Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 395/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: Art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 marca 2024 roku nr GN-III.7581.350.2023.ŁK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 marca 2024 r., znak: GN-III.7581.350.2023.ŁK, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 12 września 2023 r., znak: DM-DM-VIII.6853.108.2023.PW, orzekającą:

1. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Ograniczenie polega na zezwoleniu P. S.A. Oddział Ł. na przebudowę linii elektroenergetycznej 110 kV GPZ J. - GPZ O., zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji na części ww. działki o pow. 7814 m2;

2. o zobowiązaniu spółki P. S.A. Oddział Ł. do:

– zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nie objętej niniejszym zezwoleniem,

– zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót,

– dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na gruncie przed przystąpieniem do prac na przedmiotowej nieruchomości,

– sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu prowadzenia robót celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania,

– przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac,

3. o zobowiązaniu każdoczesnego właściciela nieruchomości do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej.

Ostateczna decyzja stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

P. S.A. Oddział Ł., reprezentowana przez N.Z., złożyła wniosek z dnia 3 lipca 2023 r., uzupełniony pismami z dnia 11 lipca 2023 r. i 4 sierpnia 2023 r. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] w celu przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV w ramach inwestycji pn. "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV GPZ J. - GPZ O. do pracy w temperaturze +80°C".

Opisaną powyżej decyzją z dnia 12 września 2023 r. znak: DM-DM-VIII.6853.108.2023.PW Prezydent Miasta Łodzi - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - orzekł na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas t.j. Dz. U. 2023, poz. 344 ze zm., dalej również jako: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Ograniczenie polega na zezwoleniu P. S. A. Oddział Ł. na przebudowę linii elektroenergetycznej 110 kV GPZ J. - GPZ O., zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji na części ww. działki o pow. 7814 m2.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...] i [...] przyjętego uchwałą nr XVII/710/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r. Zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 2 ppkt a) tego planu dla terenów oznaczonych od 1ZL do 4ZL ustalono infrastrukturę techniczną w postaci linii elektroenergetycznej 110 kV jako przeznaczenie uzupełniające. Przedmiotowa część nieruchomości leży na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 3ZL, a więc wnioskowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wskazano, iż pełnomocnik P. S.A. Oddział Ł. wystąpił pismami z dnia 2 czerwca 2023 r. i 12 czerwca 2023 r. do właściciela przedmiotowej nieruchomości A.M. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie wnioskowanych prac, jednak właściciel nie odebrał korespondencji. Pełnomocnik wnioskodawcy podczas próby osobistego kontaktu nie zastał właściciela na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym wobec spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, tj. dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym i nieosiągnięcia porozumienia w trakcie rokowań, udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV, w ocenie organu, należało uznać za zasadne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył właściciel nieruchomości A.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. Skarżący wskazał m.in., że informacje zawarte w treści wniosku w przedmiocie rokowań są nieprawdziwe, a co za tym idzie nacechowane nierzetelnością i chęcią wprowadzenia w błąd organu prowadzącego postępowanie. Właściciel nieruchomości nie ma brata, a więc wnioskodawca nie mógł uzyskać jakichkolwiek informacji od osoby nieistniejącej. Idąc dalej, wnioskodawca wskazał na sprzeczność w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że pisma zostały odebrane, jednakże na żadne z nich nie udzielono odpowiedzi, co również jest nieprawdą. Z wiadomości e-mail, kierowanych od właściciela, a których wnioskodawca nie załączył do akt sprawy, jednoznacznie wynika, że właściciel odpowiedział na pisma i czekał na jakąkolwiek reakcję ze strony wnioskodawcy.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji, pismem z dnia 19 grudnia 2023 r., znak: GN-III.7581.350.2023, wezwał pełnomocnika skarżącego do przesłania e-maili kierowanych do inwestora, wspomnianych w odwołaniu. W odpowiedzi na powyższe przesłano wnioskowaną wiadomość e-mail.

