Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1087/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 11a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 czerwca 2024 r. znak: WI-VI.7821.1.35.2022.AG w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 2/2022 z dnia 2 września 2022 r., znak: NBZ.6740.9.84.2022, działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11 i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 z późn. zm.), art. 104, art. 107 § 1-3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Inwestora - Burmistrza W. Starosta Wadowicki udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej w odcinkach: A-B-C-D w km 0+009,70 do km 0+221,00; E-D-F-G w km 0+000,00 do km 0+296,60; H-I-F w km 0+008,90 do km 0+131,70 wraz ze skrzyżowaniami i infrastrukturą, przebudową innych dróg publicznych oraz rozbiórką i budową niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach zadania: Budowa drogi granicznej między sołectwami Z. i C.".

Organ wskazał, ze projektowana inwestycja planowana jest na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych, które znajdują się:

1) między liniami rozgraniczającymi teren w granicach projektowanego pasa drogowego drogi gminnej:

a) działki przeznaczone pod inwestycję podlegające podziałowi (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jest przeznaczona pod drogę):

- jednostka ewidencyjna [...] W. - miasto: [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. : [...] ([...] [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. : [...] [...]), [...] ([...]

b) działki przeznaczone pod inwestycję przejęte w całości:

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z.: [...],[...],[...]

c) działki przeznaczone pod inwestycję, stanowiące własność Inwestora:

- jednostka ewidencyjna [...] W. - miasto: [...],[...],

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. : [...], [...], [...], [...], [...], [...],

2) w terenie objętym obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem):

- jednostka ewidencyjna 1. -miasto: [...] [...], [...], [...], [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. : [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. :

[...]), [...] [...]), [...], [...]

3. w terenie objętym obowiązkiem przebudowy lub budowy zjazdów, zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem,

w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału

i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem):

- jednostka ewidencyjna [...] W. -miasto: [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. : [...] ([...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. :

[...] [...], [...] [...] ([...]

[...] ([...]

4. w terenie objętym obowiązkiem przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. f ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem):

- jednostka ewidencyjna [...] W. -miasto[...]), [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. : [...])

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, [...])

5. w terenie objętym obowiązkiem budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem):

- jednostka ewidencyjna [...] W. -miasto: [...]), [...], [...], [...], [...], [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z.: [...]

6. w terenie objętym obowiązkiem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. c ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem):

- jednostka ewidencyjna [...] W. -miasto: [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. : [...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. : [...] [...]), [...]).

Jednocześnie organ:

- zatwierdził podział nieruchomości, zgodnie z Załącznikiem Nr 2,

- zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany, będący Załącznikiem Nr 3

- nałożył na inwestora obowiązki:

a) budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działkach wymienionych w punkcie 2 niniejszej decyzji,

b) przebudowy i budowy zjazdów na działkach wymienionych w punkcie 3 niniejszej decyzji,

c) przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na działkach wymienionych w punkcie 4 niniejszej decyzji,

d) budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, na działkach wymienionych

w punkcie 5 niniejszej decyzji,

e) rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania na działkach wymienionych w punkcie 6 niniejszej decyzji.

Nadto organ:

- zezwolił na wykonanie ww. obowiązków i jednocześnie określił ograniczenia

w korzystaniu z nieruchomości, o których mowa w powyższych punktach 2-6 niniejszej decyzji,

- określił termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 121 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

- nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił, że decyzja

z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zobowiązuje m. in. do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych oraz uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy.

Integralną część decyzji stanowią załączniki:

- Nr 1 zawierający mapę w skali 1:500 (rys. 01) przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (w 4 egzemplarzach),

- Nr 2 zawierający mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500 wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych, położonych w powiecie w. w obrębie [...] W., w jednostce ewidencyjnej [...] W. -miasto, w obrębie [...] C. , w jednostce ewidencyjnej [...]_5 W. -obszar wiejski, w obrębie [...] Z. w jednostce ewidencyjnej [...] W. -obszar wiejski, przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę W. (w 4 egzemplarzach) - sztuk 28,

- Nr 3 zawierający 3 tomowy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (w 3 egzemplarzach) opracowany w "kwietniu 2022 r.

- Nr 4 zawierający wykaz dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej w odcinkach: A-B-C-D w km A 0+009,70 do km 0+221,00; E-D-F-G w km 0+000,00 do km 0+296,60; H-I-F w km 0+008,90 do km 0+131,70 wraz ze skrzyżowaniami i infrastrukturą, przebudową innych dróg publicznych oraz rozbiórką i budową niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach zadania: "Budowa drogi granicznej między sołectwami Z. i C." - zgodnie z informacjami z rejestru gruntów sporządzonych przez Starostę W. z dnia 4 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje Starosta. Zgodnie art. 11b ust. 1 ww. ustawy właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W rozpatrywanym przypadku jest nim Burmistrz W. , który w dniu 13 maja 2022 r. złożył wniosek o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej.

Starosta stwierdził, że po uzupełnieniu wniosek jest kompletny i zawiera wymagane przepisami ustawy dokumenty. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, decyzje i pozwolenia uzyskane na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Projekt został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto projekt był przedmiotem narady koordynacyjnej w siedzibie Starostwa Powiatowego w Wadowicach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (protokół nr [...] z dnia 12.06.2020 r.). Załączony do projektu projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.).

Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na obszary chronione, a w szczególności na siedliska przyrodnicze, gatunki roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, dla których zostały wyznaczone obszary Natura 2000, ani pogorszenia integralności obszarów Natura 2000 lub powiązania z innymi obszarami. Ponadto przedsięwzięcie nie spowoduje utraty i fragmentacji siedlisk oraz nie wpłynie na funkcję ekosystemu.

Zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy Starosta Wadowicki wysłał zawiadomienie (pismo z dnia 13.07.2022 r.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych złożonym wnioskiem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania, zgodnie z powyższym przepisem, zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia Starosty Wadowickiego z dnia 13 lipca 2022 r. zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta Wadowice oraz Starostwa Powiatowego w Wadowicach, a także opublikowanego na stronach internetowych Urzędu Miasta Wadowice, Starostwa Powiatowego w Wadowicach i w prasie lokalnej - "Kronika Beskidzka" w dniu 21.07.2022 r.

Starosta wskazał, że w toku postępowania uwagi i zastrzeżenia do planowej inwestycji wniosły strony postępowania: A. G., B. G., J. i K. W., M. i Ł. L., M. i J. P..

Organ wyjaśnił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów k.p.a. Postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczyna się na wniosek zarządcy drogi (w przedmiotowej sprawie jest nim Burmistrz W. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a także czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz oświadczenia projektantów. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ organ dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności inwestycji będąc związany wnioskiem Inwestora – zarządcy drogi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w sprawie nie jest jednocześnie uprawniony do: podważania zasadności inwestycji drogowej, o której realizację występuje Inwestor, wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji, ani do zmiany zaproponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Organ jest związany wnioskiem Inwestora i może rozpatrywać tylko w takim zakresie, jaki został w nim określony, badając jedynie kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant. Organ nie ma podstawy prawnej do tego, aby podważać zasadność potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, jak również nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu przypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony Inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy, ustawy Prawo budowlane, ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Poza tymi granicami pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Na względzie należy również mieć to, że Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Specustawa drogowa nie zobowiązuje Inwestora do poprzedzania wniosku o wydanie decyzji ZRID przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości.

Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z art. 11c ustawy "do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Natomiast zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dotyczącym inwestycji drogowej zostały w tym akcie uregulowane w sposób pełny. Zgodnie z art. 11d ust. 6 pkt 2 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia, że przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do całego materiału sprawy.

Co się zaś tyczy wniosku o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Starosta wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy "starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym." Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ stwierdził spełnienie wymagań formalnych wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie niezbędnym do realizacji ww. inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. P. i J. P..

Decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. znak: WI-VI.7821.1.35.3033.AG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2024 r. poz. 311) Wojewoda Małopolski:

I. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 2, w wierszach od 1 do 5, licząc od dołu strony, o treści:

"-jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C.

[...] ([...]

-jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z.

[...] [...], [...]

i w tym zakresie orzekł:

"- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C.

[...] [...]

-jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. : [...] [...]

II. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 4,

w wierszach od 23 do 25, licząc od góry strony, o treści:

"Załącznik Nr 1 zawierający mapę w skali 1:500 (rys. 01) przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (w 4 egzemplarzach)" i w tym zakresie orzekł:

"Załącznik Nr 1/N zawierający mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, która stanowi integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego znak: WI-VI.7821.1.35.2022.AG."

III. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 13, w wierszach od 14 do 30, licząc od góry strony, o treści:

"1. Budowa zjazdów indywidualnych:

- W osi A-D:

. na działkę nr [...], w km 0+054,80.

- W osi E-G:

. na działkę nr [...], w km 0+258,30;

. na działkę nr [...], w km 0+288,00.

- W osi H-F:

. na działkę nr [...], w km 0+017,00.

- W osi drogi ul. K.

. na działkę [...], w km 0+401,70.

2. Budowa zjazdów publicznych:

a) W osi A-D:

. zjazdy lewe: km 0+077,50;

. zjazdy prawe: km 0+091,40.

b) W osi E-G: km 0+000,00.

c) W osi H-F:

. zjazdy lewe: km 0+056,10."

i w tym zakresie orzekł:

"1. Budowa lub przebudowa zjazdów indywidualnych:

- w osi A-D w km 0+054,80,

- w osi E-G w km 0+258,30, w km 0+288,00.

- w osi H-F w km 0+017,00,

- w osi drogi ul. K. w km 0+401,70.";

IV. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 22, w wierszach od 15 do 20, licząc od góry strony, o treści:

"- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C.

[...])

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z.

[...] [...]

i w tym zakresie orzekł:

"- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C.

[...]

- jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z.

[...] ([...]

V. Uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 1, tj. mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu i w tym zakresie orzekł o nowym załączniku Nr 1N tj. mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, (składającą się z dwóch arkuszy), która stanowi integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego znak: WI-VI.7821.1.35.2022.AG.

VI. Uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 3, tj. elementów projektu budowlanego, w zakresie:

. części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500,

. strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu (2 karty),

. części opisowej projektu zagospodarowania terenu – strony nr: 26, 32, 35 i 36,

. strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego (2 karty)

. części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego – strony nr: 9, 10,11, 12,13

i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu :

. zamiennej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 (składającej się z dwóch arkuszy) opisanej jako załącznik nr 2N,

. zamiennej strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu (2 karty), które

opisano jako załącznik Nr 3N,

. zamienne karty części opisowej projektu zagospodarowania terenu (karty 26, 30a,30b, 32, 35, 36, 38a, 38b – 8 kart), które opisano jako załącznik Nr 4N,

. zamiennej strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego (2 karty), które opisano jako załącznik Nr 5N,

. zamienne karty części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (karty 9, 10, 11, 12, 13 – 5 kart), które opisano jako załącznik Nr 6N,

oraz:

. zaświadczeń o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów i sprawdzających opracowujących elementy projektu budowlanego aktualnych na dzień uzupełnienia elementów projektu budowlanego (na etapie postępowania odwoławczego), opisanych jako Załączniki Nr 7N (8 kart),

. oświadczeń projektantów i sprawdzających elementy projektu budowlanego, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy Prawo budowlane aktualnych na dzień uzupełnienia elementów projektu budowlanego (na etapie postępowania odwoławczego) opisanych jako Załącznik Nr 8N (10 kart),

VII. Uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów na działkach: jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, C. [...] oraz jednostka ewidencyjna [...] W. - obszar wiejski, Z. : [...] [...] [...] [...] ([...]1), określenia ograniczenia w korzystaniu z ww. działek dla realizacji obowiązku i zezwolenia na jego wykonanie i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

VIII. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że przedstawiony przez organ I instancji materiał dowodowy wymagał wyjaśnień i uzupełnień w granicach wyznaczonych art. 136 k.p.a.

W związku z powyższym, pismami z dnia 28 października 2022 r., 22 marca 2023 r. i 25 marca 2024 r. Wojewoda wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień

i uzupełnień w podanym zakresie, na co inwestor odpowiedział w pismach z dnia 2 listopada 2022 r., 24 kwietnia 2023 r. oraz 2 kwietnia 2024 r. Inwestor ustosunkował się też do zarzutów M. i J. P.. Do zarzutów M. P. i J. P. odniósł się Burmistrz W. również w piśmie z 5 grudnia 2022 r. znak: IR.271.2.13.2018.61.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Wojewoda Małopolski stwierdził, że akta sprawy zostały uzupełnione w zakresie umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wystąpił właściwy zarządca drogi. Wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji z 12 maja 2022 r. został złożony 13 maja 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Wadowicach. Zgodnie z art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 specustawy inwestor uzyskał opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Do wniosku załączone zostały również wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-5 specustawy załączniki. Co prawda wniosek i jego załączniki, w tym mapa z proponowanym przebiegiem drogi, wymagały skorygowania i uzupełnienia w zakresie wyżej opisanym, jednak po jego skorygowaniu i uzupełnieniu można było stwierdzić, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Pr. bud. oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podobnie projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, zawierał nieprawidłowości, które zostały skorygowane na etapie postępowania odwoławczego. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Do projektu załączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, jak również zaświadczenia o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów opracowujących projekt budowlany. Projekt został uzgodniony na naradzie koordynacyjnej Starosty Wadowickiego w zakresie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu (odpis protokołu nr [...] z 12 czerwca 2020 r.). Jest on zgodny z art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przyjęte rozwiązania projektowe dla przedmiotowej inwestycji zostały opracowane na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 ze zm.) obowiązującego do 12 września 2019 r. (przed nowelizacją wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019 r. poz. 1643) - mając na uwadze przepisy § 2 ww. rozporządzenia z 1 sierpnia 2019 r.). Ustalono, że w nin. sprawie nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Również skorygowany wniosek inwestora spełnia wymogi określone w art.11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy.

Organ odwoławczy ustalił nadto, że trakcie postępowania przed organem I instancji strony postępowania skorzystały z przysługujących im praw, wnosząc uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, które organ I instancji rozpatrzył w ww. decyzji. Organ odwoławczy dokonując rozstrzygnięć opisanych w punktach od I do VII sentencji niniejszej decyzji, uznał że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że brak zgody stron skarżących na realizację przedmiotowej inwestycji na części ich działek, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty Wadowickiego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Nie sposób również zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów art. 6, 7, 11, 75, 77 §1, art. 80, 107 §3 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a. oraz innymi przepisami prawa, wystraczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń wniesionych w toku postepowania. Odwołujący się nie wykazali, że zarzucane uchybienie art. 10 k.p.a. uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ten obowiązek spoczywa na stronie stawiającej taki zarzut.

Przepisy specustawy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym stanowi art. 11e specustawy. Inwestor nie ma obowiązku uwzględnić oczekiwań stron postępowania. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Jeśli organ, oceniając wniosek, dopatrzy się naruszenia przepisów, nakazuje usunięcie nieprawidłowości, nie ma jednak kompetencji do narzucania inwestorowi rozwiązań projektowych. Rolą organu jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi obowiązujących przepisów prawa oraz wyważenie pomiędzy interesem publicznym, jakim jest budowa dróg publicznych, a uzasadnionym interesem prywatnym. Niezasadne są również zarzuty skarżących dotyczące art. 11a i art. 12 ust. 1 specustawy upatrujących wadliwości decyzji Starosty Wadowickiego w zatwierdzeniu podziału ich nieruchomości bez konsultacji ze skarżącymi (bez zgody skarżących) i nierzetelne opracowaną dokumentację w tym zakresie.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegi drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegi drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie – inwestor nie ma ani prawa ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalenia przebiegu granic. Żaden z przepisów specustawy nie zawiera innych wymogów – poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż ww. mapy podziałowe zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie mapy z projektem podziału nieruchomości zatwierdzone w decyzji Starosty Wadowickiego, w tym również mapa z projektem podziału działek skarżących, zostały wykonane przez uprawionego geodetę i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapy z projektami podziału nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekał Starosta Wadowicki. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy bowiem utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 32 i 39 ustawy z Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie są częścią postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji. W konsekwencji, podział nieruchomości, który następuje wskutek wydania decyzji ZRID, wbrew przekonaniu odwołujących się, nie przewiduje obecności właściciela gruntu, bo czynność ta nie odbywa się w terenie. Z kolei dokonany w decyzji podział działek, w tym podział działek odwołujących się, dla potrzeb przedmiotowej inwestycji został przeprowadzony zgodnie z prawem.

Organ wyjaśnił nadto, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko powinna być przeprowadzona z urzędu, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak jak wyżej ustalono przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, o których mowa w rozdziale 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zrzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, organ podał, że wiosek zawiera wymagane załączniki. Dołączone zostały wymagane opinie (dowody w aktach sprawy organu I instancji), zakres wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji nie zmienił się w trakcie prowadzonego postępowania, a więc nie było potrzeby przedkładania przez pełnomocnika inwestora nowych opinii do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Przepisy prawa nie przewidują wymogu opiniowania inwestycji drogowej "w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko". Specustawa określa wprost w art. 11d ust. 1 pkt 8 organy właściwe do opiniowania inwestycji drogowej oraz zakres opiniowania.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołujących się, w nin. sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji RP, ponieważ na mocy przepisów specustawy organy administracji zostały upoważnione do ingerencji

w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ale nie jest prawem bezwzględnym.

W rozpoznawanej sprawie interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych podmiotów i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. W ocenie Wojewody Małopolskiego w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady, w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ II instancji przeanalizował bowiem zgromadzony materiał dowodowy pod kątem sprawdzenia, czy inwestycja wiąże się z niewspółmierną do jej celów zajętością terenu w odniesieniu do stanowiących własność odwołujących się działek obręb [...] Z. o numerach [...], [...], która uległa podziałowi na działkę [...], [...] (przeznaczone pod inwestycję) oraz działek [...] (pozostającą w dotychczasowym użytkowaniu) i czy nie narusza istoty prawa własności chronionego przepisami Konstytucji RP. W Konstytucji RP zasada proporcjonalności została wyrażona w art. 31 ust. 3, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W ocenie Wojewody, działania podjęte w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej, polegające na przejęciu części nieruchomości skarżących, są odpowiednie do osiągnięcia celu, tj. realizacji inwestycji publicznej w oparciu o specustawę. Nadto działki przeznaczone pod pasy drogowe zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna za odszkodowaniem ustalanym przez Starostę Wadowickiego w odrębnej decyzji. Skoro zatem przewidziana jest odpowiednia rekompensata finansowa za utracone części nieruchomości, to nie można uznać, że ingerencja w prawo majątkowe jest nadmierna, a obowiązek rekompensaty, wynikający z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, został naruszony. Co więcej, ograniczenie prawa majątkowego polegające na przejęciu działek nr [...], [...] [...] [...]) obręb [...] Z. pod pas drogowy jest niezbędne dla realizacji interesu publicznego, tj. budowy drogi publicznej. Na działkach odwołujących się zaprojektowano m.in. jezdnię projektowanej drogi gminnej, krawężnik, pobocza, kanał technologiczny, konstrukcję oporową, korytko ściekowe, budowę sieci uzbrojenia terenu np. oświetlenia ulicznego. Wszystkie ww. obiekty i urządzenia stanowią części i urządzenia drogi związane z jej funkcjonowaniem, które w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych sytuuje się w pasie drogowym. Zajętość ww. działek jest zatem niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania projektowanych dróg. Założony przez inwestora cel publiczny nie mógł zostać osiągnięty w inny sposób. Wywłaszczenie działek nr [...], [...] [...] [...]) obręb 0. zapewnia prawidłową lokalizację elementów drogi i infrastruktury technicznej związanej z drogą.

Organ podkreślił, że przebieg linii podziału działki nr [...] oraz przejęcie działki nr [...] w całości został zaprojektowany z uwzględnieniem konieczności umieszczenia w pasie drogowym elementów drogi, m.in. jezdni, pobocza, pozwalając na wykonanie robót budowlanych w całości w granicach projektowanego pasa drogowego. Wszystkie zaprojektowane na ww. działkach obiekty i urządzenia stanowią części drogi lub związaną z jej funkcjonowaniem infrastrukturę, które w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych sytuuje się w pasie drogowym. W związku z powyższym określona we wniosku Inwestora zajętość ww. działek jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania projektowanego układu drogowego i jego dostosowania do istniejącego ukształtowania i zagospodarowania terenu. Inwestor ograniczył zajęcie terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy osoba występująca z wnioskiem była umocowana do dokonywania czynności przez inwestora. Do akt sprawy przedłożono bowiem pełnomocnictwo z dnia 3 czerwca 2022 r. udzielone S. M. przez Burmistrza W. do działania w imieniu inwestora celem uzyskania uzgodnień, warunków, opinii, decyzji postanowień, a także dokumentacji projektowej wraz z uzyskaniem prawomocnego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Ww. pełnomocnictwo udzielono na czas trwania umowy na wykonanie prac projektowych. Z kolei w trakcie postępowania odwoławczego inwestor w piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. potwierdził, że ww. pełnomocnictwo jest ważne do czasu uzyskania prawomocnej decyzji. Nie ma też wątpliwości, że Burmistrz W. , jako zarządca drogi miał uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej przez pełnomocnika, a udzielenie pełnomocnictwa nie wymagało uchwały.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa wodnego organ podzielił stanowisko pełnomocnika inwestora, który wskazał, że konstrukcja oporowa posadowiona zostaje w warstwie gruntów nieprzepuszczalnych i w myśl ustawy Prawo wodne nie jest urządzeniem wodnym. Wojewoda Małopolski stwierdził, że nie może ingerować w kompetencje organu, który jest odpowiedzialny za wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego wskazywana przez inwestora argumentacja uzasadnia nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Opisany i zakładany cel realizowanej inwestycji może być uznany za interes społeczny, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Starosta Wadowicki nie naruszył granic uznania przy orzekaniu o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy dróg ekspresowych, są powszechnie znane i jako takie – zgodnie z art. 77 § 4 kpa – nie wymagają dowodu. Wbrew twierdzeniu odwołujących, zaskarżona decyzja pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ I instancji przy nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do kwestii wycinki drzew organ wskazał, że obszar planowanej inwestycji obejmuje teren niezbędny do jej realizacji. Wycinka została zaplanowana tak aby w jak najmniejszym stopniu ingerowała w środowisko naturalne. W elementach projektu budowlanego wskazano drzewa i krzewy podlegające wycince zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. Jednak zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy w przedmiotowej sprawie ujęto jedynie te drzewa i krzewy, które wymagały uzyskania zgody na wycinkę (kryterium powierzchni krzewu i obwodu pnia drzewa) na dzień złożenia wniosku o decyzję ZRID. Operat szacunkowy opracowano na dzień wydania decyzji ZRID i ujęto w nim całą roślinność występującą na terenie objętym inwestycją.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty Wadowickiego o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, w części uchylona i w tej części posiadająca nowe brzmienie wprowadzone niniejszą decyzją, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy.

Na powyższą decyzję M. P. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

2. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie szczątkowego uzasadnienia, niewskazującego wystarczająco pełnie na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. i daje wyraz dowolności w wydaniu orzeczenia, jak również uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji:

- w zakresie jakim stwierdzono, że nie ma potrzeby uzyskania opinii w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko,

- w zakresie jakim stwierdzono, że organ II instancji dokonał sprawdzenia wniosku oraz załączników i stwierdził, iż dołączone zostały wymagane opinie, a zakres wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej opinii nie zmienił się w trakcie prowadzącego postępowania, w przypadku gdy Inwestor w trakcie prowadzenia postępowania dokonał zmiany zakresu inwestycji, a nadto nie uzyskał wymaganych opinii dla inwestycji o nowym zakresie, przez co organ II instancji dokonał naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- poprzez ogólnikowe odniesienie się do zarzutu w przedmiocie wyjaśnienia przez organ czy przedmiotowa decyzja czyni zadość obowiązkowi proporcjonalności

w zakresie ingerencji władzy w prawa jednostki (prawo własności),

- poprzez ogólnikowe odniesienie się do zarzutu w przedmiocie wyjaśnienia przez organ zasadności i konieczności wywłaszczenia skarżących, zaniechania dokonania oceny niezbędności oraz celowości realizacji inwestycji pod kątem spełnienia we wniosku inwestora przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia, rozważenia alternatywnych rozwiązań dla przebiegu inwestycji publicznej, z wyłączeniem działek skarżących lub ograniczenia prawa własności w mniejszym zakresie,

- poprzez nie odniesienie się do zarzutu nie przeprowadzenia analizy mającej na celu ustalenie, czy wykonanie planowanych urządzeń wodnych, ma wpływ na ukształtowanie środowiska, przyrody, a tym samym czy dochodzi do naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych,

- poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutu w przedmiocie wyjaśnienia przez organ czy planowany mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym, a tym samym jego wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego,

4. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych i przepisów Rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie.

5. naruszenie art. 12 ustawy Prawo budowlane poprzez brak odpowiednich zaświadczeń o wpisie do Izby inżynierów budownictwa dla projektantów opracowujących projekt budowlany.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w części w punkcie VIII zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja nosi datę 14 czerwca 2024 roku, a zaświadczenie J. K. nie jest aktualne na czas wydania decyzji. Tym samym, organ II instancji dokonał naruszenia art. 12 ustawy o prawie budowlanym poprzez nieuchylenie zaskarżonej, mimo braku odpowiednich zaświadczeń o wpisie do Izby inżynierów budownictwa dla projektantów opracowujących projekt budowlany. Nadto rozwiązania projektowe dla przedmiotowej inwestycji zostały przyjęte na podstawie Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rzecz w tym, że rozporządzenie to zostało uchylone 21 września 2022 roku w wyniku wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Skarżący zarzucili błędne przyjęcie, że dla przedmiotowej inwestycji nie ma konieczności sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołano się przy tym na rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. jednak ten akt został uchylony z dniem 11 października 2019 roku poprzez wejście w życie rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisk było nowelizowane. Zatem rozważenia wymagało zastosowanie par 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia. Nadto zważywszy na okoliczność, że przedmiotem postępowania jest budowa drogi granicznej pomiędzy sołectwami Z. i C., to nie ulega wątpliwości, że droga ta, mimo brzmienia wniosku powinna być dłuższa niż 1 km. Co więcej, mieszkańców z osiedla przy ulicy K. nie uznano za strony niniejszego postępowania, a tym samym został naruszony art. 10 k.p.a. Tymczasem przedmiotowa inwestycja obejmuje prace wzdłuż ulicy K.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących organ w sposób szczątkowy sporządził uzasadnienie decyzji i w sposób powierzchowny odniósł się do części zarzutów. Zignorował też fakt dokonania zmian we wniosku w kontekście obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji drogowej. Tymczasem opinia oddziaływania na środowisko jest elementem niezbędnym do wydania przedmiotowej decyzji, a jej brak stanowi o niekompletności złożonego wniosku, co w konsekwencji winno prowadzić do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem w świetle unijnych zasad przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostały zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) realizacja każdego przedsięwzięcia wymienionego w ww. rozporządzeniu wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia. Zgodnie z tym rozporządzeniem do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport jest zawsze sporządzany (tzw. grupa I), należą: - autostrady i drogi ekspresowe, niezależnie od długości realizowanego odcinka (§ 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia); - pozostałe drogi krajowe o nie mniej niż czterech pasach ruchu i o długości nie mniejszej niż 10 km lub inne drogi publiczne o nie mniej niż czterech pasach ruchu i o długości nie mniejszej niż 10 km (§ 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany (tzw. grupa II), należą drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 rozporządzenia, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych.

W związku z transpozycją dyrektywy ptasiej i siedliskowej obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko będzie dotyczył także pozostałych przedsięwzięć (niewymienionych w ww. rozporządzeniu - tzw. grupa III), które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które jednocześnie nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony i wymagają jednej z decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 Poś bądź, po wejściu w życie ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw, będą podlegać zgłoszeniu określonemu w art. 46 ust. 4a Poś. Jednocześnie do przedsięwzięć drogowych, o których mowa w ww. rozporządzeniu, stosuje się odpowiednio definicję drogi podaną art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.).

Podniesiono nadto, że pismem z dnia 26 maja 2022 r. Inwestor roku wystąpił o zmianę treści wniosku, modyfikując zakres planowanej inwestycji na odcinku E-D-F-G. Inwestor pomimo dokonania zmiany zakresu planowanej inwestycji, nie uzyskał aktualnych wymaganych prawem opinii właściwych dla nowo określonego zakresu inwestycji. Wszystkie bowiem przedłożone, wymagane prawem opinie zostały sporządzone dla wniosku w pierwotnym kształcie.

Dodatkowo organ zaniechał dokonania analizy czy istnieje alternatywny sposób spełnienia celu publicznego, bez konieczności dokonania wywłaszczenia nieruchomości prywatnych. Podkreślono, że warunkiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Organ w sposób bezkrytyczny przyjął prywatną analizę składu skarpy, wykonaną przez Projektanta Inwestycji, pomimo iż skarżący w toku przeprowadzonego postępowania zgłaszali, iż w miejscach wykonanych odwiertów geologicznych pojawia się woda na głębokości nawet 2-3 m, co podważa przedstawioną analizę, iż skarpa jest nieprzepuszczalna. W konsekwencji wybudowanie planowanego muru oporowego, zablokuje możliwość odprowadzania gromadzącej się wody w stronę ścieków melioracyjnych, a w dalszym ciągu woda ta będzie spływać w kierunku budynków zlokalizowanych na nieruchomościach należących do Skarżących, powodując ich zalanie. Organ bezzasadnie przychylił się też do wyjaśnień pełnomocnika inwestora i wskazał, że konstrukcja oporowa nie jest urządzeniem wodnym, podczas gdy ustawa wprost wskazuje, iż mury oporowe zaliczane są do urządzeń wodnych. W sposób nienależyty organ uznał za prawdopodobne twierdzenia Inwestora dotyczące posadowiona konstrukcji warstwie gruntów nieprzepuszczalnych, skoro teren całej dz. nr [...] nie był w ogóle badany. Odwierty nr [...] oznaczone są na projekcie w zupełnie innym miejscu aniżeli w rzeczywistości są wywiercone. Różnica odwiertu nr [...] między oznaczeniem na mapie, a rzeczywistym jego wykonaniem jest 13 m, a odwiertu nr [...] jest 7m. Odwierty nr [...] do obecnej chwili są przez Skarżących zabezpieczone (nie zasypane). Udowadnia to, że na działce nr [...] na której ma być mur oporowy nie było dokonanych żadnych odwiertów. Otwór nr [...] jest na dz. nr [...], a otwór nr [...] na dz. nr [...]. Co więcej, odwierty nr [...], są również oddalone o ok. 1,5 m od działki [...] na której ma być posadowiony mur oporowy. Z kolei otwór nr [...] z uwagi na brak dostępu nie był wcale wykonany. Nadto montaż muru oporowego wiązać się będzie z silnymi wstrząsami, które zagrażać mogą konstrukcji domu skarżących.

Według stron nie bez znaczenia jest fakt, że wydzielono jedynie 630 m długości z ponad 2 km ulicy długiej w Z. , na podstawie którego sporządzono projekt w celu uniknięcia konieczności wykonywania badań środowiskowych. Wskazano, że jest tam teren głębokiego zadrzewionego wąwozu, który jest bardzo bogaty przyrodniczo. Planowana inwestycja uniemożliwia odtworzenie zdegradowanej roślinności, ze względu na fakt, że pozostały teren jest niewystarczający do dokonania nasadzeń krzewów oraz drzew, które zostaną zlikwidowane w celu realizacji planowanej inwestycji.

Na koniec skarżący dostrzegli, że w projekcie w dalszym ciągu nie uwzględniono wyjazdu na drogę z działki nr [...], na której położony jest dom skarżących, mimo że graniczy ona bezpośrednio z nią z dwóch stron. W zezwoleniu na budowę domu z 1981 roku wyjazd z działki znajduje się w miejscu, gdzie w przedmiotowym wadliwym projekcie zaplanowano aktualnie mur oporowy. Dodatkowo, całość terenu jest meliorowana, w skarpie znajdują się wypusty z dryn. Projekt nie posiada odprowadzenia tych wód u podstaw muru, co prowadzić będzie do spiętrzenia i podniesienia wysokości tych wód, a w konsekwencji doprowadzi do przecięcia i zablokowania przez lerseny istniejących rurek drenarskich, co skutkować będzie zalaniem nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (dalej również jako: z.r.i.d.), polegającej na budowa drogi gminnej dojazdowej w odcinkach: A-B-C-D w km 0+009,70 do km 0+221,00; E-D-F-G w km 0+000,00 do km 0+296,60; H-I-F w km 0+008,90 do km 0+131,70 wraz ze skrzyżowaniami i infrastrukturą, przebudową innych dróg publicznych oraz rozbiórką i budową niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach zadania: Budowa drogi granicznej między sołectwami Z. i C.. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przeprowadzono należyte postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono istotne kwestie warunkujące możliwość wydania z.r.i.d., w tym istotne kwestie odnoszące się do nieruchomości skarżących, stanowiących działki nr [...] oraz [...] (przed podziałem) obręb [...] Z.

Wyjść należy od tego, że na podstawie art. 11a ust. 1 u.z.d.p. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 11b ust. 1 u.z.d.p. Zgodnie z art. 11i ust. 1 u.z.d.p. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w u.z.d.p. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: p.b.), z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Nie stosuje się natomiast przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), z zastrzeżeniem przepisów przedmiotowej ustawy (art. 11 c).

Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej ma szczególny charakter względem innych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 11f ust. 1 u.z.d.p., zezwolenie to pełni rolę decyzji zintegrowanej, która obejmuje m.in. zgodę budowlaną na realizację inwestycji drogowej, dodatkowo w decyzji tej zatwierdza się geodezyjny podział nieruchomości, wskazuje nieruchomości przechodzące z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego, jak również określa się towarzyszące realizacji inwestycji drogowej ograniczenia na nieruchomościach znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1209/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma przy tym charakter związany, co oznacza, że organ nie może odmówić wydania decyzji jeśli inwestor spełnił określone prawem wymagania. Koresponduje z tą cechą decyzji art. 11e u.z.d.p., zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W związku z tym, że na podstawie art. 11i u.z.d.p. w sprawach dotyczących z.r.i.d. nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, na organach orzekających w przedmiotowej sprawie spoczywał obowiązek uwzględnienia wymagań art. 5 ust. 1 p.b., z którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Decyzja w przedmiocie z.r.i.d. zastępuje pozwolenie na budowę, z tego względu organ związany był art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed wydaniem tego typu decyzji właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Już w tym miejscu, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze, Sąd wskazuje, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r. poz. 1518), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na podstawie którego sporządzono projekt w niniejszej sprawie. Jednak w okolicznościach sprawy znajdowało zastosowanie rozporządzenie z 1999 r., a to ze względu na normę przejściową wyrażoną w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1643), zgodnie z którym do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na projekt, wykonawstwo lub projekt i wykonawstwo, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Warto również zwrócić uwagę na treść § 116 ust. 1 rozporządzenia z 2022 r., zgodnie z którym jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 21 września 2022 r.): 1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, 3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych albo zlecono wykonanie tych czynności w inny sposób, pod warunkiem że nie jest wymagane wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego - do budowy lub przebudowy drogowego obiektu inżynierskiego w ramach drogi wewnętrznej nie stosuje się przepisów rozporządzenia nowego. W związku z powyższym należało uwzględnić, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 13 maja 2022 r. (przed wejściem w życie rozporządzenia z 2022 r.). Niezależnie od tego w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 24 sierpnia 2018 r. została zawarta umowa pomiędzy inwestorem (Gminą W.) a projektantem, na mocy której przygotowano projekt drogi i uzyskano decyzję z.r.i.d., co uzasadniało zastosowanie rozporządzenia z 1999 r. w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 2019 r.

Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja z.r.i.d., zreformowana decyzją organu odwoławczego, czyni zadość przedstawionym wyżej wymaganiom ustawowym. W szczególności decyzja zatwierdza projekt budowlany, którego kompletność nie budzi wątpliwości; określa proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu. W decyzji wykazano precyzyjnie działki podlegające podziałowi. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, ocena organów w zakresie planowanej inwestycji drogowej winna być dokonywana pod kątem spełnienia przede wszystkim wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 4a Prawa budowlanego. W tym zakresie mieści się sprawdzenie posiadania przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualności zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę z określonym w nim terminem ważności.

W związku z tymi przepisami skarżący zarzucili, że na dzień wydania decyzji organu odwoławczego (14 czerwca 2024 r.) nieaktualne było zaświadczenie J. K.. Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych organu odwoławczego zalega zaświadczenie dotyczące przynależności tej osoby do samorządu zawodowego o terminie ważności od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. Bezspornie zatem, zaświadczenie to nie było ważne na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Rzecz jednak w tym, że w wezwaniu z dnia 22 marca 2023 r. Wojewoda Małopolski wzywał inwestora do przedłożenia aktualnych na dzień sporządzenia i uzupełnienia elementów projektu budowlanego – oświadczeń, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3, w związku z art. 34 ust. 3e ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 34 ust. 3d P.b. do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego dołącza się: 1) kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu, jeżeli jest wymagany, uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt; 2) kopię zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnego na dzień: a) opracowania projektu - w przypadku projektanta, b) sprawdzenia projektu - w przypadku projektanta sprawdzającego; 3) oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Stwierdzić należało, że zalegająca w aktach odwoławczych dokumentacja projektowa opatrzona jest datą: kwiecień 2024 r. Skoro zaświadczenie dotyczące J. K. było ważne do dnia 31 marca 2024 r., wymóg powyższy nie został spełniony. Jednak, w ocenie Sądu, wobec braku jakichkolwiek przesłanek do kwestionowania uprawnień posiadanych przez ww. osobę, nie sposób dopatrywać się w tej sytuacji podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd ocenił zatem tę wadliwość jako nieistotną.

Odnosząc się już do pozostałych zarzutów skargi, należało ocenić w szczególności wyjaśnienie przez organy orzekające kwestii środowiskowych. W tym zakresie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 11a ust. 4 u.z.d.p. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.). Kwestia ochrony środowiska jest istotnym elementem warunkującym prawidłowość (legalność) decyzji z.r.i.d. Świadczą o tym normy określające kompetencje organu nadzorczego oraz sądu administracyjnego zawarte w art. 31 u.z.d.p. Nie stwierdza się bowiem nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 1). W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2a u.z.d.p przepisów ust. 1 i 2 (w istocie zawartych w nich ograniczeń w zakresie orzekania) nie stosuje się w przypadku niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z: 1) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub 2) postanowieniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Trzeba jednak zauważyć, że nie każda inwestycja drogowa wymaga wydania decyzji środowiskowej. Przypadki te reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839, dalej: r.p.o.ś.). Zgodnie z § 2 ust. 1 r.p.o.ś. d przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. autostrady i drogi ekspresowe (pkt 31); drogi inne niż wymienione w pkt 31 nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu co najmniej do czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku (pkt 32). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 62 r.p.o.ś. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiot kontrolowanej sprawy stanowiła droga utwardzona o długości 630 m, która nie stanowi żadnego z wymienionych wyżej przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie to zbieżne jest z treścią opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 17 maja 2019 r. przedłożonej wraz z wnioskiem. Opinia ta wydana została wprawdzie pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 71), jednak rozporządzenie to regulowało zbieżnie przedsięwzięcia drogowe w przepisach § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz § 3 ust. 1 pkt 60. W przywołanej opinii Regionalny Dyrektor stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji jasno wynika, iż długość dróg nie przekroczy 1 km, a przedmiotowy teren nie jest położony na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Organ środowiskowy jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji odniósł się do tej kwestii, przywołując odnośne przepisy rozporządzenia z 2019 r. Przedstawiono również kwestię dotyczącą art. 96 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozważając, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stwierdzono w związku z tym, że inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami chronionymi na podstawie ww. ustawy o ochronie przyrody, a mając na względzie lokalizację przedsięwzięcia poza obszarami chronionymi, rodzaj i zakres prac budowlanych związanych z realizacją przedsięwzięcia, nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym różnorodność biologiczną, rozumianą jako liczebność i kondycję populacji występujących gatunków, w szczególności gatunków chronionych, rzadkich lub ginących oraz ich siedliska. Stwierdzono też, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie także w szczególności na siedliska przyrodnicze, gatunki roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, dla których zostały wyznaczone obszary Natura 2000, ani pogorszenia integralności obszarów Natura 2000 lub powiązania z innymi obszarami. Ponadto przedsięwzięcie nie spowoduje utraty i fragmentacji siedlisk oraz nie wpłynie na funkcję ekosystemu. W ocenie Sądu brak jest w okolicznościach sprawy podstaw, by to stanowisko podważać. Niewątpliwie należało mieć przy tym na względzie charakter inwestycji, która – jak wskazano we wniosku oraz w opisie znajdującym się w projekcie zagospodarowania terenu – obejmuje układ drogowy istniejący na pograniczu miejscowości C., Z. i W., a także budowę drogi na odcinku traktu gruntowego. Innymi słowy droga objęta wnioskiem istnieje, ale ma powierzchnię niejednorodną, bitumiczną (smolną), tłuczniową oraz gruntową o szerokości zmiennej, nie posiada chodników ani obramowania nawierzchni. Nie jest to zatem nowa droga budowana poza zabudowaniami, ale w obszarze, który – jak wskazywała Gmina W. w piśmie z 5 grudnia 2023 r. – przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd miał również na względzie brzmienie § 3 ust. 2 r.p.o.ś., który dotyczy przypadków dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze, skutkiem czego jest ominięcie wymogów uzasadniających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie nie wykazano powiązania spornej inwestycji z realizacją innego przedsięwzięcia, co uzasadniałoby wydanie decyzji środowiskowej. W odniesieniu do tej kwestii należy uwzględnić specyfikę przedsięwzięcia stanowiącego drogę, co do którego trudno jest wyodrębnić jej zamkniętą całość, gdyż każda z dróg powiązana jest z istniejącą lub projektowaną siecią dróg i niejako ze swej istoty jest częścią pewnej całości składającej się na układ komunikacyjny. Budowa nowych dróg musi wpisywać się w układ dróg już istniejących lub projektowanych. Słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2015 r., II OSK 909/15, że w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (podobnie w rozporządzeniu z 2019 r.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mowa o "drogach (...) o długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku" oraz o "drodze o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km". Także w pkt 7 lit. c Załącznika 1 Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r.) mowa jest o "części drogi (...) w jednym odcinku". Już z tego wynika, że przypadku drogi przedsięwzięcie może dotyczyć jej "części" lub "odcinka". W wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1605/13 powołano się w podobnym kontekście na kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładające, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika inny wniosek niż taki, że przedmiotowa budowa drogi spełnia kryterium samodzielności funkcjonalnej. Polega ona bowiem na wykonaniu drogi (oznaczonej, odpowiednio do wydzielonych odcinków ABCD, EDFG, HIF) o określonym, podwyższonym względem stanu istniejącego, standardzie, pomiędzy określonymi skrzyżowaniami. Tylko na marginesie warto zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 11 sierpnia 2022 r. projektant wyjaśnił, nie zgadzając się z zarzutem celowego dzielenia drogi na małe odcinki, że zgodnie z umową z Burmistrzem W. w ramach przedmiotowego projektu został ujęty cały odcinek zleconych do opracowania dróg. Jednocześnie Sąd zauważa, że skarżący nie sprecyzowali, z jakim innym przedsięwzięciem realizowanym lub realizowanym wiążą przedmiotową inwestycję.

Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 u.z.d.p. poprzez nieprzedstawienie nowych wymaganych do wniosku opinii, podczas gdy niewystarczające było, zdaniem skarżących, poprzestanie na opiniach przedłożonych wraz z pierwotnym wnioskiem. W toku postępowania nie doszło do zmiany zamierzenia inwestycyjnego, która wymagałby aktualizowania opinii. W ocenie Sądu strona skarżąca niezasadnie podnosi też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu nieprzeprowadzenia analizy wykonania planowanych urządzeń wodnych oraz tylko pobieżne odniósł się do tego, czy planowany mur oporowy jest urządzeniem wodnym, a tym samym, czy wymagane było pozwolenie wodnoprawne. W aktach sprawy (k. 131- 139) zalega decyzja z dnia 16 sierpnia 2024 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielająca Gminie W. pozwolenia wodnoprawnego dla wykonania urządzeń dotyczących przedmiotowej inwestycji oraz decyzja z dnia 3 grudnia 2021 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnego w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Z urzędu wiadomo Sądowi orzekającemu w tej sprawie, że prawomocnym wyrokiem z 31 maja 2022 r., II SA/Kr 177/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę m.in. obecnie skarżących M. i J. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 grudnia 2021 r., nr KR.RUZ.4210.299.2021 udzielającej Gminie W. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację przepustu betonowego, istniejącego po zachodniej stronie ul. K. , likwidację końcowego odcinka rowu otwartego istniejącego po północnej stronie ul. K. , wykonanie betonowego przepustu skrzynkowego, wykonanie rowu przydrożnego, częściowo otwartego i umocnionego, a częściowo zarurowanego po północnej stronie projektowanej drogi granicznej Z. - C., wykonanie wylotów z kanalizacji deszczowej do odprowadzenia wód opadowych i roztopowych a także na usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, w związku z planowaną inwestycją pn.: "Budowa drogi granicznej między sołectwami Z. i C.". W uzasadnieniu tego wyroku, chociaż na marginesie głównych rozważań, pojawił się wątek przedmiotowego muru oporowego i Sąd wówczas orzekający wyraził stanowisko, że planowany mur oporowy nie stanowi urządzenia wodnego. Sąd w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, podkreślając, że mur oporowy wymagający pozwolenia wodnoprawnego, o którym stanowi art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, to wyłącznie mur służący do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Nieprzypadkowo w tym przepisie mury oporowe zostały wymienione w kontekście takich obiektów jak bulwary, nabrzeża, mola pomocy i przystanie. Zdaniem Sądu kwestia urządzeń wodnych, a także budowy muru oporowego i kwestii odprowadzania wód opadowych została wystarczająco wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem granic weryfikacji projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany, któremu co do zasady brak jest kompetencji do kwestionowania technicznych rozwiązań planowanego obiektu, za które odpowiada projektant.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. zgłoszony w związku z nieuwzględnieniem – jako stron – mieszkańców osiedla przy ul. K. . W tym kontekście przypomnieć należy, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (także takim jak to w sprawie z.r.i.d.) rozpatrywać można tylko indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych podmiotów, nie zaś w odniesieniu do zbiorowości, w tym przypadku – bliżej nieokreślonych mieszkańców osiedla. Równie istotne jest przypomnienie, że zarzut pominięcia jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeśli pochodzi od podmiotu, którego dotyczy tego rodzaju uchybienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16, z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, z dnia 26 października 2017 r., II OSK 2711/15, wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2418/16). Prawami procesowymi rozporządza bowiem strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Co się tyczy skarżących, nie ma wątpliwości, że brali oni czynny udział w postępowaniu, na każdym jego etapie; zgłaszali uwagi; zapoznawali się z aktami sprawy; wnieśli również środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji.

Podsumowując, podkreślić wypada, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek inwestora, którym organy administracji są związane. W konsekwencji organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Organ nie może też dokonywać zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14). Rację ma przy tym Wojewoda, twierdząc że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. W przedmiotowej sprawie zakres wywłaszczenia względem korzyści jakie płyną z budowy spornej drogi nie naprowadza na zaburzenie proporcji między ochroną należną obu kategoriom interesów. Jeśli zaś chodzi o rozważanie alternatywnych rozwiązań Sąd zauważa, że planowana droga przebiega po trasie istniejącej drogi, a konieczność wywłaszczenia części nieruchomości skarżących jest uzasadniona potrzebą zachowania odpowiednich parametrów drogi. W przekonaniu Sądu, inwestycja służy również interesom indywidualnym właścicieli nieruchomości, które obsługiwane są przez tę drogę, chociaż niektórych z nich obciążenia wynikające z realizacji tej inwestycji dotkną bardziej niż innych. To jednak nie może stać na przeszkodzie realizacji inwestycji, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę istniejące mechanizmy odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia lub ograniczenia prawa własności. Sąd zauważa wreszcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeprowadził test proporcjonalności, stwierdzając, że ograniczenia w zakresie działek o numerach nr [...], [...] ([...] obręb 0. zostały wprowadzone w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia celu, jakim jest budowa drogi gminnej, a suma tych ograniczeń nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności. Sąd to stanowisko aprobuje.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy spełniły w przedmiotowej sprawie wymogi wynikające z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Małopolski dokonał należytej analizy sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń w sprawie w ramach wyznaczonych zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz przepisów art. 136 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn skarga została oddalona, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.