Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 494/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 3, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 maja 2024 r. znak S.K.O.4150.219.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 1 lutego 2024 r. znak: 6730.44A.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej N. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 7 maja 2024 r. znak S.K.O.4150.219.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 1 lutego 2024 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

1. Jak wynika z akt sprawy N.P. w dniu 31 lipca 2023 r. złożyła do Wójta Gminy Dobroń wniosek o ustalenie warunków zabudowy części działki nr [...] położonej w miejscowości D., poza granicami obowiązujących planów miejscowych w związku z zamiarem budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami towarzyszącymi. Do wniosku zostały załączone 2 egz. map sytuacyjnych działki nr [...] wraz z sąsiedztwem w skali 1:1000, wypis z rejestru gruntów oraz proponowany folder projektu architektoniczno-budowlanego budynku "dom ekonomiczny", a także propozycja usytuowania budynków na części działki objętej wnioskiem.

2. Decyzją z dnia 11 września 2023 r. Wójt Gminy Dobroń odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami towarzyszącymi w zakresie infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości D., gmina D.

3. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, reprezentowany przez swojego pełnomocnika, wskazując, iż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi ze względu na fakt, iż od strony południowej znajduje się działka nr [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i ogrodzona, ale inwestorka otrzymała pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] i dojazd też przebiega przez teren nie objęty planem. Skoro zatem możliwy jest dojazd do jednego domu to zapewne dojazd do pozostałych domów też będzie możliwy, tym bardziej że strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie na budowę przepustu na rowie i pozwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...].

4. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją SKO.4150.413.2023 w dniu 6 listopada 2023 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że strona powołując się na szereg dokumentów np. pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...], pozwolenie wodnoprawne i pozwolenia na budowę przepustu w rowie oraz na lokalizację zjazdu, które to wprost stanowią o dostępie do drogi nie przedłożyła ich wraz z odwołaniem. W przekazanych materiałach dowodowych również nie ma tych dokumentów. W tej sytuacji w celu wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności w sprawie zdaniem Kolegium koniecznym było skompletowanie wymienionych dokumentów.

5. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 1 lutego 2024 r. Wójt Gminy Dobroń odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem, że teren inwestycji przebiega przez tereny objęte planem miejscowym, który to zakazuje realizacji każdej zabudowy, podwyższania terenu i tworzenia przegród poprzecznych doliny. W ocenie gminy, dojazd czy też droga wewnętrzna do zespołu budynków mieszkalnych stanowi grunt budowlany, co stanowi sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym dla terenu, po którym miałby on przebiegać. Wszak po to sporządzano plan miejscowy w 2012 r., aby uchronić teren nim objęty przed nierolniczą ingerencją i przekształcaniem dotychczasowej rzeźby w postaci poprzecznych przegród utrudniających swobodny spływ wód powierzchniowych. Dlatego też w ocenie organu samorządowego gminy, interpretacji prawnej zawartej w uzasadnieniu decyzji Wojewody Łódzkiego znak: GPB.III.7721.166.2022 z dnia 29 lipca 2022 r. nie można odnosić do obecnego wniosku Pani N.P. o ustalenie warunków zabudowy dla 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a tym samym dokonywania zmiany przeznaczenia terenu dotychczas rolnego na budowlany. Organ stwierdził, że część działki, dla której złożony jest wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] tj. powiatowa droga publiczna nr [...].

6. Odwołanie od decyzji złożył inwestor, reprezentowany przez swojego pełnomocnika, wskazując, iż otrzymał pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] i dojazd przebiega przez teren nie objęty planem. Skoro zatem możliwy jest dojazd do jednego domu to zapewne dojazd do pozostałych domów też będzie możliwy, tym bardziej że strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie na budowę przepustu na rowie i pozwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...]. Nadto teren dojazdowy na terenie inwestycji nie jest zalewany.

7. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 maja 2024 r. znak S.K.O.4150.219.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zauważyło, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż działka nr [...] jest w znaczącej części położona w granicach dwóch obowiązujących planów miejscowych: a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Dobroń Poduchowny, Zakrzewki, Wincentów, Dobroń Mały i Dobroń Duży uchwalonego uchwałą nr XXXI 11/215/2005 Rady Gminy w Dobroniu z dnia 29 grudnia 2005 r. (publikacja: Dz.U.W.Ł. nr 33 poz. 300 z 8 lutego 2006 r.), w którym część działki jest przeznaczona pod uprawy rolne oznaczone symbolem [...] z zakazem nowej zabudowy, a część jest przeznaczona pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem E10RM-MN z warunkiem zapewnienia obsługi komunikacyjnej od strony drogi gminnej lokalnej w D., b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D. w rejonie ul. [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Dobroniu z dnia 28 czerwca 2012 r. (publikacja: Dz.U.W.Ł. z 2012 r. poz. 2549), w którym ta część działki jest przeznaczona pod uprawy rolne i ogrodnicze oraz użytków zielonych oznaczone symbolem 1R z zakazem zabudowy o funkcjach mieszkaniowych oraz innej zabudowy gospodarczej.

Tylko środkowa i południowa część działki położona pomiędzy obszarami objętymi planami miejscowymi stanowi obszar, dla którego nie ma planu miejscowego.

Organ dodał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie nowych obiektów budowlanych. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zaznaczyło, że właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy.

Za front działki objętej wnioskiem uznano szerokość fragmentu działki nr [...] przylegającą do powiatowej drogi publicznej nr [...]. Szerokość frontu tego obszaru, licząc po skosie, wynosi 47 m. Trzy szerokości frontu to odległość 141 m w każdą stronę.

Zabudowa w granicach obszaru analizowanego niemal w całości jest objęta obowiązującymi planami miejscowymi, od strony północnej i południowej granice obszaru analizowanego poprowadzono bliżej niż trzykrotna szerokość frontu uznając, że w tym obszarze znajduje się zabudowa wystarczająca dla dokonania oceny występowania warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Cała działka nr [...] ma powierzchnię 0,99 ha.

Obszar poza planami objęty wnioskiem ma powierzchnię ok. 0,36 ha (długość ok. 120 m, szerokość ok. 30 m).

W obszarze analizowanym znajdują się liczne budynki mieszkalne jednorodzinne położone w granicach obszaru objętego miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego sporządzonymi w roku 2005 i 2012. Sąsiedztwo i warunek kontynuacji funkcji dla budynku opisanego we wniosku nie są więc kwestionowane.

Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że działka nr [...] w D. ma możliwość obsługi komunikacyjnej jedynie z drogi powiatowej Nr [...] klasy zbiorczej.

Obowiązujące plany miejscowe nie przewidują jednak wykorzystania na cele budowlane części działki możliwej do obsługi z tej drogi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć jednak tylko obszaru bezplanowego, a więc części działki położonej wewnątrz kompleksu rolnego, do którego można dojechać tylko po terenie rolnym leżącym od frontu. Ustalenia obowiązujących planów miejscowych nie przewidują możliwości tworzenia takiego dojazdu przez tereny rolne. Znajduje się tu bowiem otwarty rów i obniżenie dolinne wzdłuż jego przebiegu odprowadzające nadmiar wód opadowych nie tylko z terenu wsi D., ale też wsi M. i kompleksu leśnego położonego na wschodzie. Ta dolina w jakikolwiek sposób nie może zostać przegrodzona. W przeszłości, w okresie wysokich stanów wód, dolina wielokrotnie była zalewana, a wziąwszy pod uwagę postępujące zmiany klimatyczne i częstsze występowanie zjawisk ekstremalnych - powodzie mogą zdarzać się częściej. Zakaz zabudowy i tworzenia przegród poprzecznych, które najczęściej towarzyszą urządzonym dojazdom do działek budowlanych była podstawą sporządzenia dotychczas obowiązującego planu miejscowego dla fragmentu obszaru w rejonie ul. [...] uchwalonego przez Radę Gminy w Dobroniu w 2012 r. Zabudowa o funkcji mieszkaniowej w części położonej w granicach obszaru bezplanowego mogłaby nastąpić wyłącznie pod warunkiem zapewnienia dojazdu od strony południowej tj. od gminnej drogi publicznej we wsi D.. Organ stwierdził więc, że część działki, dla której możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Jest to jednocześnie równoznaczne z brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy w niniejszym postępowaniu.

