Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 492/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Raciborzu na uchwałę Rady Gminy Kornowac z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXII.261.2021 w przedmiocie zasad wypłaty diet radnym i sołtysom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Raciborzu (dalej skarżący, Prokurator) pismem z 9 kwietnia 2024r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) oraz art. 5 Ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 roku nr 740) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXII.261.2021 Rady Gminy w Kornowacu z dnia 25 listopada 2021 roku w sprawie wysokości i zasad wypłaty diety radnym i sołtysom – w całości.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r., poz. 146; dalej:1 u.o.a.n.) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej u.s.g.) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy Kornowac (dalej: Rada) przyjęła Uchwałę nr XXXII.261.2021 z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie wysokości i zasad wypłaty diety radnym i sołtysom.

Skarżący wskazał, iż uchwała nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinna być opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a zaniechanie w tym zakresie spowodowało nieważność uchwały wedle skarżącego.

Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi.

Skarżący zaakcentował, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała ma charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych.

W podsumowaniu skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności tj. generalność i abstrakcyjność; odnosi się do nieograniczonej liczby adresatów, którzy wypełniają zakres zastosowania wskazany w danym przepisie uchwały. Powołał się na orzecznictwo w tym zakresie.

W związku z powyższym zdaniem prokuratora zaskarżona uchwala wraz ze zmianami powinna zostać uchylona w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kornowac oświadczyła, iż pozostawia rozstrzygnięcie skargi do uznania Sądu.

Jednocześnie Rada wskazała, iż rozpoczęła się procedura przyjęcia nowej uchwały dotyczącej wysokości oraz zasad wypłaty diet radnym i sołtysom, tj. projekt takiej uchwały został już poddany konsultacjom społecznym, a przyjęcie uchwały jest planowane na najbliższej sesji Rady Gminy Kornowac i załączyła projekt przedmiotowej uchwały.

Rada wskazała, że po przyjęciu nowej uchwały, uchylającej zaskarżoną uchwałę będącą przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego, dalsze postępowanie w sprawie stanie się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano Uchwałę nr XXXII.261.2021 z dnia 25 listopada 2021 r. Rady Gminy Kornowac w sprawie wysokości i zasad wypłaty diety radnym i sołtysom - celem zbadania zasadności zarzucanej jej sprzeczności z art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 41 ust. 1 u.s.g.

Analizując powyższe stwierdzić należało, że w/w uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym warunkiem wejścia w życie takiej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Obszernie problem statusu uchwały w sprawie zasad przyznawania diety radnym oraz zwrotu kosztów podróżny służbowych omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2024 r., o sygn. akt III OSK 2383/22. Podkreślił prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16). Uchwała w powyższym zakresie zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego oraz przewodniczący rady gminy i wiceprzewodniczący rady gminy. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego i dodatkowo funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet.

Natomiast sporna uchwała nie została skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 3 tej uchwały).

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że "zaskarżona uchwała ma (...) charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych".

Nadto w ocenie Sądu Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej i nie wchodzą w skład "urzędu" jako aparatu pomocniczego organów gminy. Nie podlegają stosunkowi podległości organowi zarządzającemu Gminy zaś pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.

Sąd podzielił też stanowisko Prokuratora, iż podnoszone przez Radę argumenty wskazujące, że skarga jest bezprzedmiotowa ponieważ Gmina podejmie uchwałę uchylającą zaskarżoną uchwałę nie są zasadne z uwagi na odmienność skutków prawnych wynikających z uchylenia i ze stwierdzenia jej nieważności.

Zasady i tryb ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, określa art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Natomiast art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie do podjęcia uchwały określającej zasady ustalania wysokości diet przysługujących radnym zawiera m.in. art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. zgodnie z którymi to rada gminy obowiązkowo określa zasady na podstawie których radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, a przy ustalania wysokości diet rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnych. Art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze, a art. 40 ust. 2 u.s.g. wymienia cztery upoważnienia ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. Natomiast z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa odrębna ustawa.

Sporna uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została ogłoszona stosownie do wymogu wynikającego z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W konsekwencji więc podlegała unieważnieniu, gdyż zawierała istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na nieuznaniu jej przez Radę za akt prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważności uchwały w całości na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.