Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SO/Kr 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art 55 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku G. G. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Małopolskiemu za nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak: znak WI-I.7840.4.2022.MA postanawia: I. wymierzyć Wojewodzie Małopolskiemu grzywnę w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych, II. zasądzić od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprawy jest wniosek z dnia 10 grudnia 2023 roku G. G. – dalej też jako "Skarżący", w którym zwrócił się on do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wnioskiem o wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu – dalej też jako "organ", grzywny w wysokości sześciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów za nieprzekazanie do Sądu kompletnych akt administracyjnych zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak: znak WI-I.7840.4.2022.MA.

Powyższy wniosek został złożony w następujących okolicznościach.

Starosta Bocheński decyzją nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r. znak: AB.6740.1.283.2018 orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej (0,23 kV) wraz z oświetleniem ulicznym w miejscowości G. (w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa oświetlenia ulicznego etap III w miejscowościach: D., M., P., G., S., B.") na działkach nr: [...] w obrębie ewidencyjnym G. [Nr [...] jednostce ewidencyjnej [...], B. – obszar wiejski.

Wobec niewniesienia odwołania przez strony postępowania, decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 września 2018 r.

Następnie 30 listopada 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek G. G. dotyczący wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę.

Po wznowieniu postępowania Starosta Bocheński decyzją z 8 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.1.1076.2021 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę z 16 sierpnia 2018 r.

Od tej decyzji G. G. złożył odwołanie.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA uchylił ww. decyzję Starosty Bocheńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pominięta została okoliczność, iż skarżący rozszerzył swój wniosek o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Zwrócono również uwagę, że w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest stosownej analizy dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Starosta Bocheński nie wskazał o jaką nową okoliczność chodzi wnioskodawcy. Nie wyjaśnił również okoliczności zaistnienia tej przesłanki; czy chociażby jakie muszą być spełnione warunki, aby móc mówić o jej występowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Bocheński decyzją z 19 kwietnia 2023 r., znak: B.6740.1.1076.2021, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r., znak: AB.6740.1.283.2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Bochnia pozwolenia na budowę dla wskazanej powyżej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. G..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA utrzymał w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z 19 kwietnia 2023 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. G..

W toku postępowania przed Sądem Skarżący G. G. w dniu 20 listopada 2023 roku oraz w dniu 7 grudnia 2023 roku przeglądał w czytelni akta w wersji papierowej, nadesłane przez organ II instancji i stwierdził, że przekazanych przez organ akt nie można określić mianem "kompletnych".

W związku z tym za pismem z dnia 10 grudnia 2023 roku złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości sześciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów za nieprzekazanie do Sądu kompletnych akt administracyjnych zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak: znak WI-I.7840.4.2022.MA

W uzasadnieniu wniosk wskazał, że organ II instancji nie przekazał kompletnych akt sprawy, a przekazane akta zawierają istotne braki, mogące mieć wpływ na wynik sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem. Również akta postępowania sądowego prowadzone w formie elektronicznej i udostępnione skarżącemu w systemie teleinformatycznym, zawierają tożsame braki, jak ich odwzorowania w wersji papierowej.

Skarżący podkreślił, że organ II instancji prowadził akta sprawy wyłącznie w formie elektronicznej, jak i cała komunikacja skarżącego z organem II instancji od dnia 8 kwietnia 2022 roku do dnia przekazania za jego pośrednictwem skargi do WSA w Krakowie odbywała się wyłącznie poprzez ePUAP. Zaznaczył też, że braki akt sprawy obejmują okres od daty 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku.

Wojewoda Małopolski przekazując skargę wraz z aktami sprawy, pominął okres od 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku, traktując ten okres tak, jakby w tym czasie sprawa z wniosku o wznowienie postępowania uległa zwieszeniu i wprowadzając swoistą cenzurę akt sprawy administracyjnej.

Skarżący podkreślił też, że w tym czasie organ II instancji procedował tą sprawę, co więcej skarżący składał konkretne wnioski dowodowe, m.in. z dokumentów, których braki skarżący zauważył przeglądając akta sprawy w dniu 20 listopada 2023 roku oraz w dniu 07.12.2023 roku w czytelni WSA w Krakowie - tożsame braki występują w aktach administracyjnych przekazanych do tut. Sądu przez organ II instancji w wersji elektronicznej.

