Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 210/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 26 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 191 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1426
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Tarnobrzeskiego z dnia 27 września 2023 r. nr PCPR-II.061.3/2023.5.2023 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Tarnobrzeskim a Powiatem Janowskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego z miejscami interwencyjnymi – Domu Dziecka w X. postanawia: wskazać Powiat Janowski jako właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu Tarnobrzeskiego w piśmie z 27 września 2023 r. nr PCPR-II.061.3/2023.5.2023 wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem Tarnobrzeskim a Powiatem Janowskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka, A. A., w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego z miejscami interwencyjnymi – Domu Dziecka w X.

Wnioskodawca wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnobrzegu z [...] maja 2023 r. sygn. akt [...] małoletni A. A. został umieszczony interwencyjnie w instytucjonalnej pieczy zastępczej – w Domu Dziecka w X. Umieszczenie nastąpiło 9 maja 2023 r. w godzinach nocnych w wyniku doprowadzenia dziecka przez Policję do wskazanej placówki w ramach zabezpieczenia opiekuńczego. W chwili zabezpieczenia dziecka, małoletni ani jego matka nie mieli schronienia, a warunki atmosferyczne, w tym niska temperatura, nie pozwalały na pozostawanie ich na zewnątrz.

Przy piśmie z 15 maja 2023 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej "PCPR") w Tarnobrzegu skierował do PCPR w Janowie Lubelskim projekt porozumienia dotyczącego finansowania kosztów pobytu dziecka umieszczonego interwencyjnie w Domu Dziecka w X. Uzasadnieniem do skierowania projektu porozumienia do Powiatu Janowskiego były informacje uzyskane od Dyrektora Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w Gorzycach (dalej "SOW"), jak również kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej "OPS") w Gorzycach, z których wynikało że B. B. wraz z synem pochodzi z terenu gminy Godziszów w powiecie janowskim. OPS w Godziszowie przez cały czas przebywania B. B. w SOW refundował Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Gorzycach, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przyznawane w miejscu pobytu świadczenia. Następnie, pracownicy gminy Godziszów oferowali B. B. wraz z synem pomoc mieszkaniową po opuszczeniu SOW. Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały B. B. i jej syna to [A], [...] Godziszów, powiat janowski, województwo lubelskie.

PCPR w Janowie Lubelskim, po uzyskaniu postanowienia Sądu Okręgowego w Zamościu sygn. akt [...] z [...] grudnia 2022 r., którym zarządzono umieszczenie małoletniego A. A. w instytucjonalnej pieczy zastępczej, zwróciło się pismem z 7 marca 2023 r. do OPS w Gorzycach o przekazanie informacji zawartych w art. 38a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", uznając się wówczas jako właściwy miejscowo Organizator Rodzinnej Pieczy Zastępczej (dalej jako "ORPZ"), do wykonania tego postanowienia. PCPR w Janowie Lubelskim, po opuszczeniu przez B. B. 16 marca 2023 r. SOW, ponownie, pismem z 24 marca 2023 r. zwrócił się do OPS w Gorzycach o informację, jako ORPZ.

Starosta Powiatu Tarnobrzeskiego podkreślił, że to działanie było wówczas dla PCPR w Tarnobrzegu wystarczającą przesłanką do skierowania do PCPR w Janowie Lubelskim, na podstawie art. 180 pkt 2, pkt 13 lit. a, art. 191 ust. 1 pkt 2, ust. 5 i art. 196 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., pisma wraz z projektem porozumienia dotyczącego warunków pobytu oraz wysokości i sposobu przekazywania środków finansowych za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W odpowiedzi z 5 czerwca 2023 r. PCPR w Janowie Lubelskim poinformowało, że Powiat Janowski nie jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. PCPR w Janowie Lubelskim wskazał miejscowość Gorzyce, jako ostatnie miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej oraz Powiat Tarnobrzeski jako zobowiązany do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Jak wskazał Starosta Powiatu Tarnobrzeskiego, pracownicy OPS w Godziszowie zaangażowali się w pomoc B. B. i jej powrót na teren gminy. Ponieważ zainteresowana zastrzegła, że nie chce wracać pod stały adres zamieszkania, zaoferowano jej pomoc materialną na wyposażenie wynajętego mieszkania. Gmina Godziszów zakupiła całe wyposażenie do mieszkania, z którego B. B. jednak nie skorzystała. Takie działania, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniają uznanie się przez Gminę Godziszów jako właściwą do udzielenia wsparcia B. B. z racji miejsca zamieszkania.

B. B. opuściła SOW w Gorzycach 16 marca 2023 r. i do końca marca nie wskazała adresu. PCPR w Janowie Lubelskim nie dokonał ustaleń dotyczących przemieszkania się B. B. i poprzestał na jej deklaracjach, w wyniku czego uznał się za organ niewłaściwy do ponoszenia wydatków, wskazując Gminę Gorzyce i Powiat Tarnobrzeski jako zobowiązanych do ponoszenia wydatków.

Tymczasem, zdaniem Starosty Powiatu Tarnobrzeskiego, pobyt w SOW nie przesądza o miejscu zamieszkania, gdyż SOW jest ośrodkiem wsparcia na określony czas (nie dłużej niż 6 miesięcy). Dlatego też, kluczowe są informacje dotyczące B. B. po opuszczeniu SOW.

B. B. wraz z synem opuściła SOW w Gorzycach 16 marca 2023 r. i opłaciła pobyt do 15 kwietnia 2023 r. w Hotelu "[...]" ul. [...] w Gorzycach. W dniu 14 kwietnia złożyła oświadczenie, że do 15 kwietnia 2023 r. musi opuścić hotel i nie wie, gdzie zamieszka. Następnie podała, że od 15 kwietnia 2023 r. przebywa w hotelu pod adresem [B] w gminie Dwikozy. W okresie od 5 do 8 maja 2023 r. przybywała u osoby prywatnej na terenie gminy Obrazów. Potem oświadczyła, że znalazła mieszkanie w Sandomierzu. W dniu 9 maja 2023 r., przemieszczając się po miejscowości Gorzyce, została zatrzymana przez funkcjonariuszy Policji, którym podałam że nie ma się gdzie zatrzymać, dlatego też została uruchomiona procedura zabezpieczenia małoletniego w trybie interwencyjnym.

Dalej, jak podkreślił Starosta Powiatu Tarnobrzeskiego, objęcie małoletniego opieką medyczną przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w Gorzycach wynikał z wielomiesięcznego pobytu małoletniego w SOW dla ofiar przemocy. Nie przesądza więc o uznaniu Gorzyc za miejsce zamieszkania małoletniego i jego matki, tym bardziej, że po opuszczeniu SOW nie korzystała z tej opieki.

Plany osiedlenia się B. B. z synem w Gorzycach, to jest znalezienie pracy i mieszkania, na które powołuje się PCPR w Janowie Lubelskim nie zostały zrealizowane, a sama chęć podjęcia takich działań, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.".

Dlatego też, zdaniem Starosty Powiatu Tarnobrzeskiego, trudno którąkolwiek z wymienionych miejscowości, w których przebywała B. B. z synem po opuszczeniu SOW, a przed umieszczeniem małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej, uznać za ich miejsce zamieszkania.

Z tego względu, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. trzeba wziąć pod uwagę ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, to jest [A], gm. Godziszów, powiat Janowski. Zatem, to Powiat Janowski jest właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W odpowiedzi, Starosta Janowski pismem z 30 października 2023 r. nr V.073.1.2023 wniósł o wskazanie Powiatu Tarnobrzeskiego jako właściwego w sprawie.

Starosta potwierdził, że małoletni A. A. wraz z rodzicami mieszkał w miejscowości [A], [...] Godziszów, powiat janowski w domu rodzinnym swojego ojca. Małżeństwo rodziców małoletniego zostało rozwiązane przez rozwód na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Zamościu I Wydział Cywilny [...] grudnia 2022 r.

Starosta Janowski zaznaczył, że B. B. stanowczo deklarowała, że z uwagi na swoją sytuację nie zamierza wracać do poprzedniego miejsca zamieszkania, to jest miejscowości [A], mimo że OPS w Godziszowie oferował jej pomoc w powrocie na teren gminy. Wskazała natomiast, że zamiesza wynająć mieszkanie na terenie Gorzyc. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Zamościu z [...] grudnia 2022 r. wynika, że B. B. z miejscowością Gorzyce wiązała swoje dalsze życiowe plany, polegające na znalezieniu pracy i mieszkania.

Przedstawione powyżej okoliczności świadczą, zdaniem Starosty Janowskiego, że centrum życiowe B. B. i jej syna koncentrowało się w miejscowości Gorzyce. Ponadto, małoletni uczęszczał do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego w Sandomierzu i objęty był opieką medyczną w Gorzycach.

Dlatego też, organem właściwym jest Powiat Tarnobrzeski, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie nie można mówić, o braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania małoletniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny.

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 9 lit. d i § 1 pkt 3 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Powiatem Tarnobrzeskim a Powiatem Janowskim, gdyż obie te jednostki samorządu powiatowego uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków za pobyt A. A. w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl zaś art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3). Przepis art. 191 ust. 4 cyt. ustawy stanowi natomiast, że w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się.

Wydatki w pierwszej kolejności ponosi zatem powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 i 4 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w K.c. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Wskazanie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem przede wszystkim ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczenia go w pieczy zastępczej.

Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez Powiaty pozostające w sporze, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnobrzegu z [...] maja 2023 r. sygn. akt [...] A. A. został umieszczony interwencyjnie w instytucjonalnej pieczy zastępczej – Domu Dziecka w X. Było to ponowne umieszczenie go w pieczy zastępczej, co oznacza, że zgodnie z art. 191 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej, przy czym przepisy art. 191 ust. 2 i 3 mają również zastosowanie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania B. B. kluczowe są zatem informacje dotyczące jej sytuacji po opuszczeniu Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w Gorzycach.

Z niespornych okoliczności wynika, że w chwili zabezpieczenia, małoletni i jego matka nie mieli schronienia. Wcześniej małoletni A. z rodzicami B. B. i C. C. mieszkał w miejscowości [A] nr 30, [...] Godziszów (powiat janowski, województwo lubelskie) i pod tym adresem posiada zameldowanie na pobyt stały. B. B. opuściła SOW w Gorzycach 16 marca 2023 r. i opłaciła pobyt do 15 kwietnia 2023 r. w Hotelu "[...]" ul. [...] w Gorzycach. W dniu 14 kwietnia złożyła oświadczenie, że do 15 kwietnia 2023 r. musi opuścić hotel i nie wie, gdzie zamieszka. Następnie podała, że od 15 kwietnia 2023 r. przebywa w hotelu pod adresem [B] w gminie Dwikozy. W okresie od 5 do 8 maja 2023 r. przybywała u osoby prywatnej na terenie gminy Obrazów. Potem oświadczyła, że znalazła mieszkanie w Sandomierzu. W dniu 9 maja 2023 r., przemieszczając się po miejscowości Gorzyce, została zatrzymana przez funkcjonariuszy Policji, którym podała że nie ma się gdzie zatrzymać, dlatego też została uruchomiona procedura zabezpieczenia małoletniego w trybie interwencyjnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ((Dz. U. z 2023 r. poz. 725) pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14; https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że okazjonalne i grzecznościowe pobyty wnioskodawcy w lokalach mieszkalnych u znajomych osób, przebywanie w noclegowniach, czy w hotelu nie są miejscami zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Dlatego też pobyt B. B. z dzieckiem w SOW nie przesądza o miejscu zamieszkania, gdyż SOW jest ośrodkiem wsparcia na określony czas (nie dłużej niż 6 miesięcy). Prawidłowo zatem wskazał wnioskodawca, że nie można żadnej z tych miejscowości, w których przebywała B. B. z synem po opuszczeniu Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w Gorzycach, a przed umieszczeniem syna w pieczy zastępczej, uznać za miejsce ich zamieszkania.

W tej sytuacji, gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.). W niniejszej sprawie właściwy jest zatem Powiat Janowski.

Z tych względówów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.