Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 76/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu L spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw L spółka z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójt Gminy, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, la i 4 art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, 2, 3 i 4, art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku: L Sp. z o.o. (dalej jako spółka lub inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: "Budowie elektrowni fotowoltaicznej "B" o mocy do 11,90 MW wraz z niezbędną infrastrukturą", na dz. o nr [...]. Organ określił rodzaj planowanej inwestycji: budowa instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.).

W decyzji został wskazany zakres prac oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kulimy współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wskazania dotyczące ochrony osób trzecich. Do decyzji załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznik graficzny sporządzony na mapie ewidencji gruntów i budynków.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła D.P.. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie:

1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nie oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.,

2) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organ administracyjny w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie,

4) sprzeczność istotnych ustaleń organu administracyjnego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że planowania inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - pkt III. 5 lit. a), pomimo, że w pkt V 8 wskazano, że inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dla planowanej inwestycji wydano decyzję Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, znak [...] wydanej w dniu [...] grudnia 2021 r. i dla planowanej inwestycji opracowano raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) wezwało odwołującą do wykazania legitymacji procesowej do występowania w niniejszej sprawie, czyli wskazania interesu prawnego wraz z ewentualnym przesłaniem stosownych dokumentów (dowodów) na poparcie swojego stanowiska, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - pod rygorem skutków prawnych. Jednocześnie Kolegium zleciło Wójtowi dodatkowe postępowanie dowodowego poprzez wskazanie czy odwołująca posiada na terenie [...] nieruchomość/ci, a jeżeli tak, to należało: podać numer/y działki/ek, nadesłać aktualne wypisy z ewidencji gruntów, nadesłać mapę z zaznaczonym terenem inwestycji i nieruchomością/ami odwołującej.

W odpowiedzi na wezwanie Wójt poinformował, iż D.P. jest właścicielem działek: nr [...], załączając wypisy z ewidencji gruntów, w tym również pozostałych - poza odwołującą - stron postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania D.P., powołując się m.in. na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

SKO zwróciło uwagę, iż wniosek złożony w rozpatrywanej sprawie nie spełnia wszystkich wymogów formalnoprawnych wynikających z przepisów k.p.a., które muszą być spełnione wraz z wymogami wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Według oświadczenia Wójta Gminy przesłanego do SKO, wniosek o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez pełnomocnika inwestora – K.R. bezpośrednio w placówce tutejszego organu w dniu 03.01.2022 r., jednakże – jak zauważyło Kolegium - z treści wniosku nie wynika, że został on złożony przez pełnomocnika (wskazany jest jedynie wnioskodawca Spółka), brak też w prezentacie wpływu odnotowania, że dokument ten strona złożyła "osobiście" (vide: prezentata wpływu). SKO wskazało na istotny brak formalny wniosku - dokument ten nie został bowiem podpisany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - brak jest w jego treści podpisu wnioskodawcy lub jego pełnomocnika. Jeżeli wniosek został - zgodnie z twierdzeniem organu - złożony osobiście w tym organie (czyli w wersji papierowej), winien zawierać w swej treści czytelny podpis pełnomocnika lub osoby/ób uprawnionych do reprezentowania Spółki. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie wydrukowania kopia wniosku przesłana (nie wiadomo do kogo?) drogą elektroniczną (nie na skrzynkę organu), co nie spełnia wymogów formalnych dotyczących składanych w postępowaniu administracyjnym podań.

Według SKO zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. (art. 39 k.p.a. i nast.) w przypadku przesłania wniosku drogą elektroniczną na skrzynkę organu, winien być on podpisany podpisem kwalifikowanym lub podpisem zaufanym, a wydrukowany przez organ dokument UPP załączony do akt sprawy. Na organie spoczywa obowiązek zweryfikowania czy dokument został właściwie podpisany i przez kogo. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ wszczął i prowadził postępowanie na podstawie kopii wniosku, która nie została podpisana przez podmiot go składający, co stanowi istotne naruszenie przepisów proceduralnych i przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wad wniosku nie można konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ winien wezwać wnioskodawcę lub jego pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego wniosku, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego podpisanie.

Dodatkowo SKO zwróciło uwagę na kwestię naruszenia przez organ przepisów dotyczących doręczania decyzji, w szczególności na brak doręczenia zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania (brak dowodu doręczenia zaskarżonej decyzji m.in. odwołującej), co również przesądza o konieczności kasacyjnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Organ pominął bowiem w prowadzonym przez siebie postępowaniu jedną z jego stron, co w przyszłości mogłoby skutkować wzruszeniem decyzji w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania, a nadto stanowi rażące naruszenie przepisów proceduralnych związanych z prawidłowym ustaleniem stron danego postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

SKO stwierdziło ponadto, że nie można przyjąć - na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy - iż pełnomocnik wnioskodawcy K.R. odebrał decyzję osobiście w organie, ponieważ w takim wypadku winien był potwierdzić jej osobisty odbiór umieszczając odpowiednia adnotacje w treści dokumentu tj. wydanego przez organ orzeczenia. Tymczasem na dokumencie decyzji, który jest załączony do akt sprawy, takiego oświadczenia pełnomocnika opatrzonego jego czytelnym podpisem i datą - brak. Adnotacja pełnomocnika widnieje jedynie na innym dokumencie tj. piśmie z dnia [...].04.2022 r. tyt. "Zawiadomienie o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy" informującym ponadto o prawie zapoznania się stron ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1k.p.a. Zdaniem SKO potwierdza to odbiór tego pisma, a nie decyzji. Brak jest zatem dowodu potwierdzającego doręczenie decyzji pełnomocnikowi wnioskodawcy. Powyższe stanowi naruszenie przepisów proceduralnych i nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy.

Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązało zatem organ do prawidłowego ustalenia strony postępowania, zapewnienia im czynny udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu i prawidłowego doręczenia im wydanego orzeczenia. SKO zwróciło przy tym uwagę, że przesłany przez organ, na wezwanie Kolegium, wykaz stron postępowania, nie odpowiada załączonym do niego wypisom z ewidencji gruntów odnoszącym się do nieruchomości, których właścicielami - według organu - są ustalone przez niego strony postępowania, uznając, że kwestia ta winna zostać jednoznacznie wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Dodatkowo SKO zobowiązało organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do załączenia do akt wszystkich dokumentów, na podstawie których dokonał ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Dalej Kolegium zgodziło się z odwołującą co do zawarcia przez organ I instancji w treści decyzji sprzecznych i wykluczających się wzajemnie ustaleń, zobowiązując organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie.

Ponadto SKO zwróciło uwagę na brak w aktach sprawy również dowodu potwierdzającego prawidłowe powiadomienie stron - przed wydaniem decyzji - o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 10 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało też, że w treści zaskarżonej decyzji nie zostały oznaczone strony, które były zarazem adresatami tej decyzji, a treść wydanego przez organ orzeczenia nie odsyła w tym zakresie do żadnego załącznika, decyzja nie spełnia wymogu z art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a., brak jest bowiem w jej treści oznaczenia stron.

Wskazane uchybienia w ocenie SKO stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 KPA i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie odwołania ze skutkiem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione (a) przez osobę, która nie jest stroną postępowania oraz (b) po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie, zatem SKO powinno było stwierdzić uchybienie terminu na wniesienie odwołania, względnie umorzyć postępowanie odwoławcze. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niedopuszczalnym rozpatrzeniem odwołania, które zostało wniesione po terminie, a w konsekwencji decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzut Spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności decyzji SKO w całości, względnie uchylenie decyzji SKO w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie, jako wniesionego z uchybieniem terminu, ewentualnie jego oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. tutejszy Sąd orzekł o przywróceniu Spółce terminu do wniesienia sprzeciwu. Postanowienie stało się prawomocne z dniem [...] lipca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnoszącej sprzeciw Spółki odnośnie inwestycji polegającej na: "Budowie elektrowni fotowoltaicznej "B" o mocy do 11,90 MW wraz z niezbędną infrastrukturą", na dz. O nr [...].

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, CBOSA). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy jednak, że choć badanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej zasadniczo skupia się na badaniu prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak w pierwszej kolejności badaniem objęte jest to czy rozpoznanie przez organ odwołania (merytorycznie) było dopuszczalne z punktu widzenia wymogów określonych przepisami k.p.a. Niezbędnym bowiem warunkiem poprzedzającym załatwienie sprawy w toku instancji i dokonywania przez organ odwoławczy rozważań na tle art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało w tejże sprawie skutecznie zainicjowane.

Powyższe determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że prawidłowość stwierdzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w rozumieniu art. 64e p.p.s.a., nie może zostać oceniona w sposób pomijający to, czy wypowiadając się odnośnie do zasadności posłużenia się rozstrzygnięciem kasacyjnym, organ odwoławczy właściwie poprzedził swoje stanowisko ustaleniem, że w sprawie zostało złożone odwołanie, tenże środek odwoławczy pochodził od uprawnionego podmiotu, a ponadto został złożony w przewidzianym terminie.

Regulacja prawna zamieszczona w rozdziale 10 działu II k.p.a. wskazuje na to, że dopiero czynność procesowa legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania wywołuje skutek wszczęcia postępowania odwoławczego. Wymogi formalne co do treści odwołania określa art. 63 § 2, 3, 3a i art. 128 k.p.a. Zasada, zgodnie z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy "stronie" (art. 127 § 1 k.p.a.), prowadzi do wniosku, że tok instancji nie może zostać uruchomiony z urzędu, jak też z inicjatywy podmiotu, któremu nie przysługuje status jego strony. Ponadto, w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Reguły te mają charakter wiążący, co skutkuje tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub jego podmiotowa albo przedmiotowa niedopuszczalność powinny stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. Wymóg procesowego rozróżnienia wskazanych sposobów zakończenia postępowania w sprawie nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1245/18; wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1049/14; wyrok NSA z 20 sierpnia 2015 r. sygn. I OSK 2792/13; wyrok NSA z 3 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1269/13), jak i w piśmiennictwie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 767; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 134, uwaga 1; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 951).

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając dopuszczenie się przez SKO naruszenia przepisów postępowania zobowiązujących organ odwoławczy do zbadania ogólnych wymogów dopuszczalności i terminowości odwołania.

Zdaniem Sądu analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż SKO nie dokonało w sposób rzetelny i prawidłowy oceny dopuszczalności i terminowości wniesienia odwołania, a - jak zaznaczono powyżej - tylko prawidłowa weryfikacja przez organ odwoławczy powyższych przesłanek zakończona wynikiem pozytywnym (w fazie wstępnej postępowania odwoławczego) umożliwia i uprawnia organ do merytorycznego rozpoznania odwołania.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została przez SKO w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez D.P.. Nie było kwestionowane przez strony na gruncie przedmiotowej sprawy, iż D.P. nie brała udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Potwierdza to przede wszystkim analiza akt administracyjnych sprawy, z której wynika, iż stronami w postępowaniu przed organem I instancji byli wyłącznie: wnioskodawca tj. Spółka, B.S., Z.S., A.S. - właściciele nieruchomości objętych inwestycją (zawiadomienia kierowane przez organ I instancji, zwrotne potwierdzenia odbioru, zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania, wykaz stron k. 120 akt administracyjnych sprawy).

Orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo zgodnie dopuszczają możliwość wniesienia odwołania przez podmiot, który nie był strona w postępowaniu przed organem I instancji przy zachowaniu określonych reguł. Przyjęta w k.p.a. koncepcja prawa odwołania została oparta na uznaniu, iż legitymacja do wniesienia odwołania ma charakter materialny a nie formalny, wobec czego nie może być wyprowadzana z faktu uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Konsekwencją tej reguły jest stwierdzenie, że osoba, która została pominięta w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji, jeżeli jest stroną w sprawie, jest uprawniona do wniesienia odwołania i skutecznego przeprowadzenia weryfikacji sposobu rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, wielokrotnie podkreślano, że wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, jest możliwe z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Natomiast decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, bowiem wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2021 r., II OSK 118/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1335/19; z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14; z 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14; z 26 stycznia 2015 r., II OSK 1624/13; z 22 maja 2014 r., II OSK 3046/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, iż co do zasady za dopuszczalne mogło zatem zostać uznane odwołanie złożone przez D.P. jako osobę, która nie była stroną w postępowaniu przed organem I instancji, z zastrzeżeniem, że konieczne było dokonanie czy przysługuje D.P. przymiot strony w postępowaniu. W tym zakresie, jak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO nie przedstawiło analizy z punktu widzenia dopuszczalności odwołania. Z tego powodu nie można też jednoznacznie stwierdzić na jakiej podstawie Kolegium uznało odwołanie D.P. za dopuszczalne. Jednak z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ badał tę okoliczność, wzywając w tym zakresie zarówno odwołująca, jak i zobowiązując organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W tym zakresie odwołująca wskazała, iż jest stroną postępowania jako właściciel nieruchomości (działki o nr [...]) bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi zaskarżona decyzją (do odwołania załączony został wydruk mapy potwierdzający położenie nieruchomości skarżącej względem nieruchomości objętych inwestycją). Powyższą okoliczność potwierdził także Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., do którego załączone zostały dodatkowo wypisy z rejestru gruntów. Mając powyższe na uwadze jedynie można domniemywać, iż SKO uznało D.P. za uprawnioną do wniesienia odwołania, której przysługuje zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiot strony, gdyż postępowanie dotyczy jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objęta inwestycją, tyle, że została ona pominięta w postępowaniu przed organem I instancji. Załączone do akt administracyjnych dokumenty pozwalają na wywiedzenie takiego stwierdzenia, jednak mając na uwadze wyjątkowe okoliczności złożenia odwołania przez osobę nie biorącą udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strona, koniecznym wydaje się dokonanie przez organ analizy w tym zakresie, a jej wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia wydanego przez organ.

Natomiast zwrócić należy uwagę, iż SKO – mimo ciążącego na nim obowiązku -w ogóle nie wyjaśniło dlaczego uznało, że odwołanie, które merytorycznie rozpatrzyło, zostało złożone przez D.P. z zachowaniem terminu. Kolegium całkowicie pominęło kwestię zbadania i oceny terminowości wniesienia odwołania przez D.P.. Odwołanie złożone zostało przez D.P. w dniu 10 maja 2022 r.

Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania dotyczące sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organ I instancji jako strona, termin ten powinien podlegać obliczeniu wedle zasad kształtujących prawo zaskarżenia decyzji przez strony, który brały udział w postępowaniu. W tym zakresie wskazać należy, iż decyzja organu I instancji została doręczona stronom w dniu 11 kwietnia 2022 r. (k. 41-44 akt administracyjnych), przy czym SKO zakwestionowało doręczenie decyzji organu I instancji wnioskodawcy (pełnomocnikowi wnioskodawcy). W sytuacji doręczenia decyzji w dniu 11 kwietnia 2022 r. termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 25 kwietnia 2022 r. Jednak należy zauważyć, iż jak wynika z akt administracyjnych (k.5-9), wszystkie strony złożyły do organu oświadczenie z [...] kwietnia 2022 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2022 r. Zgodnie zaś z art. 127 a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Z kolei odwołująca podała w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., że o wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. dowiedziała się z obwieszczenia. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w istocie w aktach administracyjnych (k.4) znajduje się obwieszczenie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r. o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w którym Wójt powołując się na art. 66 lit. a u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poinformował, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dotycząca spornej inwestycji i o możliwości zapoznania się z jej treścią w siedzibie urzędu. Jak wynika z informacji na obwieszczeniu zostało ono zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 13 kwietnia 2022 r., a wycofane w dniu 28 kwietnia 2022 r.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż przepis art. 49 § 1 k.p.a.

przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Z kolei w myśl art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd zwraca jednak uwagę, iż obwieszczenie z dnia [...] kwietnia 2022 r., o którym była mowa powyżej, nie stanowiło obwieszczenia zamieszczonego w trybie art. 49 lub 49a k.p.a. Wskazuje na to podstawa prawna przywołana w tymże obwieszczeniu. Według przepisów wskazanych w podstawie prawnej obwieszczenia wynika, iż nie jest to obwieszczenie o którym mowa w art. 49 i art. 49a k.p.a., ma ono charakter informacyjny, a nie stanowi zawiadomienia. Zgodnie z art. 66a u.p.z.p. do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 72 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś art. 72 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji.

Dodać należy, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49 k.p.a., gdyż decyzja z dnia [...] kwietnia 2022 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy, nie zaś decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Natomiast tylko odnośnie decyzji o lokalizacji celu publicznego art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia. Z kolei art. 64 ust. 1 u.p.zp. nakazując odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy nie wymienia art. 51 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2022 r., II SA/Ol 586/22). Z akt sprawy nie wynika także, aby w postępowaniu przed organem I instancji brało udział więcej niż dwadzieścia stron, co wskazuje, że nie miał zastosowania w sprawie art. 49a k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zatem na jakiej podstawie SKO uznało złożone przez D.P. odwołanie za złożone z zachowaniem terminu, podczas gdy kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny czy możliwe jest merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ II instancji.

W opisanych powyżej okolicznościach, które miały wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji, a skupiających się na naruszeniu zasad postepowania odwoławczego Sąd nie dokonał oceny prawidłowości zastosowani przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni zgodnie z

art. 153 p.p.s.a. wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną. W szczególności organ zobowiązany będzie wyjaśnić kwestię terminowości wniesienia przez odwołującą odwołania, przy czym analiza i stanowisko organu w tym zakresie, jak i co do stwierdzenia dopuszczalności odwołania, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ orzeczenia, stanowiącego konsekwencje dokonanych ustaleń.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego wnosząca sprzeciw (480 zł) i koszty opłaty skarbowej związanej z udzieleniem pełnomocnictwa (17 zł) zasądzone zostały na podstawie art. 64 b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).