Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 444/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust.2, ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 980/21 K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 18 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 980/21, oddalił skargę Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta K.

Sąd swoje rozstrzygniecie oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/746/21 Rady Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta K. w 2021 roku (zwanego dalej "Programem") w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "u.o.z").

Zdaniem Wojewody Rada Miasta K. nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2, 6 i 8 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w całości.

Według Wojewody, w sposób niewystarczający uregulowano kwestię opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Ponadto stwierdzono, iż Program nie określa konkretnych zasad postępowania przy usypaniu ślepych miotów - nie wskazano, jaki podmiot jest odpowiedzialny za realizację tego zadania. W konsekwencji nie został prawidłowo zrealizowany obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru stwierdził także, że uchwała nie zawiera wystarczających uregulowań w przedmiocie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nakłada na Gminy obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, a więc nie tylko domowych i gospodarskich, ale i zwierząt dzikich czy wolno żyjących np. kotów. Tym samym przepisy § 20 - § 22 Programu, zawężające jego stosowanie tylko do zwierząt domowych i gospodarskich, naruszają w sposób istotny (z powodu niewypełnienia w całości delegacji ustawowej) art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., przewidujący obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom. Wojewoda uznał nadto, iż Rada Miasta K. nie wypełniła także w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem organu nadzoru w § 26 i § 27 Programu nie dokonano wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Stwierdzono również, iż istotnym naruszeniem prawa jest treść § 6 pkt 4 Programu, zgodnie z którym wyłapywanie bezdomnych zwierząt prowadzone będzie za pomocą sprzętu, który nie będzie stwarzał zagrożenia dla życia lub zdrowia wyłapywanych zwierząt oraz nie będzie zadawał im cierpienia. Tymczasem zagadnienie to zostało już uregulowane w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). W związku z tym ponowne ich regulowanie w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto K., reprezentowane przez Prezydenta Miasta.

W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11a ust. 2 i 5 ustawy poprzez ich wadliwą wykładnię i stwierdzenie, że Program nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przez ustawę.

Zdaniem Miasta K. uchwała jest kompletna, a obligatoryjne elementy zostały zamieszczone w kolejnych jej rozdziałach. Podkreślono, iż wymóg wyznaczenia konkretnego podmiotu realizującego poszczególne zadania przewidziane w Programie został przez ustawodawcę przewidziany wyłącznie w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. – dotyczy wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z kolei opieka nad kotami wolno żyjącymi nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Odnosząc się do zarzutu, że w Programie określono jedynie placówki zapewniające całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych i gospodarskich zauważono, iż zwierzęta objęte Programem kierowane są do Schroniska dla zwierząt bezdomnych, natomiast zwierzęta gospodarskie kierowane są do gospodarstwa rolnego. Natomiast w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie zobligowano gmin do zapewnienia opieki wszystkim zwierzętom, a jedynie zwierzętom objętym regulacją art. 11 ustawy, a tym samym zwierzęta dzikie nie podlegają tym przepisom, gdyż nie są bezdomne. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że posiada umowę dotyczącą świadczenia usług w zakresie opieki nad dzikimi zwierzętami, jednak kwestia ta celowo nie została ujęta w przyjętym Programie.

