Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 207/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-3, art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 9, art. 87 ust. 3, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi T. K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 8 grudnia 2010 r. A. S.K.A. zwróciła się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą i parkingiem na działkach nr [...] arkusz mapy [...], obręb K. przy ul. K. w K.. We wniosku określono, że powierzchnia zabudowy wyniesienie 1260 m2, zaś powierzchnia sprzedaży 1100 m2, obiekt będzie posiadał jedną kondygnację do wys. 6 m, dach jego będzie płaski, względnie z nachyleniem 3˚, z wysuniętą attyką od frontu z reklamą. Wskazano też, że obsługa komunikacyjna zostanie zapewniona poprzez zorganizowanie 55 miejsc postojowych.

W toku wszczętego przez Wójta Gminy postępowania pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie złożonym 23 lutego 2011 r. złożył korektę wniosku, wnosząc o zwiększenie całkowitej powierzchni zabudowy do 32% terenu objętego inwestycją, zmniejszenie terenu biologicznie czynnego do min. 20% powierzchni działki, zezwolenie na wybudowanie między tylną granicą działki, a tyłem budynku otwartego ogrodzonego zbiornika na wodę opadową pochodzącą z parkingu i dachu obiektu z zaliczeniem go do powierzchni biologicznie czynnej, a także o zwiększenie szerokości elewacji frontowej budynku z 44 m do 57 m w celu polepszenia wyglądu architektonicznego i lepszego wykorzystania powierzchni działki.

Następnie w dniu 25 lutego 2011 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że wnosi o wydanie warunków na nowo zarejestrowaną spółkę A. S.K.A.

W wyniku przeprowadzenia postępowania, w tym po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i opinii, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie) i art. 104 i art. 107 § 1-4 kpa ustalił na rzecz A. S.K.A. z siedzibą w Poznaniu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingiem, pylonem reklamowym i wiatą, na działkach nr [...] i części działek [...], zlokalizowanych w K. przy ul. K.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia, wzdłuż publicznej drogi - ul. K. znajdują się działki, na których występują zabudowania o charakterze zabudowy usługowej, handlowej, produkcyjno-magazynowe, mieszkaniowej, usługi sakralne, parking i tereny niezabudowane. Teren objęty inwestycją graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowana jest działalność gospodarcza: stolarnia, lakiernia, salon wystawowy meblowy, magazyn i biura wraz z dostępem z tej samej drogi publicznej. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1-5 upzp. Wskazał, iż planowany budynek będzie uzupełnieniem zabudowy wzdłuż ul. K., przy której prowadzona jest działalność gospodarcza: handlowo-usługowo-produkcyjna (lakiernia, stolarnia, salon meblowy). Biorąc pod uwagę analizę terenów ustalono, że budynek można zaprojektować z dachem płaskim o maks. wysokości 6 m od poziomu terenu, nawiązujący wysokością do budynków mieszkalnych jednorodzinnych o zróżnicowanych gabarytach. Wójt wskazał, iż linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia i przepisów odrębnych – ustawy o drogach publicznych, jako nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi publicznej powiatowej o min. 8 m oraz z uwagi na zróżnicowane odległości budynków wzdłuż drogi powiatowej od 4 m do 45 m. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono od tylnej granicy nieruchomości na podstawie linii zabudowy istniejącego budynku na terenie przylegającym (tj. dz. [...]) do przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony na poziomie 30% powierzchni działki, powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Inwestor po zapoznaniu się z projektem decyzji wystąpił o zwiększenie % zabudowy do 32% powierzchni działki i zwiększenie szerokości elewacji do 57 m. Po ponownym przeanalizowaniu sąsiedniej zabudowy wprowadzono zmiany w projekcie decyzji. Organ wyjaśnił, że z analizy wynika, że % zabudowy terenów wzdłuż ul. K. kształtuje się na poziomach 26%, 33% i 42% w stosunku do powierzchni działki, a średnio 33%. Porównywalny % zabudowy w rejonie ul. K. przy ul. P. dla usług oświaty i sportu (gimnazjum i hala Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji) wynosi 34% powierzchni działki. Dlatego % zabudowy został ustalony na poziomie max. 33% powierzchni terenu przy maks. 1100 m2 powierzchni sprzedaży. Następnie Wójt stwierdził, że szerokość elewacji frontowej przedmiotowej zabudowy ustalił na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia na poziomie 57 m, mając na uwadze szerokość elewacji budynków usługowych zlokalizowanych w obszarze analizy: gimnazjum, hali sportowej GOSiR, ciągów zwartej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zabudowy usługowo-produkcyjnej na nieruchomości [...], które przekraczają proponowaną szerokość budynku planowanego przez inwestora (np. 71 m hala sportowa GOSiR). Z kolei wysokość budynku ustalono na podstawie wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych i sąsiedniej zabudowy usługowo-magazynowej w obszarze analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Ustalona wysokość 6 m jest nawiązaniem do wysokości istniejących budynków usługowo-produkcyjnych i mieszkalnych w obszarze analizy. Geometria dachu (dach płaski) nawiązuje do zabudowy bezpośrednio graniczącej po stronie północnej.

Wójt Gminy wyjaśnił też, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zawarto w niej ograniczenia w zakresie zagospodarowania nieruchomości, w tym zakazy i nakazy wynikające z przepisów szczególnych i w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich. Ponadto uzyskano wymagane uzgodnienia Starosty Poznańskiego, Marszałka Województwa Wielkopolskiego i Zarządu Dróg Powiatowych w P.. Wójt zaznaczył, że po pierwotnej odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez zarządcę drogi wprowadzono zmiany i odsunięto inwestycję od skrzyżowania z ul. P. zjazdu i od przystanku autobusowego na działkę nr [...] – jako wspólnego zjazdu dla dwóch nieruchomości. Wójt wyjaśnił też, że teren posiada niezbędną infrastrukturę techniczną – na działce nr [...] istniejące przyłącze wodociągowe, istniejące przyłącze do sieci energetycznej, zasilanie na warunkach uzgodnionych i umową z Enea Operator Grupa Enea Rejon Dystrybucji P., dostęp do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów strony zgłoszonych w trakcie postępowania, która jest przeciwna realizacji inwestycji, bowiem zakłóci ona spokój i obniży wartość jej nieruchomości, Wójt Komornik wyjaśnił, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. (uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...]) przedmiotowy teren jest położony w obszarze oznaczonym symbolem "O" – tereny osiedleńcze mieszane: "na terenach zabudowy osiedleńczej mieszanej można sytuować: budynki mieszkalne, garaże, budynki gospodarcze, usługowe, budynki infrastruktury społecznej i technicznej, obiekty handlowe pow. sprzedaży do 2000 m2, obiekty rzemieślnicze, drobne hurtownie i inne nieuciążliwe obiekty działalności gospodarczej, drogi wewnętrzne i lokalne". Zdaniem organu planowana inwestycja jest zgodna z kierunkami rozwoju Gminy wytyczonymi w Studium. Odnosząc się do zarzutu, iż wysokość budynków w analizie jest zawyżona organ podał, że analiza została sporządzona na podstawie wizji w terenie, terenów sąsiednich, które zostały szczegółowo opisane w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy wynika, że budynki zarówno mieszkalne, jak i usługowe posiadają zróżnicowane wysokości i są wyższe od planowanej zabudowy. Wysokość planowanego budynku określono na 6 m została określona na podstawie wysokości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – max. 6 m. Wysokość pylonu reklamowego w postaci masztu z flagą nie przekracza zaś wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych (9m) w obszarze analizy, nie będzie stanowił konkurencji dla dominanty – znacznie przekraczającej tę wysokość wieży kościoła przy ul. K.. Wracając do kwestii ustalenia linii zabudowy organ wskazał, że ustalono ją ze względu na obowiązujące przepisy o drogach publicznych, które ustalają zachowanie minimalnej odległości od drogi powiatowej na 8 m. Ponadto stwierdził, że lokalizacja budynku w głębi działki umożliwi zapewnienie obsługi parkingowej od strony układu komunikacyjnego i ograniczy wjazd samochodów na tył nieruchomości, która przylega do terenu z zabudową mieszkaniową.

