Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 944/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.143 ust.2, art.145 ust.1, art.146 ust.1, art.157
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art.7, art.77 par.1, art.80, art.107 par.3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art.135, art.145 par.1 pkt 1 lit.c, art.200, art.205 par.1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M.S., Z.O. i J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej M.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących Z.O. i J.O. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), art. 144 , art. 145, art. 146 i art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – u.g.n.), a także § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), po rozpatrzeniu odwołania M. M. S. (działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. O. i J. O.), od decyzji Wójta Gminy D. (organ I instancji) z dnia 6 czerwca 2023 r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1462 ha, położonej w obrębie L. B. P., gm. D., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej nr (...), K. – J., na odcinku L. – L. od km rob. 0+000,00 do km rob. 1+258,85 – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z 6 czerwca 2023 r. organ I instancji w pkt. 1 ustalił M. M. S. wysokość opłaty adiacenckiej, na kwotę 1524,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie L. B. P., stanowiącej działkę nr (...) o pow. 0,1462 ha, (udział ½), wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej Nr (...) K. L. – J., na odcinku L. – L. od km rob. 0+000,00 do km rob. 1+258,85; w pkt. 2 ustalił J. O. oraz Z. O. opłatę adiacencką w wysokości 1524,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie L. B. P., stanowiącej działkę nr (...) o pow. 0,1462 ha, (udział ½) wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej Nr (...) K. L. – J., na odcinku L. – L. od km rob. 0+000,00 do km rob. 1+258,85. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że Gmina D. zrealizowała inwestycję drogową obejmującą przebudowę i rozbudowę odcinka drogi gminnej Nr (...) K. L. – J., na odcinku L. – L. od km rob. 0+000,00 do km rob. 1+258,85 wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej. Droga została wybudowana ze środków budżetu Gminy oraz środków zewnętrznych krajowych. W dniu 26 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) o zakończeniu budowy ww. drogi. W ustawowym terminie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane PINB nie wniósł sprzeciwu, tak więc możliwość korzystania z wybudowanej drogi powstała w dniu 10 września 2020 r. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. na dzień 10 września 2020 r. współwłaścicielami nieruchomości, oznaczonej nr geod. (...), położonej w obrębie L. B. P. byli w udziale ½ J. i Z. małżonkowie O. (wspólność majątkowa małżeńska) oraz M. M. S. Powołany przez Wójta Gminy D. rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 20 lipca 2022 r. operat szacunkowy, w którym określił skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego stworzeniem warunków korzystania z drogi, z którego to operatu wynika, że wartość nieruchomości oznaczonej nr wzrosła o 6096,00 zł. Organ I instancji ustalił, przy zastosowaniu 50% stawki procentowej, określonej w § 13 pkt 2 uchwały Nr (...) Rady Gminy D. z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieokreślony (Dz. Urz. Woj. (...) z 2008 r. Nr (...), poz. (...)), wysokość należnej od M. M. S., opłaty adiacenckiej na kwotę 1524,00 zł oraz wysokość należnej od J. O. oraz Z. O. opłaty adiacenckiej na kwotę 1 524,00 zł

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła M. M. S. (działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. O. i J. O.), zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała m.in., iż przed wydaniem decyzji nie wystosowano pisma z informacją o możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego. Zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Ponadto, powołując się na decyzję Wojewody (...) z dnia 16 stycznia 2017 r., w treści której wskazano, iż analizowana nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła część składową drogi publicznej gminnej nr (...) o przebiegu: K. – L. - granica gminy J., wymienionej w załączniku Nr 1 do uchwały Nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich w województwie b. (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia 20 października 1987 r. Nr (...), poz. (...)) oraz uchwałę Nr (...) Zarządu Województwa P. z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa p. ww. droga otrzymała nowy numer (...) wskazała, iż "nie może być mowy o wybudowaniu drogi a jedynie możemy mówić o przebudowaniu drogi". Materiał dowodowy poświadcza, że obiekt budowlany w postaci drogi w znaczeniu formalno-prawnym, rzeczywiście istniał już wcześniej na terenie objętym inwestycją (decyzja Wojewody P. z dnia 16 stycznia 2017 r.). Wskazała, że z analizy operatu wynika, że powstała różnica w wartości nieruchomości wynika tylko i wyłącznie ze zmiany rodzaju nawierzchni drogi z gruntowej na asfaltową. Stan faktyczny w sprawie jasno wskazuje, że doszło do przebudowy drogi a nie do jej wybudowania, tym bardziej, że droga ta została wcześniej zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wykonane roboty budowlane nie spowodowały skutku w postaci stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gdyż ta już wcześniej istniała, w sensie prawnym, choć o innych parametrach technicznych.

W uzasadnieniu decyzji z 16 maja 2024 r. Kolegium wskazało, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi". Wskazał jedynie w art. 148b ust. 1 u.g.n., że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż chodzi o rzeczywistą oraz zgodną z prawem (w tym głównie z regulacjami ustawy Prawo budowlane) możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia. Momentem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie będzie data zakończenia prac budowlanych lub też data odbioru robót, lecz data przystąpienia do jej użytkowania. Stosownie do treści art. 54 ustawy Prawo budowlane warunki do korzystania z przedmiotowej drogi stworzone zostały w dniu 10 września 2020 r., tj. 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia z dnia 21 sierpnia 2020 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowaniu obiektu budowlanego. O wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej M. M. S. została zawiadomiona pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. Pismem z tego samego dnia o wszczęciu postępowania zawiadomiono również jej rodziców, tj. Z. i J. O. W związku z powyższy należało uznać, iż trzyletni termin wynikający z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., został w sprawie zachowany. Kolegium argumentowało, że na potrzeby prowadzonego postępowania organ I instancji zlecił wycenę nieruchomości, obejmującą stan przed oraz po umożliwieniu dostępu do nowo wybudowanej drogi. Rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy z dnia 20 lipca 2022 r., w którym określił wartość nieruchomości oznaczonej nr geod. (...) o pow. 0,1462 ha, położonej w obrębie L. B. P., według stanu przed wybudowaniem drogi na kwotę 95849,00 zł, zaś po wybudowaniu drogi - na kwotę 101945,00 zł. Porównanie tych wartości pozwoliło na przyjęcie, że wskutek wybudowania i stworzenia warunków do korzystania z drogi gminnej Nr (...) Kr. L. – J., na odcinku L. – L. od km rob. 0+000,00 do km rob. 1+258,85 - nastąpił wzrost wartości nieruchomości, stanowiącej własność skarżących. Porównując wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, biegł wykazał, że w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 6096 zł, co dało podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługiwał podnoszony w odwołaniu zarzut, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy drogi a nie jej budowy. Stosownie art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lut urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Pojęcie "budowa" drogi zostało zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 - Pb) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 – u.o.d.p.). W myśl przepisu art. 3 pkt 6 Pb ilekroć w ustawie jest mowa o budowie -należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś odpowiednio do przepisu art. 3 pkt 7a Pb przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 4 pkt 17 i 18 u.o.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, zaś przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z materiału fotograficznego z lipca 2013 r. bezspornie wynika, iż przy posesji skarżących przebiegała droga o nawierzchni gruntowej. Natomiast wskazane dowody tj., decyzja Wojewody P. z dnia 16 stycznia 2017 r. oraz uchwały Nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich w województwie b. (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia 20 października 1987 r. Nr 12, poz. 140) oraz uchwała Nr (...) Zarządu Województwa P. z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa p., z oczywistych względów nie mogą stanowić dowodu na okoliczność czy nastąpiła przebudowa czy budowa przedmiotowej drogi, albowiem potwierdzają zupełnie inne okoliczności, które są poza przedmiotem niniejszego postępowania.

W skargach wywiedzionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Kolegium z 16 maja 2024 r. M. M. S. oraz działający przez pełnomocnika Z. O. i J. O. zarzucili jej naruszenie:

przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności wyszczególnionych artykułów k.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

niedostrzeżenie uchybień organu I instancji co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego (niezgodnie z przepisami k.p.a), podważającego zaufanie obywateli do organu;

niedostrzeżenie faktu, iż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;

nieuwzględnienie faktu, iż organ I instancji uniemożliwił dostęp do danych, które byłyby podstawą do zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż oszacowanie wartości nieruchomości wycenianej dokonano w oparciu o transakcje podobne, podczas gdy nieruchomości porównawczych nie sposób uznać za podobne do wycenianej m.in. pod względem lokalizacji;

niedostrzeżenie faktu, iż decyzja organu I instancji mówi o "wybudowaniu drogi gminnej", a zatem nieuwzględnienie faktu, iż droga gminna Nr (...) K. – L. – J. na odcinku L. – L. istniała od 1998 r. i stanowiła składową drogi publicznej gminnej;

