Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 502/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 15zzzzzn(2), art. 31i ust. 1, art. 31ia
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2023 r. nr SKO.4120/174/2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2022 r. nr KM-R.5410/K/1101/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 387 zł /słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 502/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 19 stycznia 2023 r., nr SKO.4120/174/2022 wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku polegającego na zawiadomieniu o zbyciu pojazdu.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej: "P.r.d.").

Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu.

W trakcie postępowania organ ustalił, że w dniu 3 czerwca 2022 r. skarżący zawiadomił o zbyciu zarejestrowanego pojazdu marki [...] o nr VIN [...] i nr rejestracyjnym [...]. Do zawiadomienia została dołączona faktura z [...] września 2020 r., z której wynika, że zbycie pojazdu nastąpiło w dniu 25 września 2020 r.

Decyzją z 31 października 2022 r. nr KM-R.5410/K/1101/2022 Prezydent Miasta [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, jako byłego właściciela pojazdu marki: [...] o nr VIN [...] i nr rejestracyjnym [...] z tytułu niewykonania obowiązku, określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., polegającego na zawiadomieniu w terminie 30 dni (wydłużonego do 180 dni) Prezydenta Miasta [...] o zbyciu ww. pojazdu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zbycie przedmiotowego pojazdu nastąpiło 25 września 2020 r., zatem strona zobowiązana była zawiadomić organ o jego zbyciu w ciągu 180 dni, czyli do dnia 24 marca 2021 r., jednak nie dopełniła tego obowiązku w ustawowym terminie. O zbyciu pojazdu zawiadomiła dnia 3 czerwca 2022 r., tj. po 436 dniach po upływie ustawowego terminu.

Organ zauważył, że przekroczenie terminu było znaczne, a naruszenie obowiązku było siedemnastym, którego dopuścił się skarżący w tym okresie. Za zasadne uznał nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1 000 zł, tj. wynikającej z powtarzalności i ilości dni opóźnienia jaką art. 140 mb pkt 2 P.r.d. przewiduje za niezawiadomienie organu w ustawowym terminie 30 dni o zbyciu pojazdu, zwłaszcza, że nie jest mu znana korzyść finansowa jaką strona mogła uzyskać z tytułu naruszenia ustawy, a zawiadomienie o zbyciu jest nieodpłatną czynnością urzędową.

Organ I instancji wskazał nadto, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą i zgodnie z wpisem do CEIDG jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu handlowego zajmującym się sprzedażą hurtową i detaliczną samochodów osobowych i furgonetek (PKD 45.11). Zatem to przedsiębiorcę obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności administracyjnej. Organ nie znalazł także postaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a.

Od tej decyzji skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył odwołanie, domagając się jej uchylenia i odstąpienia od nałożenia kary, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Wskazał m.in., że organ I instancji przed nałożeniem na niego kary nie zawiadomił go o uchybieniu terminowi, o którym mowa w art. 78 ust. 2 P.r.d. i nie wyznaczył mu 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, wskazaną na wstępie decyzją z 19 stycznia 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący zbył pojazd marki: [...] o nr VIN [...] i nr rejestracyjnym [...], dnia 25 września 2020 r., co potwierdza kserokopia faktury VAT [...]. Nie jest również sporne, że skarżący dokonał zawiadomienia o zbyciu przedmiotowego pojazdu w dniu 3 czerwca 2022 r. Zatem w wykonaniu obowiązku zbycia pojazdu skarżący był w opóźnieniu o 436 dni.

SKO przytoczyło brzmienie art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; dalej: "ustawa o COVID-19") i uznało, że przepis ten nie ma zastosowania do terminu na dokonanie zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Rozwiązania zawarte w ww. przepisie nie stanowią samoistnej podstawy do przywrócenia terminów naruszonych przez stronę. Ww. przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu określonym kategoriom terminów. Konsekwencją tego jest wyznaczenie stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast instytucja przywrócenia terminu umożliwia podmiotowi, który z przyczyn przez niego niezawinionych, nie dotrzymał terminu do dokonania określonej czynności procesowej, skuteczne jej dokonanie. Przepisy art. 58-60 k.p.a. stosuje się do terminów dokonania czynności procesowych przez stronę lub inny podmiot (z wyłączeniem terminów skierowanych do organów administracji publicznej, np. terminu załatwienia sprawy) o charakterze procesowym, np. do terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, czy terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Natomiast przywróceniu nie podlegają terminy materialne, chyba że taką możliwość przewidują wyraźnie przepisy prawa. Wobec powyższego terminy materialne są nieprzywracalne.

W ocenie Kolegium uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności dokonanej po upływie terminu, zaś uchybienie terminowi materialnemu powoduje, że niemożliwe staje się ukształtowanie administracyjnego stosunku materialnego. Zazwyczaj prowadzi ono do niemożności nawiązania takiego stosunku, lecz równie dobrze może polegać na niemożliwości wpływu na treść takiego stosunku. Z kolei, termin wynikający z art. 78 ust. 2 P.r.d., na dokonanie zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu musi być uznany za termin materialny, a to oznacza, że nie podlega on przywróceniu. W ocenie Kolegium treści art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19, w żaden sposób nie można uznać za wyraźne dopuszczenie do przywrócenia terminów materialnych. Wobec powyższego termin wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. nie mieści się w kategorii terminów określonych w art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19, gdyż nie należy do terminów, których uchybienie uniemożliwia dokonanie zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu. Właściciel pojazdu może zawiadomić o zbyciu lub nabyciu pojazdu nawet po upływie ustawowego terminu, a dokonane przez niego czynności będą skuteczne.

W ocenie SKO prawidłowo organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka do odstąpienia od nałożenia tego rodzaju kary. Prawidłowo ustalił i udowodnił, że w sprawie doszło do naruszenia ustawowego terminu do dokonania sankcjonowanej czynności. Prawidłowo ustalił i rozważył, czy w danej sprawie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu oraz wymierzył w prawidłowy sposób karę pieniężną. Wysokość kary jest uzależniona od zakresu naruszenia, powtarzalności naruszeń oraz korzyści finansowej uzyskanej z tytułu naruszenia przepisów ustawy. W ocenie Kolegium, Prezydent prawidłowo wskazał, że naruszenie to jest kolejnym (siedemnastym) naruszeniem jakiego dopuścił się skarżący w badanym okresie, a także że strona w wykonywaniu obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu była w opóźnieniu o 436 dni. Zatem waga naruszenia prawa do jakiego doszło nie jest znikoma. Strona dokonała zgłoszenia, które było skuteczne pomimo upływu ustawowego terminu do jej dokonania.

W ocenie SKO prawidłowo organ I instancji wskazał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] i według wpisu do CEIDG jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu handlowego zajmującym się sprzedażą hurtową i detaliczną samochodów osobowych i furgonetek (PKD 45.11). To przedsiębiorcę obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności administracyjnej. Należyta staranność jest określana przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej i uzasadnia zwiększone oczekiwania wobec podmiotu, co do jego umiejętności, wiedzy, skrupulatności, rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania w prowadzonych przez niego działaniach; obejmuje także znajomość obowiązującego prawa oraz następstw z niego wynikających w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Strona, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się obrotem tymi pojazdami powinna wiedzieć o obowiązkach spoczywających na zbywcy pojazdu, jak i o konsekwencjach niedopełnienia w przewidzianym terminie ustawowego obowiązku zawiadomienia Starosty. Niemniej jednak, powyższy fakt nie był brany pod uwagę przez organ I instancji, w kategorii obliczania wysokości nałożonej kary, a jedynie pod względem wskazania, że działalność w tym zakresie mobilizuje przedsiębiorcę do konkretnego działania mającego na celu dopełnianie obowiązku zgłoszenia zbycia czy też nabycia pojazdów będących przedmiotem prowadzonej działalności.

Kolegium zaznaczyło, że instytucja terminowego zawiadomienia o zbyciu/nabyciu pojazdu ma na celu m.in. poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów prowadzonej przez Ministra do Spraw Informatyzacji. Naruszenie tego obowiązku, trudno określić jako znikome naruszenie prawa. SKO stwierdziło, że zawiadomienie to stanowi istotny obowiązek właściciela pojazdu. Terminowe zawiadomienie o nabyciu i zbyciu pojazdu pozwala na rzetelne prowadzenie CEPiK. Niedopełnienie obowiązku może mieć negatywne konsekwencje w obszarze dóbr prawnie chronionych w przypadku, np. popełnienia wykroczeń (przekroczenia prędkości i wykonania zdjęcia fotoradarem), czy przestępstw (kradzież paliwa, ucieczka z miejsca wypadku), gdyż w systemie CEPiK pojazd do momentu zgłoszenia zbycia przez drugą stronę umowy figurował na poprzedniego właściciela.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że Prezydent nie wydawał postanowienia, o którym mowa w art. 189f 2 k.p.a., w którym wyznaczyłby stronie termin na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, gdyż jego wydanie nie było celowe. Kara pieniężna jest nakładana za niezawiadomienie organu o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie. Natomiast, naruszenie prawa stanowi sam fakt opóźnienia w wykonaniu ustawowego obowiązku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P.K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego A.K.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na jego zastosowaniu i wydaniu przez SKO decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 15zzzzzn² ustawy o COVID-19, wskutek niezawiadomienia skarżącego przed nałożeniem kary przewidzianej w art. 140mb P.r.d. o uchybieniu przez niego obowiązkowi przewidzianemu w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. oraz niewyznaczenia mu 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji gdy ewentualne przywrócenie wskazanego terminu spowodowałoby, że skarżącemu nie można byłoby przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. i w konsekwencji nie byłoby podstaw do nałożenia kary pieniężnej, które to naruszenie uzasadniało uchylenie stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Prezydenta w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na jego zastosowaniu i wydaniu przez SKO decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w następstwie uznania przez organ I instancji, że naruszenie prawa nie miało znikomej wagi, mimo że SKO oceniając wagę naruszenia w ogóle nie zweryfikowało, czy wobec dokonania zawiadomienia o zbyciu pojazdu z uchybieniem terminowi z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. doszło w ogóle do naruszenia chronionych przepisami prawa interesów publicznych. Organ I instancji w ogóle nie zweryfikował, w jakiej dacie faktycznie zaktualizowane zostały dane odnośnie osoby właściciela pojazdu w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców a to zachowanie referencyjności danych w CEPiK podnoszone było przez organ I instancji jako ratio legis wprowadzenia sankcji za niezawiadomienie o zbyciu pojazdu w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Nadto organ I instancji nie wziął pod uwagę, że ważny interes publiczny wynikający z regulacji wstępnych zawartych w zakresie przedmiotowym ustawy P.r.d. (art. 1) można określić jako wprowadzenie zasad ruchu na drogach publicznych, w tym zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do tego ruchu i wymagań w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami, a także określenie zasad i warunków kontroli ruchu drogowego, w związku z czym kary pieniężne ujęte w art. 140mb P.r.d. nie mieszczą się w obszarze ważnego interesu publicznego przewidzianego przez ww. ustawę osoba, która zbyła pojazd nie jest uczestnikiem ruchu drogowego, a jej zachowanie związane ze zbyciem pojazdu nie wpływa na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto osoba ta nie podlega kontroli w związku z potrzebą utrzymania bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na jego zastosowaniu i wydaniu przez SKO decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 189d k.p.a., do którego to naruszenia doszło w następstwie nieuwzględnienia przez organ I instancji przy wymierzaniu Skarżącemu kary pieniężnej, o której mowa w art. 140mb P.r.d., jak również przy ocenie, czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art 189d k.p.a. i ograniczenia się wyłącznie do prowadzenia ustaleń odnośnie okoliczności wskazanych w dyrektywach wymiaru kary przewidzianych w art. 140n ust. 4 P.r.d., mimo że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 140mb p.r.d. oraz oceniając, czy naruszenie prawa było znikome, czy też nie Organ I instancji zobowiązany był zastosować także regulacje przewidziane dziale IVa k.p.a., w tym art. 189d k.p.a.;

4. art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., do którego to naruszenia doszło w następstwie uznania przez SKO, że art. 15zzzzzn² ww. ustawy nie ma zastosowania do terminu na dokonanie zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu wynikającego z art 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., gdyż termin wynikający z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. musi być uznany za termin materialny, a to oznacza, że nie podlega on przywróceniu, a nadto termin ten nie mieści się w kategorii terminów określonych w art 15zzzzzn² ustawy COVID-19, gdyż nie należy do terminów, których uchybienie uniemożliwia dokonanie zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu, tzn. nawet po upływie ustawowego terminu właściciel pojazdu może dokonać zgłoszenia a dokonana czynność będzie skuteczna, w związku z czym nie zachodzi konieczność przywracania terminu do dokonania czynności określonych w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., jak również że art. 15zzzzzn² ww. ustawy nie stanowi samoistnej podstawy do przywrócenia terminu naruszonego przez stronę, w sytuacji gdy termin z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest terminem zawitym, w przypadku niezachowania którego następują ujemne skutki dla strony w postaci nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 140mb pkt 2 p.r.d., zaś art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 objęte zostały wszystkie wymienione w tym przepisie, a przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy, których uchybienie przez stronę stwierdzono, co oznacza, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m. in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ w okresie epidemii winien zastosować się do treści tego przepisu i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia o przekroczeniu terminu i wyznaczenia stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, z którego to obowiązku nie zwalnia nawet fakt wykonania obowiązku przez stronę przed zawiadomieniem strony przez organ administracji publicznej o uchybieniu terminu;

5. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w następstwie uznania przez SKO, że oceniając wagę naruszenia prawa, tj. czy jest ono znikome, czy nie, należy brać pod uwagę wyłącznie takie okoliczności jak okres zwłoki w wykonaniu obowiązku zawiadomienia, powtarzalność naruszeń oraz to, czy strona jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu handlowego, czy też nie, w sytuacji gdy rozstrzygając, czy naruszenie obowiązku ciążącego na stronie można na podstawie okoliczności faktycznych sprawy uznać za czyn stanowiący naruszenie prawa w stopniu znikomym, czy nieznikomym należy przede wszystkim weryfikować skutki naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa oraz odwołać do sposobu weryfikacji tego stopnia naruszenia prawa wypracowanego w prawie karnym, co oznacza że wyznacznikiem dla dokonania oceny znikomego naruszenia prawa winny być okoliczności wynikające z art. 115 § 2 k.k. uwzględniające: rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Organ Il instancji, że o znikomym charakterze naruszenia w niniejszej sprawie nie świadczy okres zwłoki w dokonaniu zgłoszenia (436 dni), powtarzalność naruszeń oraz fakt, że strona jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu handlowego;

6. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w następstwie uznania przez SKO, że oceniając wagę naruszenia prawa, nie ma znaczenia okoliczność, w jakiej dacie doszło do ujawnienia zmiany osoby właściciela w CEPiK (w tym w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez nabywcę pojazdu a nie jego zbywcę), w sytuacji gdy od momentu ujawnienia w CEPiK zmiany osoby właściciela zbywanego pojazdu, choćby na skutek zgłoszenia dokonanego przez nabywcę pojazdu a nie jego zbywcę, dane zawarte w CEPiK są aktualne w związku z czym nie ma zagrożenia interesów ogółu społeczeństwa, a nadto osiągnięty zostaje cel ustawodawcy, do którego odwołuje się Organ Il instancji, tj. rzetelne prowadzenie CEPiK;

7. art. 140n ust. 4 P.r.d. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 81 i art. 140 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w następstwie przyjęcia przez SKO, że ustalając wysokość kary pieniężnej przewidzianej w art. 140mb pkt 2 P.r.d. Prezydent nie brał pod uwagę, że skarżący jest profesjonalnym uczestnikiem obrotu handlowego zajmującym się sprzedażą hurtową i detaliczną samochodów osobowych i furgonetek (PKD 45,11), a przedmiotowa okoliczność podniesiona została przez organ I instancji jedynie celem wskazania, że działalność w tym zakresie mobilizuje przedsiębiorcę do konkretnego działania mającego na celu dopełnianie obowiązku zgłoszenia zbycia czy też nabycia pojazdów będących przedmiotem prowadzonej działalności, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że ustalając: wysokość kary pieniężnej organ brał pod uwagę powyższą okoliczność, mimo że ustawodawca określając dyrektywy wymiaru kary, o których mowa w art. 140n ust. 4 P.r.d. nie dokonał rozróżniania na podmioty, które naruszenia prawa dopuściły się w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i podmioty, które naruszenia prawa dopuściły się bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa;

8. art 140n ust. 4 P.r.d., poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej jednej z dyrektyw wymiaru kary, o których mowa w art. 140n ust. 4 P.r.d., tj. nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości wymierzanej kary pieniężnej, że z tytułu naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. skarżący nie osiągnął jakiekolwiek korzyści finansowej;

9. art. 189d k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez SKO, że przy wymierzaniu kary pieniężnej, jak również przy ocenie, czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy stosować także regulacje przewidziane dziale IVa k.p.a., w tym uwzględnić dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przewidziane w art. 189d k.p.a., a nie ograniczać się wyłącznie do prowadzenia ustaleń odnośnie okoliczności wskazanych w dyrektywach wymiaru kary przewidzianych w art. 140n ust. 4 P.r.d.;

10. art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, do którego to naruszenia doszło wskutek uchybienia przez SKO obowiązkowi należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, naruszenia przez SKO obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady przekonywania stron o zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności w następstwie:

a) uznania, że prawidłowym jest działanie organu I instancji polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącego o uchybieniu terminowi z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. i niewyznaczeniu mu 30-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, mimo że w razie ewentualnego przywrócenia terminu skarżącemu nie można byłoby skutecznie przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., a w konsekwencji nałożyć kary przewidzianej w art. 140mb pkt 2 P.r.d.;

b) niewyjaśnienia, czy i jakie dobra prawnie chronione zostały faktycznie naruszone wskutek uchybienia przez skarżącego terminowi z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., a ograniczenie się przez SKO wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że instytucja terminowego zawiadomienia o zbyciu/nabyciu pojazdu ma na celu m.in. poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w CEPiK, stąd też naruszenie tego obowiązku, co do zasady, trudno zatem określić, jako znikome naruszenie prawa, mimo że w odwołaniu skarżący podnosił, że przy ocenie czy doszło w ogóle do naruszenia dóbr prawnie chronionych i czy naruszenie faktycznie wywołało negatywne skutki niezbędnym było zweryfikowanie, w jakiej dacie doszło do ujawnienia zmiany osoby właściciela w CEPiK (w tym w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez nabywcę pojazdu), gdyż od tej daty zawarte w CEPiK dane odnośnie osoby właściciela zbywanego pojazdu były aktualne i nie było zagrożenia interesów ogółu społeczeństwa;

c) niezestawienia opóźnienia skarżącego w zgłoszeniu zbycia pojazdu i ewentualnych negatywnych skutków uchybienia obowiązkowi przewidzianemu w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. z czasem reakcji organu I instancji na naruszenie przez skarżącego obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary przewidzianej w art. 140mb pkt 2 P.r.d. wszczęte zostało dopiero w dniu 26 września 2022 r., a więc po blisko czterech miesiącach od otrzymania przez organ zawiadomienia o zbyciu pojazdu (3 czerwca 2022 r.) i po dwóch latach od zbycia pojazdu (25 września 2020 r.), co w ocenie skarżącego powinno prowadzić do rozważenia sensu zaniechania nakładania kary po tak długim czasie od samodzielnego dokonania zgłoszenia;

11. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w skutek nieprowadzenia ustaleń odnośnie innych niż wskazane wprost w dyrektywach art. 140n ust. 4 P.r.d. okoliczności przemawiające za dalej idącym miarkowaniem kary, w szczególności nieuwzględnienie przy ocenie, czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego", jak również przy wymierzaniu kary pieniężnej dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art. 189d k.p.a.;

12. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w wyniku naruszenia przez SKO bezwzględnego obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w szczególności zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z uwagi na wniosek skarżącego i przy braku sprzeciwu organu sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wówczas, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 19 stycznia 2023 r., nr SKO.4120/174/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 31 października 2022 r. nr KM-R.5410/K/1101/2022 nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł, jako byłego właściciela pojazdu marki: [...] o nr VIN [...] i nr rejestracyjnym [...] z tytułu niewykonania obowiązku, określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., polegającego na zawiadomieniu w terminie 30 dni (wydłużonego do 180 dni) Prezydenta Miasta [...] o zbyciu ww. pojazdu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Z kolei art. 140mb pkt 2 P.r.d. stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1 000 zł.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zbycie pojazdu przez skarżącego miało miejsce 25 września 2020 r., a więc w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu pandemii Covid-19. Otóż stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan o jakim tu mowa trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).

W związku z panującą pandemią ustawodawca przyjął ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm. – dalej w skrócie "ustawa COVID-19"), która weszła w życie 8 marca 2020 r. Na mocy jej art. 31i ust. 1 w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r.:

1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;

2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.

Termin ten został czasowo zmieniony na podstawie art. 31ia, który to przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjach kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1192). Ustawa ta została ogłoszona w dniu 1 lipca 2021 r. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem art. 31ia w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19:

1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;

2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.

W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący naruszył art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., bowiem nie poinformował właściwego organu (Prezydenta Miasta Rzeszowa) w przewidzianym w tym przepisie terminie o fakcie zbycia 25 września 2020 r. pojazdu. Skarżący złożył zawiadomienie o zbyciu pojazdu dopiero 3 czerwca 2022 r., a więc po upływie terminu 180 dni od jego zbycia

Przypomnienie dat wprowadzenia i odwołania stanu epidemii było niezbędne, bowiem zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Przytoczony przepis art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 znajduje zastosowanie w stanach faktycznych zaistniałych w okresie obowiązywania epidemii COVID-19 (jak wyżej wskazano stan epidemii został ogłoszony 20 marca 2020 r. i został odwołany z dniem 16 maja 2022 r.). Wbrew stanowisku Kolegium znajduje on zastosowanie w sprawie i bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zawiadomienie o zbyciu pojazdu zostało dokonane po odwołaniu stanu epidemii, w sytuacji, gdy jego uchybienie miało miejsce w czasie jego obowiązywania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. wyroku NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 821/22 (to orzeczenie i dalsze publ. w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że wyjątkowość wskazanych regulacji wynikała ze szczególnej sytuacji faktycznej. Celem jej było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. NSA kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjął, że przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, powinien mieć zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy P.r.d. Podkreślił, że intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Analiza treści tego przepisu wskazuje, zdaniem NSA, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu, w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn² ustawy COVID -19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane także m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. V SA/Wa 3550/21, wyroku WSA w Opolu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Op 127/22 i z dnia 7 czerwca 2022 r., II SA/Op 123/22.

Zatem w przedmiotowej sprawie organ stwierdzając uchybienie przez skarżącego terminu na zgłoszenie faktu zbycia pojazdu, był zobowiązany przepisami ustawy o COVID-19 w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2023 r., sygn. I SA/Rz 760/22; wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2023 r., sygn. III SA/Po 930/22).

Czynności umożliwiające przywrócenie terminu powiadomienia właściwego starosty o dokonaniu zbycia pojazdu nie zostały jednak podjęte, co spowodowało istotne naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 oraz art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne przywrócenie terminu spowodowałoby bowiem, że stronie nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. i w konsekwencji zastosować sankcji administracyjnej z art. 140mb P.r.d.

W tych okolicznościach Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, a zmierzających w istocie do zakwestionowania wymiaru nałożonej kary oraz potrzeby odstąpienia od jej wymierzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności umożliwi skarżącemu złożenie wniosku o przywrócenie terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i w razie złożenia takiego wniosku - rozstrzygnie w sprawie tego przywrócenia. Dopiero od złożenia takiego wniosku i wyniku jego rozpoznania zależeć będzie tok dalszego procedowania.

Mając powyższe na uwadze koniecznym stało się uchylenie nie tylko decyzji SKO, ale także decyzji Prezydenta w celu umożliwienia realizacji ustawowych gwarancji przywrócenia uchybionego terminu w czasie pandemii COVID-19 (art. 135 P.p.s.a).

Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 387 zł jako sumę pobranego wpisu od skargi (100 zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika (270 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).