Wójt wyjaśnił, że lokalizacja miejsc parkingowych została ograniczona wprowadzeniem zakazu przy zabudowie mieszkaniowej i określona w przeliczeniu na m2 dla poszczególnych funkcji. Obsługa parkingowa musi odbywać się wyłącznie na terenach nieruchomości objętych inwestycją i w następujących ilościach: min. 4 miejsca na 100 m2 pow. sprzedaży, dla usług – min. 3 miejsca parkingowe na 100 m2 pow. użytkowej przy założeniu, że max. powierzchnia sprzedaży wynosi 400 m2.

Ustosunkowując się do kwestii podniesionej przez stronę, a dotycząca wyznaczenia granic obszaru analizowanego Wójt Gminy wyjaśnił, że przyjęto sumę frontów działek nr [...] dla dwóch obiektów handlowo-usługowych, dla których prowadzone są dwa odrębne postępowania administracyjne sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednakże ze wspólną obsługą komunikacyjną poprzez działkę nr [...]. Uzasadnione było zatem przyjęcie szerokości obu frontów działek do wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto Wójt wskazał, że suma frontów tych działek posiada zbliżoną szerokość działek nr [...], położonych w głębi terenu i będących również przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ podkreślił, że dla zapewnienia strefy izolacyjnej od zabudowy mieszkaniowej ustalone zostały zakazy w zakresie parkowania samochodów, zasady obsługi komunikacyjnej, dostaw i rozładunku towarów, również określony został pas zieleni izolacyjnej oraz konieczność spełnienia wymogów przepisów w zakresie ochrony przed hałasem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i J. K.. Podnieśli, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania podano, iż inwestycja obejmuje część działki nr [...] oraz część działek nr [...] dla budowy obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem i wiatą. Nie wymieniono natomiast pylona reklamowego. Ponadto wskazali, że gdy kupowali działkę obowiązywał plan miejscowy, który przewidywał, że teren ten jest przeznaczony pod "ekologiczne" osiedle mieszkalne z dopuszczonymi nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi. Wskazali, że zainwestowali w swoją działkę, zbudowali dom i zagospodarowali teren (zieleń, mała architektura). Zrealizowanie tak dużego obiektu handlowego w ich sąsiedztwie obniży znacznie wartość ich nieruchomości. Ponadto zarzucili organowi błędne przyjęcie, że 4 miejsca parkingowe na 100 m2 handlu przy założeniu, że projektuje się na powierzchni handlu ok. 1100 m2 boksy handlowe (ok. 80), a dla usług 3 miejsca parkingowe oznacza, że miejsc parkingowych dla klientów nie wystarczy nawet dla pracowników, nie wspominając już o klientach. W konsekwencji zastawiane będą sąsiednie posesje i ulice. Tymczasem miejsca parkingowe powinny być zabezpieczone na terenie objętym inwestycją. Odwołujący wskazali też, że inwestycję planuje się w pobliżu skrzyżowania, na którym jest bardzo duża ilość wypadków (droga powiatowa). Usytuowanie następnego tak ruchliwego zjazdu w pobliżu skrzyżowania, przystanku autobusowego i przejścia dla pieszych (droga dzieci z osiedla domków do szkoły) zwiększa zagrożenie. Wskazali też, że najbliższe sąsiedztwo terenu objętego inwestycją to zabudowa niska jednorodzinna i pozostałości po zabudowaniach gospodarstw rolnych, zaadoptowanych do różnych funkcji. Odwołujący zwrócili tez uwagę na obowiązującą linię zabudowy wzdłuż z ul. Ks., która to linia została złamana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji w sposób szczegółowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym inwestycją. W szczególności prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego w promieniu 288 m, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 96 m). Został on wskazany na załączniku graficznym do analizy. Kolegium uznało za uzasadnione ustalenia dotyczące parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i ustalenia linii zabudowy. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z e stanem faktycznym ustalono, iż wzdłuż drogi powiatowej ul. K. znajdują się działki, na których występuje zabudowa usługowa, handlowa, produkcyjno-magazynowa, mieszkaniowa, usługi sakralne, parking i tereny niezabudowane. Przedmiotowy teren bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której zlokalizowana jest działalność gospodarcza: stolarnia, lakiernia, salon wystawowy meblowy, magazyn i biura wraz z dostępem z tej samej drogi publicznej. Działki objęte inwestycją mają dostęp do drogi publicznej ul. K.. Działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia. Nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium zaznaczyło, że wyniki analizy zarówno w formie tekstowej jak i graficznej zostały dołączone do decyzji organu I instancji. Analiza została przeprowadzona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się to do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne zaś przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, bowiem wydają się ją jeżeli inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 upzp i jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas to nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że argumentacja odwołujących dotycząca utraty wartości należącej do nich nieruchomości nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 upzp. Organ odwoławczy uznał też za niezasadne twierdzenie, iż odwołujący zakupili nieruchomość w czasie kiedy obowiązywał plan miejscowy, zgodnie z którym teren ten był przeznaczony pod "ekologiczne" osiedle mieszkaniowe z dopuszczonymi towarzyszącymi usługami nieuciążliwymi. Właściciel nieruchomości, który planuje jej zagospodarowanie, zabudowę nie ma bowiem gwarancji, że jej otoczenie pozostanie niezmienione. Poza tym plan miejscowy, na który powołują się odwołujący w chwili obecnej nie obowiązuje. Kolegium za bezpodstawne uznało też zarzuty odnoszące się do ilości miejsc postojowych. W decyzji stwierdza się bowiem, że pełne potrzeby parkingowe da istniejącej i planowanej inwestycji należy zapewnić na terenie należącym do inwestora. Ponadto decyzja nie przewiduje 80 boksów handlowych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga zaś na tym etapie precyzowania takich danych.

T. i J. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 upzp poprzez uznanie za prawidłowy sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy wobec braku podstaw do zastosowania § 6 ust.2 rozporządzenia,

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp wobec uznania za niezasadne argumenty danych regulacji prawnych dotyczących przedmiotowego terenu oraz utraty wartości nieruchomości,

- art. 1 ust. 2 pkt 9 uzpzp poprzez nieuznanie zarzutów dotyczących ilości miejsc parkingowych.

Ponadto skarżący zarzucili organowi odwoławczemu, iż nie ustosunkował się do kwestii zasięgu wyznaczenia obszaru analizowanego, pozwalającego na miarodajną analizę.

Przytaczając przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i zasadę dobrego sąsiedztwa skarżący podnieśli, że nieprawidłowo określono szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. Wskazali, że w ciągu ul. K. we fragmencie objętym analizą nie występuje obiekt o wyznaczonej szerokości elewacji tj. 59 m.

Następnie wskazali, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający kształtu obszaru analizowanego. Ich zdanie nadużyciem jest też powołanie się przez Kolegium na zasady ładu przestrzennego i wyrażenie zgody na realizację masywnego budynku o zawyżonych parametrach (długość, wysokość), z nieadekwatnym do funkcji wskaźnikiem parkingowym, co niewątpliwie naruszy interes publiczny (parkowanie odbywać się będzie na pobliskich ulicach publicznych).

Ponadto skarżący podkreślili, że przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp). Naruszenie prawa własności może nastąpić także w inny niż zabór lub całkowite zniszczenie przedmiotu sposób. Właściciel zaś ma prawo chronić ogół uprawnień związanych z nieruchomością, w tym także widok z okien.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu po rozpatrzeniu wniosków skarżących odmówił im przyznania prawa pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Dokonując oceny wydanych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2011 r. i decyzji SKO w P. z dnia [...] 2011 r. stwierdzić należy, iż organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny legalności kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji na wstępie stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , LEX nr 171198 ). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 upzp, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 upzp. Spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 upzp - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6-7 upzp.

Wyjaśnić należy, iż zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 upzp, jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , które w tytule oraz § 1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8. W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że inwestor w toku prowadzonego postępowania zmodyfikował wniosek (pismo, które wpłynęło do organu 23.02.2011 r.). Wskutek powyższego przyjęto organy przyjęły, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje inwestycję polegająca na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą i parkingiem na działkach nr [...], arkusz mapy [...], obręb K. przy ul. K. w K.. We wniosku w charakterystyce projektowanej inwestycji podano, że obejmuje ona obiekt handlowo-usługowy, pylon reklamowy o wys. 10 m, rozmiarów 4 x 2 m, wiatę na pojemnik odpadów stałych. Przy czym powierzchnia zabudowy nie powinna przekroczyć 32 % powierzchni terenu objętego inwestycją z powierzchnią sprzedaży 1100 m2, obiekt będzie posiadał jedną kondygnację do wys. 6 m, szerokość elewacji frontowej 57 m, dach jego będzie płaski, względnie z nachyleniem 3˚, z wysuniętą attyką od frontu z reklamą, a powierzchnia biologicznie czynna min. 20% powierzchni terenu. Wskazano też, że obsługa komunikacyjna zostanie zapewniona poprzez zorganizowanie 55 miejsc postojowych.

Dokonując oceny, czy w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, iż został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w pierwszej kolejności stwierdzić należy, czy dopuszczalne i uprawnione było wyznaczenie przez organ I instancji większego, aniżeli minimalnej wielkości obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., II SA/Gd 354/11, Lex nr 899070).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji respektując przepis art. 107 § 3 kpa oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wyjaśnił przyczyny wyznaczenia większego aniżeli minimalnej wielkości obszaru analizowanego. Wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji, iż przyjął sumę frontów działek nr [...] dla dwóch obiektów handlowo-usługowych, dla których prowadzone są dwa odrębne postępowania administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednakże ze wspólną obsługą komunikacyjną poprzez działkę nr [...]. Wyjaśnił, że uzasadnione było przyjęcie obu frontów działek (jako promienia granicy obszaru analizowanego) do wyznaczenia obszaru analizowanego. Dodał, że suma frontów działek posiada zbliżoną szerokość działek nr [...], położonych w głębi nieruchomości i będących również przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu. Wprawdzie front terenu zainwestowania zajmuje jedynie działka nr [...], a działka nr [...] nie jest objęta przedmiotową inwestycją, to uprawnione było uwzględnienie okoliczności, że teren zainwestowania jest węższy od frontu i rozszerza się, począwszy od działki [...]. Obie działki są bowiem szersze od działki nr [...]. Ponadto organ I instancji poszerzając granice obszaru analizowanego uwzględnił specyfikę okolicy, pokazując w ten sposób, że funkcja zabudowy wokół terenu objętego planowaną inwestycją jest bardzo zróżnicowana - począwszy od obiektów sakralnych (kościół katolicki), przez kompleks budynków oświatowych (gimnazjum), obiekt sportowy (hala sportowa GOSiR), budynki produkcyjno-magazynowe (stolarnia, lakiernia, salon meblowy), po zabudowę mieszkalną jednorodzinną (wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa), wielorodzinną, parking i działki niezabudowane. Zakreślając granice obszaru analizowanego w promieniu 288 m Wójt Gminy oddał charakterystykę sąsiedztwa terenu objętego inwestycją, w szczególności obejmując analizą teren, na którym usytuowany jest budynek kościoła, który stanowi dominantę dla okolicznej zabudowy ze względu na jego wysokość i szerokość elewacji frontowej. W tym miejscu wskazać, że rację mają skarżący twierdząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutu dotyczącego sposobu wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego. Kolegium naruszając przepis art. 107 § 3 kpa ograniczyło się jedynie do zacytowania przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie do podania w jakich granicach organ I instancji wyznaczył obszar. W ocenie Sądu, uchybienia Kolegium nie mogły jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Trzeba zauważyć, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach określonych przez organ I instancji nie wpłynęło zasadniczo na treść rozstrzygnięcia. Szersze granice obszaru analizowanego pozwoliły uwzględnić budynek kościoła z jego znaczną wysokością (14 m – budynek, wieża kościelna – ok. 19 m). Zważyć jednak należy, iż wysokość przedmiotowego budynku ustalono na 6 m w nawiązaniu do budynków w sąsiedztwie (na dz. nr [...]). Znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie (dz. nr [...]) budynek należący do skarżących ma zaś wysokość ok. 7,8 m (2 kondygnacje). Jedynie wysokość pylonu reklamowego określono na maks. 9 m. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przy określaniu jego dopuszczalnej wysokości nie miały zastosowania przepis § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, albowiem przepisy te stosuje się jedynie w przypadku ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy, a więc do planowanego budynku. Tymczasem pylon reklamowy nie jest budynkiem, a jedynie urządzeniem reklamowym, które, jeżeli jest trwale związane z gruntem, należy traktować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10, Lex nr 1138183). Dopuszczalne było zatem ustalenie wysokości pylonu reklamowego innej aniżeli wynikająca z analizy średnia wysokość budynków istniejących na działkach sąsiednich budynków, czy też średnia wysokość budynków z obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu również prawidłowo wyznaczono pozostałe cechy i parametry zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji trafnie wziął pod uwagę szczególne uwarunkowania analizowanego obszaru, zastany na nim charakter zabudowy, a także rodzaj i rozmiary inwestycji. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze tym przeważa funkcja mieszkaniowa, jednakże wśród niej obecne są – jako uzupełnienie – rozliczne inne (wymienione wyżej) funkcje. Przykładowo należy wymienić – co wynika z analizy urbanistycznej – sklep mięsny i spożywczy "[...]" (dz. nr [...]), hala sportowa GOSiR (dz. nr [...]), magazyn materiałów budowlanych (dz. nr [...]), przedszkole (dz. nr [...]), budynki działalności gospodarczej: stolarnia, lakiernia, magazyn, budynek mieszkalno-biurowy, budynek wystawienniczy (dz. nr [...]). Zważywszy zatem na fakt, że przedmiotowa inwestycja obejmuje teren zróżnicowany jeśli chodzi o funkcje nie było potrzeby w niniejszej sprawie dokonywanie oceny, czy dopuszczalna jest funkcja usługowo-handlowa w granicach obszaru analizowanego.

Trzeba bowiem zauważyć, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Można to porównać do sytuacji, w której istniałby na danym obszarze plan miejscowy określający przeznaczenie terenu takie, jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Powstaje więc pytanie, w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa i to w obrębie tej samej nieruchomości realizuje funkcję usługową oznacza to, że nie ma przeszkód ku temu, by rozbudowa obiektu miała ten sam charakter. Nie przeszkadza temu, a wręcz jest typowe i uzasadnione, istnienie również w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych. Oczywistym bowiem jest, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą.

W kontekście powyższego należało jedynie dokonać oceny, czy wskaźniki, cechy i parametry przedmiotowej rozbudowy i przebudowy pawilonu spełniają wymogi określone w przepisach rozporządzenia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że konieczne było uwzględnienie odmiennej specyfiki funkcji handlowo-usługowej przedmiotowego obiektu od dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej.

W pierwszej kolejności zważyć należy, że prawidłowo wyznaczono linię zabudowy planowanego obiektu. W decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r. określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi powiatowej ma wynosić min. 8 m, przy czym uwzględniając interes osób trzecich (w tym wypadku skarżących) dodano, że od tylnej granicy terenu inwestycji zabudowa nie może przekroczyć 7 m (zgodnie z załącznikiem). W ten sposób nową linię zabudowy określono wedle innej reguły, aniżeli tej, która określona jest w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia nakazuje ustalenie nowej linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji trafnie uznał jednak, że lex specialis wobec powołanego przepisu i pozostałych ustępów § 4 rozporządzenia stanowi przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Określa on m.in., że obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Tak więc, zważywszy, że ul. K., przy której planuje się lokalizację inwestycji jest drogą powiatową uprawnione i konieczne było oddalenie przedmiotowego obiektu na odległość 8 m od drogi.

Sąd nie ma również zastrzeżeń co do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy na poziomie 33%. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 tegoż paragrafu określa, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zważyć należy, iż przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi – dla zabudowy przy ul. K. 19 %, przy ul. K. 22 %, przy ul. S. – 20%, przy ul. K. – 17 %, przy ul. K. – 27 %, przy ul. P. – 14 %, przy ul. K. – 13 %, zaś przy ul. T. – 17 %. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że dla poszczególnych rodzajów terenów w zależności od funkcji wskaźnik ten wynosi: 34% - dla oświaty (szkoła i hala sportowa), 33 % - dla działalności gospodarczej usługowo-handlowej i mieszkalno-usługowej, 42 % - dla zabudowań sakralnych, 41 % dla terenów mieszkaniowych jednorodzinnych. Mając to na względzie Wójt przyjął, że można dopuścić zabudowę na poziomie 33 % powierzchni terenu objętego inwestycją. W ocenie Sądu konstatacja organu nie narusza normy zawartej w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ wyjaśnił, dlaczego przyjął wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 33 %. Trafna zdaniem Sądu była ocena organu, iż ustalając wskaźnik dla zabudowy o funkcji uzupełniającej (innej niż mieszkaniowa) powinno się mieć na uwadze jakie wskaźniki wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki ma właśnie ta zabudowa w obszarze analizowanym, w szczególności zaś usługowo-handlowa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przedmiotowa zabudowa dotyczy innej funkcji aniżeli dominująca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa, co upoważnia do odmiennego spojrzenie na wielkość wskaźnika powierzchnia zabudowy. Odmiennie zaś kształtuje się sposób zagospodarowania działek o funkcji mieszkaniowej z domami wolnostojącymi (zasadniczo niższy wskaźnik powierzchni zabudowy) w stosunku do działek o funkcji przemysłowej, handlowej, czy usługowej (wyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Ponadto należy też dostrzec, że znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie działka skarżących o nr [...] jest zabudowana w 32%, a więc również znaczącą odbiega od wielkości średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Trudno też uznać, by znaczne rozbieżności co do wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujące w analizowanym obszarze nie uzasadniały przyjęcia dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika na poziomie 32 %.

Sąd stwierdza, że również prawidłowo określono szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy (57 m). Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, aniżeli na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Z analizy wynika, że szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana: 8-21 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 22-60 m – w zabudowie mieszkaniowej szeregowej, 23-31m - dla zabudowy wielorodzinnej, zaś dla zabudowy usługowo-handlowej 8-130 m. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że szerokość elewacji ustalił na podstawie szerokości elewacji budynków usługowych: szkoły – gimnazjum, hali sportowej GOSiR, ciągów zwartej zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i zabudowy usługowo-produkcyjnej na nieruchomościach [...]. W ocenie Sądu oczywistym jest, że dopuszczalne jest by obiekt o funkcji handlowo-usługowej był większy (również w zakresie szerokości elewacji frontowej) od pozostałych, istniejących w analizowanym obszarze domów mieszkalnych. Trudno bowiem, by w obszarze zabudowy mieszkalnej, wszelkie inne obiekty o funkcji uzupełniającej (np. oświatowej, sakralnej, usługowej, czy handlowej) były zbliżone gabarytami i parametrami do zabudowy mieszkalnej. Działki, w obrębie których lokalizuje się takie obiekty muszą być odpowiednio, często odmiennie niż działki budowlane mieszkaniowe, zagospodarowane, jak też obiekty te, by spełniać swoją funkcję, muszą posiadać odpowiednie gabaryty i parametry, wynikające w większości z norm techniczno-budowlanych. W związku z tym uzasadnione było – jak to uczynił organ I instancji – wyznaczenie szerokości elewacji frontowe dla nowej zabudowy w odniesieniu do budynków o podobnej funkcji.

Należy również stwierdzić, że wysokość przedmiotowego obiektu (6 m) została ustalona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, bowiem organ nawiązał do wysokości istniejącej zabudowy usługowo-produkcyjnych i mieszkalnych w obszarze analizowanym. Podobnie ustalono, że budynek będzie miał dach płaski (§ 8 rozporządzenia).

W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy orzekające ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuściły się naruszenia art. 161 ust. 1 pkt 1 upzp.

Sąd nie podziela też zarzutów skargi w zakresie rzekomych wad dotyczących zapewnienia miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji. Wskazać należy, iż w decyzji z [...] 2011 r. Wójt K. określił, iż parkowanie powinno odbywać się wyłącznie na terenie nieruchomości objętych inwestycją. W tym celu nakazał zapewnienie 4 miejsc parkingowych na każde 100 m2 powierzchni sprzedaży, a dla usług min. 3 miejsca parkingowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej. Jednocześnie wskazano, że nie dopuszcza się miejsc parkingowych dostępnych bezpośrednio z drogi powiatowej oraz zakazano lokalizacji parkingów od strony terenów zabudowy mieszkaniowej i przedszkola, a także zakazano wykonywania dostaw i rozładunku od strony tylnej granicy nieruchomości – terenów zabudowy mieszkaniowej i przedszkola. Zaznaczono przy tym, że odległości miejsc parkingowych od zabudowy mieszkaniowej i przedszkola muszą spełniać wymogi przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się m.in. określenie ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Wynika to z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stosownie do § 18 ust. 1, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z powołanej treści przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika zatem, że określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy (por.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r. II SA/Kr 1489/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) upzp nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 129/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2012 r. (wyrok nieprawomocny, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym liczba i sposób urządzenia miejsc postojowych powinny być dostosowane, zgodnie z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej i uwzględniać potrzeby zarówno stałych jak i okresowych użytkowników takiej działki, w tym korzystających z jej zabudowy. Uregulowanie tej kwestii powinno zapewnić praktyczną, a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistej potrzeby parkowania samochodów. Wpływa to w oczywisty sposób nie tylko na ilość tych miejsc i sposób ich realizacji, ale także na ich położenie. Jakkolwiek z obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić jednoznacznej normy, że miejsca te muszą być bezwzględnie zlokalizowane na tej samej działce, dla której ustalone są warunki zabudowy, to niewątpliwie ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych. Oznacza to, że co najwyżej powinny być one usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki budowlanej aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać.

Mając powyższe na względzie Sąd pragnie stwierdzić, że organy zgodnie z art. 52 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określiły liczbę miejsc postojowych i sposób ich wyznaczenia. Odnosząc się do twierdzeń skarżących jakoby liczba ta była niewystarczająca wskazać należy, że rzeczą inwestora jest, aby projekt budowlany i projekt zagospodarowania nieruchomości został sporządzony w taki sposób, aby możliwe było usytuowanie na działkach objętych inwestycją znalazła się wystarczająca liczba miejsc (niekoniecznie minimalna ilość określona w decyzji organu I instancji), tak by nie dopuścić do parkowania poza tym terenem, sprzecznie z ustaleniami decyzji z [...] 2011r.

W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że ziściły się również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp. Działka objęte inwestycją mają dostęp do drogi publicznej – ul. K. (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp) Zapewniono inwestycji, co nie budzi wątpliwości stron, wystarczające uzbrojenie dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp). Teren objęty inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem nie stanowi gruntu rolnego. Inwestycja nie narusza też przepisów odrębnych.

Zważyć należy, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do sformułowanych przez skarżących w odwołaniu zarzutów, ani nie wyjaśnił rzetelnie – poza przedstawieniem stanowiska organu I instancji - własnego stanowiska w sprawie. Tym samym naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Zważywszy jednak na wnikliwość z jaką organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która doprowadziła do wydania decyzji z [...] 2011 r. oraz uwzględniwszy ocenę Sądu co do prawidłowości tego rozstrzygnięcia, uznać należy, że naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podziela też zarzutów skargi naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp poprzez nieuwzględnienie zapisów uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz okoliczności utraty wartości nieruchomości należącej do skarżących. Bezsporne jest, że dla terenu objętego inwestycją w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał plan miejscowy. Ostatnio uchwalonym miejscowym planem dla tego terenu był ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1985 r. Nr [...] i z dnia [...]1986 r. Nr [...]), zmieniony uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] 1992 r. Nr [...]. Plan ten zgodnie z art. 87 ust. 3 upzp jako, że był uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. zachował moc obowiązującą jedynie do dnia 31 grudnia 2003 r. Po tym dniu nie ma zaś prawnej możliwości zastosowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2009 r., II SA/Lu 717/09, Lex nr 58141). Właśnie dlatego zgodnie z art. 59 ust.1 upzp inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

Sąd nie dostrzegł też, by zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja prowadziły do naruszenia prawa własności do nieruchomości skarżących. Wystarczy wskazać, że w sentencji decyzji organu I instancji w ramach zapisów chroniących interesy osób trzecich zakazano wykonywania dostaw i rozładunku od strony tylnej granicy nieruchomości – terenów mieszkaniowych i przedszkola, zakazano lokalizacji parkingów od strony zabudowy mieszkaniowej i przedszkola, wskazano, że odległości miejsc parkingowych od zabudowy mieszkaniowej i przedszkola muszą spełniać wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), nakazano, by odprowadzenie wód opadowych odbywało się na własny teren nieutwardzony inwestora lub do dołów chłonnych albo zbiorników retencyjnych, zakazano przy tym zmiany spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, a także ustalono (pomimo braku takiego obowiązku), iż linia zabudowy od tylnej granicy nieruchomości objętych inwestycją nie może przekroczyć 7 m.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę.