Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 430/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej 1. stwierdza nieważność § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego A.D nr 1129 i nr 1130, położonych w miejscowości Mosty, gmina Kosakowo, 2. zasądza od Rady Gminy Kosakowo na rzecz A.D kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. D. wniósł skargę na uchwałę nr XLIV/302/2020 Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 12 stycznia 2021 r. poz. 1427), zaskarżając ją w części dotyczącej przepisu § 43 ust. 1 planu w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej, niedopuszczenia na przedmiotowym terenie zabudowy siedliskowej (zagrodowej) oraz zabudowań związanych z produkcją rolną dla gospodarstw rolnych.

Skarżący zarzucił uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości,

3. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy kubaturowej,

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich – zakazanie lokalizacji na nieruchomościach rolniczych zabudowy kubaturowej nieuzasadnionej okolicznościami sprawy,

5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, w szczególności wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolniczych.

Swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu, że zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy jego uprawnień jako właściciela nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które doznały ograniczenia na skutek uchybień podnoszonych w skardze. Skarżący jest bowiem właścicielem działek o numerach [...] oraz [...] położonych w miejscowości M., gmina Kosakowo, znajdujących się na terenach 49-R planu.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonym uchwałą nr XI/77/2019 z dnia 28 marca 2019 r.: "nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową - minimalna powierzchnia działki – 5000 m2" (3.2.2. Zasady Kształtowania Terenów Zabudowy Zagrodowej). W świetle tego, zdaniem skarżącego, studium dopuszcza co do zasady lokalizacje siedlisk zagrodowych na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań mieszkalnych, przy zachowaniu odpowiedniej powierzchni działki. Jednocześnie w studium nie zdefiniowano terminu terenów "znacznie oddalonych od istniejących zabudowań", dlatego nie sposób jest stwierdzić czy odległość niespełna kilometra od istniejących zabudowań i infrastruktury technicznej można uznać za znaczną. Ponadto, przedmiotowych terenów nie ujęto w dziale 3.5. studium, odnoszącym się do zakazów lokalizacji zabudowy.

Pomimo powyższego zaskarżoną uchwałą dla terenów 49-R oraz 50-R wprowadzono całkowity zakaz zabudowy kubaturowej. Jak wskazał skarżący, przedmiotowe rozwiązanie zostało uzasadnione przez organ stwierdzeniem, iż "grunty zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 49-R stanowią łąki głównie klasy IV i grunty te są poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych. Występuje tu wysoki poziom wód gruntowych, a przedmiotowe działki są okresowo zalewane. Teren ten nie jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej. Zlokalizowany jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że teren ten nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym zabudowę siedliskową. Ustalenia planu są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który również wskazuje te tereny jako tereny łąk i upraw rolnych. Plan nie wyklucza na tym terenie działalności rolniczej, wyklucza jedynie zabudowę, która powinna być realizowana na terenach o bardziej korzystnych warunkach gruntowo-wodnych".

W ocenie skarżącego, przytoczona argumentacja mija się z prawdą. Jak zaznaczył, tereny zagrożone powodzią (a więc okresowo zalewane) zostały oznaczone na rysunku planu i stanowią zaledwie niewielką część terenów 49-R i 50-R. Na znacznej większości terenu zagrożenie zalaniem nie jest zatem większe, aniżeli dla innych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Co prawda teren ten nie jest obecnie uzbrojony w infrastrukturę techniczną i jest oddalony od zabudowań, jednakże odległości w jakiej znajdują się istniejące zabudowania wraz infrastrukturą techniczną nie można uznać za znaczną. Problemem są też immisje, jakie emituje zabudowa zagrodowa w gęsto zaludnionej, w zasadzie podmiejskiej części miejscowości M. Powoduje to, iż zasadnym byłoby rozwijanie zabudowy zagrodowej na terenach oddalonych od gęstej zabudowy, gdzie nie jest ograniczona zarówno powierzchnią działki, jak i uciążliwościami dla sąsiadów związanymi z produkcją rolną.

Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "zabudowa kubaturowa". Jak zauważył, również w przepisach prawa brak jest definicji legalnej przedmiotowego pojęcia, jednakże orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że obiekty kubaturowe to wszelkie budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości, a także tymczasowe obiekty budowlane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r., II SA/1527/13). Tym samym aktualne zapisy planu wykluczają nie tylko zakładanie nowych siedlisk rolniczych, lecz również posadowienie na działkach skarżącego jakichkolwiek obiektów rolniczych, np. wiat dla zwierząt, co nie znajduje, w ocenie skarżącego, żadnego uzasadnienia.

Skarżący wskazał przy tym, że w myśl art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07). Ponadto, zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie za wadliwe uznaje się ograniczenie przez organ prawa własności w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Przekroczenie władztwa planistycznego ma miejsce wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia, albowiem gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p.

W ocenie skarżącego, nie istnieją żadne okoliczności uzasadniające wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Nie tylko zgodnie z rysunkiem planu nie są to tereny zagrożone powodzią, co mogłoby być przyczyną wprowadzenia stosownych ograniczeń w zabudowie, lecz także ich odległość od ścisłej zabudowy nie stanowi przeszkody dla powstania siedliska rolniczego, bądź innych budynków związanych z rolnictwem. Nie sposób także przyjąć, aby wobec treści przytoczonych zapisów studium, dopuszczenie na terenie 49-R zabudowy zagrodowej oraz budowli związanych z rolnictwem (a nie zabudowy mieszkaniowej, jak wskazuje się w uzasadnieniu) nie pociągnęłoby za sobą negatywnych konsekwencji, co więcej pozwoliłoby na przeniesienie się produkcji rolniczej z aktualnie silnie zurbanizowanego centrum miejscowości na tereny typowo rolnicze, co pozwoliłoby zarówno na rozwój produkcji rolniczej, jak i zmniejszyło uciążliwości związane z rolnictwem dla okolicznych mieszkańców.

Podsumowując, skarżący podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy wprowadzenie zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej nie zostało uzasadnione jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 43 ust. 1 planu nie wynika również ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi. Zdaniem organu, zaskarżony plan został wydany w ramach, przysługującego gminie, władztwa planistycznego. Jak wskazano, Gmina kształtując politykę przestrzenną uwzględniła fakt, że tereny pradoliny Redy – Łeby wchodzą w skład regionalnego korytarza ekologicznego wyznaczonego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego do 2030 roku przyjętego przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą nr 318/XXX/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. Jest to obszar, który powinien zostać otwarty, niezabudowany. Jego zasadniczą cechą jest występowanie otwartych terenów zielonych – łąk i pastwisk. Takie ukształtowanie terenu pełni funkcję estetyczną i tworzy unikalny krajobraz subregionu, a przy tym należy uwzględnić, że niezależnie od walorów wizualnych przedmiotowy obszar stanowi ekosystem o znacznych walorach przyrodniczych. Podkreślono, że działki skarżącego znajdują się w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a dopuszczenie na nich zabudowy kubaturowej ingerowałoby w sposób znaczny w krajobraz i w system ekologiczny. Zabudowa kubaturowa stanowi specyficzną infrastrukturę, mającą negatywny wpływ na środowisko i generującą ponadprzeciętne immisje – pośrednie i bezpośrednie (dźwięki, zapachy, etc.). Dopuszczenie zabudowy kubaturowej na tym obszarze miałoby zatem wpływ na obszar chroniony.

Wskazano, że zakaz wznoszenia zabudowy kubaturowej jest uzasadniony położeniem działek skarżącego w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zagrożonych powodzią, w oddaleniu od istniejącej zabudowy, bez uzbrojenia, o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych do posadowienia budynków, na terenie poprzecinanym siecią rowów melioracyjnych, w bezpośrednim sąsiedztwie kanału odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków w Dębogórzu do Zatoki Gdańskiej oraz w obszarze planowanego regionalnego korytarza ekologicznego wyznaczonego w Planie Zagospodarowania Województwa Pomorskiego. Zakaz jest uzasadniony interesem publicznym, a nałożone ograniczenia są celowe i racjonalne.

Ustosunkowują się do zarzutu niezgodności planu ze studium wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącego, studium wyłącza z zabudowy tereny przyległe do kanałów melioracyjnych w pasie o szerokości min. 5 m od brzegu. Studium pozwala na ograniczenia dla lokalizacji zabudowy na terenach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na terenach gruntów organicznych oraz na terenach zagrożonych zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi. Zauważono przy tym, że w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego do 2030 roku przyjętym przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą nr 318/XXX/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. utworzono regionalny korytarz ekologiczny Pradoliny Redy- Łeby.

Podniesiono także, że zaskarżony akt był przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 445/21, w której Sąd oddalił skargę, a stan faktyczny skargi, podniesione zarzuty oraz stanowisko organu były niemal tożsame jak w niniejszej sprawie. Fakt, że Sąd podzielił stanowisko organu, wskazuje na zasadność podniesionej w tej sprawie argumentacji organu. Dodatkowo wskazano, że działki skarżącego były częściowo objęte uprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr V/16/2003 Rady Gminy Kosakowo z dnia 4 marca 2003 r., który również zakazywał stawiania zabudowy kubaturowej na przedmiotowych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej, w zakresie zaskarżonego przez skarżącego § 43 ust. 1 w części obejmującej jego działki nr [...] i [...], położone w miejscowości M., okazała się zasadna.

W ocenie Sądu, skarga A. D. na powyższą uchwałę spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1372 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia określone w § 43 ust. 1 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 49-R) zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu.

Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr [..] i [...], położonych w miejscowości M., gmina Kosakowo, które to działki, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położone są na terenie oznaczonym symbolem 49-R, dla którego to terenu w § 43 ust. 1 ustalono przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy kubaturowej. W konsekwencji w § 43 ust. 2 planu odstąpiono od określenia zasad kształtowania nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w § 43 pozbawią skarżącego uprawnień wynikających z treści prawa własności przysługującego mu do działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości M. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu, zawarte w § 43 ust. 1, wykluczają możliwość jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 43. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru dla bezzbiornikowego magazynowania gazu - Podziemny Magazyn Gazu Kosakowo, uchwalonego uchwałą Nr V/16/2003 Rady Gminy Kosakowo z dnia 4 marca 2003 r. (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2003 r., nr 46, poz. 697), część działek skarżącego również objęta była zakazem zabudowy na terenach rolnych. Lektura postanowień poprzedniego planu potwierdza, że działki nr [...] i [...] objęte były postanowieniami tego planu, a tym samym zakazem zabudowy, tylko w części. W pozostałej zatem części przeznaczenie tych nieruchomości i dozwolony sposób ich zagospodarowania określono w zaskarżonym planie w sposób istotny wpływając na zmianę warunków wykonywania przez skarżącego uprawnień właścicielskich.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Wskazać należy, że w ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i co zostało już przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 445/21. Powyższym wyrokiem Sąd rozpoznawał już skargę na przedmiotową uchwałę i po szczegółowej analizie trybu sporządzania planu, ostatecznie stwierdził, że nie doszło do jego istotnego naruszenia. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze. Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Tym samym, rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18, LEX nr 2777718). Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kosakowo zasad uchwalania planu, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień kształtowanych przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza oczywiście, że gmina może władztwo planistyczne wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może ingerować w wykonywanie prawa własności, ale taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i zachowała proporcje między ograniczeniem interesu właścicieli nieruchomości a potrzebami interesu publicznego. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W ocenie Sądu, Rada Gminy Kosakowo, wprowadzając w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu dla terenu działek nr [..] i [..], obręb M., stanowiących własność skarżącego, przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy kubaturowej – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie przedmiotowego zakazu nie znajduje takiego uzasadnienia w materiałach planistycznych, które świadczyłoby o jego racjonalności i zasadności, w tym w kontekście interesu skarżącego, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy podkreślić rozmiar ograniczenia prawa własności skarżącego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wynikającego z zastosowanego przez uchwałodawcę gminnego pojęcia "zabudowy kubaturowej". W braku definicji normatywnej pojęcia zabudowy kubaturowej dekodując jego zakres należało odwołać się do wypracowanego w tej kwestii w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. Kubatura budynku, zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN, jest rozumiana jako objętość wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. A zatem obiekt kubaturowy to nic innego jak budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 1527/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zakaz sformułowany w zaskarżonym planie nie obejmuje tylko budynków, w tym mieszkalnych, ale dotyczy również różnego rodzaju inne obiekty budowlane, w tym wiaty i obiekty tymczasowe, które mogłyby służyć gospodarce rolnej (hodowlanej).

Lektura planu prowadzi do wniosku, że wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla terenu działki skarżącego jest sprzeczne z zapisem ogólnym zaskarżonego planu, zawartym w § 10 pkt 14, zgodnie z którym w granicach obszaru objętego planem jedynie w granicach stref biologicznie czynnych, oznaczonych na rysunku planu, obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Zgodnie zaś z rysunkiem planu działki skarżącego nr [...] i nr [...] nie znajdują się w wyznaczonej planem strefie biologicznie czynnej.

Nadto, w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu, stanowiącym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu tego planu, wskazano, że teren określony w planie symbolem 49-R, na którym znajdują się działki skarżącego, nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową, albowiem grunty zlokalizowane na terenie 49-R stanowią tereny łąk i upraw rolnych, są one poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych, występuje tu wysoki poziom wód gruntowych i przedmiotowe działki są okresowo zalewane.

Ani w uzasadnieniu projektu planu ani w dokumentacji planistycznej okoliczności te nie znajdują potwierdzenia w odniesieniu do działek skarżącego. Z rysunku planu nie wynika bowiem, aby działka skarżącego znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z przedłożonej zaś przez Radę Gminy do odpowiedzi na skargę mapy zagrożenia powodziowego wynika, że działki skarżącego znajdują się poza obszarem, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi około 1% (raz na sto lat). Ze Studium wynika natomiast, że zasięg obszaru szczególnie zagrożonego powodzią wskazano na podstawie map zagrożenia powodziowego opracowanych w odpowiednim odrębnym trybie. Również ze znajdującej się w dokumentacji planistycznej "Prognozy oddziaływania na środowisko" wynika, że nawet dla terenu szczególnie zagrożonego powodzią nie przewidziano zakazu zabudowy, a jedynie ustalono następujące warunki lokalizowania zabudowy na tym obszarze: a) poziom terenu przeznaczonego pod zabudowę podnieść do poziomu + 2,0 m n.p.m., co nie dotyczy terenów 1-MN i 9-MN, na których obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią; b) obowiązuje zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnej; c) w części budynków znajdujących się poniżej poziomu zalania należy stosować materiały i konstrukcje izolujące oraz zabezpieczające przed działaniem wody; d) obowiązuje posadowienie obiektów budowlanych na płytach fundamentowych; e) obowiązuje izolowanie przeciwwodne ścian i płyty fundamentowej z zabezpieczeniem przed rozmyciem podłoża; f) należy zastosować zabezpieczenia przed wpływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej więc, wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla działek skarżącego, nie znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, budzi wątpliwości co do proporcjonalności wprowadzonego zakazu. Dodatkowo, objęcie zakazem zabudowy terenów sąsiadujących z terenami zagrożonymi powodzią stanowi w istocie przejaw naruszenia zasady równości, albowiem Rada nie wyjaśniła w tym kontekście odmiennego potraktowania skarżącego względem właścicieli nieruchomości położonych poza terenami zalewowymi, na których dopuszczono zabudowę.

Podobnie, uzasadnieniem dla wprowadzonego zakazu zabudowy kubaturowej, oznaczającego w istocie całkowite wykluczenie zabudowy przydatnej dla działalności rolniczej, nie mogą być sformułowane przez Radę argumenty odwołujące się do braku uzbrojenia nieruchomości skarżącego w sieć infrastruktury technicznej, przebiegających przez ich teren rowów melioracyjnych oraz ich oddalenia od istniejącej zabudowy. Przede wszystkim bowiem dokumentacja planistyczna nie potwierdza, aby wprowadzone całkowite wyłączenie zabudowy na terenach rolnych łąk, głównie klasy IV i V, było adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celów planistycznych, których realizacja jest ustawowym zadaniem gminy. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Powinna wykazać, że ingerencja w prawo własności znajduje uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, czemu w niniejszej sprawie uchybiła. Pozanormatywnym argumentem przeciwko zabudowie na tych terenach jest również wskazana przez organ nadpodaż terenów budowlanych w gminie.

Okoliczności uzasadniające, zdaniem Gminy, wprowadzenie na terenie działek skarżącego zakazu zabudowy, nie znajdują przy tym potwierdzenia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019.

W Studium wskazano bowiem, że nowe tereny zabudowy mieszkaniowej należy lokalizować w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, na terenach uzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej i łatwych do uzbrojenia na zasadzie wydłużenia sieci a w kształtowaniu zabudowy należy uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem, stosować rozwiązania w tym gabaryty budynków gwarantujące ład przestrzenny. Z kolei, nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową – minimalna powierzchnia działki – 5000 m2 . Studium nie wyjaśnia przy tym co należy rozumieć poprzez stwierdzenie: "w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy", czy też "w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy". Z tego wynika, że co do zasady Studium nie wykluczyło z terenów rolnych zabudowy zagrodowej, ustalając jedynie warunki, których spełnienie umożliwi realizację tego rodzaju zabudowy. W konsekwencji, znaczne oddalenie działek skarżącego od istniejących zabudowań nie uzasadnia całkowitego, bezwarunkowego zakazu zabudowy na ich terenie.

Poza tym również postanowienia pkt 3.5. Studium zatytułowanego "Tereny wyłączone z zabudowy i o ograniczonych możliwościach lokalizacji zabudowy" nie uzasadniały wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej na działkach skarżącego. Pomimo tego, że Studium określiło okoliczności uzasadniające zakaz zabudowy (m.in. na terenach przyległych do kanałów melioracyjnych w pasie o szerokości min. 5 m od brzegu) oraz uzasadniające ograniczenia w lokalizacji zabudowy (m.in. na terenach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i otuliny, na terenach gleb o najwyższej przydatności dla produkcji rolnej oraz gruntów organicznych oraz na terenach zagrożonych zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi i potencjalnie ruchami mas ziemnych), to nie jest to wystarczające do zaakceptowania jako legalnego wprowadzonego w strefie 49-R bezwzględnego zakazu zabudowy kubaturowej. Dla potwierdzenia zgodności z prawem takiej regulacji gmina winna była wykazać tożsamość sytuacji faktycznej działek skarżącego z hipotezą przewidzianą w Studium. Gmina natomiast nie wykazała, aby którychkolwiek ze wskazanych warunków był spełniony w odniesieniu do działek skarżącego. W takiej sytuacji całkowita eliminacja jakiejkolwiek formy zabudowy nie spełnia żadnych konstytucyjnych standardów ograniczania własności.

Również postanowienia Studium odnoszące się do sołectwa M., w którym dopuszczono mieszkalnictwo jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, nie uzasadniają wyłączenia zabudowy na terenie działek skarżącego.

Nadto, nie sposób znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzonego dla działki skarżącego zakazu zabudowy w powołanym przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego przyjętego przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr 318/XXX/16. W planie tym wskazano bowiem m.in., że istnieje zasada pierwszeństwa wykorzystania obszarów istniejącego zagospodarowania oraz ograniczania rozwoju osadnictwa na terenach otwartych a otwieranie nowych terenów pod rozwój osadnictwa powinien uwzględniać uzasadnione potrzeby. M. zamieszkuje największa liczba mieszkańców w gminie. Prognozować należy dalszy rozwój funkcji mieszkaniowej i znaczny przyrost ludności. Rada nie wyjaśniła, w jaki sposób zaplanowana w tym planie budowa regionalnego korytarza ekologicznego uzależniona jest od wprowadzenia na terenie działek skarżącego zakazu zabudowy kubaturowej. Poza tym z treści Studium nie wynika, aby przewidziany już w jego postanowieniach przebieg korytarza ekologicznego wymagał całkowitej eliminacji zabudowy kubaturowej. Wręcz przeciwnie, z postanowień pkt 3.6. Studium wynika, że w korytarzu ekologicznym bez zabudowy kubaturowej powinien pozostawać obszar pradoliny w obrębie gruntów organicznych, a wyłączone z zabudowy powinny być, w miarę możliwości, obszary o znacznych spadkach. Zatem wymagana w Studium eliminacja zabudowy ze względu na wymogi korytarza nie dotyczy en bloc całego obszaru, przez który przebiega korytarz ekologiczny, ale określonych jego fragmentów. W konsekwencji, istnienie korytarza ekologicznego nie mogło, co do zasady, uzasadniać zakazu zabudowy. Okoliczności, które taki zakaz w korytarzu ekologicznym usprawiedliwiałyby, nie zostały przez organ wykazane. Poza tym, co istotne dla oceny legislacji gminnej, brak określenia przebiegu korytarza ekologicznego w planie i związanych z nim ograniczeń czyni sytuację właścicieli nieskonkretyzowaną i narażoną w rzeczywistości na arbitralne działania gminy, która w takiej sytuacji w sposób dowolny może odwoływać się do argumentów nawiązujących do potrzeby uwzględnienia korytarza.

Nadto, Rada Gminy Kosakowo w żaden sposób nie uzasadniła, aby wskazana przez nią w odpowiedzi na skargę okoliczność położenia działek skarżącego w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego musiała wiązać się z wprowadzeniem zakazu zabudowy na ich terenie. W Studium wskazano jedynie, że część terenu znajduje się w Nadmorskim Parku Krajobrazowym i w jego otulinie a planowane zainwestowanie terenu nie może powodować zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziałujących na obszar nadmorskich łąk na terenach przyrodniczo cennych. Wystąpienie takich okoliczności nie zostało zaś przez Radę wykazane. Również, w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy "Prognozie oddziaływania na środowisko", nie sposób odnaleźć takiego uzasadnienia. W Prognozie podkreślono zaś, że ustawowa definicja parków krajobrazowych dopuszcza rozwój gospodarczy zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Co więcej, zgodnie z treścią § 17 zaskarżonego planu cały obszar objęty planem zlokalizowany jest w granicach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji powoływanie się na taką lokalizację jako przeszkodę w możliwości dopuszczenia zabudowy na działkach skarżącego nie może odnieść skutku, tym bardziej, że wykazuje cechy nierównego traktowania skarżącego w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych zaskarżonym planem, na których przewidziano zabudowę.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady Gminy Kosakowo, nie sposób uznać, aby wprowadzenie na terenie działek skarżącego zakazu zabudowy kubaturowej było zarówno zgodne ze Studium, jak i stanowiło proporcjonalną i uzasadnioną ingerencję w jego prawo własności. Tym samym działalność uchwałodawcza gminy wykroczyła poza wyznaczone prawem granice władztwa planistycznego gminy.

Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zaś jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Rada Gminy Kosakowo wprowadzając w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działek skarżącego przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne popadając jednocześnie w sprzeczność ze Studium.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność całego § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego nr [...] i [...]. Mimo bowiem zaskarżenia przez skarżącego jedynie ust. 1 § 43 pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych ustępów tego paragrafu w stosunku do działek skarżącego jest niecelowe i zbędne. Taka niekompletna regulacja dotycząca sposobu zagospodarowania terenu działki skarżącego, która w istocie również wyklucza możliwość zabudowy, nie może pozostawać w obrocie prawnym. Zapisy te nie mogą bowiem funkcjonować w oderwaniu od podstawowego elementu karty terenu, jakim jest sposób jego zagospodarowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które poza wpisem sądowym od skargi w wysokości 300 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).