Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 545/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 i art. 252
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO.FD/41.4/5/2023/576 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 marca 2023 r., nr SKO.FD/41.4/5/2023/576 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: Prezydent, organ) z 19 września 2022 r. nr [...] w sprawie zwrotu dotacji oświatowej wypłaconej w 2019 r. na Liceum Ogólnokształcące "[...]" w J. (dalej: Liceum).

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 22 grudnia 2020 r. Prezydent ustalił dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Skarżący) przypadającą do zwrotu kwotę [...] zł dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przekazanej w 2019 r. jako organowi prowadzącemu Liceum i określił termin naliczania odsetek odrębnie dla 93 różnych kwot.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżącą odwołania SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające Prezydent zakwestionował wydatki sfinansowane przez Skarżącą z dotacji oświatowej:

1) [...] zł tytułem niezasadnych wydatków poniesionych na rzecz K. sp. z o.o. (dalej: K.) a wynikających z faktur dotyczących obsługi procesu kształcenia o nr [...] z 27 grudnia 2019 r.; [...] z 30 listopada 2019 r.; [...] z 31 października 2019 r. oraz [...] z 30 września 2019 r. Skarżąca nie dostarczyła specyfikacji do tych faktur oraz złożyła wyjaśnienia, iż wynagrodzenie zostało uzależnione od przychodów;

2) [...] zł w związku z przekroczeniem limitu dla sumy wynagrodzeń Dyrektora, Wicedyrektora oraz K. w miesiącu grudniu 2019 r. Uwzględniona została okoliczność wspólnego wykonywania ustawowych zadania na rzecz Liceum przez Dyrektora, Wicedyrektora oraz K. w danych miesiącach 2019 r. Wynagrodzenia z tego tytułu zostały zsumowane i uzyskaną w ten sposób kwotę oceniono ze względu na ewentualne przekroczenie limitu miesięcznego obowiązującego w 2019 r.;

3) [...] zł tytułem wynagrodzeń członków Kolegium Dydaktycznego. Skarżąca nie udowodniła zasadności pokrywania wynagrodzeń członków z dotacji. Nie udowodniono rezultatu edukacyjnego, gdyż usługi jakie świadczyło Kolegium Dydaktyczne w 2019 r. to głównie nadzór, wsparcie i monitorowanie. Ponadto M. M. oraz E. P. widnieją w rubryce 7 — Dane wspólników w KRS, zatem wynagrodzenie zostało przekazane na rzecz organu prowadzącego;

4) [...] zł tytułem wydatków poniesionych na wynagrodzenie J. S. stanowiący ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Wydatek ten nie odnosił się do wydatków bieżących placówki oświatowej w ramach realizacji przez nią jej zadań, o których stanowi art. 35 u.f.z.o.;

5) [...] zł tytułem wydatków poniesionych na wynagrodzenie D. K., ponieważ jej zakres obowiązków obejmował przede wszystkim zagadnienia związane z reklamą i marketingiem;

6) [...] zł tytułem wydatków poniesionych na szkolenia organizowane przez K. oraz [...] zł tytułem wydatków poniesionych na delegacje pracowników na te szkolenia. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów ukończenia szkoleń ani nie wyjaśniła, w jakiej części faktury stanowiły wydatki na nocleg, catering a w jakiej na sam koszt szkolenia. Z dostarczonych agendy wynikało wprawdzie, iż szkolenia K. częściowo obejmowały tematykę kształcenia, wychowania i opieki, ale w przeważającej części ich przedmiotem były działania marketingowe wspierające proces rekrutacji bądź też przedstawienie pracownikom wewnętrznych programów szkoły i sposobu posługiwania się nimi. Wobec tego ten wydatek nie może być klasyfikowany jako zadanie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W konsekwencji za niezasadne uznane zostały wydatki poniesione na delegacje pracowników na te szkolenia;

7) [...] zł tytułem wydatków poniesionych na ubezpieczenie pracowników. Wydatek ten nie może być zakwalifikowany jako bieżący, ponieważ bez jego poniesienia Liceum mogło prowadzić i prowadziło bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą;

8) [...] zł tytułem wydatków związanych z pomieszczeniem sekretariatu przy [...] w J. poniesionych w okresie, w którym ten lokal nie był wpisany do ewidencji. Poza tym faktura za projekt dostosowania pomieszczeń na biurowe została wystawiona i rozliczona w maju 2018 r., podczas gdy Skarżąca wskazywała, iż w/w pomieszczenie użytkowane było od marca 2018 r.;

9) [...] zł tytułem wydatków poniesionych na opinie Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w W. Wydatek ten w żaden sposób nie był związany z procesem dydaktycznym nakierowanym na ucznia jako beneficjenta dotacji.

W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent decyzją z 19 września 2022 r. ustalił Skarżącej jako organowi prowadzącemu Liceum kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2019 r. w wysokości [...] zł przypadającą do zwrotu w terminie 15 dni i określił termin naliczania odsetek odrębnie dla 67 różnych kwot.

Pismem z 22 grudnia 2022 r. Skarżąca wniosła odwołanie.

SKO po dokonaniu ponownej analizie akt sprawy decyzją z 8 marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazało stan prawny, w oparciu o który dokonało rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto SKO nie stwierdziło w przeprowadzonym przez Prezydenta postępowaniu uchybień, uznało je za prawidłowe.

Zostały zbadane zakresy czynności i zadań Dyrektora i Wicedyrektora Liceum oraz postanowienia umowy z K. Skoro wspólnie realizowali oni zadania związane z obsługą ekonomiczno-administracyjną Liceum, to zasadnie Prezydent ustalił wysokość wynagrodzenia, jakie może z tego tytułu być sfinansowane z dotacji. Jak wynika ze Statutu Liceum dyrektor jest odpowiedzialny za całokształt działalności dydaktycznej m.in. za realizację programów nauczania, realizację zajęć edukacyjnych, opracowanie organizacji roku szkolnego, kierowanie bieżącą działalnością szkoły, zatrudnianie nauczycieli. Według pkt. 8 Statutu "Dyrektor realizuje swoje zadania osobiście w zakresie, w jakim ustawa nie pozwala na powierzenie ich wykonania innym osobom, podmiotom lub zespołom. W pozostałym zakresie wykonywanie zadań dyrektora szkoły, jak również ich przygotowanie lub wspomaganie, może być powierzone innym osobom zatrudnionym przez organ prowadzący, podmiotom zewnętrznym- lub powołanym w tym celu zespołom lub jednostkom organizacyjnym". Także zatem na podstawie dokumentów wewnętrznych Liceum dopuszczalnym było wspólne realizowanie zadań dyrektora przez inne organy i zespoły do tego powołane. Z kolei z zakresu obowiązków wicedyrektora szkoły wynikało m.in. że ma on wspierać dyrektora szkoły w zakresie organizacji pracy szkoły, planowania, organizacji i realizacji zajęć dydaktycznych, sporządzania, kontroli i aktualizacji planów nauczania, prowadzenia dokumentacji szkoły, planowania, organizowania i przeprowadzania egzaminów, analizy wyników nauczania, planowania i organizowania posiedzeń Rady Pedagogicznej, nadzoru nad realizacją podstawy programowej, realizacji zaleceń i wytycznych organu prowadzącego, zawierania umów z nauczycielami i ich rozliczania, planowania i organizowania pracy sekretariatu i innych osób wykonujących zadania na rzecz szkoły, realizacji planu rozwoju szkoły, obowiązujących standardów obsługi. Z kolei Dyrektor ds. nadzoru dydaktycznego K. podała, że K. zajmował się także wykonywaniem zadań dyrektora, w szczególności opracowywaniem, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oświatowego, jak również implementowaniem do systemu informatycznego, wzorów dokumentów związanych np. z organizacją roku szkolnego, prowadzeniem dokumentacji przebiegu nauczania; przygotowywaniem i przeprowadzaniem szkoleń dla dyrektorów szkół oraz pracowników oddziałów w zakresie: rad pedagogicznych, egzaminów zewnętrznych, zgodnego z przepisami prawa oświatowego i systematycznego prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania dla każdego słuchacza, obsługi technicznej systemu CRM, technicznej i merytorycznej obsługi SIO; opracowywaniem i wdrażaniem procedur m.in. archiwizacyjnych, zasad bezpiecznego nauczania zdalnego, jak również instrukcji i filmów szkoleniowych. Poza tym K. szkoli pracowników szkół w zakresie przygotowywania zestawień zewnętrznych np. SIO, SIOEPKZ, SIOEO; pomaga w prawidłowym przygotowaniu kontroli zewnętrznych, jakie są przeprowadzane przez Wydział Edukacji, Kuratorium Oświaty, CKE, OKE i inne instytucje oraz wspiera dyrektora szkoły merytorycznie i technicznie przy organizowaniu i przeprowadzaniu egzaminów zewnętrznych; prowadzi też osobne szkolenia. Dyrektor Liceum potwierdziła, że K. świadczyła na rzecz Szkół "[...]" w J. usługi z zakresu opracowywania 12 programów nauczania, układania szkolnych siatek nauczania, prowadzenia szkoleń z zakresu prawa oświatowego i funkcjonowania szkoły, nadzorowania rejestracji nowych kierunków, doposażania szkoły w pomoce naukowe, udostępniania systemu CRM.

Prezydent uznając zatem, że ww. podmioty realizowały wspólnie zadania zw. z obsługą procesu kształcenia, organ przeanalizował ich wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach 2019 r. Wynosiły one miesięcznie w okresie od stycznia do sierpnia 2019 r. [...] zł, natomiast w okresie od września do grudnia [...] zł. Natomiast suma wynagrodzeń dyrektora, wicedyrektora i K. w grudniu wyniosła 14 [...] zł. Tym samym został przekroczony limit miesięczny o kwotę [...] zł. Wobec tych ustaleń SKO stwierdziło, że Prezydent prawidłowo przyjął do rozliczenia z dotacji fakturę nr [...] z 30 grudnia 2019 r. w kwocie [...] zł zapłaconą na rzecz K. za archiwizację dokumentów Liceum i określił w całości do zwrotu fakturę nr [...] z 27 grudnia 2019 r. w kwocie [...] zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Wobec braku wyjaśnienia przez Skarżącą wydatków na rzecz K., wynikających z faktur dotyczących obsługi procesu kształcenia o nr [...] z 27 grudnia 2019 r.; [...] z 30 listopada 2019 r.; [...] z 31 października 2019 r. oraz [...] z 30 września 2019 r. oraz faktu, że wynagrodzenie to było uzależnione od przychodów Skarżącej SKO uznało za właściwe zakwestionowanie tego wydatku. W ramach postępowania Prezydent na wniosek Skarżącej przeprowadził dowód z oględzin systemu CRM oraz przesłuchania świadków w tym Dyrektor Liceum i Dyrektor ds. nadzoru dydaktycznego K. Analizie poddał dostarczone przez Skarżącą umowy z K. oraz aneksy do umów zmieniające wysokość wynagrodzenia oraz "Zasady świadczenia kompleksowej usługi organizacji procesu dydaktycznego w Szkole w zakresie dostępu do systemu informatycznego CRM opieki serwisowej dostępu do nowych wersji systemu informatycznego oraz szkolenia w szkołach C. Skarżąca nie dostarczyła jednak dokumentów co do zakresu działań podejmowanych przez K. na rzecz szkół. Nie wyjaśniła powodów rozliczania z dotacji faktur, których wynagrodzenie było ustalane procentowo w zależności od wysokości przychodów Liceum za dany miesiąc.

