Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 604/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 604/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję G. S.A. w K. z dnia 12 marca 2021 r., nr ZSW/185/75/2021/3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. S.A. w K. na rzecz P. Sp. z o.o. w R. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 604/21 uwzględnił skargę P. Sp. z o.o. w R. (skarżąca) na rozstrzygnięcie G. S.A. w K. (Spółka) z dnia 12 marca 2021 r. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki z dnia 15 lutego 2021 r., nr ZSW/185/175/2021/3, a także zasądził od Spółki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 29 stycznia 2021 r. P. Sp. z o.o. w R. zwróciło się do G. S.A. w K. o udostępnienie informacji publicznej na temat podstawy ustalenia ceny metra sześciennego wody w aneksie nr 20 do umowy zawartej między skarżącą a Spółką. Wniosek dotyczył wszelkich dokumentów, w tym analiz, opinii, uchwał organów oraz opisu metodologii ustalenia ceny.

Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. Spółka poinformowała skarżącą, że wszelkie dokumenty, o które wnioskowała stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i to nie tylko ze względu na ich stricte organizacyjny i wewnętrzny charakter, ale również ze względu na ich obiektywną wartość gospodarczą. Zatem Spółka dokonała ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie Spółka wskazała, że kalkulacja ceny wody w latach 2021-2023 oparta jest na planowanych kosztach w wysokości zapewniającej bezpieczne, zoptymalizowane funkcjonowanie oraz na prognozie wielkości sprzedaży wody. W piśmie wskazano również powody podwyższenia ceny za 1 m3 wody, w tym: wzrost jednostkowych kosztów kalkulacji, konieczność utrzymania całego pierścieniowego systemu sieci w związku ze zmniejszeniem zapotrzebowania na wodę w roku 2020. Wskazano również, że zmiany cen realizowane są w zgodzie z zapisami obowiązującego aneksu do umowy.

Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. skarżąca stwierdziła, że Spółka pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem informacji pomijając reżim prawny ustalony w ustawie o dostępie do informacji publicznej w zakresie formy i treści rozstrzygnięcia. W celu uniknięcia konfliktu sądowego skarżąca ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazano też, że zawarte w piśmie z dnia 15 lutego 2021 r. wyjaśnienia mają charakter ogólnikowy i nie pozwalają na uzasadnienie radykalnej podwyżki cen wody w latach 2021-2023.

Pismem z dnia 12 marca 2021 r. Spółka ustosunkowała się do twierdzeń skarżącej wskazując, że wszelkie informacje, o które zawnioskowano stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą zostać sklasyfikowane jako dane podlegające udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodano, że w opinii Spółki pismo z dnia 15 lutego 2021 r. zawierało jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie odmowy dostępu do informacji. W piśmie ponownie wskazano na powody podniesienia cen wody na okres 2021-2023.

Pismem z dnia 19 marca 2021 r. skarżąca zauważyła, że Spółka błędnie odczytała pismo z dnia 15 lutego 2021 r. twierdząc, że zawierało ono zarzuty, a nie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka zobowiązana była zgodnie z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ustawy do wydania odpowiednich rozstrzygnięć, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z pisma Spółki wynika jedynie, że odmawia udostępnienia żądanych informacji, oceniając wniosek jako bezzasadny.

Dnia 20 kwietnia 2021 r. Spółka ponownie wskazała, że ustosunkowała się już do wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej odmawiając jej udzielenia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Argumentacja co do kwestii podniesienia cen ze wskazaniem na przyczyny tego działania została kolejny raz przedstawiona w piśmie z dnia 12 marca 2021 r.

Pismem z dnia 14 maja 2021 r. skarżąca ponownie uznała, że Spółka niezasadnie odmówiła udostępnienia informacji publicznej. Podniesiono, że Spółka dysponuje wodą jako dobrem powszechnym i w interesie publicznym, zatem informacja o zasadach określania ceny wody nie może być skutecznie zastrzegana, jako tajemnica "ograniczonej liczby osób". W opinii skarżącej powoływanie się na szkody wskutek ujawnienia informacji o podstawach ustalenia ceny wody jest nieprzekonujące, bowiem Spółka jest naturalnym monopolistą na rynku hurtowej sprzedaży i nie doznaje żadnej konkurencji.

