Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 472/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Browsk w Gruszkach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 maja 2023 r. nr 408.91/G-2/XV/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Narewka decyzją z dnia 13 października 2015 r., nr OS.6220.4.2015, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "Narewkowska" w leśnictwie J. od granicy wsi J1. w kierunku Nadleśnictwa B. do działki [...]. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Wójta Gminy Narewka z dnia 16 marca 2018 r. poprzez zezwolenie na prowadzenie prac również w sezonie lęgowym ptaków – w terminie od 1 lipca do 31 sierpnia.

Pismem z dnia 17 lipca 2018 r., w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., Stowarzyszenie P. w B1. (dalej powoływane także jako Stowarzyszenie) zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej powoływane także jako Kolegium) z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania oraz decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 16 marca 2018 r. zmieniającej ww. decyzję oraz dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w tych postępowaniach na prawach strony. W ocenie Stowarzyszenia wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej jako: "u.o.p.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") - poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej - wewnętrznej stanowi inwestycję celu publicznego, stąd zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" nie obowiązują w przedmiotowej sprawie;

2. art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., "u.o.o.ś.") w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 -3 u.o.o.ś. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o.ś. - poprzez brak przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko oraz analizy skutków dla całości przedsięwzięcia, mimo że w przypadku zmiany decyzji, analiza ta powinna ponownie odnosić się właśnie do całości przedsięwzięcia, a nie - jedynie do części podlegającej zmianie;

3. art. 66 ust. 1 pkt 1- 20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. - poprzez brak przedstawienia zaktualizowanego raportu oddziaływania na środowisko w zakresie zmian poczynionych w decyzji zmieniającej z dnia 16 marca 2018 r.,

4. art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. - poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.;

5. rażące naruszenie zasad ogólnych praworządności i legalności (art. 6 k.p.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem i niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa;

6. rażące naruszenie zasady ogólnej prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.) i jej gwarancji, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie;

7. rażące naruszenie zasady ogólnej wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia instrumentalnego, naruszającego zasady ochrony środowiska, a także ochrony przyrody.

Powołując się na powyższe naruszenia Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r. oraz decyzji z dnia 16 marca 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskutek powyższego wniosku Kolegium wszczęło dwa odrębne postępowania administracyjne i po rozpatrzeniu spraw:

1) decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., nr 408.131/1/F-21/VI/18, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r., nr OS.6220.4.2015;

2) decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. nr 408.131/2//F-21/VI/18 stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 16 marca 2018 r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r., Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło przesłanki stwierdzenia nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. podkreślając, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego ani go powtarzać, a tym bardziej nie może dokonywać ustaleń stanu faktycznego. W zakresie wskazanej we wniosku przesłanki rażącego naruszenia prawa organ wyjaśnił, że podstawą jej zastosowania może być jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny, a rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Dalej Kolegium wskazało, że ustawodawca dość precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że z treści skarżonej decyzji nie wynika, aby w analizowanej sprawie zaistniała jakakolwiek okoliczność dająca podstawę do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium nie sposób też uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa "poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.". W tym zakresie organ przypomniał, że aby można było stwierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, to naruszenie to nie może wynikać z błędnej wykładni prawa, ale z jednoznacznego przekroczenia prawa. Tymczasem w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnieje na tyle rozbieżne orzecznictwo i interpretacja prawa, że przy ich wydawaniu dochodziło do wykładni prawa.

W ocenie Kolegium w przedmiotowym postępowaniu nie doszło też do rażącego naruszenia procedury dowodowej, albowiem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ustawy, w tym zgromadził niezbędny materiał dowodowy (dokonał analizy Raportu) i zapewnił udział społeczeństwa. Kolegium nie stwierdziło również, aby kwestionowana decyzja była dotknięta innymi wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 k.p.a. W tym zakresie organ wskazał m.in., że podstawą prawną przedmiotowej decyzji był art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71 ze zm.). Kwestionowana decyzja została wydana też przez właściwy organ.

W wyniku rozpoznania skargi Stowarzyszenia na powyższą decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 818/18 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, gdyż zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy o ochronie przyrody, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu sąd podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, które zwróciło się do Kolegium o stwierdzenie nieważności nie tylko decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, ale także decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym w stosunku do decyzji z 16 marca 2018 r. zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 13 października 2015 r. Kolegium stwierdziło, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Wójt w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "Narewkowska" za drogę publiczną i przyjął, że jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., a w związku z tym zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze, zawarte w uchwale Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", nie obowiązują. Takiej przesłanki Kolegium nie zauważyło natomiast w stosunku do decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, przyjmując, że wprawdzie Wójt zawarł zwrot o możliwym uznaniu inwestycji za cel publiczny, ale z treści rozstrzygnięcia nie da się wywieść, aby doszło z tego powodu do rażącego naruszenia zapisów rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska". Wskazano, że ustalenia te są oderwane od treści decyzji z 13 października 2015 r., gdyż z jej uzasadnienia wynika wprost, że wprawdzie analizowana droga przecina zwarty kompleks leśny Puszczy Białowieskiej, ale zakazy zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.p. nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego jaką jest przedmiotowa droga. W związku z tym organ nie analizował nakazów i zakazów wynikających z u.o.p. i powołanego rozporządzenia, podczas gdy przepis § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wprowadzał na obszarze chronionego krajobrazu "Puszcza Białowieska" m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwusuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako: u.g.n.) to m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2129, dalej jako: u.o.l.) stanowi, że drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zatem obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi leśnej, która została wprost wykluczona przez ustawodawcę z kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego i takie stanowisko prezentowane jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym organ pierwszej instancji naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Wskazano, że do analogicznej konstatacji Kolegium doszło w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 16 marca 2018 r. zmieniającej decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, a decyzja ta dotyczyła tej samej inwestycji, zaś obowiązująca w tym czasie uchwała nr XXIII Sejmiku Województwa z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" wprowadzała w § 4 ust. 4 analogiczny zakaz, jaki obowiązywał w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. W ten sposób doszło więc do sytuacji, w której identyczna wada dotycząca obu decyzji doprowadziła Kolegium do odmiennych wniosków, co w ocenie WSA jest niedopuszczalne z punktu widzenia porządku prawnego. Jednocześnie sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący kwestii przedstawienia wariantów przedsięwzięcia wskazując, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej nie jest trzecią instancją i organ nie może dokonywać ustaleń faktycznych, ani gromadzić materiału dowodowego, czy też ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie.

Wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1539/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa B. w G. oraz stowarzyszenia zwykłego P1. od powyższego wyroku. NSA podkreślił, że słusznie wywodzi sąd pierwszej instancji, że twierdzenie Kolegium jakoby organ pierwszej instancji nie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja ma cel publiczny, całkowicie pomija treść kwestionowanej decyzji Wójta i stan faktyczny stanowiący podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Takie zaś rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie odnosi się do treści decyzji będącej przedmiotem wniosku lub wręcz ocenia zupełnie inny stan faktyczny, niż ten który został przyjęty za podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie może spełniać wymogu załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a.

NSA podkreślił, że inwestycja, dla której zostały wydane środowiskowe uwarunkowania dotyczy przebudowy drogi leśnej nie budzi żadnych wątpliwości i nie podważają tego sami skarżący kasacyjnie. W związku z tym Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązane było ustalić, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawidłowo zakwalifikowano przedmiotową inwestycję jako mającą cel publiczny, a w związku z tym czy uzasadnione było zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., pozwalającego na niestosowanie zakazów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, określonych w art. 24 ust. 1 – 1b u.o.p., a także określonych w rozporządzeniu Wojewody wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji. Słusznie zatem WSA wskazało, że wprawdzie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego - co wynika jednoznacznie z decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - ale jednocześnie nie uznało, aby doszło z tego powodu do rażącego naruszenia prawa. Z takim poglądem nie sposób się jednak zgodzić. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraźnie wskazano, że w sprawie nie miały zastosowania powołane przepisy u.o.p., gdyż dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie ustalenie charakteru przedsięwzięcia nie wymagało uzupełnienia stanu faktycznego, czy też dokonywania wykładni prawa, co wykraczałoby poza zakres postępowania nieważnościowego, lecz wyłącznie analizy treści stosownych przepisów prawa. Natomiast okoliczność, że przepisy te nie znajdują się w jednym akcie prawnym nie oznacza, że doszło do ich wykładni, zwłaszcza w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów art. 6 pkt 1 u.g.n oraz art. 6 pkt 8 u.o.l. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr 408.85/G-3/VI/23 stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r. nr OS.6220.4.2015.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przyjął, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w istotny sposób na środowisko, jednakże nie wziął pod uwagę zakazów zawartych w prawie miejscowym tj. uchwale XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", w tym wykonywania prac w okresie lęgowym ptaków. Zakazy te zostały wprowadzone na mocy art. 24 ust. 1-1b u.o.p. Przepis § 5 ust. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia wprowadzał na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Tym samym ustalenia skarżonej decyzji określono z ewidentnym naruszeniem ww. przepisu prawa miejscowego. Kolegium wskazało, że ustawa o chronię przyrody wskazuje, że powyższe zakazy nie mają zastosowania do inwestycji celu publicznego, jednakże budowa spornej drogi taką nie była, bowiem odnosiła się do drogi leśnej, a ta zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l., nie jest drogą publiczną. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, drogi niepubliczne nie stanowią celu publicznego, nie można więc zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielenia robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi. Powyższe oznacza, że droga leśna "Narewkowska" nie stanowi celu publicznego i nie podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p, a co za tym idzie zakazy dotyczące wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. obowiązują w przedmiotowej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Nadleśnictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z 18 maja 2023 r., nr 408.91/G-2/XV/23 utrzymało w mocy własną decyzję z 25 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, po przedstawieniu istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i pojęcia rażącego naruszenia prawa zaznaczyło, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. Kolegium związane jest wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z dnia z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 818/18 i bez względu na podnoszone przez skarżąc Nadleśnictwo kwestie dotyczące wybudowania już przedmiotowej drogi, nie jest możliwe orzeczenie w inny sposób, niż tylko tak, jak nakazał WSA w Białymstoku. Sąd zaś stwierdził, że Wójt Gminy Narewka "naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego "Puszcza Białowieska". Z powyższych względów poprawna jest ocena prawna wyrażona w, będącej przedmiotem ponownego rozpatrywania, decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2023 r.

Kolegium podkreśliło, że przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei "cele publiczne" - zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n.- zostały zdefiniowane m.in. jako: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Niewątpliwie też, drogi leśne - zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach - należy rozumieć jako drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zasadne więc Kolegium w decyzji z dnia 25 kwietnia 2023 r. przytacza orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym "Drogi niepubliczne nie stanowią celu publicznego. Nie można więc zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2005 r., IV SA 3935/03).

Z powyższego wynika, że biorąc pod uwagę związanie wyrokiem sądu oraz całokształt argumentacji zawartej w decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2023 r. stwierdzić należy, że decyzja ta odpowiada prawu i istniały uzasadnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Nadleśnictwa Kolegium wyjaśniło, że wybudowanie drogi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Sama bowiem decyzja wciąż pozostaje w obrocie prawnym, pomimo realizacji inwestycji. Postępowanie zaś dotyczy samej decyzji i wady, jaką jest ona obarczona. W przedmiotowym postępowaniu organ zajmuje się uregulowaniem stanu prawnego, co wiąże się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, obarczonej wadą nieważnościową. Nie jest zdaniem Kolegium prowadzenie rozważań, jaki wpływ a zrealizowaną inwestycję będzie miało stwierdzanie nieważności decyzji środowiskowej. Niewątpliwe jednak, by doprowadzić do zgodności z prawem zrealizowanej już inwestycji, niezbędne może okazać się przeprowadzenie postępowań z wykorzystaniem trybów nadzwyczajnych (wznowienie postępowania).

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. w G., zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nieuwzględnienie, że droga leśna będąca przedmiotem decyzji Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r. została już kilka lat temu przebudowana.

W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo podkreśliło, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem przebudowa spornej drogi została ukończona – roboty odebrano 28 grudnia 2018 r. Obecnie droga jako droga leśna jest użytkowana i dopuszczona do ruchu turystycznego, lokalnego. Zdaniem skarżącego Nadleśnictwa nie istnieje żadna przekonywująca argumentacja dotyczą wpływu ustalenia – czy decyzja środowiskowa Wójta Gminy Narewka dotknięta jest wadą nieważności, na warunki realizacji zrealizowanej inwestycji. W tym zakresie skarżące Nadleśnictwo powołało się na wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 67/23, który dokonał wykładni pojęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przedmiotowa sprawa mogła mieć znaczenie jedynie na etapie planowania i rozpoczęcia realizacji przebudowy drogi, ale nie po zakończeniu inwestycji i oddaniu drogi do użytkowania. Skoro tak, to obecnie przedmiot postępowania, który można zdefiniować jako administracyjne uwarunkowania przeprowadzenia procesu budowlanego przestał istnieć z prostej przyczyny wcześniejszego wykonania przebudowy drogi. Dlatego też zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji całkowitej bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania.

Wskazując na powyższe, skarżące Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania – Stowarzyszenie P. w B1. wniosło o oddalenie skargi. Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie od skarżącego Nadleśnictwa na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. 156 i następne k.p.a. Postępowanie takie nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, rolą sądu jest ustalenie, czy ocena organu co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest zgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21 – wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie określenie "rażące naruszenie prawa" jest pojęciem nieostrym. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyroki NSA w Warszawie z 22 października 1999 r., sygn. akt III SA 7539/98, Lex nr 43941; z 10 maja 2000 r., sygn. akt III SA 1524/99, Lex nr 158827; WSA w Warszawie z 24 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2073/02, Lex nr 141238; NSA z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1371/04).

Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący", to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.

Przenosząc powyższe, teoretyczne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy również wskazać, że w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegło Kolegium, wypowiedział się już WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 818/18, który to wyrok został utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1539/21. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.

W przytoczonym wyroku WSA w Białystoku w sposób jednoznaczny stwierdził, że Wójt Gminy Narewka wydając decyzję środowiskową 13 października 2015 r. rażąco naruszył przepisy prawa – art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjmując, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska". Powyższą oceną było związane nie tylko Kolegium ponownie rozpoznające sprawę, ale także sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę Nadleśnictwa.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że pierwotna decyzja Wójta Gminy Narewka z 13 października 2015 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia dotyczyła drogi leśnej, a ta w świetle art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l., nie jest drogą publiczną. Skoro przebudowa drogi leśnej, w świetle art. 6 pkt 1u.g.n. nie może być celem publicznym, w sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konsekwencją powyższej oceny jest to, że kwestionowana decyzja środowiskowa z 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 24 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 24 ust. 1-1b u.o.p., bowiem nie uwzględniała obowiązujących na terenie planowanej inwestycji zakazów. Tym samym, zasadnym była konstatacja Kolegium, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Narewka z 13 października 2015 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości sądu, że treść decyzji środowiskowej z 2015 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązujących wówczas przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powołanie się przez Wójta na wyjątek od obowiązujących zakazów dotyczących braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawartych w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", skutkował wydaniem pozytywnej decyzji w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw prawnych. Podkreślić bowiem należy, że w wyniku realizacji powyższej decyzji została przebudowana droga leśna na drogę asfaltową, która przebiega przez zwarty kompleks Puszczy Białowieskiej, stanowiący korytarz ekologiczny, w granicach obszaru Natura 2000 będący obszarem specjalnej ochrony ptaków jak i ochrony siedlisk Natura 2000. W związku z powyższym naruszone zostały w sposób rażący regulacje prawne dotyczącego ochrony przyrody, bowiem z obowiązujących wówczas przepisów jednoznacznie wynikało, że na tym obszarze zabronione jest wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (za wyjątkiem praz związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciwosuwiskowym, naprawą lub remontem urządzeń wodnych).

