Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 743/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ostrowite na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2023 r. nr SKO/Gd 5230/22 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ostrowite kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

N. Spóła z o.o. (dalej jako skarżąca lub Spółka), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 9 maja 2016 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności zbierania i przetwarzania odpadów.

W toku postępowania Starosta Gdański pismem z 27 czerwca 2016 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową dla planowanego przedsięwzięcia, informacje dotyczące przetwarzania odpadów, doprecyzowanie zapisów we wniosku, określenia metody przetwarzania oraz odpadów wykorzystywanych do utwardzenia.

Pismem z 1 lipca 2016 r. Spółka złożyła uzupełnienie do wniosku, nie przedkładając decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z 27 września 2016 r., nr ROŚ.6233.19.2016.AKO Starosta Gdański udzielił Spółce zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów określonych w pkt 3 decyzji: kod odpadu 17 01 01- odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; kod odpadu 17 01 02 - gruz ceglany; kod odpadu 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06; kod odpadu 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg; kod odpadu 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; kod odpadu 17 05 06 - urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05; kod odpadu 19 12 09 - minerały (np. piasek, kamienie). W pkt 4 decyzji jako miejsce zbierania odpadów określono część działki nr [...] obr. S. (dalej przedmiotowa część działki) - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. W pkt 5 jako miejsce i sposób magazynowania odpadów określono przedmiotową część działki, do której Spółka posiada tytuł prawny w formie umowy dzierżawy. Odpady będą zbierane w hałdach o wysokości ok. 5m. W pkt 6 odnośnie metod zbierania odpadów określono, że wszystkie zbierane odpady będą pochodziły od firm zewnętrznych. Po wytworzeniu zostaną one przewiezione na przedmiotową część działki. Transport odpadów wykonywany będzie przez podmioty posiadające stosowne zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności. Odpady będą hałdowane na wysokość ok 5 m. Następnie zostaną poddane wstępnej segregacji oraz kruszeniu. Tak przygotowane kruszywo, będzie magazynowane na terenie działki [...] obr. S., po czym zostaną, przez Spółkę poddane przetwarzaniu polegającego na wykorzystaniu odpadów do utwardzenia oraz podbudowy dróg. W pkt 8 decyzji określono, iż odpady będą magazynowane na przedmiotowej części działki. W pkt 9 - jako miejsce przetwarzania odpadu wskazano teren Gminy Pszczółki oraz Pruszcz Gdański. W pkt 10 decyzji jako metodę przetwarzania odpadów określono proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Odpady będą wykorzystane do utwardzenia powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, z tym że utwardzenie to powinno być prowadzone w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; lub do podbudowy dróg, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, pod warunkiem poddania ich procesowi kruszenia oraz, że zostało to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, jeżeli taka decyzja jest wymagana, a planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkoda w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r., o zapobieganiu szkodom w środowisku ich naprawie.

Termin ważności zezwolenia ustalono do 27 września 2026 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji Starosta uwzględnił, że proces przetwarzania będzie odbywać się poza instalacją, zatem nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu 11 października 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wpłynął wniosek Marszałka Województwa Pomorskiego o podjęcie działań, na podstawie art. 156 § 1 pkt k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji Starosty z 27 września 2016 r. Marszałek zarzucił decyzji Starosty rażące naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, poprzez wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie art. 41 ust. 2 ww. ustawy, z jednoczesnym dopuszczeniem prowadzenia procesów przetwarzania odpadów, polegającym na segregacji, przesiewaniu, kruszeniu odpadów, prowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów oraz powodujące zmianę klasyfikacji odpadów, czyli niezgodnie ze wskazaną w tej ustawie definicją "zbierania odpadów". Nadto w metodzie zbierania wskazano, że odpady poddane zostaną przez Spółkę przetwarzaniu, polegającemu na wykorzystaniu odpadów do utwardzenia oraz podbudowy dróg, czyli przetwarzaniu poza instalacjami. Marszałek wskazał także na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W ocenie Marszałka procesy przygotowawcze np. kruszenie, sortowanie, przesiewanie przed dalszym przetwarzaniem odpadów w innych procesach odzysku także jest procesem przetwarzania odpadów (proces R12). Ponadto, wydając decyzję, błędnie wskazano pojęcia magazynowania odpadów, tj. przyjęto, że planowane czasowe przechowywanie odpadów obejmuje tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach zamiast magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o odpadach. Z treści decyzji nie wynika, że posiadacz odpadów planuje przekazać odpady magazynowane w ramach zbierania kolejnym uprawnionym podmiotom. Z treści decyzji wręcz jednoznacznie wynika, że odpady będą hałdowane na wysokość ok. 5 m, a następnie zostaną poddane wstępnej segregacji oraz kruszeniu (przetwarzanie w instalacji), a w dalszej kolejności przez Spółkę zostaną poddane dalszemu przetwarzaniu w procesie odzysku R5 zgodnie z rozporządzeniem w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, który zawiera definicję instalacji - rozumie się pod tym pojęciem: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zdaniem Marszałka, należało uznać, że stosowane urządzenia stacjonarne, tj. kruszarka i przesiewacz, są instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. W dacie wydania ww. decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczało się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia). Zatem zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś., dla planowanego przedsięwzięcia, przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji należało uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto w ocenie Marszałka, wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami winno być poprzedzone zweryfikowaniem, czy spełnione zostały wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Wydanie decyzji na odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie Gminy Pszczółki oraz Pruszcz Gdański bez wskazania konkretnych numerów działek, do których posiadacz ma tytuł prawny zgodnie z ww. rozporządzeniem (Ip. 2) oraz bez weryfikacji czy spełniono warunki wskazane w Ip. 10 rozporządzenia w celu umożliwienia odzysku odpadów do podbudów dróg i autostrad powoduje, że nie ma możliwości weryfikacji spełnienia przez posiadacza odpadów warunków zezwolenia.

W związku z powyższym, Kolegium 4 stycznia 2023 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W piśmie z 7 lutego 2023r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Marszałek odniósł się natomiast do stanowiska Spółki w piśmie z 6 marca 2023 r.

W dalszej zaś kolejności 7 marca 2023 r. do Kolegium wpłynęło pismo Wójta Gminy Pszczółki informujące, na podstawie dołączonych pism Wojewódzkiego Inspektoratu ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku, że Spółka dopuszcza się szeregu naruszeń na terenie działki nr [...], obr. S., a także na działkach nr [...]-[...] obr. S., polegających m.in. na naruszaniu warunków decyzji Starosty z 27 września 2016 r.

Decyzją z 27 czerwca 2023 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty z 27 września 2016 r. w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na części działki nr [...] obręb S.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja z 27 września 2016 r. wymagało wydania decyzji środowiskowej. Opisany we wniosku oraz w decyzji sposób przetwarzania odpadów nie pozostawia wątpliwości, że ma być on dokonywany nie poza instalacją, lecz w ramach instalacji, którą stanowi kruszarka oraz przesiewacz/sita. Odzysk odpadów polega na ręcznym oraz mechanicznym sortowaniu oraz kruszeniu w kruszarkach, przesiewaniu przez sita dzięki czemu uzyskany zostanie wysortowany gruz betonowy, ceglany o różnej granulacji, bądź czysta ziemia. Ręczne sortowanie polega na oddzieleniu takich frakcji jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, zmieszane odpady opakowaniowe. Ładowarką odpady ładowane są na taśmociągi, którymi transportowane są na sita przesiewacza. Czysta ziemia odwożona jest ładowarką na pryzmę. Gruz ładowarką załadowywany jest do kosza zasypowego kruszarki, przechodzi przez szczęki kruszarki i po pokruszeniu ładowarką przewożony jest na pryzmę. Uzyskane gruzy, ziemia będą stosowane do konkretnych celów, istnieje rynek takich surowców i spełniają wymagania techniczne zastosowania do utwardzenia powierzchni terenów, do podbudowy dróg w miejsce kruszyw naturalnych lub wyrównywania terenów , zakładania terenów zielonych w miejsce ziemi urodzajnej.

W ocenie Kolegium kruszarka oraz powiązany z nią przesiewacz/sita są urządzeniami stanowiącymi instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, która może powodować emisje, co przesadza, że przedsięwzięcie, dla którego została wydana przez Starostę decyzja z 27 września 2016 r. jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, wraz z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia powinna być złożona decyzja środowiskowa. Taka decyzja warunkuje możliwość ubiegania się o zezwolenie na odzysk odpadów, co wynika wprost z dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., a jej brak - z akt wynika, że taka decyzja nie została przedłożona - świadczy o rażącym, oczywistym, w świetle tych przepisów naruszeniu prawa przy wydawaniu przez Starostę decyzji - zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Powyższe naruszenie prawa materialnego, wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Skutkiem decyzji z 27 września 2016 r. było bowiem umożliwienie Spółce prowadzenie przedsięwzięcia, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez uzyskania przez ten podmiot, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta określa zaś warunki realizacji konkretnego przedsięwzięcia i jest wydawana po uprzedniej ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z jego realizacji. Tego rodzaju naruszenie, z punktu widzenia interesu społecznego, w państwie prawa, jest bez wątpienia rażącym naruszenie prawa.

Kolegium uznało za nietrafną argumentację Spółki, że rodzaj spornego urządzenia - kruszarka świadczy, że jest to urządzenie mobilne, a nie instalacja. Zdaniem Kolegium, bez wpływu na dokonaną ocenę pozostaje fakt, że strona od ponad 6 lat prowadzi działalność w oparciu o ww. decyzję, a więc skutki z punktu widzenia prawa i obowiązków Spółki są doniosłe. Nie stanowi to nieodwracalnych skutków w związku z wydaną decyzją przez Starostę z 27 września 2016 r. Zatem wykonanie decyzji nie spowodowało takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, tj. sprzed wykonania decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej nie wymagają zniesienia w drodze postępowania administracyjnego.

Reasumując, wobec braku decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji Kolegium uznało, że decyzja Starosty z 27 września 2016 r. w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego pominięcie, że obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zastosowania w każdym przypadku, lecz jedynie wtedy, gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla danego przedsięwzięcia;

art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów w urządzeniach mobilnych nie posiadających przymiotu stacjonarności, a zatem nie będących instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska;

art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś. w zw. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zakwalifikowanie przetwarzania odpadów w urządzeniach mobilnych jako wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z prowadzeniem postępowania, w sposób nieuwzględniający norm szczególnych prawa materialnego, to jest art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja udzielająca zezwolenia na przetwarzanie odpadów została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku brakiem decyzji środowiskowej.

W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium całkowicie pominęło przepis art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Starosta tymczasem mając świadomość brzmienia ww. przepisu, w odniesieniu do wniosku Spółki o wydanie przedmiotowego zezwolenia nie stwierdził obowiązku przedstawienia takiej decyzji. Wynika to stąd, że pomimo nie załączenia takiej decyzji do wniosku Starosta uwzględnił wniosek Spółki o wydanie zezwolenia, a przed wydaniem zezwolenia nie wzywał go do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenia takiej decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, że na gruncie niniejszej sprawy wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczy przedsięwzięć obejmujących instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Spór koncentruje się zatem na ocenie, czy skarżący planował przetwarzanie odpadów w ramach instalacji czy poza nią, w szczególności, czy urządzenia służące do przetwarzania wskazywane przez skarżącą są w rzeczywistości instalacją w rozumieniu przepisów.

Strona skarżąca podkreśliła, że wskazany w art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach wymóg załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca ubiega się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów przy wykorzystaniu urządzeń stacjonarnych. Tymczasem Spółka wystąpiła o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, które miały być przetwarzane przy użyciu urządzeń niestacjonarnych. Strona skarżąca wyjaśniła, że w skład urządzeń zastosowanych przez Spółkę do zbierania i przetwarzania odpadów wchodziła kruszarka oraz sita. Zarówno kruszarka jak i sita mogą pracować samodzielnie lub w zestawieniu ze sobą. Przy tym, zarówno kruszarka, jak i sita miały być wykorzystywane okresowo, w zależności od potrzeb. Urządzenia te, ze względu na swoją konstrukcję i właściwości techniczne, mogą być przeniesione w inne miejsce (są mobilne — nie są trwałe związane z gruntem). Urządzenia te mogłyby być uznane za instalację, jednak wyłącznie wtedy, gdy ich funkcjonowanie miałoby się odbywać jedynie w stanie unieruchomienia oraz gdy co do zasady byłyby one przeznaczone do eksploatacji w jednym miejscu. W realiach niniejszej sprawy, ani kruszarka ani sita nie muszą być unieruchomione, nie ma konieczności wykorzystania ich wyłącznie w jednym miejscu, mogą zmieniać swoje położenie i miejsce ich wykorzystania. Zatem, przetwarzanie odpadów przez Spółkę miało być realizowane przy wykorzystaniu niestacjonarnych urządzeń technicznych.

Strona wskazała, że wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dotyczył wyłącznie urządzeń o charakterze niestacjonarnym, a zatem takich urządzeń, dla których nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Starosta nie miał więc podstaw do tego, aby domagać się od skarżącego załączenia do wniosku takiej decyzji. Nie miał też podstaw do tego, aby na etapie oceny wniosku weryfikować, czy Spółka dysponuje urządzeniami niestacjonarnymi czy też można im, wbrew jej stanowisku, przypisać charakter urządzeń stacjonarnych.

Bez znaczenia dla oceny legalności decyzji Starosty pozostają przy tym przekazane przez Wójta Gminy Pszczółki informacje, w jaki sposób wykonywane jest zezwolenie. Istota przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do kwalifikowanego naruszenia prawa przez sam fakt wydania określonej decyzji. Natomiast stwierdzone już po wydaniu decyzji wykroczenie poza zakres uprawnień nią nadanych lub też innych wykroczeń nie stanowią kryterium oceny legalności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 czerwca 2023 r., która w trybie nadzwyczajnym - stwierdziła nieważność decyzji ostatecznej Starosty Gdańskiego z 9 maja 2016 r. o udzieleniu N. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzącej działalność gospodarczą, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na części działki nr [...] w miejscowości S., gmina Pszczółki.

Powyższa decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnośnie do tej przesłanki należy podkreślić, że "rażące" naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

W niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważności decyzji Starosty z 9 maja 2016 r. wskazując, że brak załączenia do wniosku o wydanie analizowanego zezwolenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzonej inwestycji stanowi w istocie o rażącym naruszeniu prawa przez Starostę. Sąd podziela stanowisko organu tylko częściowo, tzn. w zakresie, w jakim stwierdza on, że doszło do naruszenia prawa przy wydaniu kontestowanej decyzji, natomiast naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Analiza obowiązujących w dacie wydawania zezwolenia (w maju 2016 r.) przepisów wskazuje, że zgodnie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Wniosek musi zawierać elementy wskazane w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach wynika też, że do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2 (o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów), dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący, składając wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, nie załączył decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia, gdyż stał na stanowiska, że nie jest ona wymagana. Jak wynika z wezwania Starosty z 27 czerwca 2016 r., Spółka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku o wydanie zezwolenia, m. in. poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z 9 maja 2016 r. Starosta wyraźnie wskazał, że ze względu na to, że proces przetwarzania będzie się odbywał poza instalacją – nie jest wymagana decyzja środowiskowa.

Przede wszystkim jednak należy wskazać, że art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach wyraźnie stanowi, że obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowań nie ma zastosowania w każdym przypadku, lecz jedynie wtedy, gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla danego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu z 9 maja 2016 r., dalej u.o.o.ś.). uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W u.o.o.ś. nie określono katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W tym zakresie w art. 60 u.o.o.ś. została natomiast zawarta delegacja ustawowa, wedle której Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:

1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wykonując powyższą delegację ustawową w dniu 9 listopada 2010 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., obowiązujące w dacie wydania zezwolenia z 9 maja 2016 r.). Rozporządzenie to zostało uchylono przez obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.). Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy pod uwagę należy wziąć stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji Starosty.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Z zestawienia przywołanych powyżej przepisów u.o.o.ś. wynika, że przywołany w skardze wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikający z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach dotyczy przedsięwzięć obejmujących instalacje związane z przetwarzaniem (odzyskiem) odpadów.

Kwestią sporną w okolicznościach sprawy jest to, czy złożony przez Spółkę wniosek o wydanie pozwolenia na gospodarowanie odpadami dotyczył przetwarzania odpadów poza instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., czy też przy jej wykorzystaniu – w tym drugim przypadku oznaczałoby to, że nie stanowiło ono przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konsekwencją tego jest to, że Spółka występując o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności nie była zobowiązana do załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kontekście powyższego kluczowe dla niniejszej sprawy, a także dla organu wydającego kontrolowaną decyzję w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, było ustalenia, czy używane urządzenia (sita, kruszarki, ładowarki, taśmociąg) w procesie wspomnianego przetwarzania odpadów R5 są instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia z 9 maja 2016 r., dalej jako p.o.ś.). Nadmienić należy, że brak w kontrolowanej decyzji Starosty bezpośrednich rozważań dotyczących tego, czy planowana działalność wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że organ nie badał tych okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy o odpadach we wniosku z 9 maja 2016 r., a następnie z 1 lipca 2016 r. Spółka określiła stosowaną metodę przetwarzania odpadów, w tym urządzenia i maszyny, za pomocą których proces ten będzie się odbywał. Tym samym organ dysponował wiedzą, która pozwalała mu przynajmniej w teorii na przyjęcie stanowiska co do tego, czy proces ten będzie następował przy wykorzystaniu instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., czy też nie, a w konsekwencji, czy znajduje zastosowanie powołany wyżej art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, który nakłada obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przystępując do dalszych rozważań wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 6 p.o.ś. przez instalacje rozumie się:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję.

Zatem definicja ta rozróżnia trzy rodzaje instalacji, przy czym dwa pierwsze mają w gruncie rzeczy ten sam charakter, gdyż oparte są na tym samym wyróżniku, jaki stanowi "stacjonarne urządzenie techniczne". Trzecim rodzajem instalacji są budowle nie będące urządzeniami technicznymi, ani ich zespołami. Wszystkie te trzy rodzaje instalacji mają jednocześnie jedno wspólne kryterium w postaci możliwości spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji.

Na potrzeby niniejszej sprawy należy skoncentrować się na instalacji w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego" i "zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych". Na gruncie tak zdefiniowanego znaczenia słowa "instalacja", a w szczególności związanego z użyciem przez ustawodawcę pojęcia "stacjonarne" koniecznym jest wyjaśnienie, czy użycie w definicji tego terminu oznacza, że wymagane jest zawsze trwałe związanie z gruntem, czy też urządzenie stacjonarne to urządzenie unieruchomione, czyli mogące funkcjonować tylko w stanie unieruchomienia, ale niekoniecznie trwale związane z gruntem. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pojęcia trwale związane z gruntem nie należy interpretować jak w ustawie Prawo budowlane. W Słowniku języka polskiego PWN stwierdzono, że słowo stacjonarne jest synonimem słów "unieruchomiony", czy "stały nie zmieniający miejsca" (sjp.pwn.pl). Odwołując się do stosowanej w wykładni przepisów zasady racjonalności uznać należy, że słowo to zostało użyte przez ustawodawcę celowo, dla odróżnienia "stacjonarności" od "trwałego związania z gruntem". Każdy obiekt trwale związany z gruntem będzie obiektem stacjonarnym, ale odwrotnie już nie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne w orzecznictwie podejmowały próby uściślenia definicji pojęcia instalacji jako stacjonarnego urządzenia technicznego i to zarówno w okresie gdy była wydana przez Starostę decyzja z 9 maja 2016 r., jak i w okresie późniejszym. Sąd podziela ostatecznie pogląd organu nadzoru, w ślad za stanowiskiem Marszałka Województwa co do interpretacji powołanych wyżej przepisów prawa. Zdaniem Sądu, Starosta powinien był w okolicznościach faktycznych sprawy uznać, że przetwarzanie nastąpi przy wykorzystaniu instalacji, a w ślad za tym – merytorycznie ocenić okoliczność braku przedłożenia decyzji środowiskowej, jako wymaganej w sprawie – co winno skutkować odmową wydania zezwolenia. Nie budzi tym samym wątpliwości fakt naruszenia prawa przez Starostę. Wątpliwości budzi jednak zakwalifikowanie tego naruszenia jako rażącego w niniejszej sprawie przez Kolegium, a to z perspektywy nakreślonych wyżej wymagań co do oczywistości naruszenia.

Stąd też prowadzone w badanej sprawie rozważania co do trafności stanowiska Starosty, czy też obecnie Kolegium odnośnie do zakwalifikowania metody przetwarzania wskazanej przez Spółkę jako związanej z użyciem instalacji lub nie, są zasadne wyłącznie z perspektywy oceny, czy i na ile stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący. Z tego punktu widzenia podkreślić należy, że dokonanie wykładni art. 3 pkt 6 p.o.ś., który w swym brzmieniu nie jest jednoznaczny, wymaga zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, w tym odnośnie do metody przetwarzania, związanych z tym maszyn i urządzeń, zasad ich funkcjonowania oraz miejsca i czasu ich funkcjonowania. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie Starosty uznające urządzenia wskazane przez Spółkę (sita, kruszarki, ładowarki, taśmociąg) za urządzenia techniczne, a nie jako instalację w rozumieniu powołanego przepisu, stanowiło oczywiste naruszenie prawa, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia w tym zakresie, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie odnośnie do dokonania kwalifikacji wspomnianych urządzeń nie miała miejsca, na co zresztą wskazuje nie tylko bogate orzecznictwo przytoczone we wniosku Marszałka Województwa o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 maja 2016 r., ale także w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium. Podkreślić bowiem należy, że co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1551/19, Lex nr 3595180). Trudno w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa w ujęciu normatywnym czyli takim, w którym treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter tego naruszenia powoduje, że owo naruszenie nie może być zaakceptowane jako akt wydania przez organ praworządnego państwa. Tym samym zarzut skargi dotyczący braku rażącego naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 6 p.o.ś. w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, art. 71 ust. 2 i 72 ust. 1 pkt 21 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia Rady Ministrów zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające wykazanie jej wydania z naruszeniem z prawa, gdyż zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, tj. rażący. Odmienna ocena stanu faktycznego sprawy nie może zaś stanowić o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto należy jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. ocenie poddawana jest sama decyzja pod kątem występowania wad kwalifikowanych. Czym innym jest natomiast rzeczywista działalność Spółki, a więc m.in. to jak wygląda proces przetwarzania odpadów, w tym jakie urządzenia, czy budowle są w jego trakcie wykorzystywane.

Niezależnie od tego nie może ujść uwadze Sądu, że zgromadzony w toku prowadzonego przez Kolegium postępowania materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedsiębiorca, prowadząc działalność na podstawie kontestowanego zezwolenia z 2016 r., istotnie przekraczał jego warunki, co wynika z pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 28 kwietnia 2022 r., pisma Wójta Gminy Pszczółki z 2 marca 2023 r., pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z 11 maja 2022 r. oraz załączonych do nich notatki służbowej i dokumentacji fotograficznej. Jednak ten stan faktyczny pozostaje bez znaczenia dla oceny samej legalności decyzji Starosty. Świadczy on co najwyższej o tym, że stwierdzone przez organy działania przedsiębiorcy były niezgodne z uprawnieniem uzyskanym na podstawie wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Starosty. Jednak takie działania nie mają znaczenia z punktu widzenia oceny legalności samej decyzji. Istota przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do kwalifikowanego naruszenia prawa przez sam fakt wydania określonej decyzji. Natomiast stwierdzone już po wydaniu decyzji wykroczenie poza zakres uprawnień nią nadanych nie stanowi kryterium oceny legalności tej decyzji. Niewątpliwie jednak powinny one być przedmiotem oceny z perspektywy kompetencji właściwego organu do cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 47 ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości, a następnie – w razie bezskuteczności wezwania - cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. Cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Nie ulega wątpliwości to, że w interesie społecznym jest zapewnienie, aby przedsiębiorcy gospodarujący odpadami prowadzili swoją działalności zgodnie z uzyskanymi zezwoleniami, jednak w sytuacji, w której dochodzi w tym zakresie do naruszeń, sposobem ich eliminacji nie może być usunięcie z obrotu legalnie wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowiłoby to wypaczenie istoty stwierdzenia nieważności oraz naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej.

Konkludując, przedstawione dotychczas rozważania prowadzą Sąd do wniosku, że decyzja Starosty o udzieleniu ww. zezwolenia została wydana z naruszeniem art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, z pominięciem obowiązku poprzedzenia takiej decyzji decyzją środowiskową. Jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że Kolegium bezzasadnie przyjęło, że decyzja ta jest obciążona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, co uzasadnia jej uchylenie podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364, dalej jako p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.