Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 47/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 4, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217 i art. 218
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K., A. A., S. A., B. T., Z. T, M. J. N. i M. J. N.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 892/21 w sprawie ze skargi B. K., A. A., S. A., B. T., Z. T., M. J. N. i M. J. N.2 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. nr KOC/433/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 892/21, po rozpoznaniu skargi B.K., A.A., S.A., B.T., Z.T., M.N.1 i M.N.2, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 lutego 2021 r., nr KOC/433/Zs/21, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 14 grudnia 2020 r., nr 64/Z/WIL/2020, którym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a., odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności dokonanego wydzielenia czterech lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w W. przy ul. [...], na działce nr [...] z obrębu [...], z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ pierwszej instancji z przekroczeniem art. 218 § 2 k.p.a. zobowiązał strony do przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz planu zagospodarowania terenu, a z faktu ich nieprzedłożenia wadliwie wywiódł podstawę do odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto, organy obu instancji zaniechały oceny zgodności z przepisami planistycznymi nowego sposobu użytkowania budynku.

W skardze kasacyjnej B.K., A.A., S.A., B.T., Z.T., M.N.1 i M.N.2, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 217 oraz art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia "o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego tj. ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] dokonanego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w W. przy ul. [...] dz. ew. [...] z obrębu [...] czterech lokali mieszkalnych", w sytuacji gdy z art. 3 ust 5 i 6 obowiązującej w systemie prawnym uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] wynika, że pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć, wg § 3 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku oraz w sytuacji, gdy organy dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku, w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcie budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności czterech lokali znajdujących się w budynku.

W ocenie skarżących kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku przesądzony został fakt, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ich zdaniem, dokonanie takiej oceny jest przedwczesne bowiem fakt zmiany sposobu użytkowania, oraz stwierdzenie czy do zmiany tej doszło ma nastąpić dopiero w odrębnym postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uzasadnienia w ten sposób, żeby wskazane zostało, iż organ winien rozważyć wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co oznacza, że granice sprawy wyznaczają przywołane podstawy oraz wniosek.

Wnoszący skargę kasacyjną określając zakres zaskarżenia wskazali, że skargą kasacyjną kwestionują w istocie uzasadnienie wyroku, w części dotyczącej wyrażonej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania. W związku z tym należy zauważyć, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części, zaś art. 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia sądu administracyjnego pierwszej instancji może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie. Potwierdza to treść art. 184 p.p.s.a., z której wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną zarówno w sytuacji, gdy nie ma ona uzasadnionych podstaw, jak i w sytuacji, gdy wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ewentualna wadliwość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego stanowi o wadliwości całego orzeczenia, a nie jedynie uzasadnienia. W konsekwencji oznacza to, że dopuszczalna jest skarga kasacyjna z wnioskiem o jej oddalenie, lecz z innym prawnym uzasadnieniem, w takim zakresie, w jakim uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu.

Wobec zakwestionowania przez strony oceny prawnej i wynikających z tej oceny wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, należy przyjąć, że zakwestionowano całe orzeczenie Sądu Wojewódzkiego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Istota uprawnień sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli legalności zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ z zachowaniem właściwych przepisów postępowania ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i trafnie zastosował prawo w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Sąd Wojewódzki przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, a uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zastosował jeden ze środków przewidzianych w p.p.s.a. Sformułowanie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej niezgodnej z oczekiwaniem skarżących, nie może być kwestionowane w ramach podstawy odwołującej się do wskazanego przepisu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postępowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwiony jest wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego istnieje związek przyczynowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia również wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie formułuje ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Treść uzasadnienia wyroku przedstawia tok rozumowania Sądu pierwszej instancji i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w sposób oczekiwany przez skarżących kasacyjnie do podniesionego przez nich w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 217 oraz art. 218 k.p.a., przy pomocy którego dążyli do wykazania, że wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w W. przy ul. [...] czterech lokali mieszkalnych jest zgodne z obowiązującym na tym obszarze planem miejscowym, w szczególności z art. 4 ust. 5 i 6 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do przywołanego zarzutu skargi nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rezultat przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej został zdeterminowany przez stwierdzone uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy obu instancji. Istota tych uchybień polegała na uchyleniu się, pomimo ustawowego obowiązku, organów od merytorycznej oceny zgodności dokonanego wydzielania lokali z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działania organów, a nie wypełnianie zadań powierzonych organom administracji publicznej. Stwierdzenie w toku kontroli legalności aktu przez sąd administracyjny, że organ nie dokonał oceny zgodności z planem miejscowym wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym czterech lokali mieszkalnych, nie daje podstaw do dokonania jej na etapie postępowania sądowego. Stąd też brak rozważań Sądu a quo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogło skutecznie podważyć jego prawidłowości. Wynik oceny zgodności nie stanowił w niniejszej sprawie podstawy zakwestionowania zaskarżonych aktów.

