Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2097/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1147/19 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2022 r., II SA/Wa 1147/19, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze S. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z [...] stycznia 2019 r., nr [...].

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący pismem z 26 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zwrócił się do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wyrównanie otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem go ze służby 12 lutego 2013 r.

Komendant Śląskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej też jako "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie, art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2019 r., poz.147, dalej jako "ustawa o Straży Granicznej") w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., Nr 186 poz. 1560, dalej także jako "rozporządzenie z 16 września 2005 r."), odmówił skarżącemu ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu urlopowego.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także jako "Komendant Główny" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że skarżącemu w dacie zwolnienia ze służby wypłacono zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ekwiwalent za niewykorzystany urlop, przysługujący w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, w wysokości obliczonej w sposób określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 16 września 2005 r. Stosownie do § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych.

Komendant Główny stwierdził, podobnie jak uprzednio organ pierwszej instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., na który powołał się skarżący we wniosku, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie zauważył, że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty skarżącemu ekwiwalentu, jak i obecnie. Tym samym, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który cytowanym powyżej wyrokiem uchylił obie zaskarżone decyzje.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy możliwości odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 do § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., tj. regulacji analogicznej do niekonstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwe jest dokonanie przez sąd kontroli konstytucyjności normy podustawowej w oparciu o ww. wyrok TK. Orzeczenie to uchyliło bowiem domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego, co umożliwia odniesienie stanowiska TK do przepisu rozporządzenia, zawierającego tożsamą normę prawną. Dalej Sąd wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. Przy zastosowaniu § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r. i wskaźnika wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. Przy zastosowaniu wspomnianej regulacji pomniejszony zostaje czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu.

Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji wskazał, że określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, zaniżając jego wysokość. Co więcej, z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego, stanowiącego korelat prawa do urlopu, powinno być w całości uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów i uznał, że § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą o Straży Granicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie.

Na zakończenie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w dacie wyrokowania stan prawny uległ zmianie, co musi zostać uwzględnione przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na powyższy wyrok organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowych decyzji, na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne tj. przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., mimo że organ był związany zasadą praworządności z art. 6 k.p.a. niepozwalającą organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku art. 31 ust. 3 zd. 2 i art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a także uznanie, że § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., jest niezgodny z treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust. 2 i 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu odwoławczego jego na rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wniosek z 26 listopada 2018 r. skarżącego zwolnionego ze służby 12 lutego 2013 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z [...] stycznia 2019 r. i [...] marca 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z 6 listopada 2018 r.

Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. stanowił, że "[w]ysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że sąd administracyjny, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o Straży Granicznej skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia oznacza, że decyzja wydana została z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.

Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące — jak sama nazwa wskazuje — jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Obowiązujący w dacie orzekania przez organy art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 ww. rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Prawidłowe jest stanowisko, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to, powtarzając za Sądem pierwszej instancji, naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.

Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, także w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 i art 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia są niezasadne.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w ustawie i odnosi się do wszystkich istotnych kwestii. Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie te decyzję – odczytać kierunek rozważań oraz toku rozumowania organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje reżim normatywny narzucony treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Należy zatem uznać, że podniesienie przedmiotowego zarzutu miało raczej służyć polemice z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a tym samym nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.