Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1314/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 190 zdanie drugie
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4097/21 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2021 r. nr 1130/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4097/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2021 r. nr 1130/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 23 października 2017 r. (data wpływu do organu – 24 października 2017 r.) S.D. (dalej "wnioskodawca" albo "skarżący") zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister" albo "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Decyzją nr 589/kadr/19 z dnia 8 kwietnia 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzją nr 1422/kadr/19 z dnia 3 października 2019 r. Minister, po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2545/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołane wyżej rozstrzygnięcie, orzekł o jej oddaleniu.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3267/21) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od ww. wyroku, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra z dnia 3 października 2019 r. nr 1422/kadr/19.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez NSA, iż zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i powiązany z nim zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Zdaniem NSA w sprawie istotne jest ustalenie, w jakiej relacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostaje do zasad ustalania świadczeń zaopatrzenia emerytalnego określonych w ustawie i jaka jest relacja pomiędzy zasadami określonymi w art. 15c. art. 22a i art. 24a ustawy a zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej. Uznał, że przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem - w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy - podstawę "powrotu" do ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń za okres pozostawania w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, iż norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcjami unormowanymi w ustawie zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawie zaopatrzeniowej, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.

Zdaniem NSA, legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalanego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę, odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro ustawodawca wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania. Powyższą wykładnię wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. NSA stwierdził, że niewystarczające dla zastosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej jest poprzestanie na ustaleniu jedynie "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne jest odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem, bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. NSA uznał, że brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Okoliczność tę należy brać pod uwagę pod kątem odkodowania treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalenia wysokości świadczeń zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy wobec tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji. Brak jest uzasadnionych podstaw by przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz, że powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".

W ocenie NSA unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma służyć zweryfikowaniu, czy funkcjonariusz objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa (z tego właśnie względu) zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Podkreślił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi podstawę do wyłączenia restrykcyjnych unormowań w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). NSA stwierdził, że wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o których mowa w art. 13b" determinuje również wykładnię przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjął, że przesłanka ta obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach objętych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej i jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Zdaniem NSA, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i tym samym może uprawniać do przyjęcia, iż spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" chyba, że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączyć w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo, że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

NSA stwierdził, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". W tym zakresie można posiłkować się treścią art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Odnosząc się do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA podał, że nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. W ocenie NSA, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

NSA podał, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą cechującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

NSA ocenił, że wynikające z przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustalenia nie zostały poczynione w sprawie, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W wytycznych sformułowanych dla organu NSA nakazał ustalenie i ocenę charakteru służby skarżącego w okresie od dnia 1 czerwca 1968 r. do dnia 15 listopada 1978 r., czyli w okresie przyjętym przez organ jako służba na rzecz totalitarnego państwa, z uwzględnieniem przedstawionej przez NSA wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 października 2021 r. nr 1130/kadr/21 Minister, po ponownym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr 589/kadr/19.

W uzasadnieniu decyzji - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Spełnienie określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej przesłanek formalnych otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada też na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę, tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

W świetle powyższego organ stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Minister podał, że zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister podkreślił, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od 1 czerwca 1968 r. do 15 listopada 1978 r., tj. przez okres 10 lat, 5 miesięcy i 15 dni. Cały okres tej służby zaliczony został jako służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący nie spełnia wymogu z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. Ocenił, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad dziesięcioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Podkreślił, iż służba wnioskodawcy była służbą wieloletnią, podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r Minister wskazał z kolei, że z kopii akt osobowych IPN wynika: że skarżący zwrócił z prośbą o przyjęcie go do pracy w organach Służby Bezpieczeństwa, a prośbę tę motywował tym, iż posiada ukończone średnie wykształcenie, a praca ta jest dla niego pociągająca. Zatem decyzja o podjęciu służby przez skarżącego w ww. strukturach była decyzją podjętą w pełni świadomie i dobrowolnie. Jego wniosek został pozytywnie rozpatrzony, zaś skarżący po przyjęciu do służby w SB nie podjął działań zmierzających do przeniesienia do innej jednostki, lecz kontynuował służbę w charakterze funkcjonariusza tej formacji. Z dokumentacji wynika również, że ww. został zwolniony ze służby w dniu 15 listopada 1978 r. i nie podjął ponownie służby. Zatem, skoro wnioskodawca pełnił służbę do dnia 15 listopada 1978 r. i nie służył po dniu 12 września 1989 r., to nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie ma bowiem możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez ww. funkcjonariusza zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Powyższe uniemożliwia w ocenie Ministra stwierdzenie, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił dalej, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy pozwoliła na stwierdzenie, iż wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. W podaniu z dnia 22 marca 1968 r. ww. napisał, że zwraca się z prośbą o przyjęcie go do pracy w organach Służby Bezpieczeństwa, jego wniosek został pozytywnie rozpatrzony. Tak więc decyzja o podjęciu służby przez ww. nie była efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiła na jego wniosek. O zaangażowaniu skarżącego w realizację zadań w ww. strukturze może świadczyć opinia służbowa z dnia 21 maja 1969 r., z której wynika, że ww. w jednostce operacyjnej SB zatrudniony był na stanowisku oficera operacyjnego od dnia 1 czerwca 1968 r. Pracując na wspomnianym stanowisku w niespełna rok czasu wykazał duże umiejętności w organizowaniu pracy operacyjnej na tym odcinku. Pod systematyczną kontrolą przełożonych i opiekunów należycie wykonywał powierzone obowiązki służbowe. W sposób właściwy, z rozsądkiem, samodzielnie podejmował decyzje, które uprzednio uzgadniał z przełożonym. Cechowało go duże poczucie odpowiedzialności za realizację powierzonych mu zadań i bez przeszkolenia zawodowego był w stanie opracować analizy, plany, bądź inne dokumenty operacyjne. Posiadał umiejętność łatwego nawiązywania kontaktów służbowych, które był w stanie wykorzystać do zbierania informacji interesujących organ SB. Dokumentację prowadził należycie i miał umiejętności właściwego jej opracowania. Do szkoleń zawodowych przygotowywał się i uzyskane z tego tytułu doświadczenia, umiejętnie stosował w pracy operacyjnej. Ww. zapoznał się z ogólnymi zasadami pracy operacyjnej, które będą mu pomocne w kontynuowaniu nauki w CW MSW i zdobywania na tym odcinku dalszych wiadomości.

We wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia 4 kwietnia 1970 r. Komendant Wojewódzki Milicji Obywatelskiej [...] wskazał, iż ww. przed skierowaniem do szkoły na przeszkolenie dobrze wywiązywał się z powierzonych obowiązków służbowych i czynił systematyczne postępy w opanowaniu specyfikacji pracy operacyjnej. Także we wniosku personalnym z dnia 1 września 1970 r. stwierdzono, że wnioskodawca jest zdyscyplinowanym, sumiennym i obowiązkowym pracownikiem. Powierzone obowiązki służbowe wykonuje należycie, stąd też celowym jest przeniesienie go na stanowisko inspektora operacyjnego.

Z kolei w opinii służbowej z dnia 11 maja 1971 r. sporządzonej przez Komendanta Powiatowego Milicji Obywatelskiej w [...] wskazano, że wnioskodawca w jednostce operacyjnej SB w [...] zatrudniony jest na stanowisku inspektora operacyjnego od dnia 1 czerwca 1968 r. Po zapoznaniu się z ogólnymi zasadami pracy operacyjnej przydzielono mu organizowanie pracy po pionie II. Mimo krótkiego okresu pracy i braku doświadczeń w tym zakresie, wykazał duże umiejętności w organizowaniu pracy operacyjnej w tym kierunku. W związku z tym w 1969 r. został skierowany na przeszkolenie zawodowe do CW MSW w [...]. Po ukończeniu przeszkolenia zawodowego ponownie organizuje pracę po pionie II. Zdobyte wiadomości w trakcie szkolenia umiejętnie stosuje w codziennej pracy zawodowej, co wpływa na uzyskiwanie dobrych wyników.

Ponadto w rozkazie personalnym nr 6/72 z dnia 26 listopada 1972 r. wskazano, że wnioskodawca w bieżącym roku założył po pionie II pięć spraw operacyjnych i pozyskał 2 tajnych współpracowników. W wyniku kontroli stwierdzono, że dobrze pracuje z posiadaną siecią agenturalną i właściwie zgodnie z nakreślonymi planami realizuje sprawy operacyjne. We wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia 14 maja 1973 r. podkreślono, że wnioskodawca z obowiązków służbowych wywiązuje się dobrze. Właściwie realizuje poszczególne sytuacje operacyjne i wyciąga słuszne wnioski. Opinia służbowa z dnia 10 października 1974 r. wskazuje z kolei, że: skarżący w jednostce operacyjnej pracuje na stanowisku inspektora operacyjnego. Aktualnie pracuje po zagadnieniu pionu II. Z powierzonych obowiązków służbowych wywiązuje się należycie. Za osiągane wyniki w pracy był wynagradzany premiami pieniężnymi. Jest chętny do pracy. Ponadto w uzasadnieniu wniosku personalnego o mianowanie ww. na stanowisko Kierownika Sekcji I Wydziału Il KWMO w [...] podano, że skarżący w pracy zawodowej i powierzonych mu doraźnie dodatkowych obowiązkach wywiązuje się bardzo dobrze. Jest długoletnim i doświadczonym pracownikiem SB o dużej inwencji organizacyjnej i operacyjnej. Za okres pracy w organach posiada znaczne osiągnięcia. Konstruktywnie i rzeczowo podejmuje wiele starań i wysiłku w kierunku jak najlepszego wywiązania się z powierzonych zadań i obowiązków służbowych. W pełni jest samodzielny o znacznych predyspozycjach kierowania zespołem pracowników operacyjnych. W pracy bardzo chętny, zdyscyplinowany, ambitny stawianego sobie celu i rzeczowy w podejmowaniu decyzji w zakresie własnym. Z wniosku personalnego z dnia 31 sierpnia 1978 r. wynika, że ww. w sposób prawidłowy ukierunkował pracę sekcji aktywnie włączając się do realizowanych zadań. Osobiście zorganizował sieć osobowych źródeł informacji odpowiadających naszym kryteriom. Swoja postawą i wynikami w pracy zasługuje na podniesienie dodatku specjalnego.

Zdaniem Ministra powyższe dokumenty pozwalają stwierdzić bez wątpienia, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB. Nie był on pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. Niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister podkreślił też, że analiza ww. materiału z akt osobowych IPN dowiodła, że wnioskodawca należał do PZPR. Wskazał, że PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Partia ta dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w ZSRR poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia, likwidację własności prywatnej w gospodarce, rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społecznopolitycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej, połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych. Członkostwo w PZPR było więc zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Dodatkowo z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN wynika, że wnioskodawca w okresie od dnia 1 czerwca 1968 r. do dnia 15 listopada 1978 r. pełnił służbę na stanowisku oficera SB grupa operacyjna Ref. d/s Bezpieczeństwa KPMO [..], inspektora operacyjnego grupa operacyjna Ref d/s Bezpieczeństwa KPMO [...] oraz kierownika Sekcji Wydziału II SB KWMO [...] oraz był słuchaczem Szkoły Oficerskiej CW MSW [...], czyli w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skoro ww. pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej instytucji czy formacji, to jego służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Wystarczający jest więc sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej obojętny.

Minister ocenił, że nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości wystawionego przez IPN zaświadczenia odnośnie okresu służby ww. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego.

Minister ostatecznie stwierdził, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę obu przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz jego postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w ww. strukturze, w ocenie Ministra uniemożliwiają potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze złożonej na powołaną decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy NSA sygn. akt III OSK 3267/21 (wyrok z dnia 10 lutego 2021 r.), na okoliczność treści w nich zawartych, a w szczególności do dogłębnego ustosunkowania się do użytych zwrotów ustawowych zawartych w ustawie zaopatrzeniowej jak: okres służby na rzecz totalitarnego państwa poprzez odkodowanie pełnej treści pojęcia "na rzecz totalitarnego państwa", "osób pełniących służbę - art. 13b", "szczególnie uzasadnione przypadki i ich kryteria", "krótkotrwałość służby", oraz "rzetelnego wykonywania zadań", które według NSA nie zostały w ustawie określone oraz błędnie przez organ zastosowane.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie zasad z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasad k.p.a. wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 7a, (zasadę "in dubio libertate") i art. 8, poprzez błędne zastosowanie i wykładnię przepisów, na które powołał się organ wydając decyzję zaskarżoną niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a", podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez NSA, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3267/21) uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz decyzję organu z dnia 3 października 2019 r. W przywołanym orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, NSA nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie i ocenę charakteru służby skarżącego w okresie od 1 czerwca 1968 r. do 15 listopada 1978 r., czyli w okresie przyjętym przez organ jako służba na rzecz totalitarnego państwa, mając przy tym na względzie przedstawioną przez ten Sąd wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 920/10). Sąd meriti podniósł również, że w niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję organ wypełnił obowiązki z art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uwzględnił bowiem ocenę prawną i wskazania NSA co do dalszego postępowania. Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ rozważył nadto w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkie okoliczności sprawy, zadośćuczynił więc zasadom, wymienionym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia nadto, zdaniem Sądu meriti, wymogi z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w prowadzonym ponownie postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby", "rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku" uznając, że w niniejszej sprawie warunki zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione. Skarżący pełnił służbę w okresie od 1 czerwca 1968 r. do 15 listopada 1978 r., tj. przez okres 10 lat, 5 miesięcy i 15 dni. Cały okres tej służby odbywał się na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i nie miał charakteru krótkotrwałego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister dokonał prawidłowej i właściwej oceny wszystkich przesłanek, w szczególności warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ ocenił prawidłowo, że służba skarżącego nie była krótkotrwała, i została przez niego rozpoczęta w SB świadomie.

Sąd meriti podkreślił dalej, że fakt przynależności do PZPR sam przez się nie może stanowić o utożsamianiu się z ustrojem totalitarnym, jak trafnie przyjmują obecnie sądy administracyjne w swych orzeczeniach. Również podnoszona przez organ, na postawie dokumentów osobowych wnioskodawcy okoliczność, że skarżący był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym i sumiennym, w związku z czym miał pozytywne opinie służbowe, otrzymywał awanse w stopniu i w stanowisku, nie świadczą przeciwko skarżącemu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przekonujące są natomiast przedstawione w zaskarżonej decyzji ustalenia organu dotyczące tego, że skarżący świadomie podjął służbę w SB i był zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego: realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Posiadał umiejętność łatwego nawiązywania kontaktów służbowych, które był w stanie wykorzystać do zbierania informacji interesujących organ SB.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z opinii służbowej z dnia 11 maja 1971 r., sporządzonej przez Komendanta Powiatowego Milicji Obywatelskiej w [...] wskazano, że skarżący w jednostce operacyjnej SB w [...] zatrudniony jest na stanowisku inspektora operacyjnego od dnia 1 czerwca 1968 r. Po zapoznaniu się z ogólnymi zasadami pracy operacyjnej przydzielono mu organizowanie pracy po pionie II. Mimo krótkiego okresu pracy i braku doświadczeń w tym zakresie, wykazał duże umiejętności w organizowaniu pracy operacyjnej w tym kierunku. W związku z tym w 1969 r. został skierowany na przeszkolenie zawodowe do CW MSW w [...]. Po ukończeniu przeszkolenia zawodowego ponownie organizował pracę po pionie II. Zdobyte wiadomości w trakcie szkolenia umiejętnie stosował w codziennej pracy zawodowej, co wpływa na uzyskiwanie dobrych wyników. Ponadto w rozkazie personalnym Nr 6/72 z dnia 26 listopada 1972 r., wskazano, że skarżący w bieżącym roku założył po pionie II pięć spraw operacyjnych i pozyskał 2 tajnych współpracowników. W wyniku kontroli stwierdzono, że dobrze pracuje z posiadaną siecią agenturalną i właściwie, zgodnie z nakreślonymi planami, realizuje sprawy operacyjne. We wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia 14 maja 1973 r. podkreślono z kolei, że skarżący z obowiązków służbowych wywiązuje się dobrze. Właściwie realizuje poszczególne sytuacje operacyjne i wyciąga słuszne wnioski. Opinia służbowa z dnia 10 października 1974 r., wskazuje, że: skarżący w jednostce operacyjnej pracuje na stanowisku inspektora operacyjnego. Aktualnie pracuje po zagadnieniu pionu II. Z powierzonych obowiązków służbowych wywiązuje się należycie. Za osiągane wyniki w pracy był wynagradzany premiami pieniężnymi. Jest chętny do pracy. Ponadto w uzasadnieniu wniosku personalnego o mianowanie ww. na stanowisko Kierownika Sekcji I Wydziału Il KWMO w [...] podano, że: skarżący w pracy zawodowej i powierzonych mu doraźnie dodatkowych obowiązkach wywiązuje się bardzo dobrze. Jest długoletnim i doświadczonym pracownikiem SB o dużej inwencji organizacyjnej i operacyjnej. Za okres pracy w organach posiada znaczne osiągnięcia. Konstruktywnie i rzeczowo podejmuje wiele starań i wysiłku w kierunku jak najlepszego wywiązania się z powierzonych zadań i obowiązków służbowych. Jest samodzielny, o znacznych predyspozycjach kierowania zespołem pracowników operacyjnych. W pracy bardzo chętny, zdyscyplinowany, ambitny stawianego sobie celu i rzeczowy w podejmowaniu decyzji w zakresie własnym. Z wniosku personalnego z dnia 31 sierpnia 1978 r. wynika natomiast, że: ww. w sposób prawidłowy ukierunkował pracę sekcji aktywnie włączając się do realizowanych zadań. Osobiście zorganizował sieć osobowych źródeł informacji odpowiadających naszym kryteriom. Swoją postawą i wynikami w pracy zasługuje na podniesienie dodatku specjalnego.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aktywność zawodowa skarżącego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Miała ona charakter ukierunkowany na wsparcie aparatu organizacyjnego "państwa totalitarnego", czemu służyła właśnie, zatrudniająca skarżącego, Służba Bezpieczeństwa. Skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB. Nie był on pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. Niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Służba dla SB nie była też krótkotrwała, lecz całkowicie przebiegała w ustroju totalitarnym.

Finalnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ w sposób należyty i zindywidualizowany rozważył przypadek skarżącego, w pełni realizując wytyczne i zalecenia zawarte w opisanym wyroku NSA z dnia 10 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3267/21).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej "z art. 174 pkt P.p.s.a." zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie pomimo, że były podstawy, aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18.10.2021 r. nr 1130/kadr/21 oparta na wskazanej w decyzji podstawie prawnej tj. ustawie z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, SKW, SWW, CBA, SG, SOP, PSP, SC-S i SW, a następnie utrzymana w mocy decyzja z dnia 8.04.2019 r. nr 589/kadr/19 o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art.24a ww. ustawy, rażąco narusza kardynalne zasady Konstytucji Rzeczypospolitej Polski wyrażone w art. 2, art. 45 i art. 175 ust 1, oraz zasady postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.; poprzez błędną, nieobiektywną, a wręcz swobodną ocenę materiału dowodowego, co spowodowało niewyłączenie stosowania art. 15c, 22a, i 24 ww. ustawy zaopatrzeniowej;

2. przekroczenie granic wykładni uznania administracyjnego przy interpretacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy zwrotów ustawowych "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie, zadań" oraz "szczególnie uzasadnione przypadki", co skutkowało oddaleniem skargi.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy: sygn. II SA/Wa 2545/19 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz sygn. III OSK 3267/21 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na okoliczność treści w nich zawartych, w ocenie stanu faktycznego i zastosowania ustawy tzw. zaopatrzeniowej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając wniesiony obecnie środek odwoławczy przez pryzmat regulacji art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera

W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla jej wyniku ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3267/21. Wyrokiem tym NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2545/19 oraz decyzję organu z dnia 3 października 2019 r. nr 1422/kadr/19. W przywołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - ustalenie i ocenę charakteru służby skarżącego kasacyjnie w okresie od dnia 1 czerwca 1968 r. do dnia 15 listopada 1978 r., czyli w okresie przyjętym przez organ jako służba na rzecz totalitarnego państwa, mając przy tym na względzie przedstawioną przez NSA i szeroko uzasadnioną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

W nawiązaniu do postawionych w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił obowiązki z art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uwzględnił bowiem w pełni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ dokonał dogłębnej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby", "rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", uznając, że w niniejszej sprawie warunki zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione. Skarżący, co należy podkreślić, pełnił służbę w okresie od dnia 1 czerwca 1968 r. do dnia 15 listopada 1978 r., tj. przez okres 10 lat, 5 miesięcy i 15 dni. Cały okres tej służby odbywał się na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i nie miał charakteru krótkotrwałego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister dokonał prawidłowej i właściwej oceny wszystkich przesłanek, w szczególności warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ ocenił, że służba skarżącego nie była krótkotrwała i została przez niego rozpoczęta w SB świadomie.

Zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3267/21) odnośnie przeprowadzenia określonych czynności w zakresie ustalenia i oceny charakteru służby skarżącego w powyżej wskazanym okresie zostały prawidłowo uwzględnione przez organ ponownie orzekający w sprawie. W zakresie zagadnień materialnoprawnych organ uwzględnił nadto wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że działa w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w czym owo związanie się wyraża i dlaczego decyzję organu uznaje za zgodną z prawem. Skarżący kasacyjnie zarzuty kasacyjne w skardze kasacyjnej datowanej na dzień 22 kwietnia 2022 r. sformułował zaś w taki sposób, jakby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3267/21) w ogóle nie zapadł i tym samym nie zostały przesądzone kwestie, do których odnosi się obecnie wywiedziony środek odwoławczy. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie podniósł nadto względem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 24 lutego 2022 r. zarzutu naruszenia art. 153 albo art. 170 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r. lecz za pośrednictwem obecnie złożonego środka odwoławczego dąży do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tymczasem, jak wynika z przywołanych przepisów P.p.s.a., wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3267/21) związany jest nie tylko Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, który wydał zaskarżony wyrok ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. W związku z powyższym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące kwestii już rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego z oczywistych względów uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu odwoławczego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.