Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2188/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. i M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 160/20 w sprawie ze skargi J.G. i M.G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w kwestii pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2019 r. Prezydent Miasta D.G. po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku restauracji z dominantą o wysokości 15m wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, infrastrukturą i elementami zagospodarowania na terenie przy ul. [...] w D.G., obejmującym działki nr [...], [...] Pismem z dnia [...]2019 r. skarżący J.G. i M.G. jako współwłaściciele działek nr [...] i [...], wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Postanowieniem Wojewoda Śląski z dnia [...] 2019 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro skarżący nie brali udziału w postępowaniu, wnieśli odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, które brały w nim udział, który to termin minął w dniu [...]2019 r., odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt ll SA/GL 160/20 oddalił skargę J.G. i M.G. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2019 r. nr [...].

Skargę kasacyjną złożyli J.G. i M.G. zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 112 w zw. z art. 39 w zw. z art. 42 § 2 k.p.a poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie doręczono decyzji Prezydenta Miasta D.G. z dnia [...] 2019 r. nr [...] bowiem skarżący otrzymali ww. decyzję na swój wniosek, podczas gdy:

a) ww. decyzja została skarżącym doręczona przez pracownika organu I instancji A.O. w trybie art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. w dniu 1 października 2019 r. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania do Wojewody Śląskiego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, do którego to pouczenia zastosowali się skarżący, wnosząc ww. odwołanie w ustawowym terminie,

b) skarżący nie zostali poinformowani i nie mieli żadnej wiedzy o tym, że doręczona im decyzja jest ostateczna i prawomocna i że nie służy od niej odwołanie;

2) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta D.G. z dnia [...] 2019 r. nr [...] była ostateczna, podczas gdy została ona doręczona skarżącym dopiero w dniu 1 października 2019 r. przez pracownika organu I Instancji A.O. w trybie art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a., nadto:

a) skarżący nie zostali w żaden sposób poinformowani, że ww. decyzja jest prawomocna i ostateczna,

b) na doręczonej skarżącym decyzji nie było żadnej wzmianki o jej prawomocności i ostateczności,

c) na doręczonej skarżącym decyzji znajdowało się pouczenie o możliwości wniesienia odwołania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2019 r., podczas gdy:

a) Sąd I Instancji błędnie uznał, że skarżący nie byli stronami w postępowaniu,

b) Sąd I Instancji błędnie uznał, że skarżącym nie doręczono decyzji organu w trybie przepisów postępowania administracyjnego,

c) Sąd I Instancji, na skutek powyższych błędnych ustaleń uznał, że skarżącym nie przysługiwało odwołanie od decyzji organu, skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji spowodowanych niedopatrzeniami i naruszeniami pracowników organu;

4) art. 28 ust. 2 k.p.a w zw. z art. 28 ust 2 i z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...]2019 r. przez Prezydenta Miasta D.G. nr [...], podczas gdy skarżący są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a na ich rzecz zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, na działkach stanowiących teren przedmiotowej inwestycji;

