Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 703/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1, ust. 1a i 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 151, 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 7, 77 par. 1, 80  w zw. z 75  par. , 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO-NP-4115-501/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez B. D., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO-NP.-4115-501/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie

– k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 3 października 2022 r. nr GOPS.5211.85.2022 o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. M.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 października 2022 r. Wójt Gminy C. odmówił skarżącej prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 marca 2002 r. o zaliczeniu do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji od dnia 11 marca 2002 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji podał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jednak niepełnosprawność ta nie powstała w okresach określonych przez przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, podnosząc w nim okoliczności stanu zdrowia matki, która jest osobą chorująca na stwardnienie rozsiane, nie wstaje, nie siada samodzielnie, jest osobą leżącą, bezwładną, ma coraz częstsze problemy z komunikacją z osobami bliskimi. Zarzuciła także organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który w świetle art. 190 Konstytucji RP wiąże wszystkich adresatów i powinien być respektowany.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia, co do zasady jest prawidłowa.

Kolegium ustaliło, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 marca 2002 r. matka skarżącej została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji od dnia 11 marca 2002 r. Na skarżącej, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki.

Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r.,poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne.

Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 47 lat, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma jednak, nie okres w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki ale okoliczności faktyczne, ustalone przez organ w przeprowadzonym postępowaniu z których wynika, że skarżącej świadczenie nie przysługuje.

Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Mając na uwadze powyższe Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki zamieszkuje w jednym domu z córką – skarżącą i jej rodziną. Matka skarżącej choruje na stwardnienie rozsiane, jest osoba leżącą, bezwładną, wymagającą opieki i codziennej pielęgnacji. Skarżąca mieszka w domu rodzinnym razem ze swoim mężem i trójka dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym. Mąż skarżącej pracuje w gospodarstwie rolnym i pełni funkcję radnego. Skarżąca aktualnie nie pracuje, ponieważ sprawuje opiekę nad matką. Ustalono także, że oprócz skarżącej zobowiązane do alimentacji matki jest sześcioro jej dzieci (oprócz skarżącej,) a to pięć córek i syn. Jak wynika z oświadczenia, skarżącej jej rodzeństwo nie może z różnych względów sprawować opieki nad matką. Brat T. M. przebywa poza granicami kraju; siostra M. S. przebywa poza granicami kraju; siostra E. D. przebywa poza granicami kraju; siostra B. B. zamieszkała R. [...] pracuje zawodowo przy działalności gospodarczej prowadzonej przez męża; siostra R. R. zamieszkała C. [...] pracuje na umowę o pracę i nie jest w stanie sprawować opieki nad matka; siostra G. M. zamieszkała M. ul. J. [...] pracuje na umowę o pracę i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką.

Kolegium uznało, że mimo faktu iż matka skarżącej jest osobą posiadającą orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji to fakt, że zobowiązane do alimentacji wobec niej - oprócz skarżącej - jest jeszcze pozostała szóstka jej dzieci z których jedna – R. R. także jak skarżąca mieszka w domu rodzinnym pod adresem C. [...] - nie daje podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium nie zakwestionowało faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką ale jest do tego zobowiązana nie tylko moralnie ale także prawnie z racji ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem matki i wywiązywanie się z tego obowiązku nie musi odbywać się kosztem budżetu państwa. Jak wyżej wykazano świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowana opieką nad osobą z najbliższej rodziny.

W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach wymagającej opieki. Żadne z pozostałych dzieci osoby wymagającej opieki nie ma przeszkód o charakterze obiektywnym (niezależnym od ich woli ) które uniemożliwiałyby im realizację ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W ustabilizowanym już w tym zakresie orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd, że ani praca zawodowa ani zamieszkiwanie w innej miejscowości także poza granicami kraju nie stanowi obiektywnej przeszkody w realizacji obowiązku alimentacyjnego. Stąd też, jeżeli dzieci skarżącej z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci (w ramach obowiązku alimentacyjnego), zobowiązane w takim samym stopniu do alimentacji względem matki.

W ocenie Kolegium stan faktyczny ustalony przez organ w niniejszej sprawie wskazuj, że rodzina osoby wymagającej opieki jest w stanie współdzielić tę opieka nad matką w taki sposób aby skarżąca nie musiała rezygnować z zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie. Pod tym samym adresem mieszka także siostra skarżącej, która mogłaby współdzielić opiekę nad matką ze skarżącą.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy - pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy;

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna ma inne dzieci, na których jako spokrewnionych spoczywa obowiązek alimentacyjny,

- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. pozwalają na ustalanie możliwość i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;

2) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki przez pozostałe dzieci, a przez to nieuprawnione przyjęcie że istnieją pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, co skutkowało załatwieniem sprawy w sposób niekorzystny dla skarżącej,

3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku adekwatnego uzasadnienia decyzji, przejawiające się w niewyczerpującym i pobieżnym wyjaśnieniu motywów, rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd dopatrzył się jednak naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało, w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 marca 2002 r. o zaliczeniu do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji od dnia 11 marca 2002 r.

W tym kontekście prawidłowo podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Zasadne były argumenty prawne Kolegium, że przywołany w decyzji organu pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji, racje miało Kolegium, że w związku z powyższym niedopuszczalne jest tylko oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Prawidłowe jest również stanowisko Kolegium w tym względzie, że ważne jest co innego, mianowicie jednoznaczne ustalenie przesłanek pozytywnych do przyznania przedmiotowego świadczenia przy braku jednocześnie przesłanek negatywnych, wykluczających jego przyznanie.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana jednakże przedwcześnie, bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej, a więc okoliczności, które niewątpliwie rzutują na stwierdzenie istnienia, bądź nie, związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także bez przekonywującego wykazania, że pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji rzeczywiście nie mogą wspomóc skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką.

W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, utrzymującej w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.), decyzję organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w sposób który skutkował koniecznością uchylenia tej decyzji.

W toku postępowania administracyjnego przed organami ustalono, bowiem że matka skarżącej choruje na stwardnienie rozsiane, jest osobą leżącą, bezwładną, ma niedowład kończyn górnych, jak i dolnych oraz ograniczone możliwości poruszania głową, "jest sadzana do pozycji siedzącej", a więc jest osobą wymagającą opieki i codziennej pielęgnacji. Ponadto ustalono, że skarżąca mieszka w domu rodzinnym razem ze swoim mężem i trójką dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym. Mąż skarżącej pracuje w gospodarstwie rolnym i pełni funkcję radnego. Skarżąca aktualnie nie pracuje, ponieważ sprawuje opiekę nad matką. Ustalono także, że oprócz skarżącej zobowiązanych do alimentacji matki jest sześcioro jej dzieci (oprócz skarżącej,) a to pięć córek i syn. Jak wynika z oświadczenia, skarżącej jej rodzeństwo nie może z różnych względów sprawować opieki nad matką. Brat T. M. przebywa poza granicami kraju; siostra M. S. przebywa poza granicami kraju; siostra E. D. przebywa poza granicami kraju; siostra B. B. zamieszkała R. [...] pracuje zawodowo przy działalności gospodarczej prowadzonej przez męża; siostra R. R. zamieszkała C. [...] pracuje na umowę o pracę i nie jest w stanie sprawować opieki nad matka; siostra G. M. zamieszkała M. ul. J. [...] pracuje na umowę o pracę i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką.

Analiza powyższych ustaleń, dokonanych wszakże przez pracownika socjalnego w drodze fundamentalnego w tego rodzaju sprawach dowodu – wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 14 września 2022 r. (k.11 i 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) - w tym także oświadczeń skarżącej, zdaje się wskazywać, że stan zdrowia, a w konsekwencji możliwość samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej w życiu codziennym jest tego rodzaju, iż może co do zasady wykluczać jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej.

Najistotniejsze jednak, że oceny tych ustaleń nie dokonały organy obydwu instancji.

Zaskarżona decyzja Kolegium jest wadliwa z tegoż względu, że o ile w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma uprawnienie do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż to uczynił organ pierwszej instancji wobec dewolucji kompetencji na skutek wniesionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, to nie można jednakże tracić z pola widzenia przy ocenie prawidłowości działania organu odwoławczego w tym zakresie kwestii, czy zgromadzono w sprawie wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, czy też wymagał on uzupełnienia o istotne dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, okoliczności, a także i tego, czy organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przy kompletnym i wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia materiale dowodowym, ocenił te dowody prawidłowo każdy z osobna. Fundamentalna naczelna zasada postępowania administracyjnego – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nakazuje bowiem dokonanie dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez każdy z organów w danej instancji, w tym dokonania oceny dowodów przez każdy z tych organów.

Patrząc przez ten pryzmat na zaskarżoną decyzję, po pierwsze pomimo dokonanych ustaleń i co do zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, a także kwestii istnienia innych oprócz skarżącej osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki skarżącej, organ pierwszej instancji nie dokonał w ogóle oceny dowodów, akcentując przy tym niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – na którą to niewłaściwą argumentację polegającą na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu i niemożności odmowy przyznania świadczenia tylko na jego podstawie – trafnie zwróciło uwagę Kolegium.

Umknęło zatem uwadze Kolegium to, że możność dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności są kompletne, wystarczające i zostały poddane ocenie także przez organ niższego szczebla w pełnym tego słowa znaczeniu.

Ratio legis pomocy społecznej, podkreślić to należy także z całą mocą, polega na jej subsydiarnym charakterze. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, także nie sposób pominąć.

W ten aspekt wpisuje się też kwestia skorzystania z instytucji wskazanej w art. 79a k.p.a. Przy tych poruszonych aspektach organy powinny z niej korzystać, zwłaszcza w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, gdzie w ocenie Sądu nie można powiedzieć, że doszło bez wątpienia do udowodnienia istotnych dla merytorycznego załatwienia tej sprawy okoliczności faktycznych.

Wprawdzie organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 21 września 2022 r (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji zawarł treść art. 79a k.p.a., niemniej jednak nie jest to, zdaniem Sądu, wypełnieniem obowiązków organu w tym zakresie.

"Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Omawiany przepis i wynikający z niego obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia". (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 22/24; LEX nr 3718396).

Kluczowe jednakże jest to, że motywy wydanych w rozpatrywanej sprawie negatywnych dla skarżącej rozstrzygnięć skoncentrowały się nie na wykazaniu przez organy, iż ocena zebranego materiału dowodowego świadczy o możliwości samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej w życiu codziennym w zakresie, który nie wyklucza aktywności zawodowej skarżącej choćby w ograniczonym czasie pracy, zwłaszcza w gospodarstwie rolnym męża, w którym, jak oświadczyła we wniosku skarżącego z dniem 1 sierpnia 2022 r. zaprzestała pracy by opiekować się matką, lecz li tylko na niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b i istnieniu innych osób zobowiązanych oprócz skarżącej do alimentacji wobec matki. Żaden z organów nie poddał ocenie ustaleń wywiadu środowiskowego co do stanu jej zdrowia w kontekście jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, a więc w zakresie możliwości samodzielnego pozostawania jej przez większą część dnia, a więc elementu, który składa się na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też odpowiednio niepodejmowaniem aktywnością zawodowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Oczywiście, że i doświadczenie życiowe i ogólna wiedza wskazują, iż co do zasady pewien zakres czynności związanych np. z przygotowaniem posiłków, poranną higieną osobistą, czy też zażyciem niezbędnych leków, których przyjmowane jest wymagane w tym czasie, pranie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, to czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez większość pracujących, tyle tylko, że należy je odnieść do indywidualnego stanu zdrowia i samodzielnego funkcjonowania niepełnosprawnej osoby w życiu codziennym. Podkreślić przy tym bowiem należy, że nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo - organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (jak to por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 maja 12024 r., sygn. akt IV SA/Po 296/24; LEX nr 3723256). Trafnie zatem zwrócił uwagę Tamtejszy Sąd na wskazany powyżej aspekt, że powyższej oceny należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca, powołując się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22.

Ustalenie okoliczności bezwładności matki skarżącej związanej z niedowładem kończyn górnych i dolnych, niemożnością poruszania głową, choroby stwardnienia rozsianego, pogorszeniem jej komunikacji z otoczeniem, winny wobec tego być ocenione w kwestii wpływu na samodzielność egzystencji i konieczność dozoru osób bliskich, opiekujących się matką.

Sam zatem fakt istnienia innych osób oprócz skarżącej, zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki, nie mógł i nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy przyznania żądanego świadczenia (korzystając z instytucji art. 79a k.p.a.).

Chodzi tu nie o istnienie tych osób, lecz o coś innego, a mianowicie wykazanie przez ubiegającego się jako inicjatora postępowania przed organami i żądającego władczego objawu woli organu wobec jego podania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżąca) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23; CBOSA). Samo więc istnienie tych osób nie jest przesądzające o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy.

Dokonana przez Kolegium ocena w tym zakresie obejmowała aspekt niemożności z przyczyn obiektywnych sprawowania opieki osobiście przez te osoby, a nie kwestii organizacji opieki nad matką przez wszystkie te osoby wespół, także choćby poprzez pokrycie wydatków z tym związanych. Ustalenia w tym zakresie są więc niepełne.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna muszą być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, iż nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wymagało też zastanowienia, czy ten zgromadzony dotąd materiał dowodowy nie należy uzupełnić o poruszone kwestie natury medycznej obrazujące w pełny sposób aktualny stan samodzielnego funkcjonowania wymagającej opieki matki skarżącej, a mające przecież istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Ocena w niniejszym przypadku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w nim a opieką nad osobą niepełnosprawną powinna być niewątpliwie dokonywana również z uwzględnieniem okoliczności, że praca w gospodarstwie rolnym daje większą elastyczność i możliwość dopasowania czasu pracy do opieki nad osobą niepełnosprawną, niż praca wykonywana na podstawie umowy o pracę, czy stosunku cywilnoprawnego.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że doszło przy wydawaniu kontrolowanych decyzji do naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 w zw. z, 75 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Kolegium nie mogło więc skorzystać z przyznanych mu, jako organowi odwoławczemu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. uwzględnią powyższe stanowisko Sądu i uzupełnią materiał dowodowy o aktualny stan zdrowia matki skarżącej, a także o dokumenty obrazujące jej samodzielne funkcjonowanie obecnie w życiu codziennym, dokonają ustaleń w tym zakresie z uwzględnieniem aspektów wskazanych przez Sąd, mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, dokonają następnie oceny tego materiału dowodowego w każdej z instancji we wzajemnej łączności, jak nakazuje to art. 80 k.p.a. i wydadzą rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. (tak jak skarżąca) oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów prawa procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13).

Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. Podzielić należało zarzuty skarżącej, że "...organ nie dokonał żadnych ustaleń, jaki jest faktyczny stan matki (...)" i nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, ani nie zweryfikował wiarygodności oświadczenia skarżącej o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym, które podlega ocenie organów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.