SKO podzieliło ocenę Prezydenta co do oceny wydatków w łącznej kwocie 16 918,00 zł na wynagrodzenia członków Kolegium Dydaktycznego tj. S. J., M. M., E. P. oraz A. P. Skoro działalność Kolegium Dydaktycznego miała związek z działalnością organu prowadzącego i Dyrektora, a nie z procesem dydaktycznym to nie mogła być sfinansowana z dotacji oświatowej za 2019 r. Nie bez wpływu na tę ocenę miały przekazane przez Skarżącą m.in. komunikaty Kolegium Dydaktycznego kierowane do wszystkich filii Szkół [...] oraz wszystkich dyrektorów szkół, co wynika z adresów e-mailowych adresatów tych komunikatów. Tymczasem wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia członków Kolegium Dydaktycznego zostały rozliczone z dotacji dla Liceum. Poza tym SKO podzieliło stanowisko Prezydenta co do tego, że treść przedmiotowych komunikatów nie wpływała na rezultat edukacyjny wobec słuchaczy Liceum. Fakt, że M. M. oraz E. P. widnieją w rubryce 7 - dane wspólników Skarżącej w KRS dodatkowo potwierdza, że wynagrodzenie zostało przekazane na rzecz organu prowadzącego. Wobec tego wydatki te nie były wydatkami bieżącymi na kształcenie, wychowanie i opiekę, lecz wynagrodzeniem dla organu prowadzącego zobowiązanego do zapewnienia szkole warunków prowadzenia działalności. Wynika to również z treści umów z członkami Kolegium, których działalność w ramach Kolegium Dydaktycznego miała wspierać szkoły i Dyrektora w zakresie, który w żadnym razie nie pozostaje w związku z procesem dydaktycznym, ale z działalnością przypisaną do organu prowadzącego i dyrektora szkoły. Wniosek o takiej samej treści można wywieść z regulacji zarządzenia o powołaniu Kolegium, określające zadania Kolegium Dydaktyczne jako głównie nadzór, wsparcie i monitorowanie.

W ocenie SKO uzasadnione było także zakwestionowanie przez Prezydenta wydatku w wysokości 1 211,17 zł poniesionego tytułem wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Rekompensata za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą. Świadczenie to nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy.

Za słuszne uznało SKO także stanowisko Prezydenta co do kwalifikacji wydatku 9 660,52 zł na wynagrodzenie D. K., zatrudnionej na stanowisku specjalisty ds. rozwoju usług edukacyjnych. Jej obowiązki związane były przede wszystkim z promocją, marketingiem i reklamą Liceum.

Nie mogły z dotacji zrealizowane być wydatki poniesione na szkolenia organizowane przez K. Wprawdzie program szkolenia zawierał pewne elementy związane z dydaktyką, lecz w przeważającej części obejmowało ono problematykę działań marketingowych wspierających proces rekrutacji oraz przedstawienie pracownikom wewnętrznych programów szkoły i sposób posługiwania się nimi. Dodatkowo Skarżąca nie przedłożyła dokumentów, na podstawie których można wykazać zasadność wydatków poniesionych na szkolenia (w tym zaświadczeń ukończenia szkoleń) oraz nie wyjaśniała, jaką cześć faktury stanowiła zapłata za samo szkolenie, nocleg i catering.

Również rozliczone z dotacji koszty ubezpieczenia pracowników nie mieszczą się w ocenie SKO w dyspozycji art. 35 u.f.z.o. Tego typu wydatki nie stanowią wydatków bieżących, albowiem bez ich poniesienia Liceum mogło prowadzić i prowadziła bieżącą działalności dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Słusznie zakwestionowane zostały także wydatki poniesione na opinie Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w W. a rozliczone jako wydatki eksploatacyjne. Dotacja nie stanowi dofinansowania organu prowadzącego, lecz słuchacza. Opłaty na rzecz sanepidu nie mają żadnego związku z procesem dydaktycznym i nie są nakierowane na ucznia jako na beneficjenta dotacji.

Zdaniem SKO prawidłowo Prezydent przyjął, że wydatki związane z pomieszczeniem sekretariatu przy [...] w J. poniesione przed datą wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych tj. 9 sierpnia 2019 r. nie mogą być rozliczone z dotacji oświatowej za 2019 r., ponieważ przed tą datą 9 sierpnia 2019 r. budynek nie powinien być użytkowany jako pomieszczenie na działalność oświatową. Skarżącą wystąpiła wprawdzie z wnioskiem o zmianę wpisu dotyczącą siedziby Liceum już w maju 2018 r., jednak decyzją z 28 czerwca 2018 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, odmówił dokonania zmiany we wpisie we wskazanym zakresie z uwagi na brak opinii sanitarnej. Stosowną opinię przedłożono dopiero w lipcu 2019 r., toteż wpisu dokonano z dniem 7 sierpnia 2019 r. Skoro więc do tej daty przedmiotowy budynek nie został wpisany do ewidencji, poniesione w związku z nim przed datą wpisu wydatki nie mogły zostać sfinansowane z dotacji.

