Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 680/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Orzekanie w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu projektowanej zabudowy po granicy nieruchomości możliwe jest wówczas gdy taka lokalizacja jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym oraz gdy taka lokalizacja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami i w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów. Redakcja komparycji decyzji powinna określić  "możliwość sytuowania po granicy" a nie zawierać stanowcze stwierdzenie nakazujące taką lokalizację obiektu.

TEZY

Orzekanie w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu projektowanej zabudowy po granicy nieruchomości możliwe jest wówczas gdy taka lokalizacja jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym oraz gdy taka lokalizacja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami i w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów. Redakcja komparycji decyzji powinna określić  "możliwość sytuowania po granicy" a nie zawierać stanowcze stwierdzenie nakazujące taką lokalizację obiektu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] kwietnia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej C. R. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Burmistrz Z., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku mieszkalnego, na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie Z., gmina Z., wraz z infrastrukturą techniczna, usytuowanej po granicy z działką o nr geod. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania C. R., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], uchyliło przedmiotową decyzję w pkt 2 w zakresie warunków szczegółowych i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustalając jednocześnie nowe wymagania, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podano, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej we wniosku inwestycji nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich, na jej lokalizację. Organ wydający rozstrzygnięcie w tej sprawie ma bezwzględny obowiązek ustosunkowania się do złożonego wniosku, mając na uwadze funkcjonujące w określonym zakresie normy prawne. Jest takim wnioskiem bezwzględnie związany. Nie może pozostawić go bez rozpatrzenia. Musi wydać rozstrzygnięcie w sprawie, biorąc za podstawę przepisy ustawy oraz przepisy ustaw odrębnych. Decyzja taka winna być - stosownie do przepisu art. 54 ust. 2 ustawy - zgodna z przepisami odrębnymi, w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Właśnie w oparciu o te wymagania, właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ, dokonuje szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację wnioskowanej inwestycji.

Organy obu instancji, oceniając złożony wniosek w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy uznały, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym w nim terenie. O podjęciu takiej decyzji przesądziły, wyniki przeprowadzonej w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ odwoławczy podał, że aby ocenić, czy istnieje możliwość uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie w niniejszej sprawie terenu analizowanego nie budzi wątpliwości Kolegium. Przyjęty do analizy obszar pozwolił, zdaniem organu odwoławczego, nie tylko zadośćuczynić przepisowi § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale również na wykazanie na nim istniejącego charakteru zabudowy oraz potwierdzenie, czy planowana inwestycja jest kontynuacją zabudowy istniejącej na gruncie, a tym samym czy wpisuje się w zastany na tym gruncie ład przestrzenny.

Podniesiono, że przy spełnieniu warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, organ nie może wydać decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, zakazu sytuowania planowanego budynku, nie zawiera żaden z przepisów odrębnych, mających odniesienie do planowanej inwestycji.

Oceniając wniosek, w kontekście zebranego materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w niniejszej sprawie, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła na określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Sytuowanie zaś budynku w przypadku, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a o którym mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dopuszcza się bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tej kwestii nie może być jednak podyktowane dowolnością. Winno być szczegółowo uzasadnione. Do wyprowadzenia wniosków zarówno co do możliwości powstania na danym terenie planowanego do budowy obiektu, a także co do zlokalizowania go bezpośrednio przy granicy z działką, służy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która daje podstawy by twierdzić, że zabudowa po granicy z działkami sąsiednimi na danym terenie jest zabudową powszechną. Znajdująca się w aktach sprawy część graficzna i tekstowa tej analizy potwierdza, że organ analizował istnienie na danym terenie obiektów po granicy z działkami sąsiednimi oraz, że takie usytuowanie należy uznać za jeden z warunków zabudowy, wynikający z tej analizy. Przykładem takiej zabudowy są budynki gospodarcze i mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej, usytuowane na 8 działkach wchodzących w skład terenu analizowanego - działki nr: [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, zdaniem Kolegium, że sytuacja związana z zabudową po granicy z działkami sąsiednimi na terenie analizowanym umożliwiła organowi pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla planowanego obiektu z uwzględnieniem budowy po granicy z działkami sąsiednimi.

Organ odwoławczy wywiódł, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym, w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka stanowi szczegółową, urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie realizować. Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji, przez nową zabudowę, funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa więc konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym terenie analizowanym stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Jedną z takich cech jest właśnie zabudowa po granicy z działką sąsiednią. Aby organ ustalający warunki zabudowy mógł orzec o możliwości usytuowania planowanego obiektu po granicy, wniosek taki winien wyprowadzić ze sporządzonej na potrzeby tego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza taka powinna więc wykazać, że zabudowa istniejąca na gruncie analizowanym, jest zlokalizowana właśnie w taki sposób. Dlatego, z treści analizy musi wynikać, że występujący na danym obszarze sposób lokowania takiej zabudowy determinował lokalizację planowanej inwestycji po granicy z działką sąsiednią. Organ winien więc wykazać, że lokalizacja zabudowy gospodarczej "stała się" elementem ładu przestrzennego, który nakazywał skonkretyzowanie tożsamego usytuowania budynku gospodarczego na wnioskowanej do zabudowy działce. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Organ rozstrzygający sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy po granicy z działką sąsiednią musi (na podstawie wniosków wynikających z analizy) albo zaaprobować wskazany przez inwestora sposób usytuowania planowanego budynku albo odmówić uwzględnienia takiego żądania (z uwagi na jego sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa). Akceptacja zabudowy działki po granicy z działką sąsiednią musi być następstwem ustalonego w sprawie stanu związanego z ładem przestrzennym. Nie ma to związku z oceną dopuszczalności takiej lokalizacji w kontekście rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem ładu przestrzennego, istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jeżeli w sąsiedztwie planowanej do zabudowy nieruchomości, powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co nawet niekiedy może oznaczać wręcz nakaz budowy po granicy.

Kolegium podało, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zastępuje niejako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który konkretyzuje możliwość realizacji inwestycji na danym terenie. W sytuacji, gdy go brak, organ musi ustalić przyszłemu inwestorowi wymagania, na mocy decyzji administracyjnej. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy po granicy z działką sąsiednią nie może jednak wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno - budowlanej, ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległościach od granic nieruchomości mniejszych niż normatywne z punktu widzenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jedynie ocenić pod kątem ewentualnego naruszenia ładu przestrzennego w sytuacji realizacji inwestycji po granicy z działka sąsiednią, bądź w innej, nienormatywnej odległości od niej. Usytuowanie obiektów budowlanych względem granic nieruchomości jest, co do zasady, domeną prawa budowlanego i rozstrzygane jest na etapie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się więc o zgodności zamierzonego przez inwestora usytuowania budynku z obowiązującymi warunkami technicznymi. Dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany będzie obowiązany sprawdzić, czy przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy dotyczące dopuszczalnych parametrów obiektu lokalizowanego przy granicy nieruchomości, będą pozwalały na realizację inwestycji.

Odnosząc się do argumentów odwołującej dotyczących wysokości budynku, organ odwoławczy podał, że rozporządzenie nie przewiduje takiego parametru jak określono go w zaskarżonej decyzji, a mianowicie "wysokość budynku". Z § 7 rozporządzenia wynika, że dla budynku należy wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą określa się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się też inne wyznaczenie tej wysokości, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalając ten parametr jako "wysokość budynku", organ pierwszej instancji uchybił ww. przepisowi, co skutkowało uchyleniem decyzji w tym zakresie. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi od 6 - 7 m. Stąd wyznaczenie tej wysokości na poziomie wskazanym w złożonym wniosku, tj. jako 6 m, jest - zdaniem Kolegium - całkowicie uzasadnione. Tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie naruszy istniejącego na danym gruncie ładu przestrzennego i relacji urbanistycznych. Końcowo wyjaśniono, że wysokość ta jest liczona w najwyższym punkcie mającego powstać budynku.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła C. R. i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia przez SKO okoliczności, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia wpływu inwestycji na chroniony prawem interes osób trzecich - skarżącej;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uwzględnienia przez SKO okoliczności, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej i rzetelnej analizy w zakresie istniejącego ładu przestrzennego.

2. prawa procesowego:

- 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez SKO okoliczności, że organ pierwszej instancji sporządził analizę terenu, stanowiącą załącznik do decyzji bez oceny wpływu planowanej inwestycji na słuszny interes osoby trzeciej - skarżącej;

- 79 K.p.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. polegające na braku uwzględnienia przez SKO, że organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny sposób niezgodny z przepisami postępowania, tj. bez faktycznego udziału skarżącej, której udziału w oględzinach uniemożliwiono, czego skutkiem było nieprawidłowe uznanie przez organ pierwszej instancji poprawności w zakresie formalnych i proceduralnych wymogów dokonywania oględzin nieruchomości.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że możliwość budowy/przebudowy po granicy działki stanowi wyjątek i dlatego należy bardzo dokładnie przeanalizować oddziaływanie takiej inwestycji na interesy osób trzecich. Zdaniem skarżącej osobie dysponującej prawem do terenu nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, tylko i wyłącznie wówczas, kiedy zamierzenie inwestycyjne nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich. W sprawie niniejszej nie przeanalizowano czy posadowienie budynku w sposób wnioskowany, faktycznie nie oddziaływuje na grunty sąsiednie w stopniu utrudniającym czy ograniczającym prawa skarżącej. Zarzucono, że kwestionowana decyzja nie zawiera wskazania, w jakim zakresie interesy osób trzecich zostały uwzględnione. Skarżąca podniosła, że nie wzięto pod uwagę iż nie może ona posadowić budynku na własnej działce w sposób inny, niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie podała, że sposób rozbudowy istniejącego na działce wnioskodawczyni budynku nie tylko zacieni jej działkę, ale także naruszy poczucie estetyki. Nikt bowiem nie jest zainteresowany by z okien swojego domu oglądać ściany domu sąsiadów. Zdaniem skarżącej organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, że lokalizacja po granicy jest "powszechna". Skarżąca podała, że taka praktyka była powszechna dawniej a wynikało to tylko i wyłącznie z potrzeb właścicieli działek – rolników. Posadowienie domu po granicy umożliwiało gospodarzowi bezproblemowe poruszanie się po działce urządzeniem rolniczym. Obecnie nie ma takiej potrzeby, by dalej jako normę powszechną traktować wyjątek od zasady, czyli umożliwiać w każdym przypadku budowę/przebudowę budynku mieszkalnego po granicy działki.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. skarżąca podała, że uzyskała warunki zabudowy dla przyszłego budynku mieszkalnego, który zgodnie z załączoną decyzją chce wybudować w odległości 4 metrów od granicy z działką wnioskodawczyni i jest to jedyna możliwa lokalizacja z uwagi na uwarunkowanie terenu. Podniosła, że nie jest miło patrzeć na ścianę budynku sąsiada która prawdopodobnie będzie zasłaniać słońce. Podała, że sąsiadka ma wiatę wybudowaną po granicy. Wiata ta była postawiona zanim skarżąca kupiła swoją działkę w 2015 r. Według skarżącej działka sąsiadki jest na tyle szeroka, że może planować zabudowę z drugiej strony, a nie od granicy z jej działką. Skarżąca podała, że inwestorka chce rozebrać wiatę i w jej miejsce postawić dobudówkę z wysunięciem po obu stronach obecnej wiaty. Inwestorka stwierdziła, że rozbudowa w innym kierunku ją nie interesuje, ponieważ tam ma zagospodarowany ogród. Skarżąca podała, że nie wiem dokładnie jaka jest odległość ściany budynku inwestorki (poza wiatą) do jej granicy, ale chyba około 3 metrów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie/przebudowie budynku mieszkalnego, na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie Z., gmina Z., wraz z infrastrukturą techniczna, usytuowanej po granicy z działką o nr geod. [...].

Spór zaistniały pomiędzy stronami dotyczy kwestii dopuszczalności usytuowania projektowanej zabudowy w graniach nieruchomości. Zdaniem organu planowana inwestycja będzie spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem z prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na analizowanym terenie usytuowane są obiekty po granicy z działkami sąsiednimi. Nadto zdaniem organu szczegółowa ocena odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca z kolei zarzuca, że taka lokalizacja planowanej inwestycji narusza jej interesy.

W orzecznictwie sądowym brak jest jednolitego stanowiska dotyczącego dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu projektowanej zabudowy w granicy nieruchomości.

Według jednego poglądu dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy. Argumentując to stanowisko wskazano, że podstawą ustalenia planistycznego albo lokalizacyjnego jest § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy w myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Stwierdzono, że skoro istota takiej decyzji polega na ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), to dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy tej granicy. Taki sposób usytuowania budynku może być kwestionowany zarówno w postępowaniu lokalizacyjnym, jak i w postępowaniu przed organem budowlanym. Stwierdzono, że regulacje art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - stosownie do których w decyzji o warunkach zabudowy ustala się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali - nie wyłączają możliwości określenia w takiej decyzji, że projektowany budynek może być usytuowany na granicy działki. Jeśli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. Tym samym należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji, co może mieć wyraz opisowy i graficzny, w tym ostatnim przypadku przez wyrysowanie konturów budynku (vide: wyroki NSA: z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08, z 11 lipca 2013 r. II OSK 625/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według przeciwstawnego poglądu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujące kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA: z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10; WSA w Krakowie w wyroku z 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1181/13, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Podkreślono również, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.). Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (art. 104 K.p.a.). Dlatego organ prowadzący postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może uwzględnić żądania strony, aby w tej samej decyzji rozstrzygnięto odległość budynku od granicy z sąsiednią działką, gdyż jest to przedmiot oddzielnego postępowania, mającego pod względem materialnym podstawę w Prawie budowlanym. Tego ustawowego rozgraniczenia dwóch postępowań o odmiennych przedmiotach nie wolno przekroczyć z powołaniem się na art. 62 K.p.a., gdyż każda ze spraw (zagospodarowanie i budowanie) ma oparcie w oddzielnej regulacji materialnoprawnej (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane) i w każdej z tych spraw inaczej określona jest właściwość rzeczowa (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Powyższe porównanie dwóch uregulowań wskazuje na odrębność granic przedmiotowych każdego z tych postępowań administracyjnych, czemu odpowiada odrębność właściwości organów prowadzących każde z tych postępowań. Granice te nie mogą być zmieniane przez organy ani z urzędu, ani na wniosek strony. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma więc kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (vide: NSA w wyroku z 8 lipca 2007 r., II OSK 779/07, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto stwierdzono, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego (vide: wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., II OSK 227/14 i z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1582/13, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o warunkach zabudowy może zatem jedynie wskazywać dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, pozostawiając je ocenie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś w istocie przesądzać jego treść poprzez precyzyjne wskazanie położenia planowanego budynku (vide: wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., II OSK 1740/13, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznano, że jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno – budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiadującą stanowi decyzję określającą dopuszczalny sposób zagospodarowania działki budowlanej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady kształtowania gospodarki przestrzennej i ładu urbanistycznego. Wydanie takiej decyzji nie zwalnia jednak organów administracji architektoniczno – budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego (w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce) z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami techniczno – budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). To właśnie na tym etapie postępowania inwestycyjnego dochodzi do konkretyzacji przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ochrona osób trzecich (vide: NSA w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 593/08; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Go 5/10, WSA w Poznaniu w wyroku z 12 lutego 2013 r., II SA/Po 916/12, WSA w Gliwicach w wyroku z 23 października 2014 r., II SA/Gl 350/14, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zgodnie z którym dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany przy jej granicy. Przy czym, zdaniem Sądu, lokalizacja budynku przy granicy działki, na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinna zostać w sposób szczegółowy uzasadniona, a przede wszystkim w komparycji decyzji nie powinny być użyte wyraziste określenia, przy użyciu których organ planistyczny decyduje, w sposób stanowczy, o lokalizacji budynku ściśle po granicy z działką sąsiednią, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej poprzez użycie słów w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Burmistrza Z., że ustala warunki zabudowy "przy granicy z działką nr [...]", zamiast "dopuścić taką możliwość". Taki sposób lokalizacji nie będzie mógł być zweryfikowany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Weryfikacja taka byłaby możliwa w przypadku ustalenia lokalizacji w pobliżu granicy a nie w przypadku precyzyjnego wskazania położenia planowanego budynku w granicy działki. Lokalizacja w granicy działki, zdaniem Sądu jest możliwa po pierwsze wówczas gdy taka lokalizacja jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym po wtóre gdy taka lokalizacja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz w przyszłości nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów.

W sprawie niniejszej organy ograniczyły się do zbadania kontynuacji funkcji i stwierdziły, że skoro na analizowanym terenie istnieje zabudowa w granicy działki to planowana inwestycja jest dopuszczalna. Organy w sprawie niniejszej nie uwzględniły interesu skarżącej. A mianowicie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy planowana inwestycja nie ograniczy sposobu użytkowania działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, dla której decyzją z dnia [...] maja 2017 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ustalono czy jest możliwa lokalizacja przebudowy w innym miejscu, obiektywnie najkorzystniejszym dla obu stron. Co prawda organy związane są treścią wniosku nie może to jednak oznaczać, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie określonym we wniosku (po granicy z działką sąsiednią), podyktowane będzie najkorzystniejszym według wnioskodawczyni usytuowaniem budynku. Takie postępowanie organu uzasadnia twierdzenie skarżącej, że decyzja uwzględnia wyłącznie interesy inwestorki. Wbrew temu co wywodzi organ odwoławczy interesy skarżącej nie będą podlegać ochronie na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W decyzji organu pierwszej instancji w pkt 5 dotyczącym wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zawarto zapis, że inwestycję należy projektować i realizować z uwzględnieniem zasad określonych w ustawie Prawo budowlane w szczególności w art. 5 ust. 1. Jak już podano powyżej w przypadku precyzyjnego wskazania położenia planowanego budynku w granicy działki weryfikacja organu architektoniczno – budowlanego nie będzie możliwa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalając lokalizację w granicy działki ustalą czy taka lokalizacja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów. Organy zwrócą też uwagę na sposób zredagowania komparycji decyzji, której treść nie może naruszać zasad Praw budowlanego, podlegającego ocenie innego organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy - 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).