Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 76/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 2,6,7,8, ust. 3a i ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 30 marca 2022 r. nr XLI/328/22 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Sędziejowice na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Sędziejowice na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, powoływanej dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 572, dalej również jako: "u.o.z.") podjęła Uchwałę Nr XLI/328/22 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice w 2022 roku. § 8 przedmiotowego Programu, który stanowił załącznik do uchwały, stanowi, iż:

1. W celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych w nagłych przypadkach wskazuje się gospodarstwo rolne znajdujące się w miejscowości Sędziejowice, ul. [...], które w przypadku zagrożenia zdrowia lub życia zwierząt gospodarskich jest w stanie przyjąć zwierzęta gospodarskie zapewniając im odpowiedni dobrostan.

2. W uzasadnionych przypadkach i sytuacjach losowych istnieje możliwość wskazania innego gospodarstwa rolnego.

3. Opieka nad zwierzętami w gospodarstwie rolnym sprawowana będzie na podstawie umowy zawierającej:

1) pouczenie o podstawowych obowiązkach osoby sprawującej opiekę nad zwierzętami, przewidzianych w przepisach o ochronie zwierząt;

2) klauzule zobowiązujące do zapewnienia zwierzęciu właściwych warunków bytowania, w tym:

a) odpowiedniego pożywienia i świeżej wody,

b) schronienia przed warunkami atmosferycznymi,

c) dostępu do stałej opieki weterynaryjnej,

d) szacunku, wolności od bólu i cierpienia.

4. Gospodarstwo, sprawujące opiekę nad przyjętym zwierzęciem, będzie miało prawo ubiegać się o nieodpłatną adopcję, chyba że dopuściło się zaniedbań bądź w inny sposób naruszyło warunki umowy.

5. Umowa, o której mowa wyżej zostanie zawarta niezwłocznie po zaistnieniu sytuacji opisanej w § 8 ust. 1 i określać będzie wysokość świadczenia, płaconego opiekunowi oraz czas, przez który świadczenie będzie pełnione.

Finansowanie Programu zostało opisane w § 11 ust. 1, zgodnie z którym na realizację Programu na rok 2022 planuje się kwotę 55 000 zł, w tym na:

1) realizację zadań: odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewnienia im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację w schronisku - 30 000 zł;

2) zabiegi kastracji zwierząt utrzymywanych przez mieszkańców Gminy i kotów wolno żyjących na terenie gminy Sędziejowice wraz z ich znakowaniem - 10 000 zł (w tym kwota 5 000 zł w postaci darowizny - Fundacja ZWIERZ Ogólnopolska Fundacja na rzecz Ochrony Zwierząt, ul. [...]);

3) opiekę weterynaryjną dla zwierząt chorych, bezdomnych, rannych, powypadkowych - 7 000 zł;

4) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, dokarmianie oraz usypianie ślepych miotów - 1 000 zł;

5) realizację zadania w zakresie zapewnienia miejsca i opieki dla zwierząt bezdomnych umieszczonych na określony czas we wskazanym w § 8 ust. 1 programu gospodarstwie rolnym - 1000 zł;

6) działania edukacyjne - 6 000 zł.

Skargą z dnia 21 grudnia 2022 roku Wojewoda Łódzki zaskarżył w całości uchwałę Nr XLI/328/22 Rady Gminy Sędziejowice z dnia 30 marca 2022 roku w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice. Zaskarżanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572), dalej: "u.o.z." przez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na zawarciu w § 8 ust. 3 załącznika uchwały, dalej jako "Program" postanowień, które należą do właściwości Wójta Gminy Sędziejowice, a mianowicie wskazanie postanowień umowy cywilnoprawnej, jaka ma być zawarta między Wójtem Gminy a osobą sprawującą opiekę nad zwierzętami w gospodarstwie rolnym,

2) art. 11a ust. 5 u.o.z. przez brak określenia w uchwale jaka kwota została przyporządkowana do wszystkich poszczególnych zadań wskazanych w programie, przez podanie jednej łącznej kwoty w odniesieniu do zadania odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewniania im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację w schronisku, zabiegi kastracji zwierząt utrzymywanych przez mieszkańców Gminy i kotów wolno żyjących na terenie gminy Sędziejowice wraz z ich znakowaniem, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, dokarmianie oraz usypianie ślepych miotów, bez wskazania jaka kwota zostanie przyporządkowana do każdego z ww. zadań.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

– zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych,

– skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obowiązkowe elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a u.o.z., fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 1a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu ww. delegację ustawową, w ocenie skarżącego, "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice na rok 2022" stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Odnosząc się do treści § 8 ust. 3 Programu, skarżący wskazał, iż w jego ocenie ustawodawca nie przyznał radzie żadnych kompetencji w zakresie ustalenia treści umowy, jaka ma być zawarta między Wójtem Gminy a osobą sprawującą opiekę nad zwierzętami w gospodarstwie rolnym. Władcze uregulowanie przez radę gminy zakresu przyszłej umowy cywilnoprawnej stanowi nieuprawniona ingerencję w materię prawa cywilnego, tj. w uprawnienia stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest również działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 u.o.z.

Ponadto w przedmiotowym Programie wskazano konkretne kwoty w odniesieniu do części zadań. Wskazania takiego dokonano w §11 ust. 1 pkt 3, 5, 6 Programu. W § 11 ust. 1 pkt 1, 2, 4 Programu zawarto natomiast jedną łączną kwotę do kilku zadań, a mianowicie w odniesieniu do: odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewniania im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację w schronisku, zabiegi kastracji zwierząt utrzymywanych przez mieszkańców Gminy i kotów wolno żyjących na terenie gminy Sędziejowice wraz z ich znakowaniem, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, dokarmianie oraz usypianie ślepych miotów. Zdaniem skarżącego Rada nie wskazała w § 11 ust. 1 pkt 1, 2, 4 Programu, jaka konkretna kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie fikcyjnym zapisem. Zdaniem skarżącego nie można zatem mówić by Rada Gminy Sędziejowice wypełniła wynikający z art 11a ust. 5 u.o.z. obowiązek wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu.

Reasumując, skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sędziejowice, reprezentowana przez Wójta Gminy Sędziejowice, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na brak istnienia przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, iż podziela podniesione w skardze zarzuty i obecnie proceduje podjęcie uchwały zmierzającej do uchylenia zaskarżonej uchwały, a w jej miejsce przyjęcia uchwały, która wprowadzi "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice w 2022 roku" zgodny z podniesionymi w skardze zarzutami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy także wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XLI/328/22 Rady Gminy Sędziejowice z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice w 2022 roku. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszeń wskazanych w skardze a ponadto zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem art. 11a ust.2 pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 8, ust. 3a u.o.z. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co Sąd ustalił nie będąc związanym granicami skargi. Konsekwencją powyższych naruszeń było stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że elementy gminnego programu wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego a w ramach udzielonej delegacji ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej przekazanych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, Lex nr 3421405). Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana takim aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak to już zostało powiedziane, uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Podkreśla się, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Aby zapewniać skuteczną realizację zadań gminy, program powinien w sposób konkretny określać jak gmina będzie je wykonywała, w szczególności biorąc pod uwagę, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Zadania gminy, wobec zmieniających się warunków, muszą być zatem adekwatne do okoliczności występujących w gminie w danym roku. W orzecznictwie wskazuje się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie.

Odnosząc powyższe do programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice w 2022 roku., Sąd uznał, iż trafny okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie uregulowała bowiem w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn.. akt II OSK 336/20 wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21; z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje zatem do wskazania w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Rolą lokalnego prawodawcy jest konkretne i jednoznaczne ustalenie wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań.

Wobec powyższego prawidłowo wskazuje skarżący, że postanowienia § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały nie realizują delegacji ustawowej. Nie określają bowiem konkretnych kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, przypisując kilka zadań do jednej, łącznej kwoty, w konsekwencji czego nie sposób ustalić jaka jest wysokość środków przeznaczonych na realizację odrębnie każdego z nich. Dotyczy to (jak zasadnie podnosi skarżący) odławiania bezdomnych zwierząt, umieszczania i zapewniania im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji w schronisku, zabiegów kastracji zwierząt utrzymywanych przez mieszkańców Gminy i kotów wolno żyjących na terenie gminy Sędziejowice wraz z ich znakowaniem, opieki nad wolno żyjącymi kotami, dokarmiania oraz usypiania ślepych miotów. Ponadto program przewiduje środki na zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie rolnym wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, umieszczonych tam na czas określony. Takie rozwiązanie nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 7, na mocy której rada gminy zobowiązana jest do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, przy czym rada gminy nie ma kompetencji do ograniczania finansowania tego zadania wyłącznie do pewnej kategorii zwierząt gospodarskich, tj. zwierząt bezdomnych, umieszczonych w gospodarstwie na czas z góry określony.

Z powyższych względów za uzasadniony należało uznać podniesiony przez Wojewodę Łódzkiego zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z.

Zasadny jest również zarzut podnoszony w skardze, dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy Sędziejowice delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez ustalenie w § 8 ust. 1 programu postanowień, jakie miałyby zostać włączone do treści umowy, zawieranej pomiędzy gminą reprezentowaną przez Wójta Gminy Sędziejowice, a osobą prowadzącą wskazane w uchwale gospodarstwo rolne. Stosownie do treści art. 31 i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Zatem to organ wykonawczy gminy umocowany jest do jej reprezentowania, nie tylko w sferze publicznej, ale i cywilnoprawnej. Obejmuje więc także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli, wykonywaniem czynności cywilnoprawnych, a więc również zawieranie umów. Nieuprawnioną ingerencją w sferę wyłącznych kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) byłoby zobowiązanie go w drodze uchwały organu stanowiącego gminy do zawarcia umowy określonej treści (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 września 2013 r., sygn. III SA/Wr 560/13). Odnośnie treści §8 programu należy także wskazać na jego ustęp 1, który ogranicza zapewnienie miejsca zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie rolnym do przypadków nagłych, w których zagrożone jest zdrowie lub życie zwierzęcia. Wprowadzenie takiego warunku przez lokalnego ustawodawcę nie znajduje podstaw prawnych w przepisach ustawy i stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej, naruszając normę zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 7.

Należy w tym miejscu wskazać, że nie może zostać uwzględniony wniosek Rady Gminy Sędziejowice o umorzenie postępowania. Deklaracja, iż Rada Gminy Sędziejowice proceduje obecnie podjęcie uchwały, zmierzającej do uchylenia zaskarżonej uchwały, nie sprawia, iż brak jest istnienia przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżony akt prawa miejscowego w dalszym ciągu obowiązuje. Jednak nawet jego uchylenie nie czyniłoby bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność. Takie rozstrzygniecie, oparte na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje, że od samego początku akt taki nie był zdolny wywołać skutku prawnego i nie kształtował uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa. Z kolei uchylenie aktu przerywa skutek prawny z dniem jego uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonego aktu uchwały od wejścia do obrotu prawnego do dnia jego uchylenia. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru może uchwałę pozbawić skutków prawnych ex tunc (tak NSA w wyrokach z 22.06.2021 r., I OSK 216/19, LEX nr 3227033 i z 27.01.2022 r., III OSK 1805/21, LEX nr 3328405). Zatem nawet gdyby uchwała jednak została uchylona, to od momentu jej uchwalenia aż do uchylenia wywoływała określone skutki prawne, zatem dopiero stwierdzenie jej nieważności wyeliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem od momentu, w którym zaskarżona uchwala weszła do obrotu prawnego.

Ponadto, nie będąc związanym granicami skargi, Sąd uznał, że przepis § 6 ust. 1 programu, w myśl którego opieka nad kotami wolno żyjącymi obejmuje wykonywanie sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących a także przepis § 10 ust. 1 w zakresie w jakim przewiduje kastrację kotów wolno żyjących, są niezgodne z art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz art. 11a ust. 3a u.o.z. Z mocy ustawy o ochronie zwierząt program winien przewidywać obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (§ 8 ust. 2 pkt 4 u.o.z.). Fakultatywnie program może przewidywać sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie w szerszym zakresie, jednak z mocy art. 11a ust. 3a program winien wówczas zawierać plan takich działań, a więc powinny one być prowadzone w sposób zorganizowany, przejrzysty, nakierowany na wypełnienie celów ustawy. Przywołane powyżej postanowienia przedmiotowego programu nie obejmują takiego planu. Zdaniem Sądu niekontrolowane działania ograniczające populację nie mieszczą się w pojęciu opieki nad zwierzętami i mogą prowadzić do niepożądanych skutków dla ekosystemu na obszarze, na którym takie kroki są podejmowane. Należy także mieć na uwadze, że ustawa o ochronie zwierząt nie zalicza wolno żyjących kotów do zwierząt bezdomnych. Nie dotyczy ich zatem postulat ograniczania bezdomności zwierząt. Powyższe prowadzi do konkluzji, że analizowane przepisy, przewidując kastrację lub sterylizację kotów przy jednoczesnym braku planu takich działań naruszają art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz art. 11a ust. 3a u.o.z.

Należy także wskazać, że przepis § 6 ust. 2 pkt 1, który reguluje kwestię ustalania miejsc pobytu wolno żyjących kotów, nie spełnia wymogu precyzyjnego określenia sposobu realizacji zadania objętego programem. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania m.in. w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Podnosi się bowiem, że istnieje duża zmienność okoliczności, w tym populacji wolno żyjących kotów oraz miejsc ich przebywania i legowisk. Postanowienia programu winny zatem te zmienne warunki uwzględniać oraz cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu ustalania miejsc przebywania kotów wolno żyjących i ich dokarmiania.