Nadto sprawa trafiła ponownie do tej samej komórki organizacyjnej i do tego samego urzędnika, który w imieniu organu w trybie art. 138 § 2 kpa w dniu 22 listopada 2022 roku wydał decyzje kasacyjną w sprawie.

Z powyżej analizy wynika, że organ II instancji przekazał tylko wycinek sprawy, od złożenia ponownego odwołania na decyzję organu I instancji, tj. od dnia 3 maja 2023 roku do daty przesłania skargi do WSA w Krakowie, za pośrednictwem organu II instancji.

Natomiast kompletne akta sprawy obejmują okres od 30 listopada 2021 roku do daty przekazania skargi do WSA w Krakowie włącznie z okresem od 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku, kiedy to organ II instancji procedował sprawę wznowieniową znak: AB.6740.1.1076.2021, której wynikiem była decyzja dnia 22 listopada 2022 roku, znak WI-I.7840.23.4.2022.MA wydana w trybie art. 138 §2 kpa.

Konkludując wskazał, organ II instancji nie przekazał ze skargą kompletnych akt sprawy, a braki obejmują okres od 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku, tj. akta objęte znakiem Wl-1.7840.23.4.2022.MA.

W związku z tym G. G. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wnioskiem z dnia 10 grudnia 2023 roku o wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu – dalej też jako "organ", grzywny za nieprzekazanie do Sądu kompletnych akt administracyjnych zakończonych wydaną decyzją z dnia 22 listopada 2022 roku grzywny w wysokości sześciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W odpowiedzi na te wniosek Wojewoda Małopolski wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że w Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Infrastruktury były prowadzone dwie sprawy:

1) pierwsza prowadzona pod znakiem WI-I.7840.23.4.2022.MA - zakończyła się ona uchyleniem decyzji Starosty Bocheńskiego z 08.04.2022 r., znak: AB.6740.1.1076.2021, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego Nr 670/2018 z dnia 16 sierpnia 2018 r, znak: AB.6740.1.283.2018,

2) druga prowadzona pod znakiem WI-I.7840.23.10.2023.MA, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z 19 kwietnia 2023 r., znak: AB.6740.1.1076.2021 o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego Nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r., znak: AB.6740.1.283.2018. Decyzja Starosty Bocheńskiego w tej sprawie była uchylona decyzją jw. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA.

Od pierwszej decyzji tj. Wl-1.7840.23.4.2022.MA G. G. nie złożył sprzeciwu do WSA w Krakowie. Z kolei na drugie orzeczenie WI-I.7840.23.10.2023.MA złożył skargę. Wraz ze skargą do sądu zostały przekazane wszystkie akta I instancji, jakimi . organ merytoryczny dysponował oraz akta ze sprawy Wl-1.7840.23.10.2023.MA w formie ePaczki administracyjnej eADM.

Całość akt przekazanych do przedstawia się następująco:

• Skarga G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r., znak: Wl-1.7840.23.10.2023.MA (ePUAP) - 1 ePismo + 2 załączniki + UPP;

• Akta Starosty Bocheńskiego znak: AB.6740.1.283.2018 - 1 skoroszyt (143 strony) + projekt budowlany - 1 skoroszyt;

• Akta Starosty Bocheńskiego znak: AB.6740.1.1076.2021 (2 skoroszyty) -(łącznie 943 strony);

• Akta Wojewody Małopolskiego (ePaczka - 57 dokumentów (58 plików).

Skarga oraz akta Wojewody Małopolskiego (ePaczka) przekazano w EZD w dniu 12.10.2023 r. natomiast akta Starosty Bocheńskiego - pocztą wewnętrzną w dniu 11.10.2023

Wojewoda Małopolski wskazał przy tym, że nie przekazywał akt ze sprawy Wl-1.7840.23.4.2022.MA, ponieważ sprawa ta została zakończona decyzją, od której nie wniesiono sprzeciwu. Do tej pory nigdy akta te nie zostały przekazane do sądu kolejną decyzją utrzymująca w mocy prowadzona już była pod innym znakiem.

Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ePismem z 31.10.2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1330/23 (ePaczka) wezwał tut. Organ o cyt. "W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2023 r. sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wzywa w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr Wl-1.7840.23.10.2023.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę o nadesłanie skargi G. G. w terminie 7 dni pod rygorem nałożenia grzywny".

Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego G. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2024, sygn. II SO/Kr 29/23 oddalił wniosek o wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu do wydanego postanowienia wskazano, że wniosek o wymierzenie grzywny został złożony w związku z toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, pod sygn. II SA/Kr 1330/23 sprawą ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania.

