Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1979/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e)
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. P., M. P. i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/20 w sprawie ze skarg J. P., M. P. i K. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 maja 2020 r. nr GZ.rn.625.74.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. I SA/Wa 1388/20, oddalił skargi J. P., M. P. i K. B.na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 maja 2020 r. nr GZ.rn.625.74.2019 w przedmiocie reformy rolnej.

Od powyższego wyroku zostały złożone 3 skargi kasacyjne.

M.P. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 lit. a-e., art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret/dekret o reformie rolnej) w zw. art. 1 pkt 2 dekretu z 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- stawy rybne były rodzajem gruntów, które na podstawie dekretu o reformie rolnej były przeznaczone na cele reformy rolnej,

- desygnatem pojęcia "nieruchomość ziemska" były również stawy rybne,

podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że stawy rybne nie stanowiły nieruchomości ziemskich ani nie były przeznaczone na cele reformy rolnej.

Mając na uwadze powyższe wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi;

2. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Kolejną skargę kasacyjną wywiódł J. P., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy orzekające w sprawie przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i przeanalizowały wszelkie okoliczności sprawy oraz dokonały właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sytuacji gdy organy orzekające w sprawie dokonały dowolnej oceny dowodów zebranych w sprawie, prowadzącej do błędnego, uwzględniającego prymat interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącego przyjęcia, że stawy rybne w Z. podpadały pod przepisy dekretu o reformie rolnej,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania względem nieruchomości oznaczonych w pkt 12 decyzji, w sytuacji gdy brak było przesłanek i jednoznacznego ustalenia, że ww. nieruchomości nie wchodziły w skład majątku należącego do spadkobiercy skarżącego, tj. A.P., co skutkowało umorzeniem rzeczonego postępowania w stosunku do parceli katastralnych:

- pgr nr [...] — współtworzących działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Z.— miasto, gmina Z., powiat o[...];

- pgr nr [...] (która powstała z podziału pgr nr [...]) — współtworzącej aktualną działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Z. - miasto, gmina Z., powiat oświęcimski;

- pgr nr [...] (która powstała z podziału pgr nr [...]) - współtworzącej aktualną działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Z. — miasto, gmina Z., powiat oświęcimski;

- pgr nr [...] (która powstała z podziału pgr nr [...]) — współtworzącej aktualną działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], jedn. ewid. Z. — miasto, gmina Z., powiat oświęcimski.

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu o reformie rolnej w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Polnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Rolskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51; dalej: rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznaniem przez Sąd I instancji, że nieruchomości będące stawami rybnymi w Z. ze, tworzące klucz stawowy Z., stanowiły nieruchomości ziemskie, które podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej, w sytuacji gdy z wykładni powyżej wskazanych przepisów wynika, iż stawy rybne w Z. ze nie stanowiły nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym, jak i nie występował pomiędzy nimi, a gospodarstwem rolnym w majątku nierozerwalny związek funkcjonalny, co więcej, nie mogły być przejęte z przeznaczeniem na żaden z enumeratywnie wymienionych celów w art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki implikujące legalne przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez wynagrodzenia, na mocy przeprowadzonej reformy rolnej;

2) art. 15 dekretu o reformie rolnej, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że nieruchomości stanowiące stawy rybne w Z. ze przejęte zostały dla utrzymania wzorowych gospodarstw w interesie podniesienia poziomu gospodarki rolnej, dla szkół rolniczych i powszechnych, w sytuacji gdy przejęcie nieruchomości w oparciu o ten przepis mogło nastąpić jedynie względem nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym, które mogły zostać przejęte z przeznaczeniem na cel enumeratywnie określony w dekrecie bądź w sytuacji istnienia między nimi, a gospodarstwem rolnym związku funkcjonalnego, podczas gdy powyższych okoliczności w sprawie nie wykazano.

Wobec powyższego wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożyła także K. B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła:

1. wydanie z naruszeniem prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 1 dekretu o reformie rolnej, w zw. z art. 2 pkt 1-3, art. 4, art. 5 pkt 1-2, art. 7 ustawy z dnia 7 marca 1932 roku o rybołówstwie, jak również w zw. z art. 2, art. 5, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1-3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie/niezastosowanie do nieruchomości poprzednika prawnego skarżącej strony w kontekście oceny istnienia przesłanek przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej na podstawie art, 2 ust. 1 lit e) dekretu, i w tym zakresie dokonanie przez Sąd I instancji i organy w toku instancji administracyjnej nietrafnego stwierdzenia, że:

- wszystkie nieruchomości objęte postępowaniem, a limne, stanowiły nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym w rozumieniu dekretu o reformie rolnej, bez względu na możliwość spełnienia celów reformy rolnej ściśle i enumeratywnie określonych w art. 1 dekretu, w tym:

- nieruchomości miejskie, tj. zarówno oznaczone jako parcele budowlane oraz parcele katastralne, położone w granicach miasta Z. a, podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu oraz spełniały cele reformy rolnej enumeratywnie określone w sposób ścisły w art. 1 dekretu,

- nieruchomości budowlane, oznaczone jako parcele budowlane - bez ustaleniach ich charakteru oraz specyfiki zabudowy, podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego oraz spełniały cele reformy rolnej określone w sposób ścisły i enumeratywnie w art. 1 Dekretu,

- nieruchomości stawowe - stawy, w tym położone w granicach miasta Z., stanowią nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu oraz spełniały cele reformy rolnej enumeratywnie określone w sposób ścisły w art. 1 dekretu, w tym w oparciu o niedopuszczalną rozszerzająca wykładnię postanowień dekretu i z całkowitym pominięciem stanu prawnego wód wynikającego z ustawy o rybołówstwie, jak również objęcia tych nieruchomości dekretem, pomimo braku wyszczególnienia w dekrecie o reformie rolnej wód lub nieruchomości pod wodami, w tym także poprzez niemożliwość osiągnięcia celów reformy rolnej, co do wód, ściśle określonych w art. 1 dekretu rolnego i zarazem stanowiących przesłankę sine qua non przejęcia z mocy prawa nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym na rzecz Państwa,

- naruszenie przy stosowaniu prawa przez organ administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej podstawowych wartości konstytucyjnych i elementarnych praw podmiotowych jednostki, w tym prawa własności, prawa do dziedziczenia, jak również podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela, w tym poprzez uzupełnienie ewentualnej luki prawnej/dekretowej poprzez niedopuszczalną rozszerzającą wykładnie art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 1 dekretu o reformie rolnej i objęcie jego działaniem nieruchomości, które nie zostały wymienione w dekrecie;

2. wydanie z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 1 dekretu o reformie rolnej w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie w procesie stosowania prawa w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska i uznanie, iż nieruchomości pod wodami, w tym także nieruchomości pod stawami lub potoki, były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym w rozumieniu w/w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, a ponadto błędną wykładnię art. 1 dekretu, poprzez:

A) uznanie, iż wyszczególnione w treści powołanego przepisu cele reformy rolnej, w tym w postaci terenów rezerwowanych, obejmowały swoją dyspozycją nieruchomości pod wodami lub potoki, w tym także nieruchomości pod stawami (bez względu na ich charakter i przeznaczenie), a tym samym naruszenie zakazu rozszerzającej wykładni art. 2 ust. 1 lit e) i art. 1 dekretu, który jako akt o charakterze publicznoprawnym, ingerujący w fundamentalne prawa jednostki, może być wykładany jedynie ściśle, w sposób niedozwalający rozszerzającej wykładni, jak również poprzez:

B) dokonanie wykładni w/w przepisu dekretu przez pryzmat "Manifestu Lipcowego PKWN z dnia 22 lipca 1944 roku", tj. niemającego w polskim systemie prawnym umocowania faktu, ogłoszonego w Moskwie, autorstwa J. Stalina, mającego zakorzenić tożsamy ze stalinowskim, ustrój komunistyczny na terytorium Państwa Polskiego (!?), na podstawie fałszywych przesłanek i idei, naruszających podstawowe prawa i wolności obywatelskie;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej w zw. z § 44 pkt 8 lit b i c rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit aj p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni dekretu, w tym celów reformy rolnej i pojęcia nieruchomości ziemskiej, w oparciu o dyspozycje aktu niższej rangi, jak również błędną wykładnię dyspozycji § 44 rozporządzenia, jako rzekomo stanowiącego podstawę do przejęcia w ramach reformy rolnej innych niż wskazane w dekrecie nieruchomości;

4. wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, (Dz.U.2017.935) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie/niewłaściwe zastosowanie przez organy orzekające w toku instancji, usankcjonowane przez Sąd I instancji, i uchybienie zasadzie dokonania ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, w tym w wykonaniu fundamentalnej zasady prawa administracyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego, tj. zasady prawdy obiektywnej, w tym poprzez uznanie nieruchomości i posadowionych na nieruchomościach obiektów budowlanych, jak również stawów i wód, jako nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym podlegających przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu bez ustalenia ich specyfikacji/charakteru w dacie przejęcia przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, w szczególności w zakresie nieruchomości oznaczonych, jako parcele budowlane oraz stawy, zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości pod kątem ustalenia charakteru posadowionych na nieruchomościach zachowanych budynków wraz z ich przeznaczeniem, jak również zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dostępnej organowi orzekającemu w toku instancji dokumentacji technicznej - budynków oraz stawów, w tym zaniechanie ustalenia charakteru pozostałych nieruchomości, tj. czy w dacie przejęcia stanowiły stawy, czy inne użytki, jak również błędne ustalenie a limine, że nieruchomości pod wodami, były objęte dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym oraz błędne ustalenie, iż cele reformy rolnej, ściśle określone w art. 1 dekretu, mogły zostać osiągnięte poprzez odjęcie nieruchomości pod wodami, w tym pod stawami lub wodami płynącymi, w oparciu o przesłankę tzw. rezerwacji terenów, tj. terenów zarezerwowanych zgodnie z art. 1 dekretu o reformie rolnej, podczas gdy wody stojące lub płynące, nie stanowią nie tylko nieruchomości ziemskich, ale także w ramach przewidzianych dekretem rolnym celów reformy rolnej, nie stanowią terenów w rozumieniu dekretu, lecz ewentualnie obiekty, niewymienione w treści dekretu, ingerującego w fundamentalne prawa jednostki;

5. wydanie z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu orzekającego do poszczególnych zarzutów skargi K. B., w tym m.in. w zakresie zarzutu skargi dot. nieruchomości miejskich, budowlanych oraz tych, które nie stanowiły stawów rybnych, objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, jak również charakteru wód w warunkach prawnych obowiązujących w dacie wydania dekretu o reformie rolnej, w tym przez pryzmat obowiązującej ustawy z dnia 7 marca 1932 roku o rybołówstwie, przy jednoczesnym nietrafnym a limine ustaleniu/założeniu Sądu I instancji wyrażonym w ogólnikowym stwierdzeniu (str. 21 zdanie 2), że "W niniejszej sprawie przedmiotem ustaleń i oceny organów były stawy rybackie. Niesporne było przy tym, że w dacie wejścia w życie dekretu przedmiotowe parcele stanowiły tego rodzaju tereny, co jest założeniem błędnym, i nie uwzględnia zróżnicowania charakteru nieruchomości objętych postępowaniem, czego m.in. dotyczyły zarzuty skargi skarżącej, i jako takie błędne założenie, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu orzekającego I instancji;

Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Sądem I instancji,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące powtarzają się we wszystkich skargach kasacyjnych. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy zacząć rozważania.

Większość zagadnień opartych na tej podstawie kasacyjnej, we wszystkich skargach kasacyjnych, została już w orzecznictwie rozstrzygnięta. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich zbiorczo. Zauważyć na wstępie należy, że dekret o reformie rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej". W orzecznictwie akceptuje się rozumienie tego pojęcia wedle definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. W 3/89. Tym samym za "nieruchomości ziemskie" w rozumieniu przepisów dekretu PKWN uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia m.in. działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Za takim rozumieniem opowiedziały się również uchwały NSA z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 i z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej, np. w produkcji zwierzęcej. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przewidywał, że na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. a-d) przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie między innymi wówczas, jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Brak pojęcia "stawy" w definicji użytków rolnych z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie mógł zatem eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej. Tym samym przejęciu w tym trybie, oprócz użytków rolnych, podlegały także grunty stanowiące np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej wyżej uchwale. Podobne rozważania w odniesieniu do stawów rybnych zawarte zostały w innych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 19.07.2017 r. I OSK 2254/15, LEX nr 2371476; wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. I OSK 160/05; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r. I OSK 345/10; wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. I OSK 1182/21; wyrok NSA z 11.07.2023 r. I OSK 483/20, LEX nr 3597598).

W wyroku z 26 stycznia 2021 r. I OSK 2005/20 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dekret o reformie rolnej nie wyłączał spod nacjonalizacji stawów rybnych. Wytwórczość hodowlana, a więc i hodowla ryb była przejawem działalności rolnej, a zarezerwowanie odpowiednich terenów dla ośrodków wytwórczości hodowlanej i przemysłu rolnego stanowiło jeden z celów reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. d cytowanego dekretu). Dlatego za poprawne należy uznać stanowisko organu, że hodowla ryb w stawach hodowlanych nie stanowiła w tamtym okresie rybołówstwa. W świetle bowiem art. 1 ustawy z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 35, poz. 357), rybołówstwo oznaczało zawłaszczanie ryb i raków przez ich łowienie w wodach niezamkniętych, co nie odnosiło się do stawów rybnych.

