Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S., A.D., W.D., Z.B., M.S., B.B., J.B., H.O., C.O., L.T., M.T., F.T., J.H. i M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 704/21 w sprawie ze skargi K.S., A.D., W.D., Z.B., M.S., B.B., J.B., H.O., C.O., L.T., M.T., F.T., J.H. i M.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XXXII/813/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica-Sikornik" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od K.S., A.D., W.D., Z.B., M.S., B.B., J.B., H.O., C.O., L.T., M.T., F.T., J.H.i M.H. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 704/21, oddalił skargę K.S., A.D., W.D., M.S., Z.B., B.B., J.B., H.O., C.O., L.T., M.T., F. T., J.H. i M.H. na uchwałę Nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica – Sikornik".

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyjaśnił, że rozwiązania planistyczne obejmujące działki skarżących przeznaczające ich fragmenty pod poszerzenie drogi publicznej dojazdowej o symbolu [...] oraz o symbolu [...] (ul. [...]) mieszczą się w granicach władztwa planistycznego i stanowią proporcjonalną do wymogów interesu publicznego ingerencję w ich prawo własności. W tym zakresie Sąd porównał całą powierzchnię nieruchomości każdego ze skarżących w stosunku do tej ich części, którą przepisy planu przeznaczyły pod poszerzenie drogi publicznej ul. [...] i na tej podstawie stwierdził, że procent nieruchomości zajętych pod poszerzenie drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] i [...] jest niewielki i ma racjonalne uzasadnienie ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu stanowiącego własność skarżących.

W odniesieniu do zarzutów co do niewłaściwej szerokości terenów drogowych [...] i [...] Sąd a quo podkreślił, że treść tych ustaleń jest wynikiem uzgodnień z zarządcą drogi, a szerokość w liniach rozgraniczających nie oznacza automatycznie poszerzenia jezdni dla samochodów, gdyż podane w planie wymiary mogą objąć jezdnię, chodniki, infrastrukturę techniczną oraz zieleń przyuliczną. Plan nie ustala tych dróg jako alternatywy dla ul. [...], lecz jako układ komunikacyjny nadrzędny oraz układ komunikacji drogowej uzupełniający, który stanowią drogi publiczne klasy dojazdowej, w tym m.in. [...] i [...]. Odpowiednie parametry tej ulicy umożliwią prawidłową obsługę komunikacyjną terenów inwestycyjnych (co wiąże się z zapewnieniem warunków przejezdności zarówno w sytuacjach codziennych dojazdów mieszkańców, jak również w sytuacjach awaryjnych, takich jak np. konieczność szybkiego dojazdu służb ratowniczych, roboty drogowe związane z uszkodzeniem podziemnych sieci kanalizacyjnej czy gazowej) oraz racjonalne prowadzenie sieci uzbrojenia technicznego, z możliwością przebudowy lub rozbudowy sieci infrastruktury. Dotyczy to także wybudowania chodników i oświetlenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, linie rozgraniczające wyznaczano biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę tak, aby planowane poszerzenie dróg publicznych odbywało się z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nieruchomości skarżących, którzy w przyszłości będą beneficjentami poszerzonej drogi publicznej (w skarżonym planie została przeznaczona rezerwa pod elementy infrastruktury drogowej, takie jak: jezdnia, chodnik, infrastruktura techniczna oraz zieleń przyuliczna).

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że ustalenia te są zgodne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu określonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący pominięcia zasięgnięcia opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy ponawianiu procedury planistycznej wyjaśniając, że Komisja ta nie jest organem właściwym do wydawania opinii w przedmiocie określenia właściwych parametrów dróg publicznych, wyznaczania prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu podlegającego ustaleniom planu miejscowego. W tym zakresie, właściwym organem uzgadniającym jest bowiem zarządca drogi (Zarząd Dróg Miasta Krakowa).

Projekt planu w zakresie rozwiązań komunikacyjnych w postaci terenu drogowego [...] o przebiegu wzdłuż obwałowania (kulochwytu) [...], był na wszystkich etapach procedury planistycznej uzgadniany z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie (ze względu na fakt, że część terenu [...] znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru oraz ze względu na fakt, że część kulochwytu zawiera się w terenie [...]). Kwestie ochrony zabytkowego Zespołu dawnej [...] będzie miała znaczenie dopiero na etapie sporządzania projektu technicznego i późniejszej realizacji poszerzanej drogi. Wówczas wykorzystywane będą materiały i rozwiązania techniczne, które pozwolą na zachowanie istniejącej zieleni wysokiej oraz ochronę i odbudowę kulochwytów. To na innym etapie postępowania na podstawie przepisów odrębnych właściwy konserwator zabytków podejmuje decyzje co do możliwości zastosowania zaproponowanych rozwiązań technicznych, mając na uwadze dobro zabytku.

W skardze kasacyjnej, K.S., A.D., W.D., M.S., Z.B., B.B., J.B., H.O., C.O., L.T., M.T., F.T., J.H. i M.H., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nie odniósł się do zarzutów skarżących; nie przedstawił i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia; nie odniósł się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżących; bezrefleksyjne "przepisał" stanowisko organu i nie skonfrontował go ze stanowiskiem skarżących wyrażonym w skardze oraz w replice do odpowiedzi na skargę; nie zajął stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę oceny zarzutów skarżących, w tym w zakresie zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego, w zakresie zarzutu niemożliwości wykonania drogi [...] ze względu na stan faktyczny oraz uzgodnienia konserwatorskie oraz w zakresie braku zgodnej z prawem szerokości dróg publicznych [...] i [...] na całym ich odcinku. Przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem brak sporządzenia uzasadnienia zgodnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie pozwala na stwierdzenie, czy Sąd dokonał kontroli legalności planu miejscowego a nie jedynie przepisał stanowisko organu, nie daje możliwości odtworzenia procesu myślowego, jaki towarzyszył Sądowi przy podejmowaniu orzeczenia, a tym samym uniemożliwia skarżącym sformułowanie podstaw kasacyjnych, a Sądowi II instancji oceny prawidłowości wydanego wyroku

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. ze stosowanymi odpowiednio na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisami ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1805), zwanej dalej k.p.c., art. 227art. 229 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. prowadzące do błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych (błędne wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności Sąd I instancji:

- nie przedstawił konsekwencji przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną dla ich zagospodarowania i możliwości ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem (okoliczności wskazane w skardze i w piśmie z dnia 8.10.2021 r.), a oparł się jedynie na procentowej zajętości nieruchomości skarżących przedstawionej w odpowiedzi organu na skargę, co miało znaczenie dla stopnia naruszenia interesu prywatnego przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego,

- nie przedstawił stanu faktycznego dróg publicznych o symbolu [...] i [...] w zakresie ich planowanej szerokości na całym ich odcinku, co miało znaczenie dla uzasadnienia interesu publicznego w poszerzaniu dróg jedynie na części ich odcinków bez zachowania ciągłości oraz miało znaczenie dla oceny zgodności z prawem wyznaczenia w planie dróg publicznych niespełniających wymagań minimalnych co do ich szerokości,

- nie dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego pasa przeznaczonego pod drogę publiczną o symbolu [...] w kontekście położenia w jej pasie drogowym chronionego wału kulochwytu oraz chronionego drzewostanu, co miało znaczenie dla oceny wykonalności i niesprzeczności przepisów planu,

- nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych co do faktów, które miałyby przemawiać za brakiem interesu publicznego w poszerzaniu i zmianie kategorii lub klasy dróg [...] i [...] poprzestając jedynie na istnieniu uzgodnienia z zarządcą drogi w sytuacji, gdy zdecydowana większość właścicieli nieruchomości położonych przy tych drogach uznała istniejący układ komunikacyjny za wystarczający do obsługi ich nieruchomości.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4, pkt 7, pkt 9 i pkt 10, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do nadużycia władztwa planistycznego przy przeznaczeniu części nieruchomości pod drogę publiczną nie dochodzi w sytuacji, gdy zajęta część nieruchomości jest procentowo nieznaczna i nie mają znaczenia dla oceny nadużycia władztwa planistycznego inne konsekwencje dla zagospodarowania i korzystania z tych nieruchomości, jak również nie ma znaczenia dopuszczalność i celowość rozbudowy układu komunikacyjnego na danym obszarze albo poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, jeżeli przyjmiemy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów (ale jej nie przedstawił), gdyż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił innych negatywnych konsekwencji dla nieruchomości skarżących (np. niemożliwość wjazdu do garaży podziemnych, osunięcie pozostałej części nieruchomości, ograniczenie możliwości inwestycyjnych), nie dokonał oceny dopuszczalności ze względów konserwatorskich i celowości rozbudowy układu komunikacyjnego poza oparciem się na zmieniających się uzgodnieniach z zarządem dróg, a w konsekwencji nie dokonał ważenia interesu publicznego i prywatnego pod kątem nadużycia władztwa planistycznego przy przeznaczeniu części nieruchomości skarżących kasacyjnie pod poszerzenie drogi,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1945 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 5, § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 8a, § 10 i § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczona w planie miejscowym droga publiczna o określonej klasie nie musi spełniać minimalnych parametrów szerokości pasa drogowego na całej jej długości albo poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zaplanowaniu poszerzenia ul. [...] na odcinku oznaczonym symbolem [...] w sytuacji, gdy obecnie istniejąca droga jest wystarczająca do obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonych przy tej drodze, a organ planistyczny nie wykonał żadnych opracowań z których wynikałaby konieczność poszerzenia drogi w niektórych jej fragmentach przy rezygnacji z jej poszerzenia w innych fragmentach, w szczególności ze względu na wymagania przewidziane w § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych dróg,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie i tiret ósme w zw. z § 4 pkt 4 i pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a właściwie ich niezastosowanie) i uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego lub trybu jego sporządzania doprowadzenie do sprzecznych wewnętrznie ustaleń planistycznych w zakresie układu komunikacyjnego przewidzianego do obsługi obszaru [...] (por. § 8 ust. 13 pkt 4 i 5 w zw. z § 9 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f w zw. z § 21 ust. 7 pkt 1 lit. b i c, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 zaskarżonego planu miejscowego) i w konsekwencji przewidzenie w planie niemożliwego do realizacji układu komunikacyjnego w zakresie drogi [...] (brak możliwości poszerzenia drogi do planowanych parametrów ze względu na kolizję z chronionym drzewostanem i walami kulochwytami) i bezzasadne przewidzenie w planie poszerzenia drogi [...] w wybranych fragmentach do spełniającej parametry drogi dojazdowej w sytuacji, gdy jej istniejąca szerokość jest wystarczająca do obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonych przy ul. [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Po uznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy za dostatecznie wyjaśnioną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części oznaczonej na rysunku planu symbolami [...] i [...] oraz odpowiadających im postanowień części tekstowej planu (§ 5 ust. 1 pkt 6 lit. j, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b i c; § 13 ust. 1 pkt 3 lit. e i f; § 25 ust. 1 pkt 1 lit. c). Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania i wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kolei w myśl 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie wykazali, a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, by doszło w nim do wyjścia poza zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca.

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd a quo wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił w wymagany sposób powody, które legły o podstaw oddalenia skargi. Ustosunkował się przy tym do zasadniczych zarzutów skargi wykazując przyczyny stwierdzenia, że przeznaczenie fragmentów działek skarżących pod poszerzenie dróg oznaczonych w planie miejscowym symbolami [...] i [...] nie odbyło się z naruszeniem władztwa planistycznego ani zasady proporcjonalności ingerencji we własność prywatną, a było adekwatną odpowiedzią na, awizowane w toku procedury planistycznej przez zarządcę drogi, potrzeby zapewnienia odpowiednich warunków komunikacji pieszej i samochodowej terenu objętego planem oraz eksploatacji i utrzymania dróg. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również stanowisko odnośnie przebiegu wyznaczonych dróg [...] i [...] akcentując, że stanowi on wynik zabezpieczenia potrzeb publicznych przejawiających się w zapewnieniu właściwych warunków komunikacji, przy uwzględnieniu stanu istniejącej zabudowy tak, aby zminimalizować uszczerbek we własności prywatnej oraz wiążących wytycznych i uzgodnień z zarządcą dróg miejskich, względem którego nie oponował jako organ uzgadniający Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie. Sąd zaakcentował przy tym, że linie rozgraniczające drogi [...] i [...] wyznaczają teren, który winien pomieścić różnorakie elementy dróg umożliwiające prawidłową obsługę komunikacyjną terenów inwestycyjnych, z zastrzeżeniem zweryfikowania możliwości ich faktycznego usytuowania na dalszych etapach inwestycyjnych przy uwzględnieniu uwarunkowań terenu, w tym wynikających z potrzeby ochrony konserwatorskiej Zespołu dawnej [...].

Naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można było również upatrywać w, jak to określili skarżący kasacyjnie, "przepisaniu" stanowiska organu i braku jego konfrontacji ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie. Ze względu na specyfikę sądowej kontroli legalności planów miejscowych szczególnej wagi nabiera argumentacja organu gminy mająca uzasadniać wprowadzone w planie ograniczenia praw i wolności, która jest niezbędna dla oceny działania gminy w granicach wyznaczonych prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż badanie czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia w planie, która pozwala je ocenić w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13, 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17). Wobec tego nie można upatrywać niedostatków zaskarżonego wyroku uniemożliwiających kontrolę instancyjną w tym, że Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu, posłużył się w uzasadnieniu argumentacją przytoczoną w odpowiedzi na skargę w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem Sąd Wojewódzki uznał, że treść odpowiedzi na skargę stanowi kompletne i przekonywujące uzasadnienie ustanowionych w planie rozwiązań, to usprawiedliwione było powtórzenie argumentacji organu w ramach oceny zaskarżonych postanowień uchwały. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczone zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy wynikające z materiału zgromadzonego w aktach oraz zarzutów sformułowanych w skardze i piśmie procesowym z 8 października 2021 r. Sąd Odwoławczy nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.c., ponieważ nie stwierdził, aby w ustaleniach przyjętych za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia doszło do nieprawidłowości podważających wynik przeprowadzonej kontroli legalności planu. W rezultacie sporządzone przez Sąd Wojewódzki uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na rozpatrzenie skargi kasacyjnej i weryfikację podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przechodząc zatem do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że niezasadnie zakwestionowano w nich wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych ustaleń planu miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego nadawania terenom przeznaczania oraz ustalania zasad ich zabudowy i zagospodarowania, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji władztwo gminy jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami u.p.z.p., innymi szczególnymi przepisami oraz przepisami Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który jest zasadniczym przepisem stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności niedopuszczalną z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących kasacyjnie są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Stąd tak dużą wagę przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przypisuje się argumentacji gminy dla uzasadnienia wprowadzonego w planie ograniczenia dla wykonywania prawa własności.

Ocena kluczowego w istocie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego i nieproporcjonalnej ingerencji we własność skarżących kasacyjnie wymagała w pierwszej kolejności odtworzenia, na podstawie przedłożonej dokumentacji planistycznej, w tym uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zasadniczych celów (motywów) wprowadzenia kwestionowanych rozwiązań planistycznych w zakresie komunikacji i ich oceny w aspekcie proporcjonalności ingerencji w prawo własności skarżących.

Celem planu, odzwierciedlonym zarówno w jego tekście, jak i w uzasadnieniu projektu uchwały o planie, a także w dokumentacji planistycznej, było wprowadzenie regulacji planistycznych, które pozwolą na ustalenie jednoznacznych zasad zabudowy i zagospodarowania terenów objętych planem, w tym określenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego i istniejących zespołów zabudowy dawnej wsi [...] (w szczególności o charakterze willowym), a także utrzymanie charakteru dzielnicy willowej poprzez zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektury projektowanej (wyeliminowanie zabudowy wielorodzinnej i wprowadzenie wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej), przy jednoczesnym wyznaczeniu nowych terenów inwestycyjnych i uregulowaniu kwestii komunikacyjnych w zakresie parkowania i dojazdów do posesji w drugiej i kolejnych liniach zabudowy. Dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru za niezbędne uznano wyznaczenie dróg publicznych i dróg wewnętrznych o parametrach uwzględniających przewidywane i istniejące zagospodarowanie oraz stan zainwestowania w bezpośrednim sąsiedztwie.

Scharakteryzowane założenia planu w istocie urzeczywistniały wytyczne określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które za zgodne ze studium nakazywało uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszarów poza jego granicami. W studium przewidziano również, że ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów pod komunikację jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach planistycznych.

Konsekwentnie w planie stworzono docelowy układ komunikacyjny, obejmujący układ drogowy nadrzędny, umożliwiający połączenie obszaru z zewnętrznym układem komunikacyjnym (ul. [...], [...], [...]) oraz układ drogowy uzupełniający, obejmujący drogi publiczne klasy dojazdowej, połączone z układem drogowym nadrzędnym, do którego zaliczono drogi klasy dojazdowej oznaczone symbolem [...] – ul. [...], część południowa i [...] – ul. [...], część północna (§ 13 planu). Określając w ten sposób system komunikacji w planie gmina zrealizowała przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie dróg dojazdowych [...] i [...], stanowiących integralną część systemu komunikacji, w planie przewidziano poszerzenie ul. [...] na całej jej części południowej ([...]) i północnej ([...]) oraz przekształcenie części północnej z dotychczasowej drogi wewnętrznej na drogę publiczną klasy dojazdowej. Przy tym podkreślić należy, że obie części ul. [...] w zamyśle uchwałodawcy mają pełnić funkcję połączeń dojazdowych do nieruchomości położonych w ramach całego planu, w tym do nowych terenów zabudowy oraz terenów usługowych, sportu i rekreacji ([...], [...], [...]).

Powyższe rozwiązania, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie naruszają prawa stanowiąc wynik prawidłowo zastosowanych zasad materialnoprawnych planowania przestrzennego oraz trybu uchwalania planu w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Przede wszystkim zasadniczy przebieg dróg [...] i [...] stanowi w istocie potwierdzenie planistyczne dotychczasowego śladu tych ciągów komunikacyjnych z modyfikacjami wynikającymi z potrzeb w zakresie zabezpieczenia ładu przestrzennego, rozwoju infrastruktury technicznej oraz interesu publicznego. Wskazane modyfikacje polegające na poszerzeniu fragmentów dróg [...] i [...] kosztem przejęcia na ten cel części nieruchomości skarżących kasacyjnie są wynikiem uwzględnienia przez organ uchwałodawczy wiążących wskazań zarządcy dróg, który już na początkowym etapie procedowania planu notyfikował potrzebę uwzględnienia określonych inwestycji i rezerw komunikacyjnych, w tym przebudowy/rozbudowy ul. [...] oraz drogi wewnętrznej na działce nr [...] obr. [...] (północna część ul. [...]). W toku procedury planistycznej zarówno zarządca dróg gminnych, jak i miejski konserwator zabytków ze względu na objęty ochroną rejestrową występujący na tym obszarze Zespół dawnej [...], mieli zasadniczy wpływ na ukształtowanie systemu dróg dojazdowych wyznaczonych w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] oraz ich szerokości w liniach rozgraniczających. W uzgodnieniu z 21 marca 2018 r. zarządca dróg zaakceptował projekt planu pod warunkiem ustalenia takiej szerokości w liniach rozgraniczających ul. [...], aby zapewnić możliwość poprawy infrastruktury komunikacyjnej w dalszej przyszłości, albowiem ulica ta w stanie wówczas istniejącym nie posiadała urządzonego chodnika ani urządzonej jezdni. Jednocześnie Miejski Konserwator Zabytków opiniując projekt planu na przełomie 2015 i 2016 r. wyraźnie opowiedział się przeciwko rozwiązaniu zorganizowania drogi dojazdowej [...] poprzecznie przecinającej teren dawnej [...] uznając, że taka droga naruszałaby integralność przestrzenną zabytkowego zespołu przecinając jednocześnie jego główną oś kompozycyjną oraz stanowiłaby de facto połączenie ulic [...] i [...] generując ruch kołowy poprzez teren objęty ochroną konserwatorską. W tych warunkach Konserwator rekomendował zapewnienie dojazdu do ewentualnej nowej zabudowy wzdłuż podłużnych wałów dawnej [...], czyli w istocie ulicami [...] (jej częścią północną [...]) i [...].

Niewystarczający stan zainwestowania ul. [...] istniejący w dacie procedowania zaskarżonego planu, na który zwrócił uwagę zarządca drogi, oraz potrzeba bezpiecznego i sprawnego skomunikowania terenów już zabudowanych oraz nowych terenów inwestycyjnych były zasadniczymi determinantami zmian polegających na jej poszerzeniu w planie i umożliwieniu dostosowania do aktualnych wymogów normatywnych tak co do parametrów, jak i elementów składowych (jezdnia, chodnik itp.). Droga ta nie posiada bowiem ani urządzonej jezdni, ani chodnika, ani infrastruktury towarzyszącej umożliwiającej chociażby jej oświetlenie, czyli elementów technicznych, które poza walorami użytkowanymi przyczyniają się do zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), zwanej dalej u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o planie wynika, że droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana jest w pasie drogowym wydzielonym liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z uszczegóławiających regulacje u.d.p. przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem, aktualnego na datę podejmowania zaskarżonej uchwały, w tym z § 6 ust. 1 wynika, że szerokość pasa drogowego powinna zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Szerokość pasa drogowego powinna stanowić sumę szerokości elementów drogi, terenu niezbędnego na umieszczenie urządzeń z nią związanych oraz ewentualnie infrastruktury, o której mowa w § 140, i terenu stanowiącego rezerwę na cele jej rozbudowy (ust. 2). Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia określa natomiast minimalne wymogi w zakresie elementów, z których powinna składać się droga, tj. jezdni, poboczy, z wyjątkiem przypadku, gdy w ich miejscu zaprojektowano inne elementy drogi, a w szczególności chodnik lub ścieżkę pieszo-rowerową, urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę.

Na etapie planowania przestrzennego organ gminy, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu planu, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zobowiązany był m.in. do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zadania tego organ wywiązał się prawidłowo skoro w planie określono klasę ul. [...] jako drogi dojazdowej publicznej oraz jej szerokość w liniach rozgraniczających (§ 13 ust. 1 pkt 3 lit. e i f planu). Zastosowanie szczegółowych wymogów technicznych rozporządzenia odnoszącego się do dróg publicznych jest natomiast na etapie planowania przestrzennego ograniczone, albowiem nie rozstrzyga się tu o konkretnych rozwiązaniach technicznych dróg publicznych. To dopiero następuje na następnym etapie inwestowania, tj. projektowania, budowy bądź przebudowy tych dróg, w toku którego uwzględnione winny być kompleksowo wszelkie uwarunkowania modernizacji i rozbudowy wyznaczonej w planie drogi publicznej. To dopiero na etapie projektowania i przebudowy wskazanych dróg zaktualizuje się potrzeba uwzględnienia przewidzianych w zaskarżonym planie wymogów ochrony walorów przyrodniczych (nakaz utrzymania, uzupełniania i pielęgnacji istniejących szpalerów i alei drzew wzdłuż ul. [...], [...] wzdłuż dawnej [...] wzdłuż dróg oznaczonych symbolami [...] i [...] - § 8 ust. 13 pkt 4, nakaz zachowania zabytkowego drzewostanu w obrębie [...], [...] - § 8 ust. 13 pkt 5) oraz walorów zabytkowych wynikających z ochrony rejestrowej Zespołu dawnej [...], w tym m.in. nakaz utrzymania i ochrony kulochwytów (§ 21 ust. 7 planu).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty kasacyjne zmierzające do wykazania nieprawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających dróg publicznych [...] i [...], bo w sposób nieuwzględniający wymogów w zakresie ich parametrów technicznych oraz możliwości ich zrealizowania w ściśle skonkretyzowanych warunkach faktycznych i prawnych tego fragmentu planu, uznać należało za niezasadne. Nie potwierdziły się zatem zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie projektu planu w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 5, § 6, § 8a, § 10 i § 15 rozporządzenia.

Analiza akt sprawy i argumentów organu potwierdza, że w procesie planistycznym skonfrontował on i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny przejawiający się w potrzebie takiego ukształtowania systemu komunikacji o charakterze wewnątrzplanowym (dojazdowym), aby umożliwiał on bezpieczną i sprawną komunikację terenów już zainwestowanych oraz nowych terenów inwestycyjnych i usługowych. W wyniku tego procesu prawidłowo ukształtowano kwestionowane przepisy planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie jednostek oznaczonych symbolem [...] i [...], poprzez wyznaczenie przebiegu objętych nimi dróg publicznych kosztem części działek skarżących kasacyjnie. Z argumentacji organu zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oraz z całokształtu udokumentowanej procedury planistycznej wynika, że efekt tego ważenia nie narusza prawa, w tym nie stanowi nadmiernej w stosunku do potrzeb ingerencji we własność prywatną. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie jako mieszkańcy ul. [...] w sposób subiektywny nie odczuwają potrzeby rozbudowy czy przebudowy dotychczasowego układu dróg nie może być przesądzająca, bo w planowaniu przestrzennym nie chodzi wyłącznie o zaspokojenie interesów indywidulanych, ale również o zaspokojenie interesu publicznego, w tym odnoszącego do zapewnienia odpowiednich warunków komunikacji (konieczność zorganizowania jezdni, chodnika, oświetlenia, umożliwienia modernizacji istniejących dróg).

Przyjęte rozwiązania planistyczne spełniają kryterium uznania ich za przejaw proporcjonalnej ingerencji w prawo własności, która nie pociąga za sobą nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności skarżących. Ingerencja w sferę prawa własności skarżących pozostaje bowiem w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowiono ograniczenia, które z pewnością nie naruszają istoty tych praw. Potwierdza to zaproponowana przez organ gminy metodologia weryfikacji proporcjonalności ingerencji we własność, która poza tym, że obrazowa, to dodatkowo jest adekwatna do istoty tego zagadnienia. Zobrazowanie bowiem skali ingerencji we własność prywatną procentowym odniesieniem jej do wielkości całej powierzchni nieruchomości stanowiących własność skarżących wyraźnie ujawniło zakres uszczuplenia ich uprawnień właścicielskich. Skoro zatem ingerencja we własność poszczególnych skarżących kasacyjnie ze względu na potrzebę przejęcia części ich nieruchomości na poszerzenie drogi publicznej waha się ogólnie od mniej niż 1% do około 8%, to tym samym potwierdzono, że na publiczny cel drogowy przeznaczono wyłącznie takie niewielkie fragmenty nieruchomości prywatnych, które są niezbędne dla jego realizacji a jednocześnie nie ingerują w prawo własności w sposób nadmiernie zakłócający dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, czy wykluczający ich użytkowanie w dotychczasowy sposób. Czyli, że efekty wprowadzanej regulacji pozostają w prawidłowej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Planowaniu przestrzennemu zazwyczaj towarzyszy ingerencja w dotychczasowy sposób korzystania z własności, skutkująca koniecznością zmian i potrzebą dostosowania do nowych rozwiązań. W kontrolowanej sprawie organy jednak, wbrew zastrzeżeniom skarżących, dopuściły taką ingerencję we własność, która w najmniejszym możliwym zakresie ograniczy ich w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Organ wyjaśnił, że zaprojektowanie nowego przebiegu ww. dróg odbywało się z uwzględnieniem istniejącej zabudowy, ale nie mogło odbyć się bez jakichkolwiek ingerencji w istniejące zagospodarowanie, bo w tym tkwi istota wprowadzanej zmiany planistycznej w obszarze już zainwestowanym. Choćby zatem z przeznaczeniem na cele drogowe niewielkich fragmentów działek wiązała się potrzeba częściowej zmiany ich dotychczasowego zagospodarowania czy reorganizacji w zakresie rozwiązań infrastruktury technicznej, to nie ma mowy o naruszeniu proporcjonalności ingerencji we własności, jeśli następuje to w najmniejszym możliwym wymiarze i w celu ochrony interesu publicznego, co wykazano w sposób wystarczający przedstawioną argumentacją i popierającym ją materiałem dokumentacyjnym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, projektowana modernizacja drogi zlokalizowanej w obszarze osuwisk ([...]) nie jest zabroniona, na co wskazuje § 8 pkt 11 planu wprowadzając zakazy w zabudowie, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.

Kontrola przepisów planu przeprowadzona z punktu widzenia legalności a nie celowości trafnie doprowadziła Sąd a quo do prawidłowego wniosku, że kwestionowane przepisy planu zarówno w warstwie zasad, jak i procedury, nie naruszają prawa. Ingerencja w prawo własności przepisami planu stanowi immanentnie wpisaną w planowanie przestrzenne konsekwencje ważenia interesów i w tym przypadku interes publiczny wyrażający się w konieczności zapewnienia właściwych, bezpiecznych warunków komunikacji, uzasadniał poszerzenie istniejącej ulicy dojazdowej [...] i wyznaczenie nowej drogi dojazdowej publicznej [...] po jej istniejącym w terenie śladzie (drodze wewnętrznej). Dążenie skarżących do pozostawienia komunikacyjnego status quo nie zasługiwało na uwzględnienie. Przyjęty kierunek rozwiązań planistycznych jest jedynie elementem większego, kompleksowego założenia komunikacyjnego, odnoszącego się nie tylko do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] i [...], ale również do terenów [...] – [...], których przeznaczenie w planie pozostaje poza zakresem rozważań wyznaczonych interesem prawnym skarżących. System komunikacji został tak ukształtowany, aby zapewnić istniejącym terenom zabudowanym, jak i nowym terenom inwestycyjnym sprawną i bezpieczną komunikację, której elementem są drogi [...] i [...]. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skarżących nie są jednostką wyabstrahowaną w ramach całego planu, ale integralną jego częścią, łącznie z innymi rozwiązaniami współkształtującą sposób zabudowy i zagospodarowania, który powinien być spójny i uzupełniający się. Interesy skarżących są wyrazem ich indywidualnego dążenia do zachowania dotychczasowej sytuacji, w której ich nieruchomości położone były w mieście, ale "na uboczu", ze względu na charakter ul. [...]. Jednak wdrażana, zgodnie ze studium, koncepcja rozwoju miasta wymaga podjęcia decyzji planistycznych umożliwiających inwestowanie na tym terenie w sposób jak najmniej dolegliwy dla dotychczasowych właścicieli, ale nieobojętny dla nich. Przy tym podkreślić należy, że zgodnie z założeniami planu ochrona istniejących zespołów zabudowy, w tym w szczególności o charakterze willowym, ma odbywać się poprzez wykluczenie zabudowy wielorodzinnej i wprowadzenie wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a nie poprzez wykluczenie modernizacji i przebudowy istniejącego systemu komunikacji.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących kasacyjnie naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP), co prawidłowo potwierdził Sąd a quo. Decyzja o poszerzeniu ul. [...] i przeznaczenie jej w całości na drogę publiczną dojazdową nie wynikała z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących uwarunkowań, w tym stanu niedoinwestowania ul. [...] oraz wynikającej z tego potrzeby stworzenia właściwych warunków komunikacyjnych, prowadzących do powstania przemyślanej koncepcji systemu komunikacji w tym obszarze, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Wprowadzone zmiany pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących kasacyjnie w sposób nieuzasadniony.

Reasumując, Sąd a quo trafnie uznał, że zakres ingerencji Rady Miasta w prawo własności skarżących kasacyjnie w zakresie działek stanowiących ich własność nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.