Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 490/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skarg Z.W. , T.W. , S.W., R.W. i W.W. , na uchwałę nr IV/21/ 07 Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw; Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Skale na rzecz skarżących: Z.W. kwotę 557 /pięćset pięćdziesiąt siedem/ złotych, T.W. i S.W. solidarnie kwotę 574 / pięćset siedemdziesiąt cztery/ złotych, R.W. i W.W. solidarnie kwotę 574 /pięćset siedemdziesiąt cztery/ złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 stycznia 2007 roku Rada Miejska w Skale podjęła uchwałę Nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie - zwaną dalej Planem.

W niniejszej sprawie trzy oddzielne skargi na opisaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Skale, poprzedzając je bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli odpowiednio Z.W. ( sprawa sygn. akt II SA/Kr 490/13) T.W. i S.W. (sprawa sygn. akt II SA/ Kr 491/13), oraz R.W. i W.W., (sprawa sygn. akt II SA/Kr 492/13). Z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia, a także mając na uwadze fakt, iż treść przedmiotowych skarg jest identyczna, nie licząc numeru działek, z których prawa własności poszczególni skarżący wywodzą legitymację do zaskarżenia Planu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2013r. działając na podstawie art.111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.- połączył przedmiotowe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zerowej wysokości,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami przedmiotowego przepisu, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 140 KC polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Podnosząc przedmiotowe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu wywiedzionych skarg skarżący wskazali, iż są właścicielami nieruchomości, które zostały objęte ustaleniami zaskarżonego Planu.

Skarżący Z.W. podniósł we wskazanym zakresie, że należąca do niego nieruchomość składa się z działek o nr [....] i [....] obręb [....] .

Z kolei skarżący T.W. i S.W. podkreśli, iż są oni właścicielami działki nr [....] obręb [....] , natomiast skarżący R.W. i W.W. zaznaczyli, iż posiadają prawo własności do działki nr [....] obręb S .

Wszyscy skarżący zgodnie wskazali, iż należące do nich ww. nieruchomości znajdują się na terenach oznaczonym w planie symbolem R - Tereny rolne.

Mając na uwadze regulacje planu, zdaniem skarżących stwierdzić należy, że na obszarach R istnieje istotne ograniczenie w zakresie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zabudowy zagrodowej, budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej, a także obiektów i urządzeń elektrowni wiatrowych, na zasadach określonych w przepisach szczególnych.

Naruszenie interesu prawnego skarżących polega na niezgodnym z prawem ograniczeniem jego prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie ich działek pod tereny rolne.

Ponadto, ich zdaniem należy zauważyć, że z treści uchwały nie wynika jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby w większym stopniu zabudowę przedmiotowej nieruchomości lub jej części zlokalizowanych przy drodze publicznej. W dalszej części skarg skarżący zgodnie stwierdzili, iż Rada Miejska w Skale nie wskazała istniejącej rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa własności skarżącego. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna, w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

W ocenie skarżących, w przedmiotowej sprawie istotne jest, że ich działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi w planie miejscowym z terenami przeznaczonymi pod drogę publiczną (KDG) oraz terenami parkingów (KU1). W związku z powyższym w ich ocenie budzi poważne wątpliwości brak uwzględnienia słusznego ich interesu i związany z tym brak przeznaczenia chociaż części nieleżących do nich nieruchomości pod zabudowę większej intensywności.

Następnie podniesiono, że uchwała Rady Miejskiej w Skale w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie określa stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu lub jego zmiany. Tymczasem zdaniem skarżących jest to obligatoryjny element każdej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jego brak skutkuje nieważnością podjętej uchwały.

Ponadto, zdaniem skarżących, ww. uchwała nie zawiera istotnego elementu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W treści planu miejscowego, w zakresie poszczególnych terenów wyznaczonych w planie, wskazano jedynie minimalne wielkości nowych działek budowlanych w przypadkach dokonywanych podziałów geodezyjnych. Równocześnie nie wskazano w uchwale innych zasad i warunków scalenia i podziałów takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, a także określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem taki obowiązek wynika jednoznacznie z treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1587).