Pozostałe warunki nie są kwestionowane przez organ samorządowy gminy, bowiem: wnioskodawczyni oświadcza, iż woda do budynków mieszkalnych zostanie zapewniona z własnej studni przewidzianej do budowy na działce, ścieki bytowe mają być odprowadzane do szczelnych zbiorników bezodpływowych z zewnętrznymi instalacjami kanalizacyjnymi, wprawdzie załączona do wniosku umowa z PGE SA tj. gestorem sieci elektroenergetycznej z dnia 28 kwietnia 2022 r. odnosi się tylko do jednego budynku (tj. tego, który został wybudowany), jednak przyjęto, że taka możliwość zaistnieje również dla 3 wnioskowanych budynków mieszkalnych.

Według wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] stanowi grunty rolne różnych klas bonitacyjnych, ŁIV, RIVb, RV i grunty pod wodami (rów), nie wymagające uzyskania zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, generalnie nie ma sprzeczności z przepisami odrębnymi, bowiem teren nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie ma tu terenów górniczych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Według załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] stanowi grunty rolne różnych klas bonitacyjnych, ŁIV, RIBb, RV i grunty pod wodami (rów), nie wymagające uzyskania zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Nie ma sprzeczności z przepisami odrębnymi, bowiem teren nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie ma tu terenów górniczych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

8. Mając na uwadze powyższe organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

9. Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium co do zasady zgodziło się z odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako dostęp prawny i faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka, przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Jak wynika z materiału dowodowego działka nr [...] w D. ma możliwość obsługi komunikacyjnej jedynie z drogi powiatowej Nr [...] klasy zbiorczej. Od strony północnej działki jest uchwalony obowiązujący plan miejscowy, którego zapisy (§ 151) stanowią, iż dla terenu inwestycji wyznacza się tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem [...], dla których ustala się: 1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania, 2) adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej z zakazem rozbudowy i dalszego utrwalania oraz zakazem nowej zabudowy. Dopuszczalne są wyłącznie remonty bieżące dla utrzymania standardów funkcji mieszkaniowej. Obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i innych gospodarczych istniejących na działce na funkcje usługowe, 3) obowiązek utrzymania drożności rowu stanowiącego element szczegółowej melioracji terenu wraz z obowiązkiem zapewnienia dostępu do celów jego konserwacji i utrzymania, 4) dopuszcza się możliwość prowadzenia niezbędnych urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej, 5) dopuszcza się budowę stawów z strefie dolinnej obszaru rolnego, 6) dopuszcza się podziały wynikające wyłącznie z potrzeb gospodarki rolnej. Bezsprzecznie zatem, teren oznaczony przez inwestora - działka nr [...] - ma dostęp do drogi nr [...].

Również bezdyskusyjna jest kwestia, że tylko część tej działki może być procedowana pod kątem ustalenia warunków zabudowy - część nieobjęta miejscowym planem. Zapisy miejscowego planu nie tylko nie przewidują jednak wykorzystania na cele budowlane części działki jedynej możliwej do obsługi z drogi nr [...] to wprowadzają także zakaz zabudowy i tworzenia przegród poprzecznych, które najczęściej towarzyszą urządzonym dojazdom do działek budowlanych (co jak już wspomniano było podstawą sporządzenia dotychczas obowiązującego planu miejscowego dla fragmentu obszaru w rejonie ul. [...] uchwalonego przez Radę Gminy w Dobroniu w 2012 r.). Na działce znajduje się otwarty rów i obniżenie dolinne wzdłuż jego przebiegu odprowadzające nadmiar wód opadowych nie tylko z terenu wsi D., ale też wsi M. i kompleksu leśnego położonego na wschodzie.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego, pomimo istnienia prawnego dostępu do drogi z terenu inwestycji inwestor nie posiada realnego dostępu co uniemożliwia wydanie wnioskowanej decyzji. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej, ale nie sposób nie wziąć pod uwagę, że dostęp ten musi być zapewniony nie tylko w sensie prawnym, ale także faktycznym i mieć charakter realny. Decyzja Wojewody Łódzkiego o pozwoleniu na budowę budynku leżącego na terenie przeznaczonym w planie miejscowym z 2005 r. pod zabudowę mieszkaniową, nie eliminuje jednak zapisów obowiązujących planów miejscowych, a tym samym nie przesądza o tym w jaki sposób ma być zapewniony dojazd do terenu, na którym został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Nadal zatem obowiązują ustalenia planu miejscowego dla obszaru w rejonie ul. [...], który zabrania każdych działań związanych ze zmianą dotychczasowego ukształtowania terenu i jego podwyższania umożliwiających tworzenie przegród poprzecznych doliny. Dostęp do drogi powiatowej dla budynku wzniesionego na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego jest możliwy, ale bez zmiany ukształtowania terenu i jego podwyższania na trasie dojazdu przez odcinek dolinny. Dlatego też intensyfikacja zabudowy działki nowymi budynkami, których budowa i funkcjonowanie będą wymagać zwiększonej ilości pojazdów przekraczających dolinę - nie jest w świetle obecnego stanu prawnego możliwe.

1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła N.P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 15 k.p.a. - w wyniku nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez ograniczenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w sprawie wyłącznie do wyników (wniosków) analizy urbanistycznej sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy z materiałów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej wynika, iż wbrew wnioskom tejże analizy urbanistycznej nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, co oznacza, iż organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek dodatkowych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości, w tym w szczególności nie dokonał samodzielnej analizy zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętych dla terenu planowanej inwestycji;

3) art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w sprawie, zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, czym pozbawiono skarżącą możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w sprawie, w tym pozbawiając skarżącą możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w sprawie;

4) art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż w rzeczywistości organ odwoławczy dokonał jedynie pozornej oceny dowodów w sprawie, poprzestając wyłącznie na przywołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosków z analizy urbanistycznej, nie dokonując w rzeczywistości samodzielnej oceny wartości dowodowej tego dokumentu oraz trafności wniosków w niej zawartych.

5) Zaskarżonej decyzji zarzucono także, iż została wydana z naruszeniem przez organ przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej i odmówiły ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, w sytuacji, gdy w rzeczywistości nieruchomość posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. pkt. 2 u.p.z.p. i w konsekwencji w sprawie winna zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy zgodna z wnioskiem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci "Opinii dotyczącej uwarunkowań planistycznych nieruchomości położonej w gminie D. dotyczącej działki o nr. ew. [...]" sporządzonej na zlecenie skarżącej w dniu 11 czerwca 2024 r. przez niezależną urbanistkę mgr. inż. arch. A.C.. Analiza zawiera m.in. odpowiedź na pytanie, jakie ustalenia zostały przewidziane w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz czy jest możliwa realizacja drogi/dojazdu do fragmentu działki ew. nr [...] nieobjętego planem miejscowym.

2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skargę należało uwzględnić.

1. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

2. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

3. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, wniosek taki złożyła także skarżąca, natomiast uczestnicy nie zajęli w tym względzie stanowiska.

4. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 maja 2024 r. znak S.K.O.4150.219.2024 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 1 lutego 2024 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na części działki nr [...] położonej w miejscowości D., poza granicami obowiązujących planów miejscowych w związku z zamiarem budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami towarzyszącymi.

5. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), [dalej: "u.p.z.p."].

6. Wskazać należy, że art. zgodnie z 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

7. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie budzi w sprawie wątpliwości, że dla terenu objętego planowaną inwestycją, czyli części dz. ewid. nr [...], nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tej też przyczyny wydanie decyzji o warunkach zabudowy było w przedmiotowej sprawie co do zasady możliwe. Jednocześnie należy zauważyć, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (o czym niżej), że pozostałe części dz. ewid. nr [...] objęte są ustalaniami kilku planów zagospodarowania przestrzennego.

8. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 959), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

9. Przywołany wyżej artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza przesłanki, których spełnienie daje podstawy do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

10. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy zgodzić się z organami co do zasady, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3-6 u.p.z.p. W powyższym zakresie uznać należy, że: został prawidłowo wyznaczony przez organy obszar analizy urbanistycznej; organy zasadnie stwierdziły, że spełniony jest warunek sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. W zakresie przyjęcia przez organy, że planowana inwestycja posiada wystarczające uzbrojenie terenu należy jednak zauważyć, że nie ma racji Kolegium – choć decyzja w tym zakresie jest dla skarżącej korzystna - że umowa z gestorem sieci energetycznej jest wystarczająca dla uznania, że uzbrojenie terenu jest w tym zakresie wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego, a to z tej przyczyny, że znajdująca się w aktach sprawy umowa oraz warunki przyłączenia nie dotyczą planowanej inwestycji, lecz wybudowanego już budynku. Zgodzić należy się z organami co do tego, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi; teren, na którym planowana jest inwestycja nie znajduje się na terenach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Spełnienie wskazanych wyżej przesłanek w ocenie Sądu pozostaje poza sporem, z tej też przyczyny Sąd szerzej do tych kwestii w niniejszym uzasadnieniu się nie odnosi.

11. Organy doszły jednak do przekonania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem – w ocenie organów - planowana inwestycja nie ma faktycznego i realnego dostępu do drogi publicznej. Spór w sprawie sprowadza się właśnie do kwestii spełniania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co podnosi też w skardze sama skarżąca.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W tym miejscu należy zauważyć, że przez dostęp do drogi publicznej stosownie do brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy zapewnienie faktycznej możliwości przejścia i przejazdu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Oczywistym jest, że dostęp ten musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por np. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że dostęp ten winien być rozumiany możliwie najszerzej (tak np. NSA w wyroku z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19).

12. Jak wskazano już wyżej, teren dz. ewid. nr [...] (stanowiącej w całości własność skarżącej) jest objęty (poza częścią, co do której został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) ustaleniami trzech planów miejscowych, a mianowicie:

a) Uchwały Nr XXXIII//215/2005 Rady Gminy w Dobroniu z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroń dla obszaru części sołectw Dobroń Poduchowny, Zakrzewki, Wincentów, Dobroń Mały i D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2006 r. Nr 33, poz. 300 z późn. zm.), [dalej: "m.p.z.p. z 2005 r.];

b) Uchwały Nr [...] Rady Gminy w Dobroniu z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D. w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 poz. 2549), [dalej: "m.p.z.p. z 2012 r.];

c) Uchwały nr XXXVII/271/22 Rady Gminy w Dobroniu z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Dobroń Poduchowny, Zakrzewki, Wincentów, Dobroń Mały i D. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 poz. 2695 z późn. zm.), [dalej: "m.p.z.p. z 2022 r.].

13. Analiza treści postanowień ww. planów w kontekście ustaleń odnoszących się do poszczególnych części dz. ewid. nr [...] (przez które ma być zapewniony dostęp do drogi), wskazuje, co następuje:

1. W zakresie m.p.z.p. z 2022 r.:

Dz. ewid. nr [...] w części objętej tym planem została oznaczona symbolem E.4MN. Dla terenu oznaczonego symbolem E.4MN przewiduje się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa – usługi nieuciążliwe; przeznaczenie służące działaniom polegającym na adaptacji istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy i rozbudowy, realizacji nowych budynków o funkcji zgodnej z przeznaczeniem podstawowym oraz dopuszczalnym, z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami technicznymi, gospodarczymi i garażowymi, wolnostojącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz terenami zieleni, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej (§ 75 pkt 1). Obsługę komunikacyjną przewiduje się poprzez dostęp do m.in. drogi oznaczonej symbolem 1KDZ (tj. drogi [...]) i 42KDD (§ 75 pkt 5 lit. c). Ponadto zgodnie z § 8 ust. 4 ustalono możliwość wyznaczania nowych dróg wewnętrznych przy uwzględnieniu ustaleń § 17 ust. 2 uchwały.

