Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 934/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 214b ust. 1, ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: aet. 109 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 2, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 554/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2021 r. nr KOC/5964/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 554/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 stycznia 2021 r. nr KOC/5964/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 214b ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez uznanie, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał następstwa prawnego po B. B. i umorzenie postępowania, podczas gdy dostarczone zostały dokumenty potwierdzające następstwo prawne. Wnoszący skargę kasacyjną wszczął i prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po przedwojennej właścicielce nieruchomości przed sądem polskim. Nie może go obciążać brak realnej możliwości uzyskania postanowienia spadkowego w terminie liczonym zgodnie z art. 214b u.g.n. ze względu na przewlekłość prowadzenia spraw spadkowych przez polskie sądy, tak jak i rozpatrywania przez te sądy spraw o uznanie zagranicznych orzeczeń.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto, wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim pozbawia on właścicieli budynków ich własności bez odszkodowania.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, organ I instancji doręczając mu decyzję uznał, że jest on stroną postępowania stosownie do treści art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Uznając, że wnoszący skargę kasacyjną nie udowodnił swojego następstwa prawnego w sprawie, organ powinien był zaniechać doręczenia decyzji i z uwagi na brak zgłoszenia się stron, dokonać ogłoszenia stosownie do art. 214b ust. 6 u.g.n. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zostały przedłożone dokumenty, które potwierdzałyby następstwo prawne A. A. po przedwojennej współwłaścicielce nieruchomości, jest pozbawione uzasadnienia.

Wydawanie decyzji umarzających postępowanie dekretowe w związku z upływem 3 miesięcy, w przypadku nieudowodnienia następstwa prawnego wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, wydanym przez sąd polski lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, sporządzonym przez polskiego notariusza, uniemożliwia spadkobiercom przedwojennych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem dekretowym, realizację swoich praw i ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości warszawskiej w tym postępowaniu.

Przewidziany w u.g.n. 6-miesięczny termin na zgłoszenie praw do nieruchomości, liczony od ukazania się ogłoszenia, oraz liczony od zgłoszenia 3-miesięczny termin na wykazanie następstwa prawnego polskimi dokumentami spadkowymi, uniemożliwia wzięcie udziału w toczącym się postępowaniu dekretowym oraz nie daje szans na skuteczną ochronę praw.

Organy obu instancji wydając decyzje, odmawiają następcy prawnemu przedwojennego współwłaściciela nieruchomości merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku dekretowego, ograniczając się wyłącznie do jego umorzenia z przyczyn formalnych.

A. A. przedstawił w terminie orzeczenie zagranicznego sądu wykazując następstwo prawne po przedwojennej współwłaścicielce nieruchomości, a jednocześnie wystąpił do sądu polskiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po B. B. i czeka na jego zakończenie, nie mając wpływu na termin zakończenia tego postępowania. Tym samym, nie można mu zarzucić bierności, czy braku woli w ubieganiu się o restytucję.

Odnosząc się do niekonstytucyjności przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano, że przyznanie odszkodowania jest ograniczone daleko idącymi warunkami, których nie sposób uznać za świadczenie kompensacyjne, równoważące utratę ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego oraz prawa własności budynków posadowionych na tym gruncie. Odszkodowanie przysługujące właścicielom nieruchomości warszawskich, o którym mowa w art. 215 u.g.n. jest znacząco ograniczone przedmiotowo oraz czasowo. Wobec tego, nie stanowi żadnej gwarancji uzyskania odszkodowania w związku z umorzeniem postępowania dekretowego w trybie art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n.

Ponadto, dokonywane na podstawie art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli budynków (a więc nieruchomości) znajdujących się na gruntach warszawskich nie odpowiada kryteriom zasady proporcjonalności ingerencji w prawa majątkowe. U.g.n. nie przewiduje też żadnej rekompensaty wobec właścicieli nieruchomości dekretowych za takie pozbawienie praw majątkowych.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 214 b ust. 1 i 2 u.g.n., pomimo tego że w petitum skargi kasacyjnej jako podstawę prawną wskazano zarówno podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak żadnych zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, nieruchomość ozn. nr hip. [...] - X., położona przy ul. [...] w Warszawie, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a w dniu 13 kwietnia 1950 r. tj. z chwilą likwidacji gmin, stał się własnością Skarbu Państwa.

