Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17 ust. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 16 ust. 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 87 par. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 200, art. 147 par. 1, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XI/95/11 w przedmiocie określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie gminy oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Kazimierza Wielka na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w C. kwotę 328,36 (trzysta dwadzieścia osiem i 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2013 r. Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 4-6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), przywoływanej dalej jako "ustawa o transporcie", podjęła uchwałę nr XI/95/11 w sprawie określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Kazimierza Wielka oraz ustaleniu stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków.

W § 3 ust. 2 uchwały postanowiono, że ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustalenie opłaty za jedno zatrzymanie się środka transportu na przystanku komunikacyjnym na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniosła A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C., domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o transporcie poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. W zaskarżonej uchwale utrzymano bowiem jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w ustawie - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych - pomimo że art. 16 ust. 4 tej ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. Tymczasem w przedmiotowej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników – co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym strony skarżącej.

Zdaniem autora skargi przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o transporcie drogowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie podano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące takie uchwały. W tym zakresie wskazywano, że w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach (zatokach) bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie.

Strona skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Kazimierza Wielka występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób – co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości.

Końcowo, wnosząca skargę zauważyła, że w okresie obowiązywania skarżonej uchwały świadczyła usługi przewozu osób na liniach regularnych, które przebiegają przez przystanki na terenie Gminy Kazimierza Wielka – a zatem posiada interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie, który został naruszony treścią tej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że zaskarżona uchwała utraciła moc z chwilą wejścia w życie kolejnych uchwał. Motywem podejmowania tych uchwał bez zróżnicowania stawek opłaty za korzystanie z przystanków był brak nakazania z góry w każdym przypadku różnicowania stawek opłat za korzystanie z przystanków. Ponadto w obrocie prawnym funkcjonowało i funkcjonuje wiele uchwał organów samorządu terytorialnego, które regulują stawki opłat w identyczny sposób jak w zaskarżonej uchwale. Organ dodał, że częstotliwość wykonywania kursów autobusami jest znikoma w porównaniu z częstotliwością wykonywania kursów przez busy, a ustawa o publicznym transporcie nie przewiduje obowiązku ustalania opłat w zależności od wielkości pojazdu. Kończąc organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał przed 2014 r., gdyż dopiero w wyroku z 26 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1405/16 NSA wskazał, jakie kryteria należy uwzględniać przy określaniu wysokości stawek opłaty.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód delegowany do Prokuratury Okręgowej, który zgłosił swój udział w sprawie przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy powtarzalnych sytuacji wszystkich jej adresatów, tj. operatorów i przewoźników określonych generalnie.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że zaskarżona uchwała utraciła moc stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę miasta oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Do momentu utraty mocy przez zaskarżoną uchwałę tj. do 5 marca 2013 roku, nałożona tą uchwałą powinność ponoszenia opłat obowiązywała. Utrata przez nią mocy ze skutkiem ex nunc nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 27 września 2007 roku sygn. akt II OSK 1046/07).

W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Przechodząc dalej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta 30 sierpnia 2011 r., a więc przed wejściem w życie wspomnianej ustawy. Z tych powodów skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała (k. 7).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie, zgodnie z którym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine ustawy o transporcie, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego i lakonicznego uzasadnienia, jak również z wyjaśnień organu i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Brak jest również uzasadnienia ustalenia stawki maksymalnej. Pozyskanie środków finansowych z omawianych opłat, które zostaną przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji, na które wskazuje organ w uzasadnieniu uchwały, nie może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, w sytuacji gdy organ nie zwrócił w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine – zróżnicowania wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu tej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916), podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za korzystanie z nich mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei pojęcie wielkości taboru należy zdaniem Sądu odnosić do wielkości pojazdów użytkowanych przez danego przewoźnika, a nie do ich ilości. Ilość tych pojazdów bowiem i będąca jej pochodną ilość zatrzymań na poszczególnych przystankach znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w wysokości opłat za korzystanie z tych przystanków, skoro opłaty te są ustalane za każde zatrzymanie dowolnego pojazdu przewoźnika na tych przystankach.

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Większe pojazdy wymagają też większych zatok przystankowych oraz zjazdów na nie, co wiąże się z większymi kosztami ich zbudowania i utrzymania. Większe pojazdy, o większym nacisku na oś powodują też szybsze zużycie i częstsze uszkodzenia nawierzchni dróg w rejonie przystanków, co też wiąże się z większymi kosztami ich remontów. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Kazimierza Wielka ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to analiza protokołu nr XI/2011 z obrad Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z 30 sierpnia 2011 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę podnosi, że za każdym razem rozważał w procesie uchwałodawczym, czy uchwała w przedmiocie ustalenia stawki opłaty nie będzie dyskryminować określonego jej kręgu adresatów, jednak jak już wyżej wspomniano, deklaracja taka nie znajduje potwierdzenia ani w uzasadnieniu uchwały, ani we wspomnianym protokole z obrad Rady Miejskiej. Zresztą w tej samej odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że brak było "nakazu z góry" różnicowania stawek opłat za korzystanie z przystanków, z tego twierdzenia można więc wnioskować, że kryterium niedyskryminacji nie było jednak przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały analizowane.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawowe stanowiące podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 tej ustawy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto nie jest trafne twierdzenie przedstawione w odpowiedzi na skargę, że dopiero po wydaniu przez NSA wyroku z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16, powstał obowiązek ustalenia stawki opłat z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad i dlatego uchwały wydane przez skarżony organ przed 2014 r., nie są niezgodne z prawem. Zgodnie bowiem z art. 87 § 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Są to akty prawne wiążące wszystkich, również organy gminy. Tylko więc na podstawie tych regulacji organy te mogą wydać akty stosowania prawa w postaci decyzji czy, jak w niniejszej sprawie uchwały. Obowiązkiem Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej było zatem przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowanie się treścią ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 16 ust. 4. Natomiast powołane orzeczenie stanowi jedynie interpretację tego przepisu dokonaną przez NSA, jednak takie orzeczenie nie ma żadnych skutków temporalnych. Ponadto orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy prawnej działań organów administracji. Organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, jednakże to związanie istnieje tylko w ramach tej sprawy, która była rozpoznawana przez sąd administracyjny.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 3 ust. 2.

O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (300 zł) oraz koszty nadania przesyłki do Sądu (28,36 zł) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.