2. W zakresie m.p.z.p. z 2012 r.:

Dz. ewid. nr [...] w części objętej tym planem została oznaczona symbolem 1R. Stosownie do § 11 m.p.z.p. z 2012 r., dla terenu oznaczonego 1R przewiduje się (1) przeznaczenie podstawowe: tereny upraw rolnych i ogrodniczych oraz użytków zielonych; (2) przeznaczenie dopuszczalne – realizację obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej służącej realizacji potrzeb lokalnych i ponadlokalnych (§ 11 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b). Dla terenu tego obowiązuje także zakaz zabudowy o funkcjach mieszkaniowych oraz innej zabudowy gospodarczej (§ 11 ust. 1 pkt 3). Należy mieć także na uwadze, że stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 przeznaczenie dopuszczalne w rozumieniu tego m.p.z.p. to przeznaczenie inne niż podstawowe, które można dopuścić na danym terenie celem uzupełnienia, obsługi lub wzbogacenia przeznaczenia podstawowego. Należą do nich ciągi komunikacyjne, place manewrowe, zieleń i elementy małej architektury oraz określone rodzaje przeznaczenia w zakresie określonym w ustaleniach szczegółowych.

Ponadto przewiduje się zachowanie dotychczasowej obsługi komunikacyjnej z ul. [...] oraz z drogi powiatowej nr [...] z możliwością budowy zjazdów z dróg publicznych na nieruchomości rolne (§ 11 ust. 2 pkt 1).

Dla terenu oznaczonego 1R przewiduje się także zachowanie dotychczasowego ukształtowania powierzchni wraz z przebiegiem istniejącego rowu odwodnieniowego i zakazem podwyższania terenu rolne (§ 11 ust. 2 pkt 1). W przypadku przebudowy rowu obowiązują ustalenia § 9 pkt 10, przy czym zgodnie z § 9 pkt 10 w przypadku przebudowy urządzenia wodnego (rowu) należy zapewnić jego prawidłowe funkcjonowanie oraz swobodny przepływ wód. Roboty związane z przebudową urządzeń wodnych należy wykonać po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, na koszt inwestora.

Zgodnie z art. § 11 ust. 2 pkt 3 przewidziano pozostawienie terenu otwartego obniżenia dolinnego z otwartym rowem, z zakazem realizacji przegród poprzecznych wobec doliny ogrodzeniami pełnymi. Warto w miejscu podkreślić, że zakaz realizacji przegród poprzecznych wobec doliny dotyczy wyłącznie kwestii ogrodzeń pełnych.

3. W zakresie m.p.z.p. z 2005 r.

Dz. ewid. nr [...] w części objętej tym planem została oznaczona symbolem [...].

Stosownie do § 151 pkt 1-4 m.p.z.p. z 2005 r. wyznaczono tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem [...], dla których ustalono:

1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania,

2) adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej z zakazem rozbudowy i dalszego utrwalania oraz zakazem nowej zabudowy. Dopuszczalne są wyłącznie remonty bieżące dla utrzymania standardów funkcji mieszkaniowej. Obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i innych gospodarczych istniejących na działce na funkcje usługowe,

3) obowiązek utrzymania drożności rowu stanowiącego element szczegółowej melioracji terenu wraz z obowiązkiem zapewnienia dostępu do celów jego konserwacji i utrzymania,

4) dopuszcza się możliwość prowadzenia niezbędnych urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej.

14. Analiza przytoczonych wyżej a także pozostałych ustaleń ww. m.p.z.p. nie wskazuje w ocenie Sądu (wbrew stanowisku organów administracji) na brak możliwości realizacji dostępu do drogi publicznej przez części działki skarżącej (czyli dz. ewid. nr [...]) objęte ustaleniami ww. uchwał. Z tego też względu nie można zgodzić się z twierdzeniem organów, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a podzielić należy stanowisko prezentowane przez skarżącą. Co więcej, w ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie pozwala uznać, że dostęp ten ma bezsprzecznie charakter realny, czyli pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. np. wyrok NSA z 12.12.2017 r., II OSK 712/17).

