Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 81/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 64, art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 77, art. 79, art. 80, art. 104, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2100/17 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2100/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu zwrotu dofinansowania.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Gmina S. Zarzuciła w niej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie:

1) przepisu art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej określanej skrótem K.p.a.) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. . z 2022 r. poz. 305, dalej określanej skrótem u.f.p.), "przez brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji, bowiem w Dzienniku Ustaw z 2016 roku, poz. pozycją 885 znajduje się Rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji mięsa przeznaczonego na użytek własny, a nie jak podano ustawa o Finansach publicznych;

2) Przepisu art. 77, 79 i 80 K.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i zaniechanie zgromadzenia wszelkich dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym pominięcie okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również brak ustalenia wysokości odsetek, których odmówiono umorzenia;

3) Przepisu art. 67a ustawy ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak rozważenia ważnego interesu podatnika i ważnego interesu publicznego;

4) Przepisu art. 64 u.f.p. poprzez przyjęcie, że sam fakt zabezpieczenia w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta S. na lata 2015 - 2027 środków na realizację zadania o innym zakresie (szerszym), niż którego dotyczy zaskarżona niniejszym odwołaniem decyzja jest przesłanką negatywną umorzenia odsetek;

5) Przepisu art. 104 i 107 K.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. przez brak wskazania uzasadnienia prawnego wydanej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty domagała się:

1) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. rozpoznania sprawy na rozprawie,

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. uchylenia zaskarżonej decyzji i zmianę poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z 15 marca 2016 roku, uwzględnienia wniosku i umorzenia odsetek we wnioskowanym zakresie, względnie, w wypadku nie podzielenia przedstawionego poniżej stanowiska, uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem w sprawie wystąpiły uchybienia, których brak pozwoliłby na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego i w tym celu wniosła wyznaczenie rozprawy, ewentualnie o;

3) o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpoznania i w tym celu wyznaczenie rozprawy,

4) zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenia i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Jednak granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 Pp.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045).

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wypada zatem w tym miejscu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że konstrukcja skargi kasacyjnej dla swej skuteczności wymaga powołania konkretnych przepisów prawa poprzez podanie oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116; także nowsze wyroki NSA: z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2521/18, LEX nr 3360144, z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18, LEX nr 3192559, z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 556/18, LEX nr 3367893).

Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Także nauka prezentuje tożsamy pogląd na temat obowiązku wskazania konkretnych przepisów w podstawach kasacyjnych skargi kasacyjnej. H. Knysiak-Sudyka zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej, niezbędne jest zatem wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Taka sama sytuacja ma miejsce, gdy skarżący wskazuje jako podstawę skargi kasacyjnej cały akt prawny lub tylko jego tytuł (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 472) (zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 176 P.p.s.a., stan prawny 1 września 2021 r., LEX). B. Dauter stwierdza zaś, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 P.p.s.a. (por. B. Dauter, Komentarz do art. 176 P.p.s.a., stan prawny 1 sierpnia 2021 r., LEX).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Taki przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest w istocie powtórzeniem skargi skierowanej do Sądu I instancji. Zaś podniesione w niej zarzuty zasadniczo odnoszą się do stanowiska organu, a nie Sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Nie zostały powiązanie z żadnym z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to te przepisy stosował Sąd I instancji. Ponadto skarżący, powołując się na obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. jednocześnie zarzucił "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" nie precyzując, którą w istocie formę naruszenia prawa zarzuca Sądowi I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej, ze względu na ich wspólną wadę konstrukcyjną zostaną rozpoznane łącznie.

Odnosząc się do konstrukcji pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 104 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 67 u.f.p. zwrócić należy uwagę na to, ze art. 107 K.p.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie precyzyjnie nie wskazał, który dokładnie przepis zawarty w art. 107 K.p.a, w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. W ocenie którego, nietrafny był zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w związku ze wskazaniem w treści decyzji błędnego publikatora tekstu jednolitego ustawy o finansach publicznych. Nie miało to bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż z treści obu decyzji wynika, że organy wydały decyzje w oparciu o przepisy ww. ustawy, nie zaś na podstawie przepisów zawartych w podanym publikatorze, tj. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji mięsa przeznaczonego na użytek własny.

Do tego stanowiska Sądu I instancji skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle się nie odniósł.

Niezależnie od powyższego prawidłowe przytoczenie daty i nazwy ustawy, treści zamieszczonego w niej przepisu spełnia wymóg przytoczeni prawidłowej podstawy prawnej. Podanie błędnego numeru publikatora nie wpływa na treść zastosowanego w sprawie przepisu prawa.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 77, art. 79 i art. 80 K.p.a. ponownie należy podnieść, że art. 77 i art. 79 K.p.a. mają więcej, niż jedna jednostkę redakcyjną. Ani z treści zarzut, ani z treści uzasadnienia nie można jednoznacznie wywieść, którą formę naruszenia powołanych przepisów zarzuca skarżące kasacyjnie Miasto, który konkretnie przepis zawarty w art. 77, mającym cztery jednostki redakcyjne i art. 79 K.p.a., mającym dwie jednostki, w jego ocenie został naruszony.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to takie, w którym występuje związek przyczynowy pomiędzy tym uchybieniem stanowiącym zarzut skargi kasacyjnej a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego. Tego związku przyczynowo – skutkowego Skarżący nie wykazał. To, że wyrok Sądu pierwszej instancji, a wcześniej decyzje organu nie spełniły jego oczekiwań nie oznacza, że zapadły z naruszeniem prawa.

Z podobnych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 104 i 107 K.p.a. w związku z art. 67 u.f.p. przez brak uzasadnienia prawnego decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został rozwinięty. Ponownie nie wskazano precyzyjnie jednostek redakcyjnych obu przepisów, których naruszenie zarzucał Skarżący..

Podnieść zatem należy, że sądy administracyjne, kontrolując legalność zaskarżonych aktów, w tym decyzji, stosują przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Kończąc sprawę wyrokiem swoje stanowiska wyrażają tak w sentencji orzeczenia, jak i w jego uzasadnieniu. Kwestionując w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu należy odnieść się do argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, a nie decyzji. Jeżeli Sąd nie dostrzegł wad decyzji polegających na wadliwym, niekompletnym uzasadnieniu decyzji, to należy to powiązać z oceną dokonaną przez sąd. A jeśli sąd jej nie dokonał, z wadami uzasadnienia wyroku. Jednak zarzutu z art. 141 § 4 P.p.s.a Skarżący nie sformułował.

Także w przypadku ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 64 u.f.p. Skarżący nie sprecyzował, o która jednostkę redakcyjną mu chodzi. Wskazany przepis ma pięć podstawowych jednostek redakcyjnych, w ramach których także zamieszczono kolejne punkty i podpunkty. Część regulacji dotyczy umorzenia należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. z urzędu, część na wniosek. Określają warunki umorzenia należności w całości lub w części. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie odnoszące się w istocie do wyroku sądu lecz uzasadnienia decyzji ostatecznej, nie zawiera wskazówek, pozwalających na doprecyzowanie zarzutu.

Art. 64 u.f.p. zawiera normy prawa materialnego. Skarżący formułując zarzut nie wskazał, czy w jego ocenie Sąd I instancji wadliwie zinterpretował ten przepis, czy wadliwie go zastosował.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w zasadniczym zakresie.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmowało koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego i znajdowało oparcie w przepisach art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).