Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1570/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 8 i par. 3 ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1268/20 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 października 2020 r. nr OA.7722.11.6.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1268/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej: "PWINB", z dnia 15 października 2020 r. nr OA.7722.11.6.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości, opierając skargę kasacyjną:

1) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez zastosowanie przez organ II instancji polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji,

- naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zmiana parametrów istniejącej wieży teleinformatycznej transmisji danych poprzez montaż anten wraz z montażem urządzeń sterujących i szaf sprzętowych z okablowaniem przez operatorów telefonii komórkowej [...] sp. z o.o. oraz skarżącego pod firmą: [...] S.A., a w konsekwencji zmiana emisji pola elektromagnetycznego, jest rozbudową wieży teleinformatycznej transmisji danych zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w [...], a nie montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym,

- naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane na skutek braku zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i ustalenie, że prace wykonane przez skarżącego wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają,

- wadliwą wykładnię art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami stanowi rozbudowę stacji bazowej,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie uzasadnienia przedstawionego stanowiska, w szczególności organy nadzoru budowlanego nie wykazały, czy zamontowanie na istniejącej stacji bazowej dodatkowych anten doprowadziło do zmiany parametrów obiektu, nie wskazały jakie konkretnie parametry uległy zmianie, nie wyjaśniły kwestii zmiany mocy dotychczas funkcjonujących anten i oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko i nie zbadały również, czy doszło do zwiększenia obciążenia samego masztu oraz zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz uczestnika [...] S.A. w Warszawie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnotować można, że skarżąca powtórzyła ten zarzut procesowy, mimo krytycznej oceny takiego opisu naruszenia zawartej w poprzednim wyroku NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 118/18. Jest oczywiste, że mamy obecnie do czynienia z innym zaskarżonym wyrokiem (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1268/20), niż w poprzednim przypadku (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 675/17). Tak samo jednak jak poprzednio, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności decyzji, nie stosował więc art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nie mógł więc tego przepisu naruszyć poprzez jego zastosowanie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Natomiast art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu jest uwarunkowana zasadnością zarzutów procesowych i materialnych o charakterze merytorycznym. Przypomnieć jednak można wypowiedź NSA zawartą w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, że jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. jest wewnętrznie sprzeczne.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie poprzedzić trzeba dwoma uwagami.

Po pierwsze, skargi kasacyjnej nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w tej samej sprawie.

Po drugie, konieczne jest odnotowanie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Nadto, w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie także się zgadza, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry, jak wynika z poprzedzających rozważań, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu poprzedniego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, akceptującego ocenę organu odwoławczego, według którego, należy poddać kontroli przedłożone kwalifikacje przedsięwzięcia. Dopiero dokładne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, a tym samym na wdrożenie ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Możliwe jest więc, że w opisywanej sprawie doszło do rozbudowy obiektu stanowiącego jedną całość wraz z instalacjami i urządzeniami Jeżeli wykonany zakres robót powiększył obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ten sposób, że inwestycja stanowiłaby przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to niewątpliwie, zdaniem organu drugiej instancji, wykonane roboty budowlane należałoby zakwalifikować jako rozbudowę obiektu, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny, w omawianym wyroku z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 118/18, nawiązał następnie do dalszej wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując na definicję przebudowy, wynikającą z Prawa budowlanego, przywołał utrwalone stanowisko sądów administracyjnych dotyczące sposobu oceny rozbudowy stacji bazowych telefonii komórkowej.

Wskazał, że na przedmiotowej stacji bazowej dokonano montażu dodatkowego wyposażenia wraz z dodatkowym kontenerem, co doprowadziło nie tylko do montażu na istniejącym maszcie nowych anten, ale także do przebudowy instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego. W efekcie, umorzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji prawidłowo zostało uznane za przedwczesne – oceny wymaga zwłaszcza ewentualna zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu.

Jak ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji słusznie, odnosząc się do twierdzeń skarżącej, zauważył, że organ drugiej instancji nie przesądził o powiększeniu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a jedynie uznał za konieczne wyjaśnienie tej kwestii, jak również, że nie odmówił wartości dowodowej przedstawionym przez operatorów dokumentom, dotyczącym kwalifikacji tego przedsięwzięcia, a tylko zalecił ich ponowną analizę, ewentualnie ich uzupełnienie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty błędnej wykładni przywołanych w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji, nie jest usprawiedliwiony podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przez skarżącą robót budowlanych wykraczających poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego.

Jest niesporne, że we wrześniu 2015 r. [...] S.A., do konstrukcji stalowej wieży zamontowała trzy anteny sektorowe typu 800 10 292 v02, o wysokości 2,6 m na wysokości 39 m n.p.t. oraz jedną antenę radioliniową o średnicy 0,6 m na wysokości 39,3 m n.p.t. U podstawy wieży zamontowano szafy teletechniczne wraz z instalacją kablowa i światłowodową.

Niezależnie od przywołanej wyżej wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku, należy podkreślić, że brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do wykonanych robót przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie, przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego mógł mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mógł natomiast stanowić podstawy prawnej do rozbudowy, ani przebudowy obiektu budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Nie podważając, co do zasady, oceny prawnej zaaprobowanej poprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na moc wiążącą uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, przyjąć należy, że kwalifikacja robót jako rozbudowy nie może opierać się wyłącznie na zwiększeniu mocy wynikającej z sumowania mocy pojedynczych anten. Podobnie, ocena o zwiększeniu obszaru oddziaływania nie może być efektem potencjalnych możliwości sterowania pochyleniem anten.

Organ odwoławczy w obecnie kontrolowanym postępowaniu ustalił, że żadna ze Spółek, a więc także [...] S.A. nie przedłożyła dokumentów, które pozwoliłyby na ocenę, czy przedsięwzięcie polegające na zawieszeniu dodatkowych anten sektorowych, jest, czy nie jest, zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, zdaniem organu, doszło do zmiany parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. W wyniku umieszczenia na wieży kolejnych anten doszło do rozbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), jako stanowiącego całość techniczno-użytkową, z uwagi na przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania obiektu jako całości.

Z poprzedzających uwag wynika, że niewykonanie wezwania organów do przedłożenia opracowań wykazujących sumowanie mocy anten sektorowych oraz potencjalnie możliwego pochylenia anten, nie może pociągać za sobą negatywnych ocen materiału dowodowego dotychczas zebranego, tj. podważania Kwalifikacji przedsięwzięcia dla pojedynczych anten oraz ich projektowanego pochylenia. Jednak nawet zmiana parametrów nie skutkująca obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, świadcząca o zwiększeniu mocy pojedynczych anten, a także wykonanie w istniejącej stacji bazowej nie przewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym elementów obiektu budowlanego, mogą świadczyć o rozbudowie tego obiektu.

W tej mierze organ oparł się na dokumentach, którymi dysponował, z uwagi na brak aktywności stron w postępowaniu wyjaśniającym.

Taka postawa skarżącej w postępowaniu wyjaśniającym sprawia, że podniesiony przezeń zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. jest bezpodstawny.

Natomiast uznanie przez organy, że dotychczas zebrany materiał uprawnia do wszczęcia procedury opartej na art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie stanowiło naruszenia tej normy prawa materialnego.

Nie wyklucza to ustalenia, w dalszym postępowaniu, okoliczności faktycznych o charakterze technicznym, które doprowadzą do zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy obiektu budowlanego. Wówczas obowiązkiem organu budowlanego będzie dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przebudowa nie stanowi bowiem budowy. Naruszenie prawa poprzez wykonanie bez wymaganego pozwolenia przebudowy stacji bazowej powinno być usuwane właśnie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1051/20).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.