Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4791/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 837/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 837/20 oddalił skargę Gminy Miejskiej S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Podstawę faktyczną podjęcia przez Radę Miasta S. uchwały o wygaszeniu S.K. mandatu radnego było ustalenie, że będąc prezesem Stowarzyszenia "[...]" podpisywał z Gminą szereg umów o dofinansowanie zadań publicznych realizowanych w ramach inicjatyw lokalnych (rajd rowerowy, organizacja koncertu, dwie wycieczki do K. połączone ze zwiedzaniem różnych miejscowości). Zdaniem Gminy działalność ta miała charakter działalności gospodarczej, wnioski o dofinansowanie składane były cyklicznie, a fakt, że sam radny nie uzyskiwał z niej zysków nie ma znaczenia.

Podzielając stanowisko organu nadzoru stwierdzające nieważność rzeczonej uchwały, WSA w Gdańsku wyjaśnił, że radny S.K. jest co prawda prezesem Stowarzyszenia, ale nie prowadzi ono działalności gospodarczej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem do uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech: zarobkowości, zorganizowania formalnego oraz ciągłości.

Działania podejmowane przez radnego, uznane przez Radę za przejawy działalności gospodarczej opierały się na umowach o realizację zadań publicznych w ramach inicjatyw lokalnych na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 688 ze zm.). Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wykonanie zadań publicznych w postaci rajdu rowerowego i koncertu patriotycznego łączyło się z uzyskaniem wynagrodzenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem Rady uznającym za przejaw działalności gospodarczej radnego okoliczności związanych z zawarciem i realizacją umów dotyczących wyjazdu do K. w latach 2019 i 2020, wyjaśniając, że nie można uznać za działalność ciągłą organizacji dwóch wyjazdów, zaplanowanych w rocznym odstępie, związanych z obchodami rocznicy zbrodni katyńskiej natomiast przyjęcie, że działalność ta miała charakter zarobkowy wymagałoby udowodnienia, że założona przez organizatora kalkulacja kosztów i wpłat uczestników przewidywała nadwyżkę po stronie wpłat.

WSA nie podzielił również zarzutów procesowych wywodząc, że to rzeczą organu gminy zmierzającego do wydania uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego, jest zgromadzenie kompletu dowodów uzasadniających przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki z art. 24 f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) dalej "u.s.g."

Gmina Miejska S. nie zgadzając się z opisanym wyrokiem złożyła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w rezultacie wyprowadzenie wniosku, że radny S.K. nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, pod rygorem jego wygaśnięcia, podczas gdy jego dyspozycja wskazuje, że wykorzystywanie przez radnego mienia komunalnego gminy w której uzyskał mandat może polegać nie tylko na prowadzeniu tej działalności na własny rachunek lecz także na zarządzaniu tą działalnością lub bycia jej przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w jej prowadzeniu, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce w związku z pełnieniem przez radnego funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy przez jego niezastosowanie, będące konsekwencją błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. i w rezultacie przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym Rada Gminy nie wykazała, że Stowarzyszenie [...] i radny jako jego Prezes Zarządu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy a tym samym, że zachodzą przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 548 ze zm.) przez bezpodstawne uznanie, że ww. ustawa nie ma zastosowania do wyjazdu organizowanego w 2019 i 2020 przez ww. Stowarzyszenie i radnego z uwagi na przyjęcie, że wyjazd stanowił usługę turystyczną realizowaną jedynie okazjonalnie, na zasadach niezarobkowych, w ograniczonej grupie, co nastąpiło z pominięciem faktu, że wycieczka organizowana była cyklicznie przy udziale profesjonalnego biura podróży BTZ [...] Travel i, że zgodnie z ogłoszeniami Stowarzyszenia możliwość udziału oferowana była nieograniczonej liczbie osób;

- art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez uznanie przez Sąd, że uchwała nr [...] Rady Miasta S. z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S.K. dotknięta była istotnym naruszeniem prawa a rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe;

2/ przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez brak uwzględnienia zarzutów strony skarżącej w zakresie pominięcia wniosków dowodowych zawartych w stanowisku Rady Miasta wyrażonym w toku postępowania przed WSA, w szczególności dotyczących zobowiązania S.K. do wyjaśnienia kto jest posiadaczem rachunku wskazanego do wpłat należności za wycieczkę w ogłoszeniu wycieczki do K. w 2019 i 2020 r. w świetle faktu, iż ten sam rachunek został podany przez radnego jako jego prywatny do wypłaty diet z tytułu sprawowania mandatu radnego a także w zakresie zobowiązania radnego do wyjaśnienia czy z tytułu organizacji wycieczek korzystał on lub pozostali członkowie Stowarzyszenia ze zniżek w zakresie opłaty lub nieodpłatnego udziału w wycieczce, odnosząc tym samym korzyść finansową, co do ww. okoliczności radny nie wypowiedział się w toku postępowania przed podjęciem uchwały, a stanowią one istotne okoliczności dla wyjaśnienia sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do przyjęcia, że Rada Miasta nie wykazała, że radny dopuścił się naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miejskiej S.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, które oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

W związku z brakiem odpowiedzi pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie oraz organu, w przedmiocie wyrażenia zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

W pierwszej kolejności za pozbawione podstaw prawnych uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie ww. przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez WSA przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały naruszone.

Uzasadnienia nie znajduje również zarzut braku przeprowadzenia przez organ nadzoru wniosków dowodowych wskazanych przez Radę Miasta. Rada nie może zobowiązywać organu nadzoru do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bo to jej rzeczą jako organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu radnego jest zgromadzenie dowodów przesądzających zaistnienie przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do prawidłowości wykładni i zastosowania normy przewidzianej w art. 24f ust.1 u.s.g. zgodnie z którym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeks wyborczy.

Podstawą zastosowania przez Radę Miasta S. dyspozycji z art. 24f ust. 1 u.s.g. było ustalenie, że radny S.K. będąc Prezesem Stowarzyszenia [...] prowadził działalność gospodarczą, w której wykorzystane jest mienie komunalne gminy w której uzyskał mandat. Zaznaczyć należy, że w art. 24f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie przynosi dochód.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, że Rada Miasta S. nie wykazała w sposób bezsporny, że radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminnego musi być nastawiona na osiąganie zysku.

Stowarzyszenie, którego Prezesem jest radny S.K. nie prowadzi działalności gospodarczej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji do uznania takiego charakteru działalności wymagane jest łączne zaistnienie następujących cech: zarobkowości, zorganizowania formalnego oraz ciągłości. Działania podejmowane przez radnego S.K. opierały się na umowach o realizację zadań publicznych (zgodnych z celami statutowymi Stowarzyszenia) w ramach inicjatyw lokalnych na podstawie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego, która z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1 nie jest działalnością gospodarczą. Nadto z przedłożonych umów i wyciągów z rachunku bankowego Stowarzyszenia wynika, że środki na realizację danego zadania publicznego były w całości i bezpośrednio wydawane na cel publiczny, a Stowarzyszenie nie miało faktycznych ani prawnych możliwości zarządzania nimi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było również przesłanek do uznania za działalność gospodarczą zorganizowanego przez Stowarzyszenie wyjazdu do K. w roku 2019 i 2020 w związku z obchodami rocznicy zbrodni katyńskiej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie można uznać za działalność ciągłą dwóch wyjazdów zorganizowanych w rocznym odstępie czasu, a sam fakt dokonywania przez uczestników wpłat na konto radnego nie dowodzi jej zarobkowego charakteru, ponieważ powyższe wymaga udowodnienia, że kalkulacja kosztów i wpłat uczestników przewidywała nadwyżkę po stronie wpłat, czego organ nie uczynił. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, oferta wyjazdu nie była kierowana do nieograniczonej liczby osób, ponieważ zawierała ograniczenie w tym zakresie do 49 osób.

Z tych wszystkich względów zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się właściwym rozumieniem powołanych przepisów, przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w efekcie której uznał prawidłowo, że zasadne było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności przedmiotowej uchwały.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.