Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 539/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie ze skargi S. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2024 r. znak: DOR.7101.31.2024.KAL w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi S. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2024 r. znak: DOR.7101.31.2024.KAL w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi S. J. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 15 marca 2024 r. umarzające postępowanie z zażalenia skarżącej na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Małopolski WINB") z 8 stycznia 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji z 31 marca 2011 r. Ostatnią wymienioną decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: "PINB w D.") z 5 października 2010 r. i nakazano S. J. i M. J. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Sąd podkreślił w pierwszej kolejności, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji na jego poparcie odnoszącej się do przesłanek zaistnienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Dodatkowo skarżąca nie wykazała, aby w okolicznościach niniejszej sprawy ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, które podyktowane było okolicznością wydania decyzji ostatecznie kończącej postępowanie wznowieniowe i stwierdzeniem utraty mocy postanowienia Małopolskiego WINB z 31 marca 2011 r., prowadziło do wstrzymania wykonania decyzji zawierającej nakaz rozbiórki budynku.

S. J. wniosła zażalenia na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę postanowienia. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje, że dojdzie do wyrządzenia znacznej szkody i spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki. Budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania stanowi ważny obiekt dla prowadzenia jej gospodarstwa, a przez to i jest istotny dla możliwości samodzielnego utrzymania się skarżącej. Wskazała, że ze względu na jej trudną sytuację majątkową (jest wdową i utrzymuje się samodzielnie z emerytury rolniczej) nie będzie w stanie ponownie wybudować takiego budynku. Jej zdaniem wstrzymanie wykonania decyzji pozwoli jej na doprowadzenie stanu prawnego budynku do porządku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i ewentualnie dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do samodzielnego poszukiwania przesłanek pozwalających na uwzględnienie wniosku. Przywołany wyżej przepis nie przewiduje, w ramach instytucji wstrzymania wykonania skarżonego aktu organu administracji, kompetencji sądu do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowo stosownych dokumentów lub złożenie wyjaśnień, które miałyby uzasadniać potrzebę wstrzymania wykonania objętego wnioskiem aktu.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie wykazała okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek ten nie zawierał żadnej argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie znaczną szkodą czy też wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy doszłoby do wykonania tego konkretnego zaskarżonego postanowienia. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd słusznie nie uwzględnił go, wskazując na brak jego należytego uzasadnienia.

Niezależnie od powyższego nie może zejść z pola uwagi druga okoliczność, na którą Sąd pierwszej instancji także słusznie zwrócił uwagę, tj. przedmiot zaskarżonego postanowienia, którego wstrzymania wykonania domagała się skarżąca.

W tym miejscu nakreślić warto stan prawny, w jakim wydano przedmiotowe postanowienie. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. (w toku którego zapadło wiele rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji) Małopolski WINB decyzją z 31 marca 2011 r. uchylił decyzję PINB w D. z 5 października 2010 r. i nakazał S. J. i M. J. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego. S. J. i M. J. złożyli wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, wnosząc również o wtrzymanie wykonania tej decyzji. W toku postępowania wznowieniowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia poprzednich rozstrzygnięć przez organ odwoławczy, Małopolski WINB postanowieniem z 8 stycznia 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z 31 marca 2011 r. Stwierdził, że ze względu na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Decyzją z tego samego dnia Małopolski WINB umorzył w całości wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 31 marca 2011 r., a to z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawców ustawowego terminu na wznowienie postępowania. S. J. wniosła odpowiednio zażalenie i odwołanie od ww. rozstrzygnięć. GINB decyzją z 13 marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego WINB z 8 stycznia 2024 r., podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji. Z kolei postanowieniem z 15 marca 2024 r. GINB umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Małopolskiego WINB z 8 stycznia 2024 r. Stwierdził, że wskutek decyzji GINB z 13 marca 2024 r., ostatecznie kończącej postępowanie wznowieniowe, utraciło moc postanowienie Małopolskiego WINB z 8 stycznia 2024 r. wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W tej sytuacji na tym etapie niemożliwe stało się merytoryczne rozpatrzenie wniesionego zażalenia na to postanowienie.

Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności zaskarżonego aktu znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić.

W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wstrzymania wykonania aktu, który niewątpliwie nie jest wykonalny. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, objętego zarazem wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest postanowienie GINB z 15 marca 2024 r. umarzające postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Małopolskiego WINB z 8 stycznia 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, decyzji nakazującej rozbiórkę. Z uwagi na tak wskazany przedmiot wniosku Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem żadnych praw skarżącej, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Umorzenie postępowania zażaleniowego stanowi rozstrzygnięcie formalne, w którym nie rozstrzyga się merytorycznie zażalenia. Postanowienie to jest jedynie rozstrzygnięciem procesowym, w którym organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania drugoinstancyjnego ze względu na utratę mocy postanowienia podlegającego ocenie. Orzeczenie to nie może zatem stanowić podstawy podjęcia jakichkolwiek czynności wstrzymujących wykonanie nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Małopolskiego WINB z 31 marca 2011 r. Tym samym wskutek wydania zaskarżonego postanowienia GINB z 15 marca 2024 r. stronie skarżącej nie może zostać wyrządzona z tego tytułu żadna szkoda, nie powstaną również trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca nie może oczekiwać, że w drodze wstrzymania wykonania postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., z pominięciem procedury uregulowanej przepisami art. 145 – 152 k.p.a., osiągnie oczekiwany skutek w postaci wstrzymania wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Na odmienną ocenę zasadności rozpoznawanego wniosku niż przyjęta powyżej nie mogła mieć wpływu argumentacja podniesiona w zażaleniu. W zażaleniu skarżąca skupia się bowiem na wykazaniu, że wykonanie decyzji Małopolskiego WINB z 31 marca 2011 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego będzie wiązało się z wyrządzeniem znacznej szkody i wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków.

Po pierwsze, z uwagi na fakt, że skarżąca jednoznacznie (co nie budziło wątpliwości zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego) wnosiła o wtrzymanie zaskarżonego postanowienia GINB w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, kwestia ewentualnych skutków wykonania ostatecznej decyzji rozbiórkowej Małopolskiego WINB nie mogła być przedmiotem analizy Sądu w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.

Po drugie, nawet gdyby skarżąca wnioskiem o wstrzymanie objęła decyzję Małopolskiego WINB z 31 marca 2011 r., to wniosek ten również nie mógłby zostać uwzględniony w tym postępowaniu.

Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3) stwierdził, że "nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Czyli rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska tj. dopuszczenie do wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji powodowałoby, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych postanowień, nadal pozostawałoby w obrocie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji".

Wprawdzie cyt. uchwała dotyczyła wprost innego rodzaju rozstrzygnięć niż zaskarżone w niniejszej sprawie, niemniej z uwagi na formalny charakter postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego należałoby przyjąć, że wyrażone w niej stanowisko w pełni koresponduje również z okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy. Rozpoznając skargę na postanowienie procesowe GINB o umorzeniu postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie Sąd, sięgając w głąb, nie mógłby dokonywać oceny legalności tej decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. Decyzja Małopolskiego WINB z 31 marca 2011 r. nie jest zatem objęta granicami orzekania przez Sąd i nie byłoby możliwe zastosowanie wobec niej instytucji wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie