Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 610/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.), Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, , po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.S j i J.S na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WI-III.7821.1.25.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. S. i J. S. (dalej: skarżący, strony) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 kwietnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kościerzynie wpłynął wniosek inwestora - Burmistrza Miasta Kościerzyna (dalej: inwestor, Burmistrz) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy M. w K.". Do wniosku dołączono uchwałę Zarządu Powiatu Kościerskiego, opinie: Burmistrza Miasta Kościerzyna i Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 listopada 2022 r., analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz projekt budowlany przedmiotowej drogi oraz ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Tczewie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnoprawnego oraz pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne – odprowadzenie wód opadowo – roztopowych. Inwestor poinformował, że w ustawowym terminie nie uzyskał opinii Zarządu Województwa Pomorskiego.

W piśmie z dnia 25 maja 2022 r. M. S. i J. S. wnieśli o umorzenie toczącego się postępowania ze względu na łamanie podstawowych praw konstytucyjnych w szczególności nieuzasadnioną ingerencję we własność prywatną, zagrożenie ludzi i mienia będące konsekwencją licznych błędów w dokumentacji technicznej oraz wątpliwość rozwiązań technicznych, błędy zawarte we wniosku Burmistrza oraz błąd prawny w obwieszczeniu i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. O umorzenie toczącego się postępowania, w piśmie z tego samego dnia, wnieśli także E. S. i Ł. S.

W piśmie z dnia 20 maja 2022 r. J. W. wniosła o uzupełnienie projektu o wjazd na jej posesję (dz. nr [...]) oraz zaprojektowanie sieci gazowej z przyłączem.

Zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2022 r. Starosta Kościerski (dalej: organ I instancji, Starosta) poinformował strony o uzupełnieniu projektu budowlanego oraz zamieścił obwieszczenie o powyższym w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Starostwa i Urzędu Miasta Kościerzyna.

W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. M. S., J. S., E. S. i Ł. S. ponownie wnieśli o umorzenie toczącego się postępowania ze względu na łamanie podstawowych praw konstytucyjnych, w szczególności nieuzasadnioną ingerencję we własność prywatną, zagrożenie ludzi i mienia, będące konsekwencją licznych powielanych błędów w dokumentacji technicznej oraz wątpliwych rozwiązań technicznych a także błędy zawarte we wniosku Inwestora.

Starosta Kościerski, decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ulicy M. w Mieście K.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. i J. S. wnieśli o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o jej uchylenie. W ich ocenie zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i projekt budowlany zawierają szereg błędów i uchybień. Wskazali na nadmierną ingerencję we własność prywatną oraz obawę o swoje bezpieczeństwo oraz mienie. Podnieśli brak przebudowy przyłącza kanalizacyjnego, które przy budowie drogi wg projektu (likwidacja skarpy wraz z budową ściany oporowej) pozostawałoby w powietrzu i musiałoby przecinać ścianę oporową, co jest niemożliwe z technicznego punktu widzenia. Dodatkowo podnieśli zarzut pominięcia stron postępowania, które w ewidencji gruntów nie posiadają adresu, co w konsekwencji spowodowało niedoręczenie im przedmiotowej decyzji i brak możliwości wniesienia od niej odwołania. Wskazali także na okoliczność zmiany dokumentacji poprzez dodanie m.in. drenażu ścian oporowych z wylotem do kanalizacji deszczowej, a ilość wód wypływających z drenażu do kanalizacji deszczowej nie jest uwzględniona ani w dokumentacji, ani w decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Tczewie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zdaniem odwołujących zaskarżonej decyzji nieprawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż rygor taki nadawany jest wszystkim decyzjom dotyczącym zezwoleń na realizację inwestycji drogowej, co powoduje, że rygor ten nie ma charakteru wyjątkowości.