5) art. 127 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawo wniesienia odwołania przysługuje tylko tym podmiotom, które były uznane przez organ za strony, podczas gdy organ I instancji w sposób błędny ustalił krąg stron w przedmiotowym postępowaniu. Z treści art. 127 k.p.a. wprost wynika, iż odwołanie może wnieść "strona" i to przepisy prawa, a nie organ administracyjny, warunkują kto posiada przymiot strony danego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podali, że Sąd I instancji naruszył art. 112 w zw. z art. 39 w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie doręczono decyzji Prezydenta Miasta D.G. z dnia [...]2019 r. nr [...], bowiem skarżący otrzymali ww. decyzję na swój wniosek. Wbrew twierdzeniom Sądu w niniejszej sprawie w dniu 1 października 2019 r. doszło do skutecznego doręczenia decyzji skarżącym w trybie art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. tj. w lokalu organu administracji publicznej przez pracownika tegoż organu. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla twierdzenia Sądu, że decyzja została skarżącym "udostępniona", bowiem zachowane zostały wszelkie ustawowe wymogi uregulowane w ww. przepisach. Sąd I Instancji naruszył również art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta D.G. z dnia [...]2019 r. nr [...]była ostateczna, podczas gdy została ona doręczona skarżącym dopiero w dniu 1 października 2019 r. przez pracownika organu I Instancji A.O. w trybie art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a., zatem nie mogła uzyskać przymiotu ostateczności. W treści decyzji z dnia [...]2019 r. nr [...], doręczonej skarżącym w dniu 1 października 2019 r., brak było jakiejkolwiek adnotacji, iż ww. decyzja jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie, na co wskazuje również treść zawartego w jej treści pouczenia o prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W decyzji znajdowało się bowiem pouczenie o treści "od decyzji przysługuje odwołanie do Wojewody Śląskiego za pośrednictwem organu, który wydał niniejszą decyzje terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może domagać się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna." Z treści art. 112 k.p.a. wynika, że "błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.". Skoro zatem skarżącym została doręczona ww. decyzja w trybie przepisów k.p.a., wraz z pouczeniem znajdującym się w jej treści, skarżący działając w zaufaniu do treści pouczenia organu administracji publicznej, złożyli odwołanie w terminie określonym przez organ, czyli w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji. Tym dniem był bowiem dzień 1 października 2019 r., a odwołanie skarżących zostało złożone 15 października 2019 r. Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie istniały podstawy do uchylenia postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...]2019 r. Wyłącznie na skutek zaniechań i naruszeń dokonanych przez organ Sąd I Instancji błędnie uznał, że skarżący nie byli stronami w postępowaniu oraz że skarżącym nie doręczono decyzji w trybie przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd I Instancji naruszył art. 28 ust. 2 k.p.a w zw. z art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] 2019 r. przez Prezydenta Miasta D.G. nr [...], podczas gdy skarżący są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a na ich rzecz zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, na działkach stanowiących teren przedmiotowej inwestycji. Skarżący są właścicielami działek nr [...], [...]oraz [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, na rzecz których zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, na działkach stanowiących teren przedmiotowej inwestycji tj. na działce nr [...] oraz [...].Zgodnie z obowiązującymi przepisami, krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy p.b. jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 p.b. spowoduje wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a. Skarżący powołali się na wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt OSK 2811/12 zgodnie z którym, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża jedynie, ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a. nie oznacza zatem, iż art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego , stroną postępowania w sprawie wydanego przez organ I Instancji pozwolenia na budowę będzie inwestor oraz właściciel/użytkownik wieczysty/zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia bądź uprawnienia, bądź obowiązku. Cechami interesu prawnego jest zaś to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdują potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami do zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu i wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego interesy chronione prawem, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Uznanie przez organ, że skarżący nie byli oni stronami postępowania i w konsekwencji wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D.G. z dnia [...]2019 r. nr [...], ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżących, a to poprzez pozbawienie - w wyniku wydania ww. postanowienia stwierdzającego niedopuszczenie odwołania - prawa do korzystania z przysługującej im od ponad 8 lat służebności gruntowej, a tym samym pozbawienie dostępu do drogi publicznej. Na skutek powyższych błędnych ustaleń Sąd I Instancji błędnie uznał, że skarżącym nie przysługiwało odwołanie od decyzji organu. Sąd I Instancji przy wydaniu skarżonego wyroku naruszył także art. 127 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawo wniesienia odwołania przysługuje tylko tym podmiotom, które były uznane przez organ za strony, podczas gdy organ I instancji w sposób błędny ustalił krąg stron w przedmiotowym postępowaniu. Z treści art. 127 k.p.a. wprost wynika, iż odwołanie może wnieść "strona" i to przepisy prawa, a nie organ administracyjny, warunkują kto posiada przymiot strony danego postępowania. Z treści art. 127 § 1 k.p.a. wprost wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje stronie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK1126/09 oraz przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach to , kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. lub, jak w kontrolowanym postępowaniu, na podstawie art. 28 p.b. Może zaistnieć taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy kwestia tego, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być wykonane. Art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które "były uznawane przez organ za strony", lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. W niniejszej sprawie to skarżący byli ostatnimi osobami, którymi doręczono przedmiotową decyzję, wobec czego ustawowy termin do wniesienia odwołania został przez skarżących zachowany.

