Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 151/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. S. M. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł., na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0095 ha w udziale 64/80 części położonej przy ul. [...] w Ł., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2022 r. Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego Ł.D., zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie, w trybie przepisów art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020r poz. 2040 ze zm.) zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0095 ha w udziale 64/80 części, dla której Sąd Rejonowy w Ł. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 roku, nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...], przekształciło się w prawo własności. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków objęta wnioskiem nieruchomość oznaczona jest symbolem Bi i zabudowana budynkiem transportu i łączności, nie spełnia zatem przesłanek do przekształcenia, określonych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Na postanowienie to zażalenie wniosła Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnym uznaniu iż w/w nieruchomość gruntowa nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów, a także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11 k.p.a. w zw. z art. 218 §1 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przedmiotową działkę, należy uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe ponieważ "umożliwia on bowiem faktyczne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, polegających na korzystaniu ze znajdującej się tam infrastruktury (garaże), mieszkańcom budynków wielorodzinnych należących do ŁSM w Ł. szczególności mieszkańcom [...] i ulicy [...] w Ł.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zacytowało treść art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Mając na uwadze tą regulację wskazało, że działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. oznaczona jest symbolem Bi - zabudowana budynkiem transportu i łączności. Jak wynika z akt sprawy /wypis z rejestru gruntów, wypis z KW Nr [...], operat szacunkowy/ działka ta zabudowana jest budynkiem garażowym i położona jest w strefie zabudowy jednorodzinnej, w odległości ok. 120 m od ul. [...] i ok. 55 m od ul . [...]. W najbliższym sąsiedztwie tej działki znajduje się budynek M. Przedsiębiorstwa E.C. w Ł. oraz budynki garażowe. Przedmiotowa działka oddalona jest od powołanego w zażaleniu osiedla "B." o kilkaset metrów, a oddziela ją od tego osiedla droga dojazdowa do ul. [...] oraz nieruchomości zabudowy jednorodzinnej położone przy ul. [...] i oddzielające w/w osiedle od ul. [...]. Na tej podstawie Kolegium wskazało, że nie można uznać, iż zlokalizowane na działce nr [...] garaże są związane funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo os. B.. W zaistniałej sytuacji, jak opisano wyżej, wnioskowana do przekształcenia działka nr [...] o pow. 0,0095 ha w udziale 64/80 części nie spełnia przesłanek do przekształcenia określonych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Kolegium podkreśliło, że cytowane przez skarżących fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą różnych sytuacji faktycznych (najczęściej nieruchomości przyległych do działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi) i nie można ich wprost odnieść do niniejszej sprawy. W świetle powyższych ustaleń niezasadne były zdaniem Kolegium zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że organ wydaje zaświadczenie na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W konkretnym przypadku oprócz wspomnianych wyżej dowodów dotyczących działki nr [...] w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy ze szczegółowym opisem usytuowania przedmiotowej działki.

Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, która zarzuciła zaskarżonym postanowieniom naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności:

a) art. 6, art. 7, 7a, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegających na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek, wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierowało się Kolegium; zawiera wewnętrzną sprzeczność polegającą na tym, że z wnioskowania organu wynika, iż co do zasady garaże znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości mogłyby spełniać cele mieszkaniowe, jednak z uwagi na brak bezpośredniej styczności z nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym powoduje, nieistnienie funkcjonalnego związku z taką nieruchomością, gdzie w rzeczywistości to nie odległość między nieruchomościami decyduje o ich funkcjonalnym związku,

b) 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że organ zasadnie uznał za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości, będącej przedmiotem sporu.

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zwaną dalej: ustawą przekształceniową w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że ww. nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu powołanych przepisów, wyłącznie z uwagi na fakt, że nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami na cele mieszkaniowe co powoduje, że nie jest z nimi funkcjonalnie związana, podczas gdy prawidłowa wykładnia funkcjonalna i celowościowa tych przepisów, prowadzi do wniosku, że ww. nieruchomość należy kwalifikować jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, pozostający w rzeczywistym związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi, znajdującymi się na tym samym osiedlu zwanym os. B. jak również w jego okolicach, gdyż o funkcjonalnym związku nie decyduje odległość między nieruchomościami a faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez mieszkańców do celów mieszkaniowych.

W uzasadnieniu swego stanowiska przytoczyła argumentację przedstawioną już w zażaleniu i podkreśliła, że organ co do zasady przyznał, iż przedmiotowa nieruchomość umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Niemniej z uwagi na fakt, iż nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków mieszkalnych nie może ulec przekształceniu. Skarżąca wskazała także, że takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną jak i celowością, jakie winny znaleźć zastosowanie do interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej, organ dokonał zawężającej wykładni, uzależniając pozostawanie nieruchomości umożliwiającej prawidłowe i racjonalne korzystania z budynków mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której budynki są posadowione, co nie jest konieczne.

Strona skarżąca zaakcentowała, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się garaże, z których korzystają jedynie członkowie spółdzielni, mieszkający odpowiednio przy ul.: [...], oddalonej o ok. 350 m od ul. [...] w Ł.; [...], oddalonej o ok. 300 m od ul. [...] w Ł.; [...], oddalonej o ok. 1000 m od ul. [...] w Ł.; Al. [...], oddalonej o ok. 500 m od ul. [...] w Ł. Zatem służy ona do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Odległości przytoczone w skardze nie są w żadnym razie odległościami na tyle dużymi, aby doszło do naruszenia jakichkolwiek zasad racjonalnego korzystania z garaży powiązanych funkcjonalnie z prawem do lokalu znajdującym się na tym samym osiedlu, tym bardzie, że garaże te na przełomie lat 80 i 90 zostały wybudowane tak, aby służyły członkom spółdzielni, którzy otrzymali przydział właśnie na tym osiedlu. Zasadność stanowiska skarżącej potwierdza także judykatura oraz doktryna, przytoczona w skardze.

Na tej podstawie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, jednocześnie podkreślając, że ze skargi oraz z załączonego wykazu osób wynika, że z garaży tych korzystają osoby zamieszkujące w różnych rejonach miasta, oddaleni odpowiednio od przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie: ul. [...] ok. 350 m, ul. [...] - ok. 300m, ul. [...] - ok. 1000m, al. [...] - ok. 500m. Trudno więc w takiej sytuacji uznać, że przedmiotowa nieruchomość, zabudowana wyłącznie garażami, jest funkcjonalnie powiązana z innymi gruntami na których posadowione są budynki mieszkalne w różnych odległych częściach miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0095 ha w udziale 64/80 części położonej przy ul. [...] w Ł.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że problematyka zaświadczeń została uregulowana w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Natomiast samą wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zaświadczenie wydawane w trybie k.p.a. nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, lecz potwierdza jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z uwagi na ograniczony charakter wskazanego postępowania nie wymaga ono prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (zob. wyroki NSA: z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19, z 25 lutego 2020 r., II OSK 114/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. m.in. wyroki NSA: z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09; z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, nr 10 s. 63). Brak jest też podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 k.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty (zob. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1359/16, CBOSA).

Niezależnie od ogólnych, uregulowanych w k.p.a., zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, w każdej sprawie należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaświadczenia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1495), zwanej dalej ustawą przekształceniową.

Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie to zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zd. 1). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Z powyższych regulacji wynika, że dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabudowania na cele mieszkaniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Tak wyznaczony zakres przedmiotowy może rodzić szereg trudności interpretacyjnych, albowiem ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają oraz do przesłanek o charakterze ocennym, wymagających weryfikacji (por. Ł.Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, LEX 2019).

Należy przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu projektu ustawy przekształceniowej (druk VIII.2673, LEX) wskazano, że "(...) proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." Zdaniem Sądu, ustawodawca zatem odwołuje się do zagadnienia zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli i to stawia za cel organom publicznym. W tym także kontekście przepisy ustawy przekształceniowej powinny być interpretowane.

Wskazać również należy, że zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy przekształceniowej łączy się z doniosłymi skutkami prawnymi, stanowiąc podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z tego względu postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. Konstrukcja art. 218 § 1 K.p.a. koresponduje z treścią 218 § 2 K.p.a., który właśnie umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.

Odnosząc się do istoty sprawy wskazać trzeba, że przedmiot niniejszego postępowania jest działka nr [...], która w ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. oznaczona jest symbolem Bi – inne tereny zabudowane, zabudowana budynkiem transportu i łączności. Jak wynika z akt sprawy tj. z wypisu z rejestru gruntów, wypisu z KW Nr [...] oraz operatu szacunkowego działka ta zabudowana jest budynkiem garażowym i położona jest w strefie centralnej miasta, zaś z ustaleń studium wynika, że jest położona w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w odległości ok. 120 m od ul. [...] i ok. 55 m od ul. [...]. W najbliższym sąsiedztwie tej działki znajduje się budynek M. w Ł. oraz budynki garażowe. Jak podnosił organ II instancji – mając na uwadze zarzuty zażalenia – działka ta znajduje się kilkaset metrów osiedla od osiedla "B.", a oddziela ją od niego droga dojazdowa do ul. [...] oraz nieruchomości zabudowy jednorodzinnej. Powyższe skutkowało uznaniem przez organ II instancji, że zlokalizowane na działce nr [...] garaże nie są związane funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo os. B., a zatem nie spełnia przesłanek do przekształcenia określonych w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Słusznie bowiem zaakcentowała to strona skarżąca, że tym stwierdzeniem organ co do zasady przyznał, iż przedmiotowa nieruchomość umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, co potwierdza choćby doświadczenie życiowe wskazujące, że garaż co do zasady spełnia funkcję służebną w stosunku do mieszkaniowej i z nią też jest funkcjonalnie połączony. Niemniej jednak – zdaniem organu - z uwagi na fakt, iż os. B. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków mieszkalnych nie może ulec przekształceniu. Tak dokonana interpretacja przepisów przez organ – zdaniem Sądu - pozostaje w sprzeczności z wykładnia funkcjonalną, jak i celowością, jakie winny znaleźć zastosowanie do interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

Stanowisko to pomija bowiem, co słusznie podnosi pełnomocnik Spółdzielni, że celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. W art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej wprost wskazuje się na garaże, które razem z innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu tak wyznaczony cel ustawy powoduje, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym tejże Spółdzielni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, oraz z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 608/21 NSA wskazał, że tym samym należy uznać, że posadowienie na spornych działkach dróg dojazdowych, parkingów, sieci przesyłowych infrastruktury technicznej, a także budynku kotłowni z siecią centralnego ogrzewania tj. infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych Spółdzielni, pozwala na uznanie, że sporne działki stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie przekształceniowej. W konsekwencji powyższego NSA uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji RP (CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Podkreślić trzeba, że w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. w wyżej wymienionym ale także wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/22, CBOSA) przyjmuje się, że drogi dojazdowe, które co do zasady mają charakter drogowy (dr), są związane funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, co daje możliwość zastosowania przedmiotowej regulacji. Ponadto w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1738/21 na takie funkcjonalne związanie z gruntem zabudowanym mieszkalnie wskazuje się w stosunku do ogródka przydomowego, który znajduje się na oddzielnej działce i posiada oddzielną księgę wieczystą, jako przynależny do lokalu. Mimo, że faktycznie użytkowanie tego lokalu w żaden sposób nie jest fizycznie związane z ogródkiem przydomowym, który nie jest niezbędny (konieczny), aby zachować prawidłowe i racjonale użytkowanie lokalu. Tak dokonywania wykładania funkcjonalna ma jednak na uwadze szerokie zastosowanie tej regulacji. Nie ma zatem znaczenia, że z garaży korzystają mieszkańcy spółdzielni, którzy mieszkają w mniejszej lub większej odległości, albowiem o funkcjonalnym związaniu danego obiektu budowlanego z budynkiem mieszkalnym, nie może świadczyć bezpośrednie sąsiedztwo. Natomiast duży stopień zurbanizowania miast wskazuje, że nie zawsze mieszańcy posiadają garaże bezpośrednio położone przy ich budynku mieszkalnym (w przedmiotowej sprawie jest to centrum miasta).

W tym zakresie należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3270/19, w którym wskazano, że w "sprawie powstał spór na tle wykładni art. 1 ust.1 pkt 3 ustawy, a związany jest z pojęciem nieruchomości. Jednym słowem, czy na potrzeby tej ustawy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też możliwa jest również inna wykładania uwzględniająca nieruchomości pomiędzy którymi istnieje związek funkcjonalny. W tym miejscu zaznaczyć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe tzn. czy należy ujmować je w sposób wieczystoksięgowy, czy tez należy rozumieć je w sposób funkcjonalny nie jest jednolite. W wyrokach: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 557/21, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym. Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r. sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym w/w sprawę opowiedział się za pierwszym z przedstawionych stanowisk.

W dalszej części w/w sprawy NSA podkreślił, że "celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. (...) biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". (...) Nadto NSA w sprawie I OSK 227/21 wskazał, że za takim rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawia również art. 2 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej, w którym jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach, i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. W konkluzji stwierdzono, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków".

Sąd w całości podziela powyższe stanowisko uznając, że przekształceniu może również podlegać nieruchomość, która ma urządzoną oddzielną księgę wieczystą, nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, ale umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych, stanowiąc np. drogę dojazdową tych budynków, która ma charakter drogi wewnętrznej, czy też parkingu, co oznacza, że i również garażu. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przyjęcia tego stanowiska istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością służebną a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia garażowanie pojazdu, a tym samym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości przysługuje tym samym podmiotom (w przedmiotowej członkom spółdzielni). Tym samym dla potrzeb ustawy przekształceniowej należy się opowiedzieć nie tylko za wieczystoksięgowym pojęciem nieruchomości, ale również dopuścić materialnoprawne ujęcie nieruchomości, czyli kryterium prawnorzeczowe, tj. stanowi odrębny przedmiot własności.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że prawidłowa wykładnia funkcjonalna i celowościowa w/w przepisów, prowadzi do wniosku, że przedmiotową nieruchomość należy kwalifikować jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, pozostający w rzeczywistym związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi, znajdującymi się na tym samym osiedlu zwanym os. B., jak również w jago okolicach, gdyż o funkcjonalnym związku nie decyduje odległość między nieruchomościami a faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez mieszkańców do celów mieszkaniowych. Postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego - w ocenie Sądu - za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego spornej działki w prawo własności. Tym samym zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 218 kpa.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.