Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1213/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1-2, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2021 r. znak sprawy: 1801-IPK-2.111.129.2021 w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 3 sierpnia 2021 r., znak sprawy: 1801-IPK-2.111.129.2021, w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 11 marca 2021 r., znak sprawy: 1801-IPK-2.111.129.2021,

w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. W. został zatrudniony w administracji celnej 20 grudnia 1994 r. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w Przemyślu - Urząd Celny w Przemyślu – Oddział Celny w [...] na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu komisarza celnego. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm. – dalej "u.KAS") reformująca administrację skarbową. Z tym dniem pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), albo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Do dnia 31 maja 2017 r. dyrektor izby administracji skarbowej miał złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku nieotrzymania propozycji pracy lub służby do wyżej wskazanej daty stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącemu do 31 maja 2017 r. nie została przedstawiona żadna propozycja.

Pozwem z 20 września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w Jarosławiu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych J. W. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia 1 września 2017 r. Postanowieniem z 28 lutego 2018 r., IV P 88/17, Sąd Rejonowy w Jarosławiu IV Wydział Pracy stwierdził swoją niewłaściwość

i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także Szef KAS). Sąd Okręgowy w Przemyślu III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r., III Pz 27/18, oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, uznając, że sąd pracy nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Sąd wyjaśnił, że powód nie otrzymał propozycji, o której mowa w art 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – dalej: "p.w.KAS"), co skutkowało wygaśnięciem jego stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem sądu wygaśnięcie stosunku służbowego powoda należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS.). W myśl art. 276 ust. 2 u.KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Postanowieniem z 9 sierpnia 2018 r., nr DLK2.1124.119.2018, Szef KAS stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyrokiem z 13 maja 2019 r., sygn. II SA/Wa 1829/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając zasadność rozpoznania pisma J. W. z 20 września 2017 r.

Postanowieniem z 18 września 2019 r., nr 1801-IZK2.111.190.2019, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej także DIAS) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby J. W. w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Po rozpatrzeniu zażalenia Szef KAS postanowieniem z 7 listopada 2019 r., nr DOS1.1124.50.2019.EDE, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem z 9 czerwca 2020 r., II SA/Wa 171/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie DIAS w Rzeszowie.

Decyzją z 11 marca 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.129.2021, DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił J. W. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej

w Rzeszowie. W propozycji wskazano, że wymienione warunki służby będą obowiązywać od 10 maja 2021 r.

Po otrzymaniu ww. propozycji w dniu 21 marca 2021 r. J. W. złożył oświadczenie o przyjęciu przedstawionej mu propozycji. Natomiast pismem z 31 marca 2021 r. zwrócił się do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że przedstawiona propozycja nie spełnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, gdyż nie uwzględnia jego dotychczasowego przebiegu służby, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania. Zwrócił się także o skorygowanie daty obowiązywania nowych warunków pełnienia służby. Jego zdaniem właściwą datą zawartą w propozycji w zakresie obowiązywania nowych warunków służby winna być data 1 września 2017 r. Przedstawiona propozycja nie odnosi się do okresu pozostawania poza służbą, tj. od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. W jego ocenie, zgodnie z art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS, powinien zachować ciągłość służby.

Decyzją z 3 sierpnia 2021 r. DIAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 169 ust. 6 p.w.KAS, utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na skutek złożonego przez J. W. pozwu z 20 września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby. W wyniku tego postępowania 11 marca 2021 r. otrzymał on, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Organ wyjaśnił, że orzecznictwo w zakresie spraw odnoszących się do prawidłowego interpretowania przepisów tej ustawy podkreśla właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 p.w.KAS., pozostawiając organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do skarżącego nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego w związku z nieprzedłożeniem mu propozycji do dnia 31 maja 2017 r. Oznacza to, że terminy oznaczone w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.KAS. w tym przypadku nie biegły.

W przypadku gdy organ, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje swoje dotychczasowe stanowisko i uzna, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji, może przedstawić funkcjonariuszowi zarówno propozycję służby, jak również pracy, jeśli jest to dodatkowo uzasadnione potrzebami urzędu.

W przedmiotowej sprawie organ podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby. Jako datę obowiązywania tej propozycji możliwe było jedynie wskazanie daty przyszłej następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji, gdyż propozycja ta wywiera skutki na przyszłość, zaś dopiero w momencie przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby przez daną osobę.

Odnosząc się do kwestii ciągłości służby od 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r., organ zauważył, że propozycja ta nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby w szczególności okresu od 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania nowej obecnie propozycji. Złożona propozycja jest rodzajem odnowienia przez zgodne oświadczenie woli stosunku prawnego z określoną datą na przyszłość. Jest to swoistego rodzaju alternatywa dla decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przedstawiona propozycja nie przywraca danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od 1 września 2017 r., ani też nie może wywierać skutku w postaci ciągłości stosunku służbowego. Powołany we wniosku przepis art. 169 ust. 2 p.w.KAS, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do 31 maja 2017 r. Przepisy wspomnianej ustawy nie przewidują żadnej daty granicznej co do rozpoczęcia obowiązywania nowych, zaproponowanych w jej trybie warunków służby. Inaczej jest w przypadku określenia daty wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieotrzymania lub nieprzyjęcia propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy może to nastąpić najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ stwierdził, że gdyby skarżący nie przyjął przedstawionej mu w dniu 11 marca 2021 r. propozycji, to należałoby uznać, że jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. DIAS podkreślił, że nie podlega wątpliwości, że strona od 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r. faktycznie pozostawała poza służbą. Przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną. Z tej przyczyny w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 184 u.KAS. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia świadczenia należne funkcjonariuszowi. Oznacza to, że ww. okres pozostawania poza służbą skarżącego uznaje się za okres równoważny ze służbą, od którego zależą uprawnienia i świadczenie należne funkcjonariuszowi.

Odpowiadając na zarzut, że propozycja z 11 marca 2021 r. nie stanowi decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie, organ podniósł, że na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i realizuje żądanie zawarte w pozwie z 20 września 2017 r. DIAS nie zgodził się z zarzutem, że przedstawiona skarżącemu propozycja pełnienia służby nie uwzględnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zakresie jednostki organizacyjnej komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby. Przedstawiona propozycja uwzględnia posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg służby. Warunek miejsca zamieszkania przy składaniu propozycji rozpatrywany był w kontekście aktualnych potrzeb służby, co w przypadku skarżącego przełożyło się na określoną w propozycji komórkę organizacyjną. Zarówno oddział celny w [...], oddział celny w [...], jak i siedziba pierwszego referatu postępowania celnego znajdują się na obszarze właściwości miejscowej byłego Urzędu Celnego w Przemyślu. Organ wyjaśnił także, że wysokość uposażenia zasadniczego wskazanego w propozycji określającej warunki pełnienia służby ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę

w określonych w jej treści granicach, z uwagi na stwierdzone w toku sądowej kontroli uchybienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie zdaniem sądu nie może budzić wątpliwości, iż organ wszechstronnie zebrał i rozpatrzył wymagany przepisami prawa materialnego materiał dowodowy, zachowując przy tym reguły dochodzenia do prawdy obiektywnej określone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w Przemyślu - Urząd Celny w Przemyślu - Oddział Celny w [...] na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu komisarza celnego. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji służby, jak również propozycji zatrudnienia. Nie została także wydana wobec niego decyzja administracyjna o wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Sąd ten przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2020 r., II SA/Wa 171/21. Nie budzi wątpliwości sądu pierwszej instancji to, że adresowana do strony propozycja służby DIAS z 11 marca 2021 r. oraz decyzja tego organu o utrzymaniu jej w mocy, są decyzjami wydanymi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Sąd przytoczył ww. przepis oraz art. 169 ust. 4 i 6, a także art. 170 ust. 2 tej ustawy. Ocenił, że punktem sporu pomiędzy skarżącym a DIAS jest w niniejszej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej określonej w kontrolowanych decyzjach na dzień 10 maja 2021 r. i związany z tym problemem zachowania ciągłości służby. Skarga została bowiem zawężona przez stronę do tej części rozstrzygnięć.

W ocenie sądu pierwszej instancji stanowisko organu w tym zakresie nie może zostać zaakceptowane. Działania prawne DIAS godzą bowiem w podstawową właściwość stosunku służbowego, jakim jest trwałość gwarantowana funkcjonariuszom mocą przepisów p.w.KAS. i u.KAS. Zdaniem sądu słusznie skarżący wywodzi naruszenie przez DIAS art. 169 ust. 2 p.w.KAS. w związku z art. 184 u.KAS. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie do czasu skierowania do skarżącego propozycji służby nie została wydana względem niego decyzja o zwolnieniu ze służby, w tym decyzja o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS.

W świetle orzecznictwa DIAS w sprawie miał możliwość wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie z mocy prawa, czego nie uczynił. Przyjął natomiast dopuszczalne prawem i bardziej korzystne dla skarżącego rozwiązanie w postaci skierowania do niego propozycji służby, skutkującej przekształceniem trwającego stosunku służby w stosunek służby na nowych warunkach. Sąd podkreślił, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W tej sytuacji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS potwierdzająca ten skutek.

Sąd wskazał, że termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Zdaniem sądu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. To ta okoliczność przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Uznanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączyło się jednak z koniecznością wydania decyzji. W niniejszej sprawie organ skierował do strony pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Zdaniem sądu propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie, czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu, nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Istnienie stosunku służby także po dniu 31 sierpnia 2017 r. w przypadku skarżącego potwierdza swymi działaniami prawnymi DIAS, który przed tą datą jak i po niej nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Poza tym, kontrolowane decyzje nie zostały wydane w wyniku zastosowania przepisów o naborze do KAS, tylko w wyniku zastosowania przepisów o przekształceniu stosunków służbowych. Sąd przypomniał, że propozycja pełnienia służby, będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS, może być skierowana tylko do pracownika lub funkcjonariusza KAS, a więc nie do osoby pozostającej poza służbowymi strukturami tej organizacji. Brak decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby strony skarżącej w tej konfiguracji czasowej oraz dokonywanych czynności prawnych organu oraz treści przepisów oznaczał trwanie stosunku służby skarżącego wraz z wszystkimi tego konsekwencjami.

Sąd pierwszej instancji, interpretując powyższe unormowania, kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadą trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze tej sprawy i dodatkowo wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 p.w.KAS nakazywała uznanie ciągłości służby, czyli trwanie stosunku służbowego po 31 września 2017 r. Sąd podkreślił, że organ w uzasadnieniu propozycji służby z 11 marca 2021 r. wyraźnie pouczył stronę o skutkach niezłożenia oświadczenia o nieprzyjęciu propozycji służby w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ słusznie więc założył, że przed skierowaniem do strony propozycji służby wiązał go z nią stosunek służby. Zdaniem sądu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 184 ust. 1 u.KAS., jak uznał to DIAS w treści zaskarżonej decyzji. Przepis ten literalnie odnosi się bowiem do sytuacji, w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, co nie miało miejsca w sprawie. W ocenie sądu podjęta przez organ próba zastosowania art. 184 u.KAS poprzez technikę odesłania ma w istocie minimalizować kilkuletnie nielegalne milczenie DIAS w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego, pozbawiając go jednocześnie prawa do obrony stanowiska o pozostawaniu w służbie także po 31 sierpnia 2017 r. i wiążącego się z tym wykazania przez sądem powszechnym niemożności pełnienia służby nie z jego winy. Sąd zauważył, że tylko zawiniona przez funkcjonariusza niemożność pełnienia służby, może uzasadniać w świetle art. 229 ust. 1 pkt 3 u.KAS zawieszenie prawa do uposażenia.

Sąd ten wskazał, że przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 tej ustawy, czyli przepis który gwarantuje funkcjonariuszowi ciągłość służby. DIAS, mimo określenia w decyzji, iż nowe zaproponowane warunki pełnienia służby po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 10 maja 2021 r., niezgodnie z powyższym przepisem uznał, że strona nie zachowała ciągłości służby i pozostawała poza służbą w okresie od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. W ocenie sądu ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji, a funkcjonariusz nie powinien, zwłaszcza w tych warunkach, odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu oddanych mu przez ustawodawcę możliwości wyboru istniejących rozwiązań prawnych. Sąd wskazał, że art. 169 ust. 2 p.w.KAS. jest częścią podstawy materialno-prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Z uwagi na te regulacje ustawowe organ, kierując propozycję pełnienia służby, nie może w sposób swobodny dokonywać wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach, innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana. Termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS był terminem na wydanie w decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu zasługiwali na złożenie propozycji pełnienia dalszej służby. Wydanie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS. po terminie w określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustaw wraz z niewydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 171 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS, oznaczało tylko tyle, że DIAS naruszył przepisy k.p.a. obligujące do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Nie oznaczało natomiast tego, że strona na skutek upływu terminu pozostawała poza służbą, tym bardziej, że organ wydał wobec skarżącego decyzję na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, czyli na podstawie przepisu adresowanego do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS. Art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby, czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS/ Pominięcie tej regulacji przez DIAS sąd ocenił jako postać uchybienia przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że DIAS, ponownie rozstrzygając w sprawie skarżącego, zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez ten sąd wykładni przepisów p.w.KAS oraz u.KAS, przyjmując, że J. W., który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość zgodnie z wyraźną treścią art. 169 ust. 2 p.w.KAS. Innymi słowy, z uwagi na skierowanie do strony propozycji z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, DIAS powinien na nowo określić datę początkową pełnienia służby na nowych warunkach i datę zakończenia pełnienia służby na warunkach dotychczasowych, tak aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerywana. Tylko w ten sposób ukształtowana sytuacja służbowa skarżącego będzie odpowiadać normie art. 60 Konstytucji RP i wywodzonej z niej podstawowej właściwości stosunku służbowego jakim jest jego trwałość. Sąd ten, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137; dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania DIAS, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji czego sąd pierwszej instancji uchylił w części zaskarżone decyzje, błędnie uznając, że skarżący, który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość, zgodnie z art. 169 ust. 2 p.w.KAS, podczas gdy przepis art. 169 ust. 2 p.w.KAS mógł zostać zastosowany jedynie do osób, które otrzymały propozycje służby do 31 maja 2017 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast przepisu art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji DIAS i poprzedzającej decyzji z 11 marca 2021 r. w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby, w sytuacji braku podstaw do jej uwzględnienia.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 165 ust. 7 p.w.KAS w związku z art. 169 ust. 2 i ust. 4 zd. 1 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie, czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu, nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, a propozycja pełnienia służby, będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS., może być skierowana do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS, podczas gdy wydane w niniejszej sprawie decyzje nie mogły legalizować fikcji prawnej polegającej na tym, że okres faktycznego niepełnienia służby przez skarżącego należałoby uznać za okres jego służby, w sytuacji gdy decyzje administracyjne nie mogą kreować rzeczywistości, lecz mają uwzględniać stan faktyczny zastany w momencie ich wydania;

2. naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.KAS w związku z art. 169 ust. 2 i ust. 4 zd. 1 p.w.KAS przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie propozycji warunków służby obowiązujących od 10 maja 2021 r. nie odpowiada treści powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 165 ust. 7 p.w.KAS, podczas gdy termin wynikający z ostatnio powołanego przepisu wskazywał tylko datę 31 maja 2017 r., do której dyrektor izby administracji skarbowej mógł skorzystać ze swoich kompetencji poprzez przedłożenie propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, a nie określał od kiedy mają obowiązywać warunki pełnienia służby/zatrudnienia zawarte w przedłożonej propozycji służby/zatrudnienia, których obowiązywanie uzależnione było od oświadczenia składanego przez stronę w toku postępowania również co do daty złożonej propozycji;

