Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2225/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 1, art. 2 pkt 16b
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 173/21 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2021 r. nr SKO Gd/3591/20 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 173/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: "spółka T.", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z 12 stycznia 2021 r., nr SKO Gd/3591/20. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku (dalej: "Dyrektor") z 13 lipca 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-1020(14)-2020-JR/AS, którą wymierzono spółce T. karę pieniężną w kwocie 64 286,56 zł za umieszczenie w dniach 30 grudnia 2019 r. – 9 marca 2020 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia usunięcia tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na ścianie wjazdu do garażu podziemnego budynku Centrum Handlowego [...] przy Al. [...] w G. o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 87,27 m², niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (dalej: "uchwała krajobrazowa Gdańska") i umarzającej postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku wobec S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "spółka S.").

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka T. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie przepisom postępowania k.p.a. wiązało się z zaaprobowaniem przez WSA w Gdańsku nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, polegających na braku dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i pominięciu przy wydaniu zaskarżonej decyzji istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych z których wynika, że to spółka S. była podmiotem, który zainstalował i przygotował podkonstrukcję pod tablicę reklamową oraz że przedmiotowa tablica reklamowa została przedstawiona przez skarżącą do akceptacji spółki S. i umieszczona na budynku Centrum Handlowego stanowiącego własność tej spółki;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Dyrektora, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjności art. 37a ust 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), ujętego we wniosku zawartym w punkcie 1 postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 166/18, i wydanie zaskarżonego wyroku, mimo że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b oraz art. 2 pkt 16a u.p.z.p., które to naruszenie polegało na niezasadnym przyjęciu, że odwołanie się przez organ do pojęcia "reklamy", w miejsce pojęcia "tablicy reklamowej" użytego w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w rzeczywistości uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem oba te pojęcia zostały zdefiniowane w u.p.z.p. i nie mogą być stosowane zamiennie, zaś jak sam sąd ustala: pojęcia te mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych;

2) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do braku uznania, iż podkonstrukcja pod tablicę reklamową, zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p., stanowi integralną część tablicy reklamowej, a w konsekwencji brak uznania, iż uczestnik postępowania – spółka S., który zainstalował i przygotował podkonstrukcję pod tablicę reklamową, jest podmiotem, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i podlega karze pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska;

3) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na spółkę T. w sytuacji, w której spółka ta nie jest podmiotem, który umieścił tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka T. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie wniesiono o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia konstytucyjności art. 37a ust 9 u.p.z.p. ujętego we wniosku zawartym w punkcie 1 postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim należy wskazać, że zawieszenie postępowania na podstawie przywołanego przepisu ma charakter fakultatywny, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu: "Sąd może zawiesić postępowanie". Ocena celowości zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu. Oceniając, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak podejmując decyzję, czy postępowanie sądowe winno być zawieszone, sąd winien mieć na uwadze, że zawieszenie postępowania godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinno mieć zatem charakter wyjątkowy. Ten negatywny wpływ zawieszenia postępowania na realizację zasady szybkości postępowania legł u podstaw przyjęcia, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie (art. 131 p.p.s.a.). Natomiast odmowa zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Wspomniana wyżej fakultatywność i wyjątkowość zawieszenia postępowania ma również ten skutek, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego, nawet mimo wystąpienia przesłanki określonej przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 305/21, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zauważyć, że problem prawny sformułowany w postanowieniu NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, rozstrzygnięty następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (Dz.U. z 2023, poz. 2739), nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Otóż problem ten dotyczył niezgodności z Konstytucją RP art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy sporne tablice reklamowe zostały umieszczone po zawarciu umowy najmu z 12 lipca 2019 r. ze spółką S., czyli już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej Gdańska, co miało miejsce 3 kwietnia 2018 r.

3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).

3.6. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Otóż stan faktyczny był w sprawie w istocie bezsporny. Dotyczy to w szczególności treści umowy najmu z 12 lipca 2019 r. zawartej przez skarżącą kasacyjnie ze spółką S. (właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek galerii handlowej), a także procesu przygotowania, wykonania i zamontowania spornych tablic reklamowych. W ramach zarzutów opartych na przywołanych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów, nie można natomiast kwestionować wykładni przepisów prawa materialnego oraz zastosowania tych przepisów w realiach danej sprawy.

3.7. Spór w niniejszej sprawie ogniskował się natomiast wokół kwestii, czy skarżąca została zasadnie uznana za podmiot, który umieścił sporne tablice reklamowe, a tym samym, czy zasadnie to na skarżącą, a nie na spółkę S., została nałożona administracyjna kara pieniężna na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie było natomiast sporne, że przedmiotowe tablice reklamowe naruszały postanowienia uchwały krajobrazowej Gdańska, a także sama wysokość administracyjnej kary pieniężnej.

3.8. W świetle art. 37d ust. 1 u.p.z.p., administracyjnej karze pieniężnej podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1. Ustawodawca przewidział równocześnie w art. 37d ust. 2 u.p.z.p., że w sytuacji, w której nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Odpowiedzialność właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego ma zatem charakter subsydiarny wobec odpowiedzialności podmiotu, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej.

3.9. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "umieszczenia tablicy reklamowej". Jednym z powszechnie akceptowanych, podstawowych kanonów interpretacji tekstu prawnego, jest założenie, że interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odrębnego znaczenia prawnego (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00, ONSA 2001 2 poz. 64; A. Scalia, B.A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal Texts, Thomson West 2012, s. 69). W tym kontekście trzeba wskazać, że w języku polskim czasownik "umieścić" oznacza w szczególności "położyć, postawić lub zawiesić coś w jakimś miejscu" (zob. np. https://sjp.pwn.pl/szukaj/umie%C5%9Bci%C4%87.html). Należy równocześnie dodać, że zarówno względy językowe, dotyczące związków czasownika "umieścić" z procesem podejmowania decyzji (zob. np. Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, tom IX, Warszawa 1967, s. 571), jak i względy celowościowe i funkcjonalne stojące za wprowadzeniem administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., przemawiają za tym, że podmiotem umieszczającym tablicę reklamową w rozumieniu tego przepisu jest podmiot, który podejmuje decyzję o umieszczeniu takiej tablicy, a nie podmiot lub podmioty, które wykonują tylko czynności czysto techniczne związane z procesem montażu reklamy.

3.10. W świetle powyższego, w realiach niniejszej sprawy kara administracyjna za umieszczenie tablicy reklamowej nie mogła być nałożona na spółkę S. już z tego powodu, że istniejące lub przygotowane przez tę spółkę na zlecenie skarżącej "podkonstrukcje" na zewnętrznych częściach budynku galerii handlowej (zob. § 2 ust. 15 umowy najmu z 12 lipca 2019 r.) nie spełniały warunków, które są konieczne do uznania danego przedmiotu za tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. W szczególności, w przypadku przedmiotowych podkonstrukcji brak jest "płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy". W tym kontekście tylko uzupełniająco należy dodać, że to skarżąca była podmiotem decydującym o samym umieszczeniu tablic reklamowych służących ekspozycji reklam dotyczących przedsiębiorstwa skarżącej. W szczególności, to skarżąca uzyskała zgodę wynajmującego na ich umieszczenie na podkonstrukcjach, zleciła ich produkcję oraz montaż na elewacji galerii handlowej. Z faktu, że to wynajmujący jako właściciel galerii handlowej dokonał demontażu spornych tablic reklamowych nie można wyprowadzać wniosku, że to ten podmiot umieścił te tablice w rozumieniu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Spółka S. podjęła te działania w związku z bezczynnością skarżącej, dążąc do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

3.11. Końcowo należy wskazać, że w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że użycie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji terminu "reklama" zamiast terminu "tablica reklamowa" było wynikiem pewnego uproszczenia, które jednak, w świetle m.in. osnowy decyzji organu I i II instancji, nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Tym samym również zarzut naruszenia art. 2 pkt 16a u.p.z.p. nie mógł okazać się zasadny.

3.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.