Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 462/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi W. K., J. K. i W. K.1 na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 6 listopada 2023 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 1.997 zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga W. K., J. K. i W. K.1 (zwanych dalej łącznie "skarżącymi") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 8 maja 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 6 listopada 2023 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie przez Miasto L. nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...], [...] oraz [...], położonych w L. na skutek podziału nieruchomości. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 25 października 2022 r. do Urzędu Miasta L. wpłynął wniosek D. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią"), reprezentowanej przez pełnomocnika – r. pr. M. K. – o przyznanie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Miasta L. działek nr ew. [...], [...] oraz [...], które powstały na skutek podziału działki nr ew. [...] na mocy decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją podziałową z 2022 r."). Jak wskazała wnioskodawczyni, skutek przejęcia ww. działek z mocy prawa nastąpił na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1889 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.").

Dnia 30 listopada 2022 r. odbyły się rokowania, jednakże nie doszły one do skutku. Nie zawarto żadnego porozumienia. Burmistrz Miasta L. przekazał więc dokumentację do Starosty w celu wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania. Dokumentacja wpłynęła do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 8 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa działek powstałych na skutek podziału nieruchomości z uwagi na przeznaczenie ich na cele budowy drogi publicznej, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. W toku postępowania Starosta ustalił, że na jednej z działek przejętych przez Miasto L. została zrealizowana inwestycja należąca do E. sp. z o.o. z siedzibą w P..

W związku ze śmiercią wnioskodawczyni w dniu [...] stycznia 2023 r., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2023 r., wydanego przez notariusza, spadek po wnioskodawczyni nabyli w całości jej mąż (skarżący – W. K.) oraz jej synowie (skarżący – J. K. i W. K.1). Odtąd skarżący stali się stronami postępowania administracyjnego jako następcy prawni po zmarłej wnioskodawczyni.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr [...], Starosta powołał rzeczoznawczynię majątkową – K. L. – i polecił jej sporządzenie operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości przejętej przez Miasto L. na skutek wydania decyzji podziałowej z 2022 r. Dnia 9 maja 2023 r. rzeczoznawczyni majątkowa przedłożyła sporządzony przez siebie operat szacunkowy. Starosta przekazał kopie operatu stronom postępowania. Burmistrz Miasta L. nie wniósł żadnych uwag do operatu szacunkowego. Zastrzeżenia wnieśli z kolei skarżący. Uznali bowiem, że rzeczoznawczyni powinna przyjąć przeznaczenie nieruchomości na dzień sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić przeznaczenie ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. Takie działanie poważnie zaniżyło, zdaniem skarżących, wartość odszkodowania. Rzeczoznawczyni majątkowa odrzuciła wszystkie zarzuty stawiane operatowi szacunkowemu.

Decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., znak: [...], Starosta ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości wydzielonej pod drogę gminną, a odszkodowanie zostanie wypłacone w częściach: skarżącemu – W. K. w kwocie [...]zł, a skarżącym – J. K. i W. K.1 – po [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że dla ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez gminę działek pod drogi publiczne niezbędne jest spełnienie kumulatywnie trzech warunków: 1) podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela działki; 2) następuje wydzielenie działek pod nowe drogi publiczne; 3) przebieg drogi publicznej reguluje obowiązujący plan miejscowy. Starosta wyjaśnił następnie, że administracyjnoprawny tryb ustalania odszkodowania następuje wówczas, gdy nie dojdzie do ustalenia tego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Tak też miało miejsce w niniejszej sprawie – nie doszło do uzyskania porozumienia pomiędzy Miastem L. a wnioskodawczynią.

W dniu orzekania przez Burmistrza Miasta L. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – "L. ul. [...]" (Dz. Urz. Woj. W.. z 2010 r. Nr [...], poz. 2977, zwanej dalej "uchwałą nr [...]"). Działka, pierwotnie wnioskodawczyni, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 11KDD oraz 10KDD, co oznacza tereny dróg publicznych.

Starosta polecił sporządzenie operatu szacunkowego, na mocy którego ustalono wartość nieruchomości przejętej przez Miasto L.. Przyjęto za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania wartość rynkową nieruchomości, jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami oraz stan nieruchomości.

Starosta uznał, że przedłożony jemu operat szacunkowy spełnia znamiona dowodu i jako taki został włączony do akt sprawy, jako główny dowód w postępowaniu administracyjnym – art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wartość nieruchomości szacuje się według przeznaczenia określonego przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęto zatem metodykę wyceny nieruchomości opartą o analizę rynku gruntów przeznaczonych pod drogi. Jest to specyficzny rynek, gdzie nie można patrzeć jak na rynek o nieograniczonym popycie i podaży. Jako że w L. w ostatnich dwóch latach było bardzo mało "transakcji" pod budowę dróg, rzeczoznawczyni majątkowa rozszerzyła swoją analizę na cały powiat p. . Następnie analizę zawężono do miejscowości położonych przy granicy miasta P.. Rzeczoznawczyni wyceniła więc nieruchomość wnioskodawczyni na kwotę ponad [...] zł.

Starosta uznał operat za podstawowy dowód w sprawie. I chociaż dowód ten nie jest wiążący, to Starosta może, w myśl art. 80 k.p.a., ocenić go w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż organ ten nie posiada wiedzy fachowej, jaką mają rzeczoznawcy majątkowi. Starosta ocenił więc operat i stwierdził, że rzeczoznawczyni prawidłowo wykonała swoje zadanie – przedstawiła, wskazała i uzasadniła przyjętą przez siebie metodykę działania. Rzeczoznawczyni przedstawiła czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych i uwzględniła kształtowanie się cen na rynku regionalnym.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. M. K. – wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez niezastosowanie "zasady korzyści", zgodnie z którą wartość nieruchomości wywłaszczone dla celów odszkodowania winna zostać ustalona według aktualnego sposobu jej użytkowania, obowiązującego przed uchwaleniem planu miejscowego, a więc pod zabudowę usługowo-handlową zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta L. z 2009 r.;

2) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, zwanego dalej "rozporządzeniem"), gdyż operat szacunkowy został oparty o sporządzoną wycenę działek, która jest zaniżona, a tym samym należy uznać, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie został spełniony obowiązek określenia ceny z dnia ustalenia odszkodowania, czyli ceny aktualnej.

Skarżący podnieśli, że z art. 134 ust. 3 u.g.n. wynika, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Gdyby tak miało się stać, należy skorzystać z alternatywnego rozwiązania – art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem skarżących, jeżeli poprzednie przeznaczenie działki było korzystniejsze, a to świadczyło o wyższej wartości nieruchomości, to rolą organu powinno być przyjęcie poprzedniego przeznaczenia działki. Działka skarżących przed objęciem jej uchwałą nr [...] była przeznaczona na cele budowy budynku handlowo-usługowego. Dopiero plan miejscowy zmienił jej przeznaczenie na cele drogowe. Dlatego, w opinii skarżących, operat szacunkowy przyjmuje błędną podstawę wyceny nieruchomości. Co do samego operatu szacunkowego, skarżący stwierdzili, że rzeczoznawczyni majątkowa przyjęła w zasadzie same transakcje z okresu maj 2021-lipiec 2022. Nie ma żadnej transakcji z 2023 r.

Wojewoda wezwał rzeczoznawczynię majątkową do zajęcia stanowiska wobec stawianych w odwołaniu przez skarżących zarzutów. W piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. rzeczoznawczyni majątkowa ustosunkowała się do stawianych zarzutów – do analizy dobranej do sporządzenia operatu szacunkowego wybrano metodę porównawczą, gdzie przyjęto nieruchomości podobne. Natomiast w odniesieniu do przeznaczenia działki skarżących, rzeczoznawczyni stwierdziła, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Rzeczoznawczyni przypomniała, że jeżeli został uchwalony plan miejscowy, to decyzja o warunkach zabudowy wygasa. Ponadto z art. 134 ust. 4 u.g.n., na który powołują się skarżący wynika, że zastosowanie alternatywnego obliczenia wartości nieruchomości może mieć miejsce, gdy jest to zgodne z celem wywłaszczenia. Nie obowiązuje więc zasada korzyści.

Dnia 5 lutego 2024 r. skarżący uzupełnili swoje odwołanie. Skarżący podali, że dnia 2 lutego 2024 r. zawarli umowę sprzedaży działki nr [...], za którą otrzymali cenę w wysokości [...] zł. To, zdaniem skarżących oznacza, że pozostałe działki są warte znacznie więcej, niż ustalił organ I instancji.

Decyzją z dnia 8 maja 2024 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że wartość nieruchomości ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu – art. 130 ust. 1 u.g.n., a gdy wydaje się osobną decyzję o ustaleniu odszkodowania, wartość nieruchomości ustala się według stanu na dzień pozbawienia prawa. O tym, jaką metodykę szacowania wartości nieruchomości wybrać, decyduje rzeczoznawca majątkowy. Żaden organ administracji publicznej nie ma prawa ingerować w fachową sferę działania rzeczoznawcy majątkowego, który działa jako biegły w tym zakresie.

Datą miarodajną co do ustalenia wartości nieruchomości na gruncie niniejszej sprawy jest dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co potwierdza także przepis § 36 rozporządzenia. W dacie wydania decyzji podziałowej z 2022 r. działki były objęte uchwałą nr [...], a ich przeznaczenie było na cele dróg publicznych o charakterze dojazdowym. Ustalono, że 1 m2 kosztuje średnio [...] zł i tak też wyceniono wartość nieruchomości skarżących.

Wojewoda nie podzielił zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Operat szacunkowy, zdaniem organu II instancji, jest kompletny, nie ma błędów, żadnych nieścisłości, ani uchybień. Spełnia on wymagania, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Również rzeczoznawczyni majątkowa odniosła się od uwag wskazanych w odwołaniu. Wnioski są zbieżne.

Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy nie można było zastosować "zasady korzyści", na którą powołują się skarżący w odwołaniu. Przeznaczenie drogowe działek jest tożsame z celem, dla którego nastąpił podział nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że to, iż skarżący sprzedali działkę nr ew. [...] za cenę znacznie wyższą, niż oczekiwali skarżący w odniesieniu do pozostałych działek, nie wnosi niczego do sprawy. Ta działka bowiem nie przeszła na własność Miasta L.. Jest ona poza sprawą.

Końcowo, Wojewoda podkreślił, że jeżeli skarżący nie zgadzali się z operatem szacunkowym, to mogli przedstawić swój kontroperat albo polecić samorządowi rzeczoznawców majątkowych, aby dokonać weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu, który stał się głównym dowodem w niniejszym postępowaniu.

Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż utrzymano w mocy decyzję opartą o sporządzoną wycenę działek, która jest zaniżona, a tym samym należy uznać, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie został spełniony obowiązek określenia ceny z dnia ustalenia odszkodowania, czyli ceny aktualnej. W oparciu o ten zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęto podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. W myśl pkt 7 operatu szacunkowego, rzeczoznawca podał do porównania transakcje z okresu maj 2021-lipiec 2022. Nie ma żadnej transakcji z 2023 r. Wykluczone jest zatem, aby rzeczoznawca majątkowy przyjął aktualną cenę nieruchomości, jeśli uwzględni się inflację. Przedział czasowy wskazany w operacie szacunkowym powinien być zdecydowanie krótszy, a nie tak długi, jak w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę w dniu 30 października 2024 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżących – r. pr. J. M.. Za Wojewodę nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia o rozprawie. Pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zajęte w skardze. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż wskazano w jej treści.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Miasto L. na skutek podziału nieruchomości na wniosek wnioskodawczyni. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy u.g.n. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przepisy te stanowią odpowiednio: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych [ust. 1 – uw. Sądu]. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości [ust. 3 – uw. Sądu]". Z treści art. 98 ust. 3 u.g.n. wybrzmiewa nakaz stosowania rozdziału 5 u.g.n., a więc rozdziału poświęconemu odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. To oznacza, że należy analogicznie stosować przepisy tego rozdziału.

W przypadku, jak w niniejszej sprawie, kiedy starosta wydaje osobną decyzję o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). W tej materii musi wypowiedzieć się rzeczoznawca majątkowy, który jako biegły, określa wartość odszkodowania w drodze operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Jak stanowi art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu tejże wartości bierze się pod uwagę w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Powyższe regulacje stanowią swoiste zasady ogólne w zakresie wyceny nieruchomości, która została wywłaszczona (tu: przejęta z mocy prawa na skutek podziału nieruchomości). Ustawodawca wprowadza dwojaki charakter określenia wartości nieruchomości dla celów odszkodowania w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Według pierwszej jednostki redakcyjnej, wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Druga jednostka zakłada inne rozwiązanie. Polega to na tym, że wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Wybór jednej z tych dwóch metod wyceny nieruchomości jest uzależniony od jednego czynnika – zmiany wartości nieruchomości na skutek wywłaszczenia. To czy taka zmiana wartości w ogóle zachodzi, powinno być przedmiotem oceny dokonanej przede wszystkim przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie przez organ administracji publicznej. Nie można odgórnie zakładać, że taka zmiana nie zachodzi. Taką tezę można postawić wyłącznie po przeprowadzeniu stosownej analizy przez rzeczoznawcę majątkowego, co musi znaleźć odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jest to zbyt fachowa kwestia, aby móc skonstatować to bez dowiedzenia tego w materiale dowodowym.