Odnosząc się do zarzutu niewystarczającego podziału środków wskazano, że Miasto K. zleca corocznie wybieranemu w drodze przetargu nieograniczonego podmiotowi prowadzenie miejskiego schroniska dla zwierząt i części zadań będących przedmiotem Programu realizowana jest przez ten podmiot i rozliczana ryczałtowo, bez limitu. Stąd zadania te zostały zaszeregowane w jednym ustępie, gdyż nie prowadzi się ich jednostkowego wydzielenia. Ponadto strona skarżąca podniosła, że treść zakwestionowanego § 6 pkt 4 Programu wynika z wieloletniej praktyki i nie zmierza do ponownej regulacji prawnej tego zadania, lecz posiada jedynie wymiar informacyjny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, iż wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. W programie tym rada gminy winna zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w przywołanym powyżej przepisie zagadnień. Naruszeniem ciążących w tym zakresie na lokalnym prawodawcy obowiązków będzie zarówno sytuacja, w której w programie nie zawarto regulacji dotyczącej wszystkich elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy, jak i sytuacja, w której co prawda podjęto próbę regulacji wszystkich tych elementów, lecz regulacja ta w odniesieniu do choćby jednego z nich ma charakter ogólnikowy i sprowadza się jedynie do zdawkowych informacji o realizacji danego zadania, bez wskazania na czym realizacja ta w istocie polega. Rolą zatem Programu nie może być wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z., lecz wskazanie konkretnych czynności, czy przedsięwzięć, służących realizacji tych zadań. Zaznaczono, iż Ustawodawca nie określił poziomu szczegółowości programu oraz nie wskazał, jakie konkretne czynności i przedsięwzięcia powinny być podejmowane w celu realizacji zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Ich sprecyzowanie należy do gmin. Gmina nie wypełnia jednak delegacji ustawowej, gdy z Programu nie wynika w jaki sposób określone zadanie będzie realizowane, a taka sytuacja kwalifikowana być powinna jako istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż Program nie wskazuje kto i w jaki sposób będzie realizować zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów. Zdaniem Sądu za takie wskazanie nie sposób uznać zawartego w § 14 pkt 2 odesłania do § 12 ust. 5 Programu. Sąd zauważył, iż § 12 brak jest jednostki redakcyjnej oznaczonej jako ustęp piąty. W paragrafie tym jednostkami redakcyjnymi są punkty oznaczone kolejno numerami od 1) do 5). A nadto, gdyby nawet przyjąć, że chodzi tutaj o odesłanie do § 12 pkt 5 Programu, to także i wówczas nie będzie możliwym uzyskanie wiedzy, w jaki sposób realizowane będzie zadanie usypiania ślepych miotów. W § 12 pkt 5 lokalny prawodawca wskazał, że akcja usypiania ślepych miotów obejmuje: "humanitarne usypianie porzuconych lub osieroconych ślepych miotów jedynie w wyjątkowych, potwierdzonych przypadkach, wykluczających możliwość ich przeżycia". Z takiego brzmienia postanowienia Programu wynika jedynie, że usypianie ślepych miotów ma odbywać się w sposób humanitarny, a stwierdzenie to nie wnosi nic nowego w zakresie wskazania, w jaki sposób realizowane ma być to konkretne zadanie. Obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt wynika bowiem wprost z art. 5 u.o.z., przy czym ustawodawca wprost wskazał, że dotyczy to każdego zwierzęcia, a zatem obejmuje także zwierzęta będące ślepym miotem oraz każdej czynności podejmowanej w stosunku do ślepych miotów, w tym także czynności polegających na uśpieniu. Za źródło wskazówek, co do sposobu realizacji zadania usypania ślepych miotów nie może być traktowany § 13 Programu, dotyczący wyłącznie wolno żyjących kotów. Tym samym odniesieniu do zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów w Programie nie wypełniono upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu nadzoru dotyczące postanowień zawartych w § 20, § 21 i § 22 Programu. Doszło tutaj do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Przepis ten dotyczy obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom. Natomiast regulacja zawarta we wskazanych powyżej postanowieniach Programu dotyczy wyłącznie zwierząt domowych i gospodarskich. Sąd zajął stanowisko, iż w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawodawca posłużył się pojęciem "zwierząt" bez dodatkowego wskazania, że chodzi o zwierzęta bezdomne i nie sposób traktować tego za przeoczenie, a w konsekwencji zasadnym jest przyjęcie, że chodzi tutaj o wszystkie zwierzęta, także te dzikie.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu jak również sprecyzowanie wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań. W realiach rozpoznawanej sprawy wymogu tego nie spełnia § 26 pkt 1 Programu, gdyż w tym punkcie rada określiła łączną kwotę przewidzianą dla realizacji kilku zadań. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, a jednocześnie zawarł w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych funduszy, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka tych zadań. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym wskazanie w § 26 pkt 1 Programu ogólnej kwoty 1.700.000,00 zł przypadającej na kilka zadań tam wymienionych nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania sposobów wydatkowania środków (art. 11 ust. 5 u.o.z.). Ponadto w programie brak określenia wysokości zasobów przeznaczonych na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Stanowi to również przejaw niewypełnienia delegacji ustawowej.

