Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 717/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  2 , 3 i 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek A. O. o umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku strona podała, że zadłużenie powstało ze względu na panujący w latach 2007-2008 kryzys w branży transportowej. Obecnie skarżąca nie zatrudnia pracowników, jej firma nie rozwija się, a skarżącej pozostaje jedynie na bardzo skromne życie. W utrzymaniu rodziny pomaga jej mama, u której mieszka. Strona na utrzymaniu ma dwoje uczących się dzieci (15 i 18 lat), bezrobotnego męża, który zasila budżet domowy jedynie z prac sezonowych. Skarżąca nie posiada żadnego majątku, który pozwoliłby na pokrycie zaległości.

Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ ustalił, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie zadłużenie wynosiło łącznie: 166.204,13 zł, w tym: należność główna z tytułu składek - 91.054,36 zł, odsetki za zwłokę - 67.652 zł, dodatkowa opłata - 2.787 zł, koszty upomnienia - 342,97 zł oraz koszty egzekucyjne - 4.367,80 zł. Powyższe zadłużenie dochodzone jest w postępowaniu egzekucyjnym.

W związku z powyższym Zakład, decyzją z dnia "[...]", odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, tj. za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. za pracowników.

W odniesieniu do pozostałych należności, w dniu "[...]", organ wydał decyzję o odmowie ich umorzenia.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu, organ powołał treść art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2016r., poz. 963), dalej "u.s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie".

Organ ustalił, że strona w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi strona poniosła: za 2013 rok stratę w kwocie 30.015,65 zł, za 2014 rok stratę w kwocie 8.751,34 zł, za 2015 rok stratę w kwocie 2.232,09 zł. Ponadto w okresie od stycznia do kwietnia 2016 r. również poniesiona została strata w wysokości 10.945,52 zł. Dodatkowo strona wskazała, że średniomiesięczny dochód uzyskiwany z pozarolniczej działalności utrzymuje się na poziomie około 200 zł miesięcznie. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga żadnych stałych dochodów, lecz uzyskuje środki finansowe ze zbioru runa leśnego (jagody, grzyby, itp.). W miesiącach od lipca do września są to kwoty rzędu od 400 do 600zł. Na utrzymaniu pozostaje również dwoje dzieci, które nie posiadają dochodu. Wspólne gospodarstwo domowe strona prowadzi także z matką, która posiada dochód w wysokości 1.690,13 zł netto miesięcznie. Zatem łączny dochód rodziny bez sezonowego dochodu męża wynosi 1.890,13 zł netto miesięcznie. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości oraz w piśmie, które wpłynęło do ZUS w dniu "[...]" wysokość miesięcznych, stałych wydatków związanych z utrzymaniem określono na kwotę około 1.939,02 zł. Według ustaleń organu, skarżąca nie posiada zadłużenia wobec innych wierzycieli.

Organ ustalił także, że strona posiada majątek ruchomy w postaci komputera, obecnie nie posiada żadnego pojazdu, w tym również samochodu osobowego marki Fiat Seicento rok prod. 2000, jednak w trakcie postępowania przez organem I instancji figurowała w rejestrach jako właściciel ww. samochodu.

Ustalono, że strona aktualnie nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, z którego można dochodzić należności ZUS, jednakże w dalszym ciągu prowadzi pozarolniczą działalność. Ponadto wysokość nieopłaconych należności, o umorzenie których wniesiono przekracza kwotę upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Obecnie wobec strony postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego. W wyniku podjętych czynności Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu "[...]" przekazał kwotę 2.045,08 zł, uzyskaną z nadpłaty podatku. Organ zaznaczył przy tym, że zajęcie tego rodzaju wierzytelności nie jest ustawowo zwolnione spod egzekucji, zatem brak jest podstaw do uznania całkowitej bezskuteczności prowadzonej egzekucji. W związku z tym nie jest również oczywiste, że w trakcie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, zatem nie można uznać, że występuje całkowita nieściągalność zadłużenia.

Organ zaznaczył, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym umorzył prowadzone wobec strony postępowanie egzekucyjne, z uwagi na jego bezskuteczność, jednak postępowanie to nie dotyczyło należności z tytułu składek, ponieważ zostało wszczęte z wniosku Syndyka Masy Upadłościowej Spółki A w upadłości. Powyższe nie pozwala stwierdzić, że występuje całkowita nieściągalność składek ZUS, tym bardziej że należności te dalej są dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, w którym nie stwierdzono braku majątku, z którego można dochodzić należności. Organ dodał, że nie podejmowano czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji z posiadanego pojazdu marki Seicento, z uwagi na fakt, że na tym samochodzie nie zabezpieczono należności ZUS poprzez ustanowienie zastawu skarbowego, bowiem jego szacowana wartość wynosząca około 2.680 zł nie przekracza kwoty wymienianej w Obwieszczeniu Ministra Finansów w sprawie wysokości kwoty wymienionej w art. 41 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.), zatem ZUS nie miał prawa do skorzystania z pierwszeństwa zaspokojenia się z sumy uzyskanej z ewentualnej sprzedaży przedmiotowego pojazdu. Natomiast ZUS nie posiadał wiedzy o komputerze, gdyż ten składnik majątkowy został wskazany przez stronę w dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o umorzenie.

Uwzględniając powyższe uznano, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., pozwalające stwierdzić, że występuje stan całkowitej nieściągalności, zatem brak jest możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ww. przepisu.

Następnie Zakład dokonał oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia.

Dokonując analizy sytuacji materialno-rodzinnej strony organ wskazał, że obecnie występuje przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu, strona wraz z rodziną znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 1.890,13 zł netto miesięcznie, natomiast miesięczne koszty utrzymania wynoszą 1.939,02 zł, zatem opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym również wydatków ponoszonych na leczenie matki. Jednakże w oparciu o tzw. uznanie administracyjne organ odmówił umorzenia należności, z uwagi na fakt, że umorzenie należności jest zasadniczo uzależnione od wystąpienia czynności niezależnych od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie miał on wpływu. Podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej strona podjęła się wielu zobowiązań, w tym opłacania składek. Decydując się więc na prowadzenie działalności gospodarczej płatnik składek zobowiązany jest, niezależnie od osiąganych przychodów, czy też trudności finansowych, wykonywać obowiązek nałożony przez ustawodawcę na osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Organ podkreślił, że prowadzona przez stronę pozarolnicza działalności w ostatnich latach przynosi straty, jednakże pomimo tego strona nie zrezygnowała z jej prowadzenia, w związku z tym można uznać, że przynosi ona dochody, które umożliwią podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Obecnie terminowo strona reguluje składki bieżące, a posiadane zadłużenie obejmuje lata 2007-2011.

Ponadto Zakład wielokrotnie wyrażał chęć pomocy w spłacie zobowiązań,

w tym umożliwienia skarżącej spłaty zadłużenia na dogodnych warunkach. Wskazał, że od 1 grudnia 2015 r. weszły w życie przepisy umożliwiające rozłożenie na raty całości zadłużenia, więc strona może zawrzeć układ ratalny bez konieczności spełniania warunku, tj. spłaty zadłużenia w części finansowej przez ubezpieczonych w ratach dostosowanych do jej możliwości finansowych.

Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniosła straty materialne powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności, tym bardziej, iż działalność gospodarcza jest w dalszym ciągu kontynuowana. Nie wykazała także wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ podkreślił przy tym, że umorzenie powoduje zwolnienie dłużnika z obowiązku opłacenia części lub całości zadłużenia i tym samym pozbawia ZUS możliwości odzyskania należności. Z uwagi na publicznoprawny charakter składek, do podjęcia decyzji o umorzeniu zarówno całości jak i części należności musi zostać udowodnione wystąpienie przesłanek potwierdzających w sposób nie budzący wątpliwości, że wystąpiła całkowita nieściągalność lub zaistniał ważny interes osoby zainteresowanej. Zdaniem organu rozpatrującego sprawę nie zostało udowodnione zaistnienie powyższych okoliczności.

