Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 355/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. B.-P. i L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lutego 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.256.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. B. i L. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 lutego 2024 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Gdyni rozpoznając wniosek m.in. M. B. i L. K., decyzją z dnia 1 września 2023 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnej działki nr [...] (dawniej działka nr [...]) o pow. 172 m2, obręb [...], stanowiącej własność Województwa [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr: [...] i [...], k.m. [...], kw nr [...], należącej do M.E. i E. E., z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] oraz o wywłaszczeniu na żądanie właścicielki, tj. E.E., nieruchomości położonej w G., k.m. [...], kw nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...].

Pismami z dnia 7 grudnia 2009 r. wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w części dotyczącej działek nr [...]-[...], złożyły M. B. oraz L. K. Organ stwierdził, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły osoby uprawnione, tj. spadkobiercy wywłaszczonej właścicielki nieruchomości.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 16 maja 2013 r., po raz kolejny uchylając decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że decyzja Prezydenta była przedwczesna, gdyż nie wyjaśnił on, czy istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości głównej, a kwestia ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdyni, i nie powinna wobec tego być przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewoda Pomorski wskazał też, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu podstawowej wywłaszczonej nieruchomości. Wyłączone jest zatem stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli nie wystąpiły przesłanki zwrotu także podstawowej nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a ponieważ wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], k.m. [...], kw nr [...], nie było konieczne dla realizacji celu publicznego, nastąpiło bowiem na żądanie jej właścicielki, nie było podstaw do rozpatrywania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Dopiero zakończenie przez Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej postępowania dotyczącego kwestii zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] w G. przy ul. [...] umożliwi stwierdzenie, czy przesłanka zwrotu dowłaszczonej na żądanie właściciela części nieruchomości, jaką jest ewentualny zwrot nieruchomości głównej, została spełniona.

Wobec powyższego, Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. zawiesił postępowanie w zakresie dowłaszczonych działek stanowiących własność Województwa P., do czasu wydania decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...] o pow. łącznej 1.202 m2, wchodzących w zakres ówczesnych działek nr: [...] i [...], k.m. [...].

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. postępowanie zostało podjęte, bowiem WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], k.m. [...], w zakresie istniejącej działki nr [...], obręb [...].

Prezydent wyjaśnił też, że decyzją z dnia 29 marca 2012 r., w punkcie 2 orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym działki oznaczonej nr [...] (następnie działka nr [...], obręb [...]).

Przechodząc do meritum Prezydent podkreślił, że przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności dawnych działek nr [...] i [...] nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. na wniosek właściciela. Nie wymagało więc określenia celu wywłaszczenia, a Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać. Dlatego wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zwrot dowłaszczonej na żądanie właściciela nieruchomości możliwy jest tylko wówczas, gdy po rozpoznaniu wniosku obejmującego żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej z przeznaczeniem na cel publiczny okaże się, iż nieruchomość wywłaszczona na cel publiczny lub jej część stała się zbędna, w rozumieniu art. 137 u.g.n., na cel wywłaszczenia. W tym kontekście wskazano, że Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], w zakresie dotyczącym części obecnej działki nr [...], obręb [...]. Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy tę decyzję, a WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 118/22 oddalił skargę na decyzję organu II instancji.

Prezydent Miasta Gdyni, podkreślił, że orzecznictwo oraz doktryna zgodnie stoją na stanowisku, że żądanie zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona, zatem w ocenie organu, wobec zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], w którego toku orzeczono w sposób prawomocny i ostateczny o odmowie zwrotu, niemożliwy jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również przedmiotowej działki nr [...], obręb [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...]).

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących decyzją z dnia 27 lutego 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2023 r. wskazując, że nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela, należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu (nie tylko przesłanki określone w art. 136 u.g.n., ale również pozostałe przesłanki negatywne np. art. 229 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie, jeśli chodzi o nieruchomość główną, to nie wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ gdyby tak było, działki te zostałyby zwrócone. Co prawda cel wywłaszczenia tych działek nie został zrealizowany, jednak nie oznacza to, że można uznać, iż wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ poza przesłankami określonymi w art. 136 u.g.n., organy administracji obowiązane są również zbadać istnienie tzw. przesłanek negatywnych. Sprawa zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], została prawomocnie i ostatecznie zakończona odmową jej zwrotu. W związku z tym, słusznie organ I instancji uznał, że niemożliwy jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również przedmiotowej działki nr [...], obręb [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...]). Skoro nieruchomość "dowłaszczona" - część dawnej parceli nr [...], znajdującej się w granicach obecnej działki nr [...] - dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem w tym sensie, iż może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości (a postępowanie dotyczące dawnych działek nr: [...] i [...] zakończyło się ostatecznie odmową ich zwrotu), to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot.

M. B. oraz L. K. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lutego 2024 r. wniosły o jej uchylenie, zarzucając:

1/ naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" (wywłaszczonej na żądanie właściciela) na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny ("głównej") nawet w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przyczyną odmowy jej zwrotu stała się realizacja na niej innego, nowego celu publicznego, a konkretnie na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która to realizacja została podjęta już w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

2/ naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a konkretnie pominięcie tego, że E. E. wnioskując w 1978 roku o dowłaszczenie tzw. "resztówki" działała z uzasadnionym przekonaniem, iż na wywłaszczanej na cel publiczny nieruchomości cel ten zostanie zrealizowany w całości, w związku z czym pozostała część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania podczas, gdy ostatecznie tylko część wywłaszczanej nieruchomości była niezbędna dla realizacji tego celu, w związku z czym w 1978 roku i latach kolejnych nie było wykluczone dalsze racjonalne użytkowanie tzw. "resztówki";

3/ interpretację przepisów z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sprzeczności z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2, art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji RP;

4/ naruszenie przepisu art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 roku (sygn. akt: II SA/Gd 270/17), w którym została przesłankowo przesądzona zasadność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny z uwagi na jej zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

5/ naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 8 § 1 i 2 kpa w ten sposób, iż tylko z uwagi na przeciągające się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i powstałe w toku tego postępowania nowe okoliczności faktyczno-prawne uniemożliwiony został zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a tym samym także zwrot w części dowłaszczonej na wniosek właściciela mimo, iż przy wnioskowaniu o zwrot i w toku wieloletniego postępowania, nieruchomości wywłaszczona i dowłaszczone spełniały przesłanki do zwrotu, a w 1978 roku organy administracji wywłaszczyły nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżących w sposób przekraczający potrzeby wynikające z realizacji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania T. P., A. B. i D. P. wnieśli o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi imaterialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.").

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 lutego 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 1 września 2023 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w dacie wywłaszczenia określonej jako dz. nr [...], w zakresie części obecnej działki nr [...], obręb [...] stanowiącej własność Województwa Pomorskiego wykazała, że jest ona zgodna z prawem.

Wskazana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64; dalej jako: "ustawa z 1958 r."). Ustawa ta przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r.). Oznacza to, że w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., mogło dojść także do wywłaszczenia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, o ile właściciel nieruchomości wystąpił z takim wnioskiem.

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność M.E. i E. E., a odjęcie własności nastąpiło na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...]. W decyzji tej orzeczono także o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki E. E., nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o pow. 8.0550 ha, położonej w G., km [...], KW nr [...].

Zaznaczyć należy, że wskazana decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewodę Gdańskiego decyzją z dnia 31 października 1978 r. pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydenta Miasta Gdyni w dniu 31 sierpnia 1978 r. Decyzja "pierwotna" dotyczyła wywłaszczenia jedynie dz. nr [...] i [...], a po odwołaniu E. E. objęto jej zakresem ("dowłaszczono") nieruchomości ozn. nr [...] i [...]. Okoliczność "dowłaszczenia" nieruchomości ozn. nr [..], z której wyodrębniono m.in. dz. nr [...], na wniosek jej właścicielki E. E. jest bezsporna (zob. s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Podkreślić należy, że głównym przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona przy ul. [...] w G. oznaczona geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...] stanowiąca współwłasność M.E. i E. E.

W ocenie Sądu, organy administracji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zasadnie orzekające w sprawie organy wskazały, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko przyjmujące, że stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n., wyłączone zostało do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13). Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12). Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12). Innymi słowy, możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 481/10). Wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (jej części) skutkuje brakiem możliwości zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powoływanym przez skarżących wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 270/17 zaakceptował wcześniejsze rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody Pomorskiego uznając, że w odniesieniu do tej części działki nr [...] (dz. [...] i [...] stanowiły jej część), która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy, powinna nastąpić odmowa zwrotu, bez konieczności ustalania, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został na niej zrealizowany. W odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stwierdzono natomiast, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany i w związku z tym powinna zostać zwrócona wnioskodawcom. Z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu, dla potrzeb określenia podlegającego – przy zwrocie nieruchomości – zwrotu odszkodowania, skarga na decyzję Wojewody Pomorskiego została oddalona (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 270/17). Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2019 r., I OSK 3011/17).

Jednakże po wydaniu wskazanego wyroku doszło do nadzwyczajnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, którą organy administracji zobligowane były uwzględnić, działając w zgodzie z zasadą praworządności i nie naruszając dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Wynikająca bowiem z powyższego przepisu zasada doznaje wyłączenia, gdyż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 687-691).

Działka nr [...] (której część stanowiły dz. nr [...] i [...] wywłaszczone decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 31 sierpnia 1978 r., a po uchyleniu tej decyzji, decyzją tego samego organu z dnia 30 grudnia 1978 r.) objęta została zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z 4 października 2019 r., nr WI-III.7820.14.2019.MKH-a, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z przepisów z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa"). Następstwem powyższego było wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z 31 grudnia 2019 r., nr 17zrid/2019/MKH, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]", zlokalizowanej m.in. w G., obręb [...] na działce nr [...] (dalej jako: "decyzja ZRID"). Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym i częściowej zmianie tej decyzji działka nr [...] nie została wyłączona z planowanej inwestycji drogowej (decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 13 grudnia 2021 r.). Oznacza to, że nieruchomość tę objęły skutki prawne wynikające z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 4 października 2019 r. oraz wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do art. 11d ust. 9 specustawy drogowej z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, przy czym pojęcie obrotu rozumiane jest szeroko. Chodzi bowiem o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., II SA/Kr 1627/13). Z powyższego wynika, że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego wyjęte zostały z obrotu cywilnoprawnego (rex extra comercium), a także z obrotu publicznoprawnego w postaci orzekania o zwrocie. Zakaz obrotu oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2021, wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14, LEX nr 2108309).

Wyzbycie się własności nieruchomości lub obciążenie jej innymi prawami nie może być dokonywane po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do czasu uprawomocnienia się tej decyzji, skoro skutkiem tej decyzji jest przejęcie własności nieruchomości właśnie na rzecz podmiotów publicznoprawnych z jednoczesnym wygaszeniem innych praw rzeczowych oraz wypowiedzeniem praw obligacyjnych, a także wygaśnięciem trwałego zarządu. Zmiana stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy wydania takiej decyzji mogłaby bowiem spowodować wzrost kosztów koniecznych do poniesienia przez podmioty publicznoprawne w ramach odszkodowania za przejęte i wygaszone prawa. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt 11 u.g.n. Przepis ten stanowi, że u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy zatem przyjąć, że przepisy specustawy drogowej mają charakter szczególny w stosunku do u.g.n.

W konsekwencji powyższego, mimo konieczności uwzględnienia wiążących ocen prawnych wyrażonych w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3011/17, przesądzających o zaistnieniu wskazanych w art. 136 - 137 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki nr [...] postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a potem decyzją zezwalającą na tę inwestycję, ostateczną w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji.

Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4444/18). Skoro zatem działka nr [...] objęta została najpierw postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych, a potem decyzją o zezwoleniu na tą inwestycję, która przymiot ostateczności uzyskała przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów u.g.n.

W ocenie Sądu Wojewoda Pomorski trafnie przyjął, że ostateczne i prawomocne odmowne zakończenie sprawy zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] uniemożliwia zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właścicielki, w tym również działki nr [...] (s. 10-11 zaskarżonej decyzji). Skoro nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości "głównej" w tym sensie, że może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie jej zwrotu (a postępowanie o zwrot zakończyło się odmową), to nie jest możliwe ustalanie w postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem nie jest możliwy jej samodzielny zwrot. Dodatkowo, za brakiem możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" przemawia fakt, że nieruchomość "główna" została objęta zakresem decyzji ZRID. Ta okoliczność również wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości "głównej", a w konsekwencji także nieruchomości "dowłaszczonych".

W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. polegającego na błędnym uznaniu, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny, Sąd podkreśla, że z przywołanych w niniejszym uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych wynika utrwalone stanowisko orzecznictwa. Sądy administracyjne jednolicie przyjmują, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślić raz jeszcze należy, że część "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., II SA/Gd 358/15). Skoro zatem orzeczono już wcześniej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny zwrot nieruchomości dowłaszczonej nie jest możliwy.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu, które miałoby polegać na pominięciu uzasadnionego przekonania E. E., że na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany w całości. Pomijając kwestie dowodowe dotyczące uzasadnionych przekonań nieżyjących już osób, które osoby te miały w momencie podejmowania określonych czynności, zarzut ten zmierza do weryfikacji decyzji o wywłaszczeniu (precyzyjniej: wywłaszczeniu i "dowłaszczeniu") nieruchomości. Jak była już o tym mowa w niniejszym uzasadnieniu zarzut ten nie może być rozpatrywany w przedmiotowym postępowaniu.

Skarżące zarzuciły organom administracji naruszenie art. 170 p.p.s.a. polegające na pominięciu prawomocnego wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 270/17, w którym przesądzono zasadność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem postępowania zakończonego przywołanym wyrokiem Sądu była kwestia zwrotu działek nr [...] i [...] (tzw. nieruchomości "głównej"). Skoro zatem wyrok ten nie dotyczył zwrotu działek wyodrębnionych z dawnej parceli nr [...] ("dowłaszczonej"), to nie może być mowy o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych by w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" badać przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ("głównej"), tym bardziej, że sprawa ta została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta.

Tym samym, skoro nieruchomość dowłaszczona może podlegać zwrotowi wyłącznie w przypadku gdy zwrotowi podlega nieruchomość (lub jej część) wywłaszczona na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie, to nie jest możliwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości dowłaszczonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 254/16). Przepis ten, jak już wspomniano powyżej, przewiduje bowiem jako podstawową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. z powodu długotrwałości postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Strona skarżąca nie uwzględniła bowiem, że w sprawie kilkukrotnie orzekały organy administracji w ramach administracyjnego toku instancji, postępowanie było zawieszone, a także toczyło się kilkukrotnie postępowanie sądowe. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że to "z winy" organów administracji nie doszło do zwrotu nieruchomości. Należy też mieć na uwadze, że z art. 6 k.p.a. wynika dyrektywa rozstrzygania spraw na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie wydawania decyzji. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy oznacza to, że organy administracji zobowiązane były uwzględnić skutki prawne wynikające z decyzji ZRID.

Tożsamy pogląd wyrażony został przez tutejszy Sąd w wyrokach wydanych w sprawach skarżących o sygnaturach II SA/Gd 357/24 i II SA/Gd 155/24.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku obu stron o jej rozpoznanie w tym trybie.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.