1. Kolegium twierdzi bowiem, że z m.p.z.p. z 2005 r. wynika, że nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy, nadto przewidziany jest obowiązek utrzymania drożności rowu istniejącego na części działki skarżącej wraz z obowiązkiem zapewnienia dostępu do tego rowu do celów konserwacji i utrzymania (§ 151 m.p.z.p. z 2005 r.). Zdaniem SKO obowiązujące ustalenia planu zabraniają każdych działań związanych ze zmianą dotychczasowego ukształtowania terenu i jego podwyższania umożliwiających tworzenie przegród poprzecznych doliny. Ponadto, intensyfikacja zabudowy działki nowymi budynkami, których budowa i funkcjonowanie będą wymagać zwiększonej ilości pojazdów przekraczających dolinę nie jest w świetle obecnego stanu prawnego możliwe.

2. Odnosząc się do ww. stanowiska organu zdaniem Sądu należy przede wszystkim podkreślić, że istniejący zjazd nie stanowi bowiem nowej zabudowy - jak wynika z akt sprawy jest przecież zjazdem istniejącym, a co przy tym istotne zjazdem legalnym, bowiem zrealizowanym w oparciu o decyzję z dnia 12 kwietnia 2013 r. zezwalającą na urządzenie zjazdu indywidulanego z drogi [...] na dz. ewid. nr [...], decyzję z dnia 6 października 2014 r. zmieniającą decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego oraz decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 29 lipca 2022 r.

3. W przekonaniu Sądu istnienie zjazdu oraz odstępu do drogi publicznej przez tereny działki skarżącej (dz. ewid. nr [...]) nieobjęte wnioskiem zostały wykazane, przy czym należy podkreślić, że kwestia legalności i prawidłowej konstrukcji samego zjazdu nie może stanowić przedmiotu sprawy ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem droga wewnętrzna, a inwestycja w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych. W ramach prowadzonego postępowania organ winien zbadać jedynie okoliczność dostępu do drogi publicznej. Taki dostęp dla części działki skarżącej objętej wnioskiem poprzez zjazd zrealizowany na fragmentach dz. ewid. nr [...] skarżącej nieobjętych wnioskiem, nie budzi zdaniem Sądu żadnych wątpliwości. Dostęp ten ma zarówno charakter prawny jak i faktyczny.

4. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że obowiązek utrzymania drożności rowu i dostępu do niego jest z kolei zachowany na skutek obowiązków nałożonych na skarżącą w pozwoleniu wodnoprawnym (decyzja Starosty Pabianickiego z dnia 14 lutego 2014 r.)

5. Co więcej, organ II instancji sam przyznaje w uzasadnieniu wydanej decyzji (przedostatnia strona), że oznaczony przez inwestora teren ma dostęp do drogi nr [...], co pozostaje w sprzeczności z pozostałymi twierdzeniami zwartymi w tej decyzji odnoszącymi się - jak należy przypuszczać - do kwestii realnego dostępu.

6. Należy też zauważyć, że w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji i sporządzonej przez uprawniony podmiot (zgodnie z art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p.), dz. ewid. nr [...] jest obsługiwana komunikacyjnie przez powiatową drogę publiczną nr [...] klasy zbiorczej, której zarządca wydał w przeszłości (rok 2013) zezwolenie na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi na jej teren. Zjazd ten po uzyskaniu pozwolenia na budowę został wykonany i funkcjonuje. Został również wykonany, w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne i następnie pozwolenie na budowę, przepust na otwartym rowie, co potwierdza dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy. Fakt spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika zatem również wprost z analizy urbanistycznej.

15. Powyższe ustalenia prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organy nie rozpatrzyły całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie w wyniku jego rozpatrywania wyciągnęły nieprawidłowe wnioski co do niespełnienia przez skarżącą warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organy naruszyły tym samym art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przede wszystkim naruszyły jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie w kontekście spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. orany nie wywiązały się z ww. obowiązków. W powyższym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne.

16. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci "Opinii dotyczącej uwarunkowań planistycznych nieruchomości położonej w gminie Dobroń dotyczącej działki o nr. ew. [...]", należy wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jest możliwe wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takowe wątpliwości nie zaistniały, ze względu na powyższe brak było podstaw do odnoszenia się do ww. wniosku skarżącej.

17. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy co do planowanej inwestycji.

18. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

19. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem spisu od skargi.