Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2280/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1 pkt 1-3, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 1 art. 41 ust. 1
law: Karta Praw Podstawowych
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 2 i 3, art. 35a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1722
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji  (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 41/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na nadawania programu telewizyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz A. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 41/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. w W. na bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wydania decyzji (pkt 1), stwierdził, że doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 2), zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 22 grudnia 2020 r., który wpłynął do KRRiT 23 grudnia 2020 r., A. S.A. w W. (dalej "skarżąca") wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej "KRRiT") o wydanie koncesji na rozpowszechnianie drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w multipleksie drugim oraz w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego o charakterze wyspecjalizowanym pod nazwą "B." na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji wydanej 31 stycznia 2012 r., której termin upływał 25 lutego 2022 r. Wniosek skarżącej został złożony na ponad 14 miesięcy przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowej, 10-letniej koncesji. Ustawa wymaga, by wniosek o przedłużenie koncesji został złożony nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem dotychczasowej koncesji.

WSA podkreślił, że przed Przewodniczącym KRRiT równolegle do postępowania o udzielenie koncesji na kolejny okres rozpowszechniania programu "B.", pół roku wcześniej zawisło analogiczne postępowanie rekoncesyjne dotyczące ogólnopolskiego programu informacyjnego "C.". Na gruncie wniosku złożonego 6 lutego 2020 r. KRRiT i jej Przewodniczący po raz pierwszy podnieśli kwestię niezgodności struktury kapitałowej skarżącej z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722, dalej "u.r.t.") i wyłączeniu jej spod zastosowania art. 35 ust. 2 (ograniczenia dopuszczalnej liczby głosów i udziałów podmiotów spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego ("EOG") w spółkach-nadawcach, do maksymalnego pułapu 49%). Ostatecznie uchwałą z 22 września 2021 r. KRRiT upoważniła Przewodniczącego KRRiT do udzielenia A. koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "C." na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji i koncesja została przez Przewodniczącego KRRiT udzielona 24 września 2021 r. Oznacza to, że ustąpiły wcześniej stwierdzone przeszkody, co miałoby wpływ na szybkość postępowania w sprawie dotyczącej programu "B.".

Tymczasem, po 22 września 2021 r. rozpoznanie wniosku skarżącej o rekoncesję na nadawanie programu "B." nie przyspieszyło.

Pięć miesięcy później, 22 lutego 2022 r., uprzednio nie wyjaśniając skarżącej przyczyn zwłoki, Przewodniczący KRRiT – trzy dni przed wygaśnięciem poprzedniej koncesji – wydał decyzję koncesyjną na kolejny okres na rozpowszechnianie programu "B.". Decyzję te poprzedziła uchwała KRRiT z 18 lutego 2022r. upoważniająca jej Przewodniczącego do udzielenia A. koncesji na rozpowszechnianie ww. programu.

Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego KRRiT w przedmiocie wydania decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały KRRiT w sprawie wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w multipleksie drugim oraz w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego o charakterze wyspecjalizowanym pod nazwą "B." na kolejny, 10-letni okres po upływie okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej koncesji wydanej 31 stycznia 2012 r.

WSA w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji, stwierdził, że doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności, gdyż nie wydał w przewidzianym prawem terminie decyzji. Wskazał przepisy dotyczące terminu załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, że przy uwzględnieniu argumentu organu, że sprawa była szczególnie skomplikowana, powinna była być załatwiona zasadniczo w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania.

Wniosek strony o wydanie koncesji na nadawanie programu "B." wpłynął do organu 23 grudnia 2020 r. Dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") minął zatem organowi 23 lutego 2021 r. Po wpłynięciu wniosku organ nie prowadził postępowania z udziałem strony, ale twierdził, że podejmował działania wewnętrze między departamentami dotyczące czynności wyjaśniających dla KRRiT przez właściwe komórki organizacyjne Biura KRRiT. Wskazywał na informacje oraz pisma: Departamentu Regulacji z 29 grudnia 2020 r., Departamentu Prezydialnego – Wydziału ds. Skarg i Wniosków z 19 stycznia 2021 r., Departamentu Monitoringu z 28 stycznia 2021 r. informacja w zakresie przestrzegania przepisów u.r.t. dotyczących przekazów handlowych, Departamentu Regulacji z 17 lutego 2021 r. oraz 1 marca 2021 r.; Departamentu Monitoringu z 19 maja 2021 r. dotyczące wyniku monitoringu programu "B." oraz Departamentu Prezydialnego – Wydziału ds. Skarg i Wniosków z 13 października 2021 r., 28 października 2021 r. oraz 17 grudnia 2021 r.

