Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2613/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4, 28 ust 1, 36a, 48, 50-51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 318/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zewnętrznego układu komunikacyjnego-estakady 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w Ś. kwotę 550 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 318/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę P. Sp. z o.o. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki zewnętrznego układu komunikacyjnego-estakady. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w L., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał P. sp. z o.o. rozbiórkę części obiektu budowlanego – zewnętrznego układu komunikacyjnego pełniącego funkcję łącznika ("estakady"), usytuowanego na słupach teowych (żelbetowych) samowolnie dobudowanego do budynku hotelowego "P.", położonego przy ul. [...] w Ś..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na ustalenia, których dokonał podczas kontroli w dniu 18 marca 2010 r. Ponadto od organu architektoniczno-budowlanego uzyskał informację, że przedmiotowa inwestycja nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., a w dniu 28 kwietnia 2010 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zatwierdzenie dodatkowych projektów budowlanych, w tym dotyczących przedmiotowej inwestycji. Pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, że inwestycja ta ma charakter tymczasowy. Następnie w dniu 23 lipca 2010 r. do PINB w L. wpłynęło postanowienie Starosty L. przekazujące wg właściwości pismo pełnomocnika P. sp. z o.o. w sprawie zatwierdzenia dodatkowych projektów budowlanych w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego – rozbudowa budynku hotelowego "P." położonego w Ś..

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], PINB w L. nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, [...] WINB uchylił decyzję Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania., wskazując, że organ I instancji powinien sprawdzić, czy możliwa jest legalizacja popełnionej samowoli.

W związku z ww. rozstrzygnięciem organu odwoławczego, w dniu 5 maja 2011 r. odbyły się oględziny łącznika potwierdzające, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany mgra inż. arch. J. P. oraz mgra inż. M. W. nie odzwierciedla stanu rzeczywistego w zakresie rozmieszczenia stolarki okiennej oraz układu stropodachu. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], PINB w L., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji tego łącznika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2011 r., następujących dokumentów umożliwiających legalizację robót budowlanych: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnienia, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa wart. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W reakcji na ww. zobowiązanie pełnomocnik inwestora złożył wniosek o umorzenie postępowanie, a także poinformował organ I instancji, że żądane dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Po poinformowaniu strony o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania, PINB w L. wydał nakazał rozbiórki przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji odwołała się P. sp. z o.o. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. strona ponownie wniosła o umorzenie postępowania.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję PINB w L. Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową budynku hotelowego o łącznik stanowiący ciąg pieszy, którego realizacja wymagała uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego względu zasadne było przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie budzi też wątpliwości organu drugiej instancji, że inwestor nie wykonał obowiązku orzeczonego przez organ I instancji postanowieniem Nr [...].

Mając powyższe na względzie organ II instancji wskazał, że obowiązek organu orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wykonanego samowolnie w przypadku niewykonania obowiązku orzeczonego w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 48 ust. 1 i 4. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru czy wspomniane przepisy zastosować.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty dotyczące kwestii braku poinformowania inwestora o wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego), a także – obowiązkowej kontroli, uniemożliwienia pełnomocnikowi zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 K.p.a.), wyłączenia pracownika (art. 24 § 3 K.p.a.), przekroczenia terminu wynikającego z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należało zastosować procedurę opisaną w art. 48-49 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą procedurą postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB w Lubaniu wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji łącznika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2011 r. dokumentów umożliwiających legalizację robót. Skoro inwestor nie wykonał tego obowiązku, PINB w L. był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem mówić, że nie istnieje stan prawny podlegający konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej powodujący bezprzedmiotowość postępowania.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenie materiału dowodowego, a dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy i nieobiektywny; art. 24 w zw. z art. 6 K.p.a., przez uznanie, że brak było powodów i przesłanek uzasadniających wyłączenie organu pierwszej instancji od orzekania w sprawie oraz w konsekwencji świadome przyzwolenie na orzekanie tej samej osoby; art. 49 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 K.p.a., przez twierdzenie że to inwestor zobowiązany jest sam do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej, podczas gdy organ jest zobligowany do poinformowania go o tym w formie postanowienia; art. 16 K.p.a., przez dalsze procedowanie w sprawie pomimo prawomocnej i ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygającej, że co najmniej do czasu zakończenia sprawy w zakresie wznowienia postępowania odnośnie pozwolenia na budowę w żadnym wypadku przedłożona dokumentacja przez wnioskodawcę nie mogła być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego zgodnie z prawem budowlanym; art. 73 w zw. z art. 6 i 9 K.p.a. przez przyjęcie, że niedopuszczenie pełnomocnika strony do zapoznania się z aktami nie było działaniem niezgodnym z prawem i mającym jakikolwiek wpływ na toczące się postępowanie.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 318/12, oddalając skargę wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca obiekt budowlany (czy to estakadę, czy też łącznik) wybudowała bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako "zewnętrzny układ komunikacyjny, pełniący funkcję łącznika ("estakady") usytuowanego na słupach teowych". Realizacja takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Również (wbrew twierdzeniom skarżącej) obiekt ten nie może być także zakwalifikowany do obiektów tymczasowych, przeznaczonych do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W pierwszym bowiem rzędzie należy wskazać, że jeśli wyłącznie charakter tymczasowy ma mieć sporny obiekt, to bez postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestor winien dokonać jego rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika zaś, że nie tylko tego nie dokonał, ale sam w skardze pisze, że "inwestor w trakcie rozbudowy stwierdził zagrożenia dla istniejącej części hotelu napierającą, wysoką skarpą ziemi na budynek i zdecydował o pozostawieniu tego elementu, aby zapobiec zagrożeniu starej części budynku hotelu i dalej, że bez tych elementów istniejąca część hotelu części zamkniętej przez rozbudowę nie mogła by funkcjonować".

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany rozstrzygnąć o losie łącznika. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ w ramach postępowania legalizacyjnego nałożył na inwestora określone obowiązki, pouczając jednocześnie inwestora, że nie wywiązanie się z nich spowoduje wydanie decyzji rozbiórkowej. Pomimo tego inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, wynikającego z pozostającego w obrocie prawnym orzeczenia. Znajdujące się w aktach administracyjnych i dołączone do akt przez pełnomocnika inwestora projekty budowlane nie są tożsame, różnią się wykazanymi wysokościami słupów, a także odbiegają od sytuacji w terenie, wykazanej na dołączonych do akt zdjęciach i wynikających z protokołu oględzin. Już zatem ze wskazanych względów organ nadzoru budowlanego nie miał innej możliwości, niż po upływie terminu wskazanego w postanowieniu, wydać decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Niewykonanie obowiązku uniemożliwiło organowi przejście do kolejnego etapu legalizacji, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego i rodzi konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli przez nakazanie rozbiórki.

Przechodząc do wniosków i zarzutów skargi, Sąd wskazał, że wniosek o powołanie biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mógł być uwzględniony. Jak bowiem wynika wprost z brzmienia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem ustawodawca nie dopuścił możliwości przeprowadzania dowodu z biegłego przed sądem administracyjnym. Również nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi zmierzające do opieszałego działania organu I instancji. Takie zarzuty mogą być przedmiotem badania w przypadku złożenia tzw. skargi powszechnej, skargi na opieszałość lub przewlekłość. Nie podzielił także Sąd zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez kompetentne organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie zaistnienia podstaw do wyłączenia organu I instancji od rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd podniósł, że przywołany w skardze przepis dotyczy wyłączenia pracownika (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w wymienionych w tym przepisie przypadkach). Przepis ten nie dotyczy wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Również, jak wskazują akta administracyjne, nie ma związku między decyzją SKO orzekającą w przedmiocie wznowienia postępowania (czyli decyzja ta dotyczy postępowania nadzwyczajnego), a decyzjami kontrolowanymi przez sąd, wydanymi przez organy nadzoru budowlanego w ramach ich kompetencji. Co do istnienia podstaw do przekazywania sobie przez organy dokumentów w sprawie, to sąd tej okoliczności również w tym postępowaniu nie bada. Jeśli nawet przyjąć, że organ uchybił przepisom postępowania, nieudostępniając akt pełnomocnikowi strony w dniu, w którym pełnomocnik się zgłosił do organu, to niewątpliwie i to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania tym bardziej, że w terminie późniejszym tenże pełnomocnik z całością akt się zapoznał. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno ulec umorzeniu. Umorzenie postępowania administracyjnego może mieć miejsce wtedy, gdy brak przesłanki (podmiotowej lub przedmiotowej) prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie zarówno podmiot samowoli istnieje, jak i przedmiot postępowania – samowolnie wykonane roboty budowlane również pozostają.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożyła P. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przypisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 3 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, przez całkowicie bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowy łącznik (estakada) stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ww. regulacji, tj. spełnia cechy niezbędne do zaliczenia go do kategorii budynku, budowli lub obiektu małej architektury, podczas gdy przedmiotowego łącznika nie można zaliczyć do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego co implikuje sytuację, gdy nie jest możliwe stosowanie w stosunku do przedmiotowego łącznika art. 48 i nast. Prawa budowlanego, gdyż odnoszą się one jedynie do obiektu budowlanego;

- art. 29 Prawa budowlanego, przez uznanie, że inwestor wybudował rzeczony obiekt budowlany cyt. "czy to estakadę czy też łącznik" bez pozwolenia na budowę, podczas gdy łącznik jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowana w trakcie robót budowlanych położony na terenie budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, ani nie jest objęty obowiązkiem zgłoszenia;

- art. 48 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego, przez zastosowanie niniejszej normy w sprawie, tj. nakazanie rozbiórki w drodze decyzji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy niniejszy obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, co implikuje sytuację gdzie zastosowanie niniejszej normy prawnej nie jest w tej sprawie możliwe.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. Naczelny Sad Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do wykazania błędnego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie został zastosowany art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu jest ściśle związane z zasadą wolności budowlanej jaka wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć jednak na względzie, że z zasady tej wynikają dla inwestora określone prawa pod warunkiem, że jego działania mieszczą się w granicach obowiązujących przepisów prawa inwestycyjno-budowlanego.

Nie budzą wątpliwości dokonane w sprawie ustalenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną obiektu budowlanego, tj. budowli jako estakady służącej do wewnętrznej obsługi komunikacyjnej budynku hotelowego. Ponadto wskazania wymaga, że jest to budowla funkcjonalnie powiązana z częścią hotelową, co do czego nie miały wątpliwości organy administracyjne obu instancji, a stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tej kwestii jest niesporne, ponieważ strona na takie właśnie powiązanie funkcjonalne wskazuje.

Okoliczność ta nie jest bez znaczenia dla oceny, czy w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Trafnie bowiem strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że przedmiotowy łącznik wymagał zbadania sprawy również z punktu widzenia, czy stanowił odstępstwo od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że ustawa – Prawo budowlane w zależności od zaistniałych okoliczności przewiduje różne tryby naprawcze dla zaistniałej samowoli budowlanej, tym m.in. w przypadku popełnienia samowoli budowlanej w przypadku wykonania robót budowlanych związanych z istotnym odstąpieniem przez inwestora od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zrealizowania obiektu z takimi odstępstwami wymagane jest przeprowadzenie postępowania naprawczego.

Z tego względu postępowanie nie może zostać umorzone, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę stanowi inny przypadek samowoli budowlanej niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Dla ustalenia czy przedmiotowy obiekt (łącznik) został wybudowany w warunkach istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, kluczowe jest – poza powiązaniem funkcjonalnym – ustalenie także czasu jego realizacji, tj. czy nastąpiła w trakcie trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego, a więc przed formalnym zakończeniem rozbudowy realizowanej na podstawie pozwolenia nr [...]. W innym wypadku niecelowe byłoby zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą został zrealizowany zgodnie z prawem obiekt budowlany. Takie działanie stałoby bowiem w sprzeczności z obowiązującą zasadą wolności budowlanej. Ponadto przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego projektu budowlanego", do którego może dojść tylko w przypadku trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego realizowanego w oparciu o zatwierdzony w pozwoleniu na budowę projekt budowlany. W innym wypadku każda samowolna rozbudowa obiektu budowlanego byłaby traktowa jako zrealizowana i istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką interpretacją nie przemawiają jednak cele ustawy – Prawa budowlanego, w tym wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt administracyjnych można jedynie wywieść, że przedmiotowa estakada została zrealizowana jeszcze przed złożeniem przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosku skierowanego do Starosty L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], tj. przed 28 stycznia 2010 r., kiedy to Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Na tę okoliczność wskazał organ I instancji w decyzji nr [...] o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji jednak powyższą kwestią w ogóle się nie zajął, pomimo tego, że w skardze skierowanej do tego Sądu strona skarżąca kasacyjnie wskazywała, że przedmiotowa estakada została zrealizowana w trakcie trwającej rozbudowy hotelu "P.", prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2009 r.

Sąd I instancji nie ocenił zatem z punktu widzenia treści art. 48 Prawa budowlanego na ile mamy do czynienia z budową sensu stricte, a na ile z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, z uwagi na czas realizacji przedmiotowego łącznika i jego powiązanie funkcjonalne z pozostałą częścią rozbudowy hotelu "P.", prowadzonej na podstawie decyzji nr [...].

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.