Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1091/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46 b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 751/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w B. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2021 r. nr ŁPWIS.NSHŻ.9020.25.10.2021.AP w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz G. Sp. z o.o. w B. 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 751/21, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 16 czerwca 2021 r., nr ŁPWIS.NSHŻ.9020.25.10.2021.AP, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 23 kwietnia 2021 roku, znak: PPIS.Ep.9022.1.13.2021, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie (dalej: PPIS w Bełchatowie) 1 lutego 2021 r. przeprowadzili kontrolę sanitarną w restauracji G., zlokalizowanej w Bełchatowie przy [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że obiekt był otwarty, a w ramach prowadzonej działalności wydawano posiłki z konsumpcją na miejscu - klienci znajdujący się w lokalu spożywali posiłki przygotowywane i podawane na miejscu. Potwierdzono, iż 7 osób konsumowało posiłki w lokalu, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm., dalej w skrócie: rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. lub rozporządzenie).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie w związku ze stwierdzonymi naruszeniami decyzją z 23 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845; dalej w skrócie: u.z.ch.z.) w związku z § 9 ust. 10 pkt 1 rozporządzenia, wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŁPWIS) zaskarżoną decyzją z 16 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 23 kwietnia 2021 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, którego celem jest m.in. ochrona życia i zdrowia obywateli oraz w szerszym kontekście ochrona zdrowia publicznego. Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

ŁPWIS wskazał, iż nie można zgodzić się ze stroną, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Kara pieniężna została nałożona przez PPIS w Bełchatowie na podstawie obowiązującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.ch.z., zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Zgodnie z art. 46b pkt 2 u.z.ch.z., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu Rady Ministrów (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zdaniem ŁPWIS 1 lutego 2021 r. strona dopuściła się naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia poprzez wydawanie posiłków z konsumpcją na miejscu, co potwierdza protokół z kontroli z 1 lutego 2021 r. Nr BŻ/40/7/21. Tym samym prawidłowo PPIS w Bełchatowie wymierzył skarżącej karę w wysokości 10.000 zł, tj. w najniższej ustawowo kwocie za stwierdzone naruszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone decyzje wskazał, że sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Zdaniem Sądu wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., podobnie jak późniejsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r. zawierające regulacje o tożsamym brzmieniu, nie spełniają konstytucyjnego warunku wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. W konsekwencji wskazana wyżej działalność prawotwórcza organu wykonawczego doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, w świetle którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Sąd wskazał również, że wprowadzone w § 10 ust. 9 obowiązującego w dniu kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Dopuszczalny na gruncie wskazanego przepisu rozporządzenia niewielki zakres działalności związanej z konsumpcją i podawaniem posiłków i napojów wyłącznie na wynos lub z dostawą do konsumenta uniemożliwiał de facto stronie prowadzenie działalności restauracyjnej, której istotą jest przede wszystkim udostępnienie klientom lokalu w celu spożywania przez nich posiłków na miejscu.

Sąd dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie zwrócił uwagę, że treść stanowiącego podstawę prawną decyzji rozporządzenia uniemożliwiła skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy. Tego rodzaju ograniczenie jest jednak dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych w sposób nienaruszający istoty wolności i praw. Wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów od 31 marca 2020r., w tym rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej, zdaniem Sądu wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Z tego powodu Sąd uznał, że obowiązujący w dniu kontroli przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, podobnie jak analogiczne regulacje zawarte w późniejszych rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r. Nadto wprowadzoną regulacją organ dopuścił się naruszenia istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obligowało sąd do uchylenia takiej decyzji. Tym samym zgodnie z zasadą art. 178 Konstytucji RP, tj. zasadą podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd I instancji odmówił zastosowania regulacji rozporządzenia.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Natomiast w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniósł o zastosowanie zasady słuszności i nieobciążanie organu kosztami postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na to, iż organy administrujący publicznej nie mogły w tej sprawie orzec inaczej niż stosując obowiązujące prawo, w tym także zakwestionowane przez Sąd przepisy rozporządzeń.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 92 ust 1, art. 31 ust. 3 i art 22 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uznanie za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 46a i art. 46b u.z.ch.z. ze względu na nieprawidłowo sformułowane upoważnienie Rady Ministrów do wydania rozporządzenia poprzez brak określenia wytycznych dotyczących aktu wykonawczego i naruszenie tym samym przez ustawodawcę przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji RP o zgodności ustaw z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny, a zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, oraz