Nietrafna jest także argumentacja skarżących kwestionująca te sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nawiązują do toczącego się postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Skarżący błędnie wywodzą, iż Sąd pierwszej instancji w ten sposób przesądził, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku.

Należy zauważyć, że bezpośrednią przyczynę wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o wydanie zaświadczenia stanowiło przedłożone przez skarżących postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 15 listopada 2019 r., nr IVOT/303/2019, wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Wynika z niego, że skarżący zostali zobowiązani do przedłożenia "zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego stwierdził, że: "użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterolokalowego jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2".

Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei stosownie do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Wprawdzie zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu.

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów administracji była ocena zgodności z planem miejscowym zmiany sposobu użytkowania obiektu, do której odnosiło się postanowienie organu nadzoru budowlanego. Wbrew oczekiwaniom skarżących, na tak wyznaczone ramy postępowania nie ma wpływu sposób sformułowania samego wniosku o wydanie zaświadczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wydania zaświadczenia jest w tej mierze pochodną zobowiązania wynikającego z postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego w postępowaniu legalizacyjnym.

Tym samym, wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie nie może mieć miejsca w oderwaniu od toczącego się postępowania legalizacyjnego. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie formułował własnych ocen co do kwalifikacji prawnobudowlanej działań skarżących, a jedynie odnosił się do kwalifikacji wynikającej z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 15 listopada 2019 r. i to wyłącznie w takim zakresie, jaki był konieczny dla wyznaczenia prawidłowego kierunku postępowania organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że orzekające organy całkowicie zaniechały oceny zgodności z planem miejscowym zmiany sposobu użytkowania obiektu, do której odnosiło się postanowienie organu nadzoru budowlanego. Organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści ze względu na nieprzedłożenie przez skarżących dokumentacji (inwentaryzacji powykonawczej oraz planu zagospodarowania terenu), niezbędnej, w ocenie Prezydenta, do zajęcia stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z kolei, pomimo iż na etapie postępowania drugoinstancyjnego skarżący przedłożyli inwentaryzację powykonawczą, uznało, że niedysponowanie przez Prezydenta m.st. Warszawy inwentaryzacją powykonawczą stanowiło przeszkodę do stwierdzenia zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W efekcie, żaden z organów nie dokonał analizy i oceny, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu.

Odnosząc się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że organ pierwszej instancji z przekroczeniem art. 218 § 2 k.p.a. zobowiązał strony do przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz planu zagospodarowania terenu, należy zauważyć, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym konieczny zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przed wydaniem zaświadczenia na podstawie k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego determinuje specyfika tego zaświadczenia, w szczególności to, że konieczne jest ustalenie - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - parametrów i funkcji związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19).

Niezależnie jednak od powyższego, należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały ustaleń w zakresie obowiązującego planu, nie dokonały wykładni jego postanowień i oceny stanu faktycznego w świetle postanowień planu miejscowego, w konsekwencji nie oceniły zgodności z nim zmiany sposobu użytkowania obiektu, skupiając się wyłącznie na kwestiach formalnych, tj. nieprzedłożeniu dokumentacji organowi pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej kontroli postanowień organów, nie naruszając powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a wynik tej kontroli znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku zawierającym wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.