Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1091/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 492 § 1 pkt 1, art. 494 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1577
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - tekst jedn.
article: art. 99 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1496/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w. W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Sp. z o.o. w. W. 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1496/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka, skarżąca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikają następujące ustalenia faktyczne.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2017 r.) spółka wystąpiła do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (WIF) o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w Ł. przy ul. N. [...], w zakresie: podmiotu prowadzącego aptekę (na: A. sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. K. [...], KRS: [...]) oraz nazwy apteki (na: "..."). We wniosku skarżąca wskazała, że nie zachodzi sytuacja przekroczenia limitów antykoncentracyjnych (prowadzenia przez spółkę, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w województwie zachodniopomorskim), co było uprzednio przyczyną odmowy zmiany przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Spółka dołączyła kopie wyciągów z umów zbycia udziałów z dnia [...] czerwca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. WIF (organ I instancji): 1. odmówił dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej na rzecz A. Sp. z o.o. w W.; 2. odmówił dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., poprzez zmianę nazwy apteki w brzmieniu ,,M." na nazwę "D.". Organ I instancji wskazał, że spółka przejęła, w wyniku połączenia (połączenie przez przejęcie), podmiot: B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (k.s.h). Tym samym strona przejęła spółkę, która prowadziła ww. aptekę na podstawie zezwolenia. Organ I instancji uznał, że w świetle art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (u.p.f.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 czerwca 2017 r., do powyższego zezwolenia nie stosuje się art. 494 § 2 k.s.h. dotyczącego przejścia zezwolenia z dniem połączenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną. Nie jest zatem możliwe dokonanie zmiany przedmiotowego zezwolenia w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz wnioskodawcy oraz – w konsekwencji – nazwy apteki.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko WIF, zgodnie z którym obecnie obowiązujący art. 99 ust. 2a pkt 1 u.p.f. wyłącza stosowanie art. 494 § 2 k.s.h. do zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem z dniem połączenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną nie przechodzi tego rodzaju zezwolenie, które zostało przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Nie jest zatem możliwe dokonanie zmiany zezwolenia w żądanym zakresie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 lipca 2022 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne doszło do zmiany art. 99 u.p.f. przez dodanie ust. 2a, który m.in. wyłączył stosowanie art. 494 § 2 k.s.h. do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jednak ustawodawca nie nadał temu przepisowi mocy wstecznej, a zatem nie ma on zastosowania do zdarzeń (,,połączeń") zaistniałych przed datą jego wejścia w życie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sam fakt złożenia wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem ustawa zmieniająca nie wiąże z datą złożenia wniosku o zmianę pozwolenia (z uwagi na połączenie spółek) skutku w postaci stosowania nowych przepisów prawa. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego oraz organu I instancji co do zastosowania art. 99 ust. 2a u.p.f. do połączenia, które miało miejsce w 2014 r., przed wejściem w życie nowego prawa, zostało uznane za błędne. Zaistnienie tego naruszenia prawa, nie mogło jednak mieć – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – wpływu na wynik sprawy z uwagi na istnienie innych podstaw do odmowy uwzględnienia wnioskowanej przez Skarżącą zmiany zezwolenia. Zdaniem Sądu instancji zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jako podstawy do rozpatrzenia wniosku spółki o zmianę zezwolenia nie budzi wątpliwości. Podmiot ubiegający się o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki musi jednak spełniać szereg warunków o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia "nie stanowi więc tylko bezrefleksyjnego potwierdzenia sukcesji dokonanej na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., lecz jej wydanie powinno być poprzedzone badaniem dopuszczalności wykonywania zezwolenia przez nowy podmiot". Sąd Wojewódzki stwierdził, że podmiot przejmujący spółkę nie staje się beneficjentem zezwolenia, jeżeli nie spełnia warunków do jego otrzymania. Kwestia ta musi zatem podlegać ocenie organów inspekcji farmaceutycznej we właściwym trybie i następuje to w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. W tym znaczeniu przejście praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w oparciu o art. 494 § 2 k.s.h. "dla swej prawnej skuteczności w odniesieniu do działalności regulowanej i możliwości uzyskania przez nowego uprawnionego zezwolenia legitymującego go do prowadzenia działalności tego typu wymaga weryfikacji czy spełnia on określone Prawem farmaceutycznym warunki". Sąd a quo stwierdził dalej, że skoro ustawodawca "przewiduje określone warunki podmiotowe uzyskania zezwolenia, to a maiori ad minus odnosić je należy do weryfikacji żądania zmiany decyzji", a zatem "wymaga to ustalenia, czy istnieją przepisy szczególne, które określają wymogi dla podmiotu prowadzącego aptekę i czy wymogi te zostały spełnione". Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżąca już podejmowała próbę dokonania zmiany zezwolenia we wnioskowanym obecnie zakresie, jednak nastąpiło to na gruncie odmiennego stanu prawnego (przed wejściem w życie ustawy zmieniającej), a ponadto w odmiennym stanie faktycznym (skarżąca nie spełniała warunków dla uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.). Dopiero bowiem na mocy umów sprzedaży udziałów zawartych w dniu 23 czerwca 2017 r. "został osiągnięty przez skarżącą limit określony w ww. przepisach prawa". Nie ma zatem przeszkód, aby w związku ze zmianą stanu faktycznego skarżąca mogła ponownie ubiegać się o dokonanie zmiany zezwolenia. W ocenie Sądu, "zasadnicze znaczenie ma w tej sprawie to, że nie jest to postępowanie o wydanie nowego zezwolenia [,] ale postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia, które toczy się w związku z dokonanym połączeniem w trybie art. 494 § 2 K.s.h. W takim postępowaniu organ administracji publicznej uwzględnia fakt zaistnienia następstwa prawnego w wyniku połączenia spółek z tym, że akcept dla takiego stanu rzeczy w drodze wydania decyzji o zmianie zezwolenia nie może potwierdzać zaistnienia stanu sukcesji w zakresie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia w stosunku do podmiotu, który nie spełnia warunków dla uzyskania zezwolenia w dacie połączenia. Ocena zaś spełniania tych warunków jest dokonywania na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Prawa farmaceutycznego jako przepisami szczególnymi warunkującymi dopuszczalność zmiany zezwolenia we wnioskowany sposób.". Sąd Wojewódzki zastrzegł jednak, że ocena w powyższym zakresie powinna być poczyniona nie tylko na dzień wydania decyzji w sprawie, lecz także na dzień połączenia spółek, gdyż w przeciwnym przypadku, przy wydaniu decyzji na podstawie art. 155 K.s.h. zgodnie z wnioskiem, "doszłoby do naruszenia tego przepisu prawa poprzez uznanie, że z dniem połączenia nastąpiła sukcesja praw i obowiązków wynikających z wydanego zezwolenia na rzecz podmiotu, który nie spełniał warunków dla jego uzyskania określonych w przepisach szczególnych.", a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu połączenia skarżąca nie spełniała warunków uzyskania zezwolenia określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., albowiem dopiero 23 czerwca 2017 r. wyzbyła się udziałów, których posiadanie "statuowało ją jako podmiot naruszający wymogi wynikające z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3" u.p.f. Zdaniem Sądu, w takim przypadku należało wydać decyzję odmawiającą wnioskowanej zmiany, a zatem zaskarżona decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 171 p.p.s.a w zw. z art. 156 p.p.s.a, "poprzez nieuwzględnienie, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie był tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonym wydaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie II GSK 3025/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zezwolenie udzielone w 2013 r. na prowadzenie apteki w Ł. przy ul. N. [...] nie wygasło wskutek połączenia spółki G. Sp. z o.o. ze spółką A. Sp. z o.o., tylko przeszło z mocy prawa na spółkę A.. Sp. z o.o. - które to naruszenie skutkuje nieważnością postępowania, na podstawie art. 183 § 2 pkt.3 p.p.s.a.";

2. prawa materialnego, a to art. 155 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do wniosku o aktualizację danych zezwoleniobiorcy w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z połączeniem spółek, a w takiej sytuacji zmiana danych następuje z mocy prawa i organ wydaje jedynie decyzję deklaratoryjną potwierdzającą ten fakt, podczas gdy decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter konstytutywny";

3. prawa materialnego, a to art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. "poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż zezwolenie (decyzja) na prowadzenie apteki w Ł. przy ul. N. [...] przeszła z mocy samego prawa na spółkę A. Sp. z o.o. w związku z połączeniem, spółki przejmowanej G. Sp. z o.o. ze spółką przejmującą A. Sp. z o.o., z dniem 1 września 2014 r.".

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek Z. A. – P. P. A. w W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również wniosek Naczelnej Izby Aptekarskiej o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej, chyba że zostaną stwierdzone podstawy, o których mowa w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

2. Dokonując w pierwszej kolejności oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 171 p.p.s.a w zw. z art. 156 p.p.s.a., będącego jednocześnie najdalej idącym zarzutem (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), należało stwierdzić jego oczywistą bezzasadność. Niezależnie od zagadnienia istotności wyroku NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17, dla rozpoznania przedmiotowej sprawy (zob. dalsze uwagi poniżej), pozbawiony adekwatności kontrolnej oraz merytorycznie błędny jest zarzut naruszenia przez kontrolowany Sąd Wojewódzki zakazu ne bis in idem oraz zasady powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) przez ponowne rozstrzygnięcie tożsamej sprawy sądowoadministracyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że sprawa prawomocnie rozstrzygnięta ww. prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 4 lutego 2020 r. dotyczyła odrębnej sprawy administracyjnej weryfikacyjnej o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. spornego zezwolenia nr [...] z dnia 18 lipca 2013 r., w której postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku z 2014 r., podczas gdy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy nowej sprawy weryfikacyjnej o zmianę powyższego zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., która została wywołana kolejnym wnioskiem z dnia 27 czerwca 2017 r., złożonym w związku ze zmianą stanu faktycznego. Nie można zatem w sposób uprawniony twierdzić, że Sąd pierwszej instancji orzekał w przedmiocie tożsamej i prawomocnie osądzonej sprawy o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia 18 lipca 2013 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Jest natomiast zupełnym nieporozumieniem i przejawem braku profesjonalnej staranności przytoczenie w ramach podstawy kasacyjnej przepisu art. 156 p.p.s.a., który nie tylko dotyczy niezwiązanej z treścią rozważanego zarzutu instytucji sprostowania wyroku sądu administracyjnego, lecz także zawiera trzy odrębne jednostki redakcyjne.

3. Nie znajduje także uzasadnienia – w granicach dokonanej w skardze konkretyzacji podstawy kasacyjnej – zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do wniosku o aktualizację danych zezwoleniobiorcy w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z połączeniem spółek". Autor skargi kasacyjnej podjął za pośrednictwem powyższego zarzutu wadliwą próbę zakwestionowania określonych ocen prawnych Sądu pierwszej instancji, wywodząc w sposób niespójny, że w sprawie należało wydać decyzję deklaratoryjną potwierdzającą jedynie zaistnienie z mocy samego prawa skutków połączenia (art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.) w postaci przejścia na stronę skarżącą jako spółkę przejmującą spornego zezwolenia (art. 494 § 2 k.s.h.), natomiast nie było podstaw do wydawania decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ tego rodzaju decyzja w sprawie zmiany decyzji ostatecznej ma charakter konstytutywny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyżej przytoczone stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki jest konsekwencją przyjęcia błędnych założeń oraz dokonania wadliwej rekonstrukcji treści normatywnej spornej regulacji prawnej.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że sama strona skarżąca kasacyjnie we wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. (złożonego 3 lipca 2017 r.) wyraźnie wskazała przepis art. 155 k.p.a. jako podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zmiany zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r., co w związku z dążeniem do modyfikacji elementów zezwolenia, jako następstwie wystąpienia w odniesieniu do wnioskodawcy skutku, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., należało ocenić jako dopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., II GSK 1414/16, LEX nr 2339924; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., II GSK 477/20, LEX nr 3338340).

Po drugie, zaistnienie z mocy samego prawa skutku przejścia spornego zezwolenia na spółkę skarżącą kasacyjnie jako spółkę przejmującą (art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 99 u.p.f. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 czerwca 2017 r.) w związku z jej wstąpieniem z dniem połączenia (1 września 2014 r.) w prawa i obowiązki spółki przejmowanej (art. 494 § 1 k.s.h.), będącej beneficjentem powyższego zezwolenia, w niczym nie podważa możliwości uznania, że wydana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja w sprawie zmiany zezwolenia, pomimo konstytutywnego charakteru, wywołuje w pełnym albo w częściowym zakresie skutki prawne z mocą wsteczną (jest znamienna retrospektywną skutecznością temporalną). W nauce prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie bowiem twierdzi się, że retrospektywna lub prospektywna skuteczność prawna decyzji administracyjnych nie jest związana z podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz jest konsekwencją właściwości konkretyzowanego stosunku materialnoprawnego oraz cech stanu faktycznego danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2128/21, oraz cytowane tam piśmiennictwo). Decyzja w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. zezwolenia na prowadzenie apteki powinna zatem uwzględniać powstanie z mocy samego prawa (art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 99 u.p.f. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 czerwca 2017 r.) – w okresie do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie (25 czerwca 2017 r.) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. poz. 1015 ze zm.), która w art. 99 u.p.f. dodała ust. 2a wyłączający stosowanie do zezwoleń, o których mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f., przepisu art. 494 § 2 k.s.h. – skutku przejścia z dniem połączenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną zezwolenia na prowadzenie apteki, które zostało przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Po trzecie, należy podzielić pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 czerwca 2017 r. nie istniała w systemie prawnym reguła wyłączająca w zakresie zezwoleń, o których mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f., stosowanie art. 494 § 2 k.s.h. (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., II GSK 3025/17, LEX nr 2786036; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., II GSK 1300/18, LEX nr 3360460), a zatem w odniesieniu do sprawy, której dotyczy niniejsza skarga kasacyjna, określony w art. 494 § 2 k.s.h. skutek ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej o charakterze ogólnym w zakresie zezwoleń przysługujących spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się, nie został wyłączony zarówno przez art. 99 ust. 2a u.p.f. (gdyż przepis ten ma zastosowanie do połączeń, które zaistniały od dnia 25 czerwca 2017 r.), jak i w treści podlegającego weryfikacji zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r.

Po czwarte, wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2020 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 3025/17, pogląd, że dotyczący strony skarżącej kasacyjnie jako spółki przejmującej skutek sukcesji uprawnień wynikających z zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r. wystąpił z mocy samego prawa z dniem połączenia (1 września 2014 r.) i w tym zakresie "nie wymaga wydania decyzji administracyjnej", lecz podjęcia przez właściwy organ "czynności odnoszącej się do uprawnień przejętych z mocy prawa" i mającej "charakter stricte deklaratoryjny", nie może być rozumiany jako podstawa do przyznania decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. statusu aktu deklaratoryjnego albo uznania, że zaistnienie powyższego skutku nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy weryfikacyjnej, o której mowa w art. 155 k.p.a.

Po piąte, co nie zostało prawidłowo zauważone i poddane ocenie przez stronę skarżącą kasacyjnie, sprawa rozstrzygnięta wyrokiem NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17, dotyczyła odrębnej sprawy weryfikacyjnej o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r. Postępowanie w tamtej sprawie zostało wszczęte jeszcze w 2014 r., a sama sprawa została rozstrzygnięta decyzjami z dnia 25 października 2016 r. oraz z dnia 17 grudnia 2015 r. Ze względu na odrębność powyższej sprawy weryfikacyjnej ocena prawna wyrażona przez NSA w ww. wyroku z dnia 4 lutego 2020 r. nie wiąże bezpośrednio na mocy art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sądu kasacyjnego orzekającego w niniejszej sprawie.

4. W świetle wyrażonych powyżej ocen prawnych oraz w nawiązaniu do rozważań kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego trzeba natomiast przyjąć, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. – przez jego "niezastosowanie" i "nieuwzględnienie" zakresu i treści sukcesji ustawowej w odniesieniu do zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r. według stanu na dzień połączenia (1 września 2014 r.), a tym samym przez sformułowanie wadliwej oceny prawnej na tle zagadnienia miarodajnego momentu oceny spełniania przez stronę skarżącą kasacyjnie jako spółkę przejmującą warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. w sprawie o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. na podstawie wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. – zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wyrażając pogląd, że kontrolowane organy, orzekając w sprawie zmiany spornego zezwolenia na wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r., powinny były dokonać oceny spełnienia przez spółkę przejmującą warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. według stanu na dzień połączenia (1 września 2014 r.), dokonał błędnej wykładni art. 494 § 2 w zw. z art. 494 § 1 k.s.h. oraz wyraził na tle tych unormowań wadliwą ocenę prawną.

Przede wszystkim Sąd ten nie zauważył, że skutek ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej w zakresie wyznaczonym w art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 1 u.p.f. wystąpił z mocy samego prawa w odniesieniu do spółki przejmującej z dniem 1 września 2014 r., niezależnie od dalszych zdarzeń prawnych, w tym złożenia kolejnych wniosków o zmianę przejętego zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a. (wnioski z 2014 r. i 2017 r.) oraz zawarcia przez spółkę przejmującą umowy zbycia udziałów z dnia 23 czerwca 2017 r.

Istota ustawowej sukcesji uprawnień administracyjnoprawnych, wynikających z decyzji administracyjnych udzielających określonych zezwoleń, koncesji lub ulg spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (art. 494 § 2 k.s.h.), polega właśnie na tym, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z mocy prawa – bezpośrednio i bez żadnej ingerencji ze strony organów właściwych w sprawach wydawania powyższych decyzji – w sytuację prawną dotychczasowego beneficjenta uprawnień, wynikających z tych decyzji (spółki przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się). Jeżeli zatem w dniu połączenia dotychczasowy adresat zezwolenia spełniał warunki określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., to jego następca prawny bezpośrednio wszedł w jego sytuację prawną na mocy art. 494 § 2 k.s.h.

Trzeba ponadto uwzględnić, że w orzecznictwie wyrażono prawidłowy pogląd, że przepisy art. 99 ust. 3-4 u.p.f. podlegają bezpośredniemu zastosowaniu jedynie w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f., a nie w postępowaniu w sprawie zmiany tego rodzaju zezwolenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20, LEX nr 3338340; por. także zdanie odrębne do wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r., II GSK 1452/19).

Odrębną kwestią jest natomiast problem niespełniania już po dniu połączenia przez sukcesora, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h. (np. spółkę przejmującą), warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (np. w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.). W takim wypadku zastosowanie znajdują inne instytucje prawne, których celem jest doprowadzenie działalności spółki przejmującej lub nowo zawiązanej do stanu zgodnego z prawem, w tym przede wszystkim – instytucja cofnięcia zezwolenia (zob. np. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 u.p.f.).

Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że skoro w przedmiotowej sprawie w dniu połączenia spółek (1 września 2014 r.) spółka przejmująca (strona skarżąca) nie spełniała warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., to organy orzekające w sprawie zmiany zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a. były uprawnione do uznania, że – niezależnie od stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w powyższej sprawie weryfikacyjnej (kontrolowane decyzje z dnia 15 czerwca 2018 r. i z dnia 29 listopada 2017 r.) w zakresie realizacji powyższych warunków – należy odmówić zmiany powyższego zezwolenia. Organy pierwszej i drugiej instancji oraz Sąd Wojewódzki błędnie pominęły fakt, że strona skarżąca kasacyjnie złożyła 3 lipca 2017 r. nowy wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r. o zmianę zezwolenia z dnia 18 lipca 2013 r. w związku ze zmianą stanu faktycznego (zawarcie umowy zbycia udziałów z dnia 23 czerwca 2017 r.) w zakresie – jak wskazano we wniosku – spełniania warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. W następstwie takiego działania nowa sprawa weryfikacyjna o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. powinna była zostać rozpoznana i rozstrzygnięta z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego oraz sformułowanej powyżej oceny prawnej, że przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 u.p.f., ustanowiony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. poz. 1015 ze zm.) z mocą od dnia 25 czerwca 2017 r. oraz stanowiący przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., nie ma wstecznej mocy obowiązującej (co wynika w przede wszystkim i bezpośrednio z art. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r.), a zatem nie może mieć zastosowania do skutków połączeń, o których mowa w art. 494 § 2 k.s.h. i które nastąpiły z mocy prawa do dnia 24 czerwca 2017 r.

5. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności poddanego analizie zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministraycjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał, w zgodzie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając ich wadliwość materialnoprawną (w zakresie ustalonych wyżej błędów wykładni i zastosowania przepisów art. 99 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 3 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. oraz w zw. z art. 155 k.p.a.) oraz wadliwość procesową w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a. przez przyjęcie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy weryfikacyjnej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki. Powyższe wady poddanych kontroli decyzji organów pierwszej i drugiej instancji uzasadniają ich wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

6. Kontrolowane organy nie uwzględniły przede wszystkim – niezależnie od tego, że zagadnienie to nie zostało również dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji – podstawowej w niniejszej sprawie okoliczności, że wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17, Sąd kasacyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 24 maja 2017 r. oraz decyzję GIF z dnia 25 października 2016 r. i decyzję WIF z dnia 17 grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany spornego zezwolenia nr [...] z dnia 18 lipca 2013 r., wydane w sprawie weryfikacyjnej z art. 155 k.p.a., w której postępowanie zostało wszczęte na podstawie złożonego we wrześniu 2014 r. (a więc wcześniejszego względem wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r.) wniosku o zmianę powyższego zezwolenia. Wcześniejszy wniosek o zmianę decyzji został złożony już po dniu połączenia, natomiast prawomocne uchylenie poprzednich decyzji o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiło na mocy ww. wyroku NSA z dnia 4 lutego 2020 r., a więc już po zmianie stanu faktycznego sprawy (umowa zbycia udziałów z dnia 23 czerwca 2017 r.). Niestety zarówno z akt sprawy, której dotyczy rozstrzygnięta skarga, jak również z ustaleń Sądu Wojewódzkiego i oświadczeń uczestników postępowania kasacyjnego złożonych na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r., nie wynika, czy postępowanie nadzwyczajne wszczęte w 2014 r. w sprawie o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. zostało ostatecznie zakończone względnie, czy nadal jest w toku, po prawomocnym uchyleniu poprzednich decyzji w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2020 r. Konieczność poczynienia odpowiednich ustaleń w tym zakresie oraz dokonania rozstrzygnięcia problemu ewentualnej równoległości postępowań o zmianę tożsamego zezwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. jest oczywista. Organy orzekające w powyższych sprawach weryfikacyjnych powinny przede wszystkim uwzględnić, że zakres i treść żądań określonych we wnioskach z 2014 r. i 2017 r. o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia 18 lipca 2013 r. były identyczne.

W związku z powyższym dalsze czynności kontrolowanych organów, zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. zezwolenia na prowadzenie apteki, z uwzględnieniem wyrażonych powyżej prawomocnie wiążących i ostatecznych ocen prawnych, wskazań procesowych oraz przesłanek materialnych z art. 155 k.p.a., będą wymagały uprzedniego uzupełnienia ustaleń faktycznych lub także rozstrzygnięć prawnych w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do postępowania w sprawie, której dotyczy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17.

7. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.– uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie 1.257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.