Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 816/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: Art. 3 par. 1, art. 134  par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 23  i art. 24
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi J. S., B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 marca 2024 r. nr IG-II.7221.25.2024.UK w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 marca 2024 r. znak: IG.II.7221.25.2024.UK, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm., dalej: p.g.k.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Oświęcimskiego z dnia 4 stycznia 2024 r. znak: SGG.6620.5.126.2022.JS.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Oświęcimski decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r. orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr 1 o powierzchni 0,0745 ha położonej w obrębie B., jednostka ewidencyjna B. - miasto, stanowiącej własność B. i J. S. (dalej: skarżący), objętej użytkami: B - tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,0728 ha i dr - drogi o powierzchni 0,0017 ha - zgodnie z żądaniem skarżących - polegającej na przywróceniu użytków z przed modernizacji tj.: Br-Rllla - grunty rolne zabudowane o powierzchni 0,0700 ha i dr - drogi o powierzchni 0,0045 ha oraz zmianie rodzaju wg klasyfikacji środków trwałych (KŚT) budynku usytuowanego na terenie działki nr 1, o identyfikatorze [...], polu powierzchni zabudowy: 72 m2 i rodzaju wg KŚT - "pozostałe budynki niemieszkalne" na rodzaj wg klasyfikacji środków trwałych (KŚT) z przed modernizacji, tj. "budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa".

Od ww. decyzji skarżący złożyli odwołanie wnosząc o przywrócenie użytku Br-Rllla oraz przywrócenie stodole funkcji związanej z produkcją rolną.

Rozpoznając odwołanie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił na wstępie, że w latach 2021-2022 została przeprowadzona w trybie art. 24a p.g.k. modernizacja ewidencji gruntów i budynków na terenie jednostki ewidencyjnej B.– miasto B. - obszar wiejski. Zgodnie z art. 24a ust. 9 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.

W dniu 28 marca 2022 r. ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego informacja, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo - kartograficznego dla jednostek ewidencyjnych 121302_4 B. - miasto oraz 121302_5 B. - obszar wiejski z dniem 21 marca 2022 r. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze, zarzuty do danych ewidencyjnych objętych modernizacją można było składać do dnia 27 kwietnia 2022 r.

W ustawowym terminie nie złożono zarzutów do danych ewidencyjnych dotyczących działki nr 1 obręb B., zatem dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dla działki opracowane w ramach prac modernizacyjnych stały się wiążące.

Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. skarżący wystąpili do Starosty o "sprostowanie błędów w danych ewidencyjnych powstałych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków" dotyczących działki nr 1 wskazując, że są właścicielami gospodarstwa rolnego, a położony na działce budynek o identyfikatorze [...] został sklasyfikowany błędnie jako "pozostałe budynki niemieszkalne" podczas gdy budynek jest wykorzystywany w gospodarstwie jako: miejsce przechowywania płodów rolnych oraz maszyn rolniczych należących do gospodarstwa, faktyczna funkcja budynku to wg KŚT- budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, wg. PKOB budynki gospodarstw rolnych.

Mając na uwadze termin wniesienia pisma oraz art. 24a ust. 12 p.g.k. Starosta Oświęcimski uznał, iż pismo stanowi wniosek o dokonanie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków i podlega rozpatrzeniu w trybie art. 24 p.g.k.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w toku przeprowadzonej modernizacji dokonano zmian w działce nr 1 o pow. 0,0745 ha w zakresie użytku gruntowego, zmieniając użytek gruntowy grunty rolne zabudowane Br-Rllla na użytek gruntowy tereny mieszkaniowe B.

Organ powołał w tym miejscu treść § 29 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 - dalej: e.g.b.) oraz treść załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zawarte tam definicje użytków gruntowych stanowią, że rodzaj użytków gruntowych z grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych związany jest nierozerwalnie z funkcją budynków. To rodzaj i przeznaczenie budynków znajdujących się na nieruchomości determinuje rodzaj użytku gruntowego. Grunty rolne zabudowane to grunty znajdujące się w ramach działki siedliskowej objęte zabudową zagrodową. Organ podkreślił przy tym, że brak jest w przepisach ustawy i rozporządzenia definicji "działki siedliskowej" i "zabudowy zagrodowej". W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność dokonania systemowej wykładni wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny powoływał się w takich przypadkach na dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz odsyłał do pojęcia "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), według którego "należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Mając to na uwadze Sąd ten uznał, że "istniejącym siedliskiem rolnym" jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.

Ponadto o zaliczeniu gruntów do "gruntów rolnych zabudowanych" nie przesądza również fakt, że grunty te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Użyte w definicji "rolnych gruntów zabudowanych" wyrazy "budynki przeznaczone do produkcji rolniczej" wskazują, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania gruntów do tego użytku ma funkcja budynków i ich wykorzystanie. Do użytku tego zalicza się przede wszystkim grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej oraz grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli tworzą z gruntami rolnymi, budynkami, budowlami lub urządzeniami, zorganizowaną całość gospodarczą.

Z powyższych przepisów wynika, że podstawową cechą gruntów rolnych zabudowanych - według przywoływanego załącznika Nr 1 do rozporządzenia e.g.b. - jest posadowienie na nich budynków mieszkalnych i innych, które mają służyć obsłudze produkcji rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego. W praktyce orzeczniczej dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków ma znaczenie pojęcie gospodarstwa rolnego zgodne z definicją zawartą w art. 553 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Stosownie do treści tego przepisu za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przywołany przepis art. 553 k.c. nie uzależnia rozumienia gospodarstwa rolnego od powierzchni gruntów, na których jest prowadzone.

Aktualnie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B. - działka 1 o pow. 0,0745 ha ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...] z wpisem własności na rzecz skarżących. Na działce ujawnione są następujące użytki gruntowe: "droga" - dr o pow. 0,0017 ha oraz "tereny mieszkaniowe" - B o pow. 0,0728 ha.

Na działce nr 1 pod adresem: "B., ul. Ś. [...]" wykazany jest budynek mieszkalny o identyfikatorze [...] (stary ident. [...]) o atrybutach: rodzaj wg Klasyfikacji Środków Trwałych - "budynki mieszkalne" o powierzchni zabudowy 177 m2, o dwóch kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej oraz budynek inny niemieszkalny o identyfikatorze [...] (stary ident. [...]) o atrybutach: rodzaj wg KŚT - "pozostałe budynki niemieszkalne", o powierzchni zabudowy 72 m2, o jednej kondygnacji nadziemnej.

W toku obecnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie działki nr 1 Starosta Oświęcimski przeprowadził jej oględziny w celu ustalenia stanu faktycznego na gruncie oraz ustalił stan prawny wynikający z dokumentacji architektoniczno-budowlanej budynków posadowionych na tej działce.

Organ wskazał następnie, że do akt sprawy został dołączony projekt techniczny rozbudowy budynku mieszkalnego na parceli 2 (obecnej działce nr 1) sporządzony w lutym 1994 r., zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 kwietnia 1994 r. nr IGiB-7351/B/18/94 udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] w B. Z projektu rozbudowy budynku mieszkalnego wynika, iż wg inwentaryzacji budowlanej przeprowadzonej na dzień 1 lutego 1994 r. na działce był usytuowany budynek mieszkalny przeznaczony do rozbudowy oraz zabudowania gospodarczo-inwentarskie. Z inwentaryzacji wynikało, że zabudowania gospodarczo-inwentarskie składały się z kuchni gospodarczej, pomieszczenia inwentarskiego i stodoły, zabudowania były częściowo podpiwniczone. Projekt ten przewidywał rozbudowę budynku mieszkalnego od strony wschodniej i dla jego realizacji przewidywano wyburzenie części zabudowań gospodarczo-inwentarskich (części obejmującej kuchnię gospodarczą i pomieszczenia inwentarskie). Rozbudowa miała na celu uzyskanie dodatkowej powierzchni mieszkalnej. W aktach sprawy brak jest właściwej dokumentacji architektoniczno-budowlanej (wnioskodawcy jej nie dostarczyli, a organ nie odnalazł) dotyczącej zabudowań gospodarczo-inwentarskich. Jedynie z projektu rozbudowy budynku mieszkalnego wynika, że projekt budynku inwentarsko-składowego był opracowany w 1968 r., co również potwierdził współwłaściciel nieruchomości.

Z akt sprawy wynika ponadto, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 kwietnia 1994 r. nr IGiB-7351/B/18/94 udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] w B. i na budowę budynku gospodarczego na odrębnej działce nr 3 - pozwolenia udzielono na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz B. wyjaśnił w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r., że zgodnie z obowiązującą na dzień 6 kwietnia 1994 r. aktualizacją miejscowego planu ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. nr X/69/91 z dnia 28 czerwca 1991 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego nr 1, poz. 10 z dnia 21 stycznia 1992 r. - działka nr 1 położona była w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego, oznaczonym symbolem A.1.10MNj. Starosta wykazał zatem w uzasadnieniu decyzji, że nie był to teren zabudowy zagrodowej.

Organ I instancji w celu zweryfikowania faktycznego stanu na gruncie i zasadności zmian ujawnionych w ramach modernizacji przeprowadził w dniu 30 listopada 2023 r. oględziny nieruchomości. W aktach brak jest protokołu z oględzin, jednakże załączona jest obszerna dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek o identyfikatorze [...] jest budynkiem gospodarczym, przylegającym do budynku mieszkalnego, w którym przechowywane są różnego rodzaju narzędzia i sprzęty (w tym sprzęt ogrodniczy). Budynek ten mógłby również pełnić rolę warsztatu lub garażu.

Zdaniem organu odwoławczego potwierdzony podczas wizji rodzaj budynku innego niemieszkalnego (rodzaj wg KŚT - "pozostałe budynki niemieszkalne" ) nie wskazuje, aby był to budynek przeznaczony do produkcji rolniczej. Stan faktyczny udokumentowany podczas wizji terenowej oraz zgromadzona w sprawie dokumentacja, wykluczają zakwalifikowanie działki nr 1 do użytku Br, gdyż grunt ten nie jest zabudowany ani budynkami przeznaczonymi do produkcji rolniczej, ani do przetwórstwa rolno-spożywczego, a istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy ("pozostały budynek niemieszkalny") nie wchodzi w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym.

Organ ponownie podkreślił, że definicja użytku Br zawarta w załączniku nr 1 do rozporządzenia e.g.b. nie wymaga, by na gruntach, które mogą być uznane za grunty rolne zabudowane, prowadzona była produkcja rolnicza, lecz by budynki znajdujące się na tych gruntach były przeznaczone do produkcji rolniczej, czyli służyły np. do przechowywania płodów rolnych. Skarżący nie wykazali i nie udokumentowali odmiennego sposobu użytkowania budynku posadowionego na przedmiotowej działce. Zdaniem organu nie można uznać, że przechowywane w piwnicy budynku ziemniaki (uwidocznione na zdjęciu przekazanym wraz z odwołaniem) miały stanowić przesłankę do uznania tego budynku za budynek przeznaczony do produkcji rolniczej. Tym bardziej nie można uznać tego budynku za "stodołę", o co wnioskują w odwołaniu skarżący, gdyż nie jest to budynek do przechowywania zboża, siana czy słomy, narzędzi rolniczych lub pojazdów rolniczych.

Również pkt 3 definicji użytku Br (dotyczący gruntu rolnego zabudowanego wyłącznie budynkiem mieszkalnym) nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie działki nr 1, gdyż grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym nie jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową, a decyzja dotycząca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego nie została wydana dla zabudowy zagrodowej. Budynek nie był zatem wznoszony w ramach zabudowy zagrodowej jako siedlisko dla rolnika. Ponadto zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, obszar, na którym posadowione są budynki, znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN3.

Podsumowując organ stwierdził, że zarzut odwołania, że kwestionowany użytek winien być zaliczony do gruntów rolnych zabudowanych, jest bezzasadny. Stan faktyczny w terenie, poparty zgromadzoną w sprawie dokumentacją, wyklucza zakwalifikowanie działki do użytku Br, gdyż grunt ten nie jest zabudowany ani budynkami przeznaczonymi do produkcji rolniczej, ani budynkami przeznaczonymi do przetwórstwa rolno-spożywczego, a istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z innym budynkiem niemieszkalnym, nie wchodzi w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym. Stan prawny wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego i z decyzji administracyjnej oraz opisany stan faktyczny kwestionowanego użytku gruntowego zabudowanego dwoma budynkami, wskazują jednoznacznie, że pełni on funkcję mieszkalną i powinien być oznaczony w ewidencji jako B (tereny mieszkaniowe).

Odnosząc się do żądania przywrócenia w działkach użytku gruntowego Br do stanu sprzed modernizacji organ stwierdził, że jest to żądanie bezzasadne. W postępowaniu prowadzonym na wniosek to strona określa zakres postępowania i to na niej ciąży obowiązek udokumentowania żądanej zmiany. W przedmiotowej sprawie takimi dokumentami będzie operat techniczny określający dane ewidencyjne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełniający wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 30 i § 34 rozporządzenia e.g.b.). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił w tym miejscu, że organ może dokonać aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, ale jedynie w przypadku stwierdzenia zaistnienia w niej danych błędnych. Tymczasem użytek gruntowy B w działce nr 1 ujawniony został prawidłowo na podstawie danych pozyskanych w toku modernizacji przeprowadzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy p.g.k. Nie zachodzą zatem okoliczności wskazane w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. p.g.k.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podkreślił, że żądanie sprostowania wprowadzonych zmian w ewidencji gruntów i budynków w ramach modernizacji nie jest możliwe w obecnym stanie prawnym i faktycznym bez przedłożenia przez strony postępowania dokumentacji geodezyjnej (sporządzonej w oparciu o załącznik Nr 1 rozporządzenia e.g.b.), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która potwierdzałaby odmienny niż wykazany w modernizacji użytek gruntowy B oraz jego zasięg.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podnieśli, że w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzoną przez Starostę Oświęcimskiego w latach 2021-20222, grunty zabudowane gospodarstwa oraz budynek gospodarczy (stodoła) zostały błędnie przeklasyfikowane. Budynek id. [...] został przeklasyfikowany błędnie z "budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą" na "pozostałe budynki niemieszkalne", podczas gdy budynek ten to wybudowana w latach 1968-1969 stodoła, która jest wykorzystywana w gospodarstwie jako miejsce przechowywania płodów rolnych, ziemniaków, warzyw, oraz narzędzi rolniczych należących do gospodarstwa. Gospodarstwo ze względu na wielkość, prowadzi niewielką produkcję roślinną tylko na własne potrzeby.

Dodatkowo część powierzchni działki 1 została przeklasyfikowana nieprawidłowo z użytku Br Rllla- grunty rolne zabudowane na użytek B- tereny mieszkaniowe. Działka 1 jest częścią składową gospodarstwa rolnego. Poprawna klasyfikacja użytku to użytek przed modernizacją.

Skarżący zarzucili, że w Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w żaden sposób nie odniósł się faktu, że w związku z toczącym się postępowaniem, zgodnie z prośbą Starosty Oświęcimskiego skarżący przekazali kopie dokumentacji obejmującą pozwolenie na budowę budynku gospodarczego i rozbudowę budynku mieszkalnego, dla których wydano pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 6.04.1994 r. Wydane pozwolenie na budowę zgodnie z planem miejscowy dla gminy B.: obejmowało budowę budynku gospodarczego na działce nr 3 (działka sąsiadująca ze sporną działką 1), który zgodnie z pozwoleniem "miał pełnić funkcję gospodarczo-inwentarską, oraz miał służyć jako zabezpieczenie sprzętu rolniczego". W zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego pozwolenie zezwoliło na "częściowe wyburzenie zabudowań gospodarczych-inwentarskich z pozostawieniem stodoły". W pozwoleniu wydanym w roku 1994 powiatowy organ nadzoru budowlanego oraz Urząd Gminy wydały pozwolenie (powołując się na zapisy planu miejscowego dla gminy B.) na budowę budynku gospodarczego związanego z działalnością rolniczą w gospodarstwie rolnym (działka obok budynku mieszkalnego) oraz rozbudowę budynku mieszkalnego z pozostawieniem przylegającej do budynku stodoły.

