Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 375/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...], Burmistrz Miasta [...] określił W. R. (dalej jako skarżąca) jako organowi prowadzącemu firma A wysokość podlegającej zwrotowi dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] listopada 2016 r.

Pismem z 31 stycznia 2017 r. skarżąca wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wraz z wnioskiem złożyła odwołanie.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wskazała, że w ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, który miał sporządzić odwołanie w terminie. Pełnomocnik oświadczył skarżącej, że przekazał sprawę pracownikowi odpowiedzialnemu za wysłanie odwołania. Jednakże pracownik ten w wyniku swojej niekompetencji nie wysłał sporządzonego odwołania w terminie ustawowym. O tym, że odwołanie nie zostało wniesione skarżąca dowiedziała się z pisma Burmistrza [...], które otrzymała w dniu 30 stycznia 2017 r.

W ocenie skarżącej bez swojej winy nie mogła działać i złożyć odwołania w terminie ustawowym, w celu skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Powyższa okoliczność, która uniemożliwiła dopełnienie skarżącej prawa do wniesienia odwołania w terminie wskazuje, że została pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadnia także zasada prawdy obiektywnej i słuszny interes obywatela.

Postanowieniem z [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] Z kolei postanowieniem z [...] znak: [...], Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając odmowę przywrócenia terminu Kolegium stwierdziło, że skarżąca spełniła tylko część przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożyła prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i wraz z nią dopełniła czynności, dla której określony był termin, tj. złożyła odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. Nie zostały jednak spełnione pozostałe przesłanki przywrócenia terminu, nie można bowiem przyjąć, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy zainteresowanej i brak winy został przez nią uprawdopodobniony.

Kolegium wskazało, że jeżeli uczestnik postępowania działa przez pełnomocnika albo przedstawiciela ustawowego, to w zakresie braku winy w uchybieniu terminowi do czynności procesowej należy oceniać okoliczności dotyczące zastępcy procesowego. Przywrócenie terminu w takim przypadku wymaga więc wskazania na nadzwyczajne okoliczności po stronie zastępcy procesowego, które skutkowały niemożnością dokonania czynności w terminie.

Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi A. B.. Zakres pełnomocnictwa niewątpliwie obejmował umocowanie do reprezentowania Strony w postępowaniu prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Pełnomocnictwo to nie było wypowiedziane przez Stronę w toku postępowania przed Burmistrzem [...] (zostało wypowiedziane dopiero 30 stycznia 2017 r.). W sytuacji, kiedy strona ustanowiła pełnomocnika, okoliczności świadczące o braku winy w nieterminowym dokonaniu określonej czynności procesowej powinny odnosić się nie do strony postępowania lecz wyłącznie do ustanowionego przez nią pełnomocnika procesowego, jeśli tylko możliwość dokonania owej czynności mieściła się w zakresie udzielonego pełnomocnictwa.

Kolegium stwierdziło, że skarżąca składając podanie o przywróceniu uchybionego terminu nie wskazała jakiejkolwiek okoliczności, która odnosiłaby się do braku winy pełnomocnika w nieterminowym wniesieniu odwołania. Wręcz przeciwnie, przywołane przez skarżącą okoliczności świadczą o zawinionym zaniechaniu ustanowionego w sprawie pełnomocnika skutkujące uchybieniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] r. Z wyjaśnień skarżącej zawartych we wniosku o przywrócenie terminu jednoznacznie wynika, że w terminie do wniesienia odwołania, czyli od 22 listopada 2016 r. do 6 grudnia 2016 r. po stronie pełnomocnika nie istniały żadne przeszkody uniemożliwiające terminowe złożenie odwołania. Co więcej odwołanie takie zostało sporządzone, natomiast na skutek zaniedbania ze strony pracownika kancelarii pełnomocnika nie zostało wysłane do organu I instancji. W konsekwencji nie można przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika.

Kolegium stwierdziło również, że prośba o przywrócenie terminu nie została złożona w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, skoro pełnomocnik przez cały czas biegu terminu do wniesienia odwołania, miał możliwość wniesienia odwołania. Okoliczność uzyskania informacji przez samą skarżącą w dniu 30 stycznia 2017 r. o braku złożenia odwołania nie ma znaczenia prawnego dla oceny przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium z [...] W. R. zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § , art. 8 i art. 80 oraz art. 58 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że Kolegium naruszyło zasadę prawdy materialnej, bowiem nie zebrało w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Świadczą o tym sformułowania dotyczące możliwości działania i wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] przez pełnomocnika skarżącej, jak i terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie skarżącej organ przekroczył swobodną ocenę dowodów. Ocena ta przybrała cechy arbitralności poprzez pominięcie szeregu dowodów w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie uznał przedstawionych przez skarżącą dowodów, a także niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do podejmowania działań sprzecznych z zasadą ochrony zaufania strony do działań organów administracji.

Zdaniem skarżącej powołane przez nią okoliczności jednoznacznie wskazują na brak prawidłowego działania po stronie pełnomocnika, co umożliwia skuteczne żądanie przywrócenia terminu. Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem Kolegium, że nie złożyła prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Wskazała, że w dniu 30 stycznia 2017 r. z pisma Burmistrza [...] powzięła wiadomość o niezłożeniu odwołania, tego samego dnia wypowiedziała pełnomocnictwo pełnomocnikowi. Tym samym, dniem od którego ustała przyczyna uchybienia terminu był 30 stycznia 2017 r. Wniosek o przywrócenie terminu wysłała w dniu 31 stycznia, a zatem następnego dnia po ustaniu przyczyny uchybienia terminu.

Skarżąca podniosła, że jej wniosek spełnia wszystkie wymogi określone w art. 58 § 1 k.p.a. Wykonanie decyzji Burmistrza i egzekucja kwoty w niej określonej wraz z odsetkami może doprowadzić do likwidacji prowadzonej przez skarżącą placówki, co niewątpliwie nie leży w słusznym interesie ogólnospołecznym, a przede wszystkim słusznym interesie obywateli, korzystających z usług przedszkola. Ponadto skarżąca oraz jej pracownicy stracą bezpowrotnie źródło utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Istota sporu prawnego w badanej sprawie sprowadza się do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...]

Uchybienie terminu do wniesienia odwołania w badanej sprawie jest okolicznością bezsporną. Decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 listopada 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 6 grudnia 2016 r. Odwołanie zostało wniesione dopiero w dniu 3 lutego 2017 r.

Jak trafnie wskazało Kolegium, przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej na gruncie art. 58 k.p.a. warunkowane jest łącznym spełnieniem czterech przesłanek: złożeniem prośby o przywrócenie terminu, przy czym musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu; uprawdopodobnieniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; dopełnieniem czynności, dla której termin był wyznaczony.

W ocenie Kolegium w badanej sprawie skarżąca nie spełniła dwóch z powyższych przesłanek: wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, ponadto skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Co do pierwszej kwestii Kolegium wywiodło, że skoro pełnomocnik skarżącej przez cały czas biegu terminu do wniesienia odwołania miał możliwość wniesienia odwołania, nie można przyjąć, że prośba o przywrócenie terminu została złożona w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium w tym zakresie. Przesłanki zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia prośby oraz uprawdopodobnienia braku winy, choć powiązane ze sobą, są jednak niezależne. Trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym. Rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest zatem wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu. (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 1365/16; podobnie: wyrok WSA w Opolu z 28 lutego 2017 r., II SA/Op 40/17).

Z tego względu należy przyjmować, że siedmiodniowy termin do złożenia prośby powinien być odnoszony do ustania przyczyny, na którą powołuje się strona. Najpierw należy rozważyć formalne kwestie dopuszczalności prośby (w tym dochowanie terminu siedmiodniowego), a dopiero później badać kwestie merytoryczne.

W badanej sprawie przyczyną uchybienia terminu według oświadczenia skarżącej jest jej brak wiedzy o wydaniu decyzji organu I instancji. Skarżąca dowiedziała się o decyzji na skutek pisma Burmistrza z [...] r., którego przedmiotem było wyjaśnienie, dlaczego wystawiono skarżącej upomnienie poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Pismo doręczono [...] i to jest data, w której ustała powoływana przez skarżącą przyczyna niedochowania terminu do wniesienia odwołania – brak wiedzy o wydaniu decyzji, wynikający z błędu kancelarii pełnomocnika. Wniosek o przywrócenie terminu skarżąca wysłała 3 lutego 2017 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, termin siedmiodniowy do złożenia prośby o przywrócenie terminu został zachowany.

Powyższy błąd w argumentacji Kolegium nie miał jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem ocena Kolegium w zakresie głównej przesłanki przywrócenia terminu – braku winy skarżącej – jest już w pełni prawidłowa.

Według oświadczeń skarżącej niewniesienie odwołania w terminie było wynikiem zaniedbania pracownika kancelarii profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który zapomniał wysłać przygotowane już odwołanie.

Okoliczności te nie były kwestionowane przez organ, natomiast rozbieżność dotyczy oceny wpływu tych okoliczności na kwestie winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu w pełni trafne jest stanowisko Kolegium, że w przypadku zaniedbania pełnomocnika (czy osób, którymi się posługuje), skutki tego zaniedbania w pełni obciążają stronę, która korzysta z usług pełnomocnika. W tej kwestii istnieje od dawna trwała i niezmienna linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela. W wyroku z 9 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1989/16), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu przesłankę braku winy w uchybieniu terminu należy badać w odniesieniu do tego podmiotu, który dopuścił się tego uchybienia, tj. strony, uczestnika postępowania lub pełnomocnika. Jeżeli niezachowanie terminu do dokonania czynności procesowych nastąpiło w wyniku zaniechań strony, to w odniesieniu do niej badamy spełnienie przesłanki braku winy. Natomiast jeśli uchybienie jest wynikiem zaniechań pełnomocnika, to badamy, czy pełnomocnik uprawdopodobnił swój brak winy w uchybieniu terminu. Ale w istocie zaniechanie pełnomocnika obciąża samą stronę. Strona ponosi bowiem odpowiedzialność za dobór osób, którymi posługuje się przy dokonywaniu czynności procesowych.

W wyroku z 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 930/15) NSA stwierdził: "Samo subiektywne przekonanie skarżącego, że jego jedyną winą jest to, że zaufał osobie pełnomocnika, nie świadczy o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej pozwalającej na przywrócenie terminu do dokonania czynność procesowej w postępowaniu administracyjnym".

Podobnie WSA w Gliwicach w wyrokach z 14 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 941/15) i z 29 marca 2017 r. (II SA/Gl 1207/16) podkreślił, że brak złożenia środka odwoławczego przez pełnomocnika nie rodzi po stronie mocodawcy uprawnienia do przywrócenia terminu. Ustanowienie pełnomocnika jest wyłącznie decyzją strony, która "przerzuca" niejako na niego niektóre swoje prawa i obowiązki. Tym samym strona musi zdawać sobie sprawę z tego, że zaniechania pełnomocnika odnoszą skutek w stosunku do niej. Z kolei WSA w Opolu w wyroku z 8 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 272/15) trafnie wywiódł, że w przypadku, gdy strona postępowania ustanowiła pełnomocnika przy ustalaniu jej winy w niezachowaniu terminu, należy mieć na uwadze również działania czy zaniechania jego pełnomocnika. One bowiem obciążają mocodawcę, nie uwalniając tym samym strony od winy w niezachowaniu terminu.

Sąd w pełni podziela powyższe poglądy. Nie da się żadną miarą przyjąć argumentacji przeciwnej, prowadziłaby ona bowiem do wniosku, że działania pełnomocnika odnoszą skutki w relacji do strony postępowania tylko wówczas, gdy są korzystna, natomiast, gdy skutki miałyby być negatywne, działania czy zaniechania pełnomocnika są irrelewantne z punktu widzenia sytuacji prawnej mocodawcy. Takie założenie przeczyłoby logice i podważałoby całą konstrukcję pełnomocnictwa.

W tej sytuacji w pełni prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] nastąpiło z winy pełnomocnika skarżącej, co wyklucza spełnienie podstawowej przesłanki przywrócenia terminu.

Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Część z nich sprawia wrażenie skopiowania z zupełnie innego pisma procesowego (odwołania od decyzji – w skardze, choć wniesionej osobiście przez skarżącą znajduje się sformułowanie: "Organ nie uznał przedstawionych przez moją Mandantkę dowodów"), bowiem zupełnie nie dotyczy kwestii przywrócenia terminu. Sąd nie dostrzega żadnego związku ze sprawą zarzutów dotyczących braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego czy naruszenia swobodnej oceny dowodów. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut, że "ocena organu przybrała cechy arbitralności poprzez pominięcie szeregu dowodów w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Jest to zarzut, który może odnosić się do meritum decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności, jednak pozostaje zupełnie bez związku z przesłankami przywrócenia terminu. W sprawie tej organ nie prowadził postępowania dowodowego, bo nie było takiej potrzeby. Stan faktyczny był niesporny. Kolegium dokonało po prostu analizy argumentów podanych przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu. Organ nie kwestionował faktów podanych przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu, przyjął jej wyjaśnienia, że odwołania nie wniesiono z powodu zaniedbania pracownika kancelarii pełnomocnika skarżącej. Problem leży zupełnie gdzie indziej – w tym, że taki argument nie wskazuje na brak winy w uchybieniu terminu, lecz wręcz przeciwnie.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady ochrony zaufania uczestników do działań organów władzy publicznej. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla skarżącej, może zatem subiektywnie czuć się "skrzywdzona". Jednakże obiektywnie rzecz biorąc postanowienie jest zgodne z prawem. Ochrona zaufania jednostki odnosi się do stanu zaufania mającego obiektywne oparcie w obowiązujących przepisach. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że organ naruszył zaufanie strony działając zgodnie z prawem.

Zarzuty dotyczące skutków wykonania decyzji organu I instancji pozostają poza jakimkolwiek związkiem ze sprawą. Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu nie może odnosić się do okoliczności, które nie mają żadnego związku z przesłankami przywrócenia terminu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) Sąd oddalił skargę.