Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1657/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku celowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane wypłaconych A. B. świadczeń z pomocy społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z [...] października 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy przyznał A. B. zasiłek celowy w kwocie 100 zł przeznaczony na zakup żywności. W wyniku wznowienia postępowania Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] czerwca 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2021 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił własną decyzję i odmówił przyznania stronie zasiłku celowego w wysokości 100 zł przeznaczonego na zakup żywności. Podstawą wznowienia i następnie uchylenia uprzednio wydanej decyzji oraz rozpoznania sprawy co do istoty w sposób negatywny, było ujawnienie, że ww. jest właścicielką lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...], zakupionego przez nią ze środków własnych w 2015 r., o czym nie informowała organu w postępowaniu poprzedzającym ustalenie prawa do świadczeń. Wynikająca zaś z ujawnionych okoliczności dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a faktyczną sytuacją majątkową rodziny w okresie ustalania prawa do świadczeń wskazywała zdaniem organów, że mogła ona we własnym zakresie wykorzystując własne możliwości i zasoby przezwyciężyć trudną sytuację życiową w jakiej się znajdowała. To zaś w świetle art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s." mogło stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Dodatkowo powoływano się na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, przejawiający się w niewyjaśnieniu okoliczności związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego, środków z jakich to nastąpiło i faktycznego jego wykorzystania, w sytuacji gdy sama z córką miała zamieszkiwać przy ul. [...] w W.

Wyrokiem z 28 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2839/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2021 r.

W wobec takich ustaleń Prezydent m.st. Warszawy zawiadomieniem z 2 grudnia 2021 r. poinformował A. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie uznania wypłaconego jej zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] marca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł, że zasiłek celowy wypłacony jej w październiku 2017 r. w kwocie 100 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz ustalił trzydziestodniowy termin do jego zwrotu. W motywach rozstrzygnięcia organ wywodził, że w sprawie zaistniała sytuacja pozwalająca na zakwalifikowanie wypłaconego świadczenia jako nienależnie pobranego w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. To zaś wobec zatajenie przez stronę posiadania istotnego składnika majątkowego, tj. własnościowego mieszkania przy ul. [...] w W., które w okresie korzystania z pomocy społecznej nie służyło zaspokojeniu potrzeb miezkaniowych jej rodziny. Wskazywał również na bezskuteczność wezwania strony do ustalenia terminu przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego, co pozwoliłoby na zweryfikowanie sytuacji jej rodziny zgodnie z dyspozycją art. 98 u.p.s., a w dalszej kolejności ewentualne wystąpienie przez pracownika socjalnego z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. ustawy.

Od decyzji tej A. B. wniosła odwołane podkreślając, że nigdy nie przedstawiała organowi nieprawdziwych informacji o swojej sytuacji materialnej lub osobistej i nie ponosi winy za to, że z opóźnieniem dowiedział się on o okolicznościach, które miały miejsce kilka lat przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenia. Zwracała uwagę na brak świadomości co do istotnego znaczenia faktu posiadania przez nią mieszkania oraz zarzucała organowi, że przed wydaniem decyzji nie rozważył możliwości odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lipca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podzielając stanowisko organu co do zaistnienia w sprawie okoliczności uzasadniających, w świetle definicji ujętej w art. 6 pkt 16 u.p.s., zakwalifikowanie wypłaconego zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane, Kolegium zauważało, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania ulg przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Sam brak reakcji strony na żądanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – co miało miejsce w sprawie – nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia z urzędu postępowania w celu ustalenia czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconych świadczeń. Wywiad środowiskowy nie jest bowiem jedynym i wyłącznym środkiem dowodowym w sprawach dotyczących zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Ustaleń okoliczności mających w takiej sprawie znaczenie można w szczególności dokonać na podstawie informacji pozyskanych przez organ z urzędu (np. korzystanie przez stronę z dodatku mieszkaniowego, ze świadczeń rodzinnych) oraz dostępnych baz danych (np. posiadania orzeczenie o niepełnosprawności, status osoby bezrobotnej, podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu, zeznania PIT itp.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, organ winien dokonać analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz przy braku wniosku pracownika socjalnego, pouczyć ją o prawie złożenia wniosku o odstąpienie przez organ od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w całości i w części, o odroczeniu terminu płatności albo rozłożeniu należności na raty. Ponieważ takiego postępowania w sprawie nie przeprowadzono, Kolegium oceniło, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Mając zatem na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., Kolegium zdecydowało o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji A. B. wniosła sprzeciw podnosząc, że rozstrzygając sprawę nie wzięto pod uwagę interesu publicznego, gdyż koszt prowadzenia postępowań jest wyższy niż wysokość świadczeń, których zwrotu organ żąda. W dalszej kolejności zwracała uwagę, że przy podejmowaniu decyzji przyznającej jej świadczenia zbadano sytuację rodziny i to powinno stanowić główne kryterium udzielanej pomocy. Strona zaś nie może ponosić negatywnych konsekwencji niepoinformowania jej o wszystkich aspektach, na podstawie których przyznana zostaje pomoc. Zwłaszcza tych uznaniowych, które miały miejsce 2 lata przed wydaniem decyzji. Podkreślała przy tym, że jest osobą nieporadną życiowo, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, zastrzegając jednocześnie, że nigdy nie przedstawiła organowi nieprawdziwych informacji o swojej sytuacji życiowej. Same natomiast świadczenia, których zwrotu żąda organ zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem ponad 6 lat temu i niemożliwe jest ich po takim okresie odwołanie. Krańcowo zwracała uwagę, że nie otrzymała postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania, w którym było zawarte wezwanie do kontaktu z pracownikiem socjalnym. Stąd za niezasadny uznawała zarzut organu dotyczący nieskorzystania przez nią z dobrodziejstwa art. 104 ust. 4 u.p.s.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie - mając na względzie, że zasadnicze zarzuty sprzeciwu, ukierunkowane na podważanie ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących kwalifikacji wypłaconego jej w 2017 r. zasiłku celowego jako nienależnie pobranego – wyjaśnić wypada, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy nienależne pobranych świadczeń. Zasadnicze zaś znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy uchylając orzekającą w tym przedmiocie decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium prawidłowo skorzystało z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo. Będzie więc jej wydanie możliwe wówczas gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sprawa zaś będzie niewyjaśniona wówczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zawiera tego rodzaju braki, które powodują że nie jest możliwe na jego podstawie rekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b k.p.a. wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to jednak, co należy podkreślić, nie obejmuje sytuacji, gdy w istotnym z punktu widzenia sprawy obszarze w ogóle nie czyniono jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a co za tym idzie nie gromadzono także ku temu niezbędnych dowodów. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 k.p.a.), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zaś w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Dokonując natomiast kontroli legalności takiej decyzji Sąd – stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca wszak do merytorycznego ponownego rozpatrzenia przed tym organem w jej całokształcie. Stąd obecne rozstrzyganie przez Sąd, czy istotnie w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym - czego jak się wydaję oczekuje skarżąca- byłoby przedwczesne.

Materialnoprawną podstawą uznania, że dane świadczenie z pomocy społecznej było nienależnie pobrane i podlega zwrotowi jest art. 98 u.p.s. stanowiący, że "świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, niezależnie od dochodów rodziny. Artykuł 104 ust. 4 powoływanej ustawy stosuje się odpowiednio." Samo pojęcie świadczenia nienależnie pobranego zdefiniowane zostało z kolei w art. 6 pkt 16 u.p.s. wedle którego jest to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Art. 104 ust. 4 u.p.s. stanowi z kolei, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Celem tego unormowanie jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 u.p.s. zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób.

Jak trafnie wywiodło Kolegium, z uwagi na fakt, że art. 98 u.p.s. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. obowiązkiem organu orzekającego o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jest przed wydaniem w tym przedmiocie decyzji przeprowadzenie postępowanie nie tylko pod kątem zakwalifikowania wypłaconego stronie świadczenia jako "nienależnie pobranego" w rozumieniu ustawy, ale również ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania jego zwrotu. Musi on więc także ustalić, czy żądanie jego zwrotu w określonych uwarunkowaniach stanowiłoby dla osoby do tego zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W tym celu zaś powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz przy braku wniosku pracownika socjalnego, pouczyć ją o prawie złożenia wniosku o odstąpienie przez organ od żądania zwrotu nienależnego świadczenia, o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w całości i w części, o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie należności na raty. Przy ocenie zaś tych wniosków – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – winien mieć na uwadze to, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. I OSK 4/20, Lex nr 2978253).

W rozpoznawanej sprawie o ile organ pierwszej instancji dokonał oceny wypłaconego skarżącej w oparciu o uchyloną we wznowionym postępowaniu decyzję zasiłku w aspekcie definicji ustawowej świadczenia nienależnie pobranego, to analizy aktualnej jej sytuacji rodzinnej i majątkowej w ogóle nie przeprowadził, poprzestając na konstatacji, iż nie zareagowała ona na wezwanie do ustalenia terminu przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego zawarte w krańcowej części uzasadnienia postanowienia z [...] stycznia 2023 r nr [...]. Tymczasem sam brak aktywności strony, czy niemożność przeprowadzenia określonego dowodu, nie jest okolicznością która uwalniałaby organ właściwy od obowiązku samodzielnego poczynienia w ww. zakresie ustaleń faktycznych, także w oparciu o inne niż wywiad środowiskowy dostępne mu środki dowodowe.

Rolą organu administracji publicznej kształtującego w sposób władczy uprawnienia jednostki lub nakładającego na nią określone obowiązki jest bowiem uprzednie ustalenie w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, które z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę tych uprawnień lub obowiązków, mają istotne znaczenie. Wynika to z ustanowionej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowy. Nie respektując tych obowiązków, a także orzekając – jak miało to miejsce w sprawie - w oparciu o niepełny materiał dowodowy, organ pierwszej instancji naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy ww. przepisy.

Zważywszy zatem na naruszenie przepisów procedury administracyjnej i zakres postępowania wyjaśniającego jakie musi zostać jeszcze przeprowadzone, jak również uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie zastosowania ulg przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s., organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem poczynienia ustaleń co do aktualnej sytuacji majątkowej osobistej oraz rodzinnej strony i dokonania oceny czy żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w świetle tych ustaleń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy społecznej. Tych bowiem nie mogło poczynić za organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. i prowadziłoby do naruszenia zasady instancyjności postępowania. Podejmując zatem tej treści decyzję Kolegium nie naruszyło prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.