Mając na uwadze to, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze bezwzględnym, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego ze wskazanych w przepisie elementów, w tym szczegółowych zasad i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń, co zdaniem skarżących ma miejsce na terenach objętych planem miejscowym.

Powyższe, według skarżących wynika z tego, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Obligatoryjnie winna zatem określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że w planie nie określono elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Kolejnym zarzutem skarżących jest to, że ww. uchwała nie zawiera także innych obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to przede wszystkim zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W treści uchwały zostały zawarte jedynie pojedyncze postanowienia dotyczące niektórych z powyższych kwestii. Jednakże przedmiotowe postanowienia są z byt ogólne, aby można było uznać, że organ planistyczny zawarł w uchwale wszystkie obligatoryjne elementy, które powinny wchodzić w skład planu miejscowego.

Na koniec wskazano, że w chwili obecnej na terenie gminy obowiązują dwie uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Jest to uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005 roku nr XXXVIII/328/05 (która została unieważniona w części), a także stanowiąca przedmiot zaskarżenia niniejszą skargą, uchwała Rady Miejskiej w Skale Nr IW21/07 z dnia 24 stycznia 2007 roku, dotycząca terenów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP.4, R.

Skarżący stwierdzili, że nowy plan miejscowy podjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 roku, pomimo tego, że dotyczy jedynie części terenów wyznaczonych w uprzedniej uchwale, powinien stanowić dokument kompletny, zgodny z wszystkimi wymaganiami zawartymi w ustawie - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia jest bowiem to, że na terenie gminy obowiązuje równocześnie inny plan miejscowy uchwalony dla terenów sąsiednich (a przed unieważnieniem jego części, obowiązujący także na obszarze objętym w chwili obecnej ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego). Z punktu widzenia obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest bowiem ustalanie przeznaczenia konkretnej nieruchomości na podstawie dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 roku organ planistyczny nie tylko nie zawarł koniecznych zapisów wskazanych powyżej, ale również pominięte zostały definicje pojęć, które zostały użyte w treści planu miejscowego. Przedmiotowe definicje są natomiast zawarte w uchwale z dnia 19 grudnia 2005 roku. Jednakże, brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby przy wykładni przepisów uchwały z dnia 24 stycznia 2007 roku posiłkować się definicjami zawartymi w innej obowiązującej uchwale dotyczącej innych terenów położonych na terenie gminy tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005 roku.

W ocenie skarżących, obecna treść uchwały Rady Miejskiej w Skale Nr IV//21/07 z dnia 24 stycznia 2007 roku, pozbawiona jest istotnych postanowień, co wskazuje nie tylko na naruszenie dyspozycji art. 15 ust. 2 i 3 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także na to, że obecnie brak jest możliwości prawidłowego stosowania przepisów zaskarżonej uchwały. Wykładnia jej treści jest bowiem możliwa jedynie przy uwzględnieniu odpowiednich zapisów zawartych w innej obowiązującej uchwale, co jest niedopuszczalne mając na uwadze treść obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na wywiedzione skargi strona przeciwna do skarżącej wniosła o ich oddalenie w całości. W ocenie organu bezzasadny jest zarzut skarżących podnoszony w skardze, że zaskarżone uchwały nie zawierają ustaleń zgodnych z postanowieniami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez co uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz zarzut ograniczenia właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń z mocy określonych przepisów. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art.140 kodeksu cywilnego, który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy właściciel może korzystać z nieruchomości. Ograniczenia takie wprowadza między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą między innymi sprawy związane z planowaniem przestrzennym w gminie. Strona przeciwna do skarżącej przypomniała, iż jednostka samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje politykę przestrzenną i ją prowadzi na terenie gminy. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, potrzeby interesu publicznego, walory ekonomiczne przestrzeni. Przez ład przestrzenny rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe. Polityka przestrzenna wiąże się z pojęciem władztwa planistycznego poprzez które gmina realizuje określone cele ładu przestrzennego na terenie gminy. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Skale działała w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Władztwo planistyczne w niniejszym przypadku w żaden sposób nie zostało przekroczone. Gmina bowiem może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Treść art.3 ust.1, 4 ust.1, art.2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że w ramach władztwa planistycznego gmina decyduje dla których terenów podejmuje prace planistyczne mające na celu uregulowanie sposobu jego zagospodarowania w drodze planu miejscowego.

Strona przeciwna do skarżącej nie zgodziła z stwierdzeniem skarżących, że nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego polegające na niezgodnym z prawem ograniczeniu jego prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie działek pod tereny rolne. Twierdzenie to jest całkowicie bezzasadne albowiem gmina jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia kompleksowej polityki przestrzennej w gminie i odpowiada za ład przestrzenny w gminie. Zawsze w takich sytuacjach gdy sprzeczne są interesy na linii obywatel-gmina nie można patrzeć na problem tylko jednostkowo tak jak to prezentują skarżący, lecz kompleksowo mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego jako całości i realizację określonej polityki przestrzennej przez gminę. W niniejszym przypadku w żaden sposób nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących.

Organ podniósł także, iż polityka przestrzenna gminy jest procesem długofalowym, między innymi poprzedzonym opracowaniem studium uwarunkowań oraz przeprowadzonymi analizami i uzgodnieniami z kompetentnymi podmiotami. Przeprowadzona analiza dała podstawy do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie określonym przez zaskarżoną uchwałę.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej bezzasadny jest również zarzut skarg, że uchwała nie zawiera elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie Planu zostało dokonane z zachowaniem procedur i wymogów określonych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniesiono również zarzut, że skarżący nie przedłożyli tytułu prawnego nieruchomości, jak również nie wskazali w skardze o jaką nieruchomość chodzi (brak wskazania ewidencyjnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miejskiej w Skale nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Skale nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargę wniesiono w trybie art.101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż interes prawny skarżących Z.W. i, T.W. S.W. , R.W. i W.W. został naruszony, poprzez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie z dnia 24 stycznia 2007r., które odnoszą się do na działek nr nr [....] będących odpowiednio współwłasnością R.W. i W.W. , T.W. i S.W. oraz Z.W. . Tym samym, wraz w wyczerpaniem stosownej procedury, została spełniona przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie wyżej powołanego przepisu. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa miejscowego (a zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego przepisy. W konsekwencji całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż w sposób rażący naruszone zostały art.6, 7, 8, 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie procedur sporządzania i uchwalania w/w planu. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym por. wyrok NSA z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym miejscu wskazać należy na pewne okoliczności faktyczne, które miały miejsce w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu. Otóż Rada Miejska w Skale podjęła w dniu 19 grudnia 2005r. uchwałę Nr XXXVIII/328/05 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie. Wskutek wdrożenia postępowania nadzorczego Wojewoda [....] wydał w dniu 17 marca 2006r., rozstrzygnięcie nadzorcze nr [....] , na mocy którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005r., Nr XXXVIII/328/05 w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MN1 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługową), MN2, MN4 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), RM1, RM2 (przewidzianych pod zabudowę zagrodową), U1 (przewidzianych pod usługi), UP1, UP2 (przewidzianych pod usługi publiczne), UT (przewidzianych pod usługi turystyki), P1 (przewidzianych pod obiekty produkcyjne, składy i bazy), ZP1, ZP3, ZP4 (przewidzianych pod zieleń parkową) oraz w zakresie tej części terenów gruntów rolnych (oznaczonych symbolem R), w odniesieniu do których dopuszczono zabudowę zagrodową. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała część uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005r. Nr XXXVIII/328/05, a w zakresie tych obszarów, co do których stwierdzona zastała nieważność, organy planistyczne ponownie podjęły procedurę planistyczną.

W art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji podjętych przez organy planistyczne prac w ramach uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 14.08.2002r. nr XLVI/343/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała dla sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie przyjęta przez Radę Miejskiej w Skale uchwała nr IV/21/07 z dnia 24 stycznia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie, która jest przedmiotem niniejszego rozpoznania. Zaskarżona uchwała w pełni odwzorowuje zakres postanowień planu z dnia 19 grudnia 2005r. Nr XXXVIII/328/05, których nieważność została uprzednio stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. W ten sposób niejako "uzupełnia" ona zapisy, obowiązującego dla tego samego terenu, planu przyjętego uchwałą z dnia 19 grudnia 2005r. Nr XXXVIII/328/05 (stanowiąc nowe zapisy w miejsce tych, co których nieważność stwierdził wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym). Tym samym dla tego samego obszaru obejmującego sołectwa: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie obowiązywały równolegle dwa odrębne akty normatywne regulujące kwestie planowania przestrzennego (o charakterze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 19 grudnia 2005r. Nr XXXVIII/328/05 oraz uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007r. nr IV/21/07. Jednak pomiędzy tymi planami nie było żadnych powiązań formalnych. W szczególności plan z 2007r. nie był nowelizacją planu z 2005r., nie dokonywał w nim żadnych zmian, jak również nie w żaden sposób nie odwoływał się do niego i zawartych w nim postanowień, czy też nie derogował jego postanowień.

Co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie określa art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem wskutek podjętych prac planistycznych po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego dla sołectw Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzepin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie w Gminie Skała obowiązywały dwa akty planistyczne o charakterze normatywnym: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 19 grudnia 2005r. Nr XXXVIII/328/05 oraz "uzupełniający" go miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 24 stycznia 2007r. nr IV/21/07. Jednak drugi z tych aktów planistycznych tj. uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007r. nr IV/21/07 nie spełnia warunków przewidzianych dla takiego aktu określonych w art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku "cofnięcia" procedury planistycznej w związku z wydaniem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego organu planistyczne powinny przeprowadzić na nowo procedurę planistyczną w odpowiednim zakresie a następnie przygotować i uchwalić akt normatywny, który w pełni odpowiada rygorom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającym z cyt. art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym dla tego samego obszaru dopuszczalne jest, aby w zakresie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalić więcej niż jeden plan (czy w ujęciu terytorialnym np. co do poszczególnych sołectw, czy to ujęciu przedmiotowym tj. odnoszącym się do przeznaczenia poszczególnych obszarów np. zabudowa mieszkaniowa), ale są to odrębne akty normatywne odnoszące się do planowania i zagospodarowania przestrzennego, z których każdy musi samodzielnie spełniać warunki określone w art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście nieco inaczej kwestia ta przedstawia się w przypadku nowelizacji, tj. dokonywania zmian w już obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wówczas taki akt musi być oczywiście sporządzony w trybie przewidzianym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale sam nie musi zawierać tych wszystkich elementów określonych w art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż są już one uregulowane w akcie pierwotnym podlegającym nowelizacji.

Tymczasem w rozpoznawanej natomiast sprawie doszło do uchwalenia aktu normatywnego uchwałą Rady Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007r. nr IV/21/07, który nie zmienia innego planu obowiązującego dla tego samego obszaru, ani tez samodzielnie nie spełnia warunków stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też w pełni podzielić należy zarzuty skargi dotyczące tego, że naruszono art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ust.2 pkt 3, 4 i 12. Odwoływanie się w tym zakresie do postanowień innego aktu tj. uchwały z dnia 19 grudnia 2005r. Nr XXXVIII/328/05 jest niczym nieuzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza całkowitego braku ustalenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z postanowieniami studium. Wynika to w sposób oczywisty z art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodność tą stwierdza rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu wykształciło się także na gruncie orzecznictwa sądowego czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, gdzie jednoznacznie wskazano, że "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." Dokonując badania postanowień zaskarżonego aktu z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała z 21.12.1999r., nr XVII/116/99 Sąd uznał, że są ze sobą zgodne.

Wreszcie odnośnie pozostałych zarzutów, to nie kwestionując faktu, iż postanowienia planu naruszają interes prawny skarżących podkreślić należy, że "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.1009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Zaskarżona uchwała Rada Miejskiej w Skale z dnia 24 stycznia 2007 roku Nr IV/21/07 w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Barbarka, Gołyszyn, Minoga, Nowa Wieś, Poręba Laskowska, Przybysławice, Rzeplin, Sobiesęki, Stoki, Szczodrkowice, Zamłynie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w stopniu powodującym jej nieważność w całości i uzasadnia to zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dlatego Sąd działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.