Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 493/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 563/23 w sprawie ze skarg S. w S. oraz Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta S. na rzecz S. w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 563/23, po rozpoznaniu skarg Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. oraz Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. (dalej: plan miejscowy), 1. stwierdził nieważność planu miejscowego w części dotyczącej § 2 pkt 12 podpunkt 1 litera h w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...] i [...], 2. oddalił skargi w pozostałym zakresie, 3. zasądził od Miasta S. na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził w szczególności, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1956/20 uchylił pkt 2 i 3 wyroku WSA w Białymstoku z 2 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 678/19 stwierdzającego nieważność planu miejscowego w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko co do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzenia przedmiotowego planu poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem. O ile jednak Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem Wojewódzkim co do konieczności stwierdzenia nieważności planu miejscowego, o tyle zakwestionował konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego całego planu miejscowego wskazując, że wadliwość planu miejscowego odnosi się wyłącznie do sąsiadującej ze szpitalnym lądowiskiem części terenu MN,UZ, a zatem zakres ujawnionych wad nie dotyczy całego planu. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę i stosując się do ww. zaleceń uznał, że nie było podstaw do wyeliminowania planu miejscowego w całości. Ograniczenia związane z istniejącym lądowiskiem nie dotyczą bowiem całego obszaru planu, obejmującego ponad 40 hektarów. Opisana wadliwość ww. uchwały odnosi się bowiem wyłącznie do sąsiadującego ze szpitalnym lądowiskiem terenu MN,UZ, a dokładnie wskazanych w piśmie procesowym SP ZOZ z 28 września 2023 r. – działek nr [...], [...], [...] i [...] i to włącznie w zakresie § 2 pkt 12 podpunkt 1 litera h, który dotyczy właśnie kwestionowanej przez skarżącego – wysokości zabudowy.

2. Miasto S. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, to jest w zakresie pkt 1 oraz 3 wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej rozporządzenia) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu i przyjęcie, że plan miejscowy może nie określać maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] wobec stwierdzenia nieważności części uchwały zawierającej postanowienia spełniające wymogi tych przepisów tj. określające maksymalną wysokość zabudowy, podczas gdy ich zastosowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne;

b) art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla działek nr [...], [...], [...] i [...] należy uchylić § 2 pkt 12 podpunkt 1 lit. h planu miejscowego, dotyczący wysokości zabudowy na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MN, UZ z uwagi na niezgodność z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 979) oraz instrukcją operacyjną lądowiska S., podczas gdy nie dla wszystkich ww. działek, wymienionych w sentencji wyroku, ustalony w planie parametr wysokości zabudowy narusza ograniczenia wynikające ze wskazanego ww. rozporządzenia z 2011 r. i instrukcji;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 147 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 , dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe sporządzenie sentencji rozstrzygnięcia polegające na stwierdzeniu nieważności skarżonej uchwały w części, wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonych działek ewidencyjnych tj. działek nr [...], [...], [...] i [...], a nie konkretnego terenu, co należy uznać za wadliwe z uwagi na okoliczność, iż numery ww. działek mogą w przyszłości ulec zmianom;

b) art. 147 § 1 w zw. art. 141 § 4 i art. 190 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp poprzez wadliwą ocenę zakresu związania Sądu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1956/20, w którym wprawdzie ww. Sąd wskazał na istotne naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego, jednak nie przesądził w jakim zakresie należy stwierdzić nieważność zaskarżonego planu miejscowego, podczas gdy stan faktyczny na działkach nr [...], [...], [...] i [...] nie upoważnia do przyjęcia stanowiska, że na każdej z nich powinny być wprowadzone ograniczenia wysokości wynikające z obowiązujących przepisów prawa;

c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku przejawiające się w pominięciu wskazania przepisów, które naruszył organ uchwalając uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały w części; wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie tego, czy naruszenia przepisów przy uchwalaniu planu miejscowego, którego dotyczy sprawa były istotne oraz odniesienia się do stanowiska skarżącego kasacyjnie.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