Końcowo wskazali, że planowana inwestycja obejmuje podział nieruchomości skarżących o numerze [...] w obrębie [..] miasta K. na dwie działki, z czego obszar pod planowany pas drogowy wynosi 641 m2 i obejmuje wysoką skarpę zlokalizowaną przed budynkiem mieszkalnym. Po drugiej stronie planowanej drogi znajduje się natomiast działka nr [..], która jest w zasobach nieruchomości Gminy Miejskiej Kościerzyna. Zdaniem stron projektowane ściany oporowe wymagają znacznej ingerencji w ich nieruchomość. Zastosowanie innej technologii, tj. ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, umożliwiłoby natomiast praktycznie realizację inwestycji bez ingerencji w działkę, a więc zachowanie istniejącego zagospodarowania, które kosztowało sporą sumę pieniędzy oraz czasu. Inną korzyścią zastosowania tej technologii jest znaczne ograniczenie wykopów ziemnych pod pas drogowy (co ma niebagatelne znaczenie dla bezpieczeństwa - bliskość budynku mieszkalnego, istniejące utwardzenie z płyt betonowych) oraz niższy koszt wykonania drogi.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. uchylił w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji znajdujący się na stronie 1 punkt I; w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronach 3, 4, 5, 6 i 7, w punkcie V podpunkt 4; rysunek nr 1.1 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, stanowiący część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji; rysunek nr BD.01.1 części rysunkowej projektu architektoniczno - budowlanego branży drogowej, stanowiący część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji; rysunek nr BD.02.1 części rysunkowej projektu architektoniczno - budowlanego branży drogowej, stanowiący część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji; rysunek nr S. 1.2 części rysunkowej projektu architektoniczno - budowlanego branży sanitarnej, stanowiący część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji; rysunek nr S.2.4 części rysunkowej projektu architektoniczno - budowlanego branży sanitarnej, stanowiący część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji; stronę nr 30 części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącą część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji; stronę nr 37 części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącą część załącznika nr 4 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu, szczegółowo opisując przebieg postępowania odwoławczego, Wojewoda wyjaśnił, że w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie, inwestor stwierdził konieczność przebudowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki nr [...], wobec powyższego uzupełnił dokumentację projektową o przebudowę przyłącza sanitarnego przedkładając odpowiednie rysunki wraz z częścią opisową uwzględniającą wprowadzoną zmianę. Dodatkowo wyjaśnił, że zakres planowanego do budowy przedsięwzięcia określa projekt budowlany; we wniosku jedynie krótko scharakteryzowano planowany zakres robót, tym samym – zdaniem inwestora - nie można mówić o braku spójności pomiędzy wnioskiem a projektem. Niezależnie od powyższego Burmistrz wyjaśnił, że w punkcie 2 wniosku o wydanie decyzji - dotyczącym danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko – wskazano, że z uwagi na charakter inwestycji nie przewiduje się zwiększenia uciążliwości dla terenu sąsiedniego a uciążliwość przedsięwzięcia będzie ograniczona do bezpośredniego sąsiedztwa terenu objętego pracami jedynie podczas realizacji robót. Zapisy te nie mają żadnego związku ze zjazdami na posesję czy też przyłączami. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu są wyznaczone linie o określonych współrzędnych x, y (zgodne z układem współrzędnych mapy do celów projektowych), które jednoznacznie umożliwiają wytyczenie ich w terenie przez geodetów. Nie ma możliwości wprowadzenia w błąd uczestników procesu budowlanego. Ponadto projektowane granice pasa drogowego stanowią odrębne opracowanie. Projekt podziału nieruchomości stanowiące załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Każdy ze sporządzonych rysunków czy projekt zagospodarowania terenu, czy projekty podziału nieruchomości jest sporządzony w odpowiedniej skali co pozwala na odczytanie wszelkich potrzebnych wymiarów.

Wyjaśnił także, że w projekcie zostały zaprojektowane zjazdy do wszystkich nieruchomości w miejscach istniejących na dzień sporządzenia dokumentacji projektowej. Natomiast jeżeli na etapie realizacji robot budowlanych zajdzie uzasadniona konieczność wybudowania dodatkowego zjazdu na przyległą do pasa drogowego nieruchomość to zjazd taki będzie mógł zostać wybudowany w granicy pasa drogowego objętego decyzją o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, gdyż jest to nie istotne odstępstwo od projektu i wydanej decyzji. Na etapie wykonywania robót budowlanych można dokonać przesunięcia zjazdu, zmienić jego lokalizację zgodnie z sugestią właściciela nieruchomości, w granicy projektowanego pasa drogowego. Jest to nieistotne odstępstwo od projektu i wydanej decyzji.

Inwestor wyjaśnił jednocześnie, że na rysunku przekroju podłużnego projektu branży drogowej wystąpiła pomyłka w opisie kilometrażu dodatkowych elementów pokazanych na rysunku, natomiast poprawny jest kilometraż, który jest opisany w opisie jako "kilometraż". Poprawiony przekrój podłużny dołączono do niniejszego pisma.

Dodatkowo podniósł, że lokalizacja drenażu ściany oporowej pokazana jest na rysunku: Projekt zagospodarowania terenu i rysunkach przekrojów poprzecznych. Drenaż posiada spadek wynikający ze spadku podłużnego dolnego poziomego elementu prefabrykowanego ściany oporowej i jest wymagany dla prawidłowej pracy muru oporowego. Został zaprojektowany zgodnie z zaleceniami producenta (dostawcy) elementów prefabrykowanych opisanymi w instrukcji dotyczącej posadowienia i montażu prefabrykatów. Drenaż zostanie ułożony od strony posesji prywatnej, na głębokości od 4 m do 2 m pod poziomem terenu, powyżej zwierciadła wód gruntowych i poprzez studnię rewizyjną podłączony jest do najbliższej studni ściekowej dn500 kanalizacji deszczowej. Projektowany dren stanowi zabezpieczenie konstrukcji ściany przed ewentualnym naporem wody Będzie zbierał wody filtrujące z terenu nieutwardzonego o powierzchni około 140 m2. Długość drenu wynosi 72 m. Uwzględniając czas potrzebny na filtrację wody przez grunt oraz ilość tych wód, można zdaniem inwestora stwierdzić, że ich odprowadzenie do kanalizacji deszczowej jest mało prawdopodobne. Drenaż został zaprojektowany prawidłowo i nie będzie negatywnie oddziaływać na ścianę oporową powodując podtopienia i stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa.

W ocenie Burmistrza drenaż ściany oporowej nie ma wpływu na pracę zaprojektowanych urządzeń wodnych. Parametry techniczne urządzeń wodnych nie wymagają zmian w związku z włączeniem drenażu do kanalizacji deszczowej. Wobec powyższego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego zmiany decyzji pozwolenie wodnoprawne. Jednocześnie zaznaczył, że na wykonanie drenażu nie ma konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotowy drenaż nie reguluje stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby czy ułatwienia jej uprawy (art. 195 ustawy Prawo wodne) ani nie jest urządzeniem melioracji wodnych (art. 197 ustawy Prawo wodne). Jest to element izolacji przeciwwilgociowej.

Wskazał także, że w ramach prowadzonych prac zakłada się rozbiórkę istniejących ogrodzeń na nieruchomościach, gdzie część z nich będzie zajęta pod pas drogowy ul. M. Budowa nowych ogrodzeń nie jest w zakresie projektu, gdyż ich wykonanie będzie uwzględnione w wycenie rzeczoznawczy na etapie prowadzenia postępowania odszkodowawczego za przejęte pod budowę drogi nieruchomości.

Projektowana bariera drogowa stanowi element bezpieczeństwa ruchu i zabezpiecza ruch pojazdów po drodze wewnętrznej na działce nr [...] i wynika z lokalizacji tej istniejącej drogi powyżej ściany oporowej. Projektowana bariera drogowa i ogrodzenie systemowe zostały zlokalizowane w km 0+324,5 - 396,5 w projektowanym pasie drogowym ulicy M., co pokazano na przekrojach normalnych Projektu architektoniczno-budowlanego.