Ponadto w piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r., znak: GN-III.7581.350.2023, wezwano pełnomocnika inwestora do szczegółowego opisania zakresu prac budowlanych planowanych na przedmiotowej nieruchomości; wyjaśnienia, czy planowane prace spowodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego; wskazania, czy w ramach inwestycji "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV GPZ J. - GPZ O. do pracy w temperaturze +80°C" prace będą prowadzone również na innych nieruchomościach oraz opisania jakie działania obejmuje ww. inwestycja.

Pełnomocnik inwestora, odpowiadając na ww. pismo, wskazał m.in., iż na przedmiotowej nieruchomości będą wykonywane roboty budowlane polegające na podwyższeniu i wzmocnieniu konstrukcji słupa przelotowego nr 16. Roboty te składają się z następujących etapów:

1. rozpięcie przewodów fazowych i odgromowych na słupie nr 16,

2. opuszczenie przewodów na poziom gruntu między słupami 15 i 16 oraz 16 i 17, przy jednoczesnym obniżeniu wysokości zawieszenia przewodów między słupami 14 i 15 oraz 17 i 18,

3. demontaż konstrukcji słupa nr 16,

4. montaż członu podwyższającego,

5. montaż wzmocnienia fundamentu oraz konstrukcji słupa nr 16,

6. ponowny montaż konstrukcji słupa nr 16,

7. ponowny montaż przewodów fazowych i odgromowych na słupie nr 1 polegający na podciągnięciu przewodów ponownie na słup.

Pełnomocnik inwestora wskazał ponadto, iż zakres prac dla zadania pn.: "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV GPZ J. - GPZ O. do pracy w temperaturze +80°C" obejmuje przebudowę całego obiektu budowlanego, w ramach której zachodzi potrzeba regulacji zwisów przewodów fazowych oraz przewodu odgromowego w sekcjach odciągowych, wymiany słupów na stanowiskach 24, 53, 69, podwyższenia istniejących słupów nr 16, 31, 58, montaż tłumików drgań oraz wycinkę drzew. Określony powyżej zakres prac będzie realizowany na innych kilkuset nieruchomościach, na których zlokalizowana jest przedmiotowa linia 110 kV J.-O.. Roboty zaplanowane do wykonania na przedmiotowej nieruchomości są częścią inwestycji pn.: "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV GPZ J. - GPZ O. do pracy w temperaturze +80°C". Roboty realizowane w ramach ww. zadania obejmują całą linię, a nie jej fragmenty. O tym, czy dane roboty zakwalifikowane zostaną do przebudowy w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n., czy do remontu w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n., nie decyduje rodzaj robót realizowanych na pojedynczej nieruchomości, ale rodzaj robót, które są zaplanowane do wykonania w ramach realizowanego zadania inwestycyjnego. Na skutek realizacji robót związanych z przebudową linii dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych linii, a w szczególności do zwiększenia maksymalnego prądu, jaki będzie mógł nią popłynąć, czyli wzrośnie moc przesyłowa linii 110 kV J. - O. Zmiana parametrów użytkowych linii w postaci zwiększenia mocy przesyłowej powoduje, że robót tych nie można zakwalifikować jako remontu, a mogą być one zakwalifikowane jedynie jako przebudowa linii napowietrznej 110 kV GPZ J. - GPZ O.

Pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się również do twierdzeń skarżącego, zawartych w odwołaniu, wskazując, iż odwołujący się przesłał do wnioskodawcy maila w dniu 29 sierpnia 2023 r., po tym jak otrzymał od Prezydenta Miasta Łodzi zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przed tą datą odwołujący się nie kontaktował się z wnioskodawcą i nie odpowiedział na żadne z pism, które wnioskodawca wysyłał do skarżącego. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że przy przekazywaniu wiadomości e-mail przy pomocy funkcji "prześlij dalej" możliwa jest edycja zawartych w wiadomości danych, w tym ręczna zmiana daty jej wysłania, co też nastąpiło w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Łódzki wskazał, iż jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac. Wówczas zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił ocenę Prezydenta Miasta Łodzi, iż planowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 2 planu dla terenów oznaczonych od 1ZL do 4ZL ustalono infrastrukturę techniczną w postaci linii elektroenergetycznej 110 kV jako przeznaczenie uzupełniające. Przedmiotowa część nieruchomości leży na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 3ZL, więc wnioskowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast dokonując analizy dokumentów, odnoszących się do negocjacji (rokowań), Wojewoda Łódzki wskazał, iż pełnomocnik P. S.A. Oddział Ł. wystąpił pismami z dnia 2 czerwca 2023 r. i 12 czerwca 2023 r. do właściciela przedmiotowej nieruchomości A.M. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie wnioskowanych prac. Przedmiotowe pisma, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zostały odebrane w placówce pocztowej operatora publicznego - Poczty Polskiej w dniu 15 czerwca 2023 r. i nie udzielono na nie odpowiedzi. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, rozważania dotyczące rokowań drogą elektroniczną po wszczęciu postępowania przez organ I instancji nie mają wpływu na ocenę spełnienia obowiązku przeprowadzenia negocjacji przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało bowiem poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Mając na względzie powyższe, bezspornym jest, w ocenie organu odwoławczego, że pełnomocnik inwestora występował do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody i udostępnienie jej w celu realizacji inwestycji, jednakże owe działania nie przyniosły rezultatu.

Skargę na powyższą decyzję złożył A.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a.") wyrażające się w naruszeniu:

a) art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78, art. 80, art. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rażące zaniechanie w zbadaniu przedmiotu sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji nie zawierała odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu skarżącej,

b) art. 7, 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że doszło do podjęcia próby rokowań, podczas gdy próby te były li tylko pozorne;

c) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej precyzyjnego rozstrzygnięcia, co de facto uniemożliwia jej wykonanie i stanowi zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości;

2. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyrażające się w naruszeniu:

a) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak wskazania okresu trwania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

b) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji, co de facto uniemożliwia jej wykonanie i stanowi zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości;

c) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż samo skierowanie wniosku w przedmiocie rokowań i brak oczekiwania na reakcję drugiej strony wyczerpuje warunek podjęcia rokowań.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi A.M. wskazał, iż organ II instancji w swojej decyzji nie odniósł się nawet jednym zdaniem do jednego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji, a mianowicie nie odniósł się do zarzutu nieprecyzyjności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji z dnia 12 września 2023 r., iż nie spełnia wymogów z art. 124 ust. 1 u.g.n., a co więcej, iż decyzja organu I instancji nie zawierała ograniczenia czasowego. Natomiast bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Z powyższym zarzutem bezpośrednio jest związany zarzut w istocie przez organ II instancji nierozpoznany. Organ bowiem utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która nie spełnia obligatoryjnych wymogów przewidzianych art. 124 u.g.n. Sformułowanie, że ograniczenie ma polegać na przebudowie linii elektroenergetycznej jest rażąco nieprecyzyjne, nie określa przedmiotu przebudowy, jego zakresu, nie wskazuje również, co dokładnie ma oznaczać przebudowa. Natomiast ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi ingerencję w wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego jego rozmiar i zakres musi być jednoznacznie i precyzyjnie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. w jej komparycji. Nie może pozostawać jedynie elementem jej uzasadnienia, ponieważ uzasadnienie decyzji służy przedstawieniu argumentacji (wyjaśnieniu podstaw prawnych i faktycznych) wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w dalszym ciągu nie zawiera również wskazania okresu istnienia ograniczenia. Skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo. Właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Niewątpliwie bowiem art. 124 u.g.n., zgodnie z jednolitym orzecznictwem oraz doktryną, dotyczy wyłącznie czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Z treści decyzji organu II instancji zaś nie wynika, jakie jest ograniczenie czasowe w korzystaniu z przedmiotowego gruntu, a co za tym idzie ograniczenie to zbyt głęboko ingeruje w prawo własności odwołującego się. Co więcej, w jaki sposób skarżący będzie w stanie wykreślić ograniczenia wpisane do działu III księgi wieczystej, jeżeli z decyzji nie będzie wynikać czas trwania ograniczenia? Przy założeniu braku współdziałania po stronie inwestora (co już bezsprzecznie miało miejsce, vide brak reakcji na chęć rokowań po stronie skarżącego), skarżący będzie mógł co najwyżej zainicjować odrębne postępowanie sądowe o przymuszenie inwestora do złożenia określonego oświadczenia woli, co nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy podstawą wpisu jest działanie organów administracji publicznej.

Skarżący podkreślił, że w dalszym ciągu podnosi, iż próba rokowań podjęta przez inwestora, była próbą iluzoryczną, czego również organ II instancji nie zbadał. W istocie inwestor wystąpił z pismami w dniu 2 i 12 czerwca 2023 r., jednakże co do których skarżący się ustosunkował w wiadomości e-mail. Pomimo wiedzy o powyższym, inwestor postanowił je całkowicie zignorować i wystąpił na ścieżkę postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego, wnioskodawca, składając przedmiotowy wniosek, działał w złej wierze, albowiem wbrew twierdzeniom o braku reakcji na pisma w przedmiocie rokowań, właściciel na nie zareagował. Jednakże, skoro wnioskodawca przedstawia w treści wniosku argument, że właściciel nie zareagował w żaden sposób, jednoznacznym zdaje się, że rokowania przez wnioskodawcę zostały potraktowane tylko jako obligatoryjny element złożenia wniosku w trybie art. 124 u.g.n., nie zaś jako faktyczną możliwość uregulowania danej kwestii- vide cechowały się pozornością i złą wolą.

Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ II instancji, natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o wstrzymanie decyzji przez Sąd.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Łódzki postanowieniem z 16 maja 2024 r., znak: GN-III.7581.350.2023.ŁK wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 marca 2024 r., znak: GN-III.7581.350.2023.ŁK, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 września 2023 r., znak: DM-DM-VIII.6853.108.2023.PW, ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 124 u.g.n. Należy podkreślić, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1506) od dnia 3 września 2023 r. zmianie uległa treść art. 124 u.g.n. Zgodnie jednak z art. 11 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe wskazuje, iż w niniejszej sprawie właściwe będzie zastosowanie art. 124 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż inwestor złożył wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w lipcu 2023 r.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl zaś art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Art. 124 u.g.n. przewiduje zatem szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego) wymienionych w tym przepisie przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. Przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. W tym celu osoba lub jednostka organizacyjna, zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, zobowiązana została do przeprowadzenia wcześniejszych rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. W przypadku braku jego zgody istnieje obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzania tych rokowań. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zatem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wskazane, tj. cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi być celem publicznym, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie ma zatem wątpliwości, że przebudowa linii elektroenergetycznej 110 kV stanowi cel publiczny, uzasadniający wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu planowana inwestycja jest również zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 23 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r. Nr XVII/710/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...] i [...] dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1ZL do 4ZL obowiązują ustalenia zawarte w kolejnych ustępach niniejszego paragrafu (ust. 1). W zakresie przeznaczenia terenu ustala się przeznaczenie podstawowe – lasy i zalesienia (ust. 2 pkt 1); przeznaczenie uzupełniające – infrastruktura techniczna: istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 110 kV na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 2ZL i 3ZL (ust. 2 pkt 2 lit. a). Niezrozumiałe w kontekście powyższych unormowań wydają się zarzuty skargi, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna została dopuszczona jedynie jako uzupełniające przeznaczenie terenu. Ten rodzaj zabudowy został bowiem przewidziany w części tekstowej planu, jak również wyraźnie zaznaczony w części graficznej. Aby inwestycja była zgodna z postanowieniami planu, nie jest wymagane, aby była przewidziana w akcie prawa miejscowego wyłącznie jako przeznaczenie podstawowe. Przyjąć zatem należy, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej kolejności należy wskazać, iż niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę jej zawarcia.

W judykaturze nie ma sporu co do tego, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, które jednak muszą być rzeczowe i pozbawione pozorności. Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Nie można skutecznie stawiać inwestorowi zarzutu pozorności rokowań, w sytuacji gdy właściciel nie odpowiadał na skierowaną do niego, na niekwestionowany w toku postępowania adres, korespondencję (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., sygn. I OSK 327/22; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 1538/21; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2022 r. II SA/Ke 436/22 dostępne, podobnie jak pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, iż organy trafnie oceniły przeprowadzone rokowania jako prawidłowe. Pisma inwestora z dnia 2 i 12 czerwca 2023 r. zostały skierowane na prawidłowy adres skarżącego, co więcej zostały odebrane w dniu 15 czerwca 2023 r. Pomimo tego skarżący w żaden sposób nie zareagował na przedstawione przez inwestora propozycje aż do chwili złożenia przez inwestora do Prezydenta Miasta Łodzi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (wniosek został złożony przez inwestora w lipcu, zaś e-mail skarżącego pochodzi z sierpnia 2023 r.). Z przywołanego powyżej jednolitego stanowiska judykatury wynika natomiast, że wyrażenie sprzeciwu przez właścicieli nie jest konieczne do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Brak reakcji również może być potraktowany jako brak udzielenia zgody na zajęcie działki. Na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. istotne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, przy czym już samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce (zob. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. I OSK 2176/22, publ. CBOSA).

Wprawdzie A.M. w swojej skardze twierdzi, iż właściciel nieruchomości odpowiedział na pisma inwestora za pośrednictwem poczty elektronicznej, który to fakt inwestor zataił, składając do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jednakże z przedstawionego przez pełnomocnika inwestora dowodu w postaci wydruku ze skrzynki elektronicznej wynika, iż M.K., działając jako dyrektor ds. rozwoju głównej spółki państwa M., przesłał inwestorowi wiadomość obejmującą stanowisko w sprawie dopiero w dniu 29 sierpnia 2023 r., a więc na długo po złożeniu wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nawet gdyby jednak przyjąć, iż pierwsza wiadomość w imieniu właściciela nieruchomości została wysłana inwestorowi w dniu 29 czerwca 2023 r., okoliczność ta nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jak wskazano bowiem powyżej, ustawodawca nie sprecyzował żadnych wymagań odnośnie momentu zakończenia negocjacji. Natomiast w piśmie z dnia 12 czerwca 2023 r. inwestor wskazał, iż oczekuje na odpowiedź w ciągu 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, co nastąpiło w dniu 15 czerwca 2023 r. Przedstawienie stanowiska przez właściciela nieruchomości w dniu 29 czerwca 2023 r. miałoby zatem miejsce już po upływie wyznaczonego przez inwestora terminu. Z treści wiadomości e-mail wynika natomiast, że strony nie doszły porozumienia co do dobrowolnego udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego też Sąd nie ma wątpliwości, iż przeprowadzonym rokowaniom nie sposób zarzucić pozorności.

Błędne jest również twierdzenie skargi, zgodnie z którym decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinna zawierać oznaczenie terminu, na który owo ograniczenie jest udzielane. Wskazywanie bowiem w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., który stanowi, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (zob. wyrok NSA z 29 marca 2023 r., sygn. I OSK 1204/22, publ. CBOSA).

Przepis art. 124 ust. 1 nie przewiduje również konieczności zawarcia w decyzji wydanej na jego oparciu szczegółowego określenia robót, jakie mają zostać przeprowadzone.

Sąd podziela twierdzenia skargi jedynie w części zarzucającej Wojewodzie Łódzkiemu nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższe przepisy określają tzw. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Natomiast stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym powołanej wyżej zasady przekonywania. Zasada ta zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być bowiem tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Organ odwoławczy realizuje opisane wyżej zasady również poprzez odniesienie się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez stronę w odwołaniu. Podkreślić należy jednak, że aby zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. mógł stanowić podstawę uchylenia decyzji, konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 940/20; wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. I OSK 1667/21; wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2022 r., sygn. IV SA/Po 130/22, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący nie wykazał, aby nieodniesienie się przez Wojewodę Łódzkiego do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia organu II instancji, utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, można bowiem wywnioskować, że organ ten uznał argumentację skarżącego za bezzasadną. Sąd podzielił tę ocenę, uznając za bezzasadne zarzuty, dotyczące nieokreślenia w decyzji organu I instancji szczegółowego zakresu robót, a także terminu, w jakim inwestor będzie zobowiązany przeprowadzić planowaną inwestycję. Dla rozstrzygnięcia decyzji nie miało również znaczenia to, że inwestor wskazał, iż uzyskał informacje na temat częstej nieobecności A.M. na nieruchomości od jego brata, podczas gdy skarżący w rzeczywistości nie ma brata. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji.

Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.