Powołane powyżej przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. Ustawodawca nie narzuca odgórnego "trybu", według którego należy szacować wartość nieruchomości w ujęciu aktualnego albo alternatywnego użytkowania, jednakże trzeba mieć na uwadze to, że ustawodawca nie zdefiniował kluczowego w ocenie Sądu w składzie orzekającym wyrażenia "aktualny sposób użytkowania". Jest to jednakże stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny (wyrok NSA z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2026/21). "Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie «stan nieruchomości» zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." (M. Gdesz, Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2022, z. 1). Jak zasadnie zauważa się w orzecznictwie oraz w doktrynie, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołują skutek na przyszłość (M. Mączyński, Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139), dlatego też nie można wywodzić z treści art. 134 ust. 3 u.g.n., że aktualny sposób użytkowania to taki, o jakim mowa w planie miejscowym. Trafnie podnosi się, że regulacja planu miejscowego to "zamrożenie planistyczne" przyszłych i być może niepewnych inwestycji, wobec prywatnych nieruchomości, stąd plan miejscowy nie może być determinantą w rozumieniu aktualnego sposobu użytkowania (zob. wyrok ETPC z dnia 23 września 1982 r., nr 7151/75,7152/75 w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, zwany dalej "LEX" nr 80830; w odniesieniu do polskich spraw – zob. wyroki ETPC z dnia: 14 listopada 2006 r., nr 52589/99 w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce, LEX nr 122932, 17 lipca 2007 r., nr 17373/02 w sprawie Rosiński przeciwko Polsce, LEX nr 291339, 6 września 2007 r., nr 38672/02 w sprawie Skrzyński przeciwko Polsce, LEX nr 304491, 26 lutego 2008 r., nr 10446/03 w sprawie Buczkiewicz przeciwko Polsce, LEX nr 345557, 8 stycznia 2008 r., nr 38185/02 w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce, LEX nr 336709, 7 grudnia 2010 r., nr 27480/02 w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce, LEX nr 785862). Przyjęło się określenie, że regulacja planistyczna to odroczenie przyszłego wywłaszczenia, gdyż plan miejscowy, jak wskazano powyżej, przyjmuje, że w przyszłości dojdzie do ingerencji w prawo własności w związku z koniecznością realizacji inwestycji celu publicznego. Niezbędne jest zatem odrzucenie postanowień planistycznych, celu wywłaszczenia, jak wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie konieczna jest analiza tego, w jaki sposób użytkuje się nieruchomość wywłaszczoną w dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności (zob. M. Wolanin, Komentarz do art. 134 [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, nb. 6). Dopiero w następnej kolejności wymagane jest określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4 u.g.n.), aby móc zestawić hipotetyczne różnice w wartości nieruchomości i zdecydować o trybie dalszego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Tylko wówczas będzie możliwe zagwarantowanie uzyskania "słusznego odszkodowania", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W kwestii dopowiedzenia do powyższych rozważań, mówiąc o konieczności odrzucenia postanowień planu miejscowego, należy uznać za obowiązujący stan na nieruchomości, jaki obowiązywał przed dniem wejścia w życie tego planu. Może to zatem być treść decyzji o warunkach zabudowy albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ust. 2 u.g.n.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że działki skarżących objęte postępowaniem o ustalenie wysokości odszkodowania powstały na skutek decyzji podziałowej z 2022 r., wydanej na wniosek poprzednika prawnego skarżących – wnioskodawczyni. Cała ta nieruchomość, po podziale w 2022 r., znajduje się na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym przyjętym w uchwale nr [...]. Plan ten zakłada przeznaczenie działek na cele drogowe. Jest to przeznaczenie na przyszłość. Obecnie działki te są niezabudowane.

Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie ustalili w oparciu o tezy wynikające z operatu szacunkowego, że nie doszło do zmiany w wartości nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym. To zaś miało uzasadniać brak możliwości zastosowania zasady korzyści. Sąd po przeanalizowaniu operatu szacunkowego nie dopatrzył się analizy, w której przeprowadzono by wyliczenia w sprawie ewentualnych zmian w wartości nieruchomości. Istotnie, przyjęto odgórnie, że taka zmiana nie zaszła, ponieważ działki objęte postępowaniem nie są zabudowane, a przeznaczenie ich, w myśl uchwały nr [...], jest drogowe.

Tak jak Sąd wspomniał w części poświęconej analizie prawnej, przy wycenie nieruchomości konieczne jest odrzucenie tego, co ustanawia plan miejscowy, ponieważ stanowi on "zamrożenie planistyczne", które tylko odracza moment wywłaszczenia. W niniejszej sprawie przyszło długo czekać na tę chwilę, ponieważ uchwała nr [...] obowiązuje od 2010 r., a postępowanie podziałowe miało miejsce w 2022 r. Nie można jednak z tego wywodzić, że aktualny sposób użytkowania jest taki, jaki wynika z uchwały nr [...] Trzeba zatem odrzucić postanowienia planu miejscowego i sprawdzić, jakie było przeznaczenie przed uchwaleniem tego planu. Skarżący twierdzą, że wcześniej dla całej nieruchomości obowiązywała decyzja Burmistrza Miasta L. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego. Skarżący podają nawet konkretną datę i numer sprawy. To wymaga zweryfikowania; po pierwsze, czy taka decyzja rzeczywiście została wydana, a po drugie, jeśli taka decyzja została wydana, to czy ostała się w obrocie prawnym. Organy, błędnie rozumiejąc przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., nie odniosły się do tego zagadnienia. Tym samym wymaga to ponownego wyjaśnienia. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, to w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., należy przyjąć przeznaczenie obowiązujące w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L.. Studium z kolei zakładało przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele usługowe.

Aby ww. ustalenia zostały prawidłowo przeprowadzone, niezbędne jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, w którym zostanie wyjaśnione, czy zmiana wartości nieruchomości miała miejsce. Obecnie operat nie zawiera takiej analizy, gdyż przyjęto założenie, że wartość nieruchomości nie uległa zmianie. Sąd nie twierdzi jednocześnie, że organy pozostają w błędzie co do metodyki przyjętej przy wycenie nieruchomości. Zapadłe decyzje są po prostu przedwczesne, ponieważ tylko kompletna analiza rzeczoznawcy majątkowego da odpowiedź na pytanie, czy należy postępować w trybie, o którym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n., czy art. 134 ust. 4 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu postawionego w skardze, należy uznać, że przepis § 36 ust. 1 i 6 rozporządzenia nie stoi w sprzeczności w stosunku do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż w razie powstania jakichkolwiek wątpliwości, zasadne będzie zastosowanie reguły kolizyjnej wyrażonej sentencją lex superior derogat legi priori. Przepisy rozporządzenia nie mogą nakazywać postępowania w inny sposób, który byłby niezgodny z regulacjami u.g.n.

Co do samej kwestii doboru działek, należy zauważyć, że przejęcie nieruchomości na cele drogowe nie są częstą praktyką i istotnie może dochodzić do sytuacji, w której nie ma przedmiotu do analizy porównawczej w perspektywie minionego roku. W takiej sytuacji konieczne jest poleganie na tym co udało się zidentyfikować. Rzeczoznawczyni majątkowa zawarła klauzulę w operacie szacunkowym, że "z uwagi na względną stabilizację cen na badanym runku trend czasowy przyjęto na poziomie 0%". To oznacza, że nieznalezienie żadnych transakcji w roku 2023 nie wyklucza możliwości oszacowania wartości nieruchomości wywłaszczonej. Z tego względu Sąd uznał podniesiony zarzut za niezasadny, chociaż to nie wpływa na ostateczny wynik sprawy.

Podsumowując cały powyższy wywód, należy przywołać trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) w sprawie wyceny jest traktowany zatem w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości jako swego rodzaju lex specialis albo inaczej mówiąc uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem wyrażonym przez autora ww. artykułu, iż przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, czyli takie ustalenie statusu planistycznego nieruchomości, które uniemożliwia realizację tego celu przez prywatnego właściciela, np. drogi publiczne, linia kolejowa, lotnisko międzynarodowe, w żaden sposób nie kształtuje prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wyznaczenie w planie czy w decyzji takich terenów wiąże się bowiem z przyznaniem uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości (jej przejęcia) a nie z kształtowaniem zasad wykonywania własności prywatnej. Gwarancja wartości prawa własności powinna więc być w tym przypadku rozumiana jako rekompensata za wartość utraconego prawa, czyli taką wartość, jaką miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego." (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22). Konieczne jest zatem odrzucenie postanowień planistycznych, wycena obecnego stanu nieruchomości w ujęciu aktualnego, jak i alternatywnego użytkowania, zestawienie tych wyników i określenie dalszego sposobu postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na skutek wydania decyzji podziałowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Organy obydwóch instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu, w jakim miało to wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Starosta zleci przeprowadzenie kompleksowej analizy w ramach operatu szacunkowego na okoliczność określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.