Za nieuzasadniony uznał inwestor argument skarżących, że projekt został tak opracowany, aby jak najwięcej ingerować w działkę nr [...]. Zajęcie części działki [...] pod pas drogowy ul. M. zostało ograniczone do minimum właśnie przez zaprojektowanie muru oporowego a nie np. wykonanie skarpy o nachyleniu 1:1,5 co byłoby rozwiązaniem mniej kosztownym i jednocześnie wymusiłoby konieczność zajęcia większej powierzchni działki [...] pod pas drogowy ul. M. Dlatego też zdecydowano się na rozwiązania bardziej kosztowne, jednakże mniej ingerujące w nieruchomość prywatną. Obecny pas drogowy ulicy M. w K. dz. nr [...] obr. ewid. [..] nie posiada odpowiedniej szerokości, która na najwęższych odcinkach wynosi ok. 5,7 m. W związku z powyższym, aby powstała droga, która będzie posiadała jezdnię, chodniki, uzbrojenie w sieci wod.-kan. i oświetlenie uliczne, koniecznym jest przeznaczenie pod pas drogowy nieruchomości przyległych do drogi.

Na działce nr [...] obr. ewid. [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kościerzyna zostało zaprojektowane uzbrojenie podziemne: sieci energetyczne dla zasilania oświetlenia ulicznego, kanał technologiczny i sieć wodociągową. Z uwagi na jej szerokość od ok, 1,9 m do 2,4 m nie ma technicznej możliwości, aby w wyniku przesunięcia drogi jeszcze bardziej na działkę nr [...] nie zająć działki nr [...]. Poza tym przesunięcie drogi w kierunku działki nr [...] wiązałoby się z koniecznością wejścia w działkę nr [...] oraz z większym zajęciem terenu działek [...] i [...] obr. ewid. [...], które w części już przeznaczono na poszerzenie pasa drogowego ul. M. Na nieruchomościach położonych za działką nr [...] (w kierunku północnym) został już zabezpieczony teren pod poszerzenie pasa drogowego ulicy M.

Reasumując inwestor wskazał, że brak jest technicznych możliwości zaprojektowania drogi na działce nr [...], która przeznaczona jest na realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie lokalizacji uzbrojenia podziemnego, omijając jednocześnie działkę nr [...] obr. ewid. [...]. Dodatkowo podniósł, że analizując zajęcie części nieruchomości dz. [...] obr. ewid. [...] dla potrzeb budowy drogi należy mieć na uwadze ukształtowanie terenu w tym rejonie. Pomiędzy ul. M. a działką [...] znajduje się wysoka skarpa i w celu ograniczenia powierzchni zajętego terenu pod planowaną budowę zaprojektowano mur oporowy a nie np. umocnienie skarpy, co byłoby mniej kosztowne dla wykonawstwa ale spowodowałoby większe zajęcie terenu w/w działki pod pas drogowy ul. M. W ocenie inwestora dokumentacja przedstawia optymalne rozwiązania projektowe tak, aby jak najmniej ingerować w przylegle do ulicy M. nieruchomości.

Przyłącze wodociągowe zostało zaprojektowane pod murem oporowym. Za murem na dz. [..] zostało poprowadzone pionowo w górę i wprowadzone do ocieplonej studni dn425 o głębokości około 1,2 m. Wodomierz zainstalowany jest na konsoli, w odległości około 0,5m pod poziomem terenu. Montaż wodomierza na takiej głębokości umożliwi odczyt wskazań wodomierza z poziomu terenu, czy prace serwisowe. Za zestawem wodomierzowym przewód wodociągowy wychodzi przez dno studni, na głębokość około 1,5 m pod poziomem terenu i zostanie połączony z istniejącą instalacją wodociągową.

W