Naczelny Sąd Administracyjny ,zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stwierdził, że postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...]2019 r. nr [...]jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit b., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. art. 109 § 1 k.p.a. nie usprawiedliwia twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Przedstawiona w zaskarżonym wyroku argumentacja, że złożenie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a. jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy podnieść, że nie ma podstaw, aby twierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwości zaskarżenia decyzji I instancji w drodze odwołania, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to więc okoliczność obiektywna, a przymiot ostateczności decyzji wynika z mocy prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2898/16). Dopuszczenie możliwości pozbawienia decyzji uzyskanej przez nią uprzednio waloru ostateczności – na skutek późniejszego doręczenia decyzji wydanej w sprawie – byłoby sprzeczne z proklamowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Wszak otwierałoby to drogę do wzruszenia takiej decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, gdy tymczasem, zgodnie z powołaną wyżej zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dopuszczalne jest jedynie w określonych w k.p.a. lub ustawach szczególnych trybach nadzwyczajnych. Nadto stwarzałoby to ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla innych stron postępowania (adresatów decyzji), szczególnie zaś dla wnioskodawcy danego postępowania . A zatem, jak wynika z powyższego, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna, to doręczenie po tym fakcie decyzji organu I instancji nie powoduje otwarcia biegu terminu do wniesienia od niej odwołania. Zauważyć należy ,że decyzja ta nie została skarżącym doręczona albowiem nie byli oni stroną w tym postępowaniu. Walor ostateczności nabrała z chwilą doręczenia wszystkim stronom tego postępowania. Wobec niewniesienia odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu [...]2019 r. Skarżący, którzy nie byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zapoznali się z treścią decyzji w dniu 1 października 2019 r. Zdaniem organu, skoro skarżący nie brali udziału w postępowaniu, wnieśli odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, które brały w nim udział, który to termin minął w dniu [...]2019 r., to ich odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja w tym czasie stała się ostateczna. Wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a. było zatem obligatoryjne.

Nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że od ostatecznych decyzji nie przysługuje możliwość złożenia odwołania, i to zarówno osobie biorącej udział w sprawie w charakterze strony, czy uczestnika postępowania, co jest rzeczą oczywistą, ale również osobie pozbawionej możliwości działania w sprawie w takim charakterze, bowiem możliwość weryfikacji takiego postępowania przewidziana jest w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze art. 129 § 2 k.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, należy przyjąć, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Taka forma obrony interesu prawnego strony pozbawionej udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. W odniesieniu bowiem do decyzji, wydanych przez organ II instancji, na skutek rozpoznania odwołania niedopuszczalność orzekania merytorycznego wynika nie tylko ze wspomnianej powyżej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), ale dodatkowo może zachodzić także brak substratu zaskarżenia (tj. braku decyzji, co do której możliwe byłoby złożenie odwołania). Szukanie obrony interesu strony przez instytucję odwołania zapewniłoby stronie udział tylko w postępowaniu odwoławczym, które ma ograniczony zakres postępowania dowodowego. Oczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może szukać ochrony swoich praw za pomocą dwóch środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje jednak konkurencja, bowiem tak długo jak decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania. Jednakże, od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania.

Zatem mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że sąd nie dopuścił się również naruszenia art. art. 28 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 i z art. 3 pkt 20 p.b. Zarzut naruszenia powyższych przepisów może być podnoszony ewentualnie na etapie postępowania o wznowienie postępowania.

W fazie wstępnej postępowania wywołanego odwołaniem organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie to powszechny środek zaskarżenia decyzji nieostatecznych, niedopuszczalnym zatem jest weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a.

Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy aktualizuje się przesłanka braku dopuszczalności odwołania, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie Sądu I instancji, że wskazana ostateczność decyzji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie odwołania.

Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do wykazania, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie przyjmując, że w pełni odpowiada ono prawu, co uzasadniło zastosowanie konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.