Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 255/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 117 ust. 4, art. 6 ust. 2 pkt 6b
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 990/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia okresu pozbawienia możliwości wykonywania zawodu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. W. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 990/22, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia okresu pozbawienia możliwości wykonywania zawodu – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ww. decyzją po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 kwietnia 2022 r. numer [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nie wykonywania pracy w okresie od 1 sierpnia 1982 r. do 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. Z 2021 r. poz. 291, ze zm.) – dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Jak wskazano w uzasadnieniu, wnioskodawca podniósł, że szantażem w postaci groźby pozbawienia życia został zmuszony wraz z żoną pośpiesznie opuścić Polskę bez prawa powrotu. Nadto nie dostał również zgodny od komunistycznych władz na warunkowy przyjazd do K. na pogrzeb matki. Wskazał na okres od 1 sierpnia 1982 r. do 31 lipca 1990 r. jako okres pozbawienia możliwości wykonywania zawodu dziennikarza i jakiegokolwiek innego zawodu w PRL. Odnosząc się do powyższych okoliczności, organ wskazał, że o ile z powodu emigracji do Republiki Federalnej Niemiec strona nie mogła pracować w zawodzie, i nie kwestionując faktu, że do podjęcia decyzji o emigracji skłoniła stronę sytuacja polityczna w kraju, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu musiało być spowodowane przyczynami politycznymi, a brak jest podstaw do uznania, że na terenie Republiki Federalnej Niemiec strona nie mogła wykonywać swojego zawodu z przyczyn politycznych. Organ podkreślił również, że wnioskodawca po przyjeździe do RFN świadczył pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., a Szef Urzędu decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. potwierdził wnioskodawcy okres świadczenia pracy od września 1982 r. do kwietnia 1989 r. jako okres składkowy na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Szefa Urzędu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do potwierdzenia pozbawienia strony możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. W., zarzucając jej naruszenie prawa poprzez niewłaściwe postępowanie, świadczące o nieznajomości realiów życia w PRL i za "żelazną kurtyną" w początkach lat 80 ubiegłego wieku.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 czerwca 2022 r. wykazała, że było ono dotknięte naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu meriti, z akt sprawy nie wynika, aby analiza i ocena zebranego materiału dowodowego była przeprowadzona w sposób wyczerpujący. Organ uznał bowiem, że do podjęcia decyzji o emigracji skłoniła stronę sytuacja polityczna w kraju. Jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, że przyczyną braku spełnienia przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest fakt, iż strona mogła wykonywać swój zawód na terenie Republiki Federalnej Niemiec.

Analizując przesłankę pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, należy rozpatrywać wyżej wymienioną możliwość na terenie Polski, nie zaś całej Europy, czy świata. Irrelewantne jest dla rozpoznania niniejszej sprawy, czy skarżący miał możliwość wykonywać swój zawód na terenie innego państwa, bowiem kluczowe jest ustalenie, że takiej możliwości został pozbawiony wówczas w Polsce.

Rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki zgodził się z generalnym zarzutem skargi, wyartykułowanym przez stronę, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności znikomą oceną całego materiału dowodowego. Jeden akapit uzasadnienia decyzji, odnoszący się do oceny sytuacji skarżącego, nie sposób uznać za wyczerpujące uzasadnienie podjętej decyzji, zwłaszcza biorąc po uwagę ilość zgromadzonych dokumentów, do których należało się choćby zwięźle odnieść. Wszystkie zatem okoliczności przywoływane przez skarżącego winny zostać wyczerpująco zbadane w kontekście spełnienia przesłanek z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy, czego w ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nie dokonał w kontrolowanym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ uwzględni powyższe wskazania oraz dokonaną przez sąd wojewódzki ocenę prawną dotycząca tego, że pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych dotyczy pozbawienia tego prawa na terenie Polski, a nie innych krajów.

Z tych względów zarzuty skargi okazały się zasadne, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędne przyjęcie, że pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych dotyczy pozbawienia tego prawa tylko na terenie Polski, a nie na terenie innych krajów;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji - błędnie uznając, iż pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych dotyczy pozbawienia tego prawa nie tylko na terenie Polski, ale także innych krajów - nie dokonał wyczerpującej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wynika, że pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych dotyczy pozbawienia tego prawa wyłącznie na terenie Polski, zaś z materiału dowodowego wynika wprost, że skarżący mógł wykonywać swój zawód na terenie Republiki Federalnej Niemiec, co miało wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego. Co do zasady przy takiej konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być podnoszone na tle niewątpliwego, ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jednakże z uwagi na specyfikację przedmiotu niniejszego postępowania przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty będą rozpoznane łącznie, gdyż w istocie bowiem spór dotyczy kwestii, czy pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczy pozbawienia tego prawa tylko na terenie Polski, czy też na terenie innych krajów.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydana została na skutek rozpoznania wniosku skarżącego o potwierdzenie, na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, niewykonywania pracy w okresie od 1 sierpnia 1982 r. do 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Stosownie do treści ww. przepisu okresem składkowym jest okres pozbawienia możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych za działania na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 6b został dodany przez art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021, poz. 794), zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 maja 2021 r.

Norma prawna wywiedziona z przywołanego przepisu wymaga kumulatywnego wystąpienia trzech przesłanek, aby możliwe było potwierdzenie okresu pozbawienia możliwości wykonywania zawodu, o którym mowa w tym przepisie. Po pierwsze, wnioskodawca musiał zostać pozbawiony możliwości wykonywania swojego zawodu przed dniem 31 lipca 1990 r. Po drugie, pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu miało być skutkiem represji politycznej. Po trzecie, doznana represja polityczna miała być skutkiem podjętych przez wnioskodawcę działań na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Dopiero kumulatywne wystąpienie wszystkich tych przesłanek, pozwala na ustalenie, że dana osoba spełnia przesłanki określone w ww. przepisie ustawy.

W okolicznościach sprawy organ, wydając decyzje w ww. przedmiocie, nie kwestionował samego faktu, że do udania się na emigrację skłoniła stronę ówczesna sytuacja polityczna w kraju. Jednakże, jak słusznie wskazał pozbawienie możliwości wykonywania swojego zawodu musiało być spowodowane przyczynami politycznymi, a brak jest podstaw do uznania, że na terenie Republiki Federalnej Niemiec strona nie mogła wykonywać swojego zawodu z przyczyn politycznych. Jak wynika z akt sprawy skarżący po przyjeździe do RFN świadczył pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, a Szef Urzędu decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. potwierdził okres świadczenia pracy od września 1982 r. do kwietnia 1989 r. jako okres składkowy na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W tym miejscu wskazać należy, że wystarczającym powodem niemożności znalezienia pracy (pozbawienia możliwości wykonywania zawodu), o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mogły być represje polityczne z uwagi na (nawet krótkotrwałą) działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Istotne jest jednak, aby w okresie, o którym mowa w tym przepisie, strona stale była pozbawiona możliwości wykonywania swojego zawodu i to właśnie na skutek represji politycznych za określone w przepisie działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 663/18 (LEX nr 2611450) przyjął, że: "(...) skarżący pozostawał bez pracy, ale to dlatego że przebywał poza granicami kraju starając się o azyl polityczny. Taka sytuacja, choć będąca wynikiem represji politycznych (ucieczka z kraju, wniosek o azyl polityczny), nie jest wynikiem braku pracy z przyczyn politycznych. (...) Niewątpliwie wyjazd i starania o azyl były powodowane przesłankami o charakterze politycznym, ale to nie oznacza, że pozostając bez pracy w spornym okresie skarżący pozostawał bez pracy z przyczyn politycznych.".

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący podejmował próby pracy w swoim zawodzie na terenie Polski po 1 sierpnia 1982 r. i spotykał się z odmową zatrudnienia. Jak już wskazywano powyżej skarżący opuścił Polskę i wyjechał do RFN, gdzie świadczył pracę od września 1982 r. do kwietnia 1989 r. na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów polskich obowiązujących do kwietnia 1989 r. Tym samym, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, skarżący nie był pozbawiony możliwości wykonywania swojego zawodu na skutek represji politycznych, o czym mowa w art. art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż miał taką możliwość będąc w tym czasie poza granicami Polski. Odnosząc się zaś do pobytu w RFN, skarżący nie podał wystarczających danych, ani nie przedłożył dowodów, które świadczyłyby o tym, że do lipca 1990 r. pozbawiony był możliwości wykonywania swojego zawodu. Nie potwierdzono również braku możliwości wykonywania jakiegokolwiek zawodu, skoro ww. decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. Szef Urzędu potwierdził wykonywanie przez skarżącego, w zasadniczo tożsamym okresie czasu, co objęty wnioskiem w kontrolowanej sprawie, pracy na rzecz organizacji niepodległościowych.

Tym samym należy zgodzić się z twierdzeniami organu zawartymi w skardze kasacyjnej, że hipoteza normy prawnej zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 6b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obejmuje sytuacje braku możliwości wykonywania zawodu nie tylko w Polsce, jeśli osoba dotknięta represjami znajdowała się poza jej granicami, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Oznacza to, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez właściwy organ przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 240 zł.