Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3267/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 84/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot" z siedzibą w Bystrej na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach na rzecz Stowarzyszenia "Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 84/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "Pracownia na rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach do wydania w terminie 2 miesięcy aktu w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego położonego na "[...]" w miejscowości [...] (pkt 1 wyroku), stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wadowicach grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt 3 wyroku).

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w Bystrej wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej jako PINB) postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na "[...] " w miejscowości [...], gm. [...]. Stowarzyszenie zarzuciło organowi administracji rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy oraz podejmowanie w postępowaniu czynności zbędnych, nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w towarzyszących jej okolicznościach prawnych i faktycznych. Wniesiono o zobowiązanie do niezwłocznego wydania decyzji kończącej sprawę – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że pismem z dnia 17 października 2013 r., zatytułowanym jako "Skargi na przewlekłe prowadzenie postępowań" Stowarzyszenie złożyło do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie na przewlekle prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach postępowań: w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem na terenie "[...]" w miejscowości [...], gm. [...]; w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na "[...]" w miejscowości [...], gm. [...]; w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu instalacji sztucznego zaśnieżania stoku narciarskiego ze zbiornikiem retencyjnym na potoku [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Zarzutów zażalenia nie uwzględnił Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Stowarzyszenia argumenty, które zostały podane w postanowieniu tego organu podważają zasadę zaufania organów do administracji publicznej, pozostają w oczywistej sprzeczności z zasadą ekonomiki postępowania, są całkowicie oderwane od przepisów ustawy Prawo budowlane oraz tzw. ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również - nie liczą się z okolicznościami sprawy. Zarzuty Stowarzyszenia organ wyższego stopnia skwitował w zasadzie w jednym akapicie, co samo w sobie dyskwalifikuje sposób, w jaki organ rozpatrzył zażalenie Stowarzyszenia. MWINB w Krakowie przyznał wprawdzie, że z analizy akt sprawy wynika, ż pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi, które podejmowane są w myśl obowiązujących przepisów z inicjatywy organu "pojawiają się okresy zwłoki, lecz w ocenie organu nie wynikają one z winy PINB, lecz skomplikowania sprawy i w ocenie PINB niezbędności pozyskania konkretnych dokumentów". Stowarzyszenie nie zgadza się z taką oceną. Okresy zwłoki są ewidentnie zawinione przez PINB, a zwłoka jest rażąca. Przykładowo - między wszczęciem postępowania a wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót upłynął niemal cały rok 2010, podczas, gdy art. 35 k.p.a. stanowi o niezwłocznym załatwieniu sprawy, a jeśli jest ona szczególnie skomplikowana - w terminie 2 miesięcy. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie na podjęcie pierwszej znaczącej czynności ze strony organu musiało czekać blisko rok.

Zdaniem Stowarzyszenia nie jest prawdą, że sprawa jest "prawnie skomplikowana". Przepisy stanowią, że inwestor powinien w celu zalegalizowania samowoli budowlanej dostarczyć określone dokumenty, w terminie wyznaczonym przez organ. Wyznaczony termin powinien być realny. Realne powinno być również uzyskanie samych dokumentów. Tymczasem, z przebiegu postępowania wynika, że Inwestor nie jest w stanie sprostać nałożonym obowiązków mimo upływu czterech lat od wszczęcia postępowania. Celem przepisów o legalizacji samowoli budowlanej nie jest otworzenie nieograniczonych możliwości do jej zalegalizowania, ale stworzenie Inwestorowi takiej możliwości, pod warunkiem, że wykazuje on pełną wolę współpracy z organem, a sama wykonana samowola nie narusza prawa w sposób nie tylko rażący, ale nawet istotny. Dopiero przy nieistotnym naruszeniu obowiązujących przepisów inwestor jest bowiem w stanie uzyskać niezbędne dokumenty do legalizacji samowoli, takie jak choćby zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym, projekt budowlany zamienny, czy jak w niniejszej sprawie - także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego inwestor nie uzyska decyzji środowiskowej w ogóle. Przede wszystkim z tego względu, że zrealizowana przez niego samowola budowlana jest jednocześnie samowolą przyrodniczą, która w sposób rażący narusza przepisy o ochronie środowiska i w sposób rażący godzi w cele ochrony pobliskich obszarów Natura 2000. Gdyby nawet przyjąć, że inwestor uzyska dla siebie decyzję środowiskową z zapisami na tyle korzystnymi, żeby umożliwiały one legalizację samowoli budowlanej, z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby fakt ten można było osadzić w przewidywalnej perspektywie czasowej, z pewnością natomiast - w perspektywie bliskiej. Mimo upływu ponad czterech lat postępowania legalizacyjnego inwestor decyzji takiej nie przedłożył.

