Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 218/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, lit. a, art. 135, art. 134, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 23 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2024 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2024 roku nr 15/2024, znak: WOP.7722.190.2023.KD w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 31 października 2023 r. nr 314/2023, znak: PINB/7355/6/2023/AW; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 22 stycznia 2024 r. nr 15/2024, znak: WOP.7722.190.2023.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia M. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 31 października 2023 r. nr 314/2023, znak: PINB/7355/6/2023/AW.

Z akt sprawy wynika, że E. B. pismem z 27 stycznia 2023 r., (data wpływu do organu 1 lutego 2023 r.), zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie samowoli budowlanej na działce sąsiada położonej w miejscowości D. [...], gm. R., polegającej na budowie wiat, z których jedna powstała w IV kwartale 2022 r., a druga kilka lat wcześniej.

W trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej 2 marca 2023 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] w południowej części, usytuowana jest wiata wolnostojąca o wymiarach w rzucie poziomym 15,30 m x 12,30m. Dach wiaty jest dwuspadowy, pokryty blachą trapezową, orynnowany. Wody opadowe odprowadzane są na działkę właściciela na teren biologicznie czynny. Wiata nie jest wyposażona w instalacje. Konstrukcja wiaty wykonana jest ze słupów stalowych o średnicy Ø 80-90 cm. Rozstaw słupów według szkicu załączonego do protokołu. Wiata u wejścia jest zabudowana plandeką, częściowo blachami. Wewnątrz wiaty wykonano wylewkę betonową. Dach wykonany jest z krokwi drewnianych o przekroju 14/7 cm. Wysokość wiaty w najwyższym punkcie to ok. 4,10 m, w najniższym ok. 2,15 cm. Wiata jest użytkowana i wykorzystywana na cele inwentarskie, obecnie znajduje się w niej bydło. Wymiary budynku zostały przedstawione na szkicu załączonym do protokołu. Według oświadczenia M. S. jest on w posiadaniu wspomnianej nieruchomości od 2017 r., poprzednim jej właścicielem był M. S.1, który zmarł w [...] r. M. S. twierdzi, że nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budowy wiaty ani wiedzy na temat daty budowy. Twierdzi, iż wiata została zbudowana przez byłego właściciela nieruchomości. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny z naniesionymi wymiarami obiektu budowalnego oraz dokumentację zdjęciową.

Pismem z 3 marca 2023 r. PINB w Bełchatowie wezwał M. S. do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących legalności budowy wiaty, załączenia dokumentów potwierdzających legalność budowy oraz wskazania daty jej powstania.

Odpowiadając na powyższe wezwanie M. S. w piśmie z 10 marca 2023 r. oświadczył, że wiata powstała prawdopodobnie w 2010 r. Nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wybudowanie wiaty.

22 marca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy wiaty przeznaczonej na cele inwentarskie.

22 marca 2023 r. Archiwum Państwowe, w odpowiedzi na pismo organu z 13 marca 2023 r. poinformowało, że nie posiada w swoich zasobach decyzji dotyczących budowy wiaty na terenie spornej nieruchomości.

24 marca 2023 r. Starostwo Powiatowe w B., w odpowiedzi na pismo organu z 2 marca 2023 r. poinformowało, że w zasobach archiwalnych nie odnalazło dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy w/w wiaty.

Zgodnie z adnotacją urzędową z 29 marca 2023 r. do akt sprawy załączono wydruki map typu lotniczego (ortofotomapy) działek [...], [...], [...], obr. D., gm. R. z portalu Geoportal Województwa [...] z lat: 2021, 2019, 2018, 2015, 2009, 2004.

Pismem z 31 marca 2023 r. PINB w Bełchatowie poinformował E. B., że nie uznał jej za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a., ponieważ wiata znajduje się na działce nr ew. [...], która nie graniczy z należącymi do niej działkami nr ew. [...] i [...], a zatem nie oddziałuje na działki do niej należące.

Postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji w trybie art. 123 k.p.a., nałożył na M. S. obowiązek przedłożenia dowodu poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej dotyczącej wiaty przeznaczonej na cele inwentarskie o powierzchni zabudowy ok. 188,19 m2 (wym. w rzucie poziomym ok. 15,3 m x 12,3 m), zlokalizowanej na działce nr ew. [...], przy granicy z działką nr ew. [...], obr. D., [...], gm. R., wraz z jednoznacznym wskazaniem usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do 31 maja 2023 r.