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej trzy istotne naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą sporną uchwałę. Skoro bowiem w omówionych powyżej jednostkach redakcyjnych Rada Miasta nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie znormalizowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą Radę po zaskarżeniu uchwały do sądu. Z tych powodów w ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały w całości.

Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko Wojewody stwierdzające, że istotne naruszenie prawa stanowi § 6 pkt 4 Programu, w którym ponownie uregulowano zagadnienie już uregulowane w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753). Za niedopuszczalne uznać bowiem należy powtarzanie norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zaznaczono, iż gdyby wadliwość spornej uchwały ograniczała się wyłącznie do sprzeczności z prawem § 6 pkt 4 Programu, to wada ta mogłaby zostać wyeliminowana poprzez stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla oceny zaskarżonego aktu nadzoru, a to ze względu na wskazane wcześniej sprzeczności skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami, tj. Rozdział 3 Programu (od § 8 do § 13). W ocenie Sądu dla wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wystarczające jest zwarte w § 9 wskazanie, w świetle którego realizacja akcji dokarmiania kotów wolno żyjących realizowana będzie przez podmiot, który dopiero zostanie wybrany w opisanym w tej jednostce redakcyjnej Programu trybie. Ponadto zdaniem Sądu sterylizacja i kastracja kotów wolno żyjących mieści się w pojęciu opieki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto K. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm.) poprzez wadliwą ich wykładnię i stwierdzenie, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta K. w 2021 r. nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przez ww. ustawę.

W uzasadnieniu podniesiono, iż ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, a w ocenie Miasta K. w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu niedostatecznego uregulowania w uchwale kwestii usypiania ślepych miotów, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, Miasto K. podniosło, iż z przepisu tego nie wynika, że lokalny prawodawca powinien nie tylko podnieść realizację zadania, ale przede wszystkim powinien wskazać, w jaki sposób to zadanie będzie wypełniane. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji skutkuje zwiększeniem wymagań regulacyjnych stawianych organowi, niż to wynika bezpośrednio z ustawy o ochronie zwierzą. Sąd uznając, iż regulacje uchwały są niedostateczne, nie precyzuje jakich konkretnie wskazań brakuje w uchwale.

Wobec zarzutu niespełnienia przez Program wymogów art. 11 ust. 2 pkt 8 u.o.z. Miasto K. podniosło, że w uchwalonym Programie - w jego § 20 - nie podano, iż interwencje dedykowane są wyłącznie zwierzętom domowym i gospodarskim. Co do zasady zwierzęta objęte Programem kierowane są do Schroniska dla zwierząt bezdomnych (gdzie podlegają leczeniu przez weterynarza, z którym Schronisko to ma podpisaną umowę o całodobowe świadczenie takich usług - co też zapisano w Programie), natomiast zwierzęta gospodarskie kierowane są do właściwych gospodarstw rolnych. W opinii skarżącego, w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt nie zobligowano gmin do zapewnienia opieki wszystkim zwierzętom uczestniczącym w zdarzeniach drogowych, a jedynie zwierzętom objętym regulacją art. 11 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym zwierzęta dzikie nie podlegają tym przepisom, gdyż nie są bezdomne. Miasto K. posiada stosowną umowę dotyczącą świadczenia usług w zakresie opieki nad dzikimi zwierzętami i kwestia ta celowo nie została ujęta w przyjętym Programie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. wyjaśniono, że Miasto K. corocznie zleca, wybieranemu w drodze przetargu nieograniczonego, podmiotowi prowadzenie miejskiego schroniska dla zwierząt i część zadań będących przedmiotem Programu (wyszczególnionych w § 26 ust. 1) realizowanych jest przez ten podmiot ryczałtowo, bez limitu. Dlatego też zadania te zredagowane zostały w jednym ustępie (ze wskazaniem kosztu prowadzenia Schroniska), gdyż nie prowadzi się ich jednostkowego wydzielenia.