Ponadto, podzielić należy pogląd, że skoro normodawca kwalifikował do tzw. resztówek majątków rozparcelowanych w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. także stawy rybne (dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej - Dz. U. Nr 27, poz. 162), to tym samym, objęte nimi areały traktował jako podlegające przejęciu w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. wyrok NSA z 11.07.2023 r. I OSK 483/20, LEX nr 3597598; wyrok NSA z 19.07.2017 r. I OSK 2254/15). Wprawdzie przepisy dekretu z 12 czerwca 1945 r. zostały uchwalone już po wejściu w życie dekretu o reformie rolnej, jednak mogą być pomocne przy wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej, niezdefiniowanej w dekrecie o reformie rolnej.

Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny, także w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska Sądu Najwyższego (uchwała SN z 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNC z 1992 r. Nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 1992 r. III ARN 23/92, OSP z 1993, Nr 3, poz. 47), że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) - przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisy dekretu o reformie rolnej winny być zatem stosowane i wykładane ściśle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", dokonanej przez Sąd I instancji nie można było przypisać takiego charakteru. Wykładnia ta pozostaje w zgodzie tak z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 jak i z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanymi wyżej. Za niezasadne uznać należało zatem zarzuty skargi kasacyjnej K. B. o naruszeniu z tej przyczyny przepisów Konstytucji RP. Powoływane w tej skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji odnoszące się do ochrony prawa własności, nie do końca przystają przy tym do aktu o charakterze nacjonalizacyjnym, jakim był dekret o reformie rolnej, bowiem obecna Konstytucji w ogóle nie przewiduje odjęcia prawa własności w drodze nacjonalizacji, której nie można mylić z wywłaszczeniem.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawarte w skardze kasacyjnej K. B., zauważyć należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, "Strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt." Z przepisu tego wynika, że obowiązkiem strony było wykazanie nie tylko obszaru nieruchomości objętej wnioskiem, ale także "wyszczególnienie użytków każdego rodzaju". Tak zostało to też zinterpretowane w uzasadnieniu uchwały NSA z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06. Nie można zatem tego obowiązku przerzucać na organ i twierdzić, że to organ nie wykazał, jakiego rodzaju użytki objęte zostały wnioskiem, zwłaszcza, że z treści samego wniosku wynikało, że chodzi o nieruchomości zajęte pod stawy rybne. Poza tym, zarzut stawiający tezę, że wnioskiem objęte były oprócz stawów także parcele budowlane, nie może być abstrakcyjny. Musi bowiem wskazywać, w odniesieniu do jakich nieruchomości organ poczynił błędne ustalenia, czego w tej sytuacji zabrakło. Ponadto sam fakt, że poszczególne pgr mogły być zabudowane infrastrukturą służącą do obsługi hodowli w stawach nie świadczy o tym, że takie nieruchomości nie podlegały pod działanie dekretu. Przykładów innego charakteru zabudowy na poszczególnych działkach skarga kasacyjna nie podaje, zatem taki zarzut nie poddaje się ocenie.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej J.P. stwierdzić należy, w odniesieniu do pierwszego z nich, że orzeczenie o podpadaniu stawów rybnych pod przepisy o reformie rolnej nie było wynikiem - jak twierdzi skarga kasacyjna - przyjęcia prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.), lecz wynikiem charakteru przejmowanych nieruchomości, jako nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym, przeznaczonych do hodowli zwierzęcej, co wyjaśniono już wyżej.

Natomiast drugi zarzut powyższej skargi kasacyjnej, oparty na tej samej podstawie kasacyjnej, dotyczący umorzenia postępowania w odniesieniu do parceli katastralnych wymienionych w pkt 12 decyzji Wojewody Małopolskiego, również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ nie może bowiem domniemywać prawa własności A. P., jeśli strona sama takich dowodów nie przedstawiła, a dostępne dla organu dowody (w postaci wykazu hipotecznego), zaginęły lub zostały zniszczone. Ponadto zauważyć należy, że poza wskazaną wyżej regulacją wynikającą z § 6 rozporządzenia, nawet z ogólnych zasad postępowania wynika, że wskazanie przedmiotu postępowania należy do wnioskodawcy. "Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia [...] strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem przyjąć, że przy bierności strony, ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach" (wyrok NSA z 25.06.2019 r. I OSK 3577/18, LEX nr 2690500).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.