Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2124/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c  i   pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust. 2, art.28
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 138, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Ewa Jóźków, Sędzia WSA -Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA -Joanna Gierak (spr.), Protokolant -Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...maja 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika oraz umorzenia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych; uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika (pkt 1 decyzji) oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w pozostałej części (pkt 2 decyzji).


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... czerwca 2007 r., wniesionej przez I. S., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... maja 2007 r. nr 35/2007, utrzymująca w mocy (w pkt 1) decyzję nr ... z ... listopada 2004 r. w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, oraz umarzająca jako bezprzedmiotowe (w pkt 2) postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z ... sierpnia 2004 r. (wpływ do organu w dniu ... września 2004 r.), I.. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zobowiązań z tytułu zaległych składek za lata 1999 - 2001. W uzasadnieniu powołał się na trudną sytuację finansową swojej rodziny. Podał, że od ... sierpnia 2004 r. pozostał bez pracy. Jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Również małżonka, jak wyjaśnił, pozostaje bez pracy. Mają na utrzymaniu dwójkę dzieci w wieku szkolnym. Mieszkają w budynku gospodarczym zaadoptowanym na mieszkanie o powierzchni ... m-.

Decyzją z ... listopada 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku strony z ... września 2004 r. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia, w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ m.in. wskazał, że z uwagi na młody wiek wnioskodawcy oraz jego małżonki, istnieje możliwość podjęcia zatrudnienia. Zatem sytuacja materialna strony może ulec poprawie i będzie możliwe spłacenie zadłużenia. Organ wskazał też, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z ... grudnia 2004 r., strona podtrzymała swoje żądanie umorzenia zaległości składkowych. Wskazała na swoją trudną sytuację finansową.

Decyzją z ... grudnia 2004 r. Prezes ZUS, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowił utrzymać w mocy decyzję nr ... z ... listopada 2004 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W krótkim uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz załączonych dokumentów, nie znaleziono okoliczności uzasadniających umorzenie w trybie art. 28 ust. 3a. Wnioskodawca jest osobą młodą i ze względu na wiek istnieje możliwość podjęcia zatrudnienia i zmiany sytuacji finansowej. Zauważył też, że 10-leni okres przedawnienia należności z tytułu składek daje możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu i stwierdzenie umorzenia przez ZUS w takim stanie faktycznym i prawnym jest przedwczesne. Nadto, organ zaznaczył, iż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na ww. decyzję Prezesa Zakładu zainteresowany wniósł o ponowne rozpatrzenie jego prośby o umorzenie zaległości. Skarżący wskazał, że jego rodzina w dalszym ciągu jest bez środków do życia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z... października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa .../05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 119 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organem właściwym do rozpatrywania odwołania od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tymczasem skarżoną decyzję wydał Prezes Zakładu.

Postanowieniem z ... kwietnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm.), przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie, z akt sprawy wynika, iż pismem z ... maja 2006 r. organ pouczył stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia końcowego oświadczenia.

W piśmie z ... maja 2006 r. zainteresowany oświadczył, iż w dniu dzisiejszym zapoznał się z aktami sprawy. Wskazał, że sytuacja finansowa jego rodziny jest nadal ciężka. Miesięczny dochód 4-osobowej rodziny wynosi około ... zł, podstawowe opłaty na utrzymanie domu - ... zł, a to oznacza, że na życie pozostaje ... zł. W tej sytuacji, jak podał zainteresowany, nie jest w stanie spłacić zadłużenia.

Decyzją z ... czerwca 2006 r. Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił odmówić wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając sprawę, organ orzekający m.in. zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Dalej, organ przedstawił przebieg sprawy, a następnie stwierdził, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz załączonych dokumentów, nie znaleziono okoliczności uzasadniających umorzenie należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że wnioskodawca wraz z żoną posiada stałe zatrudnienie, a więc istnieje realna szansa na spłatę przedmiotowych należności. W konsekwencji Prezes ZUS nie podzielił opinii strony, że jej sytuacja materialna i rodzinna spełnia przesłanki umorzenia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), a opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby dla niej zbyt ciężkie skutki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zakładu zainteresowany wniósł o ponowne rozpatrzenie jego prośby o umorzenie całości zobowiązań wobec ZUS i umorzenie tych należności. Skarżący wskazał, że sytuacja materialna jego rodziny w dalszym ciągu jest bardzo ciężka. Dochód rodziny wynosi ... zł netto i nie pozwala na zaspokojenie bieżących potrzeb. Skarżący podał też, że jest zatrudniony na pół etatu ponieważ ma wrodzoną wadę serca, która nie pozwala mu być w pełni efektywnym. Nie stać go na leczenie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z ... listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa .../06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 k.p.a. Sąd wskazał, że Prezes ZUS w skarżonej decyzji postanowił: "odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek", a więc rozstrzygnął w sposób nie przewidziany w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Skoro zaś rozpatrywał pismo skarżącego z ... grudnia 2004 r., traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, załatwionej wcześniejszą decyzją z ... listopada 2004 r., powinien zamieścić w swojej decyzji jedną z sentencji przewidzianych w dyspozycji wymienionego powyżej przepisu.

Po uprawomocnieniu się powyższego orzeczenia Sądu, pismem z ... marca 2007 r. organ pouczył stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia końcowego oświadczenia

W piśmie z ... marca 2007 r. zainteresowany oświadczył, iż w dniu dzisiejszym zapoznał się z aktami sprawy i podtrzymuje swój wniosek. Jednocześnie poinformował, że jego sytuacja rodzinna i majątkowa nie uległa poprawie.

Decyzją z ... maja 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił utrzymać w mocy decyzję nr ... z ... listopada 2004 r. w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie ... zł, oraz umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg sprawy a następnie wskazał, że w jego opinii zasadne było wydanie decyzji odmawiającej umorzenia przedmiotowych należności. Wskazując na przepisy art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku zainteresowanego. Nie podzielił m.in. opinii strony, że jej sytuacja materialna i rodzinna spełnia warunku umorzenia, o których mowa w ww. rozporządzeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję, I. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoją trudną sytuację rodzinną i finansową, która uniemożliwia mu spłatę zadłużenia wobec ZUS.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja wydana została w pkt 2 z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w tej części, natomiast w pozostałej części - z naruszeniem w stopniu istotnym przepisów procesowych, co uzasadniało uchylenie w tym zakresie skarżonego aktu administracyjnego.

Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 2 i 3 oraz art. 138 k.p.a.

Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem, decyzja po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinna być wydana przez Prezesa ZUS reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych i odpowiadać treści art. 138 k.p.a. Trzeba też podkreślić, iż decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być bowiem jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji.

Powołany powyżej przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2 art. 138 k.p.a.).

Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest więc niedopuszczalne.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z ... listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa .../06 stwierdzający nieważność decyzji Prezesa ZUS z ... czerwca 2006 r., nadal do rozpatrzenia pozostał wniosek skarżącego z ... grudnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... listopada 2004 r.

Sąd w tym miejscu przypomina, iż decyzją z ... listopada 2004 r., wydaną w I instancji, organ orzekający w oparciu przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w łącznej kwocie ... zł. Prezes ZUS powinien więc, stosownie do przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 2 i 3 k.p.a., rozpoznać ponownie sprawę zakończoną tą, powyżej wskazaną decyzją z ... listopada 2004 r. i wydać decyzję odpowiadającą dyspozycji art. 138 k.p.a., i -co równie istotne- dotyczącą tego samego przedmiotu, co wydane w I instancji rozstrzygnięcie. Przy czym jest też obowiązany sprawdzić, czy postępowanie administracyjne prowadzone w I instancji było prawidłowe, tj. zostało prawidłowo wszczęte wnioskiem spełniającym wymogi wynikające z art. 63 k.p.a. oraz czy odnosi się do całego -zawartego w tym wniosku- żądania strony.

W niniejszej sprawie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z ... listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa .../06, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu ... maja 2007 r. decyzję, która -po pierwsze- w ocenie Sądu nie odpowiada dyspozycji art. 138 k.p.a., po drugie - dotyczy innego przedmiotu niż decyzja wydana w I instancji i -co istotne- w pkt 2 zawiera rozstrzygnięcie wskazujące na jej wydanie w I instancji, a więc z pominięciem zasad orzekania w postępowaniu administracyjnym.

Powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Powołany przepis stanowi podstawę prawną do utrzymania w mocy skarżonego orzeczenia, a to zaś winno mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji w całości jest prawidłowa. Zatem na tej podstawie organ mógł jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podstawę prawną do takiego działania można wywieść z treści powyżej już cytowanego § 1 pkt 3 art. 138 k.p.a. Przy czym Sąd zauważa, iż przepis ten dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego, zaś Prezes ZUS orzekając jak w pkt 2 decyzji do postępowania odwoławczego się nie odnosił, a właściwie zupełnie nie uzasadnił tak pod względem prawnym jak i faktycznym swojego orzeczenia w tym zakresie. W tym miejscu należy też zaznaczyć, iż Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, o którym mowa w § 1 pkt 3 omawianego przepisu art. 138. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 k.p.a. dotyczący bezprzedmiotowości postępowania. Podkreślić jednak należy, iż skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. W niniejszej zaś sprawie, w wyniku umorzenia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie pozostała w obrocie prawnym decyzja I instancji dotycząca tego rodzaju składek, albowiem w I instancji organ odnośnie tych składek w ogóle nie rozstrzygał. W wyroku NSA z ... listopada 1991 r. (sygn. akt SA/Wr 1097/91, OSP 1995, z. 1, poz. 20), stwierdzono, że: "Decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nie zakończonej jeszcze decyzją organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 138 k.p.a., jest więc nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Z powyższego wynika, iż oprócz naruszenia reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS wydał w dniu ... maja 2007 r. decyzję, której przedmiot nie odpowiada przedmiotowi decyzji wydanej w dniu ...listopada 2004 r. w I instancji. Zakres decyzji wydanej w II instancji winien być zaś tożsamy -jak powyżej zaznaczono- z zakresem decyzji wydanej w I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem przedmiotowym (i oczywiście też podmiotowym) sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ orzekający w I instancji. Jeżeli, zdaniem Prezesa ZUS, istniały podstawy do "zmiany" w części decyzji wydanej przez Zakład, to należało zastosować albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w oparciu o ten przepis decyzję I instancji w części uchylić i w uchylonej części orzec lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo w oparciu o przepis § 2 art. 138 k.p.a., mając wątpliwości co do zakresu żądania strony inicjującego to postępowanie administracyjne, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie organu, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy może mieć odmienną treść od orzeczenia poprzedniego wydanego w sprawie, ale nawet w takim przypadku powinno odnosić się do tego orzeczenia.

Reasumując, jeżeli w ocenie Prezesa ZUS wniosek skarżącego z ... sierpnia 2004 r. dotyczył całości jego zadłużenia z tytułu składek, tj. tak finansowanych przez płatnika jak i finansowanych przez ubezpieczonych, to należało uznać, iż decyzja I instancji orzekająca tylko o składkach finansowanych przez płatnika nie rozstrzyga całego wniosku zainteresowanego, a więc jest wadliwa i winna być skorygowana. Niedopuszczalne jest w takiej sytuacji utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji I instancji jako zawierającej rozstrzygnięcie dotyczące tylko części wniosku strony wszczynającego to postępowanie administracyjne oraz rozpatrzenie wniosku strony w zakresie nie rozpatrzonym przez organ I instancji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a organ odwoławczy -bo w takim charakterze działał w sprawie Prezes ZUS wydając skarżoną decyzję- może rozstrzygać jedynie w przedmiocie objętym decyzją I instancji. Przy czym może też uznać, iż decyzja ta tylko w części załatwia wniosek strony, a wobec tego zasadne jest jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, celem wydania decyzji dotyczącej przedmiotu zgodnego z żądaniem strony.

Naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części objętej pkt 2 tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 15, art. 138 w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., oraz uchylenia tej decyzji w pozostałym zakresie, tj. utrzymującym w mocy decyzję z ... listopada 2004 r., jako wydaną z istotnym naruszeniem art. 138 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, iż organ orzekając merytorycznie w sprawie, tak w I jak i w II instancji, powinien mieć na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma więc obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Sąd podkreśla też, iż kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie poprzestając na wymienieniu występującego w aktach sprawy materiału dowodowego - organ powinien przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jego rzetelną analizę, zwłaszcza w oparciu o przesłanki umorzenia ujęte w przepisach wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 lipca 2003 r. Uzasadnienie decyzji organu w tej części winno wskazywać na szczególnie wnikliwe wyjaśnienie przez organ w toku postępowania dowodowego aktualnej sytuacji majątkowej strony, jej zdolności płatniczych (dochodów i niezbędnych wydatków), a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Dopiero takie ustalenia są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno zaś być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie -zależnie od ich stopnia- mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł jak w sentencji.