Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1517/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/346/2022 w przedmiocie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu l instancji; 1. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących E. M. i P. M. 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. znak: MG-GP.6727.3.38.2021 Burmistrz Miasta i Gminy Skawina, na podstawie art.59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.503), art.39 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r, poz.559 z poźn.zm.) oraz art.104 k.p.a. i uchwały Nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 23 marca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 13 kwietnia 2016 r. poz.2430 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w granicach administracyjnych – etap I, ustalił, że nie nakłada obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] położonych w G. będących własnością B. G. i Z. G..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na podstawie zdjęć satelitarnych z 2016 r. ustalił, że na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny z ogrodem od strony południowej, na działce nr [...]: wjazd z drogi wojewódzkiej, w południowej części działki - budynki gospodarcze, północną część działki - grunty użytkowane rolniczo, przy czym ta część działki porośnięta była drzewami.

Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2022 r. organ ustalił, że po wejściu w życie w dniu 13 maja 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania działki nr [...] oraz częściowo działki nr [...].

Działka nr [...] jest w całości ogrodzona, wjazd na tę działkę odbywa się z działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. W północno-zachodnim narożniku znajduje się garaż blaszak. Około 449,6 m2 działki zostało utwardzone kruszywem, na pozostałej części – 569,4 m2 rośnie trawa. Na działce składowane są: prefabrykowane elementy betonowe, kostka brukowa, rury, palety, znaki drogowe, maszyna rolnicza (kosiarka rotacyjna ), deski, wozidło, samochód ciężarowy i samochody osobowe.

Południowa część działki nr [...] jest wybetonowana oraz częściowo utwardzona kruszywem. Na części wybetonowanej składowane są betonowe krawężniki w paletach, kostka brukowa, betonowe elementy studzienek, kruszywo, palety, metalowa brama wjazdowa, beczki, przyczepa, przenośna toaleta, konstrukcja tunelu do uprawy roślin. W środkowej części działki znajduje się zieleń z drzewami owocowymi. W południowej części działki znajdują się budynki gospodarcze i wiaty z blachy falistej. W tej części zaparkowane są maszyny budowlane i ciężarówka. Północna część działki użytkowana jest rolniczo (łąka koszona). Część utwardzona działki stanowi ok. 1400 m2, a cała jej powierzchnia – 4 658 m2.

Działki nr [...] i [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych – etap I, znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu D8MN, a niewielkie fragmenty południowych części działek znajdują się w terenie tras komunikacyjnych o symbolu KDZ/KDG.2. Działka nr [...] od strony południowej w niewielkim fragmencie znajduje się w terenie tras komunikacyjnych o symbolu KDZ/KDG.2, część znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu D8MN, w północnej części działka ma przeznaczenie rolnicze o symbolu R oraz teren zieleni nieurządzonej o symbolu ZR.

Organ ustali, że w § 22 ust.1 planu wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MN, w miejscowości G., oznaczone na rysunku planu symbolami D1MN - D19MN. Podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe zgodnie z przepisami odrębnymi (z zastrzeżeniem § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c i d), wraz z zielenią urządzoną przydomową i małą architekturą.

Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym:

1) zabudowy usługowej wolnostojącej, z zastrzeżeniem § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c i d;

2) zabudowy zagrodowej, z możliwością wydzielenia lokalu, o którym mowa w ust. 2 oraz prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego;

3) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków; w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej dopuszcza się wyłącznie infrastrukturę o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych;

4) budynków garażowych i gospodarczych, wolnostojących i dobudowywanych;

5) budynków inwentarskich (w ramach zabudowy zagrodowej);

6) niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, ciągów pieszych;

7) miejsc postojowych;

8) ogrodzeń.

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina przytoczył również treść § 9 ust.1 pkt 6) planu, stanowiącego, że udział łącznej powierzchni z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie może stanowić więcej niż 0,5 wyznaczonego dla danego terenu wskaźnika powierzchni zabudowy; ograniczenie to nie dotyczy zabudowy usługowej w terenach MN, MNO, dla której obowiązują wskaźniki jak dla zabudowy jednorodzinnej; nie dotyczy również terenów US, ZP, ZR i ZW, dla których określono inne wielkości udziałów.

Burmistrz ustalił, że według obliczeń dokonanych podczas oględzin działka nr [...] ma 3 260 m2 terenu biologicznie czynnego (cała powierzchnia działki to 4 658 m2), co daje około 70 % powierzchni działki. Natomiast działka nr [...] ma terenu biologicznie czynnego 569,4 m2 (cala powierzchnia działki to 1 019 m2), co stanowi około 56% powierzchni działki. Powyższe było podstawą oceny, że w zakresie wskaźnika terenu biologicznie czynnego nie zostały naruszone przepisy planu, a zatem zmiana zagospodarowania terenu była legalna.

W odwołaniu od tej decyzji E. M. i P. M. zarzucili, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego, a to:

- art.7 i 11 kpa przez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych dla sprawy przesłanek i brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ;

- art.77 w zw. z art.80 kpa przez brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i poczynienie ustaleń sprzecznych z załączonej przez odwołujących się dokumentacji zdjęciowej i filmów, z których wynika, że na przedmiotow3ych działkach znajduje się baza transportowa oraz skład materiałów budowlanych;

- art.107 § 1 pkt 6 kpa przez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych wziętych za jej podstawę w zakresie dotyczącym uznania, do jakiej zmiany zagospodarowania terenu doszło oraz dlaczego oceniono, że zmiana ta jest zgodna z m.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/346/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia organu I instancji i dokonaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Skawina analizę przepisów prawa, której wynikiem było uznanie zaistniałej zmiany zagospodarowania terenu za zgodną z planem.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że "według ustaleń planu miejscowego usługi, które stanowią przeznaczenie dopuszczalne na podstawie ww. zapisu" (§ 22 ust.3 planu) "mogą stanowić przeznaczenie podstawowe danego terenu. W terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN powierzchnia zabudowy wynosi 55 % dla zabudowy jednorodzinnej i usługowej natomiast wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż 25 % dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej". "Zdaniem Kolegium (...) w pojęciu usług i prowadzonej działalności gospodarczej dopuszczonej na gruncie przedmiotowego m.p.z.p. mieści się możliwość wykorzystania działki jako usługowej". "Niewątpliwie istniejące obiekty i urządzenia znajdujące się na działkach nr [...] i [...] , a stanowiące miejsce składowania czasowego materiałów budowlanych, miejsce parkowania pojazdów technicznych mieszczą się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej i są z nią związane". SKO w Krakowie dodało nadto, że "ustalenia planu nie przewidują ograniczeń co do rodzaju działalności gospodarczej dla dopuszczonej funkcji usługowej. Obecny sposób zagospodarowania terenu mieści się w przeznaczeniu terenu określonego symbolem D8MN. Skoro wedle zapisów planu miejscowego z 2016 r. aktualnie obowiązującego dopuszczone jest dla przedmiotowych działek nr [...] i [...] zagospodarowanie usługowe, to dopuszczalna pozostaje także lokalizacja jako towarzyszących temu przeznaczeniu miejsc postojowych dla maszyn budowlanych czy skład materiałów budowlanych i użytkowanie ich właśnie na potrzeby takiej, dopuszczonej planem działalności usługowej".

Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. M. i P. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to "art. 22 ust.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w granicach administracyjnych – etap I" poprzez uznanie, że dopuszczalne jest użytkowanie działek nr [...] i [...], położonych w terenie MN, jako składowiska materiałów budowlanych, bazy transportowej oraz parkingu sprzętu ciężkiego. Tymczasem przedstawiony sposób użytkowania wyklucza możliwość przyjęcia, że jest to przeznaczenie dopuszczalne w rozumieniu wskazanego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z epidemią COVID-19, od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2022.1027). Od dnia 16 maja 2022 r., do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2022.1028).

Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie zarządzeniem z dnia 8 lutego 2023 r. strony postępowania zostały poinformowane, że termin rozpoznania sprawy (na rozprawie zdalnej albo posiedzeniu niejawnym) został wyznaczony na dzień 8 marca 2023 r. oraz wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy B. G. i Z. G. wezwanie to otrzymali w dniu 13 lutego 2023 r. i nie podali adresu ePUAP. Natomiast pismem nadanym w dniu 21.02.2023 r. udział w sprawie jako pełnomocnik uczestników, z powołaniem się na pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym, zgłosiła r.pr. J. P.-Ż.. Podała, że "adres ePUAP (...) zostanie przesłany wraz z pełnomocnictwem procesowym i odpowiedzią na skargę w stosownym ku temu terminie" i wniosła o przedłużenie terminu do podania adresu ePUAP.

Zauważyć w związku z tym należy, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją uczestnicy działali osobiście, a w aktach administracyjnych brak jest wspomnianego pełnomocnictwa.

Pełnomocnik skarżących, mimo prawidłowego wezwania, nie podał adresu ePUAP. Dlatego też zarządzeniem z dnia 28 lutego 2023 r. Przewodniczący skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zwykłym e-mailem z dnia 6.03.2023 r. r.pr. J. P.-Ż. przesłała skan pełnomocnictwa oraz adres ePUAP. Dokumenty te przesłane zostały również przesyłką poleconą nadaną w dniu 6.03.2023 r. i odebraną w sądzie w dniu 7.03.2023 r., co było działaniem spóźnionym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.329 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Stosownie do przepisu art.59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.503, dalej: u.p.z.p.), będącego podstawą materialnoprawną decyzji, w sytuacji braku planu miejscowego w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Interpretując przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), ma on również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bowiem bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08; z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; sygn. II OSK 432/19; z dnia 8 września 2021 r., sygn. II OSK 3170/18). Zagospodarowanie terenu będzie niezgodne z planem miejscowym wtedy, gdy nastąpi funkcjonalne przekształcenie terenu, którego skutkiem będzie niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym należało ocenić, czy konstatacja organów, że zaistniała zmiana zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych - etap I.

Zgodnie z ustalonym przez organy stanem faktycznym, po wejściu w życie w dniu 13 maja 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania działki nr [...] oraz częściowo działki nr [...] w ten sposób, że ok. 449,6 m2 działki nr [...] zostało utwardzone kruszywem i składowane są na niej prefabrykowane elementy betonowe, kostka brukowa, rury, palety, znaki drogowe, maszyna rolnicza (kosiarka rotacyjna), deski, wozidło, samochód ciężarowy i samochody osobowe. Z kolei południowa część działki nr [...] na powierzchni ok. 1400 m2 została częściowo wybetonowana oraz utwardzona kruszywem. Na części wybetonowanej składowane są betonowe krawężniki w paletach, kostka brukowa, betonowe elementy studzienek, kruszywo, palety, metalowa brama wjazdowa, beczki, przyczepa, przenośna toaleta, konstrukcja tunelu do uprawy roślin, zaparkowane są maszyny budowlane i ciężarówka.

Stosownie do § 6 pkt 7 uchwały Nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 23 marca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w granicach administracyjnych – etap I, ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania lub zagospodarowania, który został ustalony dla poszczególnych terenów wydzielonych w planie liniami rozgraniczającymi. W myśl pkt 9 tego przepisu przez "przeznaczenie dopuszczalne" należy rozumieć rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który został ustalony w planie jako uzupełniający i nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym, na zasadach ustalonych w rozdziale III niniejszej uchwały. Z kolei przez "wskaźnik powierzchni zabudowy" należy rozumieć parametr, wyrażony jako procentowy udział powierzchni zabudowy wszystkich budynków (istniejących i projektowanych) w powierzchni terenu działki lub działek budowlanych objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem (pkt 14).

W § 9 ust.1 pkt 6 uchwały ustalono, że udział łącznej powierzchni z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie może stanowić więcej niż 0,5 wyznaczonego dla danego terenu wskaźnika powierzchni zabudowy; ograniczenie to nie dotyczy zabudowy usługowej w terenach MN, MNO, dla której obowiązują wskaźniki jak dla zabudowy jednorodzinnej.

W § 10 ust.1 pkt 1 lit. q i s nakazano zachowanie zasady, aby prowadzona działalność nie powodowała przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska, a dla utwardzonych parkingów o pow. powyżej 0,1ha oraz innych szczelnych i utwardzonych powierzchni, zgodnie z przepisami odrębnymi, nakaz realizacji kanalizacji deszczowej wyposażonej w osadniki zanieczyszczeń oraz, w zależności od potrzeb, separatory substancji ropopochodnych. Dla terenów D1MN - D19MN określono dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (ust.3 pkt 1).

Według § 22 ust.1 pkt 4 uchwały w G. wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolami D1MN - D19MN. Podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe zgodnie z przepisami odrębnymi (z zastrzeżeniem § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c i d, dotyczącym lokalizacji przedsięwzięć, mogących w rozumieniu przepisów odrębnych, zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), wraz z zielenią urządzoną przydomową i małą architekturą (§ 22 ust.2).

W § 22 ust.3 wymieniono przeznaczenie dopuszczalne dla terenów D1MN - D19MN: 1) zabudowę usługową wolnostojącą, z zastrzeżeniem § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c i d; 2) zabudowę zagrodową, z możliwością wydzielenia lokalu, o którym mowa w ust. 2 oraz prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego; 3) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków; w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej dopuszcza się wyłącznie infrastrukturę o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych; 4) budynków garażowych i gospodarczych, wolnostojących i dobudowywanych; 5) budynków inwentarskich (w ramach zabudowy zagrodowej); 6) niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, ciągów pieszych; 7) miejsc postojowych; 8) ogrodzeń.

Wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 55% dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, o której mowa w ust. 2 i 3 pkt 1 (ust.4).

Nadmienić również należy, że w § 26 uchwały wyznaczono w G. tereny zabudowy usługowej oznaczone na rysunku planu symbolami D1U - D3U, na których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa z zakresu m.in.: handlu detalicznego i hurtowego (w tym składy i magazyny). Przewidzianych w planie terenów zabudowy produkcyjno-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem PU, dla których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa produkcyjna, produkcyjno - usługowa, magazyny, składy - w G. w ogóle nie przewidziano.

Omawiana uchwała planistyczna nie zawiera definicji usług. Według słownika PWN usługi to działalność gospodarcza, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób. Okoliczność, że w § 22 ust.2 uchwały wskazano, że podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, świadczy o tym, że w przepisie tym dopuszczono usługi nie powodujące uciążliwości w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Katalog obiektów spełniających kryteria przeznaczenia dopuszczalnego: zabudowy usługowej wolnostojącej, zabudowy zagrodowej, z możliwością wydzielenia lokalu, o którym mowa w ust. 2 oraz prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego, budynków garażowych i gospodarczych, budynków inwentarskich w ramach zabudowy zagrodowej i miejsc postojowych prowadzi do tego samego wniosku. Dopuszczenia lokalizacji takich obiektów, jakże odmiennych od składu materiałów budowlanych i bazy transportowej prowadzonej na wolnym powietrzu, pod względem uciążliwości nie sposób porównywać z usługami prowadzonymi na działkach nr [...] i [...].

Jak już wcześniej przytoczono, przeznaczenie dopuszczalne musi spełniać warunek, że jest przeznaczeniem uzupełniającym do podstawowego i z przeznaczeniem podstawowym nie może pozostawać w kolizji. O prawidłowości powyższej konstatacji świadczy również treść § 26 uchwały, który w G. wyznacza tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami D1U - D3U, w których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa z zakresu m.in.: handlu detalicznego i hurtowego (w tym składy i magazyny) oraz analiza § 32 uchwały, z którego wynika, że terenów PU – terenów zabudowy produkcyjno-usługowej, w tym magazynów i składów w ogóle nie wyznaczono w G. .

Wobec powyższego zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego organ odwoławczy przyjął, że "skoro wedle zapisów planu miejscowego z 2016 r. aktualnie obowiązującego dopuszczone jest dla przedmiotowych działek nr [...] i [...] zagospodarowanie usługowe, to dopuszczalna pozostaje także lokalizacja jako towarzyszących temu przeznaczeniu miejsc postojowych dla maszyn budowlanych czy skład materiałów budowlanych i użytkowanie ich właśnie na potrzeby takiej, dopuszczonej planem działalności usługowej".

Zdaniem Sądu zmiana sposobu zagospodarowania terenu z użytkowanego rolniczo na teren bazy transportowej oraz skład materiałów budowlanych w terenie zabudowy jednorodzinnej, co szczególnie wyraźnie przedstawiono na płycie CD dołączonej do odwołania, w żaden sposób nie może być uznana za legalną – zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew stanowisku organów, zmiana zagospodarowania opisanych działek pozostaje w ewidentnej kolizji z ich przeznaczeniem podstawowym, absolutnie nie może też być uznana za spełniająca kryterium przeznaczenia uzupełniającego.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uznając, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art.59 ust.3 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).