępowania. Natomiast już 3 lutego 2021 r., a więc w terminie otwartym do załatwienia sprawy, wyznaczonym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. w piśmie z 1 lutego 2021 r., do organu wpłynęła skarga na bezczynność PINB w załatwieniu podania z 26 października 2020 r. Okoliczność, że termin do załatwienia sprawy pozostawał otwarty wyklucza stwierdzenie, na datę wniesienia skargi, bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można również organowi czynić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły czyli prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych. PINB w zamiarze dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego podejmował szereg czynności. Nie sposób przypisać mu opieszałości czy działania niecelowego bądź pozornego. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że przedłużając termin załatwienia sprawy organ czynił to w związku z koniecznością szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt w celu zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego, z tych samych powodów, niezasadny był również sformułowany w pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania z 26 października 2020 r., ponieważ w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do kwestii przekazania do WWINB w związku z ponagleniem całości akt sprawy to istotnie, zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. W niniejszej sprawie przekazanie całości akt sprawy nie miało jednak większego znaczenia dla szybkości postępowania. Ponaglenie wpłynęło 4 stycznia 2021 r., 11 stycznia, a więc w ustawowym terminie 7 dni, PINB przekazał je do WWINB, a ten rozpatrzył je już 20 stycznia 2021 r., tj. jeszcze w terminie otwartym do załatwienia sprawy wyznaczonym w zawiadomieniu z 29 grudnia 2020 r.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., na którego uzasadnienie przywołano te same argumenty, co na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Tymczasem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem PINB w K. nie dopuścił się bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwiał przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Co więcej, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga nawet szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19). W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 184 p.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z 10 października 2021 r., sygn. III FSK 4552/21).

Podsumowując, nie sposób skutecznie zarzucić, że PINB w K. nie podejmował działań w celu sprawnego i zgodnego z prawem załatwienia sprawy w postępowaniu naprawczym. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z [...] 2021 r., tj. po upływie 3 miesięcy i 3 dni od wszczęcia postępowania, co nie jest w postępowaniu naprawczym okresem nadmiernie wydłużonym. Organ prawidłowo, zgodnie z wymogami z art. 36 k.p.a. wykonał obowiązek informacyjny w sprawie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).