Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 480/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r., sygn. II SA/Kr 920/22 w sprawie ze skargi S.Z. S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.78.2022.KP w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 920/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.Z. S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 2 czerwca 2022 r. znak WS-VI.7534.3.78.2022.KP w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r. odmówił S.Z. S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. (dalej: Skarżąca Spółka) udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie z wniosku Z.K. (dalej: uczestniczka postępowania) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Prezydent podał, że obecny stan prawny nie daje możliwości skutecznego przeniesienia uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na osobę, która nabyła uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości w drodze umowy. Wraz z doręczeniem powyższego postanowienia Prezydent pouczył Skarżącą Spółkę, że od wydanego postanowienia nie służy zażalenie.

Nie zgadzając się z tym postanowieniem Skarżąca Spółka wniosła zażalenie. W uzasadnieniu podała, że nabyła od uczestniczki postępowania całość praw do nieruchomości i roszczeń, z czego wynika uzasadniony interes prawny i faktyczny do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącej Spółki. Zaznaczył, że w świetle ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w związku z tym oznacza to, że jest ono niedopuszczalne.

Skargę na powyższe postanowienie Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: Sąd I instancji).

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 920/22 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, na podstawie art. 144 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń wnoszonych na wydane w toku postępowania postanowienia.

Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że rozdział 6 kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Strona" nie zawiera unormowania o wydawaniu przez organ administracji publicznej postanowienia w przedmiocie przyznania albo nieprzyznania statusu strony osobie wnioskującej o jej dopuszczenie w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji dodał przy tym, że jedynie w art. 31 k.p.a., regulującym zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym przewidziano, że po złożeniu przez organizację społeczną żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ administracji wydaje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 in fine k.p.a.).

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że poza przypadkiem wniosku organizacji społecznej przepisy k.p.a. nie przewidują ani wydawania postanowienia w przedmiocie przyznania statusu strony, ani możliwości wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie w tym zakresie. W związku z tym zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony, co stanowi naruszenie norm konstytucyjnych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi;

2. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego;

b) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej oraz niekierowanie się zasadą równego traktowania;

c) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie stwierdzenie, że Skarżącej Spółce zażalenie nie przysługuje w formie wydanego w sprawie postanowienia;

d) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 509 Kodeksu Cywilnego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie przyjęcie, że Skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego uprawniającego przyznanie jej statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem;

e) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie błędne przyjęcie, że Sąd I instancji nie może badać wskazanych przez Skarżącą Spółkę zarzutów dotyczących wydania postanowienia w I Instancji;

f) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia ze względu na wskazane w skardze uchybienia oraz inne uchybienia.

Wobec powyższego Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekła się również przeprowadzenia rozprawy. Wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP w sprawie zbadania czy art. 136 ust 3 u.g.n. jest zgodny z art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w niniejszej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), ponieważ Skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Wojewody z 2 czerwca 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Skarżącą Spółkę od postanowienia Prezydent z 8 kwietnia 2022 r., którym to odmówiono jej udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie z wniosku uczestniczki postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Skarżącej Spółce od wydanego w sprawie postanowienia Prezydenta z 8 kwietnia 2022 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu służyło zażalenie, czy też nie. Wojewoda bowiem uznał, że Skarżącej Spółce zażalenie na powyższe postanowienie nie przysługiwało, a w związku z tym, że Skarżąca Spółka wystąpiła z zażaleniem od powyższego postanowienia, to zaistniały podstawy do stwierdzenia jego niedopuszczalności, a z oceną tą zgodził się Sąd I instancji.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest niemal identyczny z zarzutem sformułowanym w skardze do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu I instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta, w myśl art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego po otrzymaniu zażalenia jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. W ich zakresie mieści się również ustalenie dopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności zażalenia. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie zażalenie było niedopuszczalne właśnie z przyczyn przedmiotowych, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda oraz Sąd I instancji. Zostało ono bowiem wniesione od postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, o czym Skarżąca Spółka została prawidłowo pouczona przy doręczeniu postanowienia Prezydenta. Wynika to jednoznacznie z treści art. 141 § 1 k.p.a.. Przepis ten wyraźnie stanowi, że na wydane postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W związku z tym ustawodawca regulując w Kodeksie postępowania administracyjnego określone zagadnienia procesowe konkretnie wskazuje czy w danym przypadku organ jest zobowiązany zająć wiążące stanowisko w procesowej formie postanowienia i czy strona może wnieść na nie zażalenie. Inaczej mówiąc przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wprost stanowią o obowiązku wydania postanowienia, gdy służy na nie zażalenie. Natomiast w kwestii objętej rozstrzygnięciem Prezydenta, będącego organem I instancji, czyli wnioskowanego przez Skarżącą Spółkę dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ustawodawca nie przewidział, aby podanie w tym przedmiocie rozstrzygane było w procesowej formie postanowienia. W szczególności nie stanowi o tym art. 28 k.p.a., definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego. Do takiego działania nie obliguje organu, także żaden inny przepis działu I rozdziału 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Strony". Zauważyć przy tym należy, że art. 31 k.p.a., w którym została uregulowana podobna instytucja ma zastosowanie jedynie względem organizacji społecznej, która może działać na prawach strony. Nie sposób jednak tej regulacji dotyczącej organizacji społecznych rozciągać na podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na mocy art. 28 k.p.a. Jeżeli ustawodawca nie przewidział wprost możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmioty inne niż organizacje społeczne, ani nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, to brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06).

Brak obowiązku organu co do wiążącego rozstrzygania o statusie strony postępowania administracyjnego wynika z treści art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Oznacza to, że stroną danego postępowania jest się z mocy prawa. Organ prowadzący postępowanie nie decyduje zatem o tym, ma obowiązek natomiast ustalić krąg podmiotów, na których prawa lub obowiązki o charakterze materialnoprawnym będzie oddziaływał wydaną decyzją i umożliwić im udział w toczącym się postępowaniu. Jeżeli organ uchybi powyższym obowiązkom, podmiot, który uważa się za stronę postępowania, może dochodzić swoich praw w odwołaniu od decyzji albo zażądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A zatem dopiero rozpatrując wniesione przez Skarżącą Spółkę odwołanie lub wniosek o wznowienie, właściwy organ będzie zobowiązany zbadać, czy jest ona legitymowana do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może następnie zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, który zweryfikuje prawidłowość zajętego przez organy stanowiska. W niniejszym postępowaniu zaś kontrola zaskarżonego postanowienia ograniczona jest jedynie do kwestii procesowych i nie może objąć niezwiązanych z nimi bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych, w szczególności powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., czy art. 509 Kodeksu Cywilnego, które w sprawie nie były w ogóle stosowane. Oznacza to, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że na obecnym etapie nie można wypowiadać się, czy Skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a Sąd ten uprawniony był tylko badać, czy wniesione przez stronę zażalenie było rzeczywiście niedopuszczalne, jak to uznał Wojewoda. W tym przedmiocie zaś, jak już wskazano powyżej, Wojewoda, a za nim Sąd I instancji poczynił prawidłowe ustalenia. Brak jest bowiem przepisu, który uprawniałby Skarżąca Spółkę do wniesienia zażalenia na wydane w sprawie postanowienie. W tym miejscu podkreślić należy, że Prezydent wydane postanowienie oparł o ogólną normę art. 123 k.p.a., stanowiącego, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia dotyczące "kwestii wynikających w toku postępowania". Co do zasady wydanie postanowienia wymaga podstawy prawnej, a więc przepisu, który w sposób wyraźny wprowadza wymóg rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach procesowych podmiotów postępowania. Orzecznictwo i doktryna dopuszczają jednakże wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Według J. Borkowskiego (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 7 C.H.BECK 2005, s. 554): "w pozostałych przypadkach [tj. gdy przepisy k.p.a. wprost nie stanowią o obowiązku wydania postanowienia] z charakteru danej czynności wynikać będzie, że powinna być rozstrzygnięta postanowieniem, które może być w pewnym stopniu odformalizowane. Elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzyganą postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres wymagają aktu woli organu administracyjnego". Takie postanowienia można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).

Reasumując, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ I instancji nie miał obowiązku rozstrzygać podania Skarżącej Spółki o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony w procesowej formie postanowienia. Organ mógł natomiast zająć oficjalne stanowisko co do zgłoszonego wniosku Skarżącej Spółki, które ma tylko takie znaczenie, że organ I instancji nie uznaje jej za stronę i nie zapewni jej udziału w postępowaniu. Stanowisko to strona może zanegować, ale dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o wznowienie postępowania.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo też zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę.

W odniesieniu do naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to należy wyraźnie wskazać, że nie mieści się on w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem jest to przepis ustrojowy. Przepis ten nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi, wskazuje on zakres kognicji sądów administracyjnych. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto należy wskazać, iż przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z kolei w zakresie wniosku o zbadanie konstytucyjności powyższych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podkreślić w tym miejscu należy, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest prawem, a nie obowiązkiem sądu i jego realizacja – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą – uzależniona jest od powstania wątpliwości po stronie składu orzekającego co do zgodności określonego przepisu rangi ustawowej z przepisami Konstytucji i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 405/18, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17, czy z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3262/15). W rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, w związku z czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.