Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 534/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.4,5 ust.2, par. 6 ust.2.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie z wniosku A.J. i Z.J. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr nr [....]obr. [....] przy ul. [....] w K. z wjazdem z działki nr [....] ."

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, w dniu 26 stycznia 2009r. wydana została decyzja nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy: art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

W uzasadnieniu podniesiono, że działając zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , organ administracyjny przeprowadził wnikliwą analizę urbanistyczno - architektoniczną, ze szczególnym uwzględnieniem parametrów występujących w analizowanym obszarze, w celu przyjęcia ustaleń dla przedmiotowej inwestycji. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Wskazano też, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia.

W kwestii uwag L.G. i Z.G. odnośnie zaznaczenia na mapie ewidencyjnej linii zabudowy jako obowiązującej od strony południowej działki, organ administracyjny podniósł, że w decyzji o warunkach zabudowy linię taką wyznacza się od frontu działki i określa się tylko szerokość elewacji frontowej, natomiast nie wyznacza się na tym etapie postępowania szerokości elewacji bocznych czy też uskoków w bryle budynku. Wskazano, że te szczegóły będą ewentualnie ustalane i zatwierdzone na dalszym etapie - w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji L.G. i Z.G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W treści uzasadnienia odwołujący wskazali na całkowity brak staranności i bezstronności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ I instancji. Wskazano, iż w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem działkę nr [....] oddziela od drogi nr [....] działka nr [....] , stanowiąca własność Gminy Miejskiej K. , która - zdaniem odwołujących została pominięta w postępowaniu. Skarżący zakwestionowali także prawidłowość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, wnosząc o jego ustalenie na poziomie 35%, a nie jak ustalono w treści zaskarżonej decyzji do 38%. Uzasadnienie zawiera tabelę, w której przedstawiono arytmetyczne wyliczenie przedmiotowego parametru na działkach nr nr [....] , który kształtuje się na poziomie 35%.

Jednocześnie odwołujący wnieśli o wykreślenie zapisu pkt II. 1.f w zakresie możliwości zastosowania przed obowiązującą linią zabudowy wykuszu i możliwości lokalizacji tarasu, a także wnieśli o wprowadzenie czytelnego zapisu, iż zabudowa na działce nr [....] będzie kontynuowana w granicy działki nr [....] wyłącznie na długości ich ściany szczytowej mającej długość 11 m.

Decyzją z dnia 8 maja 2009r., nr [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja, z punktu widzenia regulacji prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów procedury administracyjnej zasługuje na uwzględnienie.

Wskazano, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w cyt. wyżej rozporządzeniu. W ocenie SKO ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

Zdaniem organu odwoławczego wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej usytuowany w granicy z działką nr [....] zabudowanej aktualnie czwartym segmentem (budynek nr ....).

W odniesieniu do nowoprojektowanego obiektu, linię zabudowy wyznaczono zgodnie § 4 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia tj. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce nr [....]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono maksymalnie na 38 %, zgodnie z § 5 ust.2 rozporządzenia, uzasadniając odstępstwo od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 w treści załącznika nr 3. Również szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie do 12,1 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu), jej gzymsu i attyki jako przedłużenie tych krawędzi na działce sąsiedniej nr [....] w budynku nr [....] . Parametr ten został ustalony na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących, co do braku dostępu działki stanowiącej własność inwestora do drogi publicznej, organ II instancji wskazał, iż z akt sprawy - w szczególności ze znajdujących się map ewidencyjnych - wynika, że teren inwestycji (zgodnie z zaznaczonymi na mapie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) obejmuje działki nr [....] i [....] , który to teren bezpośrednio przylega do działki nr [....] - działki drogowej. W świetle powyższego zarzut odwołania co do braku dostępu do drogi publicznej jest bezzasadny.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło zarzutu pominięcia Gminy K. - właściciela działki nr [....] w toku postępowania, bowiem z akt sprawy wynika, że miała zapewniony udział poprzez doręczanie pism Wydziałowi Skarbu Miasta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli L.G. i Z.G. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucili, że :

I. "argumentem koronnym decyzji Kolegium jest przyjęcie iż ustalenia warunków zabudowy odbyło się z udziałem osoby nieomylnej", skoro Kolegium twierdzi, że "ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art.61 ust. 1 i n. ustaw. W konsekwencji przyjąć należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny."

II. można wnioskować, iż Kolegium nie zapoznało się z materiałami w odwołania, gdyż zawyżony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określony na poziomie 38% spowoduje iż nie zostaną spełnione warunki z art. 61 ust. 1, a mianowicie nie będzie zachowana kontynuacja linii zabudowy od strony południowej (występ budynku na działce nr [....] planowany jest na 5,5m), gabarytu, forma architektoniczna jak i intensywność wykorzystania terenu.

III. wysokość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ma bardzo duży wpływ na kształt i wielkość przyszłego budynku. Współczynnik o wartości 35% będzie gwarantem i zabezpieczeniem obowiązującej i istniejącej linii zabudowy budynków skarżących, jak i tożsamy z ich wskaźnikami zabudowy.

IV. zwiększenie współczynnika spowoduje zabudowę działki nr [....] w części ogrodowej o 5,5m burząc harmonijną całość zabudowy szeregowej, zasady estetyki i zasady kształtowania przestrzeni. Autorka opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej w poszczególnych decyzjach przyjmuje różne wskaźniki, w poprzedniej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosił 40% w obecnej 38%, kolejno dla powierzchni biologicznie czynnej w poprzedniej decyzji na poziomie min 40% w obecnej decyzji na poziomie min 50%. Ciekawe dlaczego tak zmienne są w zasadzie matematyczne dane, z czego wynika ta niekonsekwencja, czy z tego profesjonalizmu.

V. autorka analizy urbanistycznej dla przedmiotowej inwestycji przyjmuje teren do analizy z czterech domów, pisząc jednocześnie, iż średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 30 %, natomiast z jej wyliczeń współczynnik wynosi 38 %. Jeżeli przyjmuje średnią, to powinno to być 30% + 38% = 68% podzielone na 2 tj średnia 34%. Kolejno w pkt 2c przyjmuje szerokość elewacji frontowej w całym obszarze analizowanym przyjmując jako średnią dla wszystkich budynków 15m. Dla naszych czterech budynków średnia wynosiłaby 9,00 m.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30.09.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1111/09 uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w sprawie wyznaczony został obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Obszar ten został wprawdzie wyznaczony w sposób prawidłowy, ale niektóre wymogi określone w powyższym rozporządzeniu nie zostały określone w sposób pozwalający na ich akceptację pod względem legalności. Od samego początku postępowania skarżący kwestionowali wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia). W załączniku nr 1 do decyzji - warunki zabudowy - w ust. ll pkt 1 lit. b) wywiedziono, że "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 698, ustala się w wysokości do 38%. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestowanego ustala się na poziomie min. 50%".

Wskazano, że w aktach sprawy (k. 110) znajduje się dokument z daty 31 grudnia 2008r. zaczynający się od słów "Aneks do analizy przeprowadzonej....06.2008r. oraz wyników analizy z dnia.....11.2008r.", sporządzony przez architekta, w którym stwierdza się, że w związku z uwagami do projektu decyzji sporządzonego dla w/w inwestycji, wniesionymi przez L.G. i Z.G. , ponownie szczegółowo przeanalizowano zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy :

- Odnośnie współczynnika zabudowy:

Dane zostały wyliczone na podstawie MSiP (pow. budynków i działek) oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej (karta nr 23) z uwzględnieniem powierzchni tarasu, schodów, wykuszu budynków w przedmiotowej zabudowie szeregowej. Kształtują się one w następujący sposób :

- dz. nr [....] zabudowana - 86 + 3,5 = 89,5m2, co daje 0,384

- dz. nr [....] zabudowana - 80 m2, co daje 0,365

- dz. nr [....] zabudowana -72 + 11,5 = 83,5m2, co daje 0,383

- dz. nr [....] zabudowana -110+8 = 118m2, co daje 0,357; średni wskaźnik = 0,372.

Wskaźnik powierzchni zabudowy piątego segmentu w zabudowie szeregowej ustalony dla nowej zabudowy jako wynik powyższej analizy 4 segmentów: zaokrąglony do 38% (biorąc pod uwagę, że nie wszystkie elementy zagospodarowania mogą być naniesione na mapach) mieści się w charakterystycznym parametrze tej zabudowy.

Sąd podniósł, że skrót "Dane zostały wyliczone na podstawie MSiP" jest niezrozumiały. Także uczestnicy rozprawy przed Sądem w dniu [....] .09.2009r., nie potrafili rozszyfrować tego skrótu. Żaden z orzekających organów, pomimo podnoszonych zarzutów co do wyliczenia wskaźnika nowej zabudowy - kwestii tych nie wyjaśnił. W ocenie WSA jest to uchybienie procesowe, które musi decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzająca ją decyzji organu l instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy muszą wyjaśnić na jakiej podstawie rzeczoznawca ustaliła dane do wyliczenia współczynnika zabudowy.

Następną kwestią wymagającą, zdaniem Sądu I instancji, ponownego rozpoznania jest kwestia linii zabudowy. Skarżący wskazywali, że wyliczony wskaźnik nowej zabudowy spowoduje naruszenie linii zabudowy od strony południowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii związane było ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w decyzji (poprzednio uchylającej decyzję organu l instancji) z dnia 7 lutego 2008r., w którym Kolegium stwierdziło, że linię zabudowy wyznacza się od frontu działki. Z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji.

Wskazano, ze przepis § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., jako zasadę - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem nakazuje wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepisy ust. 2-4 stanowią wyjątek od tej zasady. Ustawodawca mówi o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując, że linię zabudowy wyznacza się od frontu działki. Jeżeli tak, to tego przepisu nie można wykładać inaczej niż brzmi jego treść. Skoro powiedziano tylko o linii zabudowy, to oznacza to, że chodzi o wszystkie linie zabudowy i nie ma żadnych podstaw, aby linie te ograniczać do frontowej linii zabudowy. Przepis ust. 4 § 4 tego rozporządzenia dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, ale musi być w tym zakresie dokonana analiza i organ orzekający musi uzasadnić dlaczego stosuje wyjątek od zasady.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.J. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo istnienia przesłanki do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku dokładnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 174/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu wskazano, że użycie przy wyliczeniu współczynnika zabudowy skrótu "MSIP" nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę fakty powszechnie znane nawet bez powołania się na nie przez strony.

Jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Miasta K. skrót "MSIP" oznacza "Miejski System Informacji Przestrzennej", który stanowi rejestr komputerowy obejmujący system informacji przestrzennej, zawierający bazy danych m. in. danych z ewidencji gruntów i budynków. Systemy informacji przestrzennej w formie komputerowej są prowadzone również przez inne miasta. Od dnia 7 czerwca 2010r. zasady ich tworzenia i użytkowania określa ustawa z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), dokonująca transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/2/WE z dnia 14 marca 2007r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) (Dz. Urz. UE L 108 z 25.04.2007, str. 1, z późn. zm.).

W ocenie NSA z powyższego wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji miał możliwość ustalenia znaczenia powyższego skrótu. Podkreślić należy ponadto, że architekt w analizie urbanistyczno-architektonicznej podał precyzyjnie dane obejmujące powierzchnię budynków i działek przyjętych do wyliczenia współczynnika zabudowy oraz sposób jego wyliczenia.

Podzielono także zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Treść przepisów powołanego § 4 nie daje podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że linia zabudowy powinna być ustalana "nie tylko od frontu działki, bowiem w celu zachowania ładu przestrzennego należy stosować wiele linii zabudowy."

Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni § 4 powołanego rozporządzenia, zdaniem Sądu II instancji nie można przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Sąd I instancji uchylając zatem zaskarżone decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wykazał, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni § 4 powołanego rozporządzenia, a także naruszyły przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli zaś Sąd nie dopatrzy się niezgodności decyzji lub postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującymi prawa materialnego bądź procesowego, to skargę oddala na zasadzie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez Sąd I instancji. Uchylenie wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawia skutków prawnych wydane orzeczenie.

Analiza akt przeprowadzonego postępowania oraz zarzutów skargi doprowadziły Sąd do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.).

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora ( art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 u.p.z.p.).

Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198).

Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyznaczenie obszaru analizowanego i tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia.

Kwestią wymagającą objaśnienia są podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z wyznaczeniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy (tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz linia nowej zabudowy). Nie ulega wątpliwości, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. przez osoby uprawnione (zob. art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu). Należy podkreślić, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Organ administracji dokonuje jedynie kontroli prawidłowości sporządzenia analizy pod kątem jej kompletności, prawidłowości zastosowanych przepisów, jej wniosków i uzasadnienia itp. Zdaniem Sądu, analiza będąca podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy odpowiada przepisom prawa.

Oczywistym jest, że tak jak w każdej dziedzinie nauki czy sztuki poglądy urbanistów i architektów na zagospodarowanie danego terenu, bądź przestrzeni mogą być odmienne. Różne też mogą być zamiary właściciela w odniesieniu do zagospodarowania własnej działki.

Ponieważ inwestycja dotyczy "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego", jako piątego segmentu zespołu zabudowy szeregowej, to jego parametry muszą się odnosić do obiektów o tożsamym charakterze i funkcji istniejących na obszarze objętym analizą. W tym przypadku będą to inne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, usytuowane wzdłuż ulicy Bursztynowej w Krakowie.

Nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2).

Stawiając zarzut nieprawidłowo określonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy strona skarżąca nie dostrzega jednak, że takie wyznaczenie wskaźników kształtowania zabudowy, odmienne od sposobów przewidzianych we wcześniejszych ustępach wskazanych przepisów jest prawnie dopuszczalne. Zatem zastosowanie "prawnie dopuszczalnych odstępstw" z ust. 2 § 5 w/w rozporządzenia przy sporządzaniu analizy było w pełni uprawnione i uzasadnione (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji), a sama analiza w sprawie o ustalenie warunków zabudowy została opracowana, jak to już wyżej wskazano, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami.

Jak wynika z będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, oceniany teren, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, jak wyżej wskazano, jest zdominowany przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z przewagą budynków stojących w granicach nieruchomości w zabudowie szeregowej i zbliźniaczonej (...).Gdy chodzi o intensywność zabudowy, wskaźnik jej kształtuje się w granicach 13-72 %. Jednak według autora analizy średni wskaźnik zabudowy nie jest parametrem do kontynuowania dla nowej zabudowy, polegającej na dobudowie segmentu w zabudowie szeregowej, gdyż liczony jest on matematycznie bez uwzględnienia typów zabudowy (t.j. zabudowa wolnostojąca, pierzejowa szeregowa, lub usługowa).

W ocenie Sądu, mając na uwadze potrzebę uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dopuszczalne, a wręcz konieczne, było w analizie wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w oparciu o parametry charakterystyczne dla zabudowy szeregowej, która poprzez planowaną inwestycje ma być kontynuowana.

Przyjęta wartość (38 %) znajduje odniesienie w treści konkretnej analizy, w myśl § 5 ust. 2 tego aktu. Sposób obliczenia tego parametru (aneks do analizy z 31.12.2008r.), w oparciu o dane wyliczone na podstawie Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej nie budzi zastrzeżeń Sądu. Nadto Sąd I instancji jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uzasadnieniu wyroku z dnia 15.02.2011r. podkreślił, iż architekt w analizie podał precyzyjnie dane obejmujące powierzchnię budynków i działek przyjętych do wyliczenia współczynnika zabudowy oraz sposób jego wyliczenia. Zatem argumenty skarżących, wskazujące na błąd w wyliczeniach nie mogą być uwzględnione.

Identyczne uwagi można odnieść do wyników analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i aneksu do niej, również określona w decyzji szerokość elewacji frontowej została ustalona zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Do określenia tego wskaźnika przyjęto szerokość działki nr [....] .

Skarżący zarzucając naruszenie § 4 do § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2003r., pomijają, że każdy z tych przepisów zawiera wyjątek dopuszczający odstępstwo od reguły, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Każdy wiec z tych przepisów oprócz reguły zawiera wyjątek. Nawet niepełne uzasadnienie zastosowania tego wyjątku nie może decydować, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tak mogłoby być tylko wtedy gdyby skutku decyzji nie można pogodzić z porządkiem prawnym.

Wbrew zarzutom skargi, także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona w sposób poprawny na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [....] . Jest to jak najbardziej właściwe, gdyż planowana inwestycja, stanowiąc kontynuację zabudowy szeregowej musi swoimi parametrami, szczególnie od strony frontowej, wprost nawiązywać do zabudowy na sąsiedniej działce, aby zapewnić ład przestrzenny i kontynuację układu urbanistycznego. "Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych." – wyrok WSA w Poznaniu z 26.08.2009r., sygn. akt IV SA/Po 295/09. Należy poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno – estetycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 27.05.2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/08

"W świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a tym bardziej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie ma wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać. Ów wymóg jest spełniony nie tylko wówczas, gdy przedmiotowe gabaryty zostaną wskazane expressis verbis, wystarczy również ich wskazanie pośrednie." – wyrok NSA z 9.12.2008r., sygn. akt II OSK 1603/07

Tak też jest w przedmiotowej sprawie, gdzie wprawdzie organy nie wskazały w sposób "metryczny" (tj. w metrach czy centymetrach) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, lecz uczyniły to w sposób pośredni. Z treści decyzji wynika, że "dla nowej zabudowy ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [....] w budynku nr [....]." Trudno sobie wyobrazić precyzyjniejszą kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – co nakazuje czynić art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono również linię zabudowy. NSA wskazało, że zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

W odniesieniu do planowanej inwestycji, linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy [....] , jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [....] , ocenić należało jako prawidłową, ustaloną zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść rezultatu.

Za prawidłowe w tej sytuacji uznać należy ustalenia organów wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Planowana zabudowa stanowić będzie piąty segment zespołu zabudowy szeregowej, usytuowany w granicy z działką nr [....] zabudowanej aktualnie czwartym segmentem.

Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora i taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07).

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi są one nieuzasadnione i Sąd podziela argumentację organu odwoławczego w tym zakresie. Dodać należy, że kształt budynku, jago rozwiązania techniczne będą ustalane dopiero w projekcie budowlanym i będą przedmiotem analizy w toku postępowania o pozwolenia na budowę.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).