niezbadanie istotnych okoliczności dotyczących sposobu doręczenia korespondencji, mających istotny wpływ na postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu podnieśli, że przed wydaniem decyzji nie wystosowano pisma z informacją o możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji swoim wadliwym prowadzeniem postępowania administracyjnego uniemożliwił ocenę prawidłowości operatu szacunkowego jedynego, najważniejszego materiału dowodowego, na którym opierał całość prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego Kolegium nie uwzględniło faktu, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazuje się, iż wzrost wartości nieruchomości powstał wskutek cyt, "(...) stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej (...)". Natomiast niezwykle istotnym dla sprawy jest fakt, iż przedmiotowa droga na odcinku L. – L. istniała od 1998 r. Fakt ten potwierdza decyzja z dnia 16 stycznia 2017 r. wydana przez Wojewodę P., w której wskazuje, iż analizowana nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 roku stanowiła część składową drogi publicznej gminnej nr (...) o przebiegu: K. – L. - granica gminy J., wymienionej w załączniku Nr 1 do uchwały Nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich w województwie b. (Dz. Urz. Województwa B. z dnia 21 października 1987 r. Nr 12, poz. 140). Na mocy uchwały nr (...) Zarządu Województwa P. z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa p. ww. droga otrzymała nowy numer (...). Fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie byłego Wójta Gminy D. o dokonywaniu przez zarządcę drogi - Gminę D. zadań związanych z utrzymaniem przedmiotowej drogi, tj. m.in. remonty, odśnieżanie, utrzymanie skarp i rowów, koszenie poboczy. W związku z powyższym nie może być mowy o wybudowaniu drogi. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz zwrot uiszczonej opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. (sygn. I OW 252/24) wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 – p.p.s.a.) wykazała, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć obu instancji stanowił przede wszystkim przepis art. 145 ust. 1 u.gn. Zgodnie z nim wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Zasadniczą kwestią w sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi pozostaje ustalenie, czy doszło do stworzenia tych warunków, a przede wszystkim – czy w danych okolicznościach faktycznych można mówić o "wybudowaniu drogi". W niniejszej sprawie przedmiot sporu skoncentrował się przede wszystkim na tym właśnie zagadnieniu.

W myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "droga" jak też pojęcia "budowa drogi". Materię powyższą reguluje natomiast ustawa o drogach publicznych. I tak "droga" zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.d.p. oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W art. 4 pkt 17 ustawodawca wyjaśnia też że pod pojęciem "budowy drogi" należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. "Przebudową drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 18 u.o.d.p. to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Art. 3 pkt 6 Pb stanowi natomiast, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei "przebudowa" w rozumieniu przepisów Pb to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. (sygn. I OSK 2112/16 – dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.o.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Pb, musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a jej powstanie nie może być skutkiem samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącego "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Natomiast w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem "rozbudowy" drogi). Przy czym, co należy podkreślić, istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. asfalt) ale też konstrukcja ziemna, co wynika z samej definicji "budowli" zawartej w art. 3 pkt 3 Pb (w przypadku dróg np. nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy), jednak podleganie powstawania dróg regulacjom prawa budowlanego wymusza, aby konstrukcja ta powstała w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.o.d.p. i Pb pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.

W niniejszej sprawie nie zostało przez organy obu instancji dostatecznie ustalone, czy prace związane z realizacją inwestycji da się zakwalifikować wedle przywołanych wyżej zasad jako budowę drogi, czy też była to jedynie przebudowa drogi już istniejącej. Zasadnie przede wszystkim podnoszą skarżący, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazuje się, iż wzrost wartości nieruchomości powstał wskutek "(...) stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej (...)". Istotny dla sprawy jest fakt, że przedmiotowa droga na odcinku L. – L. istniała od 1998 roku. Fakt ten potwierdza decyzja numer (...) z dnia 16 stycznia 2017 r. wydana przez Wojewodę P., w której wskazuje, iż analizowana nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła część składową drogi publicznej gminnej nr (...) o przebiegu: K. – L. - granica gminy J., wymienionej w załączniku Nr 1 do uchwały Nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich w województwie b. (Dz. Urz. Województwa B. z dnia 21 października 1987 r. Nr 12, poz. 140). Na mocy uchwały nr (...) Zarządu Województwa P. z dnia 07 maja 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa p. ww. droga otrzymała nowy numer (...). Fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie byłego Wójta Gminy D. o dokonywaniu przez zarządcę drogi - Gminę D. zadań związanych z utrzymaniem przedmiotowej drogi, tj. m.in. remonty, odśnieżanie, utrzymanie skarp i rowów, koszenie poboczy. Skarżący argumentowali, że z analizy operatu szacunkowego wynika, że powstała różnica w wartości nieruchomości wynika tylko i wyłącznie ze zmiany rodzaju nawierzchni drogi z gruntowej na asfaltową. Nie doszło zatem do stworzenia warunków korzystania z drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. ponieważ droga ta istniała i była wyposażona w niezbędną infrastrukturę, w tym oświetlenie. W jej granicach znajdowała się infrastruktura wodociągowa i elektryczna co w sposób jednoznaczny wskazuje, że droga została wybudowana znacznie wcześniej niż wskazująca to decyzja wydana w sprawie z 6 czerwca 2023 r. Tym samym gdy istniała droga rozumiana jako pas drogowy z infrastrukturą, podniesienie parametrów technicznych drogi nie jest jej budową. Natomiast infrastruktura (istniejąca już w drodze) nie została wykonana bez uzyskania stosownych decyzji budowlanych. Przedmiotowa droga już wcześniej miała wykonaną infrastrukturę techniczną i służyła komunikacji mieszkańców zatem nie doszło do wybudowania nowej drogi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1579/22). Stan faktyczny w niniejszej sprawie wskazuje jasno, że do wybudowania drogi nie doszło, gdyż przedmiotowa droga już wcześniej została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wykonane roboty budowlane nie spowodowały skutku w postaci stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gdyż ta już wcześniej istniała, w sensie prawnym, choć o innych parametrach technicznych.

Do powyższych wątpliwości organy obu instancji nie odniosły się. Organ odwoławczy lakonicznie przy tym stwierdził, że wskazane przez skarżących dowody nie mogą stanowić dowodu na okoliczność czy nastąpiła przebudowa czy budowa przedmiotowej drogi, albowiem potwierdzają zupełnie inne okoliczności, które są poza przedmiotem niniejszego postępowania. Jest to stwierdzenie niepotwierdzone żadnym głębszym uzasadnieniem, koniecznym zwłaszcza w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy – jak wskazują skarżący - zakres prac obejmuje jedynie zmianę rodzaju nawierzchni, co z kolei sugeruje istnienie przed realizacją budowli będącej drogą. Powyższych wątpliwości nie rozwiewa znajdująca się w aktach sprawy kserokopia zawiadomienia o zakończenia budowy drogi z dn. 21 sierpnia 2020 r., z treści której wynika, że zakończono budowę "przebudowa z rozbudową drogi gminnej". Nieuzasadnionym jest też twierdzenie organu odwoławczego, że okoliczność istnienia drogi gruntowej w aktualnych granicach przed wykonaniem inwestycji drogowej nie przeczy możliwości nałożenia opłaty z tytułu wybudowania drogi (opłaty adiacenckiej) skoro zasadnicze znaczenie dla możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej ma zakwalifikowanie inwestycji jako budowy drogi, skoro w sprawie nie odniesiono się do zakresu i charakteru prac wykonanych w ramach tej inwestycji.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do prezentowanych przez stronę materiałów dowodowych wskazujących na wątpliwości związane z ważnością uchwały Nr (...) Rady Gminy D. z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieokreślony, będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Wątpliwości co do tego czy przedmiotowa uchwała jest obowiązująca były zainicjowane zapisem umiejscowionym na ostatniej stronie uchwały cyt. "stwierdzono nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody P. nr (...) z dnia 30 września 2008 r." Nie mając żadnych informacji na temat ww. uchwały nie można wykluczyć, że przedmiotowa uchwała już być może nie obowiązuje.

Całokształt okoliczności sprawy powoduje, że winna ona zostać rozpoznana przez organy obu instancji ponownie, tym razem zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego opisanymi w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). Wynikające z okoliczności sprawy, a konsekwentnie podnoszone przez skarżących wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania przeprowadzonych robót budowlanych jako budowy, a nie jako przebudowy, winny skłonić organy do przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy droga przed realizacją inwestycji mogła być kwalifikowana jako droga w znaczeniu prawnym, kiedy droga ta powstała, w jakim stanie prawnym. O możliwości przebudowy drogi, zgodnie z początkowym wywodem, decyduje uprzednie jej wybudowanie "w rozumieniu" przepisów u.d.p. i Pb, w określonych parametrach.

Rozstrzygnięcie spornej kwestii winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, przede wszystkim w zakresie wskazania okoliczności faktycznych sprawy przyjętych przez organ jako udowodnione, oraz powodów, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom prezentowanym przez stronę (art. 107 § 3 k.p.a.).

Ponadto zauważyć należy, że jeśli skarżący mieli zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogli skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawnieni byli na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Biorąc jednak pod uwagę okoliczności wyłożonej wyżej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresu okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia organu wynikają z niniejszego uzasadnienia.