WSA podkreślił, że o ww. działaniach nie była ani zawiadomiona skarżąca ani nie było postanowień o przedłużeniu postępowania administracyjnego. Organ nie wskazał też podstawy prawnej ani uzasadnienia do ww. wewnętrznych działań, dlatego Sąd nie uwzględnił ww. okresu jako działań zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Nie wiadomo też, kiedy ww. pisma wewnętrzne organu między departamentami zostały włączone do akt sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dopiero na skutek ponaglenia organ skierował 26 października 2021 r. do skarżącej pierwsze – po 10 miesiącach – pismo, na podstawie art. 10 ust. 2 u.r.t., wzywając ją do przedstawienia struktury własnościowej spółki z pełnym uwzględnieniem struktury własnościowej po stronie akcjonariuszy spółki, a także ich wspólników, udziałowców lub akcjonariuszy wraz pełną listą podmiotów dominujących.

Odpowiedzią na ponaglenie było też pismo Przewodniczącego KRRiT z 4 listopada 2021 r. i przesłane skarżącej protokołów posiedzeń KRRiT. W związku z uchwałą KRRiT z 22 września 2021 r. Przewodniczący KRRiT wskazał na podejmowanie czynności, polegające na wezwaniu do udzielenia wyjaśnień wobec wszystkich nadawców w zakresie swojej aktualnej struktury własnościowej oraz wskazania wszystkich podmiotów dominujących i aktualnej treści statutu spółki.

Skarżąca złożyła 22 listopada 2021 r. kolejne ponaglenie, które wpłynęło do Biura KRRiT 9 grudnia 2021 r., w którym prosiła ponownie o pilne rozpoznanie sprawy.

Przewodniczący KRRiT nigdy formalnie nie informował skarżącej, co było przyczyną zwłoki ani o terminie rozpatrzenia sprawy.

Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że nie było formalnego powodu, aby strona cokolwiek wyjaśniała w zakresie struktury właścicielskiej spółki, ponieważ przed złożeniem 23 grudnia 2020 r. w niniejszej sprawie drugiego wniosku o rekoncesję programu "B.", blisko od roku (od 6 lutego 2020 r.), "prowadzone" było postępowanie w sprawie pierwszego wniosku strony o rekoncesję programu "C.", w którym to postępowaniu organ skierował pierwsze pismo do strony dopiero 19 stycznia 2021 r., czyli ponad 11 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że pierwsze pismo organu w sprawie rekoncesji dla "C." zbiegło się z wniesionym 23 grudnia 2020 r. drugim, tożsamym wnioskiem w sprawie niniejszej.

Zdaniem WSA, mimo to w istocie postępowanie nie było prowadzone i wniosek nie był realnie rozpatrywany. Poza bliżej nieokreślonymi procedurami wewnętrznymi organu z Departamentami Biura KRRiT, które w świetle k.p.a. nie mogą być wymierzone przeciwko stronie postepowania, przez ponad rok postępowanie nie było prowadzone i wniosek skarżącej nie był realnie rozpatrywany. Organ pozostawał zatem w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani przed udzieleniem koncesji "C.", ani po udzieleniu tej koncesji nie nastąpiło rozpoznanie wniosku skarżącej o rekoncesję na nadawanie programu "B.", ani postępowanie nie przyspieszyło. Nie wyjaśniając stronie przyczyn zwłoki, dopiero pięć miesięcy później, 22 lutego 2022 r., Przewodniczący KRRiT – trzy dni przed wygaśnięciem poprzedniej koncesji – wydał decyzję koncesyjną na kolejny okres na rozpowszechnianie programu "B.".

Zdaniem WSA, powyższe oznacza, że od września 2022 r. nie istniały żadne okoliczności uzasadniające opóźnienie w wydaniu decyzji. Organ posiadał indywidualne opinie prawne pięciu autorytetów prawniczych. Nie wskazywał już na niejasność przepisów u.r.t. w niniejszej, tożsamej sprawie. Hipotetyczne kwestie sporne, podnoszone już w sprawie rekoncesji dla programu telewizyjnego "C.", na jej gruncie zostały wyjaśnione, czego dowodem było udzielenie spółce koncesji dla "C.". W sprawie niniejszej nie było zatem powodów, aby ponownie prowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że wprawdzie Przewodniczący KRRiT wydaje decyzję koncesyjną, ale jest organem wykonawczym KRRiT, której uchwała stanowi element wymagany do wydania koncesji lub odmowy jej wydania. Jednocześnie Przewodniczący KRRiT nie może usprawiedliwiać się brakiem ww. uchwały. Bezczynność organu była wynikiem braku działania i zaniechania członków KRRiT i doprowadziła do bezczynności organu w trakcie 12 miesięcy postępowania. Brak działania należy także przypisać Przewodniczącemu KRRiT jako organowi, którego obowiązkiem jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Dołączone do akt protokoły posiedzeń KRRiT potwierdzają także brak woli w załatwieniu sprawy, czy to pozytywnie, czy negatywnie dla skarżącej. Wniosek o braku woli zakończenia w terminie wniosków skarżącej wypływa już z załatwiania pierwszej ze spraw skarżącej, dotyczącej rekoncesji programu "C.", która znacznie wcześniej wpłynęła do organu i która także nie została przedstawiona do głosowania przed upływem ostatniego dnia dla Przewodniczącego KRRiT do załatwienia tej sprawy (16 czerwca 2020 r.), która nie została przedstawiona do głosowania na posiedzeniu KRRiT. Sytuacja ta miała miejsce na pół roku przed złożeniem drugiego wniosku, ale Przewodniczący KRRiT działał w obu sprawach skarżącej według podobnego schematu, zatem liczył się ze skutkami zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

WSA wskazał, że Przewodniczący KRRiT nie skierował sprawy A. o koncesję na posiedzenie KRRiT w czasie umożliwiającym dochowanie terminów. Powoływał się jedynie na czynności podejmowane w związku z uchwałą KRRiT nr 230/21 z 22 września 2021 r. (pół roku po wniesieniu drugiego wniosku skarżącej), polegające na wezwaniu do udzielenia wyjaśnień wobec wszystkich nadawców w zakresie swojej aktualnej struktury własnościowej oraz wskazania wszystkich podmiotów dominujących i aktualnej treści statutu spółki. Argumentacja ta była pozbawiona logiki, skoro w tym czasie udzielił skarżącej koncesji na program "C.".

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z organem, że skoro do udzielenia koncesji potrzebna była uchwała KRRiT, to przy ocenie bezczynności i przewlekłości Przewodniczącego KRRiT należało brać pod uwagę jedynie czas po podjęciu tej uchwały. Prowadziłoby do konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Przewodniczący KRRiT mógłby usprawiedliwiać się brakiem możliwości podjęcia decyzji z uwagi na brak uchwały KRRiT, a strona nie mogłaby skarżyć bezczynności KRRiT na wydanie uchwały, gdyż jest to akt prawa wewnętrznego KRRiT, a bezczynność w wydaniu takiego aktu nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem WSA, organ w jednym postępowaniu może dopuścić się albo bezczynności, albo przewlekłości prowadzenia sprawy. Nie jest możliwe zaistnienie tych dwóch form opieszałości organu w jednym postępowaniu administracyjnym. Skoro Sąd ustalił, że organ w tej sprawie nie wydał decyzji w terminie, ergo dopuścił się bezczynności, to niemożliwe było jednoczesne uznanie, że Przewodniczący KRRiT przewlekle prowadził postępowanie, czyli wydał decyzję w terminie, ale po dłuższym postępowaniu niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała charakter rażący (por. art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przewodniczący KRRiT powinien był załatwić sprawę do 23 lutego 2021 r., tymczasem decyzję wydał dopiero 22 lutego 2022 r., czyli 12 miesięcy po ustawowym terminie. Organ ani razu nie poinformował skarżącej – wbrew obowiązkom z art. 36 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyny zwłoki, nie wskazywał terminu załatwienia sprawy. Organ zwlekał także z przedstawieniem sprawy pod obrady i następnie głosowanie w KRRiT, a kiedy do tego dochodziło, zdarzało się, że wnosił o przesunięcie obradowania w sprawie na kolejne posiedzenie KRRiT. W sprawie nie zachodziła także wielość stron, co utrudniałoby szybkość postepowania. Skarżąca także ani razu nie była wzywana do uzupełnienia wniosku. Sąd podkreślił przy tym cel wprowadzenia postępowania o wydanie koncesji na kolejny okres i wskazał, że organ, w sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami, zwlekając z wydaniem decyzji niemalże do ostatnich dni obowiązywania dotychczasowej koncesji (do 25 lutego 2022 r.), wprowadził stronę w stan niepewności co do prowadzenia dalszej działalności. Bezczynność Przewodniczącego KRRiT naruszała też wolność mediów. Brak działania organu miał także negatywne skutki społeczne – dla tej części odbiorców, którzy byli zainteresowani programem "B.". Co więcej, bezczynność organu groziła także wszczęciem przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej międzynarodowego postępowania arbitrażowego na mocy Traktatu zawartego ze Stanami Zjednoczonymi, co mogło oznaczać konsekwencje dla budżetu państwa. Sąd zgodził się ze skarżącą co do celowości braku działań organu i pozorności podejmowanych czynności. Niezałatwienie wcześniejszego wniosku "C." powodowało, że w niniejszej sprawie praktycznie nic się nie działo aż do 18 lutego 2022 r., dlatego doszło do bezczynności organu o charakterze rażącego naruszenia prawa. Planowana nowelizacja przepisów, wynikająca z protokołów posiedzeń KRRiT, nie usprawiedliwiała bezczynności organu w załatwieniu sprawy.

Organ zaskarżył powyższy wyrok w części w zakresie pkt 2 i 3. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi w tym zakresie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 § 1, art. 7, art. 36 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności Przewodniczącego KRRiT, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, z uwagi na czas trwania postępowania oraz brak woli organu wydania decyzji w sprawie, przy jednoczesnym braku wyczerpującego i przekonywającego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej w zakresie ustalenia przesłanek rażącego naruszenia prawa przez Przewodniczącego KRRiT, z pominięciem wynikających z akt sprawy czynności podejmowanych przez organ oraz wewnętrznie sprzecznych ustaleń Sądu co do podstaw przypisania zachowaniu Przewodniczącemu KRRiT rażącego naruszenia prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 33 ust. 3 u.r.t. oraz art. 6 ust. 2 pkt 3 u.r.t. i art. 9 ust. 3 u.r.t. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że z kompetencji Przewodniczącego do kierowania pracami KRRiT, jej reprezentowania oraz wykonywania zadań określonych w ustawie wynika, że organ ten może samodzielnie doprowadzić do terminowego załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia koncesji, z pominięciem okoliczności, iż wydanie decyzji koncesyjnej jest uzależnione od podjęcia uchwały przez KRRiT.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z 23 marca 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miały wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Analiza treści zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że spór prawny dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął bezczynność Przewodniczącego KRRiT i zakwalifikował ją jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem uznał, że organ wydał decyzję przyznającą koncesję ze znaczną zwłoką, gdyż ponad rok po upływie terminu do jej wydania (wniosek skarżącej organ powinien rozpatrzeć do 23 lutego 2021 r., a decyzję wydał rok później, bez poinformowania o przyczynach zwłoki).

W ramach zarzutu, opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Konstrukcja powyższego zarzutu i jego uzasadnienie wraz z wnioskiem kasacyjnym odnoszącym się do zaskarżenia pkt 2 i 3 wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że organ zaskarżył wyrok tylko w części, co w świetle art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest prawnie dopuszczalne. Skutkiem tak określonego przez Przewodniczącego KRRiT zakresu zaskarżenia jest to, że NSA nie może wypowiadać się w sprawie bezczynności, a więc rozstrzygnięcia objętego pkt 1 wyroku. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w tej części wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania decyzji, bowiem w chwili wyrokowania decyzja o udzieleniu koncesji na kolejny okres została już wydana, to jednak rozstrzygnięcie to odnosi się do bezczynności organu, zatem powinno być ono powiązane z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ tego fragmentu wyroku nie skarżył, tym samym Naczelny Sad Administracyjny nie mógł wypowiadać się na temat prawidłowości tego rozstrzygnięcia. NSA podkreśla tylko, że z dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1–3 wynika sposób orzekania w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Konsekwencją tej regulacji jest to, że na gruncie tego przepisu Sąd pierwszej instancji przyjął bezczynność organu, natomiast umorzył postępowanie tylko w zakresie pkt 1 art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem nie mógł zobowiązać Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji, skoro została ona już wydana przed dniem wydania wyroku.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się zatem do oceny, czy bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdził, że charakter postępowania, specyfika czynności w nim podejmowanych oraz uwarunkowania prawne, a zwłaszcza osiągnięcie wymaganej prawem większości KRRiT do podjęcia uchwały, nie dawały podstaw do przyjęcia, że bezczynność może być kwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo.

