Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 485/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 8 lipca 2009 r. R. O. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w budynku, z usługą gastronomiczną i wynajmem pokoi na działce nr [..] w obrębie K., gmina K.

Decyzją z 25 listopada 2009 r. Wójt ustalił wnioskowane warunki zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania J. P. i A. P. decyzją z 14 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu braków w przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt, wezwał wnioskodawcę o: prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, umowy z gestorami sieci oraz określenie liczbowe w zakresie zapotrzebowania w wodę, energię elektryczną i wskazanie ilości wytwarzanych ścieków, właściwą mapę, zgodną z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, 1589). Jednocześnie Wójt pouczył wnioskodawcę, że w przypadku nieusunięcia braków uzna, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W trakcie biegu terminu do uzupełnienia braków wniosku inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z 28 czerwca 2010 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie na wniosek strony – inwestora. Przed upływem 3 lat od daty zawieszenia postępowania, inwestor wnioskiem z 27 maja 2013 r. zwrócił się ponownie do organu o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z 12 czerwca 2013 r. Wójt Gminy zawiesił postepowanie w przedmiotowej sprawie. Podobnie, na wniosek inwestora z 12 maja 2016 r. Wójt Gminy postanowieniem z 18 maja 2016 r. zawiesił postępowanie.

Następnie, wnioskiem z 10 maja 2019 r. inwestor ponownie zwrócił się do Wójta Gminy o zawieszenie postępowania. Tym razem Wójt Gminy nie przychylił się do wniosku i postanowieniem z 20 maja 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z 27 maja 2019 r. ponownie wystąpił o zawieszenie postępowania na kolejne trzy lata.

A. P. (strona postępowania) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowieniem z 1 października 2019 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Pismem z 6 listopada 2019 r. A. P. sprzeciwił się ponownemu zawieszeniu postępowania w sprawie.

Postanowieniem z 31 grudnia 2019 r. Wójt odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z 1 września 2020 r. Wójt umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z nieuzupełnieniem przez wnioskodawcę braków wniosku, do których był wzywany w 2010 r., co uniemożliwiło organowi ustalenie warunków zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania R. O. decyzją z 16 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego. Kolegium przypomniało, że wezwanie do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy doręczono wnioskodawcy 26 maja 2010 r., zatem przystępując do rozpoznania wniosku po ponad 10 latach organ był zobowiązany do ponownego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Ponadto, wskazano, że w myśl art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien był wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Natomiast, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji organ powinien był umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego organ nie uczynił. Z uwagi na naruszenia przepisów postępowania decyzję należało więc uchylić.

J. P. i A. P. wnieśli jednobrzmiące sprzeciwy od powyższej decyzji. Wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 49/21, tutejszy sąd uchylił decyzję Kolegium z 16 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że rozpoznając odwołanie w niniejszej sprawie w administracyjnym toku instancji należało uwzględnić jej szczególne uwarunkowania procesowe wynikające ze wstrzymania biegu tego postępowania wskutek jego zawieszenia na wniosek inwestora, które nastąpiło po raz pierwszy już w 2010 r. Rozstrzygnięcie odwołania zależało w tej sprawie od adekwatnego do ustalonych i bezspornych okoliczności sprawy zastosowania właściwych przepisów postępowania, któremu to zadaniu organ odwoławczy uchybił. Wbrew stanowisku Kolegium, decyzja organu I instancji nie była obarczona wskazanymi przez Kolegium uchybieniami procesowymi, które uzasadniałyby jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po pierwsze, nie potwierdziły się uchybienia związane z brakiem zastosowania przez organ I instancji art. 79a § 1 k.p.a., albowiem, zgodnie z twierdzeniami skarżących, przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z dyspozycją art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r ., poz. 935), która wprowadzając art. 79a k.p.a. do porządku prawnego, zadecydowała o niestosowaniu go do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z takim właśnie postępowaniem. Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem z 8 lipca 2009 r. i nie zostało zakończone ostatecznie przed nowelizacją k.p.a., wprowadzoną w życie 1 czerwca 2017 r. Po podjęciu przez Kolegium w dniu 14 kwietnia 2010 r. decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy z 25 listopada 2009 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek inwestora, a okres zawieszenia trwał nieprzerwanie do 20 maja 2019 r., kiedy to Wójt postanowieniem podjął zawieszone postępowanie. Wbrew twierdzeniom Kolegium, nie było zatem podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 79a k.p.a., a tym samym nie doszło do jego naruszenia, które mogłoby wywrzeć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Podobnie, Kolegium nie wykazało, ażeby naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której do wyjaśnienia pozostał taki zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Otóż analiza okoliczności faktycznych i prawnych, w tym uwarunkowań procesowych przedmiotowej sprawy w sposób wyraźny przeczy potrzebie i konieczności podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności wyjaśniających w niniejszej sprawie. Sąd przypomniał, że organ I instancji nie przychylił się do kolejnego wniosku inwestora o zawieszenie postępowania z dnia 10 maja 2019 r. na dalsze trzy lata. W konsekwencji, zaktualizowała się potrzeba rozpoznania sprawy z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z 2009 r. Sposób jej zakończenia zdeterminowany był jednak układem okoliczności procesowych sprawy i ich skutków, które pominięto przy rozpoznawaniu odwołania. Organ I instancji, w istocie z woli inwestora wyrażonej w pierwszym wniosku o zawieszenie postępowania, znalazł się w sytuacji procesowej przewidzianej w art. 98 § 2 k.p.a., stanowiącej konsekwencję zawieszenia przedmiotowego postępowania po raz pierwszy postanowieniem organu z dnia 28 czerwca 2010 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis ten dopuszcza możliwość zawieszenia toku postępowania, jeśli zabiega o to strona postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Natomiast, przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przepis ten reguluje skutki prawne niezłożenia, w okresie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, przez żadną ze stron, żądania podjęcia postępowania. W takim przypadku uważa się, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Z brzmienia przepisu art. 98 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, o ile strona, na której wniosek dokonano zawieszenia, nie zwróci się o podjęcie postępowania. O powyższych konsekwencjach inwestor był pouczony w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.

Brak wniosku strony o podjęcie zawieszonego na wniosek postępowania w ciągu 3 lat od zawieszenia powoduje skutki z mocy ustawy, które organ winien tylko potwierdzić odpowiednim rozstrzygnięciem procesowym. Skutkiem upływu tego terminu jest dla organu utrata możliwości orzekania w sprawie zainicjowanej żądaniem strony, które traktować należy jako wycofane. Nie ma bowiem koniecznego impulsu aktualizującego potrzebę administracyjnej konkretyzacji praw i obowiązków na żądanie strony. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Co istotne, organ nie może przeciwdziałać skutkom upływu trzyletniego terminu zawieszenia poprzez samodzielnie, bez wniosku strony, podjęcie postępowania bądź dokonywać skracania czy przedłużania tego terminu, z czym mieliśmy de facto do czynienia w niniejszej sprawie. Przy zarysowanych w doktrynie rozbieżnościach co do sposobu zakończenia postępowania w sytuacji przewidzianej w art. 98 § 2 k.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op.cit.), Sąd orzekający opowiada się za stanowiskiem preferującym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 459-460).

Sąd wskazał, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że upływ trzyletniego terminu od zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie postanowieniem z 28 czerwca 2010 r. nastąpił najwcześniej 28 czerwca 2013 r., a jeśli przyjąć za datę początkową biegu tego terminu datę doręczenia postanowienia wnioskującej o zawieszenie stronie, to 12 lipca 2013 r. (ze względu na rozbieżności w doktrynie co do sposobu obliczania terminu). Z akt nie wynika, aby w trakcie biegu tego terminu którakolwiek ze stron postępowania zawnioskowała o jego podjęcie. Skutkiem tego, żądanie inwestora wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało potraktować za niebyłe i wycofane, co powinno przybrać wyraz procesowego zakończenia postępowania w postaci decyzji o umorzeniu postępowania. Skutki te następują bez ingerencji organu i są definitywne. Nie można ich również odłożyć w czasie poprzez przedłużenie terminu 3 lat. Wobec tego, kolejne wnioski inwestora o przedłużenie zawieszenia postępowania, akceptowane przez organ I instancji, przesunęły jedynie w czasie moment zakończenia tego postępowania w formie adekwatnej do zaistniałej bezprzedmiotowości.

Organ odwoławczy zignorował konsekwencje braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania w niniejszej sprawie, o których mowa w art. 98 § 2 k.p.a. i przyjął błędnie, że postępowanie można kontynuować. Tymczasem, jak wyżej wskazano, upływ trzyletniego terminu i brak wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania powinien skutkować definitywnym uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane i umorzeniem postępowania, co nastąpiło w decyzji organu I instancji. W tej sytuacji wskazanie przez organ I instancji przy umorzeniu postępowania niewłaściwej podstawy prawnej oraz przytoczenie nietrafnych motywów nie dawało podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W obliczu zaistniałej sytuacji procesowej natura dostrzeżonych nieprawidłowości pozwalała na ich usunięcie w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego przewidzianych w przepisach k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 21 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 1 września 2020 r. o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Na wstępie Kolegium przypomniało, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ ten jest związany oceną prawną wyrażoną przez tutejszy sąd w wyroku z 25 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 49/21. Następnie, Kolegium powołało się na art. 105 § 1 k.p.a. obligujący organ wydający decyzję do umorzenia postępowania w sytuacji ustalenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe oraz art. 98 k.p.a. dotyczącego zawieszenia postępowania na wniosek strony. Zdaniem Kolegium, upływ 3-letniego terminu i brak wniosku skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania skutkuje uznaniem żądania przez inwestora wszczęcia postępowania za wycofane i umorzeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem z 8 lipca 2009 r. W świetle powyższego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie a zarzuty w nim zawarte są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, mimo przywołania w zaskarżonej decyzji niewłaściwej podstawy prawnej i przytoczenia nietrafnych motywów, z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, choć z innych przyczyn aniżeli wskazanych przez organ I instancji, zaskarżona decyzja zostaje utrzymana w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego poprzez:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 53 u.p.z.p. oraz poprzez niewłaściwą wykładnię, a przez to nieprawidłowe uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedłożył wszystkich dokumentów niezbędnych do wydania przedmiotowej decyzji,

2) istotne naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnia braków, niewskazanie konkretnego terminu uzupełnienia braków przez wnioskodawcę oraz nieodpowiednie pouczenie wnioskodawcy o ewentualnych skutkach nieuzupełnienia określnych braków formalnych,

3) naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 i art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed upływem 3 lat od daty zawieszenia wnioskodawca złożył wniosek o ponowne zawieszenie postępowania, zaś w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki dalszego zawieszenia postępowania, w tym wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ,

4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania,

5) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co uchybia regułom proceduralnym, doprowadzając do wydania decyzji administracyjnej, która narusza słuszny interes wnioskodawcy,

6) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez całkowicie bezpodstawne umorzenie postępowania po upływie 10 lat od złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez odpowiedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych oraz zaniechanie poinformowania wnioskodawcy o zaistniałych po podjęciu postępowania okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest całkowicie bezzasadna i zasługuje na uchylenie stosownie do wniosków wstępnych. Skarżący wskazał, że postępowanie zostało zawieszone z uwagi na jego wniosek, co było niezbędne dla uzyskania wymaganych przez organ dokumentów. Przychylając się do wniosków skarżącego, trzecim postanowieniem z 10 czerwca 2016 r. Wójt zawiesił postępowanie. Następnie przed upływem 3 lat od daty zawieszenia postępowania, pismem z 13 maja 2019 r. wnioskodawca złożył odpowiednio umotywowany wniosek o zawieszenie postępowania, w uzasadnieniu którego wskazał, iż mimo rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia drogi koniecznej w dalszym ciągu nie ma rozstrzygnięć dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej. Budowa linii blokuje z kolei wykonanie przyłączenia do sieci zgodnie z umową zawartą przez wnioskodawcę. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, niewątpliwe w sprawie zaistniały przesłanki do dalszego zawieszenie postępowania, co zostało całkowicie pominięte przez organ, który postanowił jednakże podjąć postępowanie, aby następnie je umorzyć z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych.

W ocenie skarżącego, etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny, co zostało pominięte przez organ. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. W art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. unormowano wymóg, aby uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis stanowi o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu. Skoro organ nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, a wnioskodawca zawarł odpowiednie umowy, to do wydania decyzji pozytywnej wystarczające było, że projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza. Co więcej, wnioskodawca posiada przede wszystkim prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej oraz zawarte umowy z gestorami sieci, o czym organ był informowany w treści pism wnioskodawcy. Wobec powyższego, skoro organ nie znalazł podstaw do dalszego zawieszenia postępowania, winien po podjęciu postępowania wezwać, zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a., wnioskodawcę do przedłożenia odpowiednich dokumentów, zakreślając w tym przedmiocie odpowiedni termin oraz pouczając stronę o skutkach nieuzupełnienia braków we wskazanym terminie. Za takie wezwanie nie można traktować bowiem pisma Wójta z 2010 r., a zatem przesłanego ponad 10 lat od wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji następczego trzykrotnego zawieszania postępowania administracyjnego trwającego łącznie ponad 9 lat. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, wskazaniu w wezwaniu, iż "w przypadku nieusunięcia wyżej wymienionych braków uznaje się za niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", nie stanowi z punktu widzenia obywatela nieposiadającego wiedzy prawniczej odpowiedniego pouczenia o rzeczywistych skutkach nieuzupełnienia wskazanych dokumentów. Wnioskodawca po wpływie ponad 10 lat od złożenia wniosku został jedynie powiadomiony o podjęciu postępowania; nie został jednakże wezwany do uzupełnienia poszczególnych braków formalnych na obecnym etapie postępowania pod rygorem umorzenia postępowania. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, na które wskazuje skarżący w petitum odwołania. Ponadto, skoro organ miał odpowiednie informacje dotyczące posiadania przez wnioskodawcę poszczególnych dokumentów, to winien zgodnie z art. 9 k.p.a. należycie i wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą, mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 1 września 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego.

Przed przejściem do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę sąd jest związany zapadłym w sprawie wyrokiem tutejszego Sądu z 25 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 49/21. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, związanie wskazaniami sądu wiązało nie tylko Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ale również sąd w tym postępowaniu sądowym.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia o legalności zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest odniesienie się do przebiegu toczącego się od 2009 r. postępowania – przez pryzmat oceny prawnej dokonanej przez sąd w wyroku o sygn. II SA/Gd 49/21. Jak zauważył bowiem sąd, a co umknęło organom do czasu wydania powołanego wyroku, postępowanie było dotknięte istotną wadą już od 2013 r.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego z 8 lipca 2009 r. Wójt Gminy ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w budynku, z usługą gastronomiczną i wynajmem pokoi na działce nr [..] w obrębie K., jednak decyzją z 14 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi I instancji z powodu braków w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Wówczas, w ponownie toczącym się przed Wójtem postępowaniu, skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania, a postanowieniem z 28 czerwca 2010 r. Wójt zawiesił to postępowanie.

Zawieszenie postępowania na wniosek strony zostało uregulowane w art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2).

Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, brak wniosku o podjęcie postępowania obliguje organ do uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane, co – jak przesądził sąd w ww. wiążącym orzekający obecnie skład wyroku - powoduje jego umorzenie. To sama strona, która "spowodowała" zawieszenie postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania (zob. wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. III OSK 1316/20, CBOSA). Przepisy art. 98 § 2 i art. 99 k.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2078/19, CBOSA). Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Bezprzedmiotowość postępowania wszczynanego na wniosek ma miejsce w przypadku cofnięcia wniosku, a za takie cofnięcie art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uważać sytuację, w której w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia, a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej żądanie. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 k.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2734/13, CBOSA).

Na marginesie zauważyć należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż 3-letni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny (materialny). Jeśli bowiem skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny, jeżeli natomiast zakreśla jedynie granice czasowe do dokonania czynności prawnej, to jest terminem prawa procesowego. W konsekwencji, instytucja przywrócenia terminu nie będzie miała zastosowania do terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2652/17; z 13 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2027/17; z 17 maja 2019 r., sygn. I OSK 2265/17, CBOSA).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z inicjatywy skarżącego doszło do zawieszenia kontrolowanego postępowania na mocy postanowienia z 28 czerwca 2010 r. wydanego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W konsekwencji, to skarżący – będący w świetle powyżej powołanego orzecznictwa dysponentem postępowania – mógł ponownie nadać mu bieg. Oczywiście wola skarżącego musiałaby przybrać procesową formę postanowienia organu o podjęciu zawieszonego postępowania, będącego skutkiem wniosku o jego podjęcie. Nie mniej jednak poza sporem pozostaje, że organ nie mógłby podjąć takiego kroku (podjąć postępowania) bez inicjatywy skarżącego. Tymczasem z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż skarżący nigdy nie wystąpił z takim wnioskiem, zamiast niego jeszcze czterokrotnie występując o zawieszenie (zawieszonego już) postępowania.

Zatem, mamy do czynienia z sytuacją, gdy w świetle prawa skarżący wniósł o zawieszenie postępowania, jednakże przed upływem 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., nie wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. W konsekwencji, należało zastosować art. 98 § 2 k.p.a., który expressis verbis stanowi, iż w opisanych okolicznościach żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Skoro zaś inicjator postępowania wycofał swój wniosek, co w okolicznościach sprawy nastąpiło z mocy prawa na skutek jego bierności w zakresie złożenia wniosku o jego podjęcia, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż przepisy prawa wykluczają możliwość prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania toczącego się na wniosek strony pomimo cofnięcia tego wniosku.

W konsekwencji, kontrolowane postępowanie należało umorzyć. W tym miejscu należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie pojawiła się rozbieżność co do formy formalnego zakończenia postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., w którym strona nie wniosła o jego podjęcie przed upływem 3-letniego terminu. Część doktryny opowiada się za wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a część prezentuje pogląd, że sprawę należy uznać za "niebyłą", co nie przybiera ani formy pozostawienia sprawy bez rozpoznania ani decyzji o umorzeniu postępowania (zob. szerzej: Wojciechowska [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2021, wyd. 7, Legalis/el., art. 98, nr 14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związanym stanowiskiem, które zawarto w ww. wyroku o sygn. II SA/Gd 49/21, tj. że brak wniosku strony o podjęcie postępowania należy odczytywać jako rezygnację z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, co powoduje, że wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe i skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1).

Reasumując, kontrolowane postępowanie było dotknięte istotną wadą niedostrzeganą przez orzekające w sprawie organy do czasu wydania wyroku o sygn. II SA/Gd 49/21, polegającą na kontynuowaniu postępowania z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy, mimo że przed upływem trzech lat od zawieszenia postępowania na jego wniosek – nie złożył on żądania jego podjęcia, co skutkowało wycofaniem wniosku o warunki zabudowy (ex lege). W tej sytuacji kolejne wnioski inwestora o zawieszenie postępowania były bezskuteczne, podobnie jak i wadliwe było postanowienie organu I instancji z 20 maja 2019 r. o podjęciu postępowania. Prawidłowa wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. powinna prowadzić do umorzenia postępowania przez organ I instancji w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora z dniem 28 czerwca 2013 r., względnie 13 lipca 2013 r. (w zależności od przyjętej koncepcji co do daty początkowej, od której należy liczyć bieg 3 letniego terminu). Co prawda Wójt zastosował art. 105 k.p.a. i umorzył postępowanie decyzją z 1 września 2020 r., jednak oparł swoje rozstrzygniecie na innych powodach niż wynikające z art. 98 § 2 k.p.a. (tj. na niespełnieniu przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy), co świadczy o naruszeniu art. 98 § 2 k.p.a. Prawidłowe jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, aczkolwiek z innych powodów niż organ I instancji, gdyż w oparciu o art. 98 § 2 k.p.a. W sytuacji bowiem ziszczenia się przesłanek z art. 98 § 2 k.p.a., związanych z brakiem złożenia wniosku o podjęcie postępowania w okresie 3 lat od jego pierwszego zawieszenia, kontrolowane postępowanie nie mogło być kontynuowane i należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W konsekwencji takiego stanowiska, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku ich zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostają bez znaczenia dla niej. Wobec wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy w istocie utraciły kompetencję do orzekania o nich i stosowania przepisów prawa materialnego w tym zakresie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., gdyż podstawą umorzenia postępowania, jak to już wyjaśniono, nie było nieuzupełnienie przez inwestora braków formalnych wniosku o warunki zabudowy, lecz omówione wyżej okoliczności, związane z zastosowaniem art. 98 § 2 k.p.a.

Sąd podziela natomiast, przynajmniej częściowo, zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., tj. naruszenia zasady zaufania do organów władzy, gdyż organy, a w szczególności organ I instancji, niewątpliwie w sposób wysoce wadliwy i nieprofesjonalny prowadziły niniejsze postępowanie. W ocenie Sądu jednak, ewentualne naruszenie tego przepisu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i jako takie - nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co więcej, zaistniałe uchybienia organu doprowadziły do pozytywnej w skutkach dla inwestora sytuacji, w której postępowanie w jego wniosku, mimo że podlegało umorzeniu już w 2013 r., ciągle się toczyło – w zasadzie do wydania zaskarżonej decyzji. W istocie więc skarżący potencjalnie mógł skorzystać na błędach organu I instancji, gdyby zamiast składać kolejne wnioski o zawieszenie postępowania po upływie trzyletnich okresów tego zawieszenia - uzupełnił braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie sposób nie dostrzec więc, że na tej sytuacji korzystał skarżący, bowiem kolejne wnioski o zawieszenie postępowania organ wadliwie kwalifikował jako umożliwiające kontynuację postępowania, zamiast uwzględnić skutek z art. 98 § 2 k.p.a. i je umorzyć już w 2013 r. Przy czym, wbrew stanowisku skarżącego, o skutkach związanych z regulacją art. 98 § 2 k.p.a. został on prawidłowo pouczony w postanowieniu Wójta Gminy z 28 czerwca 2010 r., a zatem powinien mieć świadomość wynikających stąd konsekwencji prawnych. Zarazem, skutek uznania wniosku za wycofany jest konsekwencją braku aktywności skarżącego w ustawowym terminie, a nie zaniechań organów.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.