Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2434/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 224/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.NP/4115/472/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 15 października 2021 r. znak MOPS.52524.BS/101/3/10/2021, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz M.P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 224/22 oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.NP/4115/472/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że czynności wykonywane przez skarżącą w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem były w istocie czynnościami sprowadzającymi się do pomocy przy czynnościach codziennych, a opieka ta nie ma charakteru ciągłego. Tak świadczona pomoc nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Zatem rodzaj i zakres tych czynności nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej skarżącej. Wskazano ponadto, że oprócz skarżącej zobowiązany alimentacyjnie w równym stopniu co skarżąca jest jeszcze jej zdrowy brat. Jako powód, dla którego nie sprawuje on opieki nad ojcem wymieniono osobne zamieszkiwanie i posiadanie własnej rodziny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do brata skarżącej w wywiązywaniu się przez niego ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez przekazanie stosownych kwot pieniężnych, będących wsparciem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec ojca. Zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowi takiej przeszkody. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim sąd uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem;

II. na podstawie art. 174 pkt 1PPSA naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim sąd uznał, że opieka nad niepełnosprawnym ojcem sprawowana przez skarżącą nie ma charakteru ciągłego;

III. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim sąd uznał, że opieka nad niepełnosprawnym ojcem sprawowana przez skarżącą nie wykluczała podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia;

IV. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim sąd uzasadnił oddalenie skargi, na argumencie, że oprócz skarżącej zobowiązany w równym stopniu co skarżąca jest jeszcze jej brat, w związku z czym powinien on wywiązywać się ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez przekazywanie stosownych kwot pieniężnych, będących wsparciem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych, podczas gdy taki warunek nie znajduje uzasadnienia ani w treści tego przepisu, ani też w całej ustawie;

V. na podstawie art. 174 pkt. 2 PPSA naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 PPSA oraz art. 134 § 1 PPSA polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi oraz powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez ustosunkowania się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w szczególności: pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji i nie odniesienie się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą, że odległość pomiędzy jej miejscem zamieszkania a domem ojca jest inny niż wskazał organ.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 PPSA skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są zasadniczo trafne.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga uwagi porządkującej, a mianowicie, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów "PPSA" oraz "ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" nie została należycie sprecyzowana, zarówno w zakresie rozwinięcia stosowanych skrótów, jak i wskazania podstawy zaskarżenia poprzez uwzględnienie pełnej konstrukcji przepisu składającego się nie tylko z ustępów, ale również punktów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2022, poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. 2020 r., poz. 111 – dalej również jako: "u.ś.r.", a zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

W sprawie nie ma sporu, co do tego, że ojciec skarżącej kasacyjnie, w osobie A.P., legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w stosownym orzeczeniu. Jak ustalono w toku postępowania, A.P. jest osobą leżącą, chorującą na Parkinsona oraz głuchotę. Podobnie jego żona (T.P.), posiada udokumentowane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga opieki i pomocy osób trzecich. Bezsporne pozostaje, że stwierdzono niezdolność ojca skarżącej do samodzielnej egzystencji. Niesporne równocześnie pozostaje, że nie ustalono aby ojciec skarżącej kasacyjnie, bez jej udziału, korzystał z opieki instytucjonalnej, ani aby w sprawowaniu opieki nad nim wyręczały skarżącą kasacyjnie inne osoby. Jednocześnie, nie ustalono również, aby ojciec skarżącej był zaniedbywany, albo aby opieka ta sprawowana była w sposób nieprawidłowy.

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia.

Zasadnie w tej sytuacji skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zaakcentować trzeba, że w sprawie nie ma sporu, co do tego, że ojciec skarżącej wymaga opieki z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się on legitymuje. Jednocześnie jednak organy kwestionują wymiar opieki sprawowanej przez - jak wynika z akt - jedyną osobę, która tę opiekę świadczy.

Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena materiału dowodowego prowadzi do wewnętrznie sprzecznych i niespójnych z zebranymi dowodami wniosków, że wymiar sprawowanej - wyłącznie i prawidłowo - przez skarżącą kasacyjnie opieki nad wymagającym opieki ojcem, w związku z jego niezdolnością do samodzielnej egzystencji, nie dowodzi istnienia związku z rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia. Zauważyć trzeba, że żadnych wątpliwości, co do istnienia związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącą kasacyjnie opieki a rezygnacją przez nią z zatrudnienia nie miał organ I instancji, a więc organ przed którym w zasadniczym zakresie toczyło się postępowanie wyjaśniające i który niewątpliwie dysponował najszerszą wiedzą na temat sytuacji tej rodziny. Organ I instancji precyzyjnie opisał sytuację tej konkretnej rodziny. Wzięto pod uwagę ważne okoliczności, które zostały całkowicie niesłusznie pominięte na dalszym etapie postępowania. Organ I instancji odmowne załatwienie wniosku skarżącej uzasadnił wyłącznie brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jakkolwiek, słusznie stanowisko to zakwestionowało Kolegium, to jednocześnie organ ten całkowicie pominął zasadnicze dla oceny zasadności złożonego wniosku okoliczności tej sprawy. Jak wynika z akt, skarżąca kasacyjnie sprawuje opiekę nad dwojgiem schorowanych rodziców, legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec skarżącej kasacyjnie jest chorym leżącym, a jego żona oczekująca na wymianę rozrusznika nie jest w stanie zapewnić mężowi opieki. Ze schorowanymi rodzicami zamieszkuje brat skarżącej, który również jest osobą chorującą. Specyfika tych choroby - schizofrenia, uzależnienie od alkoholu i narkotyków - powoduje, że sytuacja tej rodziny jest nie tylko niezwykle trudna, ale również nieprzewidywalna i dynamiczna. Brat skarżącej jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, dla której skarżąca została ustanowiona opiekunem. W tej szczególnie trudnej i złożonej sytuacji rodzinnej, nie można braku związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki wywodzić z faktu osobnego zamieszkiwania. Niesporne jest, że skarżąca zamieszkuje w sąsiedztwie rodziców i objęła ich codzienną opieką. Jakkolwiek, Kolegium, jak i Sąd pierwszej instancji, szczególną uwagę przywiązał do zadeklarowanych ram czasowych bytności u ojca, to całkowicie pominięto, że materiał dowodowy musi być oceniany z uwzględnieniem kontekstu danej sprawy. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła jednocześnie, że pozostaje do całodobowej dyspozycji rodziców, jest u nich codziennie i w istocie nie ma uregulowanych godzin sprawowania opieki. Słusznie, dokonując oceny istnienia związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, organ I instancji uwzględnił specyfikę wykonywanej dotąd przez skarżącą pracy, która wiązała się z licznymi wyjazdami i wymagała zaangażowania intelektualnego. Wziąwszy jednocześnie pod uwagę fakt, że skarżąca kasacyjnie w istocie sama sprawuje opiekę nad dwojgiem niepełnosprawnych w stopniu znacznym dorosłych członków rodziny, a także nad ubezwłasnowolnionym bratem (którego zachowania z uwagi na specyfikę zdiagnozowanych jednostek chorobowych są trudne do przewidzenia), uwzględniwszy charakter tych schorzeń i problemów z którymi musi się ona samodzielnie mierzyć nie sposób podzielić wniosku Kolegium, zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą kasacyjnie opieką a rezygnacją z zatrudnienia nie ma związku.

Trafnie podnosi w tej sytuacji skarga kasacyjna, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, prowadzący do niespójnych wniosków. Akta sprawy wskazują bowiem, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie przez nią zatrudnienia.

Zasadnie też skarga kasacyjna wskazuje, że okoliczność, iż ojciec skarżącej ma jeszcze jednego syna, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny nie ma znaczenia przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zasadnie też Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16). Zgodzić się trzeba, że w badanym przypadku skarżąca kasacyjnie wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania, które niesłusznie zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte.

Na uwzględnienie nie zasługiwał jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera określone ustawą elementy. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zasadności podniesionego zarzutu upatruje w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżące kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Bochnia.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę, że w sprawie prawomocnie przesądzone pozostaje, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie formułuje negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby.