Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 882/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 3, art. 134, art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 472/20 w sprawie ze skargi S. "M. D. – N. P." w B. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr PR.9202.5.2020 ldz.15559/06/2020/TM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Stowarzyszenia "M. D. – N. P." w B. na rzecz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z 8 czerwca 2020 r. nr PR.9202.5.2020 Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania S. "M. D. – N. P." w B. z 12 marca 2020 r., wywiedzionego od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z 17 grudnia 2019 r. znak GDA.920.115.2019.JPs, wydanej na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu wolą Stowarzyszenia było zainicjowanie postepowania odwoławczego od wskazanej decyzji Dyrektora OUG z 17 grudnia 2019 r. Skuteczność podjętej czynności procesowej, skierowanej na zainicjowanie postepowania odwoławczego, oceniać należy w kontekście braku udziału tego podmiotu w postepowaniu przed organem I instancji. Podkreślić więc trzeba, że składając odwołanie Stowarzyszenie nie było stroną postepowania pierwszoinstancyjnego nie tylko w sensie formalnym (z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a.), ale i w sensie faktycznym. Przed zakończeniem tego postepowania Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postepowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami. Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postepowania przed organem I instancji Stowarzyszenie nie uzyskało statusu strony postępowania, a w konsekwencji nie ma legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie może więc wnieść skutecznie odwołania od decyzji Dyrektora OUG z 17 grudnia 2019 r.

II.

Po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 472/20 uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

WSA wyjaśnił, że jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania jest jego wniesienie przez podmiot nieposiadający legitymacji do dokonania tej czynności procesowej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Tak więc co do zasady uprawnioną do wniesienia odwołania jest strona postępowania. Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.), a zatem mogło nabyć prawo do wniesienia odwołania, gdyby zostało dopuszczone do udziału w nim w takim charakterze. Tu konieczny był wniosek Stowarzyszenia do organu pierwszej instancji złożony przed wydaniem decyzji przez ten organ i taki wniosek w takim terminie został przez Stowarzyszenie złożony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek ten zawarty był w piśmie z 8 listopada 2019 r., którego treść została zinterpretowana przez organ zbyt formalistycznie, wbrew zasadzie wynikającej z art. 8 k.p.a. Nie można było ograniczyć znaczenia tego wniosku do wybranego cytatu i wskazania, że dotyczył postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a już nie dotyczył postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego. Obydwa postępowania dotyczyły planu ruchu zakładu górniczego, pierwsze w tym wymiarze, że go zatwierdzało, a drugie w tym, że go zmieniało. Z pisma z 8 listopada 2019 r. wynika jasno, że Stowarzyszenie jest zainteresowane postępowaniem, którego przedmiotem jest plan ruchu zakładu górniczego, a obydwa te postępowania go dotyczyły. Należało zatem potraktować ten wniosek jako dotyczący dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i go rozpoznać. Wniosek ten został złożony przed wydaniem decyzji.

Stwierdzenie zatem, że odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest prawdziwe, ale opiera się na zaniechaniu rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, który powinien być rozpoznany przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. W tym sensie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 8 i art. 134 k.p.a. i z tej przyczyny WSA uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sprawa powinna wrócić do organu pierwszej instancji, który powinien rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowania. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia tego wniosku koniecznym stanie się doręczenie decyzji Stowarzyszeniu, dla którego otworzy się termin do złożenia odwołania.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Wyższego Urzędu Górniczego zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na uchylenie ww. postanowienia, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie postanowienia organu wynikające z błędnego przyjęcie braku istnienia przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku S. "M. D. – N. P." z siedzibą w B., zawartego w piśmie datowanym na dzień 8 listopada 2019 r. (data wpływu wniosku do Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku - 19 listopada 2020 r. - prawidłowo powinno być 18 listopada 2019 r. - przyp. NSA), o dopuszczenie do udziału w postępowaniu "przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, na skutek pominięcia okoliczności, iż wniosek ten nie został złożony w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 26 listopada 2019 r., a zakończonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2019 r., znak: GDA.920.115.2019.JPs, Idz. 40004/12/2019/JPs, zmieniającą "decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2019 r., znak: GDA.920.7L2019.JPs, zatwierdzającą Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "G. V – P. [...]" na okres od 4 listopada do 31 grudnia 2019 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania S. "M. D. – N. P." z siedzibą w B. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2019 r., znak: GDA.920.115.2019.JPs, Idz. 40004/12/2019/JPs. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkuje w istocie dopuszczeniem wszczęcia postępowania odwoławczego przez podmiot nieuprawniony (art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 k.p.a.);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne uznanie, iż wniosek S. "M. D. – N. P." z siedzibą w B. z dnia 8 listopada 2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należało potraktować jako wniosek o dopuszczenie S. "M. D. – N. P." z siedzibą w B. do postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2019 r., znak: GDA.920.115.2019.JPs, Idz. 40004/12/2019/JPs. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Stowarzyszenia, a w razie nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W obu przypadkach wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.

Skarga kasacyjna jest w ustalonych okolicznościach sprawy uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

V.

