Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 245/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608  art. 4 ust. 1 lit. c
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 13 maja 2024r., nr 96/OR14/2024 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga H.K. (dalej: "producent rolny", "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP" "organ I instancji") z 19 maja 2023 r. nr 0265-2023-006476 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.

Z akt sprawy wynika, że 28 maja 2022 r. producent rolny złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie na 2022 r. m.in. Jednolitej Płatności Obszarowej (dalej: "JPO"), płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 65,29 ha (działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie D., gmina G.; dalej: "działka nr [...]").

Opisaną na wstępie decyzją z 19 maja 2023 r. Kierownik BP odmówił przyznania stronie ww. płatności, oceniając, że wnioskodawca nie posiada na dzień 31 maja 2022 r. tytułu prawnego do użytkowania gruntów objętych wnioskiem, a znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: "ZWRSP").

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem. Zarzuciła naruszenie w tej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2569 ze zm.; dalej: "ustawa o ustroju rolnym") poprzez nieuprawnione przyjęcie, że stronie nie przysługiwał tytuł prawny do gruntów zgłoszonych do płatności.

Utrzymując w mocy decyzję o odmowie przyznania płatności Dyrektor ARiMR podał, że 12 marca 2021 r. strona zawarła z M.P. umowę poddzierżawy działki nr [...] na czas nieoznaczony. M.P. był wówczas dzierżawcą ww. nieruchomości na podstawie umowy nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. zawartej z R.A. na czas oznaczony 15 lat. Organ odwoławczy powołał się na wyjaśnienia Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, Oddziału Terenowego w O. (dalej: "KOWR"), zawarte w piśmie z 16 września 2022 r., z których wynika, że M.P. nie był uprawniony do zawarcia umowy poddzierżawy ze stroną na czas nieoznaczony, ze względu na czasowe ograniczenie obowiązywania pierwotnej umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2007 r., z której wprost wynika, że po zakończeniu dzierżawy ([...] kwietnia 2022 r.) dzierżawca jest zobowiązany do niezwłocznego wydania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym. Zgodnie z Protokołem zdawczo-odbiorczym z 16 maja 2022 r. M.P. przekazał KOWR nieruchomość rolną, położoną na działce nr [...]. Z wyjaśnień KOWR wynika ponadto, że organ ten dokonał dwukrotnie lustracji działki nr [...] w okresie od września 2021 r. do kwietnia 2022 r., podczas których nie stwierdzono aby nieruchomość ta była użytkowana rolniczo. Zaznaczono, że zgodnie z informacjami zawartymi w ww. protokole z 16 maja 2022 r., działka nie była obciążona umową dzierżawy, użyczenia, najmu lub bezumownego użytkowania, jak również M.P. nie poinformował, że poddzierżawił działkę osobom trzecim.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich te są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek. Zaznaczył, że w świetle art. 18 ust. 4 ww. ustawy płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa przysługują rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku posiada do tej działki tytuł prawny. Stwierdził, że powzięcie informacji o braku tytułu prawnego do deklarowanej nieruchomości rolnej, będącej częścią ZWRSP, skutkowało wykluczeniem z płatności działek rolnych, a w konsekwencji odmową przyznania wnioskowanych płatności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o ustroju rolnym organ odwoławczy ocenił, że regulacja ta w realiach przedmiotowej sprawy nie ma rozstrzygającego znaczenia. Zauważył bowiem, że umowa poddzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony, a zatem dłuższy niż umowa dzierżawy. Wywiódł, że dzierżawca nie mógł oddać nieruchomości w poddzierżawę na okres dłuższy niż trwał stosunek dzierżawy, co pozwala skutecznie zakwestionować legitymowanie się przez producenta rolnego tytułem prawnym do spornej działki, skoro stosunek dzierżawy ustał [...] kwietnia 2022 r. Ocenił, że nawet gdyby przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do użytkowania, tak jak stanowi art. 8 ust. 2 ustawy o ustroju rolnym, to grunt ten został odebrany przez nowego właściciela na mocy Protokołu zdawczo-odbiorczego w dniu 16 maja 2022 r., a zatem przedmiotowa działka nie znajdowała się w posiadaniu producenta rolnego w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ponadto zauważył, że w treści protokołu, jak i pisma KOWR wskazano, że działka ewidencyjna nr [...] nie była użytkowana rolniczo. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że nawet ewentualne legitymowanie się tytułem prawnym przez stronę jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - jeśli na działce nie było śladów prowadzenia zorganizowanej i racjonalnej działalności rolniczej. Zaznaczył przy tym, że zarówno protokół zdawczo-odbiorczy jak i powołane pismo KOWR uznać należy za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), strona zaś skutecznie nie podważyła okoliczności wskazujących na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanej działce - stosownie do wymogów przewidzianych w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Konkludując Dyrektor ARiMR podał, że strona na dzień 31 maja 2022 r. nie znajdowała się w posiadaniu zadeklarowanej działki - nie posiadała do niej tytułu prawnego, ponadto na działce tej nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE. L. z 2013 r. nr 347, str. 608 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013").

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: raportów z kontroli rocznej i dodatkowej za lata 2021-2022, certyfikatu nr [...], rejestru działalności rolnośrodowiskowej lub działalności ekologicznej za lata 2021-2022, planu działalności ekologicznej oraz trzech faktur na okoliczności wskazane w skardze, w szczególności celem wykazania faktu prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...]. Zarzucono naruszenie w tej sprawie:

1. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o ustroju rolnym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że według stanu na dzień 31 maja 2022 r. skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do gruntów zgłoszonych do płatności i w konsekwencji odmowę przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.;

2. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonywanie ustaleń faktycznych na podstawie dokumentów, które nie znajdują się w aktach sprawy, a jedynie w oparciu o twierdzenia KOWR zawarte w piśmie z 16 września 2022 r. o wynikach oględzin na gruncie zgłoszonym do płatności, które to twierdzenia nie zostały poparte żadnymi protokołami ani dokumentacją zdjęciową, a ponadto wadliwe uznanie za prawidłowe ustaleń organu I instancji i nieprawidłowe przyjęcie, że:

- grunt zgłoszony do płatności został odebrany przez nowego właściciela na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego w dniu 16 maja 2022 r., a zatem przedmiotowa działka nie znajdowała się w posiadaniu producenta rolnego, podczas gdy skarżący był posiadaczem zależnym działki, a przekazanie nieruchomości aktualnemu właścicielowi nie naruszyło uprawnienia skarżącego (poddzierżawcy) do posiadania działki oraz jej użytkowania,

- grunt zgłoszony do płatności nie był obciążony umową dzierżawy, podczas gdy w protokole zdawczo-odbiorczym z 16 maja 2022 r. wyraźnie przekreślono punkt dotyczący braku obciążeń ustanowionych na rzecz osób trzecich na przedmiotowej nieruchomości i w ten sposób potwierdzono, że grunt zgłoszony do płatności jest przedmiotem poddzierżawy,

- grunt zgłoszony do płatności nie był użytkowany rolniczo w 2022 r. co potwierdzają wnioski z lustracji gruntów przeprowadzonej przez KOWR przedstawione w piśmie z 16 września 2022 r., podczas gdy oględziny gruntów zostały dokonane poza sezonem wegetacyjnym bobiku i nie mogą być miarodajnym dowodem wskazującym na nieprowadzenie działalności rolniczej przez skarżącego na gruncie zgłoszonym do płatności;

3. art. 76 Kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że pismo KOWR z 16 września 2022 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z 16 maja 2022 r. mają moc dokumentów urzędowych, podczas gdy dokumenty te dotyczą relacji cywilnoprawnych, w których uczestniczy KOWR, związanych z umowami dzierżawy gruntów z podmiotami prywatnymi i nie są związane z działalnością KOWR jako organu administracji publicznej;

4. art. 15 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez zaniechanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie tj. prowadzenia działalności rolniczej na gruncie zgłoszonym do płatności, dokonał nowych ustaleń w ww. zakresie, które nie były podnoszone przez organ I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5. art. 6 Kpa w zw. z art. 336 Kc poprzez błędne przyjęcie, że przeniesienie posiadania samoistnego zniweczyło posiadanie zależne gruntu zgłoszonego do płatności przez skarżącego, podczas gdy przeniesienie posiadania samoistnego nie wpłynęło na uprawnienie skarżącego (poddzierżawcy) do posiadania i użytkowania gruntu.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podkreślił, że działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa pod koniec 2021 r., co jak wynika z księgi wieczystej nr [...] nastąpiło na podstawie oświadczenia KOWR z 4 października 2021 r. Uznał jednak, że z mocy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o ustroju rolnym z dniem nabycia gruntów przez Skarb Państwa ani umowa dzierżawy z [...] kwietnia 2007 r., ani umowa poddzierżawy z 12 marca 2021 r., której skarżący był stroną, nie wygasły automatycznie, lecz obowiązywały nadal zgodnie z regułami wynikającymi z tych przepisów. Ocenił także, że zakończenie stosunku dzierżawy nie powoduje rozwiązania z mocy prawa stosunku poddzierżawy, ponieważ przepis art. 668 § 2 Kc nie ma zastosowania do umowy dzierżawy. Stwierdził zatem, że z dniem nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa umowa poddzierżawy z 12 marca 2021 r. obowiązywała nadal i to również mimo wygaśnięcia z dniem [...] kwietnia 2022 r. umowy dzierżawy, której stroną był M.P. Uznał bowiem, że zawarta przez skarżącego umowa poddzierżawy przekształciła się - z dniem wygaśnięcia umowy dzierżawy - w umowę dzierżawy, obowiązującą między skarżącym a KOWR reprezentującym Skarb Państwa przynajmniej do 4 października 2022 r. Skonstatował, że według stanu na dzień 31 maja 2022 r. posiadał tytuł prawny do gruntu zgłoszonego do płatności (działka nr [...]) w postaci umowy poddzierżawy z 12 marca 2021 r., która pozostała w mocy pomimo przekazania nieruchomości 16 maja 2022 r. aktualnemu właścicielowi.

Odnośnie natomiast do prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] skarżący podał, że na tym gruncie było realizowane 4-letnie zobowiązanie ekologiczne podjęte na okres 2021-2024 w ramach PROW 2014-2020, polegające na ekologicznej uprawie bobiku. Wskazał, że działalność rolnicza prowadzona przez skarżącego podlegała stałej kontroli ze strony autoryzowanej jednostki certyfikującej tj. [...]. Wyniki przeprowadzonych przez tą jednostkę kontroli (w dniach: 16 lipca 2021 r., 30 lipca 2022 r. oraz 15 września 2022 r.) potwierdzają w opinii skarżącego nie tylko fakt prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] w latach 2021 - 2022 (uprawa bobiku), ale również spełnienie przez skarżącego deklarowanych wymogów jakości. Skarżący dodał, że posiada także stosowny certyfikat wydany przez ww. jednostkę certyfikującą na okres od 23 lipca 2021 r. do 22 stycznia 2023 r., który dotyczy uprawy bobiku. Zaznaczył, że na działce nr [...] w latach 2021-2022 przeprowadzane były liczne zabiegi agrotechniczne m.in. siew, talerzowanie, odchwaszczanie mechaniczne, które skarżący zlecał również podmiotom trzecim, a zebrany bobik ekologiczny był dalej sprzedawany przez skarżącego.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że sezon wegetacyjny bobiku w gospodarstwie skarżącego autoryzowana jednostka określiła na okres od 15 kwietnia do 30 sierpnia, a to oznacza, że tylko w okresie od siewu do zbioru bobiku na gruncie widoczne są ślady działalności rolniczej. W pozostałym okresie grunt pozostaje natomiast w ugorze, a wszelkie zabiegi agrotechniczne są ograniczone. Zauważył, że z pisma KOWR z 16 września 2022 r. wynika, że oględziny działki nr [...], w oparciu o które ustalono, że grunt nie jest użytkowany rolniczo, przeprowadzono w okresie od września 2021 r. do kwietnia 2022 r., tj. poza sezonem wegetacyjnym bobiku - po zbiorach w 2021 r. i przed siewem bobiku w 2022 r. Natomiast protokół zdawczo-odbiorczy z 16 maja 2022 r. został sporządzony w niedługim czasie po zasianiu bobiku, kiedy na gruncie nie były jeszcze widoczne uprawy. Skarżący zauważył, że z treści tego protokołu wynika jednak, że grunt został stalerzowany, co jest efektem zabiegu agrotechnicznego przeprowadzonego na kilka dni przed sporządzeniem protokołu tj. odchwaszczanie mechaniczne, co potwierdza rejestr działalności rolnośrodowiskowej lub działalności ekologicznej (PROW 2014 - 2020) za 2022 r. Z tych przyczyn, w opinii skarżącego twierdzenia zawarte zarówno w protokole zdawczo-odbiorczym z 16 maja 2022 r., jak i w piśmie KOWR z 16 września 2022 r. nie mogą prowadzić do wniosku o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...].

Skarżący podkreślił, że nowe ustalenia organu odwoławczego w zakresie rzekomego zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] doprowadziły do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie mógł zakwestionować tych ustaleń w drodze odwołania. Za konieczne uznał zatem przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, które w jego ocenie jednoznacznie potwierdzają fakt prowadzenia zorganizowanej działalności rolniczej na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Spór między stronami postępowania dotyczy dysponowania przez skarżącego w dniu 31 maja 2022 r. tytułem prawnym do gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., tj. do nieruchomości rolnej położonej na działce nr [...] w obrębie D., gmina G.

W sporze tym Sąd podzielił stanowisko organów, tj. uznał, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że w powyższej dacie skarżący nie był ani dzierżawą, ani poddzierżawcą tych gruntów.

Niesporne jest, że w tym czasie właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa (grunt znajduje się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) oraz że umowę dzierżawy gruntu z M.P. zawarł [...] kwietnia 2007 r. (umowa nr [...]) poprzedni właściciel gruntu, R.A. Nie ma także sporu między stronami co do tego, że ww. umowa dzierżawy została zawarta na okres 15 lat, tj. do [...] kwietnia 2022 r., zaś umowa poddzierżawy zawarta została 12 marca 2021 r. przez M.P. i skarżącego na czas nieoznaczony. Nie ulega też wątpliwości, że nie doszło do zawarcia pisemnej umowy pomiędzy skarżącym a KOWR.

Skarżący swoje stanowisko w kwestii obowiązywania między nim a KOWR umowy dzierżawy oparł na treści art. 8 ustawy o ustroju rolnym. Z ust. 2-3 tej ustawy wynika, że nieruchomość znajdująca się w dniu wejścia w skład ZWRSP we władaniu innych osób na podstawie umów, pozostaje nadal we władaniu tych osób na dotychczasowych warunkach, do chwili zawarcia z Krajowym Ośrodkiem nowych umów (ust. 2). Jeżeli nowe umowy nie zostaną zawarte w terminie roku od dnia wejścia nieruchomości w skład ZWRSP, dotychczasowe umowy wygasają (ust. 3).

Przytoczony ust. 2 art. 8 ww. ustawy dotyczy gruntu będącego, w chwili wejścia do ZWRSP, we władaniu innych osób na podstawie umów i przewiduje, że osobom takim nadal przez pewien okres przysługuje praw władania gruntem na dotychczasowych warunkach, do czasu zawarcia z KOWR nowych umów. Z przyjętym w ust. 3 zastrzeżeniem rocznego terminu na zawarcie nowych umów i konsekwencją ich niezawarcia - w postaci wygaśnięcia umów dotychczasowych. W Komentarzu Tomasza Czecha do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego "Kształtowanie ustroju rolnego", wyd. III, WKP 2024 wskazano (teza 1 i 3), że art. 8 ustawy o ustroju rolnym "normuje zasady przejściowe dotyczące umów, na podstawie których osoby trzecie korzystały z nieruchomości rolnych przed nabyciem tych składników majątkowych przez KOWR." Zauważono też, że przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie może zostać zmieniony na podstawie umowy, w tym, przykładowo, "jeżeli nowe umowy nie zostaną zawarte w terminie roku od dnia wejścia nieruchomości w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, dotychczasowe umowy wygasają. W drodze porozumienia stron nie można przedłużyć dotychczasowych umów, przekraczając wyznaczony termin." Autor Komentarza podał w tezie 13 do omawianego artykułu, że ust. 2 wskazuje w sposób dorozumiany na KOWR jako podmiot przejmujący, z chwilą wejścia nieruchomości w skład ZWRSP – status strony dotychczasowej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości. KOWR z mocy prawa przejmuje prawa i obowiązki wynikające z dotychczasowej umowy, co, w odniesieniu do najmu i dzierżawy, jest zgodne z regulacją zawartą w art. 678 § 1 w zw. z art. 694 Kc (wejście nabywcy w stosunek dzierżawy w razie nabycia rzeczy obciążonej umową dzierżawy).