Na zakończenie zauważono, iż opisanie w Programie sposobu transportu zwierząt nie miało na celu ponownej regulacji prawnej tego zadania, a posiada jedynie wymiar informacyjny, skierowany do osób niezaznajomionych szerzej z materią prawną.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż skarga kasacyjna formułuje jedynie zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a także wskazuje na czym polega błędne twierdzenie Sądu I instancji. W ogóle nie eksponuje jednak kwestii prawidłowej (w ocenie Skarżącego kasacyjnie) wykładni, a więc rozumienia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 i 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący - formułując zarzut kasacyjny - nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, jednakże nie podaje żadnego merytorycznego ani prawnego argumentu wskazującego na prawidłowe rozwiązanie Sądu.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. podkreślił, że nie jest zadaniem Sądu podawanie w wyroku gotowych rozwiązań prawnych, choćby poprzez wskazanie przykładowych regulacji prawnych. Niemniej przewidzenie w Programie jedynie obowiązku usypiania ślepych miotów, bez dookreślenia sposobu realizacji tego zadania, jest niewystarczające.

Wojewoda podzielił wykładnię przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 dokonaną przez Sąd I instancji. Zauważył też, że skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia przez Sąd I instancji art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie podał żadnego prawnego argumentu na poparcie swojego stanowiska. Poprzestał jedyne na wyjaśnieniu stanu faktycznego. Natomiast zawarcie w innych uchwałach podobnych regulacji prawnych - nie może usprawiedliwiać, konwalidować i przesądzać o legalności regulacji kwestionowanych przez Wojewodę Śląskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru nie zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że opisanie sposobu transportu posiada jedynie wymiar informacyjny, skierowany do osób niezaznajomionych szerzej z materią prawną. Akty prawa miejscowego są konstytucyjnymi źródłami prawa. Są one umiejscowione w określonej pozycji względem ustawy i rozporządzenia, które wobec nich stanowią akty wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem zakresem swych regulacji wchodzić w materię innych konstytucyjnych aktów: ustaw czy rozporządzeń. Praktyki takiej nie mogą tłumaczyć względy praktyczne, czy komunikowanie tekstu prawnego. Ponadto zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie był on sformułowany w zarzutach kasacyjnych, również w uzasadnieniu nie został on sformułowany w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystko to jest rolą skarżącego. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Strona skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach wobec wyroku Sądu I instancji wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego, a więc oparte na przepisie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, którym stwierdzono w całości nieważność uchwały Nr XXXIV/746/21 Rady Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta K. w 2021 roku.

Podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia rozstrzygnięcia dostępna są pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Użyty w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy bowiem rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06) .

Mając na uwadze wskazany wyżej wzorzec kontroli uchwał i zarządzeń organów gminy, stwierdzić należy, iż część podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zasługiwała na uwzględnienie. Niemniej niezasadność pozostałych zarzutów czyniła skargę kasacyjną nieskuteczną – nie mogła prowadzić, z przyczyn wskazanych dalej, do jej uwzględnienia, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, który co do zasady odpowiadał prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ nadzorczy, iż uchwalony przez Radę Miasta K. Program w § 20, § 21 i § 22 reguluje zasady opieki weterynaryjnej jedynie dla zwierząt domowych i gospodarskich, a tymczasem z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. dotyczy obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zauważyć należy, iż Program o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z. dotyczy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przepis ten koresponduje z art. 11 ust.1 u.o.z., który stanowi, iż zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Już z powyższego wynika, iż celem i funkcją Programu jest wypracowanie działań gminy nakierowanych na opiekę nad ściśle określoną kategorią zwierząt, jakimi są zwierzęta bezdomne. Zwierzęta bezdomne zgodnie z art. 4 pkt. 16 u.o.z., to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei ilekroć w ustawie mowa o "zwierzętach domowych" rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Natomiast "zwierzęta gospodarskie" to zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Tym samym zwierząt wolno żyjących (dzikich) (art. 4 pkt 20 u.o.z.) nie zalicza się do kategorii "zwierząt bezdomnych", a więc co do zasady postanowienia Programu nie powinny dotyczyć innych kategorii zwierząt, z wyjątkiem kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, co wprost wynika z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do takiej wykładni przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., który prowadziłaby do wniosku, iż ujęte w Programie zasady zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczą wszystkich kategorii zwierząt, a nie tylko zwierząt domowych i gospodarskich. Funkcjonalna wykładnia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. dokonana przez Sąd I instancji, prowadziłaby do nałożenia na gminę obowiązków, które w świetle art. 11 ust.1 u.o.z. nie należą do jej zadań własnych.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W ocenie Sądu I instancji art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu, jak również określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem tego Sądu Program nie spełnia tych wymagań, gdyż w § 26 pkt 1 rada określiła łączną kwotę przewidzianą dla realizacji kilku zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady zgadza się z ogólnym uwagami zaprezentowanymi w wyroku Sądu I instancji, dotyczącymi rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., jednakże nie podziela poglądu, iż wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. W powołanym art. 11a ust. 5 u.o.z. mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miasta K. w ramach gwarantowanej ustrojowo samodzielności, poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. W ocenie Sądu II instancji oba przyjęte rozwiązania są dopuszczalne w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z. Istotne jest, aby w programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z. przewidziane i zagwarantowane zostały środki na realizację wszystkich wskazanych w nim zadań. Jakkolwiek ujęcie w Programie sum na poszczególnie realizowane cele byłoby niewątpliwie czytelniejsze, niemniej w sytuacji gdy cele ujęte w § 26 ust. 1 Programu ma realizować w imieniu gminy jeden podmiot, prowadzący Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt, przy ul. [...] w K., wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego, to wskazanie ogólnej kwoty jaką przeznaczono na realizację tych celów jest o tyle racjonalne, iż pozwala temu podmiotowi wydatkować przyznane środki w zależności od bieżących potrzeb. Trzeba przy tym podkreślić, iż art. 11a ust. 4 u.o.z. wprost dopuszcza powierzenie realizacji zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia Sądu I instancji, iż w Programie nie określono wysokości środków przeznaczonych na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej. W § 26 pkt 1 Programu wyraźnie wskazano, iż koszty związane z "poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt" pokrywane będą z puli 1.700.000 zł, która przeznaczona jest na zadania realizowane przez podmiot prowadzący ww. Schronisko. Zgodnie z treścią § 3 i 4 Programu zadaniem Schroniska jest przyjmowanie i podejmowane zwierząt "bezpańskich" oraz sprawowanie opieki nad przebywającymi w nim zwierzętami. Z kolei w § 18 Programu wskazano, iż Miasto K. prowadzi poszukiwania nowych właścicieli dla psów i kotów za pośrednictwem pracowników Schroniska, co jest zgodne z treścią powołanego wyżej art. 11a ust 4 u.o.z. Tym samym stwierdzić należy, iż powyższe uwagi Sądu I instancji w tym zakresie są chybione.

Niezasadny okazał się jednak zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje kwestie usypiania ślepych miotów. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa określa w art. 11a ust. 2 obligatoryjne elementy programu. Realizując upoważnienie wynikające z powyższego przepisu rada gminy musi zawrzeć w programie postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Zaznaczyć trzeba, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania sposobu realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Tym samym wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania, mają charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Niewypełnienie delegacji ustawowej kwalifikowane winno być jako istotne naruszenie prawa. Rację ma Sąd I instancji, iż brak uszczegółowienia w programie w jaki sposób dane zadanie będzie realizowane stanowi naruszenie tego rodzaju. Celem programu nie jest bowiem wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z., lecz określenie konkretnych działań służących realizacji tych zadań. Wybór charakteru tych działań oraz sposobów ich realizacji w sporym zakresie pozostawiono uznaniu gminy, która uwzględni w tej sferze lokalne uwarunkowania, potrzeby i swoje możliwości.

Sąd I instancji słusznie podniósł, iż w kontekście zadnia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Rada Miasta K. w przedmiotowym Programie nie sprecyzowała jak to zadanie (usypianie ślepych miotów) będzie realizowane. § 14 pkt 2 Programu stanowi, iż akcja zmniejszania populacji zwierząt bezdomnych obejmuje usypanie ślepych miotów zwierząt jak w § 12 ust. 5 Programu. Tymczasem w § 12 brak jest jednostki redakcyjnej oznaczonej jako ustęp piąty. W paragrafie tym jednostkami redakcyjnymi są punkty oznaczone kolejno numerami od 1) do 5). Nawet przyjmując, iż chodzi tutaj o odesłanie do § 12 pkt 5 Programu, to także i wówczas brak jest informacji w jaki sposób realizowane będzie zadanie usypiania ślepych miotów. W § 12 pkt wskazano, że usypianie ślepych miotów wolno żyjących kotów obejmuje: "humanitarne usypianie porzuconych lub osieroconych ślepych miotów jedynie w wyjątkowych, potwierdzonych przypadkach, wykluczających możliwość ich przeżycia". Z takiego brzmienia postanowienia Programu wynika jedynie, że działanie te mają odbywać się w sposób humanitarny i dotyczyć będą jedynie porzuconych lub osieroconych miotów. Nie wyjaśniono jednak w jaki sposób zadanie to ma być realizowane. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt wynika wprost z art. 5 u.o.z. i odnosi się do każdego zwierzęcia, w tym tzw. "ślepego miotu", oraz każdej czynności podejmowanej w stosunku do wszystkich zwierząt, w tym i ślepych miotów, a także czynności polegających na ich uśpieniu. Źródłem informacji dotyczących realizacji tego celu nie może być § 13 Programu, dotyczący wyłącznie wolno żyjących kotów. W tym zakresie lokalny prawodawca nie zawarł wyraźnego odesłania. Rolą sądu administracyjnego nie jest wskazanie jak gmina winna uregulować realizację tego zadania. Jednakże wykonanie obowiązku skonkretyzowania w Programie sposobu postępowania ze ślepymi miotami, przy uwzględnieniu zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym (art. 11 ust. 1 u.o.z.), nie może się sprowadzać do stwierdzenia, że zadnie to będzie realizowane w sposób humanitarny.

Powyższy brak Programu stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd I instancji trafnie zauważył, iż nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru. Z tych powodów wyrok WSA w Gliwicach, oddalający skargę Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021, jest zgodnym z prawem. Uchwała Nr XXXIV/746/21 Rady Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta K. w 2021 roku posiada bowiem wadę skutkującą jej nieważnością w całości.

Końcowo zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej Miasto K. odniosło się do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia polegającego na powtórzeniu § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) wyjaśniając, iż powtórzenie w Programie unormowań zawartych w ww. rozporządzeniu miało charakter informacyjny. Trzeba jednak zauważyć, iż skarżący nie sformułował stosownego zarzutu w tym zakresie wobec wyroku Sądu I instancji. W skardze kasacyjna nie wskazano jaki przepis prawa i w jaki sposób został naruszony przez WSA w Gliwicach w tej kwestii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę. Wyznacza granice kognicji Sądu II instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie - art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z 10 marca 2023 r. III OSK 7372/21). Wobec braku prawidłowego sformułowania zarzutów dotyczących wskazanej w wyroku Sądu I instancji niezgodności postanowień Programu z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał wypowiedzenia się w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną (punkt 1 wyroku).

Z uwagi, iż część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się trafna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 wyroku).