Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 49/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145, art.135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2023 r., znak: IF-VII.7840.3.62.2023.AG w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z 2 października 2023 r., znak: AB.6743.1335.2023.WM1; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 listopada 2023 r., znak IF-VII.7840.3.62.2023.AG Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 2 października 2023 r., znak: AB.6743.1335.2023.WM1, wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego - wolnostojącego masztu antenowego na działce nr ewid. [...], położonej w m. N. D., gm. N. D..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zgłoszeniem z dnia 27 września 2023 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do Starosty Lubelskiego z zamiarem wykonania robót budowlanych polegających na budowie przenośnego, wolno stojącego masztu antenowego [...] [...] wraz z rusztem, szafami telekomunikacyjnymi posadowionymi na gruncie wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną a także infrastrukturą zasilającą na działce nr [...] w N. D.. Planowany termin rozbiórki określono na dzień 6 kwietnia 2024 r.

Decyzją z dnia 2 października 2023 r., znak: AB.6743.1335.2023.WM1, Starosta Lubelski, działając na podstawie art. 30 ust 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że na przenośnym maszcie antenowym planuje się instalację anten sektorowych, modułów radiowych i anten mikrofalowych na wysokości 23,5 m. Prace te są zaliczane do robót, których wykonanie stwarza wysokie ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, zaś dołączony projekt nie obejmuje analizy rozkładu pola elektromagnetycznego ani mocy promieniowania projektowanych anten, co uniemożliwia dokładną ocenę wpływu projektowanego obiektu na bezpieczeństwo ludzi oraz środowiska. Przy tym w procedurze zgłoszenia nie jest możliwe nałożenie inspektora nadzoru inwestorskiego. Następnie organ powiatowy odniósł się do pojęcia obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i skonstatował, że projektowany jest tymczasowy obiekt budowlany o znacznych rozmiarach, który będzie nietrwale połączony z gruntem, co w konsekwencji przy uwzględnieniu rozmiarów i masy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Starosta Lubelski wskazał ponadto, że do wnioskowanego obiektu projektuje się linię zalicznikową (WLZ) do istniejącego przyłącza elektroenergetycznego oraz instalację odgromową, zaś budowa zewnętrznych instalacji do projektowanych obiektów nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Końcowo organ powiatowy przywołał treść art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W wyniku odwołania wniesionego przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. w sprawie orzekał Wojewoda Lubelski, który decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego.

Wojewoda Lubelski, przywołując treść art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej, a w orzecznictwie wskazuje się, iż ocenny charakter uprawnienia organu w tym przypadku nie wymaga udowodnienia faktów mających świadczyć za skierowaniem sprawy na tory zwykłego postępowania budowlanego (kończącego się decyzją o pozwoleniu na budowę), a realnego uprawdopodobnienia tych okoliczności. Inaczej mówiąc, organ nie musi udowadniać, że niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia już występuje lub z pewnością w toku realizacji robót budowlanych wystąpi. Organ dodał także, że ustawodawca mówiąc o bezpieczeństwie ludzi, nie wprowadza żadnych rozróżnień, a zatem uprawnione jest stwierdzenie, że ilekroć w Prawie budowlanym mowa jest ogólnie o bezpieczeństwie ludzi, to chodzi o bezpieczeństwo zarówno osób postronnych, jak i osób wykonujących roboty budowlane.

Jak podkreślił organ odwoławczy zasadniczą kwestią w postępowaniu jest jednak rozstrzygnięcie, czy omawianą inwestycję można zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Kluczowe jest tutaj ustalenie, czy zgłoszony obiekt nie będzie trwale połączony z gruntem, bo tylko w takim przypadku możliwe będzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że brak jest ustawowej definicji "trwałego związania z gruntem". Wielokrotnie jednak problem ten był analizowany w orzecznictwie. Podkreśla się, że o tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Dodatkowo konstrukcja obiektu musi pozwalać na bezpieczne korzystanie z niego.

Zdaniem organu analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu nie sposób przyjąć, że maszt antenowy o wysokości ok. 25 m może być nietrwale związany z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem w tym przypadku prowadziłoby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia masztu pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jego rozmiarów i masy stanowiłoby ogromne zagrożenie.

Jak stwierdził Wojewoda w realiach badanej sprawy zasadnie organ I instancji uznał, że analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu nie sposób przyjąć, aby maszt antenowy tego typu mógł być nietrwale związany z gruntem. W ocenie Starosty Lubelskiego brak trwałego związania z gruntem prowadzi do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia masztu, pod wpływem działania wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Trudno zatem omawiane zamierzenie budowlane zakwalifikować jako "tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem". O tymczasowym charakterze obiektu nie może rozstrzygać wyłącznie zamiar inwestora co do jego czasowego użytkowania. Jest to niewątpliwie warunek konieczny do zastosowania procedury zgłoszeniowej, lecz z pewnością niewystarczający. Wobec powyższego należy uznać, że opisywana wyżej inwestycja nie została wymieniona w katalogu zawartym w art. 29 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym nie korzysta z przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że obiekty budowlane, przy budowie których ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego jest obowiązkowe, zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, a także obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy budowie budynków i budowli o wysokości nad terenem 15 m i większej. W sytuacji zatem, gdy zamierzenie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego nie wynika z aktu wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a bezpośrednio z przepisów prawa.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 46 ust. 1 i la ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wyjaśniając to tym, że w przedmiotowej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu przez Starostę Lubelskiego nie była niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N. D..

W ocenie Wojewody Lubelskiego nie sposób także podzielić zarzutów odwołującego dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego, który został poddany przez organ szczegółowej analizie. Wyjaśnić należy, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kpa i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kpa wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Badanie tego zgłoszenia odbywa się w oparciu o nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wewnątrzadministracyjne procedury. Przepisy Kpa mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie. Jednocześnie należy wskazać, iż wydanie decyzji, która zapadła w niniejszej sprawie, nie oznacza, że inwestycja z zasady nie będzie mogła zostać zrealizowana w ogóle. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że obawy dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia są nieuzasadnione, a inwestycja spełnia wymogi stawiane jej przez przepisy prawa, to nie będzie przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j. z dnia 2021.04.21), dalej "k.p.a." poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych dokonanego przez Skarżącą jako bezzasadna powinna zostać uchylona w całości, a postępowanie w tej sprawie umorzone;

2. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że roboty budowlane planowane przez Skarżącą mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, oraz że powyższe roboty nie dotyczą wykonania tymczasowego przenośnego masztu antenowego z uwagi na jego trwałe związanie z gruntem, wobec czego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

II. przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 3 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Pr. bud.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż zamierzenie budowlane Skarżącej nie jest zaliczane do tymczasowych obiektów budowlanych oraz inwestycja jest trwale połączona z gruntem;

2. art. 30 ust. 7 pkt. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż realizacja zamierzenia budowlanego Skarżącej może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2023 r. oraz decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 2 października 2023 r. i umorzenie postępowania, jak też o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie przyczyn w niej podanych

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie przez organy obu instancji dotyczyła wadliwego zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 prawa budowalnego, polegającego na wniesieniu sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 1 prawa budowalnego, bez jednoczesnego nałożenia na zgłaszającego (inwestora) obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego - wolnostojącego masztu antenowego na działce nr [...], położonej w m. N. D..

Organ I instancji sprzeciw wniósł na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").

Taka kwalifikacja wniesionego sprzeciwu została zaakceptowana przez Wojewodę Lubelskiego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał również art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b. Organ odwoławczy nie odwoływał się do żadnej innej z norm wymienionych w art. 30 ust. 5 – 6 prawa budowlanego.

W przypadku zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 5 p.b.).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (art. 30 ust. 6 p.b.).

Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 7 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z powyższych przepisów wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wnieść sprzeciw od zgłoszenia w przypadkach określonych w art. 30 ust. 6 prawa budowlanego

Katalog przesłanek wniesienia sprzeciwu ma tym przypadku charakter wyczerpujący i jest dla organu wiążący. Decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 6 p.b.

Obok przypadków, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, ustawodawca przyznał również organowi kompetencję do nałożenia w ramach sprzeciwu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzeń budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 7 p.b.). Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego jest decyzją uznaniową.

Tryb wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 p.b. ma pierwszeństwo przed procedurą przewidzianą w art. 30 ust. 7 p.b.

Natomiast jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymogów formalnych pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów to zachodzi konieczność jego uzupełnienia na podstawie art. 30 ust. 5c p.b.

Jak wskazano już wyżej art. 30 ust. 7 p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia.

Treść powyższego przepisu jest jasna i jednoznaczna.

Trafnie więc, tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym, wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu, jak i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Organ wnosi sprzeciw (jedno rozstrzygnięcie) i nakłada związany z nim obowiązek wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które miały być realizowane na podstawie zgłoszenia (drugie rozstrzygnięcie) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 850/20; Gliniecki Andrzej (red.), Despot-Mładanowicz Arkadiusz, Kostka Zdzisław, Ostrowska Anna, Piątek Wojciech, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, uwaga 19 do art. 30; Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023, uwaga 18 do art. 30).

Sprzeciw wnoszony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o nałożeniu na inwestora (zgłaszającego) obowiązku uzyskania pozwolenia. Wydawana w tym trybie decyzja musi więc swą osnową obejmować tak rozstrzygnięcie o wniesieniu sprzeciwu, jak i rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia. Co więcej to rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia ma tu pierwszoplanowe znaczenie albowiem stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Regulacja z art. 30 ust. 7 p.b. może stanowić jedyną podstawę do wniesienia sprzeciwu, ale jedynie pod warunkiem, że w decyzji wnoszącej sprzeciw organ jednocześnie nałoży na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 761/19).

Już więc z tego względu rozstrzygnięcie wydane w sprawie jest oczywiście wadliwe albowiem organ I instancji w decyzji orzekł jedynie o wniesieniu sprzeciwu.

Choć organ I instancji jako podstawę wydania decyzji przywołał art. 30 ust. 7 p.b., jak też do tego przepisu i zawartej w tekście art. 30 ust. 7 p.b. możności nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia, odwoływał się w uzasadnieniu decyzji, to jednak w przedmiotowej decyzji nie zawarł rozstrzygnięcia o nałożeniu na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia.

Zasadnicza wadliwość decyzji organu I instancji tkwi zatem w jej konstrukcji. Decyzja ta jest decyzją wnoszącą sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 7 p.b., jednakże, wbrew jednoznacznej treści tego przepisu, nie rozstrzyga ona o nałożeniu na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia.

Decyzja ta nie zawiera zatem rozstrzygnięcia, o którym wprost jest mowa w tym przepisie i które determinowało możność wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego.

Tak wniesiony sprzeciw narusza prawo materialne – art. 30 ust. 7 p.b.

Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które warunkowały możność wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy na jeszcze inne nieprawidłowości w działaniu organów.

Organy w uzasadnieniach wydanych w przedmiocie sprzeciwu decyzji wskazywały na szereg okoliczności, które miały wskazywać na istnienie istotnych wątpliwości co do zgodność z prawem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym także tych dotyczących wpływu wnioskowanej inwestycji na zdrowie ludzi oraz stan środowiska.

Istnienie tego rodzaju wątpliwości nie jest wystarczające do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, przy czym, o ile zdaniem organu zgłoszenie nie spełniało wymaganych warunków (vide wskazywany przez organ brak całościowej analizy wpływu wnioskowanej inwestycji na zdrowie ludzi oraz stan środowiska), to należało doprowadzić do jego uzupełniania poprzez nałożenie obowiązku z art. 30 ust. 5c p.b.

Organy, przy zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w trybie art. 30 p.b., muszą w pierwszej kolejności dokonać oceny ustalonych okoliczności jako okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu, przy czym - jak już wyżej wskazywano - katalog przesłanek wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 p.b. ma charakter wyczerpujący i jest dla organu wiążący. Decyzja co do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 p.b. nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 6 p.b.

Wiążący charakter regulacji z art. 30 ust. 6 p.b. sprawia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności powinien dokonać oceny zgłoszenia pod kątem istnienia przesłanek z art. 30 ust. 6 p.b.

Tryb wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 p.b. wyprzedza możność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 p.b., w tym sensie, że do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. może dojść wtedy, kiedy nie będzie ustawowych podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 p.b., o ile – co oczywiste – zaistnieją przy tym także przesłanki nałożenia na zgłaszającego obowiązku zgodnie z art. 30 ust. 7 p.b.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że z ustaleń Wojewody Lubelskiego wynikało wprost, że opisywana inwestycja nie została wymieniona w katalogu zawartym w art. 29 prawa budowlanego, w związku z czym nie korzysta z przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (s.5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Do tego samego wniosku, jak się wydaje, prowadziły również rozważania organu I instancji dotyczące braku możliwości uznania przedmiotowego obiektu za tymczasowy obiekt budowlany.

Skoro w ocenie organu II instancji na wykonanie przedmiotowego obiektu konieczne było uzyskania pozwolenia na budowę to i z tego względu brak było podstaw do wnoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. albowiem, jak już wskazywano, sprzeciw wnoszony z tym trybie łączy się nierozerwalnie z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskana pozwolenia.

W utrwalonym w tym przedmiocie orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że wniesienie sprzeciwu i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 p.b. może dotyczyć tylko takiej budowy lub takich robót budowlanych, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia z mocy prawa, co wynika z treści art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 p.b. W trybie art. 30 ust. 7 p.b. organ nie może nałożyć obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, na których realizację pozwolenie na budowę jest wymagane zgodnie z art. 28 ww. ustawy, a jedynie z sytuacji gdy dla wykonania budowy lub robót budowlanych wymagane jest ich zgłoszenie (art. 29 i art. 30 p.b.). Nie można zatem nałożyć takiego obowiązku, jeżeli z mocy prawa budowa lub wykonanie określonych robót budowlanych wymagają pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 345/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 980/18).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionych wyżej ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności uwzględnieniem złożonego charakteru decyzji o sprzeciwie wydawanej na podstawie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego.

Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny miał także na uwadze materialnoprawny charakter terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego

Termin do wniesienia sprzeciwu jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin ten jest wiążący także dla organu odwoławczego.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znane są również, wyrażane tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym, poglądy co do tego, że materialnoprawny charakter terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego niweczy możność przeprowadzenia typowej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu stanowiska takiego nie można zaaprobować.

Uznanie, że w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie jest możliwe w jakimkolwiek stopniu ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie administracyjnej, lecz jedynie jej umorzenia, prowadziłoby bowiem do zaprzeczenia istoty sądowej kontroli działalności administracji publicznej.

Ukształtowany w naszym kraju sądowy model kontroli decyzji administracyjnych opiera się przede wszystkim na kasatoryjnym charakterze orzeczeń sądów administracyjnych.

Co do zasady orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny, tzn. uchylają zaskarżoną decyzję lub postanowienie, pozostawiając organowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Jest to więc system kasatoryjny (rewizyjny), który z założenia zakłada jedynie kontrolę legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji.

Istota tego systemu opiera się więc na wydaniu przez sąd administracyjny jedynie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję lub postanowienie i pozostawieniu organowi powinności (obowiązku) ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Przyjęcie, że w związku z materialnym charakterem terminu do wniesienia sprzeciwu nie jest możliwe w takiej sytuacji ponowne merytoryczne rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ prowadziłoby do zaprzeczenia paradygmatom, na których oparty jest w naszym porządku prawnym sądowy model kontroli decyzji administracyjnych. Co więcej takie stanowisko prowadziłoby wręcz do zniweczenia istoty sądowej kontroli działalności administracji publicznej.

Błędnie przy tym w takich sytuacjach kwestie zachowania terminu z art. 30 ust. 5 p.b. wiąże się z zagadnieniami przywrócenia biegu tego terminu, czy też jego przedłużenia.

Nie jest to bowiem problem przywrócenia, czy też przedłużenia terminu do wniesienia sprzeciwu, ale stosunkowo łatwa do zweryfikowania kwestia tego, czy w realiach danej sprawy decyzja organu I instancji o sprzeciwie została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b.

Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wniesiona w terminie z art. 30 ust. 5 p.b. to oznacza to, że termin ten został zachowany i nie ma mowy o jego przekroczeniu. Nie zmienia tego w żaden sposób fakt uchylenia tej decyzji przez sąd administracyjny w następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej, albowiem oznacza to w istocie jedynie czasowe wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego, z pozostawieniem jednakże organowi powinności (obowiązku) ponownego merytoryczne rozpoznania sprawy administracyjnej.

Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 p.b. istotne pozostaje zatem to, czy pierwsza decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu została wydana z zachowaniem terminu ustawowego.

Zaznaczyć przy tym należy, że wzgląd na materialny charakter terminu do wniesienia sprzeciwu nie pozostaje bez wpływu na zakres, w jakim organy będą ponownie rozpoznawać sprawę. Upływ tego terminu sprawia bowiem, że w przypadku podtrzymania decyzji o wniesieniu sprzeciwu organy nie będą mogły oprzeć tego rozstrzygnięcia na nowych przesłankach, innych niż te okoliczności, które jako podstawę do wniesienia sprzeciwu przedstawiono w sprzeciwie wniesionym w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., a więc w decyzji organu I instancji z dnia 2 października 2023 r. Chodzi przy tym nie o kwalifikacje prawną takich okoliczności, ta ma bowiem ze swej istoty znaczenie wtórne, ale o okoliczności, które jako dające podstawę do wniesienia sprzeciwu zostały tak zakwalifikowane i wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 października 2023 r. o wniesieniu sprzeciwu.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez stronę skarżącą koszty postępowania.

O kosztach tych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 500 zł, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.