Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2854/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 95 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. nr KOC 3878/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 maja 2022 r. nr 238/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt: KOC 3878/Pd/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy w Warszawie z 24 maja 2022 r. nr 238/2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną przy ul. [...] w W. . Projekt podziału przewidywał wydzielenie z dotychczasowej działki nr [...] wąskiej działki o nr [...] o pow. 0,0034 ha wzdłuż granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] . We wniosku o zatwierdzenie ww projektu podziału T. D. (dalej jako skarżąca) podała, że jego celem jest wydzielenie osobnej działki w związku z roszczeniami opartymi o art. 231 § 2 kc w stosunku do gruntu pod budynkiem położonym na granicy ww nieruchomości (art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako ugn).

Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ, wydzielana pod budynkiem jako projektowana dz. ew. nr [...] położona jest na granicy obecnych działek [...] i [...] , budynek skarżącej jest usytuowany częściowo na pierwszej i częściowo na drugiej działce. Wszystkie ww działki powstały z pierwotnej działki nr [...] podzielonej w

1984 r. na dz. ew. [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . Wówczas projektowana granica między dz. nr [...] i [...] została przeprowadzona przez istniejący budynek mieszkalny wybudowany w 1927 r., który następnie został przebudowany (w 2005 r.) i częściowo rozebrany; jego obrys jest przedstawiony na mapie z projektem podziału dz. nr [...] (budynek mieszkalny o adresie [...] ).

Jak podało w uzasadnieniu SKO, organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu podziału ww. nieruchomości z tego względu, że w aktach sprawy nie ma pozwolenia na częściową rozbiórkę oraz rzutów budynku pozwalających ocenić wcześniejszy stan faktyczny i prawny, w związku z czym uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 231 § 2 k.c., gdyż nie ma podstaw do twierdzenia, że to na cudzej nieruchomości wzniesiono budynek. Wskazano, że ww budynek z 1927 r. został częściowo rozebrany, a pozostała część została rozbudowana, co nie jest to tożsame ze wzniesieniem budynku na cudzej nieruchomości; zaznaczył przy tym, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1984 r., ponieważ od jej wydania upłynęło 38 lat oraz nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Dodatkowo wg organu I instancji wskazany dostęp do drogi publicznej (zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn) przez dz. nr [...] dla projektowanych do wydzielenia działek nr [...] i [...] nie spełnia warunków "zapisu" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dotyczącego minimalnej szerokości dostępu (5m); a studnia znajdująca się na granicy działek, nie może pozostać na granicy działki jeśli dostarcza wodę tylko do budynku jednej z nieruchomości (zgodnie z § 31 ust. 2 ww. rozporządzenia).

SKO przywołało treść art. 231 kc i przyjmując założenia organu I instancji wskazało, że roszczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 4 ugn oparte o art. 231 § 2 k.c. powinno być udokumentowane złożeniem pozwu do sądu cywilnego, dotyczącego nabycia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości części działki nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] ; jak wskazało: strona nie przedstawiła też wyroku sądu w tym zakresie. Wg SKO "dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 4 ugn prowadziłoby do faktycznego zastępowania sądu cywilnego w zakresie uprawnień orzeczniczych, gdyż tylko sąd powszechny w oparciu o materiał dowodowy i przygotowaną przez biegłego sądowego mapę z projektem podziału ocenia zakres, w jakim może nastąpić wydzielenie nieruchomości i czy są spełnione przesłanki roszczenia z art. 231 k.c. ".

W skardze na decyzję SKO skarżąca zarzuciła temu organowi:

- naruszenie art. 95 pkt 4 ugn poprzez niewłaściwą wykładnię ww normy i przyjęcie, że określony w tym przepisie tryb podziału ma na celu wydzielenie tylko tych działek, które są przedmiotem "uzasadnionych" roszczeń popartych przynajmniej pozwem cywilnym, podczas gdy w/w przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia podziału nieruchomości od tego, czy roszczenie do części nieruchomości jest słuszne czy też nie;

- naruszenie art. 95 pkt 4 ugn poprzez jego niezastosowanie; w sytuacji, kiedy stan faktyczny daje podstawy by normę powyższą zastosować i dokonać podziału nieruchomości należącej do skarżącej tj. działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. w sposób jaki został przedłożony do organu I instancji - Prezydenta m. st. Warszawy w Warszawie;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) tj.:

a) naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieustaleniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności poprzez brak zbadania i wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, pominięcie pisma skarżącej z dnia 3 listopada 2021 r. oraz pisma z dnia 21 kwietnia 2022 r. i bezkrytyczne przyjęcie wniosków wynikających z opinii prawnej z dnia 25 stycznia 2022 r. Radcy prawnego M. S. bez ponownej analizy prawnej i merytorycznej, mimo przedłożenia nowych twierdzeń i dowodów przekazanych przez skarżącą w/w pismach;

b) art. 15 kpa w związku z art 127 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zredukowanie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. KOC 3878/Pd/22. Do skargi dołączono notarialne sporządzone oświadczenie właściciela nieruchomości sąsiedniej (położonej przy ul. [...] ) co do zamiaru nabycia ww działki o pow. 34 mkw (tj. przedwstępną umowę kupna-sprzedaży w tym zakresie).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż SKO nie rozpoznało istoty sprawy, a powielające decyzję I instancji stanowisko tego organu wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Na zasadzie płynącej z art. 135 ppsa wyeliminowaniu z obrotu podlegała także decyzja Prezydenta m.st. Warszawy.

Podział nieruchomości jest domeną jej właściciela i stanowi wyraz określonego w art. 140 kc prawa do rozporządzania rzeczą. Jak wynika z art. 93 ust. 1 i 2 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego przy czym owa zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W kontrolowanej sprawie SKO nie odniosło się do ww zasady, odmowę zatwierdzenia projektu podziału oparło zaś na dokonanej we własnym zakresie wykładni art. 231 § 2 kc, a przy tym odmowa została uzasadniona także przepisami rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. do ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu taka argumentacja stanowi daleko idące uproszczenie, i nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa. Niezrozumiałe w okolicznościach sprawy jest przywoływanie w kontrolowanej sprawie do gruntu pod budynkiem, wybudowanym (jak twierdzi sam organ) w 1927 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Równie niezrozumiałe (gdyż argumentacja w tym zakresie nie została zawarta ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ani decyzji organu II instancji), jest powoływanie się w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości, w zakresie kwestii dostępu do drogi publicznej dla stricte przygranicznej części gruntu zajętego pod budynek mieszkalny usytuowany na nieruchomości posiadającej co do zasady dostęp do drogi publicznej - przepisów ww rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225). Przepisy tego rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (vide art. 7 ust. 2 pkt 1 ww ustawy) mają zastosowanie w sprawach pozwolenia na budowę i sytuowania nowych obiektów budowlanych, natomiast w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości, w oparciu o delegację płynącą wprost z art. 100 ugn, aktem wykonawczym jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.268.2663). Z uzasadnienia decyzji organu tak I jak i II instancji nie wynika także, by organy analizowały zasady podziału nieruchomości określone w art. 92 i n. ugn, w tym w szczególności art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Z akt nie wynika w szczególności, a to w kontekście zasady swobody właściciela w zakresie podziału nieruchomości, jaki przepis prawa sprzeciwia się podziałowi zaproponowanemu przez skarżącą; a jeśli ww podział miałby prowadzić do obejścia prawa, to organ administracji powinien z kolei wprost wskazać skarżącej przepis uniemożliwiający dokonanie tego rodzaju podziału nieruchomości (w celu regulacji granicy między sąsiadującymi nieruchomościami czy uregulowania kwestii zajętości gruntu pod częścią budynku).

W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia praktyka organów administracji, wg której administracyjny podział nieruchomości jest dopuszczalny tylko wówczas gdy w danym stanie faktycznym sprawy istnieje przepis umożliwiający jego dokonanie (wprost). Organy administracji, zachowując przywołane wyżej prawo właściciela do rozporządzania nieruchomością, powinny czuwać nad tym, by nie doszło do naruszenia przepisów prawa, jednak zasadą płynącą tak z przepisów kc jak i z ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest dopuszczalność podziału nieruchomości. Stąd też, odmawiając zatwierdzenia projektu podziału czy też odmawiając pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości – organy powinny wskazać jednoznacznie przepis prawa zabraniający dokonanie podziału w danej konfiguracji - nie zaś poszukiwać przepisu, który na dany podział by zezwalał. Prawo właściciela do podziału nieruchomości wynika z art. 140 kc, a ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać tylko z ustawy. Ponadto, poszukiwanie przepisu ewentualnie uniemożliwiającego dokonanie danego podziału nieruchomości w trybie administracyjnym - powinno odbywać się na gruncie przepisów regulujących zasady podziału nieruchomości. Podstawę prawną odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości organ powinien zatem wywieść z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i z przepisów szczególnych dotyczących podziałów, a nie z przepisów ustawy Prawo budowlane (czy np., hipotetycznie, Prawo wodne). Organy orzekające w sprawie: SKO, a wcześniej Prezydent miasta, całkowicie pomyliły materię normatywną związaną z meritum niniejszej sprawy, stąd trudność w zrozumieniu toku ich rozumowania. Powodem odmowy zatwierdzenia zaproponowanego przez skarżącą projektu podziału, są bowiem przepisy Prawa budowlanego a nie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzeba zdecydowanie podkreślić, że właściciel ma prawo podzielić swoją nieruchomość wg swego uznania zgodnie z zasadami określonymi w art. 93 i n. ugn i zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika przy tym z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej jako upzp) w planie miejscowym "w zależności od potrzeb" (a więc fakultatywnie) rada gminy może określić "minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych". Działka budowalna, wg definicji określonej w art. 2 pkt 2 upzp, to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Inną definicję działki budowlanej zawierają przepisy ugn. Warto zwrócić uwagę, że w przepisach upzp mowa jest o planowaniu przestrzeni i planowaniu zagospodarowania przestrzeni, w tym i nowej zabudowy, natomiast wg przepisów ugn, działka budowlana to działka już zabudowana (art. 4 pkt 3a ugn). W kontrolowanej sprawie nie mamy zresztą do czynienia z żadnym z tych przypadków, proponowana do wydzielenia działka to: długa i wąska - regulująca stricte granicę i kwestę własności gruntu pod rozebranym częściowo budynkiem z 1927 r. - działka, odnośnie do której właściciele sąsiednich nieruchomości chcą dokonać regulacji stanu prawnego w stosunku do tego, jaki stan istnieje od kilkudziesięciu lat na gruncie. Odmawiając zatwierdzenia takiego projektu podziału nieruchomości – dokonywanego w tym celu, ściśle określonym we wniosku, i przy takiej a nie innej konfiguracji stricte przygranicznej działki gruntu – organy powinny wskazać, jaki przepis zabrania dokonania takiego podziału, chodzi przy tym o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie Prawa budowalnego), ewentualnie o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak stanowiska w tym zakresie oznacza nierozpoznanie meritum sprawy, co uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, posiłkując się stanowiskiem zawartym we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału, organy obu instancji skupiły się na ocenie zasadności roszczenia z art. 231 § 2 kc zamiast rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Na etapie rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału czy opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, organ administracji w pierwszej kolejności powinien kierować się przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 92 i n.), czego zaskarżona decyzja, gdy chodzi o argumentację - nie zawiera. Organy zanegowały zasadność i dopuszczalność zaproponowanego podziału kierując się argumentacją podaną we wniosku wskazującym na wyjątek od zasady - określony w art. 95 pkt 4 ugn; jednak nie odniosły się do samej zasady - a więc do kwestii dopuszczalności podziału tej nieruchomości w ogóle. Negując zasadność roszczenia z art. 231 § 2 kc (choć w art. 95 pkt 4 ugn mowa jest o "roszczeniach" w ogóle, a nie o roszczeniu z art. 231 § 1 czy § 2 kc) organy nie wypowiedziały się na temat zasad określonych w przepisach ugn a także na temat ściśle określonego i w okolicznościach tej sprawy – nie budzącym wątpliwości – celu podziału; i – uwzględniając treść zaskarżonej decyzji – dlaczego taki podział nie jest dopuszczalny, a więc jak regulacja stanu prawnego na granicy dwóch sąsiednich nieruchomości wpłynie negatywnie na ich indywidualne plany zagospodarowania przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź innym akcie planistycznym, i jak ewentualnie zakłóci istniejącą przestrzeń – w kontekście wymogu z art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że organy administracji powinny działać zgodnie z zasadami określonymi art. 6 i 7a kpa. Ta wskazówka dotyczy z kolei wystawionego stronie zobowiązania do przedstawienia wykazu zmian gruntowych obrazującego projekt połączenia działki nr [...] z działką nr [...] .

I wreszcie, analizując treść art. 95 pkt 4 ugn, organy pominęły, że przygraniczne pasy gruntu też mogą być przedmiotem roszczeń (np. windykacyjnych), zwłaszcza gdy przebieg granicy pomiędzy stronami nie jest sporny; mogą być też przedmiotem zasiedzenia albo ugodowego zażegnania sporu (vide orzecznictwo dot. przygranicznych pasów gruntu, np. postanowienie SN z dnia 25 stycznia 2019 r. IV CSK 541/17, LEX nr 2618551 czy postanowienie SN z dnia 17 stycznia 2020 r. II CNP 36/19, LEX nr 3228611; por. też M. Durzyńska, Rozgraniczenie nieruchomości, LexisNexis, 2009 i komentarz do art. 36 w: G.Szpor, M.Durzyńska, A.Gryszczyńska, I. Kamińska (...), Prawo geodezyjne i kartograficzne, Komentarz, LexisNexis 2013, str. 404 i n.). Negując z założenia niedopuszczalność zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 95 pkt 4 ugn organy obu instancji pominęły zatem, że ww przepis posługując się terminem "roszczenie do nieruchomości" jest zdecydowanie bardziej "pojemny" niż wynika to z wąskiej hipotezy normy zawartej w art. 231 kc.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7, 77 kpa i w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 i n. ugn, w tym i art. 95 pkt 4 ugn. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny wniosku w pierwszej kolejności w kontekście zasad podziału określonych w przepisach ugn (przy zastosowaniu art. 79a kpa), i stanowisko swoje uzasadni odwołując się do stanu faktycznego sprawy i przywołanych wyżej przepisów dotyczących podziału nieruchomości. Przepisy Prawa budowlanego organ będzie zobowiązany powołać w podstawie prawnej decyzji – o ile w dacie orzekania o zatwierdzeniu projektu podziału - ustawa Prawo budowlane bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji w niej zawartej - będą zawierały stosowne regulacje dotyczące podziału nieruchomości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.