Wskazać w tym miejscu należy, że Kolegium w kilku miejscach uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji z 25 kwietnia 2023 r. nieprawidłowo odwołuje się do zakazów wynikających z uchwały XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", bowiem na dzień wydawania decyzji środowiskowej przez Wójta Gminy Narewka – 13 października 2015 r. - uchwała ta jeszcze nie obowiązywała. Powyższy błąd Kolegium nie miał jednak żadnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, w świetle identycznie brzmiących zakazów zawartych w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody Podlaskiego z 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska", które nie zostały wzięte pod uwagę przez Wójta Gminy Narewka. Tym samym powyższe uchybienie Kolegium nie mogło stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi, w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 a)-c) p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze podkreślić należy, że w istocie skarżące Nadleśnictwo nie kwestionowało tego, że decyzja środowiskowa wydana przez Wójta Gminy Narewka obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, wskazywało jedynie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji z uwagi na fakt, że inwestycja została zrealizowania - nastąpiło przebudowanie drogi leśnej "Narewkowska" i w tym upatrywało bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Zdaniem Nadleśnictwa przedmiotem niniejszego postępowania są administracyjne uwarunkowania przeprowadzenia procesu budowlanego, a ten przestał istnieć, bowiem przebudowa drogi została zrealizowana. Z takim stanowiskiem Nadleśnictwa nie sposób się zgodzić.

Według art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19).

Wskazać jednocześnie należy, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19, wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2023 r., I SA/Po 230/23).

Zaznaczyć także należy, że z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony. Tę ostatnią stwierdza się w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza bowiem, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje postawę do oceny zasadności zgłoszonego żądania.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak wskazano na wstępie uzasadnienia, jest ustalenie czy konkretna decyzja - w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy Narewka z dnia 13 października 2015 r. - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Nie jest zatem przedmiotem tego postępowania, jak wskazuje skarżące Nadleśnictwo ocena "administracyjnych uwarunkowań przeprowadzenia procesu budowlanego", lecz ocena, czy decyzja środowiskowa, będąca podstawą do wydania kolejnej decyzji zezwalających na przebudowę drogi, obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Dlatego też, podnoszona w skardze okoliczność zrealizowania przebudowy drogi i oddania jej do użytkowania, nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej i nie powoduje, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Okoliczność zrealizowania inwestycji nie skutkuje tym, że organy administracji publicznej tracą kompetencje do oceny legalności decyzji ostatecznych, będących podstawą do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego.

Zaznaczyć należy, że art. 156 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazany w powyższym przepisie termin nie upłynął do czasu wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, co nie jest sporne w sprawie. Z kolei wskazanie w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. na nieodwracalne skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie w analizie treści przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego i to pod odpowiednim kątem. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego (zob. m.in. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/07, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05, z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 63/10, CBOSA).

Kwestionowana decyzja środowiskowa Wójta Gminy Narewka nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem stanowiła jedynie podstawę do wydania kolejnej decyzji i realizacji inwestycji drogowej. Istnieją prawne możliwości odwrócenia jej skutków, dlatego też przyjąć należało, że w realiach niniejszej sprawy Kolegium zasadnie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Narewka z uwagi na rażące naruszenie prawa, bowiem nie zachodziły przeszkody natury prawnej, uniemożliwiające wydanie takiej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego Nadleśnictwa, Kolegium rozważyło okoliczność przebudowania i oddania do użytkowania drogi "Narewkowskiej", zasadnie wskazując, że kwestia ta nie mogła mieć wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Przyjąć zatem należało, że organ zgromadził i rozpatrzył wystarczający materiał dowody, dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Końcowo, odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżącego Nadleśnictwa na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wskazać należy, że obowiązujące przepisy, w szczególności art. 199 i art. 200 p.p.s.a. nie przewidują możliwości rozliczania przez sąd kosztów poniesionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez uczestnika postępowania. Dlatego też powyższy wniosek należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.