W dniu 8 czerwca 2021 r. Spółka wskazała, że powzięła informację o złożeniu przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego, zatem bezcelowe jest dalsze korespondowanie w omawianym zakresie. Podtrzymane zostało wcześniej przedstawione stanowisko.

Pismem datowanym na dzień 14 kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. w R. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie G. S.A. w K. z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia Spółki z dnia 15 lutego 2021 r. oraz zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że między stronami nie ma sporu co do faktu, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem posiada status osoby prawnej samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Nie budzi też wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej, ponieważ pod pojęciem informacji publicznej rozumieć należy każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dotyczy to zarówno dokumentów wytworzonych przez w/w podmioty oraz te, których używają przy realizacji zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Skarżąca dodała, że z orzecznictwa wynika, iż informacje o kosztach kształtujących ceny dóbr powszechnych stanowią informację publiczną.

Kwestią sporną jest czy żądane dokumenty są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz forma rozstrzygnięcia. W opinii skarżącej, Spółka nie uzasadniła rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji i ograniczyła się jedynie do wskazania, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W takich przypadkach konieczne jest natomiast wskazanie konkretnych podstaw i zakresu utajnienia informacji. Podano, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy jest możliwe w sytuacji, gdy: 1) brak jest wcześniejszego upublicznienia żądanych informacji, 2) podmiot, do którego złożono wniosek uprawdopodobnił, że informacje te mają ze względu na swój charakter szczególną wartość gospodarczą, 3) podmiot, do którego złożono wniosek podjął wcześniej działania w celu zachowania poufności żądanych informacji. Natomiast Spółka jako monopolista naturalny na rynku nie doznaje żadnej konkurencji.

Dodatkowo skarżąca wskazała na treść art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji, a regulacje te stosuje się również do podmiotów niebędących organami władzy publicznej. Dodano również, że decyzja odmowna powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii skarżącej rozstrzygnięcia Spółki nie czynią zadość wyżej opisanym wymogom.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka stwierdziła, że kilkukrotnie udzieliła odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 29 stycznia 2021 r. Podkreślono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być konkretny i zrozumiały, natomiast wniosek strony skarżącej nie spełniał tych wymogów przez co niemożliwe było wydanie innego rozstrzygnięcia. Wobec braku wniosku o konkretną informację publiczną Spółka nie miała nawet możliwości wydania decyzji odmownej na zgłoszone żądania albowiem nie dysponowała skonkretyzowanym wnioskiem.

Skarżąca w piśmie z dnia 16 czerwca 2021 r. odniosła się do odpowiedzi na skargę Spółki i wskazała, że wypowiedzi Spółki są ze sobą sprzeczne. Aktualnie Spółka twierdzi, że wniosek nie był jasny i konkretny, natomiast w treści rozstrzygnięcia Spółki (odmowy) oraz towarzyszącej mu korespondencji, Spółka argumentowała, iż nie udzieli informacji publicznej, bowiem informacja ta objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Nie można więc logicznie pogodzić twierdzeń, że wnioskowana informacja była objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, a jednocześnie wniosek skarżącej był niejasny oraz zmuszał do "dokonywania domyślnych ustaleń". Podkreślono również, że z żadnego pisma Spółki nie wynikało, iż treść wniosku skarżącej nie pozwalała na ustalenie, jakich informacji on dotyczył, a w opinii skarżącej wniosek był jasny i pozwalał na określenie żądanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 604/21 uchylił zaskarżoną decyzję G. S.A. w K. z dnia 12 marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki z dnia 15 lutego 2021 r., nr ZSW/185/75/2021/3, a także zasądził od Spółki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji rozpoczął od wskazania, że pisma z dnia 15 lutego 2021 r. i z dnia 12 marca 2021 r. stanowiły rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwsze z tych pism, mimo że nie zawierało wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jasno przedstawiało stanowisko Spółki, zgodnie z którym żądane informacje nie mogą być udzielone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i podjęto działania zmierzające do zachowania tych danych w tajemnicy. Skoro strona skarżąca ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to nie ma przeszkód, aby wniosek ten potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 17 ust. 2 w/w ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem, którego głównym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego ([...] % akcji stanowi własność Województwa Śląskiego). Jest zatem podmiotem dysponującym majątkiem komunalnym. Dodatkowo, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji są podmioty wykonujące zadania publiczne. Zaopatrywanie gminy w wodę należy co prawda do zadań gminy i skarżąca jako spółka komunalna to zadanie wypełnia, natomiast nabywa ona wodę od Spółki jako jedynego dostawcy na danym terenie. Należy zatem uznać, że skoro woda stanowi dobro publiczne, a obrót tą wodą i jej cena stanowi sprawę publiczną, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy żądane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną.

Odnosząc się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa, Sąd I instancji uznał, że Spółka powołując się na tę przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w żaden sposób nie wskazała, iż podjęła działania zmierzające do zachowania tych danych w tajemnicy. Sąd I instancji wskazał, że aby powołać się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, muszą wspólnie zaistnieć dwie przesłanki – materialna i formalna. Według pierwszej konieczne jest, aby informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy stanowiły informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej, natomiast przesłanka formalna oznacza, że dany przedsiębiorca manifestuje wolę utajnienia określonych informacji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił zdanie skarżącej, zgodnie z którym w odmowie udzielenia przez organ informacji publicznej zabrakło rzetelnych argumentów uzasadniających zajęte stanowisko.

Sąd podkreślił jednak, że nie może podzielić stanowiska skarżącej, że wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy jest bezpodstawne, bowiem rozważania Sądu w tym zakresie byłyby przedwczesne skoro stwierdzono, że niedostatecznie organ uzasadnił powołanie się na przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Sąd zobowiązał Spółkę do uznania żądanych przez skarżącą informacji jako informacji publicznej oraz do oceny, czy żądane dane udostępni, a w przypadku wydania decyzji odmownej wskazał, że musi ona zawierać odpowiednio sporządzone uzasadnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło G. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w związku z uznaniem przez WSA, że woda stanowi dobro publiczne a obrót tą wodą i jej cena stanowi sprawę publiczną, a w konsekwencji sposób ustalania ceny wody, która nie jest przeznaczona do spożycia przez ludzi również stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na usankcjonowaniu przez WSA twierdzenia strony przeciwnej, iż jedynym możliwym źródłem uzyskania przez niego możliwości zakupu wody jest infrastruktura skarżącego oraz zupełne pominięcie faktu, że wielokrotne udzielanie przez skarżącego informacji na temat przyczyn stosowanych podwyżek nie wypełniały obowiązku udzielenia informacji wobec niezwykle szerokiego i niejasnego określenia przez stronę przeciwną żądania udzielenia informacji, a określenie żądania udzielania informacji publicznej jako "wszelkie materiały" jest prawidłowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka kwestionuje stanowisko, zgodnie z którym woda stanowi dobro publiczne. Jest to w ocenie strony skarżącej kasacyjnie stanowisko sprzeczne ze stanowiskiem powszechnie obowiązującej wykładni pojęcia "dobro publiczne", które rozumiane jest w sposób niekwestionowany jako odnoszące się wyłącznie do rzeczy lub instytucji wytworzonych przez człowieka. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że "Sąd zupełnie prawidłowo sformułował wniosek, iż obrót wodą i jej cena stanowi sprawę publiczną, a w konsekwencji sposób ustalania ceny wody również stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy, tyle tylko, że wniosek ten skierował do niewłaściwego podmiotu, jakim jest skarżący (...)".

Dodatkowo Spółka uznała, że ocena materiału dowodowego przez Sąd została dokonana w sposób dowolny przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca uzależniona jest od zakupu wody u Spółki. Nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym i jest stwierdzeniem fałszywym. Skarżąca pozyskuje wodę od Spółki, bowiem łatwiej jest u niej zakupić wodę, niż starać się o pozyskanie wody z innych źródeł lub pozyskać źródła własne. Nie zostało zatem udowodnione, że Spółka jest monopolistą na dostarczanie hurtowe wody. Podkreślono w szczególności, że Spółka nie dostarcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Działalność handlowa Spółki oparta jest na zasadach kodeksu cywilnego i nie jest ograniczona jakimikolwiek przepisami związanymi z obowiązkiem zatwierdzania taryf czy też obowiązkiem dostarczania wody do spożycia przez ludzi.

Na koniec zauważono, że Sąd pominął, iż skarżąca wnioskowała o przekazanie "wszelkich informacji", a nie jest to możliwe do wykonania, chociażby ze względu na obowiązek ochrony danych osobowych osób wykonujących dla Spółki czynności zawodowych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną pismem datowanym na dzień 24 stycznia 2022 r. złożyło skarżące P. Sp. z o.o. w R. wnosząc o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie pojawiało się stanowisko, zgodnie z którym woda jest dobrem podstawowym o charakterze publicznym.

Dodatkowo podniesiono, że skarżąca kasacyjnie Spółka w sposób wadliwy sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzucone naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej miało polegać na zastosowaniu przez Sąd powołanego przepisu, natomiast zgodnie z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podkreślono, że wadliwie postawione zarzuty uniemożliwiają właściwą i pożądaną z punktu widzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Z kolei objęty zarzutem naruszenia przepisów postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych muszą wskazywać przepis prawa, który został naruszony i uwzględniać postać naruszenia oraz określać sposób naruszenia, niezbędne jest również podanie wywodu stanowiącego o istotnym wpływie tego naruszenia na wynik sprawy.

W opinii skarżącej przedstawione wyżej zarzuty dyskwalifikują skargę kasacyjną, natomiast z ostrożności procesowej skarżąca odniosła się również merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zakwestionowano, że skarżąca ma możliwość pozyskiwania wody z innych źródeł oraz że Spółka nie posiada naturalnego monopolu. Podniesiono, że skarżąca powstała w wyniku wydzielenia "lokalnych'' przedsiębiorstw zajmujących się dostarczaniem wody odbiorcom indywidualnym oraz G., odpowiedzialnego za hurtową dostawą wody tymże przedsiębiorstwom. Taki rozdział opierał się na założeniu istnienia (stworzenia) na obszarze Śląska sieci magistralnych, dzięki którym Spółka praktycznie zmonopolizowała hurtowe dostawy wody na rzecz "pośredników", czyli lokalnych przedsiębiorstw, zajmujących się dostarczaniem wody odbiorcom indywidualnym. Tym samym zawieranie umów o dostawę wody przez skarżącą ze Spółką nie wynika z okoliczności, że tak "łatwiej" skarżącej zakupić wodę, ale z faktu, że jest to proste następstwo założeń co do infrastruktury magistralnej, opisanych powyżej. Co więcej, na obszarze R. P. pozbawione jest zasobów i ujęć wody i nie ma realnej możliwości pozyskiwania wody z innego źródła niż przez dostawy od Spółki.

Wskazano, że nieprawdą jest również, że Spółka nie dostarcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, bowiem obowiązek taki wynika wprost z umów Spółki z klientami. Co więcej, sama Spółka informuje o tym, że dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia na swojej stronie internetowej.

Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem Spółki, że wniosek skarżącego był ogólnikowy i z tego powodu nie można było go załatwić, bowiem w piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r. skarżąca doprecyzowała, że żądanie obejmuje "dokumenty, w tym analizy, opinie, uchwały organów oraz opis metodologii ustalenia ceny''. Dodatkowo w toku wymiany pism Spółka nie powoływała się na argument rzekomej nadmiernej ogólności wniosku, a twierdziła, że wszystkie dane, o które skarżąca się zwracała objęte są tajemnicą i z tej przyczyny nie może ich udzielić. Jest to stanowisko wewnętrznie sprzeczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na "usankcjonowaniu przez WSA twierdzenia strony przeciwnej, iż jedynym możliwym źródłem uzyskania przez niego możliwości zakupu wody jest infrastruktura skarżącego oraz zupełne pominięcie faktu, że wielokrotne udzielanie przez skarżącego informacji na temat przyczyn stosowanych podwyżek nie wypełniały obowiązku udzielenia informacji wobec niezwykle szerokiego i niejasnego określenia przez stronę przeciwną żądania udzielenia informacji a określenie żądania udzielania informacji publicznej jako "wszelkie materiały" jest prawidłowy". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym od lat stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma podobnie jak np. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie pozostałych regulacji objętych treścią jego podpunktów a i b, art. 149 § 1 - § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można Sądowi uchylającemu z tego powodu zaskarżoną decyzję skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednak nie powołano (ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), przy czym podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów postępowania odnoszących się do procedury, w której zapadła zaskarżona decyzja. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przepis ogólny, taki jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał, np. wadliwą wykładnię pojęcia "uchyla decyzję", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec normy zawartej w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowości jej zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz podnosi, że Sąd I instancji usankcjonował twierdzenia strony przeciwnej, iż jedynym możliwym źródłem uzyskania przez nią możliwości zakupu wody jest infrastruktura strony skarżącej, pominął także fakt wielokrotnego udzielania przez skarżącą kasacyjnie informacji na temat przyczyn stosowanych podwyżek, nie uwzględnił okoliczności niezwykle szerokiego i niejasnego określenia przez stronę przeciwną żądania udzielenia informacji, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie podkreślił, że "ocena materiału dowodowego przez Sąd została dokonana w sposób dowolny przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca uzależniona jest od zakupu wody u Spółki". W kontekście takiej argumentacji, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują postępowanie wyjaśniające, w tym dowodowe, w kończących się decyzjami administracyjnymi sprawach zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, aby wykazać, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – do naruszenia tych przepisów nie doszło. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji nie akceptując ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez podmiot wydający decyzję, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanym wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.

Nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., upatrując naruszenia tego przepisu w "jego zastosowaniu w związku z uznaniem przez WSA, że woda stanowi dobro publiczne a obrót tą wodą i jej cena stanowi sprawę publiczną, a w konsekwencji sposób ustalania ceny wody, która nie jest przeznaczona do spożycia przez ludzi również stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, co zasygnalizowano trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że podstawę kasacyjną zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może stanowić błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a nie fakt zastosowania normy prawnej zakodowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wyznaczającej przedmiotowe granice publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym również granice sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że w treści omawianego zarzutu nie wskazano na błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokonując zestawienia treści omawianego zarzutu, z którego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie pojęcia informacji publicznej mieści się informacja o obrocie wodą i jej cenie, jak również sposób ustalania ceny wody, która nie jest przeznaczona do spożycia przez ludzi, z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że "Sąd zupełnie prawidłowo sformułował wniosek, iż obrót wodą i jej cena stanowi sprawę publiczną, a w konsekwencji sposób ustalania ceny wody również stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy, tyle tylko, że skierował wniosek ten do niewłaściwego podmiotu, jakim jest skarżący (...)", należy dojść do konkluzji, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, tj. wobec wadliwych ustaleń, że w stanie faktycznym tej sprawy chodzi o ceny wody, która jest przeznaczona do spożycia przez ludzi, a strona skarżąca kasacyjnie jest podmiotem, który prowadzi działalność w tym zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśla w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie jest podmiotem dostarczającym wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W istocie zatem w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wreszcie, gdyby na podstawie zestawienia treści zarzutu z jego uzasadnieniem, w którym kwestionuje się stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni pojęcia "dobra publicznego" obejmującego swym zakresem dobro, jakim jest woda, przyjąć, że omawiany zarzut dotyczył błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to należy stwierdzić, że w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca nie posłużył się określeniem "dobro publiczne", a zatem wykładnia pojęcia dobra publicznego nie może być odnoszona do wykładni treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co już z tego powodu czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Sąd I instancji rozważał charakter dobra, jakim jest woda, w celu dokonania m.in. wykładni ustawowego pojęcia sprawy publicznej i informacji o tego rodzaju sprawie, a wykładni tych ustawowych pojęć nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Na marginesie należy jedynie odnotować, że kwalifikacja wody jako dobra publicznego dokonywana jest na podstawie wykładni m.in. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r., poz. 537 ze zm.).

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.