Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 165/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art.80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 4, art. 61 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi i garażami wbudowanymi na części działki nr [...], [...] obr. [...] oraz wewnętrznej drogi dojazdowej na części dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. K. złożył 21 listopada wniosek o ustalenie warunków zabudowy opisanej wyżej inwestycji, który następnie skorygował 24 marca 2017 r. w zakresie przebiegu planowanej drogi dojazdowej na działce nr [...].

Dalej organ stwierdził, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Streścił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w sprawie sporządzona została analiza architektoniczno-urbanistyczna przez osobę uprawnioną w świetle przepisów u.p.z.p..

Następnie organ wskazał, że na etapie prowadzonego postępowania pozyskano następujące opinie:

- Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z [...] lutego 2016 r.,

- Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z [...] grudnia 2016 r.,

- Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z [...] grudnia 2016 r.

Nadto dokonano niezbędnych uzgodnień, poprzez instytucję tzw. "milczącego uzgodnienia":

- uzgodnienie projektu decyzji przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie,

- Ministra Środowiska,

- Marszałka Województwa Małopolskiego,

- Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. (dalej "skarżąca"), podnosząc że organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy teren wskazany we wniosku nie posiada nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem skarżącej jedna z działek, po której ma odbywać się dojazd do ulicy [...] tj. działka nr [...], stanowi jej własność. Na rzecz inwestora nie została ustanowiona służebność przejazdu, ani też nie była zawarta odrębna umowa zezwalająca na korzystanie z tej nieruchomości. W świetle powyższego nie jest spełniona jedna z przesłanek ustalenia warunków zabudowy określona przepisami u.p.z.p.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, bowiem decyzja zezwala na odprowadzenie wód opadowych do rowu melioracyjnego znajdującego się na jej działce, na co nigdy nie wyrażała zgody. Wskazała także, że organ I instancji zignorował treść wydanej w troku postępowania opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, w której wskazano, iż z uwagi na zagospodarowanie okolicznych nieruchomości, zasadnym jest wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wartości minimalnej 70%. W decyzji ustalano wartość tego parametru na 60%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 listopada 2017r. znak [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 ww. rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika, że jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem spełnione są wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze poddanym analizie występują budynki podobne do objętego wnioskiem założenia budowlanego, tym samym dostosowano poszczególne parametry do planowanej inwestycji.

Z uwagi na podnoszone zarzuty, organ odwoławczy pismem z 13 października 2017 r. wezwał inwestora - S. K. o przedłożenie dowodu potwierdzającego możliwość korzystania przez niego z działki nr [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ zastrzegł, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów, rozstrzygnie sprawę z pominięciem żądanych wyjaśnień. Organ stwierdził, że do chwili wydania decyzji nie wpłynęły jakiekolwiek wyjaśnienia w tej sprawie.

Następnie organ przywołał i wyjaśnił treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Dalej organ wskazał, że jak wskazano na stronie 2 analizy, przyjęto, że zasadnym jest określenie promienia z każdego narożnika działki objętej wz o wartości około 72 metry do wyznaczenia obszaru analizowanego. Jest to trzykrotna wartość łącznej szerokości północno-zachodniej granicy działki nr [...] oraz [...] przylegającej do działki nr [...]. Mając na uwadze treść analizy oraz najbliższą zabudowę, w ocenie organu wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęte rozwiązania dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego pozwoliły w sposób kompleksowy odnieść się do najbliższej zabudowy i na podstawie istniejących budynków wyznaczyć w sposób prawidłowy parametry nowej zabudowy, bez ryzyka naruszenia zastanego ładu przestrzennego.

Jak wynika ze sporządzonej analizy, teren inwestycji położony jest w zachodniej części Krakowa, w okolicy ulicy [...] w obrębie dzielnicy [...]", w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej głównie jednorodzinnej wolnostojącej, uzupełnionej budynkami o charakterze gospodarczym i garażowym.

Inwestycja objęta wz polega na budowie dwóch budynku mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z garażami podziemnymi. Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie zakłóci funkcji, jaka dominuje w obszarze analizowanym.

Analizując wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry organ stwierdził, że ich wartości znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a ich zastosowanie nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego przez nowopowstały budynek. Organ obszernie omówił poszczególne parametry. Kolejno organ wskazał, że na potrzeby realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy, z uwagi na znaczne oddalenie terenu inwestycji od drogi publicznej. Mając na uwadze wyjaśnienia autorki analizy zawarte w opracowaniu organ nie dostrzegł podstaw do podważania tych ustaleń.

Reasumując rozważania w tym przedmiocie organ stwierdził, że ustalenie poszczególnych parametrów dla planowanego zamierzenia budowlanego odbyło się zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia. Dodatkowo dla każdego z budynków przewidziano minimum 2 miejsca postojowe na jeden dom, kierując się postanowieniami "Programu obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LIII/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. Inwestycja posiada nadto zapewniony dostęp do niezbędnych mediów, takich jak woda, odprowadzenie ścieków oraz energia elektryczna.

Natomiast odnosząc się do kwestii związanej z dostępem inwestycji do drogi publicznej organ stwierdził, że dostęp taki istnieje, bowiem działka nr [...] należąca do inwestora, po której ma się odbywać dojazd do inwestycji, przylega bezpośrednio na odcinku około 8 metrów do drogi publicznej, którą jest ulica [...] - co wynika z map znajdujących się w aktach sprawy. Tym samym, w ocenie organu, inwestor na etapie składania wniosku wykazał, iż planowane zamierzenie budowlane ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, co tym samym skutkuje, iż w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, ścieżka, itp.

Organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jednakże przywołany przepis nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz od legitymowania się tytułem prawnym do takiej infrastruktury. Dla wydania decyzji o ustaleniu wz nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W badanej sprawie, wniosek inwestora obejmuje budowę drogi dojazdowej, a jak wynika z opinii ZIKiT w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] dojazd do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji jest możliwy poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działkach nr [...] oraz [...] (należącą do skarżącej).

To, że inwestor nie legitymuje się zgodą na korzystanie z działki skarżącej zdaniem organu nie wpływa na fakt, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, w świetle powołanego powyżej przepisu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację wydaną przez zarządcę drogi - to na samo zamierzenie inwestycyjne nie jest potrzebne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącą mogą być przedmiotem rozważań dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie ustalania warunków zabudowy.

Z kolei odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że na etapie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela gruntu, na którym ma być odprowadzana woda opadowa z terenu inwestycji. Konkretyzacja norm prawnych dotyczących stosunków wodnych, o których mowa w ustawie Prawo wodne, a które związane są z planowanym zamierzeniem budowlanym, nastąpi dopiero na etapie udzielanego pozwolenia na budowę. Natomiast odmienne ustalenie w treści decyzji powierzchni biologicznie czynnej od wartości wskazanej w opinii UMK Wydział Kształtowania Środowiska, nie stanowi uchybienia przepisom u.p.z.p. Parametr ten nie jest określony przepisami tej ustawy oraz rozporządzenia, a wartość ustalona na potrzeby przedmiotowej inwestycji wydaje się podyktowana stanem zabudowy działek z obszaru analizowanego. Dlatego też zdaniem organu wskazane powyżej zarzuty nie mają jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

M. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) polegające na błędnym przyjęciu, że przesłanka warunkująca wydanie decyzji o warunkach zabudowy w postaci istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego jest spełniona także w przypadku, w którym zgodnie z opinią zarządcy drogi publicznej dojazd do drogi publicznej dla planowanej inwestycji jest możliwy poprzez nieruchomość niestanowiącą własności inwestora, do której inwestorowi nie przysługuje jakiekolwiek prawo, a w szczególności w przypadku, w którym inwestor nie dysponuje umową zawartą z właścicielem tej nieruchomości.

2. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że przesłanka warunkująca wydanie decyzji o u warunkach zabudowy w postaci istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego jest spełniona także w przypadku, w którym odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji ma następować do rowu melioracyjnego położonego na nieruchomości niestanowiącej własności inwestora, do której inwestorowi nie przysługuje jakiekolwiek prawo, a w szczególności w przypadku, w którym inwestor nie dysponuje umową zawartą z właścicielem tej nieruchomości.

Z uwagi na wskazane zarzuty oraz poniższą argumentację, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W pisemnym uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła m.in., że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma za zadanie wskazać określone ramy zamierzenia inwestycyjnego w taki sposób, aby przyszła inwestycja była zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz z innymi obowiązującymi przepisami prawa. W efekcie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że z zasady pozostawia pewien zakres możliwości dla przyszłego inwestora, musi zawierać postanowienia wyraźne i jednoznaczne w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa, co jest mocno akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, w którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym - uwzględniając treść art. 61 ust. 5 u.p.z.p. - warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z kolei przez uzbrojenie terenu należy, w świetle art. 2 pkt 15 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., rozumieć między innymi drogę oraz urządzenia kanalizacyjne.

Jak słusznie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji o ustaleniu wz nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ II instancji bezpodstawnie jednak, wbrew faktom przyjął, że w niniejszej sprawie powstanie niezbędnego uzbrojenia rzeczywiście zostało przez inwestora zagwarantowane.

Skarżąca podkreśliła, że mimo iż teren nieruchomości, na której realizowane ma być zamierzenie inwestycyjne, pozostaje w bezpośredniej styczności z drogą publiczną (ul. [...]) na odcinku około 8 metrów, to na odcinku tym nie jest możliwe wybudowanie drogi dojazdowej do drogi publicznej i wynika to wprost z ustaleń faktycznych organów administracji. Zgodnie z opinią przedstawioną w toku postępowania przez zarządcę drogi publicznej (ZIKiT w Krakowie), dojazd do planowanej inwestycji przebiegać winien trasą biegnącą od obszaru inwestycji, przez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...], obr. [...] j. ewid. [...] oraz przez należącą do skarżącej działkę o numerze [...], mającą bezpośrednią styczność z ulicą [...]. Na działce skarżącej - stanowiącej w większości rów melioracyjny - nie znajduje się jakakolwiek droga wewnętrzna, a zatem konieczne jest jej wybudowanie.

Ze względu na fakt, że projektowane uzbrojenie w postaci drogi dojazdowej ma częściowo znajdować się na nieruchomości niestanowiącej własności inwestora, zagwarantowanie wykonania uzbrojenia wymaga podjęcia przez inwestora starań dalej idących aniżeli oświadczenie, że droga zostanie wybudowana. Takie - w swej istocie gołosłowne i niczym nie poparte - nie gwarantuje bowiem jej wykonania.

Niewątpliwie zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie na tym etapie od inwestora dysponowania ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości skarżącej. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby bowiem odstępstwem od ustawowej zasady, że de lege lata przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu.

Niemniej jednak trzeba oczekiwać, że inwestor przedstawi jakiś sposób zagwarantowania wykonania uzbrojenia. W szczególności należałoby w takim przypadku zastosować per analogiom art. 61 ust. 5 u.p.z.p. i oczekiwać przynajmniej przedstawienia przez inwestora umowy zawartej ze skarżącą, która na wzór umów zawieranych z jednostkami organizacyjnymi zapewniałaby umożliwienie wykonania drogi na nieruchomości skarżącej w przypadku realizacji inwestycji. Wobec braku przedstawienia takiej umowy przez inwestora przyjąć trzeba, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z obligatoryjnych wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, skutkiem czego organ II instancji winien był wydać decyzję uchylającą decyzję organu l instancji i odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przeciwnym bowiem razie dochodzi do całkowitego zignorowania znaczenia posłużenia się przez ustawodawcę bardzo kategorycznym sformułowaniem o "zagwarantowaniu" wykonania odpowiedniej infrastruktury (a nie tylko na przykład o wymogu "uprawdopodobnieniu", że do wykonania takiej infrastruktury dojdzie).

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć za organem II instancji, że w niniejszej sprawie inwestor zagwarantował wykonanie uzbrojenia w postaci drogi dojazdowej do drogi publicznej, to - wobec konieczności wykonania tej drogi, w tym częściowo na nieruchomości nienależącej do inwestora - kwestia ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w treści decyzji I instancji w punkcie II 4 c) załącznika nr 1 znajduje się nieodzwierciedlające rzeczywistości stwierdzenie, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ II instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie inwestor zagwarantował wykonanie uzbrojenia zapewniającego odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji. W punkcie II 4 b) załącznika nr 1 decyzji organu l instancji określającego warunki odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji przyjęto, że będzie ono następowało do rowu melioracyjnego wzdłuż ul. [...]. Organ l instancji, a za nim również organ II instancji w zaskarżonej decyzji pominął jednak fakt, że rów melioracyjny wzdłuż ul. [...], do której zgodnie z zaskarżoną decyzją mają być odprowadzane wody opadowe, znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej.

Skarżąca nigdy nie wyrażała zgody na odprowadzanie do ww. rowu wód opadowych z terenu inwestycji, w związku z czym brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że inwestor zagwarantował, że wody te będą odprowadzane do rowu skarżącej. Również w tym przypadku należałoby zastosować per analogiam art. 61 ust. 5 u.p.z.p. i oczekiwać przynajmniej przedstawienia przez inwestora umowy zawartej ze skarżącą, która na wzór umów zawieranych z jednostkami organizacyjnymi zapewniałaby umożliwienie wykonania drogi na nieruchomości skarżącej w przypadku realizacji inwestycji. Wobec braku przedstawienia takiej umowy przez inwestora przyjąć trzeba, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z obligatoryjnych wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skutkiem czego powinno być wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Na marginesie skarżąca wskazała, że błędnym i wskazującym na brak wnikliwej analizy spawy było utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu l instancji również w zakresie, w jakim odprowadzanie wód opadowych będzie następowało na warunkach określonych przez zarządcę rowu, skoro to wyłącznie skarżącej, jako jedynemu właścicielowi działki nr [...] przysługują wszelkie prawa do ww. rowu, w tym także do zarządzania nim. Także w tym zakresie zaskarżona decyzja nie odpowiada zatem rzeczywistości, w konsekwencji czego uznać należy, że warunki odprowadzania wód opadowych nie zostały przez organ II instancji wyjaśnione w sposób należyty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są trafne, to skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi i garażami wbudowanymi na części działki nr [...], [...] obr. [...] oraz wewnętrznej drogi dojazdowej na części dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie, wydana na podstawie przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Bezsporne w sprawie było, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym prawidłowo organy procedowały w oparciu o art. 59 i n. u.p.z.p.

Natomiast zasadniczą kwestią sporną w sprawie było wykazanie spełnienia wymogów narzuconych art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., poprzez zagwarantowanie uzbrojenia terenu inwestycji w drogę dojazdową oraz zezwolenie na odprowadzenie wód opadowych do rowu melioracyjnego na działce skarżącej bez jej zgody.

Niewątpliwie pierwotnym źródłem sporu w sprawie pomiędzy inwestorem i organami, a skarżącą, jest specyficzny układ własnościowy działek w rejonie inwestycji. Mianowicie skarżąca jest właścicielką niewielkiej działki pomiędzy działką, której część jest objęta zaplanowanym dojazdem do terenu inwestycji, na której znajduje się istniejąca dojazdowa droga wewnętrzna, a działką drogi publicznej. Jak podnosiła skarżąca, większość jej działki zajmuje rów melioracyjny. Na działce tej znajduje się również mostek nad ww. rowem, którego istnienie, w tym lub innym miejscu, jest warunkiem koniecznym do zapewnienia dojazdu do istniejącej już zabudowy na działce [...]. Trzeba tu nadmienić, że wbrew stanowisku skargi, z niektórych map zalegających w aktach (k. 14, k. 36-37) wątpliwe okazuje się stwierdzenie, że na działce skarżącej nie znajduje się w chwili obecnej jakakolwiek droga wewnętrzna.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Wobec zarzutów skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 trzeba nadmienić, że za niedopuszczalne uznaje się pozytywne zweryfikowanie dostępu do drogi publicznej, przy jednoczesnym uznaniu terenu za nieposiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2246/13, LEX nr 1982787).

Warto tu wskazać, że sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bardzo różnią się między sobą, co utrudnia jednolite stosowanie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w zależności od specyficznych okoliczności danej sprawy. Przy pewnej niedoskonałości przepisów należy też stwierdzić, że wobec różnorodności stanów faktycznych, nie jest możliwe skonstruowanie takich norm prawnych, które bez żadnych wątpliwości i interpretacji mogłyby być stosowane do każdego konkretnego przypadku.

Powyższe skutkowało pewnymi rozbieżnościami w orzecznictwie wypracowanym na gruncie art. 61 ust. 1, a w szczególności pkt 2, dotyczącego dostępu do drogi publicznej.

Termin ten definiuje u.p.z.p. w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął NSA w wyroku z 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 (powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób.

Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA, jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, że zgodnie z art. art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. II OSK 370/15).

Przeciwny pogląd wyraził NSA w wyroku z 5 marca 2013 r., sygn. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z 13 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z 4 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 230/17 oraz z 11 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza przyjmująca, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 9/10, z 13 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1625/09, z 17 lutego 2009 r. sygn. II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, to ostatnie stanowisko najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust. 1 oraz 63 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Argumentując za wyżej przedstawionym poglądem wskazać ponownie należy, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Nie do przyjęcia jest pogląd, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną lub faktyczną możliwością realizacji lub korzystania z tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby do tego, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej po dowolnej nieruchomości, także takiej, którą nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji wz skoro zawsze dostęp taki można "wykazać".

Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Zatem dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 712/17, LEX nr 2431812).

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ nie wykazano dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Należy przy tym podkreślić, że wykazanie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a brak wykazania czyni rozważania dotyczące uzbrojenia i odprowadzenia wody drugorzędnymi, nieistotnymi w kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że działki stanowiące teren inwestycji posiadają faktyczny pośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i [...] - skarżącej) poprzez istniejący zjazd. Nie jest też sporne, że na odcinku 8 m wspólnej granicy między działkami [...] i ul [...] nie istnieje zjazd, lecz rów melioracyjny.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest zapewnienie zamierzeniu inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej, może być spełniony również w przypadku zagwarantowania inwestycji pośredniego dostępu do drogi publicznej, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017r., sygn. II OSK 566/16, LEX nr 2455170).

Jednak jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 97/17, LEX nr 2294806, jeżeli wnioskodawca nie wykazuje na etapie wniosku zapewnienia odpowiedniej służebności drogowej celem skomunikowania inwestowanego terenu z drogą publiczną, ani nawet nie oświadcza, że ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego nastąpi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, to nawet przyjmując najbardziej korzystną dla inwestora linię orzeczniczą zakładającą, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej, w takiej sytuacji należy przyjąć za prawidłową odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji również z powodu braku spełnionego warunku dostępności do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., skoro tylko łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia ustalenia warunków zabudowy inwestycji.

Zaprojektowanie bowiem dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność osób trzecich przy braku ich zgody stanowi naruszenie ich interesów i nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Gd 511/16, LEX nr 2195986).

Należy tu podkreślić, że nawet położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, np. ze względu na kategorię drogi i natężenie ruchu oraz ukształtowanie terenu. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 324/16, LEX nr 2120531).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że jedyna opinia zarządcy drogi – ul. [...], to jest pismo ZIKiT z [...] grudnia 2016 r., opiniuje pozytywnie inwestycję wskazując na dojazd (dostęp do drogi publicznej) pośredni, przez działkę [...]. Nie ma przy tym wątpliwości w sprawie, że właścicielka tej działki nie udzieliła inwestorowi zgody na wykorzystanie swojej własności na drogę do terenu inwestycji.

Zgodnie z dwiema mapami załączonymi do pierwotnego wniosku S. K. (k. 11 i k. 13 akt), projektowana droga dojazdowa do terenu inwestycji (droga wewnętrzna) prowadzi wzdłuż zachodniej granicy działki [...] (z działkami [...] i [...]) i w ten sposób dociera do działki [...] – ul. [...].

Tak też jest poprowadzona droga na mapach projektów załączników graficznych do analizy i decyzji sporządzonych przez D. S. (k. 95 i k. 113).

Z kolei z mapy na k. 36 wynika, że istniejąca droga wewnętrzna poprowadzona jest przy wschodniej granicy działki [...] (z działkami [...] i [...]), do granicy z działką [...], na której istnieje rów melioracyjny z mostkiem, a dopiero przez tę działkę łączy się z działką [...] – ul. [...].

Istotny jest fakt, że zgodnie z korektą wniosku inwestora z 24 marca 2017 r. i załączoną do niej mapą, inwestor zmienił przebieg projektowanej drogi dojazdowej z poprzedniego wariantu, wzdłuż granicy zachodniej, bezpośrednio do działki drogowej, na wariant wzdłuż granicy wschodniej, "po istniejącej jezdni brukowanej", a zatem z wykorzystaniem działki skarżącej (k. 157 – 163).

W związku z ww. korektą autorka analizy i projektu decyzji sporządziła nowe projekty załączników graficznych do analizy i decyzji, uwzględniając skorygowany przebieg drogi dojazdowej (k. 171, k. 179, k. 189).

Co najistotniejsze, taki przebieg drogi jest też uwidoczniony na załącznikach graficznych do decyzji (k. 263 i k. 271).

Podsumowując należy wskazać, że w sprawie możliwe było wykazanie dostępu do drogi publicznej na dwa sposoby, przy dwóch wariantach wskazywanych przez wnioskodawcę. Albo stosując wariant pierwszy, należało uzyskać pozytywną opinię zarządcy drogi dla takiego przebiegu drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem do drogi publicznej, albo stosując wariant drugi, przyjęty w zaskarżonej decyzji, należało uzyskać zgodę właściciela działki [...].

Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o żądanie udokumentowania posiadanych praw przez np. ustanowienie służebności, czy też uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu, ale chociażby stosowne oświadczenia czy to zarządcy drogi, czy to właściciela działki [...] - skarżącej.

W konsekwencji organ odwoławczy całkowicie słusznie wezwał inwestora pismem z 13 października 2017 r. do przedłożenia dowodu potwierdzającego możliwość korzystania przez niego z działki nr [...]. Całkowicie niesłusznie jednak organ nie wyciągnął żadnych wniosków z braku odpowiedzi inwestora na powyższe wezwanie.

Należy jeszcze podkreślić, że to od woli inwestora zależy w istocie, jak ma on zamiar zlokalizować wjazd lub wejście na teren inwestycji.

Odnośnie stanowiska organu trzeba jeszcze wskazać, że wniosek inwestora po korekcie obejmuje nie tyle budowę drogi dojazdowej, co przedłużenie istniejącej drogi wewnętrznej (jezdni brukowanej), co potwierdza również opinia ZIKiT w Krakowie z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] (karta nr 77 akt sprawy).

W takim stanie rzeczy, bezprzedmiotowe i niepotrzebne jest odnoszenie się Sądu do argumentacji skargi dotyczącej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p..

Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego ustalenia kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji do rowu melioracyjnego położonego na nieruchomości niestanowiącej własności inwestora, Sąd wskazuje, że mimo nieprecyzyjnego określenia w punkcie II 4 b) załącznika nr 1 decyzji, przyjmującego, że będzie odprowadzanie wód opadowych następowało będzie do rowu melioracyjnego wzdłuż ul. [...], na warunkach określonych przez zarządcę rowu, trafny jest pogląd organu, że konkretyzacja norm prawnych dotyczących stosunków wodnych związanych z planowanym zamierzeniem budowlanym, następuje dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

W stanie niniejszej sprawy natomiast przedwczesna byłaby ocena prawidłowości wyznaczenia konkretnych parametrów inwestycji. Na marginesie Sąd jedynie nadmienia, że poprawnie wyznaczono w sprawie obszar analizy, podobnie jak trafnie stwierdzono kontynuację funkcji.

Dodatkowo trzeba wskazać, że zgodnie z zalegającymi w aktach sprawy informacjami z bazy EGiB aktualnymi na dzień 6 kwietnia 2017 r., jak i wypisami z rejestru gruntów, o które wzywał organ odwoławczy, właścicielem działek nr [...], [...] i [...] była D. L..

Natomiast z zapytania OTAGO ELUD (k. 239 akt) wynika, że D. L. zmarła 21 sierpnia 2013 r.

Tymczasem począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 5 grudnia 2016 r., przez pismo dotyczące uzgodnień z 7 kwietnia 2017 r., a w końcu przy doręczaniu decyzji w sprawie, organ obu instancji kierowały korespondencję w sprawie m.in. do D. L., która wracała do organu z adnotacją nie podjęto w terminie.

Należy wskazać, że skoro inwestor planuje zamierzenie budowlane na terenie działek [...] i [...] oraz wewnętrzną drogę dojazdową na części dz. nr [...], to właściciel tych działek (następca prawny D. L.) winien być stroną postępowania posiadając interes prawny, zgodnie z art. 28 K.p.a.. Przesyłanie decyzji do zmarłej jest oczywistym naruszeniem tego przepisu.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji, bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa.

Organy istotnie naruszyły zatem w sprawie prawo procesowe (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), którego to naruszenia konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (stwierdzenia dostępu do drogi publicznej).

Organy naruszyły również przepisy prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wadliwą jego wykładnię.

Prowadząc ponownie postępowanie organy zastosują przestawioną wyżej wykładnię przepisów u.p.z.p.. Organy ustalą również rzetelnie prawidłowy krąg stron postępowania.

W przypadku wykazania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, organy ustalą parametry w oparciu o aktualny w dacie orzekania stan zabudowy obszaru analizowanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.