Skarżący wskazuje, że "z dniem nabycia gruntów przez Skarb Państwa, tj. 4 października 2021 roku, ani umowa dzierżawy zawarta między M.P. a R.A. [...] kwietnia 2007 r., ani umowa poddzierżawy z 12 marca 2021 r., której skarżący był stroną, nie wygasły automatycznie, lecz obowiązywały nadal". Jest to zgodne z art. 8 ust. 2 ustawy o ustroju rolnym. Niezgodna z przepisami ustawy o ustroju rolnym jest jednak dalsza część twierdzeń skarżącego, nieadektwatnie do stanu faktycznego sprawy oparta na stanowisku Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 668 § 2 w zw. z art. 694 Kc. W powołanych w skardze wyrokach z 20 lipca 2006 r., V CSK 200/06, z dnia 25 listopada 2005 r., V CK 370/05 SN uznał, że zakończenie stosunku dzierżawy nie powoduje rozwiązania z mocy prawa stosunku poddzierżawy, gdyż art. 668 § 2 Kc nie ma zastosowania do umowy dzierżawy. Na tej podstawie skarżący utrzymuje, że umowa poddzierżawy obowiązywała nadal pomimo wygaśnięcia z dniem [...] kwietnia 2022 r. umowy dzierżawy, przekształcając się - z dniem wygaśnięcia umowy dzierżawy - w umowę dzierżawy, obowiązującą między Skarżącym a KOWR.

Zdaniem Sądu, formułując ten pogląd, skarżący niezasadnie, bez oparcia w stanie faktycznym sprawy powołuje się na przepisy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o systemie rolnym oraz orzecznictwo SN, abstrahując od istotnego w sprawie faktu, tj. wygaśnięcia z dniem [...] kwietnia 2007 r. umowy dzierżawy gruntu, zawartej przez poprzedniego właściciela z dzierżawcą - z uwagi na upływ czasu, na jaki została zawarta. Pomija skarżący powołaną przez organ odwoławczy zasadę obowiązującą w prawie cywilnym, zgodnie z którą nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada (nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet). Zasada ta nie dopuszcza, aby zbywca rozporządził swoim prawem w zakresie szerszym niż ten, który mu przysługuje. Przykładowo, najemca nie może sprzedać rzeczy, gdyż nie przysługuje mu prawo własności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dzierżawca nie mógł pozostawać ze skarżącym w stosunku umownym (poddzierżawa) w okresie dłuższym okres, w którym trwała umowa dzierżawy, nawet, jeżeli przyjętoby tak w umowie poddzierżawy.

Zatem z chwilą wygaśnięcia umowy dzierżawy wygasła również umowa poddzierżawy. Przepisy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o systemie rolnym mają charakter szczególny do regulacji dotyczących umów dzierżawy zawartych w Kodeksie cywilnym. Nie oznacza to jednak, że mogą być stosowane we wszelkich sytuacjach. Ust. 2 art. 8 ww. umowy mówi o pozostawaniu nieruchomości we władaniu "na dotychczasowych warunkach", czyli na takich warunkach, jakie przyjęto w zawartych umowach. W rozpoznawanej sprawie przyjęto określony czas obowiązywania umowy dzierżawy i do upływu tego czasu mógł mieć zastosowanie omawiany przepis. Zaś w ust. 3 art. 8 tej ustawy przyjęto maksymalny (roczny) termin na zawarcie nowej umowy z KOWR. Do upływu tego terminu pozostaje w mocy umowa dzierżawy zawarta przed nabyciem nieruchomości. Zdaniem Sądu nie dłużej jednak, niż do upływu czasu, na jaki została zawarta ta wcześniejsza umowa. Jak zauważono w wyżej powoływanym Komentarzu do art. 8 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego aut. T. Czecha (teza 18), umowa zawarta przed nabyciem nieruchomości "może wygasnąć wcześniej, stosownie do jej warunków (np. wskutek wypowiedzenia lub upływu okresu, na jaki ją zawarto". W Komentarzu tym podano przykład, w którym "W dniu 1.03. właściciel nieruchomości rolnej – jako wydzierżawiający – zawarł z A umowę dzierżawy na okres 6 miesięcy. W dniu 15.05. nieruchomość nabył KOWR, działając na rzecz Skarbu Państwa. Umowa dzierżawy pozostaje w mocy między KOWR oraz A. Umowa ta ulega rozwiązaniu w dniu 1.09., chociaż nie upłynął jeszcze roczny okres wyznaczony w art. 8 ust. 3".

Skoro wygaśnięcie umowy dzierżawy gruntu pociągnęło za sobą wygaśnięcie umowy poddzierżawy, zaś w ich miejsce nie została zawarta nowa umowa, zapewniająca skarżącemu tytuł prawny do gruntu zgłoszonego we wniosku o płatność - organ miał podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności i nakładającej sankcję. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich (przepis nakładający na producenta rolnego wymóg posiadania, na dzień 31 maja roku, w którym składany jest wniosek, tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności) i art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o ustroju rolnym.

