Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 164/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 271 ust. 4 pkt 1 i ust. 5, 5a, 5b
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1357/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni M. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Spółdzielnię M. z siedzibą w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1357/21, którym po rozpatrzeniu skargi ww. Spółdzielni oddalono skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. ustaliło, w formie informacji rocznej Nr [...], S., [...] dla Spółdzielni M. w W. za okres od 22 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 63 zł za odprowadzanie wód opadów lub roztopowych do rzeki B. oraz 6038 zł za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki B.

Spółdzielnia M. złożyła reklamację, podnosząc, że przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, w świetle zatem postanowień art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Zdaniem Spółdzielni, naliczenie opłaty od dnia 22 lutego 2021 r. (data wydania pozwolenia wodnoprawnego) jest błędne i sprzeczne z prawem, gdyż taka opłata powinna być naliczona od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego. Ponadto wskazano, iż ustalenie opłaty nastąpiło też wbrew regułom art. 271 ust. 5b - Prawo wodne, gdyż powołana decyzja z 22 lutego 2021 r. stała się ostateczna nie w dniu jej wydania, a z upływem 14 dni do jej zaskarżenia od dnia jej doręczenia stronie.

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. nie uznał reklamacji Spółdzielni i decyzją z dnia [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej jako Prawo wodne) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) określił Spółdzielni za okres od 16 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 6101 zł za odprowadzanie wód opadów lub roztopowych do rzeki B. oraz za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki B.

Organ I instancji wskazał, iż Spółdzielnia posiada ważne pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] lutego 2021 r., co oznacza, że zgodnie z art. 271 ust. 4, 5 oraz 5a Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Opłata za usługi wodne została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2.50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 291 dni (okres od 16 marca do 31 grudnia 2021 r.) określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 0.087 m3/s oraz zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 291 dni (okres od 16 do 31 grudnia 2021 r.) i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości 0.083 m3/s. Opłata została ustalona od dnia, w którym decyzja z dnia 22 lutego 2021 r. stała się ostateczna. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni w S. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa wodnego oraz § 6 i § 10 ust. 1 Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 736).

Organ I instancji podkreślił, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach tej usługi wodnej. Co do zarzutu naruszenia art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ) "obiekt liniowy" to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Rozbudowa oczyszczalni ścieków przemysłowych, tj. wykonanie wylotu wód opadowych i roztopowych oraz wykonanie wylotu oczyszczonych ścieków przemysłowych nie zalicza się do obiektów liniowych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia M. w W., zarzucając organom naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie;

2. prawa proceduralnego, tj.: art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu strony, art. 7 a § 1 k.p.a. przez brak jego zastosowania, art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organ w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, art. 80 k.p.a. przez błędną i niepełną ocenę zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż bez wątpienia planowana przez stronę inwestycja stanowi obiekt budowlany i aby ją zrealizować potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jest możliwe między innymi dopiero po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego, które zostało wydane w dniu [...] lutego 2021 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Podkreśliła, że cechą urządzeń budowlanych jest ich fizyczne, jak też funkcjonalne związanie z obiektem budowlanym. Urządzenia te muszą także zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na te dwie charakterystyczne cechy wskazuje definicja "urządzeń budowlanych" zawarta w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przez "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Kolejnym wyznacznikiem urządzeń budowlanych jest posiadanie przez nich "cech przyłączy i urządzeń instalacyjnych" w stosunku do obiektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że nie prowadzi tylko prac w zakresie wykonania wylotu do rzeki wód opadowych i oczyszczonych ścieków, ale chce rozbudować oczyszczalnię ścieków przemysłowych celem zapewnienia oczyszczenia nowego strumienia ścieków, który powstanie po wybudowaniu nowego zakładu produkcyjnego. Projektowana przepustowość nowej linii oczyszczania ścieków do rzeki B. będzie zwiększona o około 52% w stosunku do aktualnej jej przepustowości. Aby zrealizować to przedsięwzięcie nie wykonuje się wyłącznie inwestycji budowlanej w zakresie wykonania wylotów (jest to jeden z elementów procesu inwestycyjnego), ale ułożenia rur - kolektorów doprowadzających odpady czy wody opadowe do rzeki. Długość tych urządzeń wynosi w przypadku kanalizacji deszczowej 498 m, zaś sanitarnej 273 m. Jako obiekty liniowe w prawie budowlanym klasyfikowane są również takie elementy jak: rurociąg, wodociąg, ciepłociąg, kanał, gazociąg, linie energetyczne, czy wały przeciwpowodziowe. Przy analizie i ocenie poszczególnych obiektów należy brać pod uwagę, czy dany obiekt rozciąga się w pewnej długości. Jeśli taka sytuacja ma miejsce jest to właśnie podstawą do ewentualnego klasyfikowania obiektu jako liniowego. Ustawodawca zasadnie wprowadził ust. 5b w art. 271 ustawy Prawo wodne określający moment powstania obowiązku ponoszenia opłaty od dnia przystąpienia do użytkowania. Było by dalece niesprawiedliwe, aby przy tego typu inwestycji trwającej często rok, nie rzadko dwa lata - inwestor ponosił koszty, gdzie w ogóle nie oddziałuje na środowisko.

Skarżąca powołała się na wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 144/19, w którym wskazano, iż obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania środowiska". Opłaty za usługi wodne ponosi się za czynności dokonane "wprowadzanie", "odprowadzenie", "pobór". Warunkiem koniecznym do rozpoczęcia realizacji inwestycji w postaci budowy, czy rozbudowy oczyszczalni ścieków, jest uzyskanie prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to, iż następnego dnia będą wody czy ścieki odprowadzane, jest to niemożliwe. Stąd zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej i niewłaściwej wykładni prawa, gdyż zastosował w stosunku do skarżącej normę z art. 271 ust. 5a, zamiast art. 271 ust. 5b Prawa wodnego.

Zauważyła, że w przedmiotowej sprawie długość planowanej linii do odprowadzania wód opadowych wynosi 498 m, zaś linii do odprowadzenia oczyszczonych ścieków - 273 m. Powyższe dane potwierdzają bezspornie charakter inwestycji jako liniowy, gdyż jego ewidentną cechą jest długość. Organ o powyższym miał wiedzę, gdyż wszystkie te dane były mu przedstawione. Strona skarżąca dołączyła do skargi kserokopię wniosku w wydanie pozwolenia wodnoprawnego, do którego jest dołączony załącznik - Opis prowadzenia zamierzonej działalności w języku nietechnicznym. Dokument ten potwierdza zakres inwestycji budowlanej, gdzie jednoznacznie jest określone, iż strona wykonuje - między innymi - wylot ścieków oczyszczonych przemysłowych i wylot wód opadowych i roztopowych od rzeki B. kolektorami. Organ winien z urzędu ustalić charakter przedsięwzięcia. Natomiast mając ewentualne wątpliwości co do charakteru przedsięwzięcia winien zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii do strony, czego nie uczynił. Powyższe działanie narusza normy prawa procesowego wskazane w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, gdyż planowana przez skarżącą rozbudowa oczyszczalni ścieków przemysłowych i wykonanie wylotu wód opadowych i roztopowych oraz wykonanie wylotu oczyszczonych ścieków przemysłowych, nie zalicza się do obiektów liniowych, lecz do obiektów punktowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2021 r. oddalił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest okres, za który powinna być naliczona skarżącej Spółdzielni opłata stała za odprowadzanie wód opadów lub roztopowych oraz oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki B. Podał, że zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Natomiast w myśl art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Sąd I instancji zauważył, że na tle tych przepisów powstał spór prawny, a mianowicie od jakiej daty powinna być naliczana opłata stała – czy od daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, którego ustalenia stanowią podstawę do naliczenia tej opłaty, czy też od daty ukończenia realizacji inwestycji i faktycznego rozpoczęcia korzystania ze środowiska. Spór ten powstał głównie w sprawach dotyczących budowy obiektów liniowych, jakimi są drogi publiczne, w przypadku których proces inwestycyjny może trwać przez długi okres czasu, a pozwolenie wodnoprawne inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przeważało stanowisko, że możliwość korzystania z usługi wodnej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 tej ustawy obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Pogląd ten został następnie podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał, iż nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska" (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., II OSK 3686/18, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 167/19, 29 kwietnia 2020 r., II OSK 232/19, 21 lipca 2020 r., II OSK 475/20).