We wniosku złożonym 15 lutego 1949 r. pełnomocnicy B. B., wystąpili o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Prezydent m.st. Warszawy ustalił, że w sprawie, poza wnioskiem dekretowym, nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony, a zatem - działając na podstawie art. 214b ust. 2 u.g.n., 27 lipca 2017 r. - opublikował ogłoszenie, w którym wezwał wnioskodawcę lub jego następców prawnych, aby w terminie sześciu miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia zgłosili się do urzędu, podając swój aktualny adres zamieszkania, a następnie w terminie kolejnych trzech miesięcy udowodnili swe prawa do nieruchomości, pod rygorem umorzenia postępowania dekretowego. Stosownie do art. 214b ust. 4 u.g.n. ogłoszenie zostało opublikowane w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim "Rzeczpospolita", w "Gazecie Wyborczej Stołecznej" i w "Sun Post-Herald" oraz zamieszczone na okres 30 dni na stronie internetowej – Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy. W dniu 27 stycznia 2018 r. upłynął termin sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia.

W piśmie z 22 stycznia 2018 r. pełnomocnik A. A. wskazał go jako następcę prawnego C. C. z domu B. (B. B.). Następnie przy piśmie z 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik wniósł o dopuszczenie wnioskodawcy A. A. do udziału na prawach strony do postępowania oraz przedłożył potwierdzone za zgodność z oryginałem (wraz z tłumaczeniem przysięgłym z języka angielskiego) następujące dokumenty: testament C. C. z 2 lutego 1994 r., postanowienie o stwierdzeniu ważności testamentu C. C. z 8 lutego 1999 r., wyrok dotyczący ostatecznego podziału majątku z 20 listopada 2000 r., akt zgonu C. C. z 15 grudnia 2017 r., ogłoszenie o ślubach zawartych w lutym 1939 r. z czasopisma "[...]", akt urodzenia A. A. z 14 grudnia 2017 r., a także wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z 19 kwietnia 2018 r. Termin na udokumentowanie praw do przedmiotowej nieruchomości upłynął 27 kwietnia 2018 r.

Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, decyzją z 15 października 2020 r., umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem pełnomocników B. B. z 11 lutego 1949 r. Organ wskazał, że A. A., zgłosił się jako następca prawny B. B. przed upływem 6-miesięcznego terminu od dnia ogłoszenia, o którym mowa w art. 214b ust. 2 u.g.n., jednak żaden z przedłożonych przez niego dokumentów nie potwierdza nabycia praw do spadku po wnioskodawczyni. Oznacza to, że zgłaszający się nie udowodnił swojego następstwa prawnego po dawnej właścicielce nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 25 stycznia 2021 r. nr KOC/5964/Go/20 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. Kolegium podkreśliło, że terminy wskazane w art. 214b ust. 2 u.g.n. są terminami zawitymi prawa materialnego. Oznacza to, że nie ulegają ani przywróceniu, ani zawieszeniu. Z art. 214b ust. 2 u.g.n. wynika, że osoba, która w terminie 6 miesięcy od ogłoszenia zgłosiła się, ma wykazać w kolejnych trzech miesiącach swoje prawa i wskazać adres. Jeżeli tego nie uczyni, organ ma obowiązek (a nie uprawnienie), umorzyć postępowanie dekretowe. Jak wskazało Kolegium, A. A. w terminie 3-miesięcznym nie udowodnił swoich praw, ponieważ żaden z przedstawionych dokumentów nie potwierdza następstwa prawnego zgłaszającego się po B. B. i spełnienia warunków z art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Organ podkreślił, że względem osoby trzeciej spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko prawomocnym postanowieniem sądu stwierdzającym nabycie spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (art. 1025 § 2 K.c.). Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego przed sądem polskim, z uwagi na materialnoprawny charakter terminów ustanowionych przepisem art. 214b u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę A. A. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Sąd przyjął, że organy prawidłowo uznały, że żaden z przedłożonych w sprawie dokumentów nie potwierdza, że doszło do "wykazania prawa", o jakim mowa w art. 214b ust. 2 u.g.n. Skuteczność przedłożonych przez A. A. orzeczeń sądów obcych o stwierdzeniu ważności testamentu, zależała od uznania ich przez sąd polski, ponieważ zostały one wydane przed 1 lipca 2009 r. (art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 234, poz. 1571, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2009 r.).

Ponadto, A. A. powołał się na wszczęte przed sądem polskim postępowanie spadkowe po zmarłej poprzedniczce prawnej. Jak uznał Sąd I instancji, okoliczność ta nie mogła jednak stanowić potwierdzenia przysługującego spadkobiercy byłej współwłaścicielki nieruchomości dekretowej prawa do występowania w charakterze strony postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu. Informacja o złożeniu przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2018 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po matce wnioskodawcy, nie mogła służyć wykazaniu przysługującego skarżącemu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wniosek o nabycie praw spadkowych nie może stać się wystarczającym dokumentem stanowiącym o posiadaniu legitymacji do występowania z roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

Sąd I instancji zaznaczył również, że Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny konstytucyjności przepisu art. 214b w wyroku z 19 lipca 2015 r. sygn. akt Kp 3/15.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał formy naruszenia art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, z 12 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1495/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują więc zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07).

Analiza argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że zarzutem naruszenia art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o braku wykazania przez skarżącego następstwa prawnego po dawnej właścicielce gruntu dekretowego, podczas gdy – w ocenie skarżącego – dostarczył on dokumenty potwierdzające jego następstwo prawne, wszczął i prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po dawnej właścicielce nieruchomości przed sądem polskim i nie może obciążać go brak możliwości uzyskania postanowienia spadkowego, czy załatwienia sprawy o uznanie zagranicznych orzeczeń przez sąd polski w terminie licznym zgodnie z art. 214b ust. 2 u.g.n.

W odniesieniu do tej części argumentacji, która opiera się na twierdzeniu, że dokumenty, które dostarczył skarżący do organu, potwierdzają jego następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości, należy zauważyć, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny dokumentów mających udowodnić prawa skarżącego do nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów i wykluczenia konieczności uznania przedłożonych przez skarżącego orzeczeń sądów obcych przez sąd polski, ponieważ zostały one wydane przed 1 lipca 2009 r. (art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 234, poz. 1571, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2009 r.), ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowej ocenie organów, że żaden ze złożonych dokumentów nie potwierdza następstwa prawnego skarżącego po dawnej właścicielce nieruchomości.

W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Wobec powyższego nie została podważona zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena dokumentów przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie: testamentu C. C. z 2 lutego 1994 r. (k. 182, wraz z tłumaczeniem k. 108), postanowienia o stwierdzeniu jego ważności (k. 171 wraz z tłumaczeniem k. 174), czy wreszcie wyroku dotyczącego ostatecznego podziału majątku z 20 listopada 2000 r. (k. 160 wraz z tłumaczeniem k. 167), jako dokumentów nie mogących służyć wykazaniu następstwa prawnego po byłej właścicielce z powodu braku uznania ich przez polski sąd.

Analiza argumentacji skargi kasacyjnej w pozostałej części wskazuje, że skarżący kasacyjnie zmierza także do podważenia stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że informacja o złożeniu przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2018 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po matce, nie mogła służyć wykazaniu przysługującego skarżącemu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a wniosek o nabycie praw spadkowych nie może stać się wystarczającym dokumentem o posiadaniu legitymacji do występowania z roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego i sposób argumentowania pozwalają więc na przyjęcie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię normy prawnej wynikającej z art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n., która wyklucza możliwość udowodnienia praw przez zgłaszającego się w postępowaniu także za pomocą dowodu wskazującego, że wiosek o stwierdzenie nabycia spadku został złożony do właściwego sądu.

Zgodnie z art. 214b u.g.n.: "W sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów" (ust. 1). "Podstawa umorzenia zachodzi, gdy organ wezwał nieustalone strony lub strony, których adresów nie ustalono, do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne pismo pochodzące od wzywanej strony w przeciągu ostatnich 30 lat poprzedzających dzień publikacji ogłoszenia. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wzywana strona nie zgłosiła swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodniła ich w terminie kolejnych 3 miesięcy lub nie wskazała swego adresu." (ust. 2).

Sąd I instancji w odniesieniu do wskazanej przez skarżącego okoliczności wszczęcia przed sądem polskim postępowania spadkowego przyjął, że nie mogła ona stanowić potwierdzenia przysługującego spadkobiercy byłej współwłaścicielki nieruchomości dekretowej prawa do występowania w charakterze strony postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu. Sąd Wojewódzki wywiódł, że art. 214b u.g.n. posługuje się terminem "udowodnienie praw", a udowodnić to inaczej wykazać prawdziwość czegoś, przytaczając dowody (Słownik języka polskiego. PWN). Informacja o złożeniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po matce wnioskodawcy, złożonego przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2018 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie, nie mogła więc służyć wykazaniu przysługującego skarżącemu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Co prawda uprawnienia tego nie należy mylić z prawem rzeczowym do nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/04, od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 300/06), jednakże nawet najlepiej uprawdopodobniony wniosek o nabycie praw spadkowych nie mógł stać się wystarczającym dokumentem stanowiącym o posiadaniu legitymacji do występowania z roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić. W treści art. 214b ust. 1 u.g.n. przesądzono, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Natomiast w art. 214b ust. 2 u.g.n. doprecyzowano, że umorzenie może nastąpić, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz złożonego niegdyś wniosku. Przesądzono także, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. Inaczej mówiąc organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy, jeżeli w kolejnych trzech miesiącach, osoby te zgłosiwszy się, udowodniły swe prawa i wskazały adresy. Przy czym określenie z art. 214b ust. 1 u.g.n. "nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów" oznacza zarówno sytuację, gdy wzywana strona nie zgłosiła swych praw, jak i sytuację, gdy zgłosiła prawa, ale nie udowodniła ich w terminie trzech miesięcy. Trafnie więc wywodzi organ administracyjny, że "udowodnienie praw’, o którym mowa w art. 214b ust. 2 u.g.n., obejmuje zarówno wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości przynależnego przed wejściem w życie dekretu (o ile nie został wykazany w dacie składania wniosku), jak również wykazanie adekwatnymi dowodami, zgodnie z przepisami prawa cywilnego, następstwa prawnego po byłym właścicielu, jeżeli udział w sprawie zgłasza następca.

Nie można natomiast podzielić podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów zmierzających do wykazania, że skarżący prawidłowo udokumentował następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości. Termin z art. 214b ust. 2 u.g.n. ma charakter terminu prawa materialnego. Jest to zatem termin, który nie ulega ani przywróceniu ani zawieszeniu. Za takim jego charakterem przemawia nie tylko omówione przez Sąd I instancji ratio legis przepisu art. 214b u.g.n., ale także usytuowanie tego przepisu w przepisach prawa materialnego, a nie procesowego.

Odniesienia się wymaga jeszcze argument wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszący, że organ administracyjny przyjął, że następca prawny nie jest stroną postępowania dekretowego, gdyż nie udowodnił następstwa prawnego, przy jednoczesnym przyznaniu mu przymiotu strony i doręczeniu mu decyzji zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. oraz brak ustosunkowania się do tej okoliczności przez Sąd I instancji. Przede wszystkim konieczne jest zauważenie, że zarzut tak sformułowany wymagał podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Takiego zarzutu zaś skarga kasacyjna nie zawiera. Tym niemiej wskazać trzeba, że skarżący kasacyjnie nie zauważa, że przepis art. 214b u.g.n. został zmieniony 20 października 2020 r. ustawą z 17 września 2020 r. i z mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy miał zastosowanie do niniejszej sprawy (Do spraw i postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1 i art. 3, czyli m. in. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą). Oprócz niewielkich zmian redakcyjnych wprowadzono w nim w ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 zmiany powodujące, że zamiast do wnioskodawcy przepisy te odnoszą się do nieustalonych stron lub stron, których adresów nie ustalono, nazywanych też stronami wzywanymi. Poza tym dodano w tym artykule ust. 6, zgodnie z którym Prezydent m.st. Warszawy zawiadamia o wydaniu decyzji w trybie art. 214b w drodze obwieszczenia w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy. Skutek doręczenia decyzji następuje z upływem 14 dni od dnia obwieszczenia. Oznacza to, że stan prawny sprawy kontrolowanej, powołanym przez skarżącego kasacyjnie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 sygn. akt I SA/Wa 1652/18 nie jest adekwatny do sprawy niniejszej i dlatego też nie można dopatrzyć się uchybienia w doręczeniu decyzji skarżącemu.

W konsekwencji należy przyjąć, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem skarżący nie wykazał następstwa prawnego po dawnej właścicielce. Umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie przepisu, którego zgodność z Konstytucją została potwierdzona przez sąd konstytucyjny.

Odnosząc się do wniosku skargi o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim pozbawia on właścicieli budynków ich własności bez odszkodowania, wyjaśnić należy, że przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości co do zgodności art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie w jakim pozbawia on właścicieli budynków ich własności bez odszkodowania) - nie powziął. Zarzucane naruszenie standardu wywłaszczenia dostateczne odzwierciedlenie znajduje w opisie naruszenia "innego prawa majątkowego", które - stosownie do art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - podlega równej dla wszystkich ochronie.

Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.