Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 392/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi K. B. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Dnia [...] września 2002 r. (podaniem z [...] września 2002 r.) T. S. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór [...] gmina [...] z otaczającym parkiem i budynkami gospodarczymi nie podpadał pod działanie art. 2 ust. I lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j-t- Dz.U.R.P. 1945/3/13). Wykazał że, jest następcą prawnym poprzedniego właściciela majątku – J. S..

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. Wojewoda [...] stwierdził, że dwór [...] wraz z otaczającym parkiem i budynkami gospodarczymi wchodzący w skład majątku ziemskiego [...] o ogólnym obszarze [...], położony w gminie [...] podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego. Organ ustalił, że w ośrodku majątku [...] został zorganizowany Zespół Szkół Ogrodniczych z gospodarstwem przyszkolnym. Zajmuje on działkę [...], będącą własnością Powiatu [...]. Według Wojewody [...], dekret rolny i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. ws. wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.R.P. 1945/10/51) nie dają podstaw do wyłączenia zabudowań dworskich, położonych w granicach przejmowanych nieruchomości. Ponadto, wnioskodawca nie wykazał, że zespół dworsko-parkowy był nierolniczą częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku podziału prawnego. Wg organu, art. 6 dekretu rolnego, § 1 1 i §44 rozporządzenia rolnego uzasadniały przejęcie zabudowań mieszkalnych. Dwory nie są bowiem wymienione wśród rzeczy wyłączonych spod przejęcia, a były tylko wyłączane spod zarządu państwowego i podziału już po ich znacjonalizowaniu. Ponadto, zespól dworsko-parkowy [...] był podmiotowo powiązany z częścią rolną [...] poprzez osobę właściciela, dlatego podlegał reformie rolnej wraz z całą tą nieruchomością ziemską.

K. B. i A. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że jej przedmiotem nie jest już stwierdzenie niepodpadania zespołu dworsko-parkowego [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego, lecz tylko ocena, czy Wojewoda [...] mógł w 2003 r. legalnie orzec o przejęciu tego zespołu na reformę rolną.

Organ nadzoru podniósł, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od domniemanej legalności decyzji. Dotyczy to zwłaszcza decyzji ostatecznej, która objęta jest zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Stwierdza się nieważność decyzji tylko, gdy jest niewątpliwie dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności, oceny legalności decyzji dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. ocenia się więc wg k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i właśnie wg dekretu rolnego z dnia 6 września 1944 r.

Chociaż organ bada każdą okoliczność z art. 156 § 1 k.p.a., to celem nadzoru jest ustalenie, czy decyzję dotyka jedynie wada enumeratywnie wyliczona w przepisie. Kontrola dotyczy tylko przyczyn wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś jakichkolwiek innych niedostatków decyzji.

Minister wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego "na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni."

Podstawą kompetencyjną ocenianej decyzji był § 5 rozporządzenia rolnego, stanowiący, że "1. orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. 2. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż organu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych."

Nadzorowaną decyzję wydał więc organ właściwy. Wojewoda [...] był kompetencyjnym i hierarchicznym następcą wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Wg art. 3 ust. 1 lit. a/ dekretu z 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz.U.R.P. 1946/43/248) "uprawnienia i obowiązki przeszły z wojewódzkich urzędów ziemskich i prezesów wojewódzkich urzędów ziemskich - na wojewodów." Decyzja Wojewody [...] nie jest zatem nieważna z przyczyny z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenia przepisów o właściwości), jak zarzucają wnioskodawcy.

Nie zaistniała też przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Nadzorowana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. nie została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna rozstrzygnięcia została wskazana w komparycji tej decyzji. Stanowiły ją wiążące i adekwatne w tej sprawie normy prawne, zawarte w k.p.a., w § 5, w § 11 pkt 1 i w § 44 rozporządzenia rolnego, a zwłaszcza w art. 2 ust. 1 lit. e/, w art. 1 ust. 2 lit. d/ oraz w art. 6 dekretu rolnego.

Minister podniósł również, że bezzasadny jest zarzut wnioskodawców, że dekret i rozporządzenie rolne nie obowiązują. Oba akty prawne zostały podpisane, opublikowane i wykonane. Już zasada efektywności wskazuje, że nie mogą być ignorowane przez organy administracji publicznej, skoro dekret i rozporządzenie rolne posłużyły do pozbawienia własności wielu osób, ale też do wyłączenia spod reżimu reformy rolnej wielu nieruchomości w Polsce. Co ważniejsze, żaden akt normatywny nie uchylił dekretu rolnego i rozporządzenia rolnego [wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24października 2003 r. - III CK 36/02].

Organy administracji publicznej, związane zasadą legalizmu z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. nie mogą zaś samodzielnie usuwać z systemu prawa obowiązujących przepisów. Niekonstytucyjność norm dekretu rolnego i rozporządzenia rolnego mógłby stwierdzić wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, jednak taki wyrok nie został wydany nie tylko przed 18 listopada 2003 r. ale i do dnia dzisiejszego.

Dlatego normy prawne dekretu i rozporządzenia rolnego mogły być podstawą orzekania w przedmiocie reformy rolnej. Potwierdzają to uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06) i dnia 10 stycznia 2011 r. (I OPS 3/10). Przeciwne stanowisko braci B., negujące obowiązywanie dekretu rolnego i rozporządzenia rolnego jest przy tym niespójne, skoro na końcu strony 3 wniosku sami powołują się na uchwalę 7 Sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), dopuszczającą możliwość orzekania o zespołach dworsko-parkowych na podstawie § 5 rozporządzenia rolnego oraz art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego.

Nie zaistniała również podana przyczyna nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 infne k.p.a. Nie można uznać, że badana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i to w sposób rażący.

Rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi przy oczywistej sprzeczności między normą prawną a rozstrzygnięciem decyzji. Jest to takie naruszenie prawa, które już w dniu wydania decyzji było ewidentne. Naruszenie kwalifikowane jako rażące zachodzi, gdy sprzeczność decyzji z prawem była jednoznaczna już w momencie wydania decyzji, a jej oczywiste wady spowodowały skutki niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praworządności.

Tymczasem w tej sprawie nie zachodzi przesłanka oczywistego charakteru naruszenia prawa. Decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. nie mogła być uznana "już na pierwszy rzut oka" jako jaskrawo sprzeczna z prawem. Świadczy o tym choćby brak odwołania się przez ówczesnego wnioskodawcę – T. S., ale i przez wszystkie pozostałe strony postępowania, w tym również przez aktualnych wnioskodawców tj. K. i A. braci B. (reprezentowanych przez matkę – B. B.).

Co ważniejsze, wykładnia prawa zaprezentowana w decyzji z [...] listopada 2003 r., nie była niespotykana, ani nawet odosobniona. Przeciwnie, pogląd prawny o podpadaniu pod działanie reformy rolnej całych nieruchomości ziemskich razem z siedliskami właścicieli był zdecydowanie dominujący. Nadzorowane rozstrzygnięcie wpisywało się w ówczesną interpretację art. 2 ust. 1 lit. e/ i art. 6 dekretu rolnego oraz § 5 rozporządzenia rolnego, wg której, reforma rolna objęła całą nieruchomość ziemską, przekraczającą jedną z norm obszarowych tj. 50 ha użytków rolnych lub 100 ha powierzchni ogólnej. Wyłączanie nieruchomości spod reżimu reformy rolnej w trybie z § 5 rozporządzenia rolnego dotyczyło tylko całych nieruchomości mniejszych niż 50 ha użytków rolnych i 100 ha powierzchni ogólnej. Niekiedy sądy dopuszczały odzyskanie części przejętych nieruchomości, które były wyodrębnione prawnie i faktycznie tj. były ujawnione w osobnej księdze wieczystej i wydzielone wyraźnymi granicami fizycznymi (np. ogrodzeniem). Typowe dla ówczesnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego było uzasadnienie Wojewody, że,.wnioskodawcy powinni wykazać, że zespól dworsko-parkowy był wyodrębnionej częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnionej w wyniku dokonanego podziału prawnego". Charakterystyczny dla dominującej wówczas wykładni był również wywód Wojewody [...], że "wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, które potwierdziłyby, że sporna nieruchomość nie była nieruchomością ziemską w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej", a "wnioskodawca [...] nie dysponuje żadnymi dokumentami, które świadczyłyby o wyodrębnieniu zespołu dworsko-parkowego od pozostałej części majątku [...] Nie można jednoznacznie stwierdzić, że zespół dworsko-parkowy stanowił wyodrębnioną nieruchomość od reszty przejętego majątku". Typowe dla ówczesnego orzekania o reformie rolnej są też argumenty Wojewody, opierające nacjonalizację zespołu dworsko-parkowego na art. 6 dekretu rolnego (zespoły dworsko-parkowe znalazły się pod zarządem państwowym, więc musiały być wcześniej przejęte), na § 11 pkt 1 rozporządzenia rolnego (zespoły dworsko-parkowe nie zostały wyłączone spod przejęcia) i § 44 pkt 3 rozporządzenia rolnego (zabudowania dworskie nie ulegały podziałowi, ale były przejęte). Interpretacja art. 6 dekretu rolnego § 11 pkt I i § 44 pkt 3 rozporządzenia rolnego, zawarta na środku strony 2 i na stronie 4 decyzji jest też identyczna z wykładnią prawa, zastosowaną w wyroku NSA z 6 września 1999 r. (IV SA 1146/97), powołanym na stronie 4 tej decyzji. Zgodnie z poglądem Sądu, "cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami czy zespoły dworsko-parkowe."

Taka wykładnia była nie tylko reprezentatywna, ale przeważająca w czasie wydania ocenianej decyzji. Przekonują o tym ówczesne wyroki NSA z 12 października 2000 r. (IV SA 730/00), dnia 5 października 1998 r. (IV SA 1658/96 - lex 45898), dnia 6 września 1999 r. (IV SA 1146/97) oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 października2003 r. (III CK 36/02), z dnia 6 marca 1998 r. (III CK 393/97 - Orzecznictwo Sądów Polskich 1998/10/171).

Dopiero znacznie po wydaniu badanej decyzji przeważyła odmienna wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego, skutkująca wyłączaniem spod przejęcia zespołów dworsko-parkowych. jako elementów pozarolnych, chyba że pozostawały w związku funkcjonalnym z produkcyjną częścią nieruchomości ziemskiej. Pogląd prawny prezentowany przez wnioskodawców, eksponujący kryterium związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego i części rolnej upowszechnił się dopiero wskutek uchwał siedmiu Sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), a zwłaszcza z 10 stycznia 2011 r. (1 OPS 3/10). Także znacznie po wydaniu nadzorowanej decyzji utrwaliło się stanowisko orzecznictwa, dyskwalifikujące powiązania podmiotowe (tożsamość właściciela) jako źródło związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym i częścią rolną nieruchomości ziemskiej.

Jednak późniejsza zmiana orzecznictwa co do przejęcia zespołów dworsko-parkowych nie kwalifikuje w ocenie Ministra wcześniejszej decyzji jako wydanej z rażącym (oczywistym) naruszeniem prawa. Taką zmianę wykładni nie sposób było przewidzieć dnia [...] listopada 2003 r. Co ważniejsze, art. 156 § 1 pkt 2 in flne k.p.a. wymaga, aby "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa". Skoro zaś "wydaniem decyzji" jest jej podpisanie, to kwalifikowana wadliwość rozstrzygnięcia podlega ocenie wg stanu z dnia [...] listopada 2003 r. Tymczasem przed uchwałą NSA z 5 czerwca 2006 r., a nawet uchwalą z 10 stycznia 2011 r. nie było ugruntowanego, dominującego stanowiska wymagającego badania związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym i częścią rolną majątku. Dlatego wykładnia sformułowana w kontrolowanej decyzji nie była rażąco (tj. oczywiście, ewidentnie, już na pierwszy rzut oka i bez głębszego oglądu sprawy) sprzeczna z prawem, lecz właśnie miała oparcie w brzmieniu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego i § 5 rozporządzenia rolnego, a zwłaszcza w głównym nurcie orzecznictwa w tamtym czasie aż do uchwały NSA z 6 czerwca 2006 r. [wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2005 r. - II CK 247/05, wyrok NSA z 2 marca 2005 r.-OSK 473/04].

Tymczasem zmiana wykładni prawa i dominacja drugiego z dopuszczalnych, konkurencyjnych poglądów prawnych (tu: konieczności wykazania związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego i części rolnej nieruchomości) wyklucza uznanie, że stan prawny z 18 listopada 2003 r. był bezsporny, a jego naruszenie oczywiste, a więc rażące, powodujące nieważność decyzji ze skutkiem wstecznym [B. Adamiak. J. Borkowski: "Kpa. Komentarz", wyd. XV. Warszawa 2017. s. 875 nb.56, s. 878 nb. 57, wyroki NSA z dnia 6 października 2017 r.-I OSK 3171/15. dnia 10 lipca 2015 r.-I OSK 1474/14].

Dlatego zdaniem Ministra nie można uznać decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie, że to inny kierunek wykładni prawa niż zawarty w tej decyzji przeważył, gdyż nastąpiło to znacznie po wydaniu tej decyzji, odpowiadającej ówczesnym standardom [K. Glibowski /w:/ R. Hauser, M. Wierzbowski "Kpa. Komentarz", wyd. IV, Warszawa 2017, s. 1118 nb. U. s. 1140-1141 nb. 59].

Ponadto organ nadzoru podniósł, że oceniana decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, dlatego nie zachodzi tu przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przejęcie nieruchomości w ramach reformy rolnej następowało z mocy samego prawa, a decyzje z § 5 rozporządzenia rolnego miały charakter wyłącznie deklaratoryjny. Ustalały więc tylko stan prawny zaistniały automatycznie, zatem nie kolidowały z inną uprzednią decyzją o przejęciu, która w ogóle nie była przewidziana w mechanizmie reformy rolnej. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. została skierowana wyłącznie do stron postępowania. Przekonuje o tym rozdzielnik egzemplarzy kwestionowanej decyzji. Dlatego decyzja nie jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można też podzielić twierdzenia wnioskodawców, jakoby nadzorowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Miała ona bowiem charakter ustalający i nie wymagała wykonania w trybie egzekucyjnym. Nie rodziła też skutku rzeczowego, ponieważ przejęcie prawa własności nieruchomości nastąpiło z mocy samego prawa, automatycznie dnia 13 września 1944 r. (z dniem wejścia w życie dekretu rolnego). Objęcie w posiadanie zespołu dworsko-parkowego [...] i wpisanie prawa własności na rzecz podmiotów publicznych nie były więc skutkiem decyzji z [...] listopada 2003 r., ani jej wykonania. Tym bardziej trudno uznać te okoliczności za dowód niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Minister dodał, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowanie administracyjne w ogóle nie jest właściwym forum do badania prawidłowości wpisów, dokonanych w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa i Powiatu [...].

Niewykonalność nadzorowanej decyzji (podobnie jak inne przyczyny nieważności tej decyzji) nie może też wynikać z "naruszenia przepisu art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz. U. nr 17 poz. 71/ poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie tych przepisów". Przede wszystkim, zarzut wnioskodawców jest oderwany od stanu tej sprawy. Wojewoda [...] wcale nie rozważał, czy zespół dworsko-parkowy [...] mógł być ewentualnie znacjonalizowany na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, lecz orzekając w trybie z § 5 rozporządzenia rolnego, stwierdził tylko podpadanie tego zespołu dworsko-parkowego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego z 6 września 1944 r. Nie oceniał więc innych, konkurencyjnych i tylko hipotetycznych podstaw przejęcia wnioskowanej nieruchomości. Skoro zaś stwierdzenie nieważności dotyczy konkretnej decyzji, to zarzut wnioskodawców co do kwestii, które w ogóle nie były objęte decyzją Wojewody jest nieadekwatny do wybranego trybu i przedmiotu postępowania, które wskazali sami wnioskodawcy.

Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. w brzmieniu nadanym przez Wojewodę [...] nie jest nieważna z powodu niewykonalności wg art. 156 § 1 pkt 5-6 k.p.a. Organ nadzoru nie badał więc ewentualnych innych podstaw przejęcia nieruchomości (innych niż zastosowany w decyzji art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego) i nie mógł uwzględnić zarzutu wnioskodawców, że "Państwo nie stało się właścicielem nieruchomości a jedynie posługuje się nieważnym tytułem własności".

Bezzasadne jest też twierdzenie, jakoby decyzja Wojewody zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Po pierwsze, zarzut wnioskodawców nie został uzasadniony i dlatego zarzut ten ustępuje przed zasadą stabilności ostatecznej decyzji z art. 16 § 1 k.p.a. Co ważniejsze, nie istnieje norma prawna wyraźnie przewidująca sankcję nieważności badanej decyzji (tzw. klauzula nieważności). Tymczasem nieważność decyzji z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wymaga istnienia wady decyzji, z którą norma prawa (głównie materialnego) jednoznacznie wiąże sankcję nieważności. Wobec braku szczególnej normy prawnej statuującej skutek nieważności z mocy prawa, nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyny z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., będącego w istocie tylko odesłaniem do takiej normy szczególnej [B. Adamiak. J. Borkowski: "Kpa. Komentarz.", wyd. XV, Warszawa 2017, s. 887-888 nb. 87-90; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r.-I SA/Wa 905/17].

Reasumując Minister stwierdził, że zważywszy, że Wojewoda [...] miał kompetencyjne, proceduralne i materialne podstawy prawne i faktyczne, aby decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdzić, że zespól dworsko-parkowy [...] podlegał przejęciu w ramach reformy rolnej, a taka decyzja odpowiadała ówczesnej wykładni zastosowanych przepisów prawa i nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania, należało odmówić stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji, która nie jest obciążona żadną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. B. i A. B. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944-r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz §4, §5, §9, §10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. i dekretu PKWN o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej z dnia 8 sierpnia 1946r. - polegającego na wadliwym przyjęciu, że zespół dworsko- parkowy [...] wraz z otaczającym go parkiem oraz budynkami gospodarczymi wchodzący w skład majątku ziemskiego [...] o powierzchni [...], podlegał przepisom wymienionego dekretu co uniemożliwiało stosowania przepisów tego dekretu;

2. naruszeniu przepisu art. 9 ust. 1,3 i 4- ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr.17. poz.71] poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie tych przepisów;

3. rażące naruszenie prawa, art. 156 §1 pkt 1,2,5 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem, ustalając bezpodstawnie, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy [...] podlegał przepisom dekretu o reformie rolnej, co uniemożliwiało orzekanie na podstawie przepisów tego dekretu;

4. błędnym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, które to ustalenia miały podstawowy wpływ na wydanie przedmiotowego orzeczenia.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji a w efekcie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. znak [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, a jeszcze w 1927r. nastąpiła parcelacja części majątku. Nie dotyczył również lasów, zespołu dworsko-parkowego o ogólnej powierzchni [...]. Obowiązkiem organów administracyjnych jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu, co oznacza, że organy muszą ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w dekrecie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod względem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji, ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/14).

Natomiast, rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014r. II GSK 1933/13).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był do ustalenia czy organ prawidłowo zastosował wyżej wskazane kryteria.

Podkreślić należy, że w kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że dwór [...] wraz z otaczającym parkiem i budynkami gospodarczymi wchodzący w skład majątku ziemskiego [...] o ogólnym obszarze [...], położony w gminie [...] podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta dotyczyła więc wyłącznie zespołu dworsko-parkowego, a nie jak wskazują skarżący całego majątku ziemskiego o ogólnym obszarze [...]. W związku z powyższym rolą organu nadzoru było dokonanie kontroli kwestionowanej decyzji wyłącznie w zakresie nią objętym, a więc w odniesieniu do zespołu dworsko-parkowego, co też organ prawidłowo uczynił. Poza zainteresowaniem organu pozostawała nieobjęta decyzją część majątku nie wchodząca w skład zespołu dworsko-parkowego, co oznacza, że nieskuteczne są zarzuty skargi dotyczące przejęcia lasów wchodzących w skład majątku, czy też działek objętych ewentualną parcelacją przed wejściem w życie dekretu. Ponadto zauważyć należy, że również wniosek T. S. inicjujący postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] dotyczył zespołu dworsko-parkowego.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele tej reformy przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku, gdy dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi, przechodziła z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa, bez wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2017r. sygn. akt I OSK 3171/15 dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. wytyczał jedynie główne kierunki reformy rolnej w Polsce i określał zasady jej przeprowadzania, nie konkretyzując w tym zakresie szczegółów. Z tej przyczyny na przestrzeni kilkudziesięciu lat sporna była w orzecznictwie wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu. Część przy tym składów orzekających stała na stanowisku, że chociaż wspomniany dekret nie zawiera definicji legalnej "nieruchomości ziemskiej" to jednak na uwagę winna zasługiwać definicja tego pojęcia wyrażona w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt TK W 3/89 OTK 1990/1/26), w której Trybunał stwierdził, że ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje bowiem uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych jego przepisów (art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Analiza tych przepisów – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – prowadziła do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym a wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r.

Uchwała ta nie stanowi jednak źródła prawa, choć pogląd w niej zawarty obecnie jest poglądem dominującym w orzecznictwie. W poprzednim jednak okresie czasu wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie była jednolita. Odmienne bowiem stanowisko (od obecnie przyjmowanego) zajął Naczelny Sąd Administracyjny w chociażby w wyroku z dnia 5 października 1998 r. (sygn. akt IV SA 1658/96, LEX nr 45989), w którym Sąd stwierdził, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do wyłączania spod działania postanowień, zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu zabudowań dworskich, znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym. Aby wyłączyć taki zespół spod działania w/w przepisów, musiałby być on odrębną częścią nieruchomości, to jest wyodrębnioną na skutek podziału prawnego.

W zbliżony sposób wypowiedział się też w Sąd Najwyższy np. w wyroku z dnia 2 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II CK 247/05, LEX nr 56750), akcentując, iż gdyby przyjąć, że zespół pałacowo-dworski nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, bo stanowił wyodrębniony kompleks, nie służący do produkcji rolnej, to należałoby uznać, że przepisy dekretu nie mają w ogóle zastosowania do części nieruchomości ziemskich nie służących bezpośrednio do prowadzania produkcji rolnej a tego rodzaju pogląd nie znajduje uzasadnienia.

Stanowisko, że niewyodrębniona siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nieruchomości znacjonalizowanej oraz, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej, którą posługuje się dekret PKWN, nie może być utożsamiane tylko z pojęciem gruntów rolnych bo jedynym kryterium pozwalającym na jego stosowanie jest kryterium obszarowe, przyjęto też w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (odpowiednio) z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1982/07, LEX nr 445205) i z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1213/07, LEX nr 368415).

Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. a zatem nie można w tym przypadku twierdzić, że była ona wydana bez podstawy prawnej. Co do zaś pojęcia, "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać wypada, iż wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale omawiana instytucja doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministarcyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania odmiennej od (np. przyjętej w okresie późniejszym) wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Rozbieżność wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN występowała nie tylko w poglądach doktryny, ale istniała ona w orzecznictwie sądów. Przyjęcie zatem obecnie, że jedna z prezentowanych w orzecznictwie linii rażąco naruszała prawo materialne skutkowałoby w istocie rzeczy uznaniem, że tak należałoby oceniać prawomocne wyroki sądów, które zostały wydane w oparciu o odmienną od prezentowanej przez skarżącego wykładnię prawa.

Podkreślenia wymaga również okoliczność, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja nie była zaskarżona przez strony ani do sądu ani nawet w trybie administracyjnym, a zatem można by z tej przyczyny wnosić, że strony - w istocie rzeczy – akceptowały jednak stanowisko w niej zawarte.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 1998 r. sygn. akt I SA 409/98, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznaczało to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu nadzoru jest prawidłowe, a zarzuty skargi bezzasadne. Nie doszło w sprawie niniejszej do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, ani do naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ bowiem przeprowadził dokładną analizę kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zasadnie uznając, ze żadna z nich nie występuje, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie organ również zauważył, że w sprawie niniejszej nie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego z uwagi na to, że nie stanowiły one podstawy orzekania przez Wojewodę [...]. Ponadto wskazać należy, że dokonywanie oceny prawidłowości wpisów prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych nie należy, jak słusznie zauważył Minister ani do organów administracyjnych ani też do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.