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazana linia orzecznicza sądów administracyjnych była jedną z przyczyn nowelizacji ustawy – Prawo wodne z 2017 r., dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 23 listopada 2019 r. Ustawą nowelizującą wprowadzono art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego, w których ustawodawca wprost wskazał, iż opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 5a). Wyjątek od tej zasady określono w art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, który stanowi, iż w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.

W rozpoznawanej sprawie organ zastosował art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, przyjmując za podstawę obliczenia dwóch opłat stałych okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, tj. od dnia 16 marca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W ocenie strony skarżącej, w tej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, gdyż elementem planowanej inwestycji w postaci rozbudowy oczyszczalni ścieków przemysłowych, dla której wydano pozwolenie wodnoprawne są rury odprowadzające ścieki oraz wody opadowe do rzeki (w przypadku kanalizacji deszczowej o długości 498 m, zaś w przypadku kanalizacji sanitarnej o długości 273 m), które mają charakter obiektów liniowych, gdyż ich cechą jest długość.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 271 ust. 5b Prawa wodnego stanowi, iż w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Hipotezą tego przepisu objęte są więc przypadki "realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych". Zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) "obiekt liniowy" to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcia "realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych" nie można odnosić jedynie do realizacji urządzenia wodnego. Obiektem liniowym są przykładowo drogi, które z całą pewnością – co wynika z definicji zawartej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego – urządzeniami wodnymi nie są. Nie można ograniczać kwalifikacji danego obiektu jako liniowego jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż urządzenia wodne, które są nim objęte nie będą stanowić – co do zasady – tego rodzaju obiektu.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało ustalić czy planowane przedsięwzięcie, dla którego wydano pozwolenie wodnoprawne i z którego funkcjonowaniem jest związane korzystanie z usług wodnych ma charakter obiektu liniowego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Podał, że z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego 2021 r. wynika, że zostało ono wydane dla inwestycji "Rozbudowa oczyszczalni ścieków przemysłowych dla SM [...]", która ma zapewniać oczyszczenie nowego strumienia ścieków mleczarskich, który powstanie po wybudowaniu nowego zakładu produkcyjnego, jak również odciążenie istniejącej oczyszczalni. Planowana inwestycja składa się z następujących elementów: pompowni ścieków surowych, sekcji wstępnego podczyszczania mechanicznego wraz z flotacją ciśnieniową, sekcji tlenowej oczyszczania opartej na konwencjonalnym osadzie czynnym, sekcji beztlenowej fermentacji osadów opartej na reaktorze, sekcji osadowej oraz sekcji biogazowej wraz z CHP oraz wytwornicą pary. Wskazaną decyzją udzielono pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych, tj. wykonanie wylotu wód opadowych i roztopowych do rzeki B. (rura z tworzywa sztucznego w umocnieniu z prefabrykatów betonowych z klapą zwrotną o średnicy wylotu PP DN450mm) i wylotu oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki B. (rura z tworzywa sztucznego w umocnieniu z prefabrykatów betonowych z klapą zwrotną o średnicy wylotu DN400 mm) z lokalizacją na działce nr [...]. Ponadto decyzja ta, oprócz wykonania urządzeń wodnych, obejmuje pozwolenie na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz oczyszczonych ścieków przemysłowych w określonych ilościach i stężeniach zanieczyszczeń do rzeki B.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, że w tej sprawie obiektem, z powstaniem którego związane jest korzystanie z usług wodnych (odprowadzanie wód opadów lub roztopowych oraz ścieków przemysłowych do rzeki B.) jest rozbudowywana oczyszczalnia ścieków, która nie stanowi obiektu liniowego, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Wskazywane przez skarżącą Spółdzielnię instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej (rury z tworzywa sztucznego w umocnieniu z prefabrykatów betonowych) zakończone wylotami są wprawdzie elementami planowanej inwestycji, ale same w sobie nie stanowią przedsięwzięcia, z którym związane jest korzystanie z usług wodnych. Są one jedynie funkcjonalnie związane z przedsięwzięciem, które obiektem liniowym nie jest. Ponadto wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych są urządzeniami wodnymi (art. 16 pkt 65 Prawa wodnego), a nie obiektami budowalnymi. W związku z powyższym Sąd I instancji zgodził się z organem, że przepis art. 271 ust. 5b Prawa wodnego nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., II OSK 144/19, Sąd I instancji zauważył, że został wydany w innym stanie prawnym, w którym nie miały jeszcze zastosowania przepisy art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego. Wskazywana przez stronę skarżącą wykładnia, iż opłatę stałą pobiera się od daty, kiedy powstały urządzenia konieczne do korzystania z usług wodnych dotyczyła stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie tych przepisów. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji zastosowanie mają przepisy art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego regulujące kwestię początku okresu za jaki powinna być ustalona opłata stała i jest to dzień, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo. Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności dotyczące długości urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków i wód opadowych nie były istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Ponadto w sprawie nie istnieją wątpliwości co do treści art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, i art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, nie mógł mieć zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia M. wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, lub wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwem procesowego za obie instancje i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i wadliwej oraz niepełnej ocenie dowodów przez błędną ocenę dowodów, która to ocena spowodowała przyjęcie przez Sąd I instancji założenia, iż nie jest to obiekt liniowy i nie jest to obiekt budowlany, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i art. 133 § 1 p.p.sa. w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art. 3a Prawa budowlanego przez błędną wykładnię wyżej przepisów i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja strony nie jest obiektem liniowym i nie jest obiektem budowlanym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu - braku zastosowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i zastosowanie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu - braku zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Należy również wskazać, że prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania sformułowanie zarzutu powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami postępowania. Zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 5a i 5b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 624 ze zm., dalej jako Prawo wodne), która zdaniem skarżącej kasacyjnie doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty, jak i ich uzasadnienie, poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy objętej skargą Spółdzielni M. z siedzibą w W. jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. określająca opłatę stałą za odprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki B. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej jako Prawo wodne) wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Natomiast w myśl art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170), która weszła w życie 23 listopada 2019 r. wprowadzono art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, w którym ustawodawca wprost wskazał, iż opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Wyjątek od tej zasady określono w art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, który stanowi, iż w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.

W rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie, dla którego skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia uzyskała w dniu [...] lutego 2021 r. pozwolenie wodnoprawne dotyczy "Rozbudowy oczyszczalni ścieków przemysłowych dla SM [...]", która ma zapewniać oczyszczenie nowego strumienia ścieków mleczarskich, który powstanie po wybudowaniu nowego zakładu produkcyjnego, jak również odciążenie istniejącej oczyszczalni. Planowana inwestycja składać ma się z pompowni ścieków surowych, sekcji wstępnego podczyszczania mechanicznego wraz z flotacją ciśnieniową, sekcji tlenowej oczyszczania opartej na konwencjonalnym osadzie czynnym, sekcji beztlenowej fermentacji osadów opartej na reaktorze, sekcji osadowej oraz sekcji biogazowej wraz z CHP oraz wytwornicą pary. Pozwolenie to dotyczy również wykonania urządzeń wodnych, tj. wykonanie wylotu wód opadowych i roztopowych do rzeki B. (rura z tworzywa sztucznego w umocnieniu z prefabrykatów betonowych z klapą zwrotną o średnicy wylotu PP DN450mm) i wylotu oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki B. (rura z tworzywa sztucznego w umocnieniu z prefabrykatów betonowych z klapą zwrotną o średnicy wylotu DN400 mm) z lokalizacją na działce nr [...]. Oprócz wykonania urządzeń wodnych, dochodzi jeszcze pozwolenie na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz oczyszczonych ścieków przemysłowych w określonych ilościach i stężeniach zanieczyszczeń do rzeki B. W przedmiotowym stanie faktycznym organ zastosował art. 271 ust. 5a Prawa Wodnego, przyjmując za podstawę obliczenia dwóch opłat stałych za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi okres od dnia, w którym ww. wymienione pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, tj. jak wynika z akt sprawy - od dnia 16 marca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia upatruje natomiast, że w sprawie powinien być zastosowany art. 271 ust. 5b Prawa wodnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, albowiem zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że rozbudowywana oczyszczalnia ścieków nie stanowi obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa. Obiekt budowlany oznacza natomiast budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Podkreślić należy, że przedmiotowe instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej (rury z tworzywa sztucznego w umocnieniu z prefabrykatów betonowych) zakończone wylotami są co prawda elementami planowanej inwestycji – rozbudowy oczyszczalni ścieków, ale same w sobie nie stanowią przedsięwzięcia, z którym związane jest korzystanie z usług wodnych. Zauważyć należy, że wyloty te nie istniałyby samodzielnie, są one jedynie funkcjonalnie powiązane z przedmiotowym przedsięwzięciem, którego nie można zakwalifikować jako obiekt liniowy. Ponadto kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Oczyszczalnia ścieków została wymieniona w katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Budowla ta stanowi obiekt o złożonym charakterze, w którym można wyodrębniać mniejsze obiekty, które samodzielnie także mogłyby stanowić odrębne obiekty budowlane. Bez wątpienia złożoność takiego obiektu nie pozwala na uznanie, że oczyszczalnia ścieków komunalnych stanowi obiekt liniowy. Ze względu na brzmienie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego sam fakt posiadania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, wydanego dla planowanego przedsięwzięcia stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 133 § 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 3a Prawa budowlanego oraz zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego nie zasługują na uwzględnienie.

W kontekście powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 134 § 1 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 271 Prawa wodnego w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie proces inwestycyjny trwa dość długo i wymaga wielu uzgodnień i pozwoleń i może być teoretycznie niezrealizowany, co kłóci się z generalną zasadą uiszczania opłat za faktyczne wykorzystanie urządzeń. Jak już wyżej wyjaśniono, ostateczne pozwolenie wodnoprawne stanowi podstawę do nałożenia opłaty stałej. W tej sytuacji organ nie miał obowiązku uprzedniego sprawdzenia, czy planowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm.), który stanowi, że kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia wyjaśnić należy, uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 tej Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Skarżąca kasacyjnie nie wzięła jednak pod uwagę, że ostateczne pozwolenie wodnoprawne uzyskała w dniu [...] lutego 2021 r., a więc po wejściu w życie art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego. Zatem sam fakt posiadania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej. Co prawda art. 271 ust. 5a Prawa wodnego nie tworzy bezwzględnej zasady, wedle której podstawą ustalenia opłaty stałej jest wyłącznie pozostawanie w obrocie pozwolenia wodnoprawnego, ale jak już wyżej wyjaśniono planowane przedsięwzięcie (rozbudowa oczyszczalni ścieków) nie stanowi również obiektu liniowego i w sprawie nie miał zastosowania art. 271 ust. 5b Prawa wodnego. Powoływanie się w argumentacji tego zarzutu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 144/19, które według strony skarżącej kasacyjnie jest nadal aktualne, a przytoczone tam normy prawne nie uległy w tym zakresie żadnym modyfikacjom, czy zmianom, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ powołany wyrok został wydany w innym stanie prawnym, w którym nie miał zastosowania obowiązujący w niniejszej sprawie art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji oraz istoty sprawy nią rozstrzygniętej. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w niej zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut niepełnej oceny dowodów należałoby jednoznacznie wskazać, jakie to elementy stanu faktycznego sąd miałby pominąć i jakie to elementy materiału dowodowego nie stały się wadliwie przedmiotem uwagi sądu a quo, a co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowić skuteczność zarzutu naruszenia także art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro strona skarżąca kasacyjnie zaniechała przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji na jego poparcie w zakresie wykazania, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem odkodowywanie zamysłu strony skarżącej kasacyjnie, ani zastępowanie jej w uzasadnianiu zarzutów. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Na marginesie można wskazać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać przez nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, nie uniemożliwiając kontroli instancyjnej wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Tym samym nie został naruszony art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.