Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 52/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 3,  art. 144 par. 1a i  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Wójt Gminy W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych); V. w pozostałej części skargę oddala; VI. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. P.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W.W..

Skarżący wskazał, że postępowanie przed wójtem dotyczy wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych poprzez posadowienie słupa energetycznego nr [...] w skarpie rowu przydrożnego, w bliskim sąsiedztwie posesji, na skutek czego w czasie obfitych opadów deszczu następuje napływ wody opadowej do piwnicy domu skarżącego w miejscowości S. nr 17.

Skarżący zarzucił wójtowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 oraz art. 36 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę podano, że postępowanie w sprawie trwa od dnia 9 września 2013 r. Do dnia wniesienia skargi Wójt Gminy W.W. nie wydał decyzji w sprawie, mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r.

Zdaniem skarżącego wezwanie na przesłuchanie świadka w dniu 29 marca 2017 r., który złożył oświadczenie z dnia 3 maja 2016 r. do akt sprawy jest mocno opóźnione w czasie i świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania przez wójta, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 9 września 2013 r. złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy, które znalazły odzwierciedlenie w ust. 2 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a mianowicie, że niezałatwienie sprawy w terminie przez wójta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W.W. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wójt wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2017 r. zakończył postępowanie wydając decyzję nr [...] w przedmiotowej sprawie. Od tej decyzji P.A., wniósł odwołanie.

Mając na względzie powyższe okoliczności organ zauważył, że długotrwałość przedmiotowego postępowania wiąże się ściśle z jego przedmiotem. W świetle znanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W sprawie niniejszej z uwagi na jej skomplikowany charakter podejmowane są wyłącznie czynności konieczne, usprawiedliwione żądaniem stron i ich inicjatywą dowodową, naturą sporu, a także wynikające ze wskazań organu nadrzędnego, formułowanych w decyzjach uchylających. Do czynności tych należą w szczególności: opinie kolejnych biegłych (na których termin sporządzenia organ ma ograniczony wpływ); przeprowadzenie kolejnych wizji uzależnione od wystąpienia określonych warunków pogodowych (długotrwałych opadów deszczu, na które z oczywistych względów organ wpływu nie ma), które wydatnie wydłużyły okres załatwienia sprawy; ocena wystąpienia nowych okoliczności (np. zamontowanie instalacji odpływowej przez stronę i jej oddziaływanie); czy też rozpatrzenie kolejnych wniosków dowodowych stron w tym przesłuchanie świadka. Jest to zatem szereg okoliczności, niezależnych od organu, które znacznie wpływają na wydłużający się termin załatwienia sprawy. Należy także zauważyć, że specyficzny charakter przyczyn, które wg skarżącego miały powodować naruszenie stosunków wodnych, tj. działań związanych z posadowieniem słupa energetycznego, wymagały wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrogeologii i prawa wodnego, co również utrudniało zorganizowanie organowi postępowania w taki sposób, by załatwienie sprawy mogło nastąpić w krótkim czasie, ze względu na ograniczoną liczbę podmiotów, które wyrażały wolę podjęcia się czynności w charakterze biegłego. Nie można natomiast mówić, aby w sprawie były przeprowadzane czynności pozorne, pozbawione jakiegokolwiek znaczenia.

W tym stanie rzeczy w ocenie wójta nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Szczegółowa analiza czynności dokonanych przez organ wskazuje co prawda na uchybienia proceduralne, w szczególności dotyczące nie dopełnienia czynności określonych w art 36 k.p.a. jednakże mając na uwadze całokształt okoliczności stanu faktycznego uchybienia te nie mają charakteru rozstrzygającego oraz rażącego. W tym zakresie organ podjął czynności dyscyplinujące w ramach wewnętrznej procedury postępowania.

Mając na uwadze fakt, iż decyzja kończąca postępowanie administracyjne została podjęta zasadny jest wniosek o umorzenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy W.W. w sprawie naruszenia stosunków wodnych mającego skutkować zalewaniem piwnicy należącej do skarżącego. Ocenę zarzutów podniesionych w skardze zarzutów należy rozpocząć od przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego, jaki wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych.

W dniu 9 sierpnia 2013 r. do Urzędu Gminy w W.W. wpłynął wniosek P.A. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego gruntu - rowu przydrożnego, na którym został posadowiony słup energetyczny - w związku z zalewaniem wodami opadowymi jego posesji położnej w miejscowości S. nr 17. Na skutek sporu o właściwość pomiędzy Starostą J. a Wójtem Gminy W.W. w dniu 29 września 2014 r. doręczony został Wójtowi Gminy W.W. odpis postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I GW 18/14), w którym wskazano właśnie Wójta Gminy W.W. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Od tej chwili można więc oceniać terminowość załatwienia sprawy z wniosku P.A..

Wójt Gminy W.W. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], zobowiązał Starostwo Powiatowe - Zarząd Dróg Powiatowych w J. do zabezpieczenia nieruchomości P.A., przed napływem wody do piwnicy budynku mieszkalnego, spowodowanym przez posadowienie słupa energetycznego nr [...] w pasie drogi powiatowej nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez P.A. i Zarząd Dróg Powiatowych w J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wójt Gminy W.W. po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. nr [...], zobowiązał Starostwo Powiatowe w J. do zabezpieczenia nieruchomości P.A. przed napływem wody do piwnicy budynku mieszkalnego, spowodowanym przez prace związane z posadowieniem słupa energetycznego nr [...] w pasie drogi powiatowej nr [...], poprzez naprawę zdegradowanej obudowy rowu przydrożnego, co skutkować będzie zwiększeniem jego szczelności, w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania działającego z upoważnienia Starosty J. - Sekretarza Powiatu, decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy W.W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wydania decyzji w sprawie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, spowodowanego posadowieniem słupa energetycznego nr [...] w skarpie rowu przydrożnego, w bliskim sąsiedztwie posesji, na skutek czego w czasie obfitych opadów deszczu następuje napływ wody opadowej do piwnicy domu skarżącego.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie P.A. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie w dniu 14 grudnia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynęło zażalenie P.A. na niezałatwienie wyżej omówionej sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W.W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy W.W. dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r.

Następnie pismem z dnia 31 marca 2017 r. wójt zawiadomił strony o zakończeniu postępowania. W dniu 4 kwietnia 2017 r. P.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W.W.. Natomiast w dniu [...] r. Wójt Gminy W.W. wydał decyzję nr [...] odmawiającą nałożenia na Powiat J. sankcji określonej w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 4690), to jest nakazu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie oceniając przytoczony przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy W.W. stwierdził, że skarga P.A. co do zasady zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć bowiem trzeba, że stan bezczynności (przewlekłości postępowania), jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia. Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy.

Odmiennie natomiast należy ocenić skutki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wówczas zdarzenia te nie powodują bezprzedmiotowości postępowania, a więc nie kończą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, ponieważ sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wystąpiło w sprawie, w razie zaś odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę i umorzenia postępowania. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Taki też motyw legł u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1360/12; Orzeczenia.nsa.gov.pl) nie podzielił zapatrywania, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Dalej wskazać należy, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zatem stwierdzić można, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Taki stan rzeczy wystąpił w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu czas trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem P.A. z dnia 9 sierpnia 2013 r. na dzień wniesienia skargi (4 kwietnia 2017 r.) przekroczył rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ. Organ prowadził postępowanie zmierzające do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Postępowanie wójta prowadzone było w sposób naruszający art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W pierwszej decyzji wydanej w sprawie (z dnia [...] r.) organ nałożył określone obowiązki na Starostwo Powiatowe – Zarząd Dróg Powiatowych w J., co już oznaczało, że decyzja ta nie może się ostać, bowiem została skierowana do podmiotu, który nie mógł być jej adresatem, co wskazało wyraźnie SKO w L. w decyzji z dnia [...] r. uchylającej decyzję wójta. Kolegium zaleciło także wójtowi powołanie biegłego, dokonanie ustaleń z gestorem sieci energetycznej. W kolejnej decyzji z dnia [...] r. organ I instancji ponownie nałożył określone obowiązki na Starostwo Powiatowe w J.. Dlatego SKO w L. uchyliło tę decyzję i w decyzji swej z dnia 10 września 2015 r. zaleciło skierowanie decyzji wobec Powiatu J., a nadto zauważyło, że wójt nie ustalił przyczyny zalewania piwnicy skarżącego i zasugerowało, że być może oględziny miejsca zdarzenia okażą się pomocne. Kolejną decyzję wójt wydał dopiero w dniu 24 czerwca 2016 r. odmawiając nałożenia na Powiat J. określonych "sankcji". Kolejno SKO decyzję tę uchyliło, wskazując, ze nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego, bo nie skorzystano z możliwości zlecenia ekspertyzy czy powołania świadków.

Sąd oceniając tak prowadzone przez Wójta Gminy W.W. postępowanie stwierdził, że podejmowane przez organ działania nie były wystarczająco skoncentrowane i nakierowane na załatwienie sprawy. Organ gminny pozostawał w zasadzie bierny i starał się realizować zalecenia SKO, przy czym niektóre z nich (jak dotyczące adresata decyzji) ignorował bez podania przyczyn. Przede wszystkim postępowanie dowodowe przed organem I instancji sprawiało wrażenie nieskutecznego, bowiem organ pomijał wnioski skarżącego o przesłuchanie świadków i zdecydował się na to dopiero w marcu 2017 r., a więc po prawie 3 latach trwania postępowania. Podobnie oględziny przeprowadzono dopiero po sugestii organu odwoławczego – pod koniec 2015 r., a więc po ponad roku trwania postępowania. Również opinie biegłych organ oceniał w sposób lakoniczny, nie wnikając, czy ich konkluzje są przydatne do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem to organ I instancji (wójt) w realiach niniejszej sprawy był gospodarzem postępowania administracyjnego, wyposażonym przez k.p.a. w cały szereg środków dowodowych, z których korzystał jednak nieumiejętnie i wyłącznie w zasadzie powodowany zaleceniami organu odwoławczego. Bierność, która cechowała organ w zakresie dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy nie może zasługiwać na aprobatę. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu i oferował organowi pewne dowody, które jednak nie były brane pod uwagę z niewiadomych powodów, bowiem przecież zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Ponadto w toku postępowania organ dopiero w dniu 29 grudnia 2015 r. zawiadomił strony, że nie dochowa terminu 30-dniowego załatwienia sprawy i wyznacza go na dzień 30 kwietnia 2016 r., by decyzję w sprawie wydać w dniu 24 czerwca 2016 r. To również świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, bowiem akta nie wskazują na to, by między 30 kwietnia a 24 czerwca 2016 r. organ podejmował czynności dowodowe przewidziane przez k.p.a. Następnie po uchyleniu decyzji przez SKO w L. decyzją z dnia [...] r. (data wpływu do organu I instancji: 31 sierpnia 2016 r.), wójt zaniechał zawiadamiania stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, ale też nie podejmował czynności prawem przewidzianych zmierzających do jej załatwienia. Kolejna aktywność wójta nastąpiła w dniu 17 lutego 2017 r., kiedy do akt sprawy złożono wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Kolejno w dniu 29 marca 2017 r. nastąpiło przesłuchanie świadka. A w dniu 7 kwietnia 2017 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie w I instancji.

Takie działanie wójta doprowadziło do tego, że postępowanie było na dzień wniesienia skargi prowadzone w sposób przewlekły, ponieważ wójt podejmował czynności w dużym odstępie czasu, skutkiem czego organ nie załatwił sprawy w terminie. Nawet gdyby zgodzić się z Wójtem Gminy W.W., że sprawa ma charakter skomplikowany, to według art. 35 k.p.a. na jej załatwienie organ miał 2 miesiące, a nie prawie 3 lata. Można więc postawić Wójtowi Gminy W.W. zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W tym stanie rzeczy oceniając sposób prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy W.W. Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że sformułowany w skardze zarzut przewlekłości, polegającej na niewydaniu przez Wójta Gminy W.W. we właściwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie, zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniając skargę strony w niniejszej sprawie, Sąd nie wyznaczał już jednak Wójtowi Gminy W.W. dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, bowiem po wniesieniu skargi decyzja kończąca postępowanie była już wydana. Dlatego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowić jak w pkt I sentencji wyroku i umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

Jednak, jak już wspomniano skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie, dlatego stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II wyroku orzeczono, że Wójt Gminy W.W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania, w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz.U. z 2016 r. poz. 1259), należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość, jakiej dopuścił się Wójt Gminy W.W., osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa.

Sąd przyjął, że do rażącego naruszenia prawa w wyniku zaniechania organu dochodzi, jeśli stan faktyczny sprawy oraz jej stan prawny pozwalają na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, natomiast ze względu na zawinioną przez organ bezczynność albo przewlekłość postępowania zawiązanie stosunku nie następuje. Za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia w niniejszej sprawie to, że organ zlekceważył zupełnie termin załatwienia sprawy. Nadto organ, mimo na przykład treści decyzji SKO w L. nie finalizował przed długie okresy czynności dowodowych w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Nadto organ nie zawiadamiał stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, a gdy już to robił, to wyznaczonego terminu także nie zachowywał. W efekcie wniosek skarżącego od 2014 roku pozostawał na dzień wniesienia skargi – z wyłącznej winy organu – niezałatwiony w należyty sposób. Bez znaczenia pozostają przy tym argumenty organu wskazujące na konieczność oczekiwania na opinie biegłych czy na opady atmosferyczne (by dokonać oględzin), skoro na przeprowadzenie tych dowodów organ zdecydował się zbyt późno bez uzasadnionej przyczyny. Z tych właśnie względów stwierdzić należało, że doszło do przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia art. 12 i art. 35 § 1-3 k.p.a., o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

W konsekwencji zastosować należało również art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd rozpoznający skargę uznał, że adekwatne w realiach niniejszej sprawy będzie przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 600 zł. Jest tak, ponieważ zasadniczym celem przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest całkowite wyrównanie szkody powstałej w wyniku przewlekłości, o czym świadczy określenie przez ustawodawcę górnej granicy, lecz - z jednej strony - zapewnienie materialnej satysfakcji za przewlekłość postępowania, z drugiej zaś oddziaływanie na organ, z którego środków kwota ta zostanie wypłacona. Sąd wziął też pod uwagę wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi, a więc możliwe zakończenie postępowania co do istoty. Z tego względu orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku.

W pozostałej części skargę oddalono, a to w zakresie orzeczenia o wymierzeniu grzywny organowi, ponieważ Sąd uznał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a więc przyznając sumę pieniężną sąd odmawia wymierzenia organowi grzywny. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt V sentencji.

Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI sentencji wyroku), to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd należało zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego od skargi (poniesienia innych kosztów postępowania strona skarżąca nie sygnalizowała).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku.