Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 679/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 6 i 7, art. 22b ust. 3,  art. 28 w zw. z art. 4 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 68 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 84
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 809/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 809/20 w ten sposób, że w miejsce słów "Firmy [...] " wpisuje słowa "[...] ", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (II SA/Rz 809/20) oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (Kolegium) z 30 kwietnia 2020 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest

1. art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn zm., dalej "ustawa") w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 i art. 68 O.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszym przypadku nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za nielegalne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, i przyjęcie, że dopiero wskutek odebrania decyzji przez Skarżącą 27 grudnia 2019 r. biegnie okres przedawnienia, w sytuacji gdy:

- zobowiązanie podatkowe w niniejszym przypadku powstało z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a tym dniem było rozpoczęcie prac przez Skarżącą na działkach o nr ewid. [...] , [...] , [...] i [...] ponad powierzchnię 0,2013 ha ustaloną decyzją Starosty z 12 lipca 2007 r., na którą udzielono zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej - gdyż to wtedy doszło do niezgodnego z przepisami prawa wyłączenia z produkcji rolniczej, i od tej daty winien biec termin przedawnienia, w konsekwencji zastosowanie w niniejszym przypadku winien mieć art. 21 § 1 pkt 1 O.p.,

2. art. 28 w związku z art. 4 ust. 11 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do trwałego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy, w sytuacji w której:

- skarżąca nie może odpowiadać za błędne pouczenia, oraz informacji przekazywane jej przez organy administracji publicznej, albowiem to Starostwo Powiatowe w Dębicy w piśmie skierowanym do Skarżącej 16 września 2019 r, a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z 9 grudnia 2019 r. wskazywało, że na terenach obrębu Lipiny, działki [...] , [...] , [...] i [...] w wyniku przeprowadzonej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków ww. działki zaliczane były do użytków kopalnych w konsekwencji skarżąca nie tylko wtedy ale i wcześniej nie miała świadomości, iż do prowadzenia wydobycia kruszywa z ww. działek niezbędne jest wyłączenie ww. działek z produkcji rolniczej, gdyż pozostawała w mylnym, uzasadnionym w niniejszych okolicznościach przekonaniu, iż może prowadzić wydobycie kruszywa z działek o nr ewid. [...],[...],[...] i [...],

- w niniejszej sprawie to także organy administracji publicznej w sposób błędny dokonywały wyłączenia działek z produkcji rolnej w konsekwencji skarżąca nie może odpowiadać za błędne pouczenia, oraz informacji przekazywane jej przez organy i pomimo tego, że jest przedsiębiorą prowadzącą działalność gospodarczą, nie można w każdym przypadku wymagać od niej wiedzy przekraczającej, nawet tą jaką posiadają pracownicy organów administracji publicznej w sytuacji, w której sam WSA w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt lI SA/Rz 809/20 wskazuje na możliwość podjęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Starosty z 12 listopada 2007 r. o zezwoleniu na nietrwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w kontekście spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 1 ustawy, gdyż z pisma Burmistrza [...] z 17 czerwca 2019 r. i 3 lipca 2019 r. wynika, że dla terenów działek będących przedmiotem niniejszej sprawy brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 12 ust. 7 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia z nową sprawą do której zastosowanie powinny mieć przepis w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2010 r. w sytuacji w której:

- zastosowanie do niniejszego niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej winny mieć przepisy z daty wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, to zaś nastąpiło, jeszcze przed 1 stycznia 2010 r. albowiem wtedy w ocenie Skarżącej doszło do przekroczenia powierzchni 0,2013 ha ustalonej decyzją Starosty z 12 lipca 2007 r., na którą udzielono zgodny na wyłączenie z produkcji rolniczej, w sytuacji w której:

- decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej ma charakter deklaratoryjny, z uwagi na decyzję Starosty z 29 czerwca 2007 r. o udzieleniu Firmie Handlowej [...] z/s [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej (żwiry i piaski) w ilości 122621,0 m ze złoża kruszywa naturalnego "[...] " o powierzchni 19834,0 m2 udokumentowanego na działkach o nr ewid [...] (część), [...],[...] i [...] (część) w miejscowości [...] gmina [...] a w konsekwencji w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie sie stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie),

- jeżeli zdarzenie prawne (w tym przypadku wyłączenie gruntów spod produkcji rolniczej polegające na wydobywaniu faktycznym kopalin) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie (w przypadku zaś ustalenia, iż do wyłączenia z produkcji rolnej doszło przed 1 stycznia 2010 r.), zastosowanie winny mieć przepisy obowiązujące w dacie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w konsekwencji opłata roczna winna zostać ustalona w oparciu o równowartość ton ziarna żyta w dacie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, tak jak miało to miejsce w przypadku decyzji z 12 lipca 2007 r.,

4. art. 12 ust. 6 w związku z art. 28 ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż do sytuacji przewidzianej w art. 28 ustawy nie może mieć zastosowania, w sytuacji art. 12 ustawy uregulowany został w rozdziale Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej", zaś w przypadku skarżącej także mamy do czynienia z wyłączeniem z produkcji rolnej tylko z kwalifikowanym przypadkiem w postaci niezgodnego z przepisami ustawy wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zajętych pod eksploatację kruszywa naturalnego na obszarze obejmującym części działek nr [...], [...],[...] i [...], zaś,

- ustawodawca nie wyłączył w art. 28 ust. 1 ustawy ani w żadnym innym przepisie ww. ustawy w przypadku ustalania opłaty w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy stosowania art. 12 ust. 6 ww. ustawy

- w przepisie art. 28 ust. 1 jest mowa o opłacie, nie zaś o karze, wymierzanej w sytuacji niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów rolnych od produkcji rolniczej, w konsekwencji zastosowanie powinny mieć w tym przypadku takie same zasady jak w przypadku ustalenia normalnej opłaty w sytuacji wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, szczególnie, gdy ustawodawca w ww. przepisie przewidział dodatkowy sankcję w postaci zwiększenia opłaty o jej dwukrotność,

- skarżąca uzyskała koncesję w trybie Prawa geologicznego i górniczego, jakkolwiek nie zmoże ona zastępować decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to nie sposób zgodzić się z tezą, ze przedmiot rozstrzygnięcia w decyzji o przyznaniu koncesji jest diametralnie odmienny od zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i tym, że istnienie koncesji nie ma znaczenia dla dopuszczalności zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy,

- wbrew stanowisku WSA nie istnieją racjonalne przesłanki dla których opłatę roczną w takim przypadku obliczać w inny sposób tj. jak uczynił to organ, niż poprzez odjęcie od wartości wskazanej w tabeli w art. 12 ust 7 wartości faktycznej nieruchomości objętej postępowaniem, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 6 ustawy,

- przepis art. 28 ust. 1 ustawy przewiduje już sankcję w postaci dwukrotności wysokości opłaty, w konsekwencji ww. sankcja sama w sobie stanowi już element represyjny w stosunku do właściciela gruntu, który w odpowiednim terminie nie występuje z wnioskiem do Starosty o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, mając na uwadze powyższe wyłączenie stosowania art. 12 ust 6 ustawy nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia,

II. naruszeniu przepisów prawa procesowego,

1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 84 kpa. przez dokonanie błędnego wyliczenia powierzchni gruntu od którego winna zostać naliczona opłata w stosunku do skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nałożenie na skarżącą kary o 13.738,80 zł wyższej niż w przypadku prawidłowego wyliczenia, w sytuacji gdy:

- geodeta [...] ustalił, że wyłączeniu z produkcji rolniczej uległy użytki rolne klasy II i lila o łącznej powierzchni 1,7315 (klasy II - w tym wliczono powierzchnię objętą zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej w oparciu o decyzję Starosty z 12 lipca 2007 r. oraz 0,0992 ha z klasy Rllla, co przy prawidłowym wyliczeniu daje łączną powierzchnię 1,8307 ha, przy zaś odjęciu od ww. powierzchni 0,2013 ha objętej decyzją Starosty z 12 lipca 2007 r. winno dać powierzchnię 1,6294 ha, a nie 1,6477 ha (1,7315-0,2013+0,0992), którą przyjął Starosta do wyliczenia kary jaka została następnie nałożona na skarżącą, co spowodowało naliczenie kary wyższej o 13.738,8 od tej jaka przy prawidłowym wyliczeniu winna zostać ustalona,

- strona skarżąca w skardze do WSA od decyzji Starosty wbrew twierdzeniom WSA nie kwestionowała prawidłowości wyliczenia powierzchni dokonanej przez geodetę, a jedynie powierzchnię jaką przyjął organ do wyliczenia kary jaka została nałożona na skarżącą,

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jaki i przepisów prawa materialnego, co oznacza, że w pierwszej kolejności odnieść należałoby się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Jednak z uwagi na treść zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących w szczególności przedawnienia możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy w pierwszej kolejności odnieść się należy do tych zarzutów. Uznanie bowiem ich zasadności skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji.

Odniesienie się do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia pojęć z zakresu prawa podatkowego.

Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 4 ustawy dochodami województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4 ustawy. Dochody te, z mocy art. 22b ust. 3 ustawy stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305). W konsekwencji, z mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych stosuje się do nich przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Skarżąca zarzucała Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 22b ust. 3 ustawy w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 i art. 68 O.p.

Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe może powstać na dwa sposoby : na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.) lub też na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.).

Jeżeli podatnik, pomimo zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania nie uiścił podatku (ewentualnie nie złożył wymaganej prawem deklaracji bądź uiścił podatek w innej wysokości), wówczas organ wydaje decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego (21 § 3 O.p.). Nawet jednak wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 21 § 3 O.p. nie zmienia faktu, że zobowiązanie podatkowe w niej określone pozostaje zobowiązaniem powstającym na skutek zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże obowiązek jego powstania. Zobowiązanie takie przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku podatkowego w którym powstał obowiązek zapłaty podatku. Innymi słowy, w przypadku zobowiązań podatkowych o których mowa w art. art. 21 § 1 pkt 1 O.p. dla ustalenia terminu przedawnienia nie jest istotny moment wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, ale moment powstania obowiązku zapłaty podatku. Mechanizm ten znajduje zastosowanie przy zobowiązaniach podatkowych ustalanych w drodze samoobliczenia przez podatnika, takich jak np. podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych czy też podatek od towarów i usług. W przypadku tych podatków termin ich zapłaty wynika wprost z przepisów prawa, podatnik zaś zobowiązany jest do złożenia odpowiedniej deklaracji, wyliczenia wysokości zobowiązania a następnie dokonania jego zapłaty.

Odmiennie natomiast uregulowane jest powstanie, a co za tym idzie - przedawnienia zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Powstają one z dniem wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W przypadku tych zobowiązań pojawia się kwestia przedawnienia prawa do wydania decyzji, która uregulowana jest właśnie w art. 68 O.p. Zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z jej przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Oznacza to, że podstawą dla ustalenia opłaty jest stwierdzenie przez organy, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodne z przepisami ustawy. Zatem datą istotną dla ustalenia początku biegu terminu z art. 68 O.p. jest data stwierdzenia przez organy wyłączenia gruntu z produkcji w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Data rzeczywistego wyłączenia gruntów z produkcji w sposób niezgodny z ustawą nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji.

Z akt sprawy wynika, że 14 maja 2019 r. do organu wpłynęło anonimowe pismo informujące o prowadzeniu działalności wydobywania kruszców przez skarżącą na określonych działkach. Dopiero po otrzymaniu tego pisma organ wszczął czynności mające na celu sprawdzenie, czy rzeczywiście doszło do wyłączenia gruntów niezgodnie z przepisami ustawy. Następnie 9 grudnia 2019 r. wydał decyzję określającą skarżącej wysokość opłaty.

W konsekwencji w sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest art. art. 22b ust. 3 ustawy w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 i art. 68 O.p.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 ustawy w związku z art. 4 pkt 11 ustawy. Skarżąca stawiając ten zarzut wywodzi, że pozostawała w mylnym, uzasadnionym w okolicznościach sprawy przekonaniu, że mogła prowadzić wydobycie kruszywa z przedmiotowych działek. Stanowisko to skarżąca wywodzi z pisma, które skierowane zostało do niej przez Starostę 16 września 2019 r.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skarżąca sama podnosi w skardze kasacyjnej, iż prowadziła wydobycie kruszywa na przedmiotowych działkach już od 2007 r. Zatem treść pisma skierowanego do niej przez organ 16 września 2019 r. nie mogła mieć żadnego wpływu na wyłączenie przez nią gruntów z produkcji rolnej w 2007 r. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżąca niezwłocznie po otrzymaniu decyzji z 29 czerwca 2007 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (4 lipca 2007 r. ) i uzyskała ją 12 lipca 2007 r.

Podnieść należy również, że treść art. 28 ust. 1 ustawy nie przewiduje konieczności badania, czy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z uwagą miało charakter zawiniony czy też nie. Jak wynika z treści analizowanego przepisu podstawą do jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ, że doszło do niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów z produkcji. Kwestie przyczyn, dla których doszło do naruszenia przepisów ustawy czy też ewentualnego zawinienia strony nie są w tym postępowaniu badane. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2019 r. II OSK 1391/17 wskazując, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ustawy dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej zgody, nie bada się stopnia zawinienia sprawców faktycznego wyłączenia.

Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji pogląd co do możliwości wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji z 12 lipca 2007 r. pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Zarzut niezastosowania art. 12 ust. 6 ustawy w związku z art. 28 ustawy również jest niezasadny.

Skarżąca stawiając powyższy zarzut dąży do wykazania, że opłata naliczona na podstawie art. 28 ustawy winna być pomniejszona o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w art. 12 ustawy przewidziany został mechanizm ustalenia opłaty przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. W art. 28 ust. 1 uregulowano natomiast kwestie związane z ustaleniem opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji w sposób niezgodny z ustawą.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyrokach z 13 stycznia 2017 r. II OSK 985/15 oraz 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11 w których wskazano, że należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Art. 12 ustawy uregulowany został w rozdziale Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Z kolei, art. 28 ustawy mieści się w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Art. 28 nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 ustawy są unormowaniami na równi "szczególnym" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei z art. 12 ust. 1 ustawy wynika, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, zaś ust. 6 ww. art. 12 wskazuje, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zestawienie ww. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, że do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 6 i ust. 11 ustawy.

Skarżąca zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 12 ust. 7 ustawy na skutek przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z nową sprawą w której zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2010 r.

Zarzut ten również jest niezasadny.

Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że przepis art. 12 ust. 7 ustawy znowelizowany został ustawą z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 115, poz. 967). W art. 2 tejże ustawy wskazano, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczącą naliczenia wysokości należności i opłat rocznych, stosuje się przepisy niniejszej ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej).

Jedynie do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych do ustalenia kwoty należności oraz opłaty rocznej do uiszczenia w danym roku, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).

Skoro ustawodawca przewidział zasadę stosowania ustawy znowelizowanej do spraw wszczętych a niezakończonych, to tym bardziej ustawa ta znajduje zastosowania do postępowań wszczętych po jej wejściu w życie.

W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało zawiadomieniem z 23 lipca 2019 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji z 25 czerwca 2009 r. W konsekwencji, brak jest podstaw do stosowania przepisów dotychczasowych do tejże sprawy a co za tym idzie, do stosowania jako podstawy ustalenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 równowartości określonej ilości ton żyta.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że będąc związanym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść się do problematyki związanej z wprowadzeniem z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.), przepisów o administracyjnych karach pieniężnych.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotne cechy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie.

W niniejszej sprawie skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Skarżąca zrzuca Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie, że organy wadliwie ustaliły opłatę, nie uwzględniły bowiem faktu, że część eksploatowanych przez nią gruntów była objęta decyzją Starosty z 12 lipca 2007 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stanowisku Skarżącej Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu na stronie 12 uzasadnienia.

Dodatkowo podnieść należy, że jak wynika z opinii biegłego geodety część obszaru objętego decyzją Starosty z 12 lipca 2007 r. znajdowała się poza wyrobiskiem kopalni odkrywkowej (zestawienie powierzchni, karta 121 akt administracyjnych). Po zsumowaniu powierzchni wyłączonych z produkcji rolnej użytków klasy RII i odjęciu od niej gruntów objętych decyzją Starosty z 12 lipca 2007 r., które znajdowały się na obszarze kopalni odkrywkowej uzyskuje się przyjętą do wyliczenia opłaty powierzchnię 1,5485 ha użytku rolnego klasy RII. Powierzchnia użytku rolnego klasy RIII wynosiła 0,0992 ha, co daje łącznie 1,6477 ha i co stanowiło podstawę wyliczenia opłaty.

Szczegółowe wliczenie powierzchni zawarte jest w piśmie Starosty z 20 kwietnia 2020 r.

W konsekwencji również ten zarzut uznać należało za niezasadny.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dodatkowo zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w rubrum zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie omyłkowo wskazał, że rozpoznaje sprawę ze skargi Firmy Handlowej [...] z siedzibą w [...]. Jednak już w uzasadnieniu wyroku wskazano, że podmiotem skarżącym jest [...]. Jak wynika z akt skarga wniesiona została przez [...], ona również udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w toku postępowania. W konsekwencji omyłkę tę należało potraktować jako oczywistą i wymagającą sprostowania we wskazanym powyżej trybie, gdyż nie ulega wątpliwości, że stroną skarżącą jest [...].

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało zgodnie z treścią art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. ograniczając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z 14 września 2021 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

Wobec niewyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.