Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1032/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/21 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 sierpnia 2021 r. znak SKO-Z-4100-I/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., II SA/Kr 1253/21, oddalił skargę S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej SKO) z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta Zakopane, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2002.1333; dalej p.b.), odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - garażu podziemnego na lokal ekspozycyjny o nazwie "[...]" przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Zakopanem z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. S.

Zaskarżonym postanowieniem SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 144, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na to postanowienie wniosła S. S.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Skarżąca została zobowiązana do jego przedłożenia postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej PINB) z dnia 10 października 2020 r. U podstaw tego postanowienia legło ustalenie, że na pierwszej kondygnacji podziemnej budynku usługowego "[...]" dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, bez uprzedniego dokonania stosownego zgłoszenia. Zmiana sposobu użytkowania polegała na umieszczeniu wystawy o nazwie "[...]". Galeria ta tworzy jedną otwartą przestrzeń powstałą poprzez likwidację ściany wydzielającej pomieszczenie garaży od pomieszczenia, w którym znajdują się schody ruchome. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że "[...]" została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 5 maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (i rozbiórkę) dla S. S., zmienionej decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. Decyzją z dnia 17 września 2018 r. PINB udzielił S. S. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego (galerii handlowej) z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi usytuowanego na ww. działkach. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powierzchnia garażu wynosiła 791,05 m² i stanowiła odrębną strefę pożarową. Likwidacja ściany pomiędzy garażem a powierzchnią handlową wynoszącą 323 m² spowodowała powstanie jednego pomieszczenia (lokalu usługowego) o powierzchni 1114,97 m². Powierzchnia ta jest otwarta w stronę kondygnacji parteru ze względu na brak wydzielenia jej przegrodą pionową. Dostęp do utworzonego na pierwszej kondygnacji podziemnej lokalu usługowego odbywa się z kondygnacji parteru schodami ruchomymi, których nie ma w projekcie. W wyniku dokonanej zmiany sposobu użytkowania garażu podziemnego na lokal usługowy, obiekt został pozbawiony 25 miejsc postojowych. Burmistrz Miasta Zakopane wobec stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania garażu podziemnego na lokal ekspozycyjny o nazwie "[...]" pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie. Stanowisko organów, zdaniem Sądu I instancji, jest prawidłowe.

Sąd stwierdził, że § 9 ust. 12 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód, przyjętego uchwałą nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. (Dz.Urz. Woj.Małop. 2011.207.1671; dalej m.p.z.p.), nie pozostawia wątpliwości, że ustalono zamknięty katalog usług dopuszczonych w terenie [...], wśród którego brak jest usług ekspozycyjnych czy wystawienniczych. Zakaz został sformułowany w sposób na tyle jednoznaczny, że nie wymaga dodatkowej wykładni. Ten stan rzeczy wykluczał więc możliwość wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca kiedy zarzuca wadliwą interpretację § 9 ust. 12 pkt 3 odwołując się do definicji usług zamieszczonej § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu pod pojęciem usług należy rozumieć wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności, również podstawowe, nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej wyłączenie z ogólnej kategorii usług "usług handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m²" należy rozumieć w ten sposób, że do obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² usytuowanych w obszarze [...] nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane w § 9 ust. 12 pkt 3 m.p.z.p. Takie stanowisko, zdaniem Sądu, jest jednak nieuprawnione. Wprowadzenie legalnej definicji pojęcia usług do planu miejscowego miało na celu ograniczenie na terenach, na których dopuszczono działalność usługową realizowania usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², bądź też przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W żadnym jednak razie przez pryzmat powyższej regulacji nie można interpretować zakazu realizowania na terenie oznaczonym symbolem [...] usług innych niż enumeratywnie wymienione w § 9 ust. 12 pkt 3 m.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w przypadku istnienia podstaw do jej uwzględnienia, albowiem postanowienie organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ art. 219 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. skutkujące odmową wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego -garażu podziemnego na lokal ekspozycyjny o nazwie "[...]" w budynku usługowym "[...]" przy ul. [...] w Zakopanem z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia § 9 ust. 12 pkt 3 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² nie mogą być świadczone usługi inne niż hotelarskie, gastronomi, handlu, administracji, usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) i odnową biologiczną, biura, podczas gdy w § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. wskazano, iż przez usługi należy rozumieć wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności, również podstawowe, nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy nie sposób uznać, aby § 9 ust. 12 pkt 3 uchwały miał zastosowanie do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², a tym samym do budynku C. o powierzchni użytkowej wynoszącej 6251,20 m² oraz powierzchni handlowej wynoszącej 4783,60 m², w którego części, zgodnie z postanowieniami powołanej uchwały, może zostać usytuowana ekspozycja, a ponadto pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej oraz równości przedsiębiorców, a ponadto z naruszeniem § 9 ust. 12 pkt 3 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie mogą być świadczone usługi inne niż hotelarskie, gastronomi, handlu, administracji, usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) i odnową biologiczną, biura, podczas gdy w § 3 ust. 1 pkt 5) lit. a) m.p.z.p. wskazano, iż przez usługi należy rozumieć wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności, również podstawowe, nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy nie sposób uznać, aby § 9 ust. 12 pkt 3 planu miał zastosowanie do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², a tym samym do budynku C. o powierzchni użytkowej wynoszącej 6251,20 m2 oraz powierzchni handlowej wynoszącej 4783,60 m2, w którego części, zgodnie z postanowieniami powołanej uchwały, może zostać usytuowana ekspozycja;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. oraz w zw. z § 9 ust 12 i § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. nie jest trafny.

Stosownie do § 9 ust. 12 pkt 3 m.p.z.p., na terenie oznaczonym symbolem [...] obowiązuje zakaz lokalizacji usług innych niż: hotelarskie, gastronomi, handlu, administracji, usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) i odnową biologiczną, biura.

W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p., ilekroć w uchwale jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności, również podstawowe, nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Przepis § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. zawiera zatem jedynie definicję usług w rozumieniu przepisów przedmiotowego planu miejscowego i nie wprowadza konkretnego przeznaczenia na określonym terenie. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zawarte w tym unormowaniu wyodrębnienie miało na celu ograniczenie na terenach, na których dopuszczono działalność usługową realizowania usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², bądź też przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przez pryzmat tej regulacji nie można interpretować zakazu realizowania na terenie oznaczonym symbolem [...] usług innych niż enumeratywnie wymienione w § 9 ust. 12 pkt 3 m.p.z.p. Zauważyć należy, że w żaden sposób unormowanie to nie odnosi się do usług wystawienniczych, dlatego też wywody skargi kasacyjnej argumentujące ewentualną dopuszczalność na przedmiotowym terenie takich usług poprzez odwołanie się do ww. przepisu są chybione.

Mając zatem na uwadze, że treść § 9 ust. 12 m.p.z.p. jest jednoznaczna, a § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. nie wprowadza innego przeznaczenia na przedmiotowym terenie, omawiany zarzut uznać należy za bezzasadny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 57a p.p.s.a. dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, a zatem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901).

Z motywów skargi kasacyjnej wynika, że WSA pominął kwestię podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Naruszenia tego przepisu nie można odrywać od innych przepisów mających zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan wyraźnie wymienia, jakie usługi mogą być zlokalizowane na przedmiotowym terenie. Zakaz lokalizowania usług wystawienniczych w obiekcie skarżącej wynika zatem z obowiązującego planu miejscowego i nie jest domniemany, ale jest konkretny, jednoznaczny i wyraźny. Brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców nie miał zatem wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.