Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 877/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania N. S. od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] odmawiającą zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie L., gm. J., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. N. S. wystąpiła do Starosty Powiatu B. o zmianę lasu na użytek rolny w działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie L., gm. J.. W skład ww. działki o łącznej pow. 1,02 ha wchodzą grunty leśne (LsV) o pow. 0,60 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione (LzVI) o pow. 0,18 ha, oraz grunty orne o pow. 0,24 ha (RV i RVI). Wnioskowana do zmiany powierzchnia wynosi 0,60 ha. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wyjaśniła, iż na planowanym do zmiany fragmencie działki chce trzymać swoje dwa konie oraz uprawiać marchewkę, pietruszkę i jabłka jako karmę dla tychże koni. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. wnioskodawczyni przesłała decyzję RDOŚ w B. z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny w omawianej działce. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że na w/w działkę chciałaby przenieść posiadane dwa konie, w związku z czym chce stworzyć odpowiednią infrastrukturę wraz z pastwiskiem; konie obecnie przebywają w tzw. hotelu, z czym wiążą się wysokie miesięczne koszty ich utrzymania. Umieszczenie zwierząt na innych posiadanych przez nią nieruchomościach jest niemożliwe z uwagi na zbyt małą powierzchnię. Natomiast grunt rolny w działce [...] nie są uprawiane, z uwagi na zbyt mały areał.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak [...] Starosta Powiatu B. odmówił zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie L., gm. J.. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził m.in., że omawiana część działki nr [...] jest porośnięta roślinnością leśną. W ocenie organu, wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Ponadto podniesiono, że powierzchnia gruntów rolnych i zadrzewionych, stanowiąca niespełna połowę powierzchni działki, nie była do tej pory wykorzystywana zgodnie z wnioskiem, ani też w jakikolwiek inny sposób, w tym rolniczo. Nie można więc uznać, że grunty te byłyby niewystarczające do realizacji zaplanowanego przez wnioskodawczynię przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła N. S., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem oraz zarzucając brak odniesienia się przez organ do głównego przedsięwzięcia, czyli chowu koni. Podniosła również, że w postępowaniu nie wykazano istnienia konfliktu z interesem społecznym, powołując się przy tym na decyzję środowiskową z dnia z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Skarżąca podkreśla również na wysokie koszty utrzymania koni w obecnej sytuacji. Wyjaśniła także, że hodowla koni stanowi dla niej hobby pozwalające na regenerację po stresującej pracy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991r. o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Jak zaznaczył, powyższa zasada jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i - zgodnie z wolą ustawodawcy - może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. Ażeby zatem uzyskać zezwolenie, właściciel lasu powinien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba".

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. W ocenie SKO można przyjąć, że również wola wykorzystania użytku leśnego w celu prowadzenia na nim upraw rolnych leży w interesie jego właściciela, jednak nie jest to wystarczające do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Niezbędne jest wykazanie, że taki interes ma zaspakajać szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, a takich potrzeb, w ocenie Kolegium, skarżąca nie wykazała w złożonym wniosku.

Jak ustalono w toku postępowania skarżąca jako przesłankę zamiany lasu na użytek rolny wskazała potrzebę hodowli dwóch koni w celach rekreacyjnych. W ocenie Kolegium przedstawione przez skarżącą argumenty nie mogą być uznane za szczególnie uzasadnione potrzeby. Brak im bowiem nadzwyczajności i wyjątkowości, które wyraźnie odróżniałyby je od potrzeb typowych. Ubiegając się o zgodę na zmianę lasu na użytek rolny należy wykazać, jaka szczególna potrzeba uzasadnia rolnicze wykorzystanie danej nieruchomości, tym bardzie, że objęty fragment działki porośnięty jest gęstym drzewostanem mieszanym w wieku 60 lat. Takim argumentem mogłaby być nawet sytuacja materialna wnioskodawczyni, które jedynie dzięki umożliwieniu prowadzenia danej uprawy rolnej zdobyłaby środki niezbędne do zaspokojenia jej potrzeb życiowych i nie mogła ich znaleźć w inny sposób. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca wskazuje na konieczność przeniesienia koni na przedmiotową działkę z hotelu dla koni, co spowoduje ograniczenie kosztów ich utrzymanie, jednakże taką "oszczędność" trudno utożsamiać z trudną sytuacją materialną, tym bardziej, że skarżąca nie udowodniła wysokości ponoszonych kosztów. Ponadto wnioskodawczyni nie prowadzi gospodarstwa rolnego, zaś hodowla koni ma charakter hobbystyczny. Przyjęcie zatem przewagi takich potrzeb nad ochroną gruntów leśnych stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, jak i jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Tych okoliczności nie zmienia pozytywna decyzja RDOŚ, stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia, gdyż inne są przesłanki wydania obu decyzji. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zgody na zmianę lasu na użytek rolny od wydania ww. decyzji, jako jedyną przesłankę wskazując istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że skarżąca w toku postępowania nie wykazała "szczególnie uzasadnionych potrzeb", które w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, umożliwiałyby uzyskanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Taką okolicznością nie może być na pewno okoliczność, iż skarżąca chciałby rolniczo użytkować także należącą do niej nieruchomość stanowiącą grunt leśny w celu hodowli koni, albowiem brak jej nadzwyczajności i wyjątkowości, które wyraźnie odróżniałyby ją od potrzeb typowych.

W tych okolicznościach Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że strona nie wskazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Teren objęty wnioskiem stanowi las, więc zarówno zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów (art. 8 ustawy o lasach), jak konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją powodują w ocenie organu II instancji, że należy przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zdaniem SKO jest to tym bardziej konieczne, że strona nie wykazała w toku postępowania żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia lasu właśnie na użytek rolny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła skarżąca podtrzymując w niej w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo autorka skargi podkreśliła, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że argument o braku uprawy na części rolnej działki jest niezasadny bowiem jest ona właścicielką przedmiotowej działki od [...] lutego 2021 r., zaś wniosek o zmianę lasu na użytek rolny złożyła [...] kwietnia 2021 r. Wskazała także, że powierzchnia gruntów ornych na tej działce to jedynie 0,24 ha, co nie zapewni dobrostanu zwierząt, które potrzebują na wybieg min. 0,5 ha, zgodnie z Systemem Utrzymania Koni ISBN-83-89806-01-0 str. 41. Skarżąca zaakcentowała również, że hodowla koni nie jest działalnością typową i zwyczajną, zaś uprawa warzyw na części rolnej, oddalonej od jej miejsca zamieszkania o około 20 km ma sens jedynie jako bieżące uzupełnienie diety trzymanych tam koni, niejako cel sam w sobie. Podkreśliła również, że jej praca lekarza specjalisty diagnostyki obrazowej podspecjalizacja neuroradiologia i onkologia ośrodkowego układu nerwowego jest wyjątkowo trudna i stresująca, zatem relaks i wyciszenie psychiczne jest niezbędne, co zapewnia jej hodowla koni, która stanowi jest szczególnie uzasadnioną potrzebę, tym bardziej, że idącą w parze z interesem społecznym (wszyscy jesteśmy lub będziemy pacjentami). W tych okolicznościach przekształcenie 0,6 ha lasu jest – w ocenie skarżącej – szczególnie uzasadnionym interesie, jak też w interesie społecznym, zaś organy nie wyjaśniły sprawy w stopniu uzasadniającym pozytywne rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2021r., poz. 1275 ze zm.), stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązki właścicieli lasów trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy o lasach podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.

Rozumienie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12, dostępne CBOSA). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem sąd wskazał, z mocy art. 13 ust.1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu.

Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu (CBOSA).

Sąd w sprawie niniejszej w pełni akceptuje wypracowaną na tle stosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach praktykę orzeczniczą, dodatkowo podkreślając, że szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zatem pominąć tego, że u podstaw dążenia skarżącej do przekształcenia na użytek rolny lasu istniejącego na działce nr [...] o powierzchni 0,60 ha, legła nie chęć powiększenia gospodarstwa rolnego (skarżąca nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, zaś działkę nabyła w lutym 2021 r.), ale wykorzystania przekształconego gruntu do hodowli 2 koni, które przebywają w hotelu dla koni, a także niewielkiej uprawy płodów rolnym, celem wzbogacenia diety koni. Celem zatem skarżącej nie jest faktycznie prowadzenie działalności rolniczej w szerokim rozumieniu tej definicji, ale cele rekreacyjne i hobbistyczne.

Nie można też pominąć tego, że las rosnący na działce o numerze ewidencyjnym [...] położony w obrębie L., gm. J., wchodzi w skład kompleksu leśnego (działka położona jest na jego skraju) rozciągającego się na obręby sąsiednie Hryniewicze i Olmonty, składającego się ze znacznej ilości ewidencyjnych działek (przekraczającą 1 ha). Drzewostan został określony na około 60 lat. Od południa i wschodu niniejszej działki obecny jest grunt zadrzewiony sklasyfikowany jako grunt zadrzewiony i zakrzaczony oraz grunt orny (k. 5, 8 akt admin.), co potwierdzają ustalenia komisji powołanej przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, odnotowane w protokole z oględzin (k. 23 akt administracyjnych), możliwe do zweryfikowania wglądem do ogólnodostępnego gminnego systemu informacji przestrzennej sprzężonego z systemem Geoportal.

Zamiar skarżącej zagospodarowania całości działki [...] na cele rolnicze (hodowlę koni) nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany użytku leśnego na użytek rolny. Sam bowiem fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, a w zasadzie nawet nie rolną tylko rekreacyjną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności, a więc przede wszystkim takiej sytuacji, że zmiana lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji.

Argumentacja zaś skarżącej, która wskazuje zarówno na swoje szczególnie uzasadnione potrzeby (chęć relaksu i wyciszenia po trudnej pracy lekarza oraz wysokie koszty utrzymania koni w hotelu – nie wykazane w toku postępowania), jak również interes społeczny (wszyscy jesteśmy bądź będziemy pacjentami), nie stanowią argumentów przemawiających za wystąpieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny.

Konstrukcja art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wskazuje, że organ go stosujący, działający w warunkach uznania administracyjnego, ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu będące jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. Trafnie oceniły organy, że z takim przypadkiem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Analiza indywidualnych okoliczności istniejących po stronie skarżącej nie wskazuje, by jej aktualna sytuacja życiowa wymagała dokonania przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny.

Jeszcze raz podkreślić należy, że zamiar skarżącej dotyczący zagospodarowania działki na cele rolnicze niewątpliwie świadczy o interesie strony w zmianie przeznaczenia gruntu, i trudno też uznać go za niezrozumiały, jednak nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Innymi słowy, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić.

Zaakcentować przy tym należy, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach ma charakter uznaniowy, co oznacza działanie organu w ramach pewnej swobody decyzyjnej. Jej ramy zakreśla materiał dowodowy oraz konieczność wszechstronnego wyjaśnienia i umotywowania rozstrzygnięcia. Ocena swobodna nie oznacza więc oceny dowolnej. Z drugiej strony, prawo żądania zmiany lasu na użytek rolny, mające umocowanie w prawie własności, nie posiada też charakteru absolutnego. Prawo własności, zagwarantowane w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawie, o czym stanowi art. 64 § 3 Konstytucji RP.

Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, sąd badał więc – oprócz tego czy organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcia wynikają z dokonanych ustaleń – czy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy wymogom wyżej wskazanym sprostały. Zarówno dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Istotnie, uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest dosyć zwięzłe, jednak okoliczność ta nie dyskwalifikuje go, bowiem zawiera wystarczające minimum, tj. ustalenie stanu faktycznego, jego ocenę, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich zastosowania. Kolegium szerzej ustosunkowało się do okoliczności sprawy, w tym dodatkowo wyjaśniło, że stwierdzenie RDOŚ o braku potrzeby oceny oddziaływania inwestycji na środowisko pozostaje bez wpływu na interpretację przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, bowiem innym zagadnieniem jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko a innym wystąpienie po stronie właściciela lasu okoliczności uzasadniających przekształcenie terenu leśnego.

Odnośnie rozważenia interesu publicznego i prywatnego wskazać należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając to uwadze stwierdzić należy, że skoro uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej powierzchni leśnej a nawet jej zwiększania, to by przeciwstawić tej generalnej zasadzie mającej na celu ochronę interesu publicznego interes indywidualny - musi być on wyjątkowy, szczególny, obiektywnie uzasadniający to przełamanie. Trudno przyjąć, aby wyłącznie zamiar rekreacyjny (hobbistyczna hodowla koni) był takim szczególnie uzasadnionym powodem mogącym być stawianym np. na równi z koniecznością zapewnienia egzystencji rodziny. Skarżąca przy tym nie wykazała, aby nie posiadała środków na utrzymanie koni, a także jakie są realne koszty ich utrzymania. Potrzeby obiektywnie postrzegane jako zwykłe, choć zrozumiałe, nie są tymi, które uzasadniają wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Taka ocena wynika z uzasadnień wydanych decyzji, zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. czy też pozostałych wskazanych w skardze przepisów k.p.a. nie może być oceniony jako uzasadniony. Ocena ta, istotnie różniąca się od tej prezentowanej przez skarżącą, w realiach rozpatrywanej sprawy była uprawniona i nie nosi cech dowolności.

Zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach) i po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania w sposób wystarczająco wyjaśniający istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w konsekwencji również bez zarzucanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.