W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie Prezydent podjął czynności niezbędne do dokładnego zbadania i wyjaśnienia sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpoznał materiał dowodowy. Skarżąca była wielokrotnie wzywana do wykazania zasadności poniesionych i rozliczonych z dotacji wydatków, ostatecznie nie udowodniła celowości tychże. Wobec tego SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do zakwestionowanych wydatków.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.2000 dalej: k.p.a.) w zw. z art. 14 § 1a w zw. z art. 107 §1 pkt 8 w zw. z art. 109 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia, ponieważ organ I instancji doręczył Skarżącej jedynie skan (kopię cyfrową) decyzji z 19 września 2022r. podpisaną podpisem tradycyjnym, a następnie potwierdzoną podpisem elektronicznym 22 września 2022r. w sytuacji, gdy Skarżąca wnioskowała o doręczenia pism w toku postępowania administracyjnego za pomocą środków komunikacji elektronicznej i wniosku tego nie wycofała. Zatem wszelkie pisma w sprawie, w tym decyzja, winny być wydawane w formie elektronicznej, a następnie doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział takiej formy jak odpis, potwierdzony podpisem elektronicznym za zgodność z oryginałem co oznacza, że dokument ten nie może zostać uznany za decyzję wywołującą określone skutki prawne, a w konsekwencji decyzja organu I instancji winna zostać przez organ uchylona;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez:

- brak wszechstronnej oceny materiały dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że wydatki poniesione przez Skarżącą stanowią wydatki niezgodne z przeznaczeniem, w sytuacji w której Strona przedłożyła szereg dowodów w toku postępowania przed organem I instancji, które wyjaśniały związek każdego wydatku z kształceniem, wychowaniem i opieką;

- całkowite pominięcie zakresu obowiązków, nakładów pracy Kolegium Dydaktycznego oraz K., które wynikały z przedłożonych przez Skarżącą komunikatów Kolegium Dydaktycznego, załączników do umowy łączącej Skarżącą z K., a także zeznań świadka L. K. i ustalenie, w oderwaniu od tych dowodów, iż wydatki te nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej, gdyż stanowią powielenie zadań wykonywanych przez Dyrektora Liceum, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wprost wynika, iż K. oraz Kolegium Dydaktyczne stanowią organy pomocnicze Dyrektora szkoły, bez których wykonywanie zadań Dyrektora nie byłoby możliwe;

- nieprawidłowe przyjęcie, iż zadania Kolegium Dydaktycznego nie są związane z procesem dydaktycznym, w sytuacji gdy Kolegium Dydaktyczne miało za zadanie wsparcie Dyrektora, a jednocześnie zweryfikowanie czy działa on prawidłowo, co bezpośrednio przekłada się na proces dydaktyczny w szkole;

- przyjęcie, iż wydatki na wynagrodzenia Kolegium Dydaktycznego zostały nieprawidłowo pokryte z dotacji oświatowej mimo iż Skarżąca przekazała dowody pracy Kolegium na rzecz wszystkich szkół, w tym także Liceum, zatem oczywistym jest, że zobowiązana była do pokrycia wynagrodzenia pracowników Kolegium za pracę wykonaną na rzecz Liceum;

- całkowite pominięcie treści zeznań świadka L. K. przy ustalaniu, czy wydatki poniesione na obsługę K. stanowiły wydatki poniesione zgodnie z przeznaczeniem oraz brak uzasadnienia dlaczego organ uznał te zeznania za niewiarygodne;

- przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała jakie usługi realizowane przez K. zostały objęte fakturami, które sfinansowane zostały z dotacji oświatowej podczas gdy w toku postępowania przeprowadzono dowody z przesłuchań L. K., Dyrektor Liceum, a także oględzin systemu CRM, a do akt załączono załączniki do umowy z K., które szczegółowo opisywały działania podejmowane przez K. na rzecz szkół, co zostało całkowicie pominięte przez organ przy wydawaniu decyzji;

- nieprawidłowe przyjęcie, iż usługi realizowane przez K. stanowiły wyłącznie uzupełnienie zadań dyrektora, podczas gdy w rzeczywistości obsługa procesu kształcenia realizowana przez K. swoim zakresem wykraczała poza kompetencje Dyrektora szkoły;

- poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż faktury wystawione przez K. nr [...] z 27 grudnia 2019 r.; [...] z 30 listopada 2019 r.; [...] z 31 października 2019 r. oraz [...] z 30 września 2019 r. w sposób prawidłowy zostały zakwestionowane przez organ I instancji, mimo iż dotyczyły one tego samego przedmiotu co faktury wystawiane przez K. w okresie 01-08.2019r. tj. obsługi procesu kształcenia, a Skarżąca przekazała szczegółowe wyjaśnienia dotyczące tego co mieści się w ramach świadczonych usług i wyjaśniła, iż faktury obejmują inne kwoty z uwagi na zmianę systemu rozliczeń między Stronami umowy, a także wyjaśniła przyczyny ustalenia nowego sposobu rozliczania faktur;

- nieprawidłowe przyjęcie, że Skarżąca nie dostarczyła załączników, które miałyby szczegółowo opisywać działania podejmowane przez K. na rzecz szkół, podczas gdy Skarżąca przedłożyła ww. dokumenty wraz z pismem z 1 października 2021 r., co winno skutkować przyjęciem, iż Skarżąca wykazała szczegółowo na czym polegają usługi świadczone przez K., a w konsekwencji przyjęciem, iż dotacja wydatkowana została w tym zakresie w sposób zgodny z dyspozycją art. 35 u.f.z.o.;

- przyjęcie, iż szkolenia nie powinny być finansowane z dotacji oświatowej, w sytuacji organ sam wskazał w uzasadnieniu, że szkolenia te w części dotyczyły edukacji i wychowania, nie wskazując jednocześnie w jakiej części w ocenie organu spełniają one wymogi art. 35 u.f.z.o. Powyższe uchybienia doprowadziły do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach oceny tego materiału i skutkowały uznaniem przez organ, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

c) naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, niepodjęcia wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, niewydania jakiegokolwiek postanowienia dowodowego oraz brak wezwania Skarżącej do przedłożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy dowodów, a następnie przyjęcie, iż część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co świadczy o pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 k.p.a. i jedynie pozorne umożliwienie Skarżącej brania czynnego udziału w każdym etapie postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji,

d) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżącej dotyczących nieprawidłowego uznania za zasadne twierdzeń Organu I instancji, iż wydatki na wynagrodzenie dyrektora, wicedyrektora oraz K. należy uznać za sfinansowanie tych wydatków z dotacji oświatowej stanowiące podwójne finansowanie w ramach tej samej usługi. Organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutu Skarżącej dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez Organ, iż usługi realizowane przez K. stanowiły wyłącznie uzupełnienie zadań Dyrektora, w sytuacji gdy zadania wykonywane przez K. znacząco wykraczały poza jego kompetencje Dyrektora oraz Wicedyrektora szkoły.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 35 u.f.z.o. poprzez;

- błędną wykładnię i w konsekwencji zakwestionowanie wydatków przedstawionych do rozliczenia, które mieściły się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o.;

- nie wzięcie pod uwagę, że w ramach wykonywania zadań określonych w art. 10 ustawy prawo oświatowe organ prowadzący uprawniony jest do zorganizowania własnego aparatu pomocniczego i że katalog jego zadań stanowi katalog otwarty, a wśród tych zadań mieści się także zapewnienie obsługi organizacyjnej szkoły i jej wspieranie w zakresie realizacji jej zadań;

b) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy kwestionowane wydatki dotyczyły najmów pomieszczeń, w których Liceum realizowało swoje zadania statutowe oraz wynagrodzeń pracowników;

Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania lub alternatywnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w sprawie organ I instancji nie był uprawniony ani do wydania decyzji w formie pisemnej ani do jej doręczenia w inny sposób aniżeli za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Prezydent nie doręczył Skarżącej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, lecz wydał decyzję w formie pisemnej i doręczył za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej skan wydanej decyzji poświadczony elektronicznym podpisem kwalifikowanym za zgodność z oryginałem. Oznacza to iż przesłany Skarżącej plik stanowi decyzję organu I instancji, która została podpisana stosownie do regulacji zawartej w art. 107 §1 pkt 8 k.p.a., co potwierdza niezgodność prawem także rozstrzygnięcia organu II instancji, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Procedując w sprawie SKO naruszyło także szereg przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 80 k.p.a. Organ II instancji nienależycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, a tym samym wadliwie zgromadził i ocenił materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, co znajduje odzwierciedlenie w wadliwym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Powyższe doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego i zakwestionowaniu wydatków mających na celu wykonywanie funkcji oświatowych przez dotowane Liceum, które prawidłowo zostały rozliczone z dotacji oświatowej za rok 2019 r. W konsekwencji organ odwoławczy wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w całości dopuścił się naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Organ przyjął, iż Skarżąca nie wykazała jakie usługi realizowane przez K. zostały objęte fakturami, podczas gdy w toku postępowania przeprowadzono dowody z przesłuchań L. K., Dyrektor Liceum, oględziny systemu CRM, a do akt załączono załączniki do umowy z K. które szczegółowo opisywały działania podejmowane przez K. na rzecz szkół. Jednocześnie Skarżąca w dniu 1 października 2021 r. skierowała do organu pismo, w którym przedłożyła załączniki do umowy zawartej z K., które szczegółowo określały zadania jakie K. wykonywało na rzecz Liceum oraz na czym polegała obsługa procesu kształcenia.

Ponadto organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, iż usługi realizowane przez K. stanowiły wyłącznie uzupełnienie zadań Dyrektora, podczas gdy w rzeczywistości obsługa procesu kształcenia realizowana przez K. swoim zakresem wykraczała poza kompetencje dyrektora szkoły.

Jednocześnie organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania z jakich przyczyn organ uznał, że tylko 8 faktur za bieżącą obsługę szkół mieści się w katalogu art. 35 u.f.z.o. i z jakich przyczyn za niezgodne z przeznaczeniem uznano sfinansowanie pozostałych 4 faktur, które obejmowały dokładnie ten sam przedmiot. Skarżąca szczegółowo wyjaśniła w piśmie z dnia 1 października 2021 r., iż zmiana wysokości wynagrodzenia wynika z aneksu zawartego między Skarżącą a K. oraz z czego taka zmiana wynika.

Skarżąca podniosła również, że SKO nie wskazało w jakiej części szkolenia nie spełniają wymogi art. 35 u.f.z.o. oraz na jakiej podstawie przyjął, iż jedynie część szkoleń można zakwalifikować jako związane z edukacją i wychowaniem.

Nieprawidłowo organ uznał, że wydatki na wynagrodzenia Kolegium Dydaktycznego nie mogą być pokryte z dotacji oświatowej, mimo iż Skarżąca przekazała dowody pracy tego Kolegium na rzecz wszystkich szkół. Skoro zatem Kolegium świadczyło usługi także na rzecz Liceum, zatem oczywistym jest, że Liceum zobowiązane było do pokrycia wynagrodzenia pracowników Kolegium.

W ocenie Skarżącej SKO nie wskazało również, na jakiej podstawie uznało za zasadne twierdzenie Prezydenta, iż wydatki na wynagrodzenie Dyrektora, Wicedyrektora oraz K. należy uznać za sfinansowanie tych wydatków z dotacji oświatowej stanowiącej podwójne finansowanie w ramach tej samej obsługi. Organ odwoławczy nie rozpoznał zatem zarzutu Skarżącej dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez SKO, iż usługi realizowane przez K. stanowiły wyłącznie uzupełnienie zadań Dyrektora, w sytuacji gdy zadania wykonywane przez K. znacząco wykraczały poza jego kompetencje Dyrektora oraz Wicedyrektora szkoły. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, iż zadania K. nie naruszały ustawowych i przewidzianych statutem kompetencji Dyrektora Liceum. Zadania tego podmiotu zostały zawarte w umowie o współpracy.

Ponadto wskazane przez SKO wydatki dotyczące wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia członków Kolegium nie stanowią wynagrodzenia członków zarządu Skarżącej, a związane są z pełnieniem przez wskazane osoby funkcji członków Kolegium Dydaktycznego. Kolegium Dydaktyczne zostało powołane na mocy postanowień Statutu Liceum, a zakres jego zadań został określony w zarządzeniu o jego powołaniu. W przypadku K. zadania tego podmiotu zostały zawarte w umowie o współpracy.

Skarżąca wskazała, że lokal znajdujący się przy ul. [...] został wynajęty w dniu 2 marca 2018 r. i od tego czasu, mimo iż początkowo nie był wykazany w ewidencji szkoły, znajdowały się w nim pomieszczenia administracyjne służące szkole. W toku postępowania były przekazane organowi umowy najmu z poszczególnymi najemcami. Umowy te stanowią potwierdzenie, iż w pomieszczeniach tych odbywały się zajęcia edukacyjne. Na podstawie umów wystawiane były z faktury VAT. Wobec tego organ nie może kwestionować prawidłowości wykorzystania dotacji tylko dlatego, że Skarżąca nie wypełniła obowiązków, o jakich mowa w art. 168 ustawy Prawo oświatowe, bo do jego uprawnień nie należy kompetencja sprawowania nadzoru pedagogicznego na szkołą w zakresie zgodności jej działalności z ustawą Prawo oświatowe. Ponadto żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uzależnia prawidłowości wydatkowania dotacji od prawidłowości danych znajdujących się w ewidencji szkół. SKO winno zatem zbadać stan faktyczny i ustalić czy w danych lokalizacjach odbywały się zajęcia dla słuchaczy oraz czy lokale te były wykorzystywane dla Liceum, co zostało wykazane w toku postępowania.

Zdziwienie Skarżącej budzi również fakt, iż SKO kwestionuje wydatki na szkolenia, mimo iż są one związane z działalnością dydaktyczną Liceum. Z załączonych agend wynika wprost, iż szkolenia te miały charakter dydaktyczny i zmierzały do poprawy jakości pracy szkoły. W przypadku ich odbywania przez pracowników, pracodawca zobowiązany jest do zapewnienia im noclegu oraz wyżywienia, co wynika wprost z przepisów prawa pracy.

W przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powołując się na art. 124 ust. 3 u.f.p. Skarżąca wywodzi, że jest to forma uposażenia i jako taki jest tzw. "wydatkiem bieżącym". W jej ocenie brak jest podstaw do kwestionowania jakichkolwiek składników wynagrodzeń czy też pochodnych od wynagrodzeń.

Odnosząc się do zakwestionowanych wydatków na wynagrodzenie wraz pochodnymi specjalisty ds. prezentacji oferty edukacyjnej Skarżąca wskazała, obowiązkiem szkoły jest informowanie potencjalnych słuchaczy o jej ofercie edukacyjnej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).

Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Skarżąca jako organ prowadzący Liceum Ogólnokształcące "[...]" w J. wydatkowała prawidłowo otrzymane w 2019 r. środki z dotacji oświatowej, z zachowaniem regulacji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1400; dalej: u.f.z.o.).

Przed przystąpieniem do badania sprawy zauważyć należy, że dotacje oświatowe są środkami publicznymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; dalej: u.f.p.), co wynika z jej art. 60 pkt 1.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. M. Stawiński Komentarz do art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18).

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Wyznaczone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. materialnoprawne granice postępowania dowodowego wskazują, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Natomiast jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 900; dalej: u.p.o.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym:

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie:

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego.

Z brzmienia art. 35 ust. 1 u.f.z.o wywieźć można zasadę, według której środki otrzymane m.in. od gminy mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. Skoro więc wydatkowane środki nie służyły działalności szkoły, tj. kształceniu, nie sposób uznać ich za możliwe do pokrywania z dotacji otrzymanej od miasta (wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1063/20). W orzecznictwie sformułowano także pogląd, zgodnie z którym dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; wyrok NSA z 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13; wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1858/12; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13).

Znaczenie dla rozpoznania sprawy ma także to, że to podmiot dotowany ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami szkoły (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.) a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione. Bowiem w sprawach dotyczących rozliczenia dotacji oświatowych, niezależnie od wykładni prawa materialnego istotne jest, czy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy, co łączy się regułami dowodzenia w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 32/23).

Uwzględniając powyższe uzasadnionym będzie twierdzenie, że wydanie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zależy od wykazania przez organ dotujący wykorzystania dotacji na sfinansowanie zadań innych niż te, na które przyznano dotację (nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być przeznaczona). Mieści się w tym także przypadek, gdy podmiot dotowany nie wykazał, kiedy i w jakich kwotach dokonał określonych wydatków, finansowanych z dotacji. Zatem zdaniem Sądu dotacja wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem to taka dotacja, która, została przeznaczona na cele określone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i jej wydatkowanie zostało udokumentowane w sposób pozwalający na weryfikację przez organ.

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowego wydatkowanie dotacji ma stosowanie art. 44 ust. 3 u.f.p. stanowiącego, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2722/15 wskazał, że skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przytoczone przepisy u.f.p. zobowiązują dotowanego do starannego dokumentowania poniesionych wydatków w celu rozliczenia dotacji. Staranność w rozliczeniu dotacji obejmuje także takie dokumentowanie wydatków, jakie przewidują obowiązujące przepisy.

Mając na uwadze powyższe uzasadnione będzie przyjęcie, że Prezydent mógł badać wykorzystanie dotacji przez Skarżącą, a w razie wątpliwości był uprawniony do żądania od niej wykazania, że wykorzystała dotację zgodnie z celami określonymi w w/w regulacji prawnej. Brak odpowiednich dowodów, gromadzonych już na etapie wydatkowania dotacji, mogło stanowić przyczynę uznania, że dotacja nie została wydatkowana na cele określone w art. art. 35 ust. 1 u.f.z.o. tj. zgodnie z przeznaczeniem. Podkreślenia wymaga, że przede wszystkim to na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, co wynika także z ogólnych reguł dowodzenia zawartych w k.p.a. Organ dotujący nie jest jednak zwolniony z obowiązku stosowania wyżej wymienionych przepisów k.p.a., jest bowiem współobciążony obowiązkiem dowodzenia wspólnie z podmiotem dotowanym. Dlatego w pierwszej kolejności organ dotujący bada dokumenty przedłożone przez podmiot dotowany. W razie zastrzeżeń co do przedstawionej dokumentacji, zwraca się do kontrolowanego podmiotu o wyjaśnienie nieprawidłowości lub o przedłożenie dowodów potwierdzających wydatkowanie dotacji oraz jego zasadność. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zaś zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przepisy k.p.a. zapewniają więc stronie możliwość przedstawiania dowodów na poparcie swojego stanowiska. Jeżeli występuje między stroną i organem różnica co do istotnych dla sprawy okoliczności, strona ma obowiązek (spoczywa na niej ciężar) przedstawienia konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających jej stanowisko. Biorąc pod uwagę, że to właśnie strona jest najlepiej zorientowana w okolicznościach faktycznych sprawy jej dotyczącej, powinna współdziałać z organem w postępowaniu dowodowym, w szczególności w sytuacjach, w których zaniechanie udowodnienie określonej czynności może skutkować negatywnie dla strony.

W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do wydatków sfinansowanych z dotacji w kwocie [...] zł tytułem niezasadnych wydatków poniesionych na rzecz K. a wynikających z faktur dotyczących obsługi procesu kształcenia o nr [...] z 27 grudnia 2019 r., [...] z 30 listopada 2019 r., [...] z 31 października 2019 r. oraz [...] z 30 września 2019 r. Skarżąca nie wyjaśniła, jakie konkretnie usługi objęte "obsługą procesu kształcenia" objęte jej wydatkowaniem. Nie złożyła również wyjaśnień co do powodu znacznego ich wzrostu w porównaniu do innych miesięcy roku. Nie zajęła również stanowiska co do powodów rezygnacji z ustalania wysokości wydatku nie od faktycznie poniesionych wydatków, ale od wysokości przychodów Liceum. Wobec tego zasadnie organy zakwestionowały ten wydatek.

Co do istoty Sąd podzielił stanowisko organów o możliwości rozliczenia z dotacji wydatków – oczywiście z zachowaniem zasad wydatkowania środków wyznaczonego w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. – związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.o., w szczególności wynikających z obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkoły przez kilka osób. W rozpoznawanej sprawie zadania te wykonywane były przez Dyrektora i Wicedyrektora Liceum oraz K. w ramach zawartej ze Skarżącą umową. Prawidłowym więc było działaniem najpierw ustalenie wysokości możliwych wydatków z tego tytułu i następnie zestawienie ich z wydatkami faktycznie poniesionymi (tabela nr 4 s. 17 decyzji Prezydenta). Metodologia wykonanych obliczeń ani uzyskane w ich wyniku wartości nie zostały zakwestionowane przez Skarżącą. I o ile wysokość dokonywanych wydatków na ten cel na przestrzeni roku nie budzi zastrzeżeń, to pojawiają się one w grudniu 2019 r. W tym to bowiem miesiącu ustalony limit miesięczny został przekroczony o kwotę [...] zł. Wobec tego Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w przyjętym przez Prezydenta sposobie ustalenia zwrotu tego wydatku tj. zapłatę faktury nr [...] z 30 grudnia 2019 r. w kwocie [...] zł za archiwizację dokumentów Liceum Ogólnokształcące i określenie w całości do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wydatku udokumentowanego fakturą nr [...] z 27 grudnia 2019 r. w kwocie [...] zł.

Skarżąca rozliczyła z dotacji oświatowych [...] zł tytułem wynagrodzeń członków Kolegium Dydaktycznego. Zasadnie SKO uznało, że Skarżąca nie wykazała wpływu działalności Kolegium na proces dydaktyczny. Również nie zostało stwierdzone oddziaływanie tego podmiotu na podstawie przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, a mianowicie zarządzenia o powołaniu Kolegium Dydaktycznego i umów zawartych z czterema jej członkami. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że de facto zadaniem Kolegium Dydaktycznego było wspieranie Skarżącej w prawidłowym wykonywaniu obowiązków i zadań jako organu prowadzącego. Nie ma wpływu na tę ocenę okoliczność, że tworzone przez Kolegium Dydaktyczne komunikaty były przekazywane do jednostek prowadzonych przez Skarżącą, w tym także do Liceum. I choć Dyrektor Liceum nie był wyłącznym adresatem takiej korespondencji, o czym świadczy wykaz adresów e-mail do których była ona kierowana, to z dotacji oświatowej udzielonej na realizację zadań oświatowych przez Liceum pokryto wydatki na wynagrodzenie członków Kolegium Dydaktycznego. Skarżąca nie wyjaśniła powodu, z jakiego w całości koszty wynagrodzenia członków Kolegium Dydaktycznego pokryte zostały z dotacji oświatowej na działalność Liceum, a nie na przykład proporcjonalnie.

