Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1194/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 25/22 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 listopada 2021 r. nr 307/OR14/2021 w przedmiocie zmiany wysokości renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 25/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 listopada 2021 r., nr 307/OR14/2021 w przedmiocie zmiany wysokości renty strukturalnej.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego na powyższy wyrok wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wnioskowania, że jeżeli uprawniony do renty strukturalnej w trakcie jej pobierania nabędzie prawo do emerytury, która nie będzie miała pełnego wymiaru miesięcznego, to renty strukturalnej za ten miesiąc nie można zmniejszyć o kwotę tej emerytury.

W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że doszło do naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, wymienionych powyżej w petitum skargi.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że pomimo tego, że Sąd dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a) i stosuje środki określone w ustawie, to pomija w tej kontroli przepis art. 136 a .. ust, 1 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości, ewentualnie rozstrzygnięcie zgodne z art. 188 p.p.s.a - w sytuacji spełnienia przesłanek z tego przepisu i zasądzenie na rzecz organu administracji od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W ocenie Sądu, przepisy § 13 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia powinny być rozumiane w ten sposób, że jeżeli beneficjent otrzymujący rentę strukturalną osiąga wiek 65 lat i z dniem osiągnięcia tego wieku nabywa prawo do emerytury, to w takiej sytuacji nie następuje zbieg świadczeń, lecz należy uznać, że renta strukturalna przysługuje beneficjentowi za okres do osiągnięcia 65 lat, zaś po tej dacie przysługuje mu świadczenie emerytalne. W przepisach rozporządzenia nie używa się sformułowania zbieg świadczeń. Sąd w dokonywaniu wykładni najwyraźniej też miesza dwie autonomiczne normy prawne § 13 ust. 1 i z § 14 ust.1. To, że zgodnie z pierwszym przepisem rentę strukturalną wypłaca się za każdy miesiąc, w terminie określonym w decyzji administracyjnej o przyznaniu renty strukturalnej, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez pobierającego rentę strukturalną 65 lat, w żaden sposób nie ubezskutecznia dyrektywy z drugiego przepisu - zmniejszenia renty strukturalną o kwotę tej emerytury. Pierwsza reguła to limit wiekowy (wszak renta strukturalna to swoista renta pomostowa, skierowana do tych, którzy mają perspektywę otrzymania świadczeń z ZUS lub KRUS). Druga reguła to limit kwotowy, uniemożliwiający multiplikowanie świadczeń. Jeżeli chodzi o renty strukturalne, to w 75 % finansowanie zapewnia Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a 25 % polski Budżet Państwa, Jedne i drugie środki objęte są dyscypliną finansową. Warto też zwrócić uwagę na zdanie z § 13 "wypłaca się za każdy miesiąc" - w kontekście miesięcznego charakteru świadczenia.

W jednym z ostatnich akapitów uzasadnienia wyroku czytamy: "Zaskarżona decyzja oparta została na odmiennej wykładni przepisu § 14 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającej odebranie powstałego uprawnienia do renty strukturalnej za miesiąc, w którym powstało prawo do emerytury. W konsekwencji decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy." O co chodzi ? Zgodnie z § 14 ust. 2 w przypadku przyznania prawa do renty w trakcie pobierania renty strukturalnej, uprawnionemu wypłaca się rentę strukturalną, jeżeli wycofa wniosek o przyznanie renty w terminie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Strona uzyskała emeryturę , a nie rentę z ZUS. W wyrokach NSA I GSK 1523/18 z dnia 28.06.2019 r. i I GSK 476/18 z dnia 28.06.2019 r., gdzie można znaleźć analogiczne zagadnienia dotyczące nabycia prawa do świadczenia z ZUS w trakcie miesiąca, NSA nie dopatrzył się żadnych wątpliwości w zakresie reguł zmniejszenia renty strukturalnej w formule zrealizowanej przez organy także w niniejszej sprawie.

Podniesiono również, że Sąd I instancji wskazał, że przy wykładni prawa, jaką dokonały organy w skarżonej decyzji, zmniejszenie renty strukturalnej byłoby uzależnione, od tego w jakim czasie beneficjent nabył prawo do emerytury, tj. na początku czy na końca miesiąca. W skrajnym przypadku, np. gdyby do nabycia prawa do emerytury doszło z ostatnim dniem miesiąca, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których beneficjent musiałby zwrócić nieproporcjonalną część renty strukturalnej za miesiąc, podczas gdy świadczenie to powinno mu przysługiwać do daty ukończenia 65 lat. Skarżący kasacyjne stwierdził, że Sąd, najwyraźniej nie zna przepisu art. 136 a ust. 1 ustawa z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym Kwotę emerytury lub renty przysługującej za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Powyższy przepis został zresztą zastosowany przez ZUS wobec strony i jest to wyrażone w zaświadczeniu ZUS

proporcjonalna emerytura (bez "zwiększenia rolnego") za sierpień 2020 r. wyniosła 2.455,71 zł, a za kolejne miesiące już 3309,92 zł. Jedna i druga znacznie wyższa od renty strukturalnej. Gdyby doszło do w/w "skrajnego przypadku", to beneficjent nie musiałby nic zwracać - dostałby rentę strukturalną za sierpień zmniejszoną w trybie § 14 ust. 1 rozporządzenia o "kwotę tej emerytury" czyli o kwotę emerytury za, opisywany przez Sąd, 1 dzień. Skoro w niniejszym przypadku dostał emeryturę za 23 dni sierpnia i było to więcej niż kwota renty strukturalnej za sierpień, to działanie matematyczne daje tu oczywisty wynik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Biorąc pod uwagę treść z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które to w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).

Z powyższych wskazań wynika, że niezbędnym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Pomimo, że w skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, to w efekcie stawianymi zarzutami kasator stara się wyłącznie wykazać, że doszło dokonanie błędnej wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Powyższe w ocenie Sądu jest bezskuteczne. Trafnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 rozporządzenia rentę strukturalną wypłaca się za każdy miesiąc, w terminie określonym w decyzji administracyjnej o przyznaniu renty strukturalnej, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez pobierającego rentę strukturalną 65 lat. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia przewiduje natomiast sytuację zbiegu świadczeń. Przepis ten dotyczy bowiem zbiegu prawa do renty strukturalnej i emerytury, przewidując kompensatę renty strukturalnej o przyznaną emeryturę. Dotyczy zatem sytuacji, w której uprawniony do renty strukturalnej, w trakcie jej pobierania nabędzie prawo do emerytury. Jest to zatem sytuacja odmienna od sytuacji w niniejszej sprawie, w której skarżący był uprawniony do renty strukturalnej nie dłużej niż do osiągnięcia 65 lat, tj. do dnia [...] sierpnia 2020 r., a następnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. nabył prawo do emerytury. Słusznie uznał Sądu I instancji, że w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o zbiegu świadczenia z renty strukturalnej ze świadczeniem z ubezpieczenia społecznego. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia znajduje zaś zastosowanie wyłącznie do takich sytuacji, w których oba świadczenia są pobierane jednocześnie. W związku z powyższym należało przyznać rację skarżącemu, że w stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania § 14 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący nie nabył bowiem prawa do emerytury w trakcie pobierania renty strukturalnej. Tym samym skoro skarżący przed dniem [...] sierpnia 2020 r. nie nabył prawa do emerytury z ubezpieczenia społecznego, nie ma do niego w tym okresie zastosowania regulacja z § 14 ust. 1 rozporządzenia, gdyż jeszcze nie doszło do spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie prawa uprawniających organ do zmniejszenia wysokości renty strukturalnej. Nie chodzi tu przy tym o stosunkowe/proporcjonalne zmniejszenie świadczenia, ale w ogóle o brak podstaw do zmniejszenia tego świadczenia za okres od [...] do [...] sierpnia 2020 r. Przy wykładni prawa, jaką dokonały organy w skarżonej decyzji, zmniejszenie renty strukturalnej byłoby uzależnione, od tego w jakim czasie beneficjent nabył prawo do emerytury, tj. na początku czy na końcu miesiąca. W skrajnym przypadku, np. gdyby do nabycia prawa do emerytury doszło z ostatnim dniem miesiąca, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których beneficjent musiałby zwrócić nieproporcjonalną część renty strukturalnej za miesiąc, podczas gdy świadczenie to powinno mu przysługiwać do daty ukończenia 65 lat. A zatem w ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że przepisy § 13 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia powinny być rozumiane w ten sposób, że jeżeli beneficjent otrzymujący rentę strukturalną osiąga wiek 65 lat i z dniem osiągnięcia tego wieku nabywa prawo do emerytury, to w takiej sytuacji nie następuje zbieg świadczeń, lecz należy uznać, że renta strukturalna przysługuje beneficjentowi za okres do osiągnięcia 65 lat, zaś po tej dacie przysługuje mu świadczenie emerytalne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.