Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 398/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 grudnia 2015 r., nr XVII/133/2015 w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w obszarze obejmującym część obrębów geodezyjnych Janiki Wielkie, Mazanki, Pozorty, gmina Zalewo 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 13 ust. 5 pkt 4 odnośnie do zapisu: "... lub wyznaczenia drogi, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną np. trafostację, przepompownie ścieków lub podobne"; - § 15 ust. 5 pkt 3, 4 i 8b odnośnie do zapisu: "... wyznaczenia drogi wewnętrznej, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną np. GPZ, trafostację, przepompownie ścieków lub podobne"; - § 19 ust. 3; - § 20 ust. 2 pkt 5; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XVII/133/15 z dnia 16 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Zalewie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze obejmującym część obrębów geodezyjnych Janiki Wielkie, Mazanki, Pozorty, gmina Zalewo.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że część przepisów tej uchwały rażąco narusza obowiązujący porządek prawny.

Organ nadzoru stwierdził, że § 6 ust. 5 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.u.i.ś. oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.). W ocenie organu, wprowadzenie tych przepisów do uchwały jest niedopuszczalne, gdyż powoduje zmianę obowiązującej procedury, a ponadto powtórzony przepis może być interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może powodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. Wojewoda stwierdził, że użyte w uchwale pojęcia powinny odwoływać się do przepisów odrębnych, w których pojęcia te zostały już zdefiniowane lub w ogóle ich nie definiować na potrzeby danej uchwały.

Organ nadzoru zakwestionował również: § 13 ust. 5 pkt 4 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów RM, gdzie dopuszczono m.in. wyznaczenie drogi, wyznaczenie terenu pod infrastrukturę techniczną np. trafostację, przepompownie ścieków lub podobne oraz

§ 15 ust. 5 pkt 3, 4 i 8b uchwały, w zakresie ustaleń dla terenów R, gdzie dopuszczono budowę tranzytowych sieci, urządzeń i budowli infrastruktury technicznej (pkt 3) oraz lokalizację dróg wewnętrznych (pkt 4), a także dopuszczono wyznaczenie drogi wewnętrznej, wyznaczenie terenu pod infrastrukturę techniczną np. GPZ, trafostację, przepompownie ścieków lub podobne (pkt 8b). Stwierdził, że wprowadzone przez Radę Miejską normy dają możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na gruntach rolnych, co narusza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205), gdyż

w granicach planu znajdują się użytki rolne klas III nieobjęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powyższe narusza też art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda stwierdził, że brak możliwości precyzyjnego określenia terenów dotkniętych nieważnością, przesądza o zakresie zaskarżenia § 13 ust. 5 pkt 4 (odnośnie wskazanych zapisów) i § 15 ust. 5 pkt 3, 4 i 8b (odnośnie wskazanych zapisów), w części dotyczącej ustaleń odpowiednio dla terenów RM oraz dla terenów R.

Ze wskazanych powyżej względów, w ocenie Wojewody, należy stwierdzić także nieważność § 20 ust. 2 pkt 5 uchwały, stwarzającego również możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na gruntach rolnych, mimo że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wojewoda wywiódł, że jeżeli ustalenia planu są nieczytelne, mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie i prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów

zagospodarowaniu danego terenu. Zauważył też, ze tego typu ustalenia powodują niepewność planistyczną, gdyż ostateczny przebieg infrastruktury zależeć będzie od decyzji innego podmiotu (organu lub władającego nieruchomością, itp.).

Wojewoda zakwestionował również § 19 ust. 3 uchwały, którym dopuszczono budowę tymczasowych dróg technologicznych, nieujawnionych w planie lub poszerzenie dróg znajdujących się na obszarze planu niezbędnych dla realizacji inwestycji, a po jej zakończeniu ich likwidację. Ocenił, że przepis ten jest niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. i § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", gdyż nie wskazuje konkretnych terenów i nie określa terminu, o którym mowa powyżej. Organ nadzoru podkreślił, że w świetle art. 7 Konstytucji RP każda norma kompetencyjna musi być realizowana w sposób ścisły, a wytyczne zawarte

w upoważnieniu nie mogą być ignorowane. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co przesądza

o konieczności wyeliminowania danej uchwały z obrotu prawnego. Dodał, że możliwość budowy tymczasowych dróg i poszerzenia istniejących itp., związana jest co do zasady

z realizacją procesu budowlanego, z tego względu tego typu zapisy muszą być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż założenia planu przewidują, iż zagospodarowanie terenu będzie zależeć od innych podmiotów niż rada gminy. Plan miejscowy ma natomiast zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków i bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń

Uwzględniając powyższe, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w część dotyczącej § 6 ust. 5, § 13 ust. 5 pkt 4 (odnośnie do zapisu:

"lub wyznaczenia drogi wewnętrznej, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną

np. trafostację, przepompownie ścieków lub podobne") - w zakresie ustaleń dla terenów RM, § 15 ust. 5 pkt 3, 4 i 8b (odnośnie do zapisu: "wyznaczenia drogi wewnętrznej, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną np. GPZ, trafostację, przepompownie ścieków lub podobne") - w zakresie ustaleń dla terenów R, § 19 ust. 3

i § 20 ust. 2 pkt 5.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Zalewie wniosła o jej oddalenie w całości.

W opinii organu gminy, zarzuty skargi odnoszące się do powtórzenia i modyfikacji zapisów u.o.u.i.ś, i ustawy o ochronie przyrody są chybione, gdyż § 6 ust. 5 uchwały nie wkracza

w postanowienia tych ustaw, ani nie stanowi ich powtórzenia lub modyfikacji. Zakwestionowane zapisy wpisują się w ogólne "zasady ochrony środowiska, przyrody

i krajobrazu", które obligatoryjnie powinny znaleźć się w każdym planie miejscowym, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Wykonując zatem zapisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie elementów obowiązkowych miejscowego planu, nie naruszając przy tym innych przepisów prawnych, w tym powołanych ustaw, przepis § 6 ust. 5 został umieszczony w treści uchwały. Rada Miejska zauważyła ponadto, że Wojewoda nie wskazał w skardze, jaki konkretnie przepis tych ustaw miałby zostać "powtórzony" lub "zmodyfikowany", czy też jaka definicja miałaby zostać wprowadzona w uchwale wbrew zapisom powołanych ustaw, co wskazuje, iż zarzuty w tym zakresie mają charakter ogólnikowy i są bezzasadne. Dodała, że definiowane pojęcia zostały umieszczone w § 2 uchwały. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziła, że samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Rada Miejska stwierdziła, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego, co nie miało miejsca w tym przypadku. Dodała, że

w orzecznictwie sądowym podnosi się, iż jedna strefa może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji, co można wykorzystać dla elastyczności

w określaniu przeznaczenia poszczególnych stref. Wielofunkcyjność stref nie podważa jednak wymogu wykreślenia w planie sztywnych linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. Zauważyła ponadto, że powołane przez Wojewodę brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uwzględnienia nowelizacji tej ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 1338), którą zmieniono wskazany przepis.

Rada Miejska wywiodła ponadto, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, gdyż

art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nie można zatem z góry wykluczyć dopuszczalności możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Jednakże, w sytuacji gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich

w konkretnym miejscu, niezbędne jest wówczas wskazanie i wyodrębnienie miejsc,

w których jest możliwe sytuowanie takich inwestycji - tak, by zapewnić płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami - terenów rolniczych i gruntów pozostałych np. po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, do wykorzystania jako użytki rolne.

W cenie Rady, zakwestionowane przez Wojewodę uchybienia nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Rada podniosła, że art. 28 u.p.z.p. w sposób wyczerpujący wskazuje podstawy nieważności uchwały

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi on lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniła, że zarzucane nieprawidłowości nie stanowią naruszenia zasad sporządzania planu, wobec czego nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Zarzuty wymienione w skardze mogą być zaliczone co najwyżej do pozostałych naruszeń prawa (niewymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zaznaczyła, że gmina może samodzielnie decydować w ramach tzw. władztwa planistycznego o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu albo precyzyjne zapisy, albo postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, przy zachowaniu art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

(§ 2).

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3

§ 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 91 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia

w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP nie ma bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (zob. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw w postaci prawa miejscowego zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć tylko do granic wyznaczonych przez prawo (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Zgodnie z powyższym, nie powinno budzi wątpliwości, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym

i przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), stanowiących, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje zawarte w § 115 i § 135

w związku z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że

w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub

w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują bowiem status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są więc znaczące zarówno dla gminy, jak

i właścicieli nieruchomości i inwestorów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 31/08).

Mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z istotnym naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania,

a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 97/4). Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje natomiast naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zasadnie Wojewoda zakwestionował prawidłowość postanowień § 13 ust. 5 pkt 4 i § 15 ust. 5 pkt 3 i 4 oraz pkt 8 lit. b uchwały, dotyczących wyznaczenia drogi, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną np. trafostację, przepompownie ścieków lub podobne, wyznaczenia dróg wewnętrznych, budowę tranzytowych sieci, urządzeń i budowli infrastruktury technicznej.

Powołane przepisy zawierają ustalenia szczegółowe dla terenów przeznaczonych pod zabudowę w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem RM (§ 13) oraz terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R (§ 15). Niewątpliwe, na tych obszarach mogą znajdować się grunty klas I-III, a w takim wypadku, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Zakwestionowane zapisy uchwały pozwalają tymczasem, bez jakiegokolwiek zastrzeżenia, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych także klas I-III na cele nierolnicze, to jest pod drogi i infrastrukturę techniczną.

Zasadny jest więc zarzut Wojewody naruszenia, wskazanymi postanowieniami § 13 ust. 5 pkt 4 i § 15 ust. 5 pkt 3 i 4 - art. 7 ust. 2 pkt 1, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podobnie, w § 20 ust. 2 pkt 5 uchwały przewidziano, że urządzenia i budowle, w tym GPZ i trafostacje służące przetwarzaniu i rozprowadzaniu energii elektrycznej, mogą być realizowane na całym obszarze planu, z wykluczeniem terenów leśnych. Takim zapisem Rada Miejska dopuściła możliwość dowolnego wznoszenia różnorodnych urządzeń

i budowli także na gruntach rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III, bez wymaganego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co także narusza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Tym samym, uchwalając powyższe przepisy, Rada Miejska rażąco naruszyła tryb sporządzania planu miejscowego, gdyż wbrew art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. nie wystąpiła

w powyższym zakresie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 13 ust. 5 pkt 4 i § 15

ust. 5 pkt 3 i 4 oraz pkt 8 lit. b i § 20 ust. 2 pkt 5 uchwały.

Słusznie również zakwestionował Wojewoda zapis § 19 ust. 3 uchwały, zgodnie

z którym dopuszcza się budowę tymczasowych dróg technologicznych nieujawnionych

w planie lub poszerzenie dróg znajdujących się na obszarze planu niezbędnych dla realizacji inwestycji, a po jej zakończeniu ich likwidację. Regulacja ta podjęta została

z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., przewidującego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania

i użytkowania terenów oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia, precyzującego, że ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia

i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia

w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.

Z treści § 19 ust. 3 uchwały wynika zaś wprost, że Rada Miejska nie określiła terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Nie można bowiem uznać, że określono ten termin poprzez powiązanie tymczasowego zagospodarowania z procesem inwestycyjnym, dotyczącym realizacji, bliżej nieokreślonych inwestycji. W zakwestionowanym przepisie scedowano kompetencję do określenia terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane, na inne podmioty, w tym uczestników procesów inwestycyjnych, uzależniając tym samym sposób zagospodarowania terenów od późniejszych decyzji innych podmiotów.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 19 ust. 3 uchwały.

Nie można natomiast uznać za zasadny zarzut skargi, że § 6 ust. 5 uchwały winien być wyeliminowany z obrotu prawnego z powodu istotnego naruszenia prawa, gdyż stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustaw. Zakwestionowany przepis stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 znajdującego się w sąsiedztwie terenu objętego planem, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Podobna regulacja znajduje się w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.) przewidującego, że zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu

z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.o.u.i.ś. powyższe zabronione działania zdefiniowano jako znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000.

Nie można zgodzić się z organem nadzoru, że Rada Miejska, wprowadzając

w ogólnych ustaleniach dotyczących zasad ochrony środowiska przyrodniczego, zakwestionowany § 6 ust. 5 uchwały zmieniła procedurę postępowania w przypadku, gdy przedsięwzięcie może znacząco negatywne oddziaływać na obszar Natura 2000. O ile rzeczywiście § 6 ust. 5 uchwały stanowi powtórzenie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to powtórzenie zapisu ustawowego nie stanowi samo w sobie naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przyznać należy, że zabieg taki jest sprzeczny ze wskazanymi wyżej zasadami legislacji prawodawczej i niepotrzebne jest zapisywanie w planie zakazu, który wynika wprost z przepisów ustawy i na tej podstawie wiąże inwestorów. Niemniej jednak, o ile nie dochodzi przez to do modyfikacji regulacji ustawowych, samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych, tak, jak to mam miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie uzasadnia eliminacji takich zapisów z treści uchwały jako istotnego naruszenia prawa. Sąd podziela w powyższym zakresie pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia

31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 604/13 i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt

II SA/OI 1054/13 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt

IV SA/Wa 1491/11 (dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej

w Zalewie Nr XVII/133/2015 z dnia 16 grudnia 2015 r., została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność:

§ 13 ust. 5 pkt 4 odnośnie do zapisu: "... lub wyznaczenia drogi, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną np. trafostację, przepompownie ścieków lub podobne"; § 15 ust. 5 pkt 3, 4 i 8b odnośnie do zapisu: "... wyznaczenia drogi wewnętrznej, wyznaczenia terenu pod infrastrukturę techniczną np. GPZ, trafostację, przepompownie ścieków lub podobne"; § 19 ust. 3; § 20 ust. 2 pkt 5 oraz na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.