Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 871/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del.WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 55/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu z [...] maja 2022 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz K. S. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 55/23 oddalił skargę K. S. (dalej zwany "skarżącym") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z [...] listopada 2022 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2021. W ramach wniosku ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej i płatności ONW. Decyzją z [...] maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu wydał decyzję o odmowie przyznania płatności JPO na 2021 r. i nałożeniu sankcji w wysokość 7773,60 zł, płatności redystrybucyjnej na 2021 r. i nałożeniu sankcji w kwocie 2637,08 zł oraz przyznaniu płatności za zazielenienie na 2021 r. w kwocie 697,06 zł.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji. Wskazał, że chybiona jest argumentacja w przedmiocie konieczności legitymowania się przez beneficjenta płatności bezpośrednich tytułem prawnym do wnioskowanego gruntu. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wypisów z rejestru gruntów pozyskanych przez BP ARiMR w Sieradzu w dniu 26.04.2022 r. dotyczących działek ewidencyjnych o numerach [...] [...] oraz [...]_[...], nie wynika aby skarżący posiadał tytuł prawny do deklarowanych gruntów. Ujawniono w nich, że właścicielem nieruchomości (udział 1/1) jest "Spółka przymusowa dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej O. " , wskazano również udziałowców w tej wspólnocie. Brak w nich zarówno strony jak i spadkodawcy.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 55/23 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotem sporu między skarżącym a organami są dwie zasadnicze okoliczności faktyczne, a mianowicie wielkość kwalifikowanej powierzchni gruntów, co z kolei pozostaje w ścisłej korelacji z prowadzeniem lub nieprowadzeniem działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku działkach oraz kwestia posiadania tytułu prawnego do działek. Zdaniem Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i dokładnie opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz właściwe mapy i szkice, odpowiednie dla przedmiotowych działek. Organ wskazał, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie na to wskazuje. Nie nasuwają wątpliwości również poczynione w związku z powyższymi błędami ustalenia, co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione w tym zakresie ustalenia, wskazał w oparciu, o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne przedstawione przez skarżącego w tym zakresie twierdzenia przeciwne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w tej części wymogom wskazanym przez art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia te stanowiły, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, uzasadniona podstawę odmowy płatności kwoty objętej wnioskiem.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby, że posiada tytuł prawny do wskazywanych działek nr [...] i nr [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że na dzień 31 maja 2021 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnego do ww. działek, do których wnioskował o płatność. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przedmiotem umowy przekazania gospodarstwa rolnego nie są działki sporne deklarowane. Spadek po M. S. na podstawie testamentu notarialnego z [...] września 2018 r. nabył w całości K. S.. Spośród nieruchomości ujawnionych w księdze nr [...] oraz we wniosku o przyznanie pomocy ujęta jest jedynie działka nr [...] położona w m. W. , gm. S., pow. S., woj. łódzkie. Sąd uznał zatem za zasadne stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...]. Załączone do akt wypisy z rejestru gruntów również tej okoliczności nie potwierdzają. Ujawniono w nich, że właścicielem nieruchomości (udział 1/1) jest Spółka przymusowa dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej O. . Tym samym - w przypadku spraw spornych - aby uzyskać płatności należy użytkować grunty rolniczo i posiadać tytuł prawny. Natomiast w sytuacji, gdy producent rolny użytkujący działki rolne objęte konfliktem kontroli krzyżowej nie posiada tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, to nie otrzyma on płatności, mimo faktycznego użytkowania tych gruntów.

Następnie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której:

I. wyrok zaskarżył w całości.

II. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, albowiem miały one istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach, w wyniku błędnego przyjęcia, że w sprawie miał miejsce konflikt kontroli krzyżowej, który - zgodnie z wyrokiem TSUE z 17 grudnia 2020 r., C-216/19, WQ przeciwko Landowi Berlin, (Dz. U.UE.C.2021/53/4) - ma dyskwalifikować producenta rolnego użytkującego działki rolne bez tytułu prawnego z otrzymania płatności, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie nie było nigdy kontroli krzyżowej, albowiem nikt, poza skarżącym, nie występował o płatności do tych gruntów (formalny właściciel gruntu, czyli wspólnota gruntowa O. , ograniczyła się jedynie do przesłania do ARiMR pisemnego donosu);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775), dalej "ustawa o płatnościach" poprzez błędną jej interpretację i w konsekwencji niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że brak tytułu prawnego do zadeklarowanych działek uniemożliwia przyznanie płatności, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego władania (posiadania) i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś sam tytuł prawny do gruntów.

III. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji;

- zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie w pełni poparł argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutów podniesionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w których kasator wskazuje na błędną interpretację przepisów art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach, przyjąć można, że zarzuty te wywiedziono z podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzuty tzw. materialne). Natomiast zarzuty zgłoszone w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej znajdują - jak się wydaje - oparcie w podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzuty tzw. procesowe).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zarzucając naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, 10.10.2014 r., II OSK 793/13, 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, tamże).

Kasator zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) skład orzekający dokonał oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego i naruszenia prawa procesowego, bowiem te poddają się rozpoznaniu, w takim zakresie, jaki wynika z jej uzasadnienia.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz zarzut naruszenia prawa materialnego rozpoznane zostaną łącznie, gdyż pozostają ze sobą w integralnym związku. Są one usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem sporu między skarżącym i organami jest kwestia posiadania tytułu prawnego do części działek zadeklarowanych we wniosku o płatność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego, należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 1) oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności.

Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 2013.347.608) dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013", kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwa członkowskie (tj. 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatności). Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia, jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Niewątpliwie zatem prawodawca wspólnotowy jako warunek przyznania płatności ustanawia prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanych działkach. Prawo krajowe zaś, posługujące się pojęciem "posiadania gruntów przez rolnika", musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym. Jak już wyżej wskazano, płatność jest udzielana do działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Trzeba podkreślić, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest zatem stanem faktycznym, a nie wyłącznie stanem prawnym. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. Rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22, tamże). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres.

W związku z powyższym, aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one w posiadaniu rolnika oraz by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą (posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Rolnik nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżący na dzień 31 maja 2021 r. nie był właścicielem spornych nieruchomości - działek nr [...] i nr [...]. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organy związane były wykładnią art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 dokonaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej: TSUE) w wyroku C-216/10 z 17 grudnia 2020 r. Zauważył przy tym, że "Sąd stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie TSUE, pomimo, że dotyczy oceny innego stanu faktycznego ma w niniejszej sprawie charakter pomocniczy, a przytaczana teza ma charakter uniwersalny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacjach spornych, gdzie dwa podmioty występują o płatności do tego samego obszaru, warunkiem niejako dodatkowym przyznania płatności - oprócz tych fundamentalnych określonych w art. 7 i 8 ustawy o płatnościach, a więc przede wszystkim użytkowania tych gruntów - jest legitymowanie się tytułem prawnym do wskazanych we wniosku działek. Tym samym - w przypadku spraw spornych - aby uzyskać płatności spełnić należy oba warunki, tzn. użytkować grunty rolniczo i posiadać tytuł prawny. Natomiast w sytuacji, gdy producent rolny użytkujący działki rolne objęte konfliktem kontroli krzyżowej nie posiada tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, to nie otrzyma on płatności, mimo faktycznego użytkowania tych gruntów. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji za organem uznał, że spośród nieruchomości ujawnionych w księdze nr [...] oraz we wniosku o przyznanie pomocy ujęta jest jedynie działka nr [...] położona w m. W. , gm. s., pow. S., woj. łódzkie. W księdze tej nie ma działek ewidencyjnych nr [...] [...] oraz [...]_[...]. Sąd I instancji uznał zatem za zasadne stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. działek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przedstawione stanowisko jest przedwczesne, bowiem brak jest w aktach sprawy materiału dowodowego, który podważałby stanowisko skarżącego, w ocenie którego użytkuje on sporne nieruchomości, jak również brak jest jakichkolwiek informacji potwierdzających konflikt krzyżowy. Słusznie kasator wskazuje, że wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnijcie narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. W sprawie niniejszej Sąd I instancji rozpoznał sprawę, pomijając istotną część akt sprawy, a także orzekając w oparciu o niepełne akta administracyjne. Wydając wyrok na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd powinien zadbać, aby zgromadzony materiał był kompletny. Orzekanie przez sąd możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a., który nie ma zastosowania w sprawie). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł, że w aktach sądowych znajduje się jedynie notatka służbowa pracownika organu z dnia 10 sierpnia 2021 r., w której powołano się na złożenie w siedzibie organu pisma, w którym wskazano, że skarżący nie ma "przyzwolenia na zgłoszenie" spornych działek do płatności. Jednakże samego pisma i załączonych do niego załączników w aktach brak, a to one mogą wskazywać na istotną w sprawie konieczność wykazania przez skarżącego prawa własności do spornych działek. Ponadto w aktach sprawy brak też jest jednoznacznej informacji, że właściciel spornych działek wystąpił do organu z właściwym wnioskiem o płatności. Faktów tych nie może zastąpić powołanie się przez organy i Sąd I instancji na wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (szósta izba) z dnia 17.12.2020 r. C-216/10 WQ przeciwko Landowi Berlin, (Dz. U.UE.C.2021/53/4), bowiem okoliczności z niego wynikające mogą zostać powołane, jeżeli w sprawie ma miejsce konflikt krzyżowy.

Nawet jeżeli uznać za organem i Sądem I instancji, że sporne nieruchomości są własnością spółki przymusowej dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej O. , to nie sposób uznać, że w sprawie niniejszej, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, doszło do konfliktu krzyżowego. W ocenie NSA rację ma kasator, który wskazał, że z okoliczności niniejszej sprawy, nie wynika by o przedmiotowe płatności wystąpiła wspomniana spółka będąca właścicielką spornych gruntów. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza bowiem, że w sprawie powstał konflikt krzyżowy wymagający przesądzenia, której z podmiotów owe płatności należy przyznać. Dopiero okoliczność konfliktu krzyżowego powodowałaby, że organy zobowiązane byłyby ustalić kto jest ich właścicielem.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając jednolite w tym względzie stanowisko prezentowane w judykaturze sądów administracyjnych stwierdza, że, gdy mamy do czynienia z rolnikiem faktycznie użytkującym dane działki rolne (tzw. kwalifikujące się hektary), niebędące własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z konfliktem krzyżowym, brak jest podstaw prawnych do ustalania, czy ów rolnik posiada tytuł prawny do deklarowanych działek. Natomiast ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że względem konkretnej działki rolnej doszło do konfliktu kontroli krzyżowej, niezbędnym jest posiadanie przez ubiegającego się przyznanie płatności tytułu prawnego do użytkowanych gruntów. Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, bowiem w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). Nie mniej istotne jest, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji i organy, że w wyroku TSUE C-216/10 Land Berlin z dnia 17.12.2020 r. Trybunał wskazał także, iż "(...) art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 stanowi, iż w przypadku gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do wykonywanej działalności rolniczej oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością" (pkt 42 uzasadnienia). Kryteria te zaś wynikają z pkt 50 i nast. wyroku z dnia 14 października 2010 r., C-61/09, (EU:C:2010:606), który to wyrok wskazany jest w motywie 16 ww. rozporządzenia delegowanego.

Jak już wyżej wskazano, w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich występuje jeden rolnik posiadający numer identyfikacyjny w krajowym systemie producentów rolnych, który jest w posiadaniu na dzień 31 maja danego roku wymaganą powierzchnię kwalifikowanego obszaru, a jednocześnie deklarowane działki nie są własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach), brak jest podstaw do odmowy przyznania tych płatności nawet wówczas, gdyby owo posiadanie było bez tytułu prawnego, czy posiadania w złej wierze (por. tezę wyroku NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I GSK 1235/22, tamże). Powołane przepisy wymagają by rolnik spełniał następujące warunki: posiadał grunty rolne, posiadał co do nich uprawnienia decyzyjne w zakresie ich rolniczego użytkowania, odnosił korzyści z działalności rolniczej prowadzonej na tych gruntach oraz ponosił ryzyko finansowe odnośnie prowadzonej tam działalności rolniczej.

Mając na względzie dotychczasowe uwagi dotyczące specyfiki pojęcia posiadania na gruncie przepisów regulujących pomoc dla rolników, a także wynikające z wyroku C-216/10 możliwe różne (z uwagi na okoliczności faktyczne oraz prawne) rozumienie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 uznać należało, że organy powinny rozważyć czy w sprawie rzeczywiście znajduje zastosowanie interpretacja ww. przepisu wyrażona w wyroku TSUE C-216/10 oraz ocenić ewentualne istnienie wymogu dysponowania przez skarżącego tytułem prawnym do nieruchomości w kontekście przepisów ustawy o płatnościach. Rozstrzygając ponownie sprawę niniejszą, organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżący się ubiegał.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Co prawda, na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stoi w sprzeczności z tą regułą obowiązek organu prowadzącego postępowanie, by załączyć do akt sprawy wszystkie dokumenty i informacje, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej próżno szukać dokumentów i pism stanowiących podstawę późniejszych wniosków organu, wedle których miałoby dojść w sprawie do konfliktu krzyżowego. W szczególności brak jest dokumentów odnoszących się do praw własności spornych działek, pisma spółki która informuje o ich własności, a przede wszystkim jednoznacznego wskazania, że na sporne działki został złożony wniosek o płatności przez inny podmiot. Takie prowadzenie postępowania z całą pewnością jest sprzeczne z art. 3 w ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Tym samym w niniejszym postępowaniu to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że jest w posiadaniu z urzędu wiedzy, iż właściciel spornych działek złożył wniosek o płatności, a zatem że doszło w sprawie do konfliktu krzyżowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Ponieważ zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi skarżącej na zaskarżoną decyzję, skarga została uznana za zasadną, co skutkowało jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien, biorąc pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, dokonać prawidłowego rozważenia stanu faktycznego co do okoliczności faktycznych i ustali, czy w sprawie niniejszej ma miejsce konflikt krzyżowy. Wydane rozstrzygnięcie powinno też zostać prawidłowo uzasadnione, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).