W załączniku do zaskarżonej uchwały doszło także do naruszenia art. 11a ust.2. pkt 6 u.o.z. poprzez ograniczenie w § 5 zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do bezdomnych kotów, kotów wolno żyjących oraz bezdomnych psów. W orzecznictwie nie pozostawia się wątpliwości co do tego, że działający w ramach delegacji ustawowej lokalny prawodawca nie jest upoważniony do wprowadzania takiego ograniczenia. Skoro bowiem stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów zwierząt a jednocześnie ustawa nie określa jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć, to ograniczenie w programie zabiegów usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów, pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 910/21, publ. CBOSA). Tymczasem w programie będącym przedmiotem niniejszego postępowania, ogranicza się to zadanie jedynie do psów i kotów, co stanowi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.

Kolejne istotne naruszenie dotyczy art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., a polega ono na sprzeczności z regulacją ustawową przepisu § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co wyraża się w zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jedynie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, wolno żyjących oraz posiadających właściciela, gdy kontakt z nim jest niemożliwy a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy. Należy podkreślić, że z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wprost wynika obowiązek zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt regulacji dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym rada gminy nie została upoważnione do tego, aby w akcie prawa miejscowego ograniczać zakres tego obowiązku do pewnych tylko kategorii zwierząt.

W ocenie Sądu do istotnego naruszenia prawa doszło również w przypadku § 7 ust. 3 pkt 5 programu. W przepisie tym postanawia się, że zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Sędziejowice następować ma poprzez nakładanie określonych obowiązków na mieszkańców gminy posiadających zwierzęta domowe zgodnie z regulaminem utrzymania porządku i czystości w Gminie Sędziejowice. Cytowany przepis został sformułowany w sposób uniemożliwiający odkodowanie jego normatywnego znaczenia. Należy wziąć pod uwagę, że stosownie do § 2 zaskarżonej uchwały jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Sędziejowice. Zatem w myśl analizowanego przepisu § 7 ust. 3 pkt 5 rada gminy miałaby upoważnić wójta do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy, przy czym stosownie do §7 ust. 3 pkt 5 programu nakładanie obowiązków na mieszkańców miałoby odbywać się zgodnie z postanowieniami innego aktu prawa miejscowego, tj. regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Sędziejowice. Przyznanie wójtowi takiej kompetencji wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 11a u.o.z. Należy w tym miejscu podkreślić, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest zatem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2012/12 stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia "Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe)." (Tuleja Piotr. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2021). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W niniejszej sprawie brak przepisów rangi ustawowej, które upoważniałyby organ stanowiący gminy do delegowania na organ wykonawczy uprawnienia do nakładania na mieszkańców gminy posiadających zwierzęta domowe obowiązków mających prowadzić do zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych. W związku z powyższym Sąd uznał, że przepis § 7 ust. 3 pkt 5 programu narusza art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkuje jego nieważnością.

Określona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) oraz art. 206 p.p.s.a. Przyjęta przez Sąd wysokość podlegających zwrotowi kosztów wynagrodzenia radcy prawnego jest niższa niż przewidziana w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. Art. 206 p.p.s.a. daje Sądowi możliwość odstąpienia, w uzasadnionych przypadkach, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Stosownie zaś do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się m.in. ich wynagrodzenie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż wynagrodzenie pełnomocnika strony również może podlegać miarkowaniu, przewidzianemu w treści art. 206 p.p.s.a. Przez przypadki uzasadnione, o których mowa w tym przepisie, należy natomiast rozumieć przykładowo niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z 6.04.2022 r., II SAB/Rz 14/22, LEX nr 3341835; Wyrok WSA w Poznaniu z 10.05.2022 r., II SAB/Po 76/22, LEX nr 3347295).

W ocenie Sądu, nakład pracy pełnomocnika i stopień skomplikowania niniejszej sprawy nie uzasadniał przyznania stronie skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości, przewidzianej przepisami prawa. Należy podkreślić, iż udział pełnomocnika w toku postępowania ograniczył się do sporządzenia zwięzłej skargi, w której wskazane zostały jedynie niektóre spośród naruszeń do jakich doszło w zaskarżonej uchwale. Skarżący, działając przez zawodowego pełnomocnika, nie zawarł w skardze pełnej oceny legalności przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale, pomimo, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 190) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Sąd wziął pod uwagę z urzędu, iż Wojewoda Łódzki, będąc reprezentowanym przez zawodowych pełnomocników w osobach radców prawnych lub adwokatów, wniósł szereg skarg na akty prawa miejscowego obejmujące program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zainicjowały one szereg postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, w toku których pełnomocnicy skarżącego wnosili skargi oparte na zbliżonej argumentacji i konstrukcji. Wobec tego, w pełni uprawnione jest uznanie, że w sytuacji sporządzenia skargi opartej na wyrywkowej kontroli aktu prawa miejscowego, o charakterze szablonowym, wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych lub zbliżonych sprawach, uzasadnione jest zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w zakresie miarkowania zasądzanego zwrotu kosztów wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika.

dj