Zarzuty skargi kasacyjnej, rozpatrywane z uwagi na ich komplementarny charakter łącznie, trafnie podważają zaskarżony wyrok.

Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że zdaniem WSA organ przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że nie został rozpatrzony uprzedni wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do postępowania w przedmiocie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Dyrektora OUG w Gdańsku z 4 listopada 2019 r. znak GDA.920.7L2019.JPs, zatwierdzającej plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. Zmiany tej decyzji dokonano dopiero decyzją z 17 grudnia 2019 r., co dało asumpt Sądowi pierwszej instancji do stwierdzenia, że przed rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do tego postępowania, Prezes WUG nie mógł rozstrzygnąć o niedopuszczalności odwołania wywiedzionego 12 marca 2020 r.

Powyższego stanowiska, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Należy wskazać, że co do zasady, podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania jest strona danego postępowania. Rzeczywiście jest tak, że Stowarzyszenie mogłoby potencjalnie uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.), a zatem mogłoby również nabyć prawo do wniesienia odwołania, gdyby zostało dopuszczone do udziału w nim w takim charakterze. Organizacja społeczna, która jednak nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania. Ma je podmiot, który - co do zasady - w nim uczestniczył.

Całość argumentacji WSA bazuje przy tym na założeniu, że nie rozpoznano, przed wydaniem decyzji zmieniającej z 17 grudnia 2019 r., wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu, przy czym Sąd pierwszej instancji wolę takiego przystąpienia wywodzi, w drodze wykładni stanowiska tej organizacji społecznej, zawartego w piśmie z 8 listopada 2019 r., które wpłynęło do Dyrektora OUG 18 listopada 2019 r., co samo w sobie nie jest błędem, jednakże w okolicznościach tej akurat sprawy jest chybione.

Niewątpliwie słuszny jest ogólny wniosek płynący z całokształtu wypowiedzi WSA, że jeżeli organizacja społeczna złoży wniosek o dopuszczenie jej do konkretnego postępowania, to właściwy w sprawie organ ma obowiązek żądanie takie rozpatrzeć, co może wpływać na nabycie uprawnień tego podmiotu m.in. do zaskarżenia aktów wydanych w granicach tego postępowania, a przez to wadliwe nierozpatrzenie wniosku nie może pozbawiać organizacji społecznej prawa do udziału w sprawie. Niemniej jednak stan faktyczny tej sprawy jest zasadniczo odmienny od tego, jak ocenia go WSA.

Wskazano już, że osią twierdzeń WSA jest przekonanie, że nie rozpatrzono wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji zatwierdzającej plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, zatwierdzony decyzją z 4 listopada 2019 r. Wniosek ten jest przy tym rekonstruowany z pisma Stowarzyszenia z 8 listopada 2019 r., które wpłynęło do organu I instancji 18 listopada 2019 r. Rzecz jednak w tym, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z 4 listopada 2019 r., która to zmiana nastąpiła w drodze decyzji z 17 grudnia 2019 r., zostało wszczęte dopiero wnioskiem uprawnionego podmiotu z 26 listopada 2019 r. Postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji zostało zatem zainicjowane 8 dni po tym, jak do organu I instancji wpłynął wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Nie może tym samym zostać uznane za trafne stanowisko WSA, że tylko z tego powodu, że wniosek ten - rekonstruowany w drodze daleko idącej interpretacji złożonego przez Stowarzyszenie pisma z 8 listopada 2019 r. - został złożony przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, jest dopuszczalny i skutecznie organizacja żąda w nim dopuszczenia do udziału w sprawie. Wniosek ten został złożony przedwcześnie, "na zapas", zanim postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji w ogóle zostało zainicjowane. W związku z tym, pomijając fakt wywodzenia wniosku w drodze interpretacji pisma Stowarzyszenia z 8 listopada 2019 r., nie może być on uznany za skutecznie inicjujący postępowanie wpadkowe o dopuszczenie do udziału w sprawie, której jeszcze nie ma. Złożenie żądania dopuszczenia do udziału w sprawie, która nie została wszczęta, jest nieskuteczne. Nie staje się również skuteczne nawet wtedy, gdy postępowanie zostało następnie wszczęte (po złożeniu wniosku o dopuszczenie). Praktyka taka prowadzić mogłaby bowiem do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu "na zapas", czy "na wszelki wypadek", a nie taki jest cel instytucji udziału w postępowaniu organizacji społecznej, mającej być przecież podmiotem zbliżonym do "amicus curie" w niektórych postępowaniach sądowych.

W tej sytuacji, WSA wadliwie odczytał i zastosował, w okolicznościach niniejszej sprawy, normę wywodzoną z art. 134 k.p.a. przez co niewłaściwie zarzucił organowi przedwczesność stwierdzonej niedopuszczalności odwołania. Błędnie w istocie nakazał przy tym (vide końcowe wytyczne uzasadnienia wyroku), organowi I instancji, który nie jest stroną niniejszego postępowania sądowego, uprzednie rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji z 4 listopada 2019 r., które w dacie złożenia tego wniosku nie toczyło się.

W związku z powyższym, uznając stan sprawy za dostatecznie wyjaśniony i jasny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że organ nie naruszył art. 134 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).