Skarżący podkreślili, że budynek na działce nr 1 jest jedynym budynkiem gospodarczym i służy przede wszystkim do przechowywania wyprodukowanych w gospodarstwie płodów rolnych, ziemniaków, warzyw, zboża oraz narzędzi rolniczych należących do gospodarstwa rolnego, co stwierdził także sam WING w decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje m.in. sprawy ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Do zadań starosty należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 p.g.k.).

Zgodnie z art. 20 p.g.k.:

1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1.

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a p.g.k.).

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Rozporządzenie e.g.b. zgodnie z § 1 określa:

1) szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją";

2) rodzaje budynków i lokali, które nie są wykazywane w ewidencji;

3) sposób zakładania i prowadzenia ewidencji;

4) szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych;

5) sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją;

6) zakres informacji objętych rejestrem cen nieruchomości.

W art. 24a p.g.k. zostały określone zasady, w oparciu o które dokonywana jest modernizacja ewidencji gruntów. Zgodnie z nimi:

1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych;

2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków;

3. informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego;

4. projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego;

5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym;

6. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych;

7. upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 (uprawnienia zawodowe w zakresie rozgraniczanie i podziały nieruchomości (gruntów) oraz sporządzanie dokumentacji do celów prawnych), przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.

8. po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa;

9. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych;

10. o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji;

11. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące;

12. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Zgodnie z treścią § 29 rozporządzenia e.g.b. źródłami danych wykorzystywanych przy zakładaniu albo modernizacji ewidencji są:

1) materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

2) wyniki pomiarów geodezyjnych lub oględzin;

3) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach;

4) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że słusznie organy administracyjne odmówiły skarżącym dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany użytku gruntowego oraz zmiany rodzaju wg klasyfikacji środków trwałych (KŚT) budynku.

Fakt dokonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie powoduje, że dane tej ewidencji stają się niewzruszalnymi. W tej sytuacji skarżący byli uprawnieni do podejmowania starań o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do określenia użytku gruntowego oraz zmiany rodzaju wg klasyfikacji środków trwałych (KŚT) budynku, jednakże dla powstania obowiązku dokonania przez organ administracyjny tej aktualizacji, wymagane było spełnienie przez skarżących wymogów przewidzianych dla tej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że "nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych. W wyniku postępowania aktualizacyjnego nie można merytorycznie korygować wpisów w ewidencji na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Bk 237/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrola decyzji wydanej w postępowaniu o zmianę danych (w procesie aktualizacji) nie może obejmować prawidłowości pierwotnie dokonanej zmiany w trybie modernizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 5/18, opubl. w CBOSA).

Skarżący domaga się aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, poprzez zaliczenie działek do kategorii "rolno siedliskowej" oraz zmiany budynku określonego w modernizacji jako "inny" na budynek gospodarczy przeznaczony do celów rolniczo-gospodarczych. W ocenie Sądu organy ewidencyjne zasadnie odmówiły dokonania tego rodzaju aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych następuje w oparciu o zasady wynikające z rozporządzenia e.g.b.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) grunty rolne;

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione;

3) grunty zabudowane i zurbanizowane;

4) grunty pod wodami;

5) tereny różne.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. do gruntów rolnych zalicza się m.in. grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br. Z przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia e.g.b. wynika, że do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, należą tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B. W myśl przepisu § 10 rozporządzenia e.g.b. zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Gruntom rolnym zabudowanym – Br przypisano następujące cechy:

1. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod:

1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;

2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.

2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:

1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;

2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326).

3. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Organy ewidencyjne ustaliły, że na działce nr 1 pod adresem: "B., ul. Ś. [...]" wykazany jest budynek mieszkalny o identyfikatorze [...] (stary ident. [...]) o atrybutach: rodzaj wg Klasyfikacji Środków Trwałych - "budynki mieszkalne" o powierzchni zabudowy 177 m2, o dwóch kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej oraz budynek inny niemieszkalny o identyfikatorze [...] (stary ident. [...]) o atrybutach: rodzaj wg KŚT - "pozostałe budynki niemieszkalne", o powierzchni zabudowy 72 m2, o jednej kondygnacji nadziemnej.

Z przeprowadzonej przez organ ewidencyjny wizji wskazanego wyżej budynku innego niemieszkalnego wynika, że nie jest to budynek przeznaczony do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek o identyfikatorze [...] jest budynkiem gospodarczym, przylegającym do budynku mieszkalnego, w którym przechowywane są różnego rodzaju narzędzia i sprzęty (w tym sprzęt ogrodniczy). Poza wymienioną zabudową, na przedmiotowej działce nie znajduje się żadna inna zabudowa, której wystąpienie skutkowałoby zaliczeniem gruntu do kategorii gruntów rolnych zabudowanych. W tej sytuacji należy uwzględnić treść wyżej wskazanego przepisu lp. 5 ust. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia e.g.b., w części dotyczącej określenia cech dla gruntów rolnych zabudowanych – Br. Z przepisu tego wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z garażem, zostałyby zaliczone do zabudowy siedliskowej, gdyby teren w planie miejscowym został przeznaczony tylko pod zabudowę zagrodową, a także w sytuacji gdyby tego rodzaju przeznaczenie wynikało z decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego. Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z obowiązującą na dzień 6 kwietnia 1994 r. aktualizacją miejscowego planu ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. nr X/69/91 z dnia 28 czerwca 1991 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego nr 1, poz. 10 z dnia 21 stycznia 1992 r. - działka nr 1 położona była w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego, oznaczonym symbolem A.1.10MNj. Także z treści wydanego pozwolenia na budowę nie wynika, aby spełnione zostały przesłanki z przepisu lp. 5 ust. 3. Na przedmiotowej działce brak jest budynków (przykładowo takich jak spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie) i budowli, urządzeń służących produkcji rolniczej. Należy przyjąć, że sposób zagospodarowania przedmiotowej działki jest funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym i pełnioną przez niego funkcją mieszkalną. Także sporny budynek zaspokaja potrzeby mieszkańców budynku mieszkalnego i nie jest w jakikolwiek sposób związany z produkcją rolniczą. Zasadnie zatem organy uznały, że istniejąca zabudowa zaspokaja potrzeby bytowe skarżących i nie jest w jakkolwiek sposób związana z produkcją rolniczą.

Z uwagi na okoliczność, że skarżący prezentują stanowisko, zgodnie z którym ewidencja zawiera błędne informacje, rozważenia wymagało, czy podstawę dla uwzględnienia wniosku skarżącej nie stanowił art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d p.g.k. Przepisy p.g.k. przewidują, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w sytuacji wykrycia błędnych informacji, a nadto, że aktualizacja może zostać dokonana na podstawie materiałów zasobu. Wszczęcie postępowania z urzędu należy do uznania organu administracyjnego, natomiast odnośnie charakteru błędu uzasadniającego aktualizację przyjmuje się, że błąd ten musi być oczywisty, niewymagający szczegółowego postępowania dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. I OSK 1951/17, opubl. w CBOSA). Już tylko z tych przyczyn, brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżących powinien zostać uwzględniony w oparciu o wymienione przepisy.

Postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, toczyło się na wniosek skarżących. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu przez organ ewidencyjny. W tej sytuacji, zadaniem organów było ustalenie, czy wniosek skarżących zasługuje na uwzględnienie, a nie prowadzenie z urzędu postępowania celem weryfikacji czy dane zawarte w ewidencji uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, iż "w przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. III SA/Kr 1499/17, opubl. w CBOSA). Skarżący tego rodzaju dokumentów nie przedłożyli. Organy ewidencyjne w przeprowadzonym postępowaniu ustaliły, że stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków nie uległ zmianie, przedstawiając w tym zakresie argumentację, której poprawność nie budzi wątpliwości. Organy wskazały z jakich przyczyn, w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ujawniono dla przedmiotowych działek ewidencyjnych użytek gruntowy tereny mieszkaniowe B oraz ujawniono budynek mieszkalny oraz inny budynek jako pozostałe budynki niemieszkalne. Przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że stan ten nie uległ zmianie. Organy ewidencyjne dokonały samodzielnie ustaleń faktycznych w sprawie. W oparciu o stanowisko skarżących, dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz informacje uzyskane w trakcie wizji terenowej, organy dokonały ustaleń faktycznych w sprawie i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do dokonania aktualizacji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.