Sąd Wojewódzki wskazał, że sprawa zakończona wskazaną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA nie jest jednak tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak WI-I.7840.4.2022.MA.

W związku z tym organ nie był obowiązany do przekazywania do sądu akt sprawy dotyczącej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak WI-I.7840.4.2022.MA, a to z kolei stanowiło podstawę do oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Skarżący G. G..

W wyniku rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 marca 2024 roku, sygn. II OZ 157/24 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu do wydanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA oraz decyzją z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA nie są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi w osobnych sprawach w trybie wznowieniowym.

Z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Kr 1330/23 oraz ze stanowiska wnioskodawcy wynika, że postępowanie zakończone decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA stanowi etap wcześniejszy postępowania w sprawie wniosku G. G. dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 2018 r. względem jego późniejszego etapu, który zaistniał po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA, uchylającej decyzję Starosty B. z dnia 8 kwietnia 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który to etap kończy zaskarżona decyzją Wojewody Małopolskiego z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA, w związku z którą złożono wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że tożsamość sprawy administracyjnej istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Oznacza ona zatem tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujących tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej wyjaśnić należy w tej sprawie w kontekście wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Ma ona jednorodny charakter – co do całej sprawy organ nie zajmuje merytorycznego stanowiska, lecz kieruje sprawę (a nie poszczególne jej wątki, zagadnienia) do ponownego rozpatrzenia. Jej skutkiem jest dalsze prowadzenie tego samego postępowania, które zostało zakończone uchyloną decyzją nieostateczną. W konsekwencji sprawa administracyjna będąca przedmiotem tegoż postępowania pozostaje nierozstrzygnięta przynajmniej do czasu wydania kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji (K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, ST 2000, nr 3, s. 48 – 57). Istotą decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. W konsekwencji postępowanie w sprawie administracyjnej, o której mowa w art. 1 k.p.a., toczy się dalej. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Zatem nie kończy ona sprawy administracyjnej, lecz kończy tok instancji (A. Ziółkowska, Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 par. 2 k.p.a. i art. 138 par. 2a k.p.a.) w nowelizacji “Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. [w:] Nowe instytucje procesowe w postępowaniu administracyjnym w świetle nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, red. A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska, nr 3634, 2017, Katowice). Zarówno etap postępowania sprzed wydania decyzji kasacyjnej, jak i następująca po niej faza ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji stanowią postępowanie w tożsamej sprawie administracyjnej (tutaj: wznowieniowej). Stan postępowania wznowieniowego, jaki wynika z wydania decyzji kasacyjnej, nie kreuje odrębnej sprawy wznowieniowej, jaką miałoby tworzyć ponowne jej rozpatrywanie przez organ pierwszej instancji. A zatem etapy postępowania wznowieniowego: sprzed wydania decyzji kasacyjnej oraz po jej wydaniu i ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji tworzą tę samą sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zainicjowanego konkretnym wnioskiem określonego podmiotu.

Naczelny Sąd podkreślił też, że uzasadnieniem dla nieprzekazania akt dotyczących wcześniejszego etapu sprawy wznowieniowej, sprzed wydania decyzji kasacyjnej, nie może być fakt, że etap ten został zakończony decyzją, od której nie wniesiono sprzeciwu, jak argumentuje organ w odpowiedzi na wniosek, ani to, że w sprawie została wydana kolejna decyzja prowadzona pod innym znakiem. Rację ma wnioskodawca, że nieprzekazanie do sądu akt z etapu postępowania wznowieniowego sprzed ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej stanowiłoby swoistą "cenzurę" akt sprawy wznowieniowej, co ma szczególnie istotne znaczenie, że, jak podnosi wnioskodawca, akta te zawierają również złożone przez niego konkretne wnioski dowodowe, m.in. z dokumentów, których braki zauważył przeglądając akta w czytelni sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1855 ze zm.)- dalej: "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Stosownie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku Skarżącego G. G. o wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu grzywny za nieprzekazanie do Sądu kompletnych akt administracyjnych zakończonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak: znak WI-I.7840.4.2022.MA.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 26 marca 2024 roku, sygn. II OZ 157/24, w którym wskazano m.in. "akta administracyjne, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji przedkładane sądowi powinny zawierać komplety wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie. Innymi słowy, przez akta administracyjne należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ, jak również strona postępowania."

Ponadto Naczelny Sąd podkreślił też, że uzasadnieniem dla nieprzekazania akt dotyczących wcześniejszego etapu sprawy wznowieniowej, sprzed wydania decyzji kasacyjnej, nie może być fakt, że etap ten został zakończony decyzją, od której nie wniesiono sprzeciwu, jak argumentuje organ w odpowiedzi na wniosek, ani to, że w sprawie została wydana kolejna decyzja prowadzona pod innym znakiem. Rację ma wnioskodawca, że nieprzekazanie do sądu akt z etapu postępowania wznowieniowego sprzed ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej stanowiłoby swoistą "cenzurę" akt sprawy wznowieniowej, co ma szczególnie istotne znaczenie, że, jak podnosi wnioskodawca, akta te zawierają również złożone przez niego konkretne wnioski dowodowe, m.in. z dokumentów, których braki zauważył przeglądając akta w czytelni sądu.

W końcu Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Sąd pierwszej instancji, przyjmując stanowisko o odrębności spraw znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA oraz znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA nie dokonał w istocie analizy sprawy co do jej istoty, a więc kwestii istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie kompletnych akt sprawy. Nie zweryfikował bowiem, czy nadesłane akta były - czy nie - kompletne, tj. czy zawierały wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy, a zatem czy w sprawie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w związku z niezastosowaniem się do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a."

Odnosząc się do złożonego wniosku oraz mając na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Jak zaznaczono powyżej w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. organ obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.).

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz ze wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Podkreślenia wymaga, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami sprawy bowiem wyłączną materialną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: B.6740.1.1076.2021, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r., znak: AB.6740.1.283.2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Bochnia pozwolenia na budowę napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej (0,23 kV) wraz z oświetleniem ulicznym w miejscowości G. (w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa oświetlenia ulicznego etap III w miejscowościach: D., M., P., G., S., B.") na działkach nr: [...] w obrębie ewidencyjnym G. [Nr [...]], jednostce ewidencyjnej [...], B. – obszar wiejski".

W związku z wniesioną skargę Wojewoda Małopolski, stosownie do zacytowanego powyżej art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r.

Istotne będzie w tym miejscu przytoczenie chronologii kolejnych podejmowanych decyzji, a następnie wskazanie jaka dokumentacja została w związku z wniesioną skargą została przekazana przez organ.

Starosta Bocheński ww. decyzją nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r. znak: AB.6740.1.283.2018 orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej (0,23 kV) wraz z oświetleniem ulicznym w miejscowości G. (w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa oświetlenia ulicznego etap III w miejscowościach: D., M., P., G., S., B.") na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym G. [Nr [...]], jednostce ewidencyjnej [...]_2, B. – obszar wiejski.

Ta decyzja wobec niewniesienia odwołania przez strony postępowania, decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 września 2018 r.

Następnie 30 listopada 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek G. G. dotyczący wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta Bocheński decyzją z 8 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.1.1076.2021 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę z 16 sierpnia 2018 r.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA uchylił ww. decyzję Starosty Bocheńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Bocheński decyzją z 19 kwietnia 2023 r., znak: B.6740.1.1076.2021, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r., znak: AB.6740.1.283.2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Bochnia pozwolenia na budowę dla wskazanej powyżej inwestycji.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego przez G. G. odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA utrzymał w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z 19 kwietnia 2023 r.

Następnie Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. G..

Przekazując odpowiedź na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Wojewoda Małopolski przekazał

(1) Akta Starosty Bocheńskiego znak: AB.6740.1.283.2018 - 1 skoroszyt (143 strony), projekt budowlany - 1 skoroszyt;

(2) Akta Starosty Bocheńskiego znak: AB.6740.1.1076.2021 (2 skoroszyty) -(łącznie 943 strony);

(3) Akta Wojewody Małopolskiego (ePaczka - 57 dokumentów (58 plików).

Skarga oraz akta Wojewody Małopolskiego (ePaczka) przekazano w EZD w dniu 12.10.2023 r. natomiast akta Starosty Bocheńskiego - pocztą wewnętrzną w dniu 11.10.2023

Wśród tych dokumentów, które przekazał Wojewoda Małopolski, nie było akt ze sprawy prowadzonej pod znakiem: Wl-1.7840.23.4.2022.MA, ponieważ – jak wskazał Wojewoda – "sprawa ta została zakończona decyzją, od której nie wniesiono sprzeciwu. Do tej pory nigdy akta te nie zostały przekazane do sądu kolejną decyzją utrzymująca w mocy prowadzona już była pod innym znakiem".

Faktycznie – na co trafnie zwrócił uwagę Skarżący G. G. – przekazane przez organ akta nie zawierały żadnych dokumentów za okres od 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku.

To znaczy nie obejmowały tych czynności, które związane były z wydaniem przez Starostę Bocheńskiego decyzja z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.1.1076.2021 oraz postępowaniem odwoławczym, które zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA, który uchylił ww. decyzję Starosty Bocheńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jakkolwiek w istocie, tak jak zaznaczył Wojewoda "sprawa ta została zakończona decyzją, od której nie wniesiono sprzeciwu", to jednakże mając na uwadze przedmiot sprawy zainicjowanej skargą Skarżącego G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: WI-I.7840.23.10.2023.MA, trzeba wskazać, że decyzja Starosty Bocheńskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.1.1076.2021 oraz decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA, stanowią elementy całościowo ujmowanej sprawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r. znak: AB.6740.1.283.2018.

Ponadto wobec tego, że decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. Starosta Bocheński odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 16 sierpnia 2018 roku, a następnie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 8 kwietnia 2022 roku, to należy uznać, że powody uchylenia oraz okoliczności, które uzasadniały takie rozstrzygnięcie Wojewody stanowią istotny element sprawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r. znak: AB.6740.1.283.2018.

Nieprzekazanie przez Wojewodę wraz z odpowiedzią na skargę tej części akt oznacza w konsekwencji, że przedłożone przez organ akta nie były kompletne. W istocie bowiem nie zawierały dokumentów, które w sposób całościowy przedstawiały rzeczywisty przebieg wszelkich czynności i wydanych rozstrzygnięć w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Bocheńskiego nr 670/2018 z 16 sierpnia 2018 r. znak: AB.6740.1.283.2018.

Reasumując należy uznać, że nadesłane akta nie były kompletne, tj. nie zawierały czy wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy.

Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., uprawnienie sądu do nałożenia na organ administracji grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Jednocześnie obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny - Sąd w określonych okolicznościach może odstąpić od jej wymierzenia. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny.

Jak wskazano już powyżej przekazane akta nie były kompletne i nie obejmowały tych czynności, które związane były z wydaniem przez Starostę Bocheńskiego decyzja z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak: AB.6740.1.1076.2021 oraz postępowaniem odwoławczym, które zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA, który uchylił ww. decyzję Starosty Bocheńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jednocześnie pomimo istnienia tych braków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę złożoną na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak: znak WI-I.7840.4.2022.MA, nie wezwał organu do dostarczenia tych dokumentów i wydał w dniu 17 stycznia 2024 roku wyrok w sprawie, którym oddalił skargę (sygn. II SA/Kr 1330/23). Wyrok ten jest prawomocny.

Niezależnie trzeba także zwrócić uwagę, że pomimo wniesienia przez Skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny pismem z dnia 10 grudnia 2023 roku z racji nieprzekazania ze skargą kompletnych akt sprawy, to jednakże Wojewoda wskazanych braków nie uzupełnił i dostarczył akt obejmujących okres od 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku, tj. akta objęte znakiem Wl-1.7840.23.4.2022.MA, podnosząc przy tym, że powodem dla którego nie przekazał tej części akt był fakt odrębnej zaskarżalności decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.23.4.2022.MA i odrębność tych akt od pozostałych, które zostały przekazane do Sądu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz fakt, że orzeczenie sądu co do wymierzenia grzywny ma więc charakter uznaniowy, biorąc pod uwagę wszystkie zarysowane powyżej okoliczności sprawy, a więc między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., oraz okoliczność czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy właściwym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 300 zł.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, nie pozwalają na oddalenie wniosku Skarżącego, a jednocześnie dają podstawę do wymierzenia grzywny w powyższej wysokości - w jej dolnych granicach.

W rozpoznawanej sprawie wymierzenie grzywny, oprócz funkcji represyjnej, pełnić ma nade wszystko funkcję prewencyjną. Ukaranie organu przez Sąd ma służyć bowiem zapobieganiu analogicznym naruszeniom prawa w przyszłości.

Ustalając wysokość grzywny wzięto pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy. Wymierzenie grzywny w kwocie 300 zł, zdaniem Sądu, spełnienia jej wyżej opisane cele.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I postanowienia, za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt II postanowienia, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.