Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 555/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 4  ust. 1 i 2,  art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 2,  art. 147  ust. 1,  art. 148
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o odbytych spotkaniach Prezesa Rady Ministrów za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2014 r. [...] (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., a ewentualnie wniosła o udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Prezesa Rady Ministrów poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] lipca 2014 r. skarżącej udzielono informacji, iż Prezes Rady Ministrów nie prowadzi kalendarza spotkań. Kalendarz elektroniczny, wykorzystywany w bezpośrednim sekretariacie PRM na potrzeby roboczego planowania i organizacji pracy gabinetu oraz sekretariatu, a także planowania i organizacji spotkań, ma charakter pomocniczy i doraźny. Ze względu na dynamikę agendy spotkań PRM liczne spotkania organizowane ad hoc przeważnie nie są odnotowywane. Jednocześnie wiele planowanych spotkań wpisywanych do kalendarza nie dochodzi do skutku ze względu m.in. na częste zmiany harmonogramu zajęć. Nie jest on zatem kalendarzem spotkań i nie zawiera zapisów umożliwiających odtworzenie dnia pracy PRM. Z powyższych powodów nie jest również możliwe odtworzenie informacji dotyczących spotkań PRM w okresie [...] stycznia – [...] czerwca 2014 r. Ponadto skarżącej przekazano informację, że bieżące informacje o wielu spotkaniach Premiera są dostępne na stronie www.premier.gov.pl.

W skardze na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Prezesa Rady Ministrów i wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zwrot kosztów postępowania.

Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i międzynarodowej literatury prawniczej, skarżąca podkreśliła, że nieudzielenie informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez władze państwowe, co do których nie istnieją określone ustawowo przepisy uniemożliwiające ich udostępnienie, jest ewidentnym naruszeniem art. 10 EKPC i naruszeniem praw człowieka.

Zdaniem skarżącej nie sposób wskazać, na jakiej podstawie Prezes Rady Ministrów, uważa, iż nie ma obowiązku udostępnienia informacji o spotkaniach jakie odbywa wykonując swoje obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżącej została udzielona odpowiedź na jej wniosek. Podniósł, że żądnie skarżącej nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminarz spotkań nie jest bowiem dokumentem urzędowym, gdyż nie zawiera on oświadczeń woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, wspomagającym organizację i planowanie pracy piastuna organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie.

Organ podkreślił nadto, że informacja publiczna może dotyczyć jedynie sfery faktów. Skoro zatem elektroniczny terminarz, będący jedynie sekretarskim narzędziem pomocniczym, jest prowadzony w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji (czy spotkanie odbyło się, czy też nie), to nie odnosi się do sfery faktów, tj. stanu faktycznego.

Organ zwrócił również uwagę, że nie jest jego rolą tworzenie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi (w tym wypadku zestawienia o odbytych wszystkich spotkaniach), ale udostępnienie wyłącznie tych informacji, które organ posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782, dalej "udip") oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.

Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 udip, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostepnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Prezes Rady Ministrów.

Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 148, że kieruje m.in. pracami Rady Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów.

Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz (terminarz) taki jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Prezesa RM. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, lecz nieprzesądzającym o kierunkach jego działania, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najwyżej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle uzasadnienia wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.

Zasadnym jest przy tym zwrócenie uwagi na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarza Prezesa RM. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000-FOI).

W powołanej ustawie występuje również przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 214 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Prezesa Rady Ministrów poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, Sąd doszedł do przekonania, że zasadniczo może ono dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można bowiem przyjąć, że we wskazanym okresie Prezes Rady Ministrów jako piastun organu w ramach wykonywania swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków spotykał się służbowo np. z ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, bądź z innymi podmiotami w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach tych omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a udip), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b udip). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej.

Z bezczynnością organu informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy tez wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 udip, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex Polonica nr 2144861).

W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310).

W doktrynie przyjmuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w BIP,

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej,

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy,

4) udostępnienie informacji publicznej,

5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Forma przewidziana w pkt 1 odnosi się aktualnie również do sytuacji udostępnienia żądanej informacji w centralnym repozytorium).

W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z [...] lipca 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić (pkt 3 wyroku).

Natomiast na uwzględnienie w świetle poczynionych przez Sąd rozważań, zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Prezesa Rady Ministrów spotkań w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2014 r. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Nie można przy tym uznać za miarodajne wyjaśnień organu, że brak kalendarza spotkań uniemożliwia odtworzenie dnia pracy Prezesa RM. Pytanie Stowarzyszenia nie zmierzało bowiem do odtwarzania dnia pracy, a do informacji o odbytych przez organ spotkaniach. Niewątpliwie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oprócz rzeczonego terminarza istnieje inna dokumentacja pozwalająca na udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie, przynajmniej w zakresie części odbytych spotkań, organ wszak nie podał aby takowej dokumentacji było brak chociażby w odniesieniu do części spotkań, którym można przypisać walor informacji publicznej. W swoim stanowisku organ odniósł się tylko do kalendarza spotkań. Podkreślenia przy tym wymaga, że informacja o odbytych spotkaniach należy do informacji o faktach i nie można uznać, jak twierdzi organ, że na potrzeby jej udzielenia trzeba tworzyć materiały. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowa bezczynność nie wynikała bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło w błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151 ww. ustawy, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.