Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 405/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi A.J. i M.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 1993/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. nr 1993/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając na podstawi art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – umorzył postępowanie zażaleniowe.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Pismem z 15 września 2022r. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynków przemysłowo-magazynowych usytuowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obr. [...].

2.2. Postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] PINB nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia, w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów, tj.:

1) ekspertyzy stanu technicznego budynku przemysłowego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] przy ul. K.

w W., sporządzonej przez specjalistę, posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, zawierającej wskazanie czy:

a) przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi,

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie

z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania;

2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2.3. Zażalenie na to postanowienie wnieśli: A. J. i M. K. (dalej: skarżący).

2.3. Uzasadniając umorzenie postępowania zażaleniowego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) uznał, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym w sprawie dotyczącej budynku przemysłowego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] przy

ul. K. w W..

2.3.1. WINB podał, że jak wynika z analizy akt sprawy, w tym również treści zażalenia, skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...], która to działka nie graniczy bezpośrednio z działkami nr ew. [...] i [...], na których znajduje się sporny budynek. Nieruchomość skarżących od ww. inwestycji oddzielają działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które jak wynika z aktualnej treści księgi wieczystej Nr KW [...] stanowią własność Skarbu Państwa – Starosty Powiatu [...]. W świetle dokonanych ustaleń, z uwagi na brak interesu prawnego skarżący nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym budynku przemysłowego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...],a w konsekwencji skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie PINB.

2.3.2. Odnosząc się do kwestii negatywnych immisji, w ocenie organu odwoławczego, nie mogą one stanowić źródła interesu prawnego skarżących w ramach postępowania

z zakresu nadzoru budowlanego, a mogą być podstawą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (możliwość ich zaistnienia przesądza co najwyżej o interesie faktycznym skarżących). Aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Zdaniem WINB skarżący mogą być wprawdzie zainteresowani rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, jednakże nie można uznać, aby legitymowali się interesem prawnym. Wyjaśniono przy tym, że uznanie skarżącej przez PINB w W. za stronę w omawianej sprawie nie jest wiążące dla organu odwoławczego, bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej jest badanie interesu prawnego uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. Wniesienie zażalenia, które przysługuje wyłącznie stronie postępowania, przenosi na organ II instancji kompetencję do zbadania czy jest ono dopuszczalne, a więc m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej zażalenie jest zatem pierwszą czynnością organu

II instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania zażaleniowego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego zażalenie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. art. 138 § 1 pkt 3 w związku

z art. 144 k.p.a. wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego.

3. Pismem z [...] stycznia 2023 r. A. J. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie WINB, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili WINB naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na:

– uznaniu, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie może mieć swojego źródła w przepisach cywilnoprawnych, a wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, podczas gdy interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, do których zaliczane są także przepisy cywilnoprawne, w tym art. 140 i art. 144 k.c.;

– uznaniu, że interesem prawnym nie mogą legitymować się właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami, stanowiącymi przedmiot postępowania w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy powszechnie w orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 144 k.c., a w ślad za nim także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że sąsiednia nieruchomość to nie tylko nieruchomość granicząca fizycznie

z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy;

2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego w całości i uznanie, że skarżący nie mają przymiotu stron

w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] oraz [...], podczas gdy szkodliwy wpływ wynikający z działalności przemysłowej prowadzonej przez Uczestnika na ww. nieruchomościach oddziałuje w sposób bezpośredni na nieruchomość skarżących, prowadząc do naruszenia prawa własności skarżących;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ, w tym poprzez brak ustalenia jaka jest rzeczywista skala działalności spółki, na czym polega jej działalność i w jaki sposób działalność ta wpływa na nieruchomości sąsiadujące z nieruchomościami spółki, w tym nieruchomość skarżących;

4) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak wskazania w jego treści faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia.

4. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny, prawidłowo ustalony w zaskarżonym akcie.

6. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie WINB umarzające postępowanie zażaleniowe prowadzone na skutek zażalenia skarżących. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie zażaleniowe jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy zażalenie zostanie wniesione przez osobę, która nie jest podmiotem do tego legitymowanym (por. G. Ł., Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 479-480). WINB orzekając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przyjął, że skarżący nie posiadają przymiotu strony

w postępowaniu, w którym wnieśli zażalenie.

6.1. Postanowienie PINB, od którego skarżący wnosili zażalenie, zostało wydane na podstawie art. 49g ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 49f i art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.). W szczególności z art. 49g ust. 1 p.b. wynika, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. W ust. 3 tego przepisu przewidziano, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie.

6.2. Nie ulega wątpliwości, że wobec braku odmiennej regulacji, zażalenie na ww. postanowienie może wnieść strona postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje uznać, że zawarta w nim definicja strony dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, którego stroną jest wyłącznie inwestor. Do wszelkich innych spraw, a więc również w sprawach, których przedmiotem jest likwidacja samowoli budowlanej (czy to w formie legalizacji, czy też rozbiórki), ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania (zob. wyroki NSA z 20.10.2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397, z 6.10.2010 r., II OSK 1505/09, LEX nr 746592). Stosownie natomiast do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjmuje się powszechnie, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego,

a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu

w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (por. wyroki NSA z 26.02.2014 r., II GSK 1916/12, LEX nr 1495125, z 19.07.2014 r., II GSK 972/13, LEX nr 1572691). Orzecznictwo w tej kwestii jest ugruntowane i wskazuje, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć, jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku

o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2015 r. II SA/Gd 679/14, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2015 r.).

6.3. W niniejszej sprawie, skarżący istnienie swojego interesu prawnego wiązali

z prawem własności nieruchomości wynikającym z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość, np. przez hałas co może być wynikiem działalności prowadzonej przez inwestora polegającej na mieszaniu

i emulgowaniu substancji chemicznych. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144).

W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości

i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny

w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r.,

II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13). Wykluczając ww. okoliczności jako podstawy interesu prawnego, organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. jednak

w sposób niemający znaczenia dla wyniku sprawy.

6.4. Należy bowiem zauważyć, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczy konkretnego obiektu budowlanego, tj. budynku zlokalizowanego na działkach

o nr ew. [...] i [...]. Skarżący są natomiast właścicielami działki o nr ew. [...]. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z gruntem, na którym posadowiony jest sporny budynek. Co więcej, między spornym budynkiem a nieruchomością skarżących zlokalizowany jest inny budynek (na działce o nr ew. [...]) oraz niezabudowana działka o nr ew. [...]. Sąd przypomina, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1226/13). Zdaniem Sądu, ani w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego ani też w rozpatrywanej skardze, nie wykazano, że skarżący posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym budynku zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...]. Skarżący skupili się bowiem na wykazaniu, że negatywne oddziaływanie na ich nieruchomość powoduje działalność produkcyjna prowadzona "w ramach kompleksu obiektów położonych na nieruchomościach stanowiących działki ewid. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Jak wynika

z akt administracyjnych oraz z rozpatrywanej skargi, na ww. działkach znajduje się wiele obiektów i skarżący nie uprawdopodobnili, że negatywne oddziaływanie na ich nieruchomość jest generowane właśnie przez budynek przemysłowy usytuowany na działkach nr ew. [...] i [...]. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżone postanowienie dotyczy tego konkretnego budynku, nie zaś całego kompleksu, do którego nawiązywali skarżący. Nawet

w sytuacji, w której budynek ten należy do zakładu produkcyjnego zajmującego się wytwarzaniem mas światłoutwardzalnych, możliwe jest, że nie każdy budynek wchodzący w skład tego kompleksu wywołuje oddziaływania na nieruchomość skarżących. Tezy jej nie podważono w skardze.

6.5. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Rzeczą WINB nie było bowiem ustalenie zakresu działalności inwestora, lecz ocena, czy skarżący wykazali, że przysługuje im interes prawny dotyczący legalizacji konkretnego budynku przemysłowego. Organ odwoławczy nie naruszył zatem również art. 7 k.p.a.

w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, również uzasadnienie zaskarżonego aktu spełnia standardy art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. To zaś, że argumentacja organu nie odpowiada skarżącym, nie przesądza o naruszeniu prawa w sposób istotny na wynik sprawy.

7. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżone postanowienie było dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.