3. art. 169 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 p.w.KAS w związku z art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący, który otrzymał propozycję służby, zachował ciągłość służby, a powołane wyżej przepisy określają datę początkową pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, w sytuacji gdy złożona propozycja określająca nowe warunki służby ma uwzględniać okoliczności i przesłanki, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, albowiem stanowi decyzję ustalającą, kształtującą nowe warunki służby na przyszłość, a nie z datą wsteczną, a ponadto przepis art. 169 ust.2 p.w.KAS mógł mieć zastosowanie, gdy propozycje służby/pracy były składane do 31 maja 2017 r.;

4. art. 184 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.KAS, poprzez niezastosowanie:

- w sytuacji gdy p.w.KAS milczy w zakresie skutków orzeczenia sądowego odnoszącego się do prawidłowości stosowania przez organ p.w.KAS, a realizacja orzeczeń odnoszących się do uregulowania stosunku służbowego następuje w trakcie obowiązywania przepisów u.KAS, a w związku z tym przepisy te mogą być odnoszone (minimum per analogiam) do stanów prawnofaktycznych wytworzonych przez p.w.KAS;

- w sytuacji gdy przepis ten jest korzystniejszy dla skarżącego od uznania fikcyjnego stanu ciągłości służby w okolicznościach przyznania skarżącemu świadczenia z art. 184 ust. 3 uKAS, podczas gdy uznanie ciągłości służby nie uprawniałoby skarżącego do uzyskania jakiegokolwiek świadczenia, w szczególności uposażenia, gdyż według art. 223 ust. 2 u.KAS uposażenie przysługuje z tytułu pełnienia służby, tzn. z tytułu wypełniania konkretnie powierzonych obowiązków służbowych,

- w sytuacji gdy przepis art. 184 ust. 4 u.KAS uznaje okres faktycznego pozostawania poza służbą jako okres równoważny ze służbą, więc jest najbardziej adekwatny do stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie odniósł się do oświadczenia organu o zrzeczeniu się rozprawy.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrokiem z 14 lipca 2023 r., III OSK 575/22, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął sprawę o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym do przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie obecnie orzekającym w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu ww. wyroku.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W sposób jednoznaczny wskazują na to wydane w sprawie – w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS - decyzje administracyjne ustalające warunki pełnienia służby przez skarżącego w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie.

W myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w powyższym przepisie, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

W orzecznictwie NSA uznano, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18). W konsekwencji – jak zasadnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji – upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS została przewidziana dla pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził przewidzianą w ustawie selekcję z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co ostatecznie doprowadziło do przedstawienia skarżącemu 10 marca 2021 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą p.w.KAS kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS w stosunku do skarżącego nie biegł. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r., przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym DIAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa. Przyjął zatem dopuszczalne prawem rozwiązanie i przedstawił skarżącemu propozycję służby.

W myśl art. 169 ust. 1 p.w.KAS funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego, zaś zgodnie z ust. 2 funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. W świetle powyższego uregulowania zasadnym jest przyjęcie, że następstwem otrzymania propozycji służby w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, jest zachowanie ciągłości tej służby. Konkluzji tej nie zmienia regulacja ust. 4 zd. 1 powyższego artykułu, w której przewidziano, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Określa ona bowiem jedynie formę działania organu w przypadku propozycji pełnienia służby ustalającą warunki jej pełnienia, nie znosi zaś zasady wynikającej z ust. 2. Forma ta nie została natomiast przewidziana w sytuacji propozycji formułującej nowe warunki zatrudnienia.