Sąd podziela stanowisko SKO co do oceny dopuszczalności sfinansowania ze środków dotacji oświatowej wydatku w wysokości [...] zł tytułem wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Taki wydatek nie jest wydatkiem z art. 35 u.f.z.o., gdyż jako rekompensata za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą. Jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikowi i nie dotyczy bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Świadczenie takie nie jest wynagrodzeniem, czy jego pochodną, gdyż nie odnosi się do pracy (świadczenia na rzecz dzieci), a należne jest z reguły w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 października 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 407/23).

Gdyby intencją ustawodawcy było wsparcie całokształtu działalności placówki oświatowej z racji jej statusu podmiotowego - wówczas przepis nie zawierałby ograniczenia wskazującego na określone zadania, a to w sferze "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" oraz zbędne byłoby zdanie drugie tego przepisu - zastrzegające wykorzystanie dotacji jedynie na pokrycie wydatków bieżących placówki (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 974/18). Wobec tego trudno się zgodzić ze Skarżącą domagającą się uznania wydatków w wysokości [...] zł na wynagrodzenie pracownika zatrudnionego na stanowisku specjalisty ds. rozwoju usług edukacyjnych. Jej obowiązki związane są z działalnością Liceum jako jednostki organizacyjnej, a nie z realizacją w nim działalnością stricte oświatową, o której mowa art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Jak podniesiono w orzecznictwie, reklama i promocja wprawdzie wiąże się z nauczaniem, wychowaniem i opieką, lecz pośrednio (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1225/17; wyrok NSA z 10 września 2020 r. sygn. akt I GSK 209/18). Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a reklamowanie, czy promowanie szkoły nie realizuje tych celów.

Brak jest podstaw do negacji stanowiska SKO co do oceny braku podstaw do pokrywania wydatków z dotacji na szkolenia oraz związanych z uczestnictwem kosztach noclegu, cateringu i delegacji. Jak już wspomniano, w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. ustawodawca jasno wskazał przeznaczenie wydatkowania środków, którym może być wyłącznie pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. Jeśli zatem Skarżąca nie przedłożyła stosownych zaświadczeń, potwierdzających zakończenie szkolenia a analiza programu szkolenia nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie że jego tematyka w całości związana jest z kształceniem, to poniesiony przez Skarżącą z tego tytułu wydatek nie może być uznany za uzasadniony. Takie stanowisko zajął w tej kwestii także NSA w wyroku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 448/21.

Nie może być uznany za uzasadniony poniesiony wydatek [...] zł tytułem ubezpieczenie pracowników. Umowa ubezpieczenia ma charakter dobrowolny a jej zawarcie nie jest obowiązkowe a przede wszystkim ubezpieczenie dzieci czy pracowników nie należy do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Nie więc z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą Liceum.

Taką samą argumentację należy zastosować do kwalifikacji wydatku poniesionego na opinie Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w W., rozliczonego jako wydatki eksploatacyjne. Są to typowe wydatki organu prowadzącego związane z należytym przygotowaniem i utrzymaniem placówki, której celem jest kształcenie, wychowanie i opieka. Wydatki te nie są związane w żadnym razie z celem oświatowym (kształceniem, wychowaniem, opieką, w tym profilaktyką społeczną) (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 417/21).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu w kwestii wydatków związane z pomieszczeniem sekretariatu przy [...] w J. Uznanie tych wydatków jest oczywiście uzasadnione od momentu, kiedy zgodnie z prawem określonymi wymogami Skarżąca mogła wykorzystywać lokal w prowadzonej działalności oświatowej. Stało się to możliwe dopiero po uzyskaniu stosownej opinii sanitarnej, której brak uniemożliwiał dokonanie stosownego zgłoszenia ewidencji. W konsekwencji wszelkie wydatki poniesione na ten lokal przed tą datą nie mogą zostać sfinansowane z dotacji.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organy rozpatrzyły nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i poddały analizie całość zebranego materiału dowodowego, akcentując jego kompleksową wymowę i wzajemną koherentność. Lektura uzasadnień decyzji prowadzi do wniosku, iż organy w wystarczający sposób ustosunkowały się do zarzutów artykułowanych przez Skarżącą i przedstawiły stanowisko w kwestii zasadności zwrotu dotacji.

Z kolei zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego tj., gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organy podatkowe oceniony odmiennie niż oczekiwała tego Skarżąca nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a. Zauważyć trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy sposób postępowania Skarżącej sprowadzał się nie tyle do negowania wymowy i treści dowodów, a w efekcie ustaleń poczynionych przez organy podatkowe, co raczej do kontestowania ostatecznych wniosków wyprowadzonych przez organy z niespornych w rzeczywistości faktów. Zasady logicznego rozumowania, wskazania wiedzy oraz doświadczenia życiowego uprawniają do konstatacji, że wyprowadzone przez organy ze wskazanych faktów i dowodów wnioski, oraz ustalenia były prawidłowe. Określenie wobec Skarżącej obowiązku zwrotu dotacji jest bowiem pochodną szeregu prawidłowych ustaleń, czynionych zgodnie z wymogami prawa i odpowiada wysokości kwot, stanowiących dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.