Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2331/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e),
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 4
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy N., Powiatu J. i Skarbu Państwa – Starosty J., M. R., P. R. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1300/21 w sprawie ze skarg Gminy N. oraz M. R., P. R. i E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.347.2015 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy N. oraz M. R., P. R. i E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.347.2015 w przedmiocie reformy rolnej - 1. ze skargi M. R., P. R. i E. M. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...]; 2. oddalił skargę M. R., P. R. i E. M. w pozostałej części; 3. oddalił skargę Gminy N.; 4. zasądził od organu solidarnie na rzecz M. R., P. R. i E. M. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 8 czerwca 2009 r. M. R. wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że działki nr [...], nr [...] i nr [...], na których zlokalizowany był zespół dworsko-pałacowo-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego w N., stanowiący dawną własność M. R. - nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako: dekret, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r.).

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 21 października 2015 r. stwierdził, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-pałacowo-parkowy w N., składająca się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 15,7664 ha, położonych w obrębie [...]., w gm. N., powiat J., województwo świętokrzyskie, będąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością M. R. - podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że sporna nieruchomość nie miała tylko i wyłącznie charakteru nieruchomości mieszkalno-rekreacyjnej. Niewątpliwie same budynki dworu i pałacu, otoczone parkiem służyły zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych i wypoczynkowych właściciela majątku i jego rodziny, ale nie tylko. W budynku pałacu było biuro zarządcy i tam wypłacane były pieniądze pracownikom majątku. Na terenie objętym postępowaniem znajdował się również sad, szklarnia, pasieka i ogród warzywny. Wraz z częścią folwarczną, wszystko miało tworzyć zorganizowaną całość gospodarczą majątku N.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 19 kwietnia 2021 r. w pkt 1) uchylił w całości decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 października 2015 r., w pkt 2) stwierdził, że ww. działka nr [...] nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w pkt 3) stwierdził, że ww. działki nr [...] i nr [...] podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zdaniem organu, zebrana w trakcie postępowania dokumentacja archiwalna, konserwatorska oraz przesłuchani świadkowie nie potwierdzają, żeby w chwili przejęcia na cele reformy rolnej budynek starego dworu (na działce nr [...]) stanowił centrum administracyjne majątku. Nie ma żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że był on funkcjonalnie powiązany z częścią gospodarczą majątku. Natomiast biuro administratora majątku, w którym wypłacano należność za pracę, znajdowało się w nowo wybudowanym pałacu (na działce nr [...]), a dom administratora pełnił jedynie funkcje mieszkalne. Na działce nr [...] znajdował się ogród warzywny, który w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) był uznawany za użytek rolny.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wnieśli Gmina N. oraz M. R., P. R. i E. M..

Gmina N. zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej stwierdzenia, że działka nr [...] nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Skarżący M. R., P. R. i E. M. zaskarżyli powyższą decyzję w części dotyczącej stwierdzenia, że działki nr [...] i nr [...] podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zasadną uznał skargę M. R., P. R. i E. M. w części dotyczącej stwierdzenia, że działka nr [...] podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wskazał, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym zakresie było ustalenie istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a rolniczą częścią majątku. U podstaw tego ustalenia legła ocena zeznań świadka, M. B., które jak twierdził organ okazały się decydujące w sprawie. Wynika z nich, że po 1938 r. (data wybudowania nowego pałacu), biuro administratora majątku, w którym wypłacano należność za pracę, znajdowało się w nowo wybudowanym pałacu. Dom administratora pełnił zaś jedynie funkcje mieszkalne, co znajduje potwierdzenie także w opisie karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa ośrodka dokumentacji zabytków dotyczącej zespołu dworskiego w N.. Z tej przyczyny organ uznał, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy nowym pałacem, a gospodarczą częścią majątku, co oznacza, że pałac, jak i zlokalizowany w południowej części tej działki sad - podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Sąd I instancji ustalenia tego nie podzielił z tego powodu, że w aktach sprawy znajdują się również odmienne zeznania świadków w tym przedmiocie. Świadek T. W. zeznał bowiem, że w majątku był kasjer, który "miał biuro tam gdzie stary ośrodek zdrowia" (z karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa ośrodka dokumentacji zabytków dotyczącej zespołu dworskiego w N. wynika, że mowa o domu administratora, gdzie od ok. 1960 do ok. 1980 znajdował się ośrodek zdrowia). Jego zdaniem w majątku był też zatrudniony administrator, "który mieszkał w budynku obok kasjera i tam też miał biuro". W ocenie Sądu I instancji, z zeznań tych wynika, że w majątku był zatrudniony administrator, który mieszkał i pracował poza pałacem – w domu administratora. Poza tym z protokołu przejęcia majątku N. na cele reformy rolnej wynika następujący opis budynków (pkt 5): Dwór z oficyną, Dom administracyjny, Rządówka z garażem, Dom ogrodnika, Dom służby folwarcznej, Dom mieszkalny kasjera.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wskazuje na to, że administrowanie majątkiem mogło odbywać się w osobnym budynku – domu administracyjnym. O tym, że w pałacu nie było pomieszczeń przeznaczonych na biuro świadczą także zaznania K. R. i E. M.. Również świadek A. K. wskazał, że zespół pałacowo-dworsko-parkowy służył jego właścicielom i ich rodzinie wyłącznie do celów mieszkalnych.

Mając na uwadze powyższe rozbieżności w zeznaniach świadków, stanowisko organu oparte wyłącznie na ocenie zeznań M. B. Sąd I instancji uznał za nieprzekonujące i niemogące przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem, a pozostałą częścią majątku. Ponadto, z zeznań ww. świadków i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że południowa część działki nr [...] oznaczonej w dokumentacji konserwatorskiej jako "sad" była oddzielona murem od folwarcznej części majątku i służyła potrzebom mieszkańców pałacu, a pracownicy rolni nie mieli do niej wstępu. Również ta część tej działki nie podlegała więc działaniu dekretu o reformie rolnej.

Rozstrzygnięcie w tej części decyzji dotyczące działki nr [...] Sąd I instancji uznał więc za niezgodnie z treścią przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem na ustalenie, że pomiędzy pałacem a rolniczą częścią majątku istniał związek funkcjonalny rozumiany w ten sposób, że bez części pałacowej nie byłoby możliwe funkcjonowanie części ziemskiej majątku. Uwzględniając stan faktyczny sprawy, to jest sytuację w której poza częścią pałacową znajdował się dom administracyjny, z którego prowadzony był codzienny zarząd majątkiem, możliwe było funkcjonowanie majątku ziemskiego bez części pałacowej. Powyżej przywołane zeznania świadków potwierdzają też, że pałac posiadał charakter i przeznaczenie niezwiązane z produkcją rolną, służył celom mieszkalnym, rekreacyjnym i wypoczynkowym właściciela majątku i jego rodziny. Dlatego skarga M. R., P. R. i E. M. została uwzględniona w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.)

Sąd I instancji oddalił natomiast skargę M. R., P. R. i E. M. w pozostałej części (punkt 2 wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie stwierdzenia, że działka nr [...] podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. WSA podał, że zebrana w trakcie postępowania dokumentacja archiwalna wskazuje, że uprawiano na niej około 1 ha ziemniaków oraz około 0,5 ha łubinu i mieszanki (wyka, peluszka, owies), około 0,3 ha marchwi, 0,2 ha buraków, 0,2 ha peluszki. Z opracowania konserwatorskiego "[...]." oraz przesłuchanych w sprawie świadków: M. B., T. W. oraz W. B. wynika, że w tej części (północno-zachodniej) parku znajdował się warzywniak, przy którym była szklarnia oraz ule. Istnienie uli potwierdza też protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku N. z 17 lutego 1945 r. Zdaniem Sądu I instancji, powołane dokumenty i zeznania świadków dowodzą, że na działce nr [...] znajdował się ogród warzywny, który w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej był uznawany za użytek rolny. Oznacza to, że grunt ten nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej, bez względu na to, czy wykorzystywany był wyłącznie na potrzeby mieszkańców dworu (co twierdzili K. R. oraz E. M.), czy też w celach handlowych. W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do tego, że obecna działka nr [...] podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd I instancji oddalił również skargę Gminy N. (punkt 3 wyroku) na podstawie art. 151 P.p.s.a. podzielając stanowisko Ministra w zakresie stwierdzenia, że działka nr [...] nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jak podkreślił organ, znajdujący się na terenie tej działki park został wpisany do rejestru zabytków Województwa [...] w dniu 15 listopada 1948 r. pod nr 193, z uwagi na "wielką ilość paresetletnich drzew, sadzonych według tradycji ręką [...] (dęby, modrzewie, lipy, jawory)". Odnośnie położonego na działce nr [...] starego dworu, jak wynika z dokumentacji konserwatorskiej (karta zabytków i architektury), dwór w obecnym miejscu istniał już w 1846 r. Obecnie jest to budynek pełniący głównie funkcje publiczne ([...]). Pełnienie przez budynek dworu funkcji wyłącznie mieszkalnych potwierdzają zeznania świadków: K. R., E. M. i M. B. R. przenieśli się do wybudowanego opodal dworu nowego pałacu w 1938 r.

WSA w Warszawie podzielił więc ocenę Ministra, zgodnie z którą zebrana w trakcie postępowania dokumentacja archiwalna, konserwatorska oraz przesłuchani świadkowie nie potwierdzają, aby w chwili przejęcia na cele reformy rolnej budynek starego dworu stanowił centrum administracyjne majątku. Był on jedynie miejscem zamieszkania właściciela majątku i jego rodziny. Nie ma przy tym dowodów pozwalających na stwierdzenie, że był on funkcjonalnie powiązany z częścią ziemską majątku. Oznacza to, że dwór, jak i otaczający go park krajobrazowy wraz z posadowionym na nim budynkiem dawnej ochronki (miejsca wykorzystywanego w charakterze opiekuńczym i wychowawczym dzieci), znajdujące się na obecnej działce nr [...], nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Gmina N., Powiat J. i Skarb Państwa – Starosta J., M. R., P. R. i E. M..

Gmina N. zaskarżyła wyrok w części, co do pkt 3 i w tym zakresie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W tej części wyrokowi Gmina zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że działka nr [...] nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w momencie kiedy nieruchomość ta wraz z umiejscowionym na niej starym dworem pełniła funkcje gospodarczo - administracyjne i podlegała pod działania dekretu. Sąd w sposób wadliwy podzielił ustalenia organu, który oparł się tylko na przypuszczeniach i nie dokonał weryfikacji jaki charakter pełnił stary dwór i jakie miał przeznaczenie w latach 1938 do 1 września 1939 r. czy np. stanowił magazyn, pomieszczenia dla służby, a w tym zakresie Sąd nie dokonał żadnej oceny i żadnych starań nie poczynił ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zebrana w trakcie postępowania dokumentacja archiwalna, konserwatorska oraz przesłuchani świadkowie nie potwierdzają, żeby w chwili przejęcia na cele reformy rolnej budynek starego dworu stanowił centrum administracyjne majątku. Widząc staranność i zaradność w zarządzaniu swoim majątkiem na pewno ta powierzchnia została zagospodarowana, ale nie na cele mieszkalne rodziny R., gdyż tą potrzebę życiową spełniał już nowy dom jakim był pałac. Sąd w ogóle nie wyjaśnia tej kwestii w żadnej części swojego rozstrzygnięcia, a okoliczność ta została potwierdzona oświadczeniem K. R. i nawet same strony nie zaprzeczają tym faktom, że od 1938 r. zamieszkiwali w pałacu. Sąd jednak powołuje się na orzeczenia sądów w innych sprawach, które i owszem mogą być podstawą wykładni, ale nie można tych orzeczeń w sposób analogiczny stosować do każdej sytuacji faktycznej, gdyż ta w przypadku dworu w N. miała inny charakter. Granice między zamieszkaniem i pełnieniem funkcji administracyjnej przeplatają się z zarządzaniem z tym majątkiem i nie można ich tak jak to uczynił Sąd w sposób jednoznaczny oddzielić,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Powiat J. oraz Skarb Państwa – Starosta J. zaskarżyli wyrok w części, co do pkt 1 i w tym zakresie wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W tej części wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przez jego niewłaściwie zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że działka nr [...] nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na brak związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a ziemską częścią majątku, podczas gdy w nowo wybudowanym pałacu na działce nr [...] biuro miał administrator i zarządca, jak również w pałacu było wypłacane przez kasjera wynagrodzenie pracującym w majątku robotnikom, a zatem istniał związek funkcjonalny pomiędzy pałacem a ziemską częścią majątku, rozumiany w ten sposób, że nie było możliwe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie, tym samym działka nr [...] podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że działka nr [...], nie podlegała działaniu dekretu, podczas gdy w jej południowej części znajdował się sad o powierzchni prawie 3 ha, a zgodnie z rozporządzeniem sad (ogród owocowy) był uznawany za użytek rolny, zatem grunt ten nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej i spełniał warunki do przejęcia na cele reformy rolnej, bez względu na to, czy wykorzystywany był wyłącznie na potrzeby dworu czy też w celach handlowych, ponadto bez znaczenia pozostawał fakt, czy sad ten był oddzielony murem od części folwarcznej czy też nie, a tym samym działka nr [...] podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...], w wyniku błędnego uznania, że decyzja w tej części została wydana niezgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w szczególności zeznania świadka M. B., nie pozwalał na ustalenie, że pomiędzy pałacem a rolniczą częścią majątku istniał związek funkcjonalny, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, opierając się na spójnych i logicznych zeznaniach świadka M. B., która swoją wiedzę na temat funkcjonowania majątku czerpała zarówno z własnych, naocznych obserwacji, jak również od ojca zatrudnionego przy budowie pałacu (1938r.), jak również opierając się na dokumentach: protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku N. z 17 lutego 1945 r. oraz opisie karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa ośrodka dokumentacji zabytków dotyczącej zespołu dworskiego w N., a które to dowody doprowadziły organ do prawidłowego wniosku, że w pałacu na działce nr [...] znajdowało się biuro, w którym urzędował administrator oraz zarządca, jak również kasjer wypłacający pieniądze zatrudnionym w majątku pracownikom, a dom administratora służył wyłącznie celom mieszkalnym, a tym samy istniał związek funkcjonalny pomiędzy pałacem a ziemską częścią majątku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...], w oparciu o błędne ustalenie, że administrowanie majątkiem mogło się odbywać w osobnym budynku - domu administratora, a pałac pełnił funkcję wyłącznie mieszkalną, rekreacyjną i wypoczynkową, które to ustalenia zostały dokonane na skutek błędnego uznania zeznań świadków: T. W., K. R. i E. M. za przekonujące i wiarygodne, podczas gdy świadek T. W., który swoją wiedzę na temat majątku R. czerpał od swojego ojca zatrudnionego w majątki do roku 1933 r. jako fornal, wyjechał z N. w 1933r. i wrócił dopiero po śmierci ojca w 1935 r., zamieszkując u dziadka, zatem po tym okresie nie mógł mieć wiedzy na temat funkcjonowania majątku, natomiast zeznania K. R. i E. M. należy oceniać przez pryzmat okoliczności, że są to osoby bezpośrednio zainteresowane w sprawie, które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji do błędnego uznania, że brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a ziemską częścią majątku;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że sad zlokalizowany w północnej części działki nr [...] służył wyłącznie potrzebom mieszkańców pałacu, a pracownicy rolni nie mieli do niego wstępu, podczas gdy nie wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zeznań świadków: W. B., M. B. oraz T. W., jak również ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że również ta część działki nie podlega działaniu dekretu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach zeznań T. W. w zakresie w jakim wskazał, że w południowej części działki nr [...] znajdowały się czworaki- zatem budynek mieszkalny przeznaczony do zamieszkania przez robotników zatrudnionych w majątku, co skutkowało pominięciem istotnej okoliczności potwierdzającej związek funkcjonalny działki nr [...] z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego, a zatem jej podleganie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

M. R., P. R. i E. M. zaskarżyli wyrok w części, co do pkt 2 i w tym zakresie wnieśli o jego uchylenie i uchylenie punktu 3 zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części orzekającej, że działka ewidencyjna nr [...], podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit e) dekretu, lub - w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 (dot. działki nr [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W tej części wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odmowę dokonania kontroli decyzji w oparciu o akta sprawy administracyjnej i ograniczenie się do bezkrytycznego powielenia uzasadnienia kontrolowanej decyzji w wyjaśnieniach podstawy prawnej rozstrzygnięcia skarżonego wyroku, co skutkowało powtórzeniem przez Sąd I instancji błędów zawartych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takich jak powielanie twierdzenia, iż działka nr [...] " nadawała są do prowadzenia działalności rolniczej",

2) art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i uznanie, że sporna nieruchomość była użytkowane rolniczo (uprawa 1 ha ziemniaków, 0,5 ha łubinu, 0,3 ha marchwi, 0,2 ha buraków i 0,2 ha peluszki) oraz nadawała się do wykorzystania na cele reformy rolnej, co doprowadziło Sąd I instancji do powielenia rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mimo że:

- dowody z akt sprawy administracyjnej wskazują, iż warzywniak/ogród - znajdujący się na działce nr [...] był powiązany z zespołem dworsko-parkowym również poprzez usytuowanie przestrzennie w kompleksie w/w zespołu, który tworzył jeden obiekt, obsługiwany przez znajdujący się w jego centrum dwór, co nie zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji w procesie kontroli legalności badanej decyzji,

- kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja bezpodstawnie pomija dowody z dokumentów, zeznań stron i świadków wskazujące, iż w/w ogród/warzywniak służył wyłącznie zaopatrzeniu rezydencji, czego nie zweryfikował Sąd I instancji w procesie kontroli legalności badanej decyzji,

- kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wskazuje szpaler drzew oraz ilość składników ogrodu, które rosły/były urządzone na spornej działce, nie wyciągając wniosku z małej ilości potencjalnych plonów,

- dowody z akt sprawy administracyjnej pozwalały na oszacowanie produkcyjności działki nr [...] w kontekście potrzeb [...] rezydencji (co powinno być probierzem dla oceny powiązania tych nieruchomości z zespołem dworsko- parkowym lub gospodarstwem rolnym), a mimo tego skarżony wyrok, jak i kontrolowana nim decyzja, nie zawierają takiej analizy ani nie omawiają w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych niezbędnych do jej przeprowadzenia,

- kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja bezpodstawnie pomija dowody dotyczące specyfiki warzywniaków/ogrodów przydworskich, sposobu ich użytkowania, braku ich jakiegokolwiek związku z produkcją oraz lekceważy inne dane historyczne, potwierdzające służebny wobec rezydencji charakter ogrodu, co nie zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji w procesie kontroli legalności badanej decyzji

- dowody z akt sprawy nie potwierdzają przyjętej przez Sąd I instancji tezy, że dworskie ogrody mogły być wykorzystywane rolniczo np. poprzez sprzedaż uprawianych w nich warzyw, nie wykazano dochodów z przedmiotowego składnika majątku, zaś samo stanowisko Sądu I instancji o możliwości rolniczego przeznaczenia ogrodu jest błędne logicznie, gdyż działalność ogrodu warzywnego przed wojną nie była nastawiona na zysk lecz na zaspokojenie potrzeb rezydencji rodziny R.,

- dowody akt sprawy wskazują, że ogród warzywny położony na działce nr [...] nie był powiązany z częścią rolną majątku N. i nie był oddzielony murem/parkanem od parku i dworu, czego nie zweryfikował Sąd I instancji w procesie kontroli legalności badanej decyzji

II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym i przyjęcie, że:

- sama możliwość rolniczego wykorzystania danego terenu decydowała o jego nacjonalizacji w trybie przywołanego przepisu;

- powiązanie danej części nieruchomości ziemskiej z zespołem dworsko-parkowym, a nie z częścią rolną majątku, miało miejsce tylko gdy jej wykorzystanie przekraczało potrzeb "rodziny" właściciela nacjonalizowanej nieruchomości wraz z potrzebami wszystkich innych użytkowników i pracowników rezydencji, wynikających z faktycznego zakresu jej funkcjonowania i przyjętego modelu życia;

a w konsekwencji, błędne ustalenie, że sporna działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R., P. R. i E. M., Powiat J. oraz Skarb Państwa – Starosta J. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. R., P. R. i E. M. wnieśli o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istotą sprawy było, czy nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-pałacowo-parkowy w N., składająca się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 15,7664 ha, położonych w obrębie [...]., w gm. N., powiat J., województwo świętokrzyskie, będąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością M. R. - podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skutkiem wejścia w życie tego dekretu było jednorazowe przejęcie z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r. na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. b, lit. c, lit. d, lit. e. Skutek ten następował jednorazowo, a dla jego wywołania, jak również potwierdzenia, że zaistniał nie był wydawany żaden indywidualny akt administracyjny stosowania prawa. Trudności z ustaleniem zakresu przedmiotowego dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ograniczają się do ogólnego pojęcia nieruchomości ziemskich, należy bowiem zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmowane jest, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Nadto na przestrzeni lat ukształtowała się linia orzecznicza wskazująca, że z uwagi na cele reformy rolnej, przepisom dekretu PKWN podlegały nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym, ale także towarzyszące im części majątku ziemskiego, o ile pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w związku funkcjonalnym.

Oznacza to, że z dniem wejścia w życie dekretu czyli 13 września 1944 r. z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, nieruchomości ziemskie które nie miały charakteru rolniczego przechodziły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu gdy pozostawały w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. Trudności w prawidłowym zastosowaniu normy materialnoprawnej pojawiają się wówczas gdy konieczne staje się ustalenie czy dana nieruchomość ziemska pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a dodatkowo gdy w danej sprawie występują szczególne okoliczności faktyczne, charakterystyczne dla tej konkretnej sprawy, a odbiegające od okoliczności faktycznych występujących w innych sprawach, które były przedmiotem orzeczeń sądowych. W licznych wyrokach sądów administracyjnych podejmowano próby sprecyzowania tego pojęcia. Wskazywano, że związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części nierolniczej i odwrotnie. Gdy nie jest to relacja jednostronnej zależności lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16). W orzecznictwie przyjęto, że dla wykazania istnienia związku funkcjonalnego nie mają znaczenia powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00). Wskazywano także, że o związku funkcjonalnym rezydencji z gospodarstwem rolnym nie decyduje brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, a wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. Wystarczy wykazanie, że część np. dworska nie należy do części folwarcznej, lecz stanowi integralną część parku, mimo nieoddzielenia ogrodzeniem ze wszystkich stron, zamieszkiwania właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, a nawet mimo korzystania przez niego i rodzinę z dóbr wytwarzanych przez majątek ziemski oraz utrzymywania części rezydencjonalnej z dochodów pochodzących z majątku rolnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 287/08). To odwołanie się do wybranych orzeczeń pokazuje w jaki sposób i przy pomocy jakich kryteriów orzecznictwo próbuje wykazać istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy daną nieruchomością ziemską, nie mającą charakteru rolnego a częścią rolną.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie utożsamia się z przedstawionymi kryteriami interpretacji, mając na względzie, że pojęcie związku funkcjonalnego nie jest pojęciem języka prawnego, lecz zostało wprowadzone do orzecznictwa sądowoadministracyjnego jako pomocnicze kryterium oceny, czy nierolnicza część majątku ziemskiego podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

W niniejszej sprawie badaniu podlegały trzy skargi kasacyjne, które złożone zostały przez Gminę N., Powiat J. oraz Skarb Państwa – Starostę J., a także M. R., P. R. i E. M.

Każda z tych kasacji zawierała zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego sprowadzały się do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN. Z kolei zarzuty naruszenia prawa procesowego w zasadniczej części wskazywały na naruszenie przepisów odnoszących się do czynności związanych z zasadami gromadzenia i oceny materiału dowodowego w odniesieniu do działek objętych przedmiotem zaskarżenia.

Pierwsza ze skarg kasacyjnych Gminy N. dotycząca działki nr [...], na której posadowiony został stary dwór oraz otaczający go park nie znalazła aprobaty Sądu II instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma racji Gmina N., że zgromadzony w sprawie materiał potwierdził, że w chwili wejścia w życie dekretu budynek starego dworu stanowił centrum administracyjne majątku. Z do tej pory zgromadzonych dowodów wynika, że po przeniesieniu się właściciela do nowego pałacu w 1938 roku stary dwór pełnił różne funkcje, które niezwiązane jednak były z administracją majątkiem. Stanowił on m.in. miejsce zamieszkania dla dalszych krewnych właściciela, w okresie II wojny światowej był schronieniem dla licznych uciekinierów, także rodziny i powinowatych właściciela. Nie sposób działki, na której znajdował się stary dwór, zaliczyć do część folwarcznej majątku także z tej przyczyny, że stanowił on integralną część zabytkowego parku, wpisanego do rejestru zabytków Województwa [...] już 15 listopada 1948 r. pod nr [...]. W świetle dokumentacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków budynek starego dworu był elementem unikalnej kompozycji krajobrazowej z zagajnikami, salonami ogrodowymi, tarasami i stawami. W parku go otaczającym znajdowała się duża ilość parusetletnich drzew, sadzonych według tradycji ręką [...].

Autor kasacji nie wykazał, by w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia reguł procedury w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i jego oceny. Wobec niepodważonych ustaleń także zarzut naruszenia art. 2 ust.1 lit. e) dekretu poprzez wadliwe zastosowanie uznany zostać musiał za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również skargi kasacyjnej Powiatu J. oraz Skarbu Państwa – Starosty J., która odnosiła się do działki [...] i to mimo częściowej zasadności przedstawionej tam argumentacji, skutkującej jednocześnie koniecznością przyjęcia wadliwości niektórych motywów zawartych w kontrolowanym uzasadnieniu.

I tak o ile Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji, że błędnie organ odwoławczy zakwalifikował całą działkę [...] pod reformę rolną, o tyle nie mogło zyskać akceptacji stanowisko tego Sądu w części, która spod działania reformy wykluczyła obszar działki, na której był urządzony sad. W swych rozważaniach Sąd I instancji całkowicie pominął treść § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51.). Zgodnie z jego brzmieniem sady zaliczano do użytków rolnych. Przepis ten o charakterze materialnoprawnym nie stanowił żadnych dodatkowych warunków dopuszczających zaliczenie sadów do użytków rolnych, a przez to do części majątku ziemskiego o charakterze stricte rolniczym.

Zgodzić należało się także ze stanowiskiem kasacji, w części której zarzucono Sądowi I instancji, że niesłusznie pominął w swych rozważaniach kwestie posadowienia na obszarze działki nr [...] budynków folwarcznych. W tym kontekście wadliwie zaniechał oceny protokołu oględzin nieruchomości z 30 września 2014. Tymczasem niebudzące wątpliwości ustalenie, że na działce nr [...] posadowione były budynki folwarczne czyniło będzie niemożliwym uznanie, że obszar działki pod nimi stanowił część rezydencjonalną majątku, która nie podlegała reformie rolnej.

Opisane wadliwości nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej skoro w aktualnym stanie sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, iż wyłączeniu spod reformy rolnej podlegał co najmniej obszar zajmowany przez nowy pałac wraz z terenem przylegającej doń roślinnej kompozycji krajobrazowej, o charakterze ozdobnym. Nie stało temu na przeszkodzie zatrudnienie w majątku administratora, który nadto zamieszkiwał na jego obszarze. Fakt ten czynił wręcz koniecznym uznanie, że zarządzanie częścią folwarczną nie było nierozerwalnie związane z zamieszkującym pałac właścicielem. W takim przypadku możliwe było bowiem prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części nierolniczej i odwrotnie. To czy administrator podejmował czynności związane z zarządem z pałacu, czy też z zabudowań na części folwarcznej, nie mogło mieć w takim wypadku decydującego znaczenia.

Tym niemniej ostateczna kwalifikacja działki [...] w kontekście przepisu art. 2 ust.1 lit. e) dekretu wymagać będzie poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń odnośnie rzeczywistego obszaru zajmowanego zarówno przez część rezydencjonalną, jak i przez sad czy zabudowania folwarczne.

W postępowaniu administracyjnym nie ustalono jak dotąd jaka powierzchnia działki nr [...] była wykorzystywana na poszczególne aktywności.

Uzupełnienie ustaleń w przedstawionym zakresie umożliwi w sposób usprawiedliwiony przesądzić w jakiej części działka [...] miała charakter rezydencjonalny, niepodlegający przejęciu w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wbrew argumentom autorów trzeciej ze skarg kasacyjnych (M. R., P. R. i E. M.), odnoszącej się do działki [...] Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł im przyznać racji co do tego, że istota sprawy nie została wyjaśniona. Poza sporem w tym przypadku było, że na działce [...] urządzono ogród, na jej obszarze uprawiano ziemniaki, buraki, peluszkę, łubin i marchew.

Skarżący kasacyjnie odmiennie jednak niż Sąd I instancji oceniali dopuszczalność przejęcia tej działki na cele reformy rolnej. Ich zdaniem skoro plony z urządzonego na działce ogrodu wykorzystywane były na potrzeby właściciela majątku, to przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie mógł mieć w takim przypadku zastosowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decydujące znaczenie w tej kwestii przypisać należało postanowieniom § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który do użytków rolnych, stanowiących rolniczą część majątku ziemskiego zaliczał ogrody. W świetle brzmienia tego przepisu nie sposób przyjąć, by dla ostatecznej kwalifikacji tego obszaru, znaczenie miał cel, na jaki przeznaczane były plony uzyskiwane z uprawy roślin. Ogród jako użytek rolny z mocy samej definicji składał się na rolniczą część majątku ziemskiego, a więc jak słusznie uznał Sąd I instancji podlegał przejęciu na cele reformy rolnej w trybie dekretu PKWN z 6 września 1944 r.

Mając na względzie powyższe wszystkie trzy skargi kasacyjne jako niezasadne należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.