Przepis art. 169 ust. 2 p.w.KAS odnieść należy zatem do funkcjonariuszy, którym stosownie do art. 165 ust. 7 p.w.KAS złożono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, na co wskazuje też systematyka ustawy, tj. jego usytuowanie w ciągu przepisów określających poszczególne etapy przeprowadzanej reformy służb celnych i skarbowych i ich uwarunkowania. Winien on znaleźć zastosowanie także do sytuacji prawnej skarżącego, któremu złożono propozycję służby w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli jako funkcjonariuszowi, o którym mowa w tym przepisie. Jak zasadnie zauważył sąd pierwszej instancji, organ składając skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby, pouczył skarżącego, że złożenie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, jak i niezłożenie oświadczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Co oczywiste wygasnąć może tylko trwający stosunek służbowy. Pouczenie to pozostaje w zgodzie z regulacja art. 170 ust. 2 p.w.KAS, który to przepis kierowany jest to pracownika albo funkcjonariusza. Oznacza to, że organ w chwili składania skarżącemu propozycji służby traktował go jako funkcjonariusza, decydując się na zastosowanie rozwiązań prawnych przewidzianych w ustawie p.w.KAS dla tej grupy zawodowej.

Podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach ukształtowanych w przedmiotowej sprawie zastosowany nie może zostać art. 184 u.KAS. Regulacja w nim zawarta odnosi się do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - w niniejszej sprawie nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu ze służby. Kierując do skarżącego propozycję służby i powołując jako podstawę swojego działania art. 165 ust. 7 p.w.KAS, organ musiał zakładać, że stosunek służbowy skarżącego trwa, gdyż w przeciwnym wypadku skorzystanie z przewidzianego tym przepisem rozwiązania prawnego nie byłoby możliwe. Skoro organ przedstawił skarżącemu propozycję służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, to nie sposób znaleźć jakiegokolwiek racjonalnego argumentu za zastosowaniem do tej propozycji art. 184 u.KAS, nawet gdyby przyjąć, że z jakiś przyczyn może być to korzystne dla danego funkcjonariusza, choć zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie należy się zgodzić w tym zakresie z sądem pierwszej instancji. Wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy nie dochodzi wówczas do działania na niekorzyść strony. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, organ dopuszczając wnioskowanie przez analogię, nie wykazał, że istnieje jakakolwiek luka prawna, czyli że sytuacja skarżącego w odniesieniu do jego stosunku służbowego nie została przez ustawodawcę unormowana. Określenie warunków pełnienia służby stanowiło konsekwencję dokonanego przez organ wyboru sposobu działania. Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że przyjęcie w sytuacji skarżącego rozwiązań przewidzianych w art. 184 u.KAS byłoby dla skarżącego niekorzystne, albowiem pozbawiające go ciągłości służby. Co więcej ewentualna kwestia uposażenia skarżącego za okres od 1 września 2017 r. do 10 maja 2021 r. nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i nie może to determinować przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Z poważnych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego (II. 1-4).

W związku z tym, że zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się chybione, na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ww. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Powyższe przepisy zostały powiązane z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powyższy przepis zastosował oceniając, ze do usunięcia naruszenia prawa konieczne jest tez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie.

Uznanie, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprawniało sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi i do powołania jako podstawy prawnej swojego działania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przewidującego uchylenie decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji szczegółowo wykazał jakich przepisów prawa materialnego dopuścił się organ, przedstawiając ich interpretację i określając jakie znajdują one zastosowanie w ustalonych i niezakwestionowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi uwzgledniającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 151 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wprawdzie pismo to zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., lecz pełnomocnik skarżącego nie zawarł w nim żadnej merytorycznej treści odnoszącej się do zarzutów skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12: "odpowiedź na skargę kasacyjną, o której mowa w art. 179 p.p.s.a., jest nazwanym pismem procesowym strony, która nie wniosła skargi kasacyjnej. Mimo, że pismo to nie podlega szczególnym rygorom poza wskazanymi w art. 49 p.p.s.a., jej autor, profesjonalny pełnomocnik, powinien w terminie jaki zakreślił mu ustawodawca, ustosunkować się do żądań zawartych w skardze kasacyjnej, podnosić zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu. Wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną ma sens, jeżeli autor odpowiedzi jest w stanie zaoferować sądowi argumenty istotne z punktu widzenia przyszłego rozstrzygnięcia.". Przedmiotowa odpowiedź na skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej oraz do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W tej sytuacji należało uznać, że nakład pracy pełnomocnika sporządzającego odpowiedź na skargę kasacyjną był niewystarczający, aby z tego tytułu zasądzić na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.