Postanowieniem z 10 lipca 2023 r. organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. S. na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z 10 lipca 2023 r. PINB w Bełchatowie, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił z urzędu własne postanowienie z 13 kwietnia 2023 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku, określając nowy termin na dzień 31 sierpnia 2023 r.

Wobec bezskutecznego upływu powyższego terminu, organ pierwszej instancji pismem z 18 września 2023 r. wyznaczył M. S. termin 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma na przedłożenie ekspertyzy technicznej.

Pismem z 3 października 2023 r. M. S. zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do przedłożenia ekspertyzy.

10 października 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła ekspertyza techniczna zatytułowana "Ekspertyza legalizacyjna" sporządzona przez mgr inż. arch. M. R. dla wiat zlokalizowanych pod adresem D. [...], m. R..

Wobec poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie postanowieniem z 31 października 2023 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), wstrzymał M. S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty przeznaczonej na cele inwentarskie, o powierzchni zabudowy 188,19 m2 (wymiary w rzucie poziomym 15,3 m x 12,3 m), zlokalizowanej na dz. nr ew. [...], przy granicy dz. nr ew. [...], obręb D., [...], gmina R.. Organ powiadomił inwestora, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, właściciel obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Zachodzi wtedy konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna w myśl art. 49d ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wynosi 125 000 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. S. reprezentowany przez adwokata wniósł o jego uchylenie bądź ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 50 ust. 1 Pr. bud., poprzez błędne przyjęcie, że organ w niniejszej sprawie mógł podjąć decyzję dotyczącą wstrzymania prowadzenia budowy w warunkach, gdy dla nieruchomości strony nie są prowadzone roboty budowlane; art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że strona winna uiścić opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł oraz prawa procesowego - art. 7 i 8 k.p.a., art. 77 i 107 k.p.a., art. 107 § 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 22 stycznia 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. S., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiot postępowania stanowi legalność obiektu budowlanego - wiaty przeznaczonej na cele inwentarskie na działce nr ew. [...], przy granicy działki nr ew. [...], obr. [...], gmina R.. Według oświadczenia aktualnego właściciela działki M. S. obiekt powstał w roku 2010, a jego inwestorem miał być poprzedni właściciel nieruchomości. Dokładna data powstania obiektu pozostawała jednakże sporna. Wnosząca pismo E. B. (właścicielka działki nr ew. [...]) twierdziła, że obiekt ten powstał "kilka lat wcześniej" względem pisma z 2022 r. Z kolei, z zestawienia tzw. ortofotomap wynika, że obiekt ten musiał powstać pomiędzy rokiem 2009 a 2015. Wobec czego organ pierwszej instancji przyjął za prawdopodobną datę wykonania obiektu, datę wskazaną przez M. S. to jest rok 2010. Bezspornym pozostaje, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, czego nie kwestionuje aktualny właściciel działki. Nie odnaleziono też żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej obiektu w zasobach organów administracji architektoniczno-budowlanej ani archiwach państwowych, co tym bardziej potwierdza fakt samowoli budowlanej.

Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawową zasadą unormowaną w art. 28 Pr. bud. jest możliwość prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawodawca w art. 29 Pr. bud. enumeratywnie wyszczególnił, jakie budowy i roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa takich obiektów budowlanych wymaga jednakże dokonania zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 2 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

Następnie organ odwołał się do brzmienia art. 3 Pr. bud., art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 Pr. bud. i stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Dokonując kwalifikacji spornego obiektu budowlanego organ podkreślił, że z treści art. 3 pkt 1 Pr. bud. wynika, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter wyczerpujący, w związku z czym każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć wyłącznie do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii tj. 1) budynek, 2) budowla 3) obiekt małej architektury. Budynkiem zgodnie z art. 3 pkt 2 Pr. bud. jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że wiata jest uważana nie za budynek, a za budowlę. W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach (...)" (Słownik Języka Polskiego, www.sjp.pwn.pl ). W samym orzecznictwie sądów administracyjnych wiaty określa się niejednakowo, m.in. jako "składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury". Niemniej za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem (WSA w Gdańsku wyrok z 5 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gd 175/13 ), wiatę można określić jako rodzaj budowli bez ścian, zwykle ze szklanym dachem (wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2476/11). Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 22 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 1012/15 stwierdził, że "wiata jest to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany". Naczelny Sąd Administracyjny określił wiatę jako "samodzielną, lekką budowlę, posiadającą dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem) (wyrok NSA z 10 maja 2011 r. sygn. II OSK 794/10). W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r., (sygn. akt II OSK 3465/18) za podstawowe cechy wiaty uznano wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Inne stanowisko obecne w judykaturze wskazuje, że wiata to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1012/15).

Zdaniem organu drugiej instancji, analizowany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, posiada fundament, nie posiada ścian, choć u wejścia wiata jest zabudowana plandeką, częściowo blachami, składa się z dachu oraz jest konstrukcją wspartą na słupach. Bezspornie nie jest to budynek, nie jest to też obiekt małej architektury. Wiata ma służyć jako miejsce na inwentarz zwierzęcy (w trakcie oględzin 2 marca 2023 r. znajdowało się bydło). Zakwalifikowanie spornego obiektu budowlanego przez organ I instancji jako wiaty stanowiącej budowlę należały uznać zatem za prawidłowe. Wiata w sposób znaczący przekracza dopuszczalną na gruncie Prawa budowlanego powierzchnię zabudowy (35 m2 lub 50 m2), bowiem jej powierzchnia zabudowy wynosi 188 m2, a zatem nie korzystała ze zwolnienia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też bez wątpienia analizowana wiata jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej.

Organ drugiej instancji przechodząc do wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia uznał je za prawidłowe. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części budowanego lub wybudowanego samowolnie. Zgodnie z konstrukcją art. 48 Pr. bud., na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego właściwy organ dokonuje jedynie ustaleń co do legalności lub braku legalności obiektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym ryzyko niezgodności inwestycji z porządkiem planistycznym obciąża wyłącznie inwestora, i nie jest rolą organów nadzoru budowlanego dokonywanie na początkowym etapie postępowania jakichkolwiek analiz w tym zakresie. Postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy. Jest ono typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nie może więc formułować jakichkolwiek ocen dotyczących merytorycznej oceny wniosku o legalizację, ani też w jakikolwiek sposób narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane w związku ze złożeniem wniosku o legalizację. Co do zasady, legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga zatem złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) odpowiedniego wniosku legalizacyjnego w ustawowym terminie, o którym organ pierwszej instancji jest zobligowany poinformować go w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Analiza treści wydanego postanowienia wskazuje, że organ pierwszej instancji z powyższych obowiązków się wywiązał.

ŁWINB zwrócił również uwagę na nowelizację ustawy Prawo budowlane, wprowadzoną ustawą z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. poz. 967 z późn.zm.), która m. in. ustaliła nowe zasady budowy obiektów budowlanych związanych z produkcją rolną tj. dla jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Powyższa regulacja weszła w życie 3 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na budowę naziemnych silosów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. c ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz obiektów budowlanych służących przechowywaniu zboża, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 33 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że nowe regulacje, istotnie liberalizujące wymagania dla budowy obiektów budowlanych takich jak wiata związana z produkcją rolną, powinny mieć zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych po wejściu tych przepisów w życie, a więc po 3 czerwca 2023 r. W pozostałych przypadkach należy je prowadzić na zasadach dotychczas obowiązujących. I taka sytuacja ma miejsce w niniejszym postępowaniu, w którym pierwsze czynności podjęto 2 marca 2023 r., zaś postępowanie zostało formalnie wszczęte 22 marca 2023 r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia w tym wysokości obliczonej przez organ pierwszej instancji opłaty legalizacyjnej, organ drugiej instancji podkreślił, że opłata wynosząca 125.000 zł jest wyliczona prawidłowo, a jej wysokość wynika z zaszeregowania analizowanego obiektu budowlanego do kategorii VIII załącznika do ustawy Prawo budowlane - inne budowle. Taką też kategorię obiektu określa znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza legalizacyjna. Organ wskazał również, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 stanowi pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, dla którego wydania wystarczające jest jedynie ustalenie, że organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z samowolą budowlaną. Pozostałe okoliczności na tym etapie pozostają irrelewantne (nieistotne), aczkolwiek mogą nabrać znaczenia na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego. Z kolei, odnosząc się do zarzutu wstrzymania robót budowlanych, organ wskazał, że ustawodawca w art. 48 ust. 5 Pr. bud. jednoznacznie stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się także w przypadku zakończenia budowy. Oznacza to, że nawet jeśli obiekt budowlany został już wybudowany jako samowola budowlana, ale od zakończenia budowy nie upłynęło jeszcze co najmniej 20 lat (wtedy miałby zastosowanie art. 49f Pr. bud.), to organ nadzoru jest obowiązany wydać postanowienie o takiej treści. Organ drugiej instancji stwierdził nadto, że w analizowanej sprawie należy bezspornie wykluczyć tryb postępowania naprawczego, na który powołuje się strona jako na tryb zasadny, bowiem dotyczy on innych rodzajowo sytuacji niż wybudowanie obiektu budowlanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim wypadku jedynym właściwym trybem jest tryb legalizacyjny wynikający z art. 48 i nast. Prawa budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego:

a) art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji mógł podjąć decyzję dotyczącą wstrzymania prowadzenia budowy w warunkach, gdy na nieruchomości strony nie są prowadzone roboty budowlane;

b) art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Pr. bud., poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób uznał, iż strona winna uiścić opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł;

2. naruszenia przepisów prawa procesowego:

a) art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia dotyczącego wstrzymania prowadzenia budowy na nieruchomości strony, w sytuacji, gdy na nieruchomości należącej do niej nie są prowadzone żadne roboty budowlane;

b) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;

c) art. 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 sierpnia 2024 r. II OZ 430/24 oddalił zażalenie M. S. na powyższe postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując legalność zaskarżonego przez M. S. postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty przeznaczonej na cele inwentarskie stwierdził, że zostały one wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682), wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: pkt 1 - zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz pkt 2 - usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Cytowany wyżej przepis otwiera regulacje rozdziału 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Reguluje on kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f - 49i oraz art. 50-51 Pr. bud.).

Godzi się wobec tego zauważyć, że na gruncie Prawa budowlanego zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 Pr. bud.), które w aktualnym stanie prawnym normują przypadki gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, natomiast wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 1 Pr. bud.) oraz gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie (art. 29 ust. 2 Pr. bud.). Art. 30 Pr. bud. reguluje obecnie procedurę zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych; sprzeciw; nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, natomiast przepisy art. 30b i art. 31 Pr. bud. odnoszą się do kwestii rozbiórki obiektu budowlanego.

Pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, choć używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (vide: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Legalis 2013, komentarz do art. 48; S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa 2005, s. 184). Samowola budowlana może dotyczyć zarówno budowy, jak i robót budowlanych niebędących budową - o ile przepisy prawa łączą z ich prowadzeniem określone obowiązki uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia do właściwego organu. Samowola budowlana, o której mowa w art. 48, dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części. Pierwotnie rozważany przepis odnosił się tylko do jednego z przypadków samowoli budowlanej, a mianowicie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po nowelizacji z 20 lutego 2015 r. art. 48 Pr. bud. odnosił się również do przypadku budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, ale tylko w przypadku budowy, o której mowa w ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a. Natomiast po nowelizacji z 13 lutego 2020 r. art. 48 odnosi się do każdego przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, chyba że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, gdyż wówczas zastosowanie znajdzie art. 49f Pr. bud. i uproszczone postępowanie legalizacyjne. Inne przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych (w tym także bez uprzedniego uzyskania pozwolenia albo bez uprzedniego zgłoszenia) regulowane są przepisami art. 50-51 Pr. bud. Każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa mającym zasadniczo doprowadzić do jej sanowania (legalizacji).

Zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 Pr. bud.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (vide: wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 974/17, Lex nr 2676045). Trzeba mieć bowiem na względzie, że poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym. Organ na wstępie powinien więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych - art. 50-51 Pr. bud., albo też czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat - art. 49f Pr. bud.), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Jeżeli w trakcie postępowania prowadzonego w jednym z wyżej wskazanych trybów okaże się, że samowola spełnia przesłanki właściwe dla prowadzenia postępowania w innym trybie, postępowanie prowadzone na podstawie przepisu niemającego zastosowania do stanu faktycznego sprawy powinno zostać umorzone, organ zaś powinien wszcząć postępowanie w trybie właściwym. Trzeba mieć przy tym na względzie, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (vide: wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17, LEX nr 2744688). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy zasadniczo oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z 2.10.2019 r., II OSK 2474/18, LEX nr 2729263). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto zasadę, że ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Z tego względu sądy administracyjne prowadząc obecnie postępowania naprawcze lub legalizacyjne oraz sprawdzając zasadność zarzutu samowoli budowlanej sięgają do regulacji dotyczących prawa budowlanego przyjętych w roku 1926, 1961 lub 1980. Przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego, oceniane jest według daty wydania decyzji w procedurze sanacyjnej (vide: wyroki NSA z 26 września 2018 r., II OSK 109/18 - LEX nr 2591963; z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17 oraz z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10 - dostępne też pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne (vide: wyroki NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1998/18 - Lex nr 2751990 i II OSK 1974/18 - Lex nr 2723646).

Zdaniem Sądu, z poczynionych wyżej uwag natury ogólnej jednoznacznie wynika, że dla dokonania oceny czy w konkretnym przypadku doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji. Nie ma bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, jeżeli na wzniesienie danego obiektu budowlanego (lub jego części) nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno-prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej. Samowola budowlana powstaje z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia i po zakończeniu aż do momentu likwidacji samowoli budowlanej bądź jej legalizacji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Pr. bud. stojąc na stanowisku, że skoro inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, nie dokonał też zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowalnych związanych z budową wiaty, a w obecnym stanie prawnym, czyli w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. i art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., wiata o powierzchni zabudowy 188m2, przekracza dopuszczalną na gruncie Prawa budowlanego powierzchnię zabudowy (35m2 albo 50m2), to nie korzysta ona ze zwolnienia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też powodu organy orzekające przyjęły, że sporna wiata jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej.

Powyższe stanowisko w świetle poczynionych wyżej rozważań nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organy zgodnie przyjęły, akceptując zresztą stanowisko skarżącego, że wiata przeznaczona na cele inwentarskie została zrealizowana w 2010 r. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ drugiej instancji winny w pierwszym rzędzie ocenić wybudowanie wiaty według przepisów obowiązujących w 2010 r. Tymczasem organy dokonały oceny spornego obiektu według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682), w brzmieniu aktualnym, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych postanowień. Umknęło organom orzekającym w sprawie, że dopiero po dokonaniu oceny robót budowlanych obowiązujących w dacie ich realizacji i stwierdzeniu samowoli budowlanej możliwe jest zastosowanie odpowiednich przepisów w zakresie legalizacji lub likwidacji samowoli budowlanej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy orzekające naruszyły w rozpatrywanej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr. bud., bowiem przedwcześnie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, wdrożyły tryb przewidziany we wspomnianym unormowaniu, co świadczy również o naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z zasadą praworządności, unormowaną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracyjne stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organów obu instancji jest więc zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a następnie poddanie go wszechstronnej i wnikliwej ocenie, celem ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a następnie dokonania jego subsumpcji pod przepis prawa materialnego, mający w sprawie zastosowanie. Wyniki poczynionych w toku postępowania ustaleń zarówno w sferze faktycznej jak i prawnej winny zostać przedstawione w motywach wydanego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia), które winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że wydane na gruncie kontrolowanej sprawy postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji naruszają przepisy obowiązującego prawa, co stanowiło podstawę usunięcia ich z obrotu prawnego. Wobec stwierdzonych wyżej uchybień, podniesione w skardze zarzuty dotyczące w zdecydowanej mierze drugiej wiaty istniejącej na działkach skarżącego, czyli wiaty przeznaczonej do przechowywania maszyn rolniczych, pozostawały poza zakresem merytorycznej kontroli i rozważań tutejszego Sądu.

Uruchomienie właściwego trybu naprawczego i ewentualna konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej będą podlegały ocenie w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uprzednim ustaleniu przez organy stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy wiaty przeznaczonej na cele inwentarskie.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 i art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota 580 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi - 100 zł i wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem - 480 zł.

P.K.