Organ zauważył, że obecnie funkcjonujący system ubezpieczeń oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Brak wywiązywania się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na poszczególne fundusze, zakłóca funkcjonowanie systemu, prowadząc do przerzucenia ciężaru na ogół społeczeństwa. Zatem skuteczne dochodzenie zaległych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę od dłużników jest w interesie społecznym i powinno być także brane pod uwagę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 kpa polegające na niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz wadliwą ocenę nawet tak zebranego /niepełnego/ materiału dowodowego - czego konsekwencją jest:

- naruszenie art. 28 ust. 3 punkt 5 u.s.u.s. polegające na jego niezastosowaniu "bo naczelnik urzędu skarbowego lub komornik nie stwierdził braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji",

- naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 punkt 1 rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu – m.in. dlatego, że jak wskazuje organ, "prowadzona przez skarżącą pozarolnicza działalność przynosi straty jednakże pomimo tego nie zrezygnowała z jej prowadzenia, w związku z czym można uznać, że przynosi ona dochody, które umożliwią podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym".

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że uzyskana kwota 2045,08 zł nie stanowiła dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej lecz była to przysługująca jej ulga podatkowa na dwoje dzieci. W ocenie skarżącej, tylko z tego powodu tzn. przyszłych ewentualnych dochodów, pomimo stwierdzenia całkowitego braku majątku, egzekucja wobec niej nie jest umarzana przez administracyjne organy egzekucyjne. Przy takiej ocenie organu, skarżąca nie dziwi się, że organ nie uznaje stwierdzenia bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Komornika Sądowego tylko dlatego, że organ rentowy w niniejszej sprawie zastosował swoją interpretację całkowitej nieściągalności stwierdzając, że całkowita nieściągalność występuje również w sytuacji gdy brak jest szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości Skarżąca podniosła, że organ stwierdzając brak możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 3u.s.u.s., uczynił to w oparciu o dowolną ocenę części tylko dowodów, a nadto sobie tylko znaną interpretację tego przepisu.

Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego oceny możliwości umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, strona zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wystąpiła przesłanka do umorzenia należności w oparciu o w/w przepisy. Nie zgodziła się natomiast z odmową umorzenia składek, tylko ze względu na to, że decyzja ma charakter uznaniowy. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że organ administracyjny przy wydawaniu decyzji o takim charakterze obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r. sygn. akt I SA/Ol 832/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję uznając , że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania , które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ZUS wywodząc , że nie wystąpiły przesłanki przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku w oparciu o art. 28 ust.3 u.s.u.s. - w szczególności, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności - w żadnym stopniu nie zweryfikował dotychczasowego przebiegu prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Obowiązkowi temu nie czyni zadość ocena organu, że przekazana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego kwota 2.045,08 zł uzyskana z nadpłaty podatku stanowi podstawę do stwierdzenia, że brak jest podstaw do uznania całkowitej bezskuteczności egzekucji. Jest to tym bardziej istotne, gdy uwzględni się, że kwota ta, nie stanowiła dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej lecz wynikała z przysługującej stronie ulgi podatkowej na dzieci. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, pomimo stwierdzenia całkowitego braku majątku, na ile prowadzona w stosunku do skarżącej egzekucja była skuteczna. Zwłaszcza, że bezskuteczność egzekucji stwierdził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym. W ocenie Sądu, organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie należności powinien, zważywszy na ciążące na nim wymogi z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w skrócie "k.p.a.", odnieść się do wszystkich okoliczności mających świadczyć o braku całkowitej nieściągalności.

Ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania spłaty przez skarżącą zobowiązań, objętych wnioskiem o umorzenie. Zatem przytaczany przez organy rentowe argument, że organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji, wiązany wyłącznie z faktem uzyskania kwoty 2.045,08 zł, nie mógł zostać uznany za wystarczający. Formalny bowiem aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącej egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącej, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości . W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia przez organ zaistnienia przesłanki określonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Sąd wskazał, że organ nie przeprowadził rzetelnej analizy sytuacji skarżącej z uwzględnieniem prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Rozpatrując sprawę organ uznał, że wobec skarżącej zachodzi stan, gdy opłacenie należności z tytułu należnych składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a zatem, że istnieje podstawa umorzenia w oparciu o § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia, jednakże nie uzasadnił w sposób przekonujący dlaczego w ramach uznania administracyjnego ostatecznie podjął negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie. Wskazał jedynie, że decyzja oparta jest o uznanie administracyjne, zaś podjęcie decyzji o umorzeniu musi zostać udowodnione wystąpieniem przesłanek potwierdzających w sposób niebudzący wątpliwości, że wystąpiła całkowita nieściągalność lub zaistniał ważny interes osoby zainteresowanej. Tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla strony i jej rodziny.

Ponadto w ocenie Sądu nie można zaakceptować lakonicznych wywodów organu dotyczących wyważenia interesu społecznego nad interesem obywatela zawartych na stronie 8-9 decyzji. Odmawiając w okolicznościach faktycznych umorzenia, Zakład powinien jasno i jednoznacznie przeanalizować możliwości finansowe strony, jak i konsekwencje, jakie pociągnie za sobą zastosowanie, bądź też niezastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Sąd podkreślił, że analizując konsekwencje rozstrzygnięcia w zakresie jego znaczenia dla interesu społecznego, organ winien mieć w szczególności na uwadze, że działania, których skutkiem może być doprowadzenie zobowiązanej do stanu ubóstwa i konieczności zwrócenia się o wsparcie z systemu pomocy społecznej z pewnością nie leżą w interesie publicznym. Ponadto organ nie może uzasadniać prawa do uznaniowego załatwienia sprawy i odmówienia umorzenia zaległości z tytułu składek sugestiami, że pomimo obecnej trudnej sytuacji nie można przesądzić możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu w ratach. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ ma obowiązek odnieść się do obecnej sytuacji materialnej strony.

Reasumując Sąd stwierdził, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Organ nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto organ przekroczył zasadę swobody uznania administracyjnego, bowiem, mimo wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanych należności składkowych, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza organ, nie przeciwstawił słusznemu interesowi skarżącej należycie umotywowanego interesu publicznego.

Sąd zalecił Organowi, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przeprowadzenie rzetelnej oceny spełnienia przesłanek "całkowitej nieściągalności". Za niezbędne uznał odniesienie się przez organ do sytuacji majątkowej rodziny skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich zadłużeń i możliwości finansowych rodziny.

Od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną. Sformułowano w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 i 3 oraz art.32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie , że były podstawy do umorzenia należności publicznoprawnych skarżącej i wniesiono o uchylenie wyroku w całości.

Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 26 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 1489/17 za uzasadnione uznał stanowisko organu, że w świetle przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art.28 ust.3 w związku z art. 28 ust.2 u.s.u.s. ZUS nie ma obowiązku dokonywania analizy realnych możliwości spłaty zadłużenia zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie.

NSA podkreślił, że w art.28 ust.2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust.3a. Wskazał, że nie odnosił się do kwestii związanych z możliwością umorzenia zadłużenia na podstawie art.28 ust.3a u.s.u.s. , ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów w tym zakresie.

Następnie przytoczył treść art.28 ust.3, punkty od 1) do 6) . Wskazał, że wyliczenie w tych punktach sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność jest wyczerpujące. Wobec tego ZUS, przystępując do oceny możliwości umorzenia zadłużenia z tytułu składek na podstawie art.28 ust.2 i 3 u.s.u.s. w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy w stosunku do wnioskującego o umorzenie występuje jedna z wymienionych w ust.3 okoliczności całkowitej nieściągalności.

Zdaniem NSA błędne i sprzeczne z art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s. jest stanowisko sądu I instancji , że ocena stanu całkowitej nieściągalności powinna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania przez skarżącą spłaty zadłużenia. Przepis art.28 ust.2 i 3 u.s.u.s. nie daje tez Sądowi ani organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia prawa do dokonania oceny czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego ma miejsce bezskuteczność egzekucji. Zgodnie z art. 28 ust.3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność będzie miała miejsce wtedy , kiedy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Stanowisko WSA, że organ miał obowiązek weryfikacji przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w stosunku do zobowiązanej i oceny czy są podstawy do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji wskazuje na błędne rozumienie przepisów art. 28 ust.2 i ust.3 pkt 5 u.s.u.s.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zatem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasady i tryb kontroli działania organów administracji publicznej przez sądy reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zawiera ona m.in. przepisy określające kompetencje sądów administracyjnych I instancji i granice orzekania w sprawie. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Przedmiotowa sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017r., zatem w zaistniałym stanie zastosowanie znajdzie art. 190 p.p.s.a. W świetle tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w wyroku z dnia 26 lipca 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów art. 28 ust. 2 i ust.3 u.s.u.s., w szczególności zaś art.28 ust.3 pkt.5 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne występuje wtedy, gdy " naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Należy zatem przyjąć, za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taką interpretację wskazanego przepisu, że ZUS, rozpoznający wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ma prawo wnioskować, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, dopóty organ egzekucyjny, który prowadzi egzekucję należności z tytułu składek nie wyda postanowienia o umorzeniu egzekucji z powodu braku majątku, do którego można zastosować odpowiedni środek egzekucyjny.

Będąc związany tą wykładnią i odnosząc ją do stanu sprawy Sąd stwierdza , że nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez ZUS art.28 ust.3 pkt 5 u.s.u.s. Okoliczność, że przedmiotem zajęcia w egzekucji składek była wierzytelność skarżącej względem organu podatkowego,wynikająca z pomniejszenia dochodu podlegającego opodatkowaniu o przysługująca jej ulgę na dzieci nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki nieściągalności. Skoro egzekucja prowadzona przez naczelnika urzędu skarbowego nie została umorzona z powodu braku majątku, to nie zaistniała przesłanka nieściągalności.

W ocenie Sądu zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a w związku z art.28 ust.1 u.s.u.s.

Według ust.1, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, z uwzględnieniem tych przepisów , które dotyczą możliwego zakresu umorzenia. Przy załatwianiu wniosku o umorzenie składek ZUS nie może pomijać okoliczności, że łączna kwota zaległości składkowych, które obciążają osobę prowadzącą działalność gospodarczą składa się, jak w przypadku rozpoznawanym: 1) z kwoty, która powinna mieścić się w wynagrodzeniach brutto pracowników i jako taka nie podlega w ogóle możliwości umorzenia ( art.30 u.s.u.s.); 2) z kwoty składek pracowników opłacanych ze środków przedsiębiorcy – płatnika, i do tych składek ma zastosowanie reguła, że mogą być umorzone tylko w przypadku całkowitej nieściągalności; z kwoty składek na własne ubezpieczenie tegoż przedsiębiorcy.

Do tej ostatniej kwoty ma zastosowanie art. 28 ust.3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Czyli stwierdzenie w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek braku całkowitej nieściągalności, nie uniemożliwia ZUS rozważenia umorzenia zaległych składek "osobistych" wnioskodawcy. Jak wiadomo, skutkiem takiego pozytywnego rozstrzygnięcia jest wyłączenie okresów, za które składki nie zostały opłacone ze "stażu" ubezpieczeniowego.

W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a w śród nich, jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09).

Nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane przez ZUS w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek mają uznaniowy charakter. Zakład korzystając z uznania administracyjnego, dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może – mimo istnienia przesłanki – odmówić uwzględnienia wniosku strony. Natomiast sądowa kontrola tego rodzaju decyzji sprowadza się do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Wskazać należy, że w postępowaniu ustalono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Z tego tytułu za 2013 rok poniosła stratę w kwocie 30.015,65 zł; za 2014 rok stratę w kwocie 8.751,34 zł, za 2015 dochód w kwocie 2.232,09 zł. Ponadto według danych z p.k.p.r. w okresie od stycznia do kwietnia 2016 r. poniesiona została strata w wys. 10.945,52 zł. Natomiast skarżąca podała, że dochód uzyskiwany z pozarolniczej działalności utrzymuje się na poziomie 200 zł miesięcznie. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga żadnych stałych dochodów, poza zbiorami runa leśnego (jagody, grzyby, itp.). W roku ubiegłym były to środki uzyskane w miesiącach od lipca do września w kwotach od 400 zł do 600 zł. Na utrzymaniu ma dwoje niepełnoletnich dzieci. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym również z matką, która posiada dochód w wysokości 1.690,13 zł netto/miesiąc. Ustalono, że łączny dochód rodziny, bez sezonowego dochodu męża, wynosi 1.890,13 zł netto/ miesiąc. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wysokość miesięcznych, stałych wydatków związanych z utrzymaniem określono na kwotę około 1.939,02 zł. Skarżąca nie posiada zadłużenia wobec innych wierzycieli, posiada majątek ruchomy w postaci komputera, nie posiada żadnego pojazdu.

Zdaniem sądu dokonana przez ZUS w niniejszej sprawie ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza zasadę uznania administracyjnego oraz wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną - powodującą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości.

Oparte na zgromadzonym materiale dowodowym rozważania organu mają charakter oceny zupełnie dowolnej i wewnętrznie sprzecznej.

Po pierwsze, organ uzasadniając wydane przez siebie rozstrzygniecie uznał, że w realiach sprawy opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pozbawiłoby rodzinę skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym organ potwierdził stanowisko skarżącej, że jej sytuacja finansowa uzasadnia wniosek o umorzenie należności, oparty na przesłankach wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Pomimo tego odmówił jednak skarżącej umorzenia, powołując się na uznanie administracyjne. Argumentacja ZUS, że za odmową umorzenia należności z tytułu składek skarżącej przemawia okoliczność, że skarżąca, podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej podjęła się opłacania składek i jest zobowiązana niezależnie od osiąganych dochodów czy też trudności finansowych wykonywać obowiązek nałożony przez ustawodawcę, nie uwzględnia ww. stanu faktycznego . Taka argumentacja jest pozbawiona logiki, gdy się zważy, że zarówno na wynagrodzenia pracowników, ich "własne" składki jak i składki finansowane przez płatnika oraz składki "własne" płatnika przedsiębiorca musi zapracować, a więc osiągnąć przychody z działalności w wysokości wystarczającej na ich pokrycie. Nie uwzględnia płynącej z doświadczenia życiowego wiedzy, że niepowodzenia w działalności gospodarczej mogą wystąpić niezależnie od działań osoby ją prowadzącej . Ponadto

przeczy ustaleniom, z których wynika, że skarżąca praktycznie nie posiada żadnego majątku, z czegóż więc ma pokrywać składki, gdy działalność nie przynosi dochodu.

Zatem przy stwierdzeniu istnienia podstaw umorzenia należności składkowych w części, w jakiej jest to możliwe, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Zakład podał, że realizuje interes społeczny poprzez wypełnianie obowiązku gromadzenia środków na Fundusze, z których dokonywane są świadczenia na rzecz obywateli z tytułu ubezpieczeń społecznych , zdrowotnych, z powodu bezrobocia czy niewypłacalności pracodawcy, które mają doniosłe znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony socjalnej.

Powyższe, zdaniem Sądu samo w sobie nie wskazuje jednak na "nadrzędność" tak rozumianego interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie uwzględnienia wniosku o umorzenie składek własnych przedsiębiorcy, za okres, w którym poniósł on niepowodzenia w działalności gospodarczej. Prawodawca przewidział dla szczególnych przypadków (m.in. w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) możliwość umorzenia należności, przyznając priorytet sytuacji zobowiązanego.

Organ, ustalając sytuację finansową i materialną skarżącej, całkowicie pominął posiadaną wiedzę o należnościach ciążących na skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które nie podlegają umorzeniu na podstawie art. 30 u.s.u.s. W aktach sprawy (k. 45 akt administracyjnych) znajduje się decyzja z dnia "[...]", odmawiająca skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń. Konieczność opłacenia tych składek, wobec braku możliwości ich umorzenia niewątpliwie wpływa również na realne i faktyczne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia z tytułu własnego ubezpieczenia skarżącej. Okoliczności tej organ nie wziął jednakże w ogóle pod uwagę. Tak więc fakt, że egzekucja nie jest bezskuteczna, gdyż organ egzekucyjny tego nie stwierdził, a skarżąca prowadzi działalność gospodarczą ( osiąga przychody) musi być oceniany także z tego punktu widzenia, że w pierwszym rzędzie powinny być egzekwowane należności z tytułu składek , które w ogóle nie podlegają możliwości umorzenia.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, sytuacja skarżącej wynikająca ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w konfrontacji z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu prowadzi do wniosku, że ocena tej sytuacji została przeprowadzona przez organ w sposób powierzchowny i rutynowy. Tym samym uzasadnienie decyzji wydanej przez Zakład w rozpatrywanym zakresie nie spełnia także wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych wyżej okoliczności.

W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.