4.3. W przedmiotowej sprawie bezdyskusyjną okolicznością jest częściowa wadliwość planu miejscowego, co wynika z oceny prawnej zawartej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1956/20. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, jako przepisy odrębne, nakazywało wskazanie w tekście planu i na jego rysunku ograniczeń wynikających z jego treści, w tym m.in. wynikających z pkt 7, jak i pozostałych punktów załącznika do rozporządzenia ograniczeń dla przyszłej zabudowy na objętych przedmiotowym planem terenach znajdujących się w strefie podejścia do lądowania i startu celem zabezpieczenia prawidłowego, bezkolizyjnego funkcjonowania lądowiska, w szczególności poprzez naniesienie odpowiednich zakazów. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy miała kwestia w jakiej części stwierdzić nieważność planu miejscowego. W tym zakresie Sąd Wojewódki uznał, że kwalifikowaną wadliwością dotknięte są ustalenia planu w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] wskazując, że na nich powinny być wprowadzone ograniczenia wysokości zabudowy.

4.4. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia i tego, że niedopuszczalne jest, aby plan miejscowy nie określał maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do części terenu, wyjaśnić należy, że istota kontroli legalności planu miejscowego polega na eliminowaniu jego zapisów dotkniętych wadą, o której mowa w art. 28 ust. 1 upzp. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że plan miejscowy dotknięty jest częściowo wadą nieważności z uwagi na naruszenie § 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego. Zapis planu naruszający w istotnym stopniu zasady sporządzania planu miejscowego musi być wyeliminowany z obrotu prawnego. Konieczność stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie oznacza, że organ planistyczny powinien podjąć niezbędne kroki celem usunięcia tej luki i w tym zakresie ponowić w niezbędnym zakresie procedurę planistyczną. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia jest nieusprawiedliwiony.

4.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp. Wbrew stanowisku organu z pism procesowych skarżącego SP ZOZ w S. z 28 września 2023 r. oraz 24 listopada 2023 r. jednoznacznie wynika, że strefa bezpieczeństwa lądowiska przechodzi przez wskazane przez Sąd I instancji działki, co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Okoliczność, że w odniesieniu do działek [...] i [...] należałoby ograniczyć możliwość zabudowy jedynie pasa ziemi wzdłuż wschodniej ich granicy nie mogła warunkować zakresu stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ponieważ nie jest rolą sądu administracyjnego, który wyłącznie kontroluje legalność uchwały, zastępowanie organu planistycznego i ustalanie w jakim zakresie na poszczególnych działkach powinny być wprowadzone ograniczenia.

4.6. W świetle powyższego bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 147 § 1 w zw. art. 141 § 4 i art. 190 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 13 czerwca 2023 r. nie przesądził zakresu w jakim konieczne jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego, jednakże brak ograniczeń wysokości zabudowy na ww. działkach [...], [...], [...] i [...] stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w ww. części.

4.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 i 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odwołanie się w sentencji wyroku do indywidualnie oznaczonych działek ewidencyjnych jest czytelne i nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości w zidentyfikowaniu terenu, w odniesieniu do którego stwierdzono nieważność § 2 pkt 12 podpunkt 1 litera h planu miejscowego. Identyfikacja tego obszaru nawet w przypadku przyszłych zmian oznaczenia działek następuje poprzez dokumentację geodezyjną np. wykaz synchronizacyjny. Na marginesie należy dodać, że odwoływanie się do numerów działek w wyrokach stwierdzających nieważność planów miejscowych jest powszechną i utrwaloną praktyką w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki: NSA z 27 lutego 2024 r. II OSK 1423/21, WSA w Olsztynie z 7 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 91/24, WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 170/24, WSA w Gdańsku z 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 972/23).

4.8. Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że kontrolowany wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa. Z powołanego przepisu nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

4.9. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 Ppsa.