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dopuścił się jego naruszenia poprzez braku wyczerpującego i przekonywającego wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie ustalenia przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, te poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadził wywód prawny w przedmiocie istnienia przesłanek uzasadniających przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149a § 1a p.p.s.a., wskazał też na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi sąd kierował się, podejmując orzeczenie, były jednoznaczne i pozwalały na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierzał ten zarzut skargi kasacyjnej. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie wyrażonej przez organ i Sąd pierwszej instancji oceny prawnej nie mogło być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyniło zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.

W skardze kasacyjnej sformułowano oprócz zarzutów naruszenia przepisów postępowania także zarzut naruszenia prawa materialnego. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostawał jednak w ścisłym związku. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia art. 10 ust 1 u.r.t. w zw. z art. 33 ust. 3 u.r.t. oraz art. 6 ust. 2 pkt. 3 u.r.t. i art. 9 ust. 3 u.r.t. poprzez błędną ich wykładnię z powodu przyjęcia, "że z kompetencji Przewodniczącego do kierowania pracami KRRiT, jej reprezentowania oraz wykonywania zadań określonych w ustawie wynika, że organ ten może samodzielnie doprowadzić do terminowego załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia koncesji, z pominięciem okoliczności, iż wydanie decyzji koncesyjnej jest uzależnione od podjęcia uchwały przez KRRiT."

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych należy na wstępie przypomnieć, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. także jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Prawidłowa – tzn. poddająca się kontroli kasacyjnej – konstrukcja zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja, dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Stąd też przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10; 15 marca 2011 r., II OSK 540/10), a także musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tymczasem pełnomocnik organu, ani w zarzucie kasacyjnym, ani też w uzasadnieniu, które powinno zasadniczo zawierać jego rozwinięcie, nie tylko nie wskazał, na czym polega błędna wykładnia art. 10 ust. 1, art. 33 ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 3 i art. 9 ust. 3 u.r.t., ale również nie przedstawił prawidłowej – jego zdaniem – wykładni tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej skoncentrował uwagę wyłącznie na przytoczeniu treści przepisów i poglądu, że Przewodniczący KRRiT nie mógł wydać decyzji koncesyjnej bez podjęcia uchwały KRRiT. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać więc za chybiony.

W punkcie wyjścia rozważań dotyczących oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przypomnieć należy, że podstawą do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa był pogląd, że w sprawie prowadzonej z wniosku spółki organ miał dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji przyznającej koncesję na dalszy okres. Zdaniem WSA, termin dla Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji upłynął 23 lutego 2021 r. Wniosek taki Sąd pierwszej instancji zbudował w oparciu o treść art. 35 § 3 k.p.a., przyjmując że sprawa spółki może być zakwalifikowana do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Dodatkowo Sąd podkreślił, że rażący charakter bezczynności organu wynikał nie tylko z tego, że wykazany wcześniej termin nie został dochowany, ale również z tego, że organ nie wyznaczał konkretnego terminu załatwienia sprawy w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. w sytuacji, gdy miał świadomość, że decyzja nie może być wydana w terminie dwóch miesięcy. Organ pierwsze pismo do strony po złożeniu wniosku z 23 grudnia 2020 r. skierował dopiero po 10 miesiącach. Zdaniem strony organ zobowiązany był do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Właśnie w celu realizacji tego obowiązku ustawodawca w art. 35a ust. 1 u.r.t. wyznaczył termin roku przed upływem terminu koncesji na złożenie wniosku o przedłużenie koncesji. Natomiast inaczej stan sprawy ocenia organ, który podnosząc naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc kwestionując, że bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała charakter rażącego naruszenia prawa, konsekwentnie twierdzi, że charakter postępowania, specyfika czynności w nim podejmowanych oraz uwarunkowania prawne, a zwłaszcza osiągnięcie wymaganej prawem większości KRRiT do podjęcia uchwały, nie dają podstaw do przyjęcia, że bezczynność może być kwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając ten zarzut łącznie z pozostałymi zarzutami naruszenia art. 7, art. 12 § 1, art. 36 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 1 u.r.t., uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena kontrolowanego postępowania organu, jako prowadzonego w sposób rażąco naruszający prawo, była prawidłowa, gdyż uwzględniała całokształt wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyroku z 10 stycznia 2023 r. sygn.. akt II GSK 1391/22, który w analogicznym stanie prawnym uznał, że charakter sprawy i jej regulacja prawna uzasadniają stanowisko, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, aby z uwagi na całokształt niespornych (brak zarzutów kasacyjnych związanych z ustaleniami stanu faktycznego) okoliczności niniejszej sprawy uznać – zwłaszcza w sytuacji prawomocnego przesądzenia bezczynności Przewodniczącego KRRiT w rozpoznaniu wniosku o udzielenie koncesji na dalszy okres dla programu "B." – że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Zauważyć trzeba, że w art. 149 § 1 a p.p.s.a. brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Mamy tu do czynienia z uznaniem sędziowskim, opartym o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 650/21). Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone bądź wówczas gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że zagadnienie charakteru bezczynności niewątpliwie trzeba ocenić przez pryzmat charakteru sprawy oraz specyfiki trybu jej załatwiania. W doktrynie akcentuje się także, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).