Gdyby PINB zbadał okoliczności przedmiotowej sprawy wnikliwie, udałoby się ustalić, że postępowanie w sprawie uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej toczy się w przedmiotowej sprawie od 18 marca 2011 r., kiedy to sprawca samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie - Anita R., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...]", A. R., "[...]", z siedzibą w [...], złożyła do Burmistrza A. wniosek o wydanie dla przedmiotowej samowoli budowlanej decyzji środowiskowej. Mimo upływu trzech lat od wszczęcia tego postępowania inwestor nie tylko nie uzyskał prawomocnej decyzji środowiskowej, ale nie uzyskał jej nawet z walorem ostateczności. Udało mu się jedynie uzyskać "powrót" postępowania środowiskowego przed organ I instancji (Burmistrza A.), po przeprowadzeniu sprawy przez WSA w Krakowie ( w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1173/12), który uchylił negatywną dla Inwestora decyzję środowiskową, wydaną pierwotnie przez Burmistrza A.. Na postanowienie WSA złożono skargę kasacyjną. W powtórnym postępowaniu przed Burmistrzem A., właściwym do wydania decyzji środowiskowej wyłoniły się natomiast okoliczności, które przesądzają ostatecznie o braku możliwości uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej, czego PINB nie chce uwzględnić.

W wyroku dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1332/13 WSA w Krakowie w całości uwzględnił skargę Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 lipca 2013 r., oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza A. z dnia 10 czerwca 2013 r. stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie oraz określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podkreślił brak po stronie Spółki [...] Sp z o.o. Sp. k., jak również po stronie S. R. czynnej legitymacji do występowania w sprawie po stronie Inwestora. Konsekwencją takiej konkluzji jest przyjęcie, że w sprawie zachodzi brak merytorycznego i formalnego uzasadnienia dla przedłużania przedmiotowego postępowania. Na pewno zaś nie ma usprawiedliwienia procesowego dla jego przedłużania z uzasadnieniem, iż jest to niezbędne ze względu na czas konieczny do złożenia przez Inwestora w organie decyzji środowiskowej.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wniósł o oddalenie skargi. Organ administracji wskazał, że w toku postępowania postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Narzucony przez urząd termin na prośbę inwestora kilkukrotnie został prolongowany (postanowienie z dnia 23.04.2013 r., postanowienie z dnia 18.07.2013 r., postanowienie z dnia 12.11.2013 r.). Mając na względzie słuszny interes strony jakim jest prawo do zabudowy nieruchomości (art. 4 Prawa budowlanego) oraz obowiązek informowania stron przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 7 i 9 k.p.a.) organ przychylał się do kolejnych próśb inwestora i w drodze wydanych postanowień ustalał nowy termin przedłożenia żądanych dokumentów - ostatnio do dnia 1 sierpnia 2014 r. Z przedłożonych dotychczas dokumentów wynika, że inwestor, przez cały czas trwania postępowania podejmuje niezbędne kroki w celu pozyskania żądanego przez inspektorat dokumentu, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wyjaśnił też, iż termin załatwienia przedmiotowej sprawy nie wynika z winy organu, lecz skomplikowania i złożoności sprawy, jak również z uwagi na konieczność pozyskania dodatkowej dokumentacji, pochodzącej od innego organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż: "Termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Nie można inwestora- zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego" (wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 413/10 z dnia 30 listopada 2010 r.) W nawiązaniu do podnoszonego zarzutu Stowarzyszenia w kwestii "wyłonienia się okoliczności, które przesądzają ostatecznie o braku możliwości uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej" PINB wyjaśnił, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów potwierdzających podnoszony fakt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego, powyższe zasady nie zostały dotrzymane. Sąd Wojewódzki na podstawie przedłożonych akt administracyjnych sprawy rozpoznawanej przez PINB w Wadowicach ustalił, że podjęte zostały w niej następujące czynności i akty prawne:

W dniu 4 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowania w sprawie rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego na stoku narciarskim należącym do ośrodka Narciarsko-wypoczynkowego "[...]" przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wyznaczył termin wizji lokalnej na dzień 18 stycznia 2010r.

Dnia 18 stycznia 2014 r. przeprowadzono oględziny, w czasie, których inwestor A. R. przyznała, że całość oświetlenia wyciągu wykonana została w 2007 r. bez dokumentacji projektowej i bez pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 25 stycznia 2010 r. organ wydzielił do osobnego prowadzenia sprawę samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego.

Postanowieniem z 25 lutego 2010 r. organ odmówił dopuszczenia o udziału w postępowaniu organizacji społecznej – Stowarzyszenia "Pracownia na rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej.

Postanowieniem z 26 marca 2010 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie kręgu stron postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a to w związku z zaskarżeniem postanowienia z 25 lutego 2010 r. przez Stowarzyszenie.

Postanowieniem z 27 maja 2010 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB z 25.02.1010 r. i dopuścił Stowarzyszenie "Pracownia na rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z 15 listopada 2010 r. PINB podjął zawieszone postępowanie.

Dopiero 2 grudnia 2010 r. organ przeprowadził kontrolę robót budowlanych a postanowieniem z dnia 31 grudnia 2010 r. wstrzymano roboty budowlane na podstawie art. 48 ust 2 i 3 prawa budowlanego i wyznaczono termin celem przedłożenia dokumentów do 15 kwietnia 2011 r.

Następnie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2012 r. PINB uchylił własne postanowienie z 31 grudnia 2011 r. wskazując, że zostało ono wydane na podstawie niewłaściwego przepisu, bowiem postępowanie nie powinno toczyć się w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz w trybie art. 50 - 51 tej ustawy.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. - wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązał inwestora do złożenia do dnia 15 lipca 2011 r. ekspertyzy stanu technicznego wybudowanej instalacji. Ekspertyzę złożono do akt sprawy 15 lipca 2011 r.

Postanowieniem z dnia 27 października 2011 r. nałożono obowiązek uzupełnienia ekspertyzy do dnia 30 listopada 2011 r. i w tym dniu uzupełniono ekspertyzę.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi A. R. dokonać oznakowania ochronnego słupów oświetleniowych w terminie do 15 stycznia 2012 r. Czynności kontrolne PINB w dniu 23 stycznia 2012 r. wykazały wykonanie tego obowiązku.

Pismem z 31 stycznia 2012 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz pouczył o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Pismem z 1 sierpnia 2012 r. organ wezwał osobę sporządzającą ekspertyzę instalacji oświetlenia stoku do stawienia się w urzędzie, co nastąpiło 9 sierpnia 2012r. Wówczas to autor ekspertyzy złożył wyjaśnienia oraz zobowiązał się do zweryfikowania i dodatkowego uzupełnienia złożonych opinii w terminie 14 dni.

W dniu 13 sierpnia 2012 r. do akt sprawy wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej stronie postępowania A. R., a pismami z dnia 27 sierpnia 2012 r. organ poinformował spadkobierców o ich wstąpieniu do postępowania, a następnie pismem z 29 sierpnia 2012 r. wezwał do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego instalacji oświetleniowej - w terminie 30 dni od otrzymania pisma.

Nowy termin zakończenia sprawy postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. określony został na 30 dni od daty doręczenia kompletnej ekspertyzy technicznej wykonanej instalacji oświetleniowej.

Z kolei pismem z 10 października 2012 r. uwzględniając wniosek inwestora przedłużono termin do przedłożenia ekspertyzy - 14 dni od otrzymania tego pisma.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. wezwano inwestora o przedłożenia do 30 marca 2013 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Od tego czasu organ jedynie przedłużał inwestorowi termin do przedłożenia tej decyzji: postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. - do dnia 30 lipca 2013 r., postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r. - do dnia 4 listopada 2013 r., oraz postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. - do dnia 1 sierpnia 2014 r.

Analizując przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego oraz czynności podjętych przez organ Sąd Wojewódzki stwierdził, że postępowanie wszczęte przez PINB w Wadowicach w dniu 4 stycznia 2010 r. prowadzone było przez organ I instancji w sposób odpowiadający, cechom postępowania przewlekłego. Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego bezkrytycznie uwzględnia wnioski inwestora i przedłuża mu kolejne terminy do dokonania określonych czynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego swoje czynności podejmuje w znacznych odstępach czasu, nie ma koncentracji tych czynności, a dodatkowo czynności te cechuje pozorność i nieefektywność. Przykładowo organ otrzymawszy w dniu 15 lipca 2011 r. ekspertyzę uznał ją za pełną i wystarczającą, na co wskazuje zawiadomienie z dnia 31 stycznia 2012 r. o zakończeniu postępowania. Natomiast 6 miesięcy później organ wezwał o uzupełnienie ekspertyzy, a po jej uzupełnieniu wezwał do przedłożenia nowej ekspertyzy, do czego na żądanie inwestora przedłużono termin. O niecelowości podejmowanych czynności świadczy również wadliwe postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu rozpoznania zażalenia na postanowienie o niedopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w sprawie, wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (31 grudnia 2010 r.), a następnie uchylenie go i wydanie nowego postanowienia w innym trybie po upływie ponad 3 miesięcy tj. 11 kwietnia 2012 r., jak również wielokrotne przedłużanie terminu do dostarczenia decyzji środowiskowej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie miała miejsce całkowita bezczynność: - od dnia 26 marca 2010 r. do dnia 2 grudnia 2010 r., od dnia 15 lipca 2011 r. do dnia 27 października 2011 r., od 30 listopada 2011 r. do 20 grudnia 2011 r., od 23 stycznia 2012 r. do 30 sierpnia 2012 r. oraz od 30 sierpnia 2012 r. do dnia 19 listopada 2012 r. A taki sposób prowadzenia postępowania niewątpliwie wskazuje – zdaniem tego Sądu - na naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stwierdzona przewlekłość postępowania rażąco narusza prawo. Sąd podkreślił, że pomimo upływu ponad 3 lat ( powinno być 4,5 lat) sprawa nadal nie jest zakończona, a podejmowane przez organ czynności procesowe budzą poważne wątpliwości, co do ich zasadności i celowości. Z tego też względu Sąd uznał za zasadne wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wadowicach grzywny w wysokości 2 000 zł , adekwatnej do stwierdzonych uchybień.

W skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej punktu 2 i 3. Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierza organowi grzywnę, w związku z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu, nie uwzględniającej obowiązku stosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a., oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie dające odpowiedzi jakie były przesłanki uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dawały podstawę nałożenia na organ grzywny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd nie wziął pod uwagę stopnia skomplikowania sprawy i szeregu okoliczności usprawiedliwiających długie postępowanie administracyjne w tym przepisów k.p.a., które organ był zobowiązany stosować. W szczególności organ był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, informowania stron i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Postępowanie będzie rażąco przewlekłe gdy opóźnienia są poważne, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Tymczasem kontrolowane postępowanie choć przewlekłe to cechowała wola załatwienia sprawy z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem, nie było wynikiem zawinionego działania organu a spowodowane było szeregiem obiektywnych okoliczności, w tym stopniem skomplikowania sprawy. Sąd nie wziął też pod uwagę tego, że nie można obciążać inwestora negatywnymi skutkami niezłożenia w terminie decyzji środowiskowej, jeżeli były to przyczyny niezależne od niego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "Pracownia na rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jest ona oczywiście bezzasadna. Poparło stanowisko Sądu pierwszej instancji i dodatkowo podniosło, że organ powołując się na naczelne zasady postępowania administracyjnego zapomina o zasadzie szybkości i prostoty postępowania, którą powinien stosować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do podważania stanowiska Sądu, który uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę, nie kwestionuje się natomiast tego, że przewlekłość postępowania miała miejsce.

Na wstępie należy zatem odpowiedzieć na pytanie, co to jest przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457).

Stwierdzone przez Sąd Wojewódzki przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w przepisy prawa powołane przez skarżące Stowarzyszenie w skardze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przewlekłość postępowania w rozpatrywanej sprawie ma przymiot rażącego naruszenia prawa. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie PINB w Wadowicach było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, nie cechowała wola szybkiego załatwienia sprawy. Organ działał co prawda z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem w szczególności w art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a., w szczególności podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielał im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednak postępowania nie zakończył pomimo upływu prawie 4,5 roku. Organ przeprowadził, jak to przedstawił szczegółowo Sąd Wojewódzki, wiele czynności i podjął dużą ilość orzeczeń, działał jednak z długimi przerwami, szczególnie w pierwszym okresie postępowania (około dwóch lat). Przecież jak to słusznie podniosło w skardze Stowarzyszenie organ wstrzymał roboty i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, prawie po roku od wszczęcia postępowania. Natomiast jedno z zasadniczych postanowień, zobowiązujących inwestora do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, organ wydał po prawie dwóch latach od wszczęcia postępowania. Już te dwie okoliczności wspólnie z innymi wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji, potwierdzają słuszność kwalifikacji przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo, ponieważ organ zdaje się zapomniał o zasadzie szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Strony i uczestnicy składali w toku postępowania liczne wnioski i środki zaskarżenia. Oczywiście miały do tego prawo, w takim przypadku należy liczyć się z oczywistym upływem czasu i wydłużeniem postępowania. Na wydłużenie tego czasu wpływ miały postępowanie sądowe i postępowania przed organem wyższej instancji oraz długotrwałe postępowanie środowiskowe. Jednak prowadzenie postępowania przewlekle było też wynikiem zawinionego w dużej części niedziałania organu, a częściowo podejmowania nietrafnych lub budzących wątpliwości rozstrzygnięć, chociażby co do niedopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia i wielokrotnego przedłużania terminów wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Przy ocenie zwłoki nie można oczywiście abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Jednak przedmiotowa sprawa, wbrew stanowisku organu, nie miała charakteru skomplikowanej i złożonej. Nie należy bowiem zapominać, że nie dotyczyła budowy wyciągu narciarskiego lecz tylko instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego. Zatem wykonane roboty budowlane nie były wielkich rozmiarów. Działania organu, delikatnie rzecz ujmując, były prowadzone opieszale. W tych działaniach z całą pewnością daje się zauważyć zła wola organu co do szybkiego zakończenia sprawy, wynikająca po części, z wydaje się zbyt przesadnej dobrej woli organu wobec inwestora. Rażąca długość postępowania była wynikiem nie tylko obiektywnych okoliczności. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej usprawiedliwieniem długich okresów bezczynności organu nie były zmiany podmiotowe, wstąpienie do sprawy Stowarzyszenia oraz konieczność sporządzenia ekspertyzy a nawet 2,5 letnie oczekiwanie na decyzję środowiskową, której zażądano dopiero po prawie dwóch latach od wszczęcia postępowania. Konkludując powyższe należy uznać, że organ naruszył prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny.

Podsumowując tą część rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniały przesłanki do uznania, że przewlekle prowadzone postępowanie administracyjne miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przesłanki do orzeczenia grzywny. Zatem Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

Za skuteczny nie może natomiast być uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno między innymi zawierać podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedstawiono w nim szczegółowy przebieg postępowania administracyjnego, podkreślono okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie, które wskazują na niewłaściwe działanie organu, na przykład bezkrytyczne uwzględnianie wniosków inwestora i przedłużanie mu terminów do dokonania określonych czynności, brak koncentracji czynności organu oraz podejmowanie nieprawidłowych rozstrzygnięć. Sąd wskazał także okresy całkowitej bezczynności tj. od dnia 26 marca 2010 r. do dnia 2 grudnia 2010 r., od dnia 15 lipca 2011 r. do dnia 27 października 2011 r., od 30 listopada 2011 r. do 20 grudnia 2011 r., od 23 stycznia 2012 r. do 30 sierpnia 2012 r. oraz od 30 sierpnia 2012 r. do dnia 19 listopada 2012 r. Trzeba zwrócić uwagę, że niektóre z nich trwały kilka miesięcy. Sąd co prawda nie zdefiniował wprost pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., ale na wstępie rozważań przytoczył treść art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a i dokonał wykładni tych przepisów. Sąd podał też dlaczego wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, wskazując na przedstawione uchybienia organu. Co do zasady, spełnione zostały zatem wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjne, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji lakonicznie wyjaśnił podstawę orzeczenia co do kwalifikacji przewlekłości jako rażącej i orzeczenia grzywny. Jednak biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w pierwszej części niniejszych rozważań, należy uznać, że wywody Sądu pierwszej instancji pozwalają na ocenę zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, a skarżący kasacyjnie nie wykazał, że uchybienie Sądu w tym zakresie miało wpływ na wynik sprawy a jest to stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymóg konieczny aby skarga kasacyjna była skuteczna.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Stowarzyszenia "Pracownia na rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.