Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 622/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1482/19 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 maja 2019 r. nr 1932/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1482/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 maja 2019 r. nr 1932/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 16 października 2018 r. (orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu 7-08-06, o pow. 0,0280 ha, na rzecz [...] w 1/2 udziału w prawie własności i na rzecz [...] w 1/2 udziału w prawie własności - nabytą przez Skarb Państwa od [...] w drodze umowy sprzedaży z dnia 7 marca 1975 r. zawartej w formie aktu notarialnego ([...]), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia, ustawa z dnia 12 marca 1958 r.) i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na wywłaszczonej nieruchomości (działce nr [...]), powstała linia tramwajowa wraz z infrastrukturą techniczną. Wojewoda uznał, że grunt oznaczony aktualnie jako działka ewidencyjna nr 66/3 został ''dowłaszczony", bowiem już przed zawarciem umowy zbycia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0760 ha wiadomo było, że jedynie część działki objęta jest decyzją lokalizacyjną z dnia 5 kwietnia 1973 r. W związku z tym dawna właścicielka mając taką wiedzę swoja postawą wyraziła zgodę na wykup również tej części działki, która nie została oznaczona na ww. szkicu sytuacyjnym Nr L-277/7/72 jako teren zajęty do zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim była budowa linii tramwajowych wraz z przystankami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu wojewódzkiego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt, że sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] była po raz kolejny rozpoznawana przez organy administracji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, poprzednio zapadły już w sprawie decyzje Wojewody Mazowieckiego i Starosty Warszawskiego Zachodniego o zwrocie ww. nieruchomości, które jednak zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/16. Tym samym Sąd I instancji przyjął, że ponownie rozpoznając sprawę zwrotu nieruchomości organy obu instancji związane były, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Warszawie z 17 marca 2017 r. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd wojewódzki stwierdził, że z dokumentacji i oceny organów wynika, że w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji z 5 kwietnia 1973 r., a następnie w dniu zawarcia umowy sprzedaży z 7 marca 1975 r. (na warunkach wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), ówczesna działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0760 ha - z uwagi na posiadaną powierzchnię, po wydzieleniu z niej terenu zajętego pod tę inwestycję - w części niezajętej, nie odpowiadała obowiązującym parametrom działki normatywnej, które pozwalały wznieść budynek wolnostojący. Cała ówczesna działka nr [...] została objęta wnioskiem o wywłaszczenie (art. 5 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958r.), choć z góry było wiadomo, że w części (m. in. obecnej działki nr [...]) nie została ona przeznaczona na cel wywłaszczenia. Jednocześnie w sprawie nie jest kwestionowane, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że brak jest podstaw do zwrotu obecnej działki nr [...], bowiem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] (aktualnie spadkobierczynie [...]: [...] i [...]) zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974. Nr 10, poz. 64) (dalej: "Ustawa wywłaszczeniowa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do wywłaszczenia całej archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...] doszło na żądanie właściciela (tzw. "dowłaszczenie"), podczas gdy wywłaszczenie całej działki zostało dokonane na mocy aktu notarialnego, a nie na podstawie żądania właściciela, co skutkowało błędnym uznaniem, że aktualna działka 66/3 niebyła objęta celem wywłaszczenia,

- naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ugn") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanki zbędności nieruchomości [...] z obrębu [...] na cel wskazany w Decyzji lokalizacyjnej wskazane w artkule 137 ust. 1 ugn zostały spełnione, podczas gdy na nieruchomości od daty jej wywłaszczenia do dnia dzisiejszego nie zrealizowano żadnej infrastruktury tramwajowej, co skutkowało błędnym ustaleniem, że nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki,

- art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974. Nr 10, poz. 64, dalej: "Ustawa wywłaszczeniowa") oraz w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ugn") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że:

a) Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, tj. w następującym zakresie:

- naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do wywłaszczenia całej archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...] doszło na żądanie właściciela (tzw. "dowłaszczenie"), podczas gdy wywłaszczenie całej działki zostało dokonane na mocy aktu notarialnego, a nie na podstawie żądania właściciela, co skutkowało błędnym uznaniem, że aktualna działka [...] nie była objęta celem wywłaszczenia,

- naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanki zbędności nieruchomości [...] z obrębu [...] na cel wskazany w Decyzji lokalizacyjnej wskazane w artkule 137 ust. 1 ugn zostały spełnione, podczas gdy na nieruchomości od daty jej wywłaszczenia do dnia dzisiejszego nie zrealizowano żadnej infrastruktury tramwajowej, co skutkowało błędnym ustaleniem, że nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki.

- naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu II instancji, polegające na obciążaniu właścicielki nieruchomości konsekwencjami niezrealizowania celu wywłaszczania na całej nieruchomości, w sytuacji gdy oceny niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na cele wskazane w art. 3 ust. 1 Ustawy wywłaszczeniowej dokonuje organ administracji publicznej i to organ wskazuje, które tereny mogą zostać wywłaszczone zgodnie z prawem, co skutkowało naruszeniem zasady praworządności i uznaniem, że wywłaszczono większą część terenu niż potrzebna była do realizacji celu wywłaszczenia,

- naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędną jego ocenę, poprzez uznanie, że cała nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 Ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy brak jest dowodów na tzw. "dowłaszczenie" dawnej działki [...] z obrębu [...], w szczególności wniosku właściciela, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciu, że doszło do tzw. "dowłaszczenia" działki,

- naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w postaci Aktu notarialnego i błędnej jego ocenie poprzez uznanie, że wywłaszczaniu podlegała jedynie część archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], podczas gdy z dokumentu tego wynika, że cała nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cel wynikający z decyzji lokalizacyjnej, co skutkowało błędnym ustaleniem, że teren aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] nie został wywłaszczony na mocy Aktu notarialnego,

- naruszenia art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego w postaci załącznika do decyzji lokalizacyjnej, stanowiącego szkic sytuacyjny Nr L-277/7/72 i uznaniu, że literalnie oznaczony na nim obszar nie obejmował terenu oznaczonego aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz że dawna właścicielka [...], już przed zawarciem Aktu notarialnego miała taką wiedzę, podczas gdy na podstawie przywołanego załącznika nie było możliwie wskazanie, które z aktualnie istniejących działek po podziale archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...] miały zostać objęte Decyzją lokalizacyjną oraz nie ma dowodów potwierdzających, że dawna właścicielka znała treść ww. dokumentów, co skutkowała błędnym ustaleniem, że [...], już przed zawarciem Aktu notarialnego wiedziała, że teren aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będzie znajdował się poza granicami Decyzji lokalizacyjnej,

- naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędną ocenę dowodu w postaci Aktu notarialnego oraz dowodów wyznaczających powierzchnię pod niskie budownictwo mieszkaniowe i uznanie, że umową sprzedaży objęto całość nieiuchomości na podstawie art. 5 ust. 2 Ustawy wywłaszczeniowej, a zatem część nieruchomości nie była niezbędna na cel wywłaszczeniowy, podczas gdy wywłaszczeniu podlegała cała nieruchomość, a nie jedynie jej część, co skutkowało błędnym uznaniem, że aktualna działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] była mniejsza niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego i nie była objęta celem wywłaszczenia

b) Sąd I Instancji nie wydał orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania powołanymi w punkcie a) powyżej oraz w skardze z dnia 27 czerwca 2019 r., istniały ku temu podstawy,

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3176/16 co do ustalenia, czy ówczesna działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0760 ha, położna w Warszawie przy ul. Wólczyńskiej - z uwagi na posiadaną powierzchnię, po wydzieleniu z niej terenu zajętego pod tę inwestycję - w części niezajętej, odpowiadała powierzchni działki normatywnej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, poprzez przyjęcie w podstawie zaskarżonego wyroku, że także szerokości ww. działki miała znaczenie dla ustalenia tej powierzchni oraz błędną ocenę znaczenia możliwości uzyskania odstępstwa od obowiązujących minimalnych normatywów, co skutkowało błędnym uznaniem, że aktualna działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] była mniejsza niż powierzchnia działki normatywnej przyjęta w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, a zatem nie zachodziły podstawy do zwrotu Nieruchomości na rzecz Skarżących.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wskazywane przez kasatora uchybienia tym przepisom, były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowoadministracyjna, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Już na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 889–903; zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022r., sygn. akt III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania w okoliczności rozpoznanej sprawy, należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że sprawa zwrotu spornej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 280 m2 (0,028ha) – stanowiąca część dawnej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0760 ha, położonej w Warszawie przy ul. [...] – była po raz kolejny rozpoznawana przez organy administracji publicznej, jaki i kontrolowana przez Sąd wojewódzki w postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżony wyrok. Jak bowiem wynika z akt sprawy, poprzednio zapadły już w sprawie decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2016 r. nr 3959/2016 i Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 30 listopada 2015 r. nr 800/GM/2015 o zwrocie ww. nieruchomości, które jednak zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/16.

Tym samym rozpoznając sprawę zwrotu nieruchomości organy obu instancji oraz Sąd I instancji związane były, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/16 (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 786–791).

Przywoływane prawomocne orzeczenie – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/16 – ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego wyroku wynika, co wiąże również z przyczyn przywoływanych wyżej Sąd kasacyjny, że przedmiotowe wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na co wskazuje również treść § 4 aktu notarialnego z dnia 7 marca 1975 r. Jednocześnie w związku z tym wywłaszczeniem dokonanym w trybie art. 6 ustawy miał zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, który stanowił: "Jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt". Wyrok ten (sygn. akt IV SA/Wa 3176/16) uprzednio nie został zaskarżony, nabył akcentowany walor prawomocności.

W odnośnym orzeczeniu (sygn. akt IV SA/Wa 3176/16) stwierdzono, że: "(...), kwestia ta ma jednak zasadnicze znaczenie w sprawie i rozstrzyga o istnieniu podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zasadność wszystkich pozostałych zarzutów skargi, uzależniona jest wręcz od ustalenia, czy były podstawy do podziału działki nr [...]. Jeśli nie, to w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w całości podlegała wywłaszczeniu (nabyciu na mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy), mimo że od samego początku było wiadomo, iż częściowo nie zostanie zajęta pod zamierzoną inwestycję. (...)".

Z cytowanego wyżej orzeczenia jednoznacznie wynika, że kluczową w sprawie jest kwestia ustalenia, czy były podstawy do podziału działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wykonując sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Z akt sprawy wynika, że organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne ustaliły ile wynosił normatyw na budowę domu jednorodzinnego – w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia 5 kwietnia 1973 r., a następnie w dniu zawarcia umowy sprzedaży z dnia 7 marca 1975 r. – wynikający z zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. nr 86, poz. 408). § 2 wskazywanego zarządzenia brzmiał: "Wprowadza się "Normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego", stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia".

W § 4 ust. 4 załącznika do powyższego zarządzenia określono "Normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego" poprzez wskazanie wskaźników powierzchni i szerokości działek dla poszczególnego rodzaju zabudowy w dostosowaniu do stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg. Zgodnie z powołanym przepisem, obowiązujące parametry powierzchni, które pozwalały wznieść budynek wolnostojący wynosiły dla powierzchni działki 250 m2 – 400 m2, zaś wymagały szerokości działki 15,0 m – 17,5 m. Z znajdującego się w aktach sprawy pisma Wydziału Architektury dla Dzielnicy Bielany z dnia 20 grudnia 2017 r. wynika natomiast, że szerokość spornej działki wynosiła 8,70 m, a więc mniej niż normatywna szerokość działki określona w zarządzeniu z dnia 3 grudnia 1962 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalił Sąd wojewódzki, iż oznacza to, że w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia 5 kwietnia 1973 r., a następnie w dniu zawarcia umowy sprzedaży z dnia 7 marca 1975 r. (na warunkach wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.), ówczesna działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0760 ha – z uwagi na posiadaną powierzchnię, po wydzieleniu z niej terenu zajętego pod tę inwestycję – w części niezajętej, nie odpowiadała obowiązującym parametrom działki normatywnej (normatywu zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego), które pozwalały wznieść budynek wolnostojący. W myśl przywoływanego wyżej art. 5 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt, a więc w niniejszej sprawie całą działkę nr [...]. Taki też grunt był przedmiotem nabycia na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 7 marca 1975 r. w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 44–48).

Sąd odwoławczy podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że dla oceny czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. nie znajdzie zastosowania przepis § 4 ust. 6 załącznika do ww. zarządzenia z dnia 3 grudnia 1962 r., który dopuszczał zmniejszenie minimalnych szerokości pozwalających na wzniesienie budynku wolnostojącego pod warunkiem zachowania przepisów o odległościach między budynkami ze względów przeciwpożarowych oraz wymagań oświetleniowych zawartych w przepisach techniczno – budowlanych. Przepis ten nie określał zatem przyjętych w okresie wydania decyzji lokalizacyjnej i zawarcia umowy sprzedaży normatywów zezwalających na wzniesienie domu wolnostojącego, lecz dopuszczał tylko możliwość uzyskania odstępstwa od obowiązujących minimalnych normatywów, przy zachowaniu dalszych warunków określonych w przepisach techniczno – budowlanych. W ocenie Sądu, sama zaś możliwość uzyskania odstępstwa od minimalnych normatywów zabudowy nie jest równoznaczna ze spełnieniem tych normatywów, które mają charakter – wiążący – dla oceny przesłanek do zwrotu nieruchomości. Z tego powodu powołany przepis nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania również w ocenie Sądu odwoławczego.

Zatem, jak już wskazano powyżej, cała ówczesna działka nr [...] została objęta wnioskiem o wywłaszczenie (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), choć z góry było wiadomo, że w części (m. in. obecnej działki nr [...]) nie została ona przeznaczona na cel wywłaszczenia. Natomiast w części ówczesnej działki nr [...] przeznaczonej na cel wywłaszczenia ten cel został zrealizowany (budowa linii tramwajowej wraz z przystankami). W tej sytuacji prawidłowo uznał Sąd I instancji, że brak jest podstaw do zwrotu obecnej działki nr [...], bowiem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie została nabyta (wywłaszczona) na potrzeby celu wywłaszczenia (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1020–1077).

Tym samym zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuprawnione.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone przepisy postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi tam przepisami p.p.s.a., k.p.a., ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o odmowie zwrotu obecnej działki [...]. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014 r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt III CSK 4/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają powody, dla których skarga została oddalona. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., wskazywanymi przepisami k.p.a., ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w związku z wiążącym w sprawie (art. 153 p.p.s.a.) prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3176/16 (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 544–548). Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwrotu obecnej działki nr [...], zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.