Niezasadny okazał się także zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 Kpa - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta odbywa się w zakresie wyznaczonym przez treść przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie dawał podstaw do zastosowania przepisów art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o systemie rolnym, wobec czego brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący na 31 maja 2022 r. posiadał tytuł prawny do spornego gruntu. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, który zarzuca organowi arbitralną ocenę, że grunt ten nie był obciążony umową dzierżawy. Z wyżej podanych przyczyn prawidłowo oceniono w zaskarżonej decyzji, że umowa poddzierżawy nie przekształciła się w umowę dzierżawy, lecz wygasła z chwilą wygaśnięcia umowy dzierżawy.

Za częściowo zasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 80 Kpa poprzez wyrażenie w zaskarżonej decyzji stanowiska w kwestii braku użytkowania rolniczego spornego gruntu zgłoszonego do płatności w 2022 r. Na tę okoliczność nie było prowadzone postępowanie dowodowe, zatem nie było podstaw do formułowania oceny w tym zakresie i to dopiero na etapie odwoławczym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "ppsa.") naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę prawną do uwzględnienia skargi jedynie wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Kluczowa dla wyniku tej sprawy okoliczność wykluczająca prawo skarżącego do płatności wynika z braku tytułu prawnego do gruntu. Z uwagi na aprobatę Sądu dla oceny organu wyrażonej w tym zakresie – bez wpływu na wynik sprawy pozostaje ewidentne uchybienie organu odwoławczego polegające na wyrażeniu oceny (brak prowadzenia działalności rolniczej) bez oparcia w materiale dowodowym. Inaczej byłoby, gdyby zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o ustroju rolnym okazał się zasadny, tj. gdyby okazało się, że skarżący posiadał tytuł prawny do spornego gruntu. Wówczas omawiane naruszenie art. 80 Kpa poprzez dokonanie oceny braku prowadzenia działalności rolniczej - w warunkach deficytu dowodowego - mogłoby stać się przyczyną uchylenia decyzji. Rację ma skarżący twierdząc, że jeżeli organ odwoławczy uznał, że należy poruszyć w uzasadnieniu decyzji także kwestię braku prowadzenia działalności rolniczej na gruncie zgłoszonym do płatności, czyli okoliczność mogącą stanowić odrębną podstawę pozbawienia skarżącego prawa do uzyskania płatności - to nie powinien dokonywać w tym zakresie nowych ustaleń, lecz zobligowany był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak z wyżej podanej przyczyny, tj. z powodu uznania przez Sąd za prawidłową, oceny organu w kwestii braku tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego do płatności, bez znaczenia pozostaje brak ustaleń co do prowadzenia na gruncie działalności rolniczej.

W związku z powyższym Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów w celu wykazania faktu prowadzenia działalności rolniczej na spornym gruncie. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro organy nie prowadziły postępowania dowodowego co do działalności rolniczej na spornym gruncie i w związku z tym, ze względów procesowych nie mogły zarzucać skarżącemu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, to także Sąd nie ma podstaw do badania tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 76 Kpa wskazać należy, że wymienione w skardze dokumenty, tj. protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 16 maja 2022 r. oraz pismo KOWR z dnia 16 września 2022 r. rzeczywiście dotyczą relacji cywilnoprawnych, w których uczestniczy KOWR, związanych z umowami dzierżawy gruntów z podmiotami prywatnymi. Jednak wbrew twierdzeniom skargi – dokumenty te są także związane z działalnością KOWR w ramach administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że protokoły oględzin są dokumentami urzędowymi i zgodnie z art. 76 § 1 Kpa stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt: VII SA/Wa 892/23 z 12 czerwca 2023 r., Baza CBOSA). Taki właśnie charakter ma ww. protokół zdawczo-odbiorczy. Zaś pismo KOWR z dnia 16 września 2022 r. zdaniem Sądu, nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa (sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowiącym dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone). Jest to jedynie zwykły dokument, tj. jedno z wielu pism organu. W ocenie Sądu żaden z tych dwóch znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, choć związanych ze sprawą, nie okazał się dowodem decydującym o jej rozstrzygnięciu, zatem rozważania na temat ich charakteru nie mają znaczenia dla oceny kontrolowanej przez Sąd decyzji.

Zgodnie z art. 6 Kpa orany administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z art. 336 Kc wynika, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W ocenie Sądu z wyżej wyjaśnionych przyczyn, dla których uznał Sąd, że skarżący w dniu 31 maja

2022 r. nie pozostawał z właścicielem gruntu w żadnym stosunku obligacyjnym, zapewniającym skarżącemu tytuł prawny do gruntu, nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.