2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i ich błędne niezastosowanie, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.ch.z. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 19.03.2021) w zw. z art. 31 ust. 3, art. 22, art. 178 ust. 1 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że przepisy ww. rozporządzeń Rady Ministrów są niezgodne z Konstytucją ze względu na to, że:

- powyższe rozporządzenia wbrew regulacji zawartej w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określają ograniczenia w prowadzeniu działalności pomimo tego, że działalność gospodarcza może zostać ograniczona tylko w aktach rangi ustawowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzeń w zw. z art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotowe rozporządzenia Rady Ministrów prawidłowo zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i 46b u.z.ch.z., których treścią Sąd był związany zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, co powinno prowadzić do oddalenia skargi jako bezzasadnej;

- powyższe rozporządzenia zawierały regulacje całkowicie zakazujące prowadzenie działalności restauracyjnej, nie zaś wyłącznie czasowo je ograniczające, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzeń powinna prowadzić do wniosku, że prowadzenie restauracji w zakresie przygotowywania potraw i wydawania ich "na wynos" lub z dowozem do klienta jest ograniczeniem tej działalności do wskazanych obszarów, nie zaś całkowitym jej zakazaniem i w konsekwencji taka wykładnia powinna doprowadzić do oddalenia skargi jako bezzasadnej oraz

3. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uznanie, że organy administracji publicznej powinny ocenić czy rozporządzenia wydane na podstawie art. 46a i 46b u.z.ch.z były zgodne z Konstytucją RP i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że organy te orzekają na podstawie i w granicach prawa, a więc także na podstawie wszystkich aktów rangi podustawowej wprowadzonych do systemu prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Skarżąca spółka G. Sp. z o.o. pismem z 20 czerwca 2022 r. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to NSA rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi podstawami zaskarżenia.

Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji kwestionującego podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przez przedsiębiorcę restrykcji covidowych. Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych, a sposób ich sformułowania oraz część argumentacyjna ich uzasadnienia wzajemnie się przenikają, w ocenie NSA istniała podstawa do łącznego rozpoznania zarzutów.

Spór w sprawie dotyczy oceny, czy stanowiący podstawę materialnoprawną ukarania karą pieniężną § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, poprzez zamieszczenie całości regulacji ograniczającej możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia blankietowego, a nie w ustawie. W konsekwencji istotna jest ocena, czy taki sposób regulacji jak przyjęty w art. 46 ust. 4 w zw. z art. 46b i art. 46a u.z.ch.z. mógł stanowić źródło prawidłowego upoważnienia ustawowego.

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu pierwszej instancji. WSA zasadnie bowiem ocenił, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są zgodne z prawem z tego powodu, że podstawy prawnej ich wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.

Należy zauważyć, że stosownie do art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej, będąca podstawą gospodarki rynkowej, jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym każdego, kto ma wolę prowadzenia tego rodzaju aktywności. Jakkolwiek większość praw i wolności, w tym także swoboda działalności gospodarczej, nie ma charakteru absolutnego, co wprost wynika z art. 22 Konstytucji RP i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w prawie, to jednak ograniczenia te nie mogą naruszać art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę proporcjonalności wszelkiego rodzaju ingerencji państwa, w tym wyraźnego zakazu naruszania istoty ograniczanej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00). Ograniczenie wolności gospodarczej jest więc uprawnione, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa w celu zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji RP jest jednak szczególnym rozwiązaniem względem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poszerzającym zakres ograniczeń wolności działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz także dopuszczającej inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na podstawie norm lub wartości konstytucyjnych. Oznacza to zatem zwiększony rygoryzm w sferze wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że skoro użycie w art. 22 Konstytucji RP określenia "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" z jakim mamy do czynienia w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to niewątpliwie musi to prowadzić do wniosku, że jakkolwiek dopuszczalne jest ograniczenie działalności gospodarczej, napędzającej gospodarkę i będącej źródłem wpływów budżetowych państwa, to musi jednak wszystkie istotne elementy składowe tego ograniczenia przewidywać w ustawie, a nadto "(...) poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności, winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej." (wyrok TK z 13 października 2010r., sygn. akt Kp 1/09).

Oceniając prawidłowość norm prawnych stanowiących podstawę ukarania skarżącej, uwzględnić należy zasadę, że brak zachowania ustawowej formy dla wprowadzania ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego uregulowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) oraz z art. 22 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że jedynie szczątkowe wprowadzenie w ustawie ograniczeń działalności gospodarczej, nie jest wystarczające dla uznania prawidłowości skonstruowania podstawy reglamentowania tej aktywności obywateli. Regulacja ta podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). Odnośnie zaś do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98 oraz z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).

Niewątpliwie do dziedziny prawa wymagającej szczegółowego, ustawowego uregulowania, należą zagadnienia związane z prawem karnym czy sankcjami administracyjnymi, w ramach których daną osobę poddaje się władczemu oddziaływaniu państwa. Podobnie więc należy kwestie sankcji odnosić do sfery ograniczania wolności i praw człowieka i to zarówno w sferze statuowania samego ograniczenia, jak i przepisów wymuszających posłuch obywateli dla ich przestrzegania.

Konsekwencje wynikające z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy uwzględniać muszą również to, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Oznacza to, że nie chodzi o jakiekolwiek środki, lecz o środki, których stosowanie koresponduje z Konstytucją, tj. o środki stosowne do odpowiedniego przewidzianego w Konstytucji stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Nie ma żadnych wątpliwości, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić, wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami, do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok SN z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 u.z.ch.z., można było ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

To jednak nie ten przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. (następnie nowelizowanego), lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy u.z.ch.z.

Z upoważniającego art. 46a u.z.ch.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 46b u.z.ch.z. stanowił (także ten przepis był nowelizowany), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie powołanych przepisów ustawy i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii (§ 10 ust. 9) przewidywało, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W świetle przestawionych powyżej zasad dotyczących form i zakresu dopuszczalnego ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym i w dziedzinie wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP należy uznać, że WSA zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały w istocie bez wiążącej podstawy prawnej.

Błędne jest przy tym odwoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ do art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W świetle Konstytucji RP nie można zaakceptować prawodawczej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie stanowienia prawa, które nie jest ustawą. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności, praw człowieka i obywatela i jednocześnie wykluczenie w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione w tym przepisie wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97), jak również z art. 22 Konstytucji RP, zwłaszcza, że w tej mierze ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków, co wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z. upoważnienia ustawowego do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodował, że wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które tę wolność ograniczały, naruszając jej istotę. Taka delegacja ustawowa do ograniczenia, w formie rozporządzenia, konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej naruszała art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020r. jest przepisem sankcjonowanym w stosunku do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1-5 u.z.ch.z., który również został dodany do jej pierwotnego tekstu. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tzw. odesłania, odsyłając w ust. 1 każdego "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]" do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt 1-5 - do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do zawartych w nich bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

W art. 46b pkt 2 u.z.ch.z. jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" - co, z powodu swojej ogólności, nie spełnia rygorystycznych wymogów stawianych w art. 22 oraz art. 92 Konstytucji RP (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99). Dlatego rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 u.z.ch.z., wymaga odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., a więc konieczne jest podjęcie stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych w nim norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Treść art. 46b pkt 2 u.z.ch.z. jest bowiem zbyt ogólna i przez to niewystarczająca dla ustalenia, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 ustawy. Zastosowane odesłanie jest więc w istocie wielostopniowe (kaskadowe), zawierając w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń.

Takie zastosowanie w sankcjonującym art. 48a ust. 1 u.z.ch.z. w istocie wielostopniowego odesłania, doprowadziło do tego, że właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Narusza to zasadę określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym. W rozpatrywanej sprawie nie można bowiem pomijać również jej przedmiotu, tj. nałożenia kary pieniężnej. To przepisy ustawy, a nie rozporządzenia wykonawczego, powinny wyznaczać kompletną treść wprowadzanych nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

W konsekwencji należy zatem uznać, ze zasadny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić, a ściślej współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. WSA prawidłowo zatem odmówił zastosowania rozporządzenia, eliminując z obrotu prawnego obie decyzje i umarzając postępowanie administracyjne w sprawie.

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania rozporządzenia w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Prawidłowość tej wykładni nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki, który reprezentował ją już przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).