W orzecznictwie uznaje się, że dla przyjęcia bezczynności prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu powinno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.m.in.: wyroki NSA z: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/1, 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17, 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18). Wskazuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to takie sytuacje, w których organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18) bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19).

W świetle przedstawionych poglądów judykatury stwierdzić należy, że bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa jest to stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z nim związane. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku działań nakazanych ustawą (tak np. wyrok NSA z 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – to taki stan, w którym naruszenie jest tak istotne, że nie nadaje się do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności organu nie można pominąć również ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 12 k.p.a. Istotą zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. jest ciążący na organach administracji obowiązek działania nie tylko wnikliwie, ale i szybko w sposób prowadzący możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP).

Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, o którym stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej. Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, w tym dotyczące udzielenia koncesji na okres następny, jest szczególnym trybem postępowania, w którym k.p.a. stosuje się w sposób zmodyfikowany. Postępowanie to jest postępowaniem regulacyjnym, do którego przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim nie jest ono uregulowane przepisami odrębnymi. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia i cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych toczy się w ramach i na zasadach określonych w u.r.t., a tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą i aktami wydanymi na jej podstawie w oparciu o przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 22 września 1994 r., sygn. akt II SA 695/94).

Takie ukształtowanie podstaw prawnych postępowania uczyniło nietrafnym stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wprost do liczenia terminów obligujących do wydania decyzji zastosował przepisy art. 35 k.p.a. Zdaniem NSA, działanie takie było niewłaściwe, bowiem struktura tego postępowania odbiega od standardowej uregulowanej w k.p.a. Odmienność dotyczy przede wszystkim tego, że Przewodniczący KRRiT może wydać decyzję (koncesję) tylko wtedy, gdy KRRiT podejmie uchwałę o jej przyznaniu. Zatem w tym postępowaniu koncesyjnym istnieje nierozerwalny związek między uchwałą a decyzją Przewodniczącego KRRiT. Związek ten w orzecznictwie NSA został określony jako warunek konieczny wydania decyzji. Stąd też NSA przyjął, że uchwała KRRiT jest aktem będącym przesłanką i merytoryczną podstawą wydania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji (zob. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 400/05).

Prawny byt uchwały warunkuje wydanie decyzji koncesyjnej. Niewątpliwie jest to sytuacja specyficzna, a więc inna niż w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym. Dodać należy, że w orzecznictwie NSA przyjęte zostało stanowisko, że w postępowaniu koncesyjnym wymagana jest współpraca Przewodniczącego KRRiT oraz KRRiT. Przewodniczący wydaje decyzje w sprawie koncesji, jednakże dokonuje tego na podstawie uchwały KRRiT. Ustawodawca w istotny sposób ograniczył swobodę wydawania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT, uzależniając udzielenie koncesji lub podjęcia innej decyzji w sprawie koncesji od uchwały KRRiT (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1412/16).

Przyjęcie przez u.r.t. takiego związku między dwoma rozstrzygnięciami, a więc uchwałą KRRiT oraz decyzją Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji dało podstawę do uznania, że postępowanie przed Przewodniczącym KRRiT nie może być traktowane jak standardowe postępowanie administracyjne, także w zakresie ustawowych terminów załatwienia sprawy. NSA w tej materii nie mógł się wypowiedzieć, a więc oceniać dopuszczalnych terminów załatwienia sprawy, bowiem skarga kasacyjna nie kwestionowała samej bezczynności. Natomiast musiał stwierdzić, że przedstawiona struktura postępowania, a przede wszystkim brak możliwości wydania decyzji bez uchwały KRRiT oraz niemożność wpływania Przewodniczącego KRRiT na wynik głosowania KRRiT nad uchwałą w sprawie koncesji oraz ustawowe wymogi dla podjęcia uchwały, prowadziły do wniosku, że w sprawach koncesji regulowanych u.r.t. nie można było wskazać jednoznacznych regulacji odnoszących się do terminu załatwienia sprawy.

Tym niemniej powyższe uregulowanie nie mogło pozbawiać sensu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują także w postępowaniu koncesyjnym, wskazanych w art. 8 i art. 12 k.p.a. a także art. 35a u.r.t., w którym uregulowano termin złożenia wniosku w sprawie przyznania koncesji na następny okres. W ocenie NSA wskazane wyżej okoliczności prawne nie dały podstawy do przyjęcia stanowiska, że termin do wydania koncesji był całkowicie dowolny, nieokreślony, uzależniony wyłącznie od pozamerytorycznych, nieweryfikowalnych kwestii. Przyjęcie poglądu skarżącego kasacyjnie organu oznaczałoby w praktyce całkowite wyłączenie możliwości wniesienia skargi na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w sytuacji, w której KRRiT nie podjęłaby wymaganej uchwały w sprawie koncesji. Prowadziłoby to w konsekwencji do niezasługującego na akceptację przypadku pozbawienia ochrony prawnej podmiotu ubiegającego się o koncesję (rekoncesję), prowadzącego działalność gospodarczą.

Nie można tracić z pola widzenia, że Przewodniczący KRRiT, który na mocy art. 33 ust. 2 u.r.t. jest organem właściwym w sprawach koncesji i zgodnie z ust. 3 tego przepisu podejmuje decyzje na podstawie uchwały, jest organem, który prowadzi całe postępowanie koncesyjne. Co prawda nie ma prawnej możliwości wpływania na głosowanie KRRiT w sprawie uchwały koncesyjnej, ale ponosi odpowiedzialność za terminowość załatwienia sprawy koncesyjnej. W tym zakresie ma samodzielność wynikająca z posiadanych uprawnień prawno-organizacyjnych. Oceniając zaś postępowanie Przewodniczącego KRRiT w całym procesie koncesyjnym w zakresie programu "B." w pełni należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie to miało cechy pozorności. Wskazywały na to przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności. Tylko do przypomnienia należy zauważyć, że skarżąca spółka wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres na rozpowszechnianie programu "B." złożyła 23 grudnia 2020 r., natomiast Przewodniczący KRRiT wydał decyzję w przedmiocie koncesji 22 lutego 2022 r., czyli 3 dni przed wygaśnięciem poprzedniej koncesji (art. 33 ust. 3 u.r.t.). Pierwsza czynność na "zewnątrz" została dokonana – na skutek pisemnej interwencji skarżącej – dopiero 26 października 2021 r.

Przewodniczący KRRiT nie informował skarżącej spółki o podejmowanych przez niego działaniach w ramach prowadzonego wewnętrznego postępowania koncesyjnego. Nie informował o przyczynach powodujących przedłużenie się toku sprawy, ani też – do 26 października 2021 r. – o potrzebie uzupełnienia przez skarżącą dokumentów.

Przewodniczący KRRiT pierwszy raz skierował powyższy wniosek na posiedzenie KRRiT dopiero 17 czerwca 2021 r., lecz głosowanie nad nim zostało z inicjatywy Przewodniczącego KRRiT przełożone na kolejne posiedzenie 17 lipca 2021 r., na którym również nie odbyło się głosowanie na wnioskiem. Organ głosowania te przekładał, kierując się wynikami głosowania w sprawie uchwały KRRiT dotyczącej koncesji dla programu "C.". Pomimo tego, że uchwała ww. sprawie zapadła 24 września 2021 r., pierwsze głosowanie w przedmiocie wniosku rekoncesyjnego dla programu "B." odbyło się dopiero 20 stycznia 2022 r., czyli przeszło rok od daty złożenia wniosku wszczynającego postępowanie rekoncesyjne w rozpoznawanej sprawie.

W okolicznościach sprawy istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia ma zagadnienie związane z podobieństwem postępowań rekoncesyjnych prowadzonych przez KRRiT w sprawach wnioskowanych przez skarżącą spółkę programów "C." i B.". Postępowania te były co prawda prowadzone odrębnie, jednakże występowały w nich tożsame zagadnienia związane ze strukturą kapitałową skarżącej spółki (nadawcy). Przewodniczący KRRiT – prowadząc postępowanie rekoncesyjne w sprawie programu "C." – powziął wątpliwość co do struktury kapitałowej skarżącej (ograniczenia dopuszczalnej liczby głosów i udziałów podmiotów spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego ("EOG") w spółkach-nadawcach do maksymalnego pułapu 49% – art. 35 ust. 2 i 3 u.r.t.). Zagadnienie to zostało definitywnie rozstrzygnięte – w sposób korzystny dla nadawcy (A.) – 24 września 2022 r., bowiem w tym dniu Przewodniczący KRRiT wydał decyzję o przyznaniu koncesji A. na nadawanie programu "C.".

Skoro w obu sprawach nadawcą był ten sam podmiot prawny i kwestia struktury kapitałowej skarżącej spółki była jednakowo istotna dla obu postępowań, nie było jakichkolwiek podstaw, aby w niniejszej sprawie Przewodniczący KRRiT prowadził jeszcze przez ponad pięć miesięcy postępowanie dowodowe na okoliczność struktury kapitałowej A.. Zdaniem NSA, nie zachodziła potrzeba powtarzania tych samych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności, które zostały już definitywne rozstrzygnięta w decyzji koncesyjnej z 24 września 2021 r. W zaistniałej sytuacji rolą Przewodniczącego KRRiT było przedłożenie bez zbędnej zwłoki wniosku rekoncesyjnego w sprawie programu "B." pod obrady KRRiT. Zwłoka w podjęciu tej czynności była ewidentna i niczym nieuzasadniona. Zauważyć należy, że w sytuacji podjęcia przez KRRiT uchwały i wydanej w oparciu o nią decyzji Przewodniczącego KRRiT negatywnej bądź pozytywnej, lecz nie w pełni uwzględniającej wniosek, skarżącej spółce przysługiwałoby prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak działań przez Przewodniczącego KRRiT powodował stan niepewności co do perspektywy prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę, jak również ograniczał możliwość merytorycznej kontroli decyzji Przewodniczącego KRRiT.

Z tych powodów nie było można przyjąć argumentacji podniesionej w zarzutach skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, że bezczynność organu nie kwalifikowała się do uchybień mających charakter rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracji w składzie rozpoznającym sprawę podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stwierdzone naruszenie prawa wpływające na ustalenie bezczynność Przewodniczącego KRRiT było rażące. Świadczyło o tym nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania rekoncesyjnego i jego zakończenia, ale nade wszystko przedstawiony wyżej całokształt okoliczności sprawy a także ogólne zasady państwa prawnego i ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić warunki pozwalające na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczyły o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy nie wynikała z okoliczności usprawiedliwiających, a była wynikiem niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Zauważyć należy, że czynności te nie były podejmowane niezwłocznie, wprost przeciwnie, organ często podejmował je ze znaczną zwłoką, bez usprawiedliwienia. Do nieefektywnego i wyjątkowo opieszałego postępowania Przewodniczącego KRRiT dochodziło zarówno na początku, jak i szczególnie na ostatnim etapie. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczyły o znacznym przekroczeniu rozsądnego terminu rozpoznania sprawy, co wynikało z braku woli organu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazane natomiast przez organ okoliczności mające w jego opinii usprawiedliwiać jego bezczynności nie zasługiwały na uwzględnienie. Nieistotne dla wyniku sprawy były subiektywne intencje Przewodniczącego KRRiT polegające na dążeniu do uzyskania wymaganej większości głosów dla podjęcia uchwały w przedmiocie koncesji i głosowanie na rzecz przyznania A. koncesji na dalsze nadawanie programu "B.". Również skomplikowany charakter sprawy nie mógł usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy.

W świetle powyższych okoliczności naruszenie prawa w zakresie sprawności postępowania należało uznać za istotne, niedające pogodzić się z regułami demokratycznego państwa prawa.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania. Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R.Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, NSA przyjął, że Przewodniczący KRRiT pozostawał w bezczynności, której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa. Nie stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w analogicznej sprawie II GSK 1391/22 dotyczącej bezczynności Przewodniczącego KRRiT w przedmiocie wniosku o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego "C.", w której przyjęto, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie decydującą przesłanką wskazującą na bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa – w świetle przedstawionych wyżej wywodów – było nieuzasadnione prowadzenie przez Przewodniczącego KRRiT postępowania rekoncesyjnego w zakresie programu "B." na okoliczności dotyczące struktury kapitałowej A. po dniu wydania decyzji z 24 września 2021 r. w sprawie udzielenia koncesji na nadawanie programu "B.".

Z uwagi na wyżej przedstawioną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. i niepodważony w skardze kasacyjnej stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd ten, nie naruszając tego przepisu, prawidłowo stwierdził, iż bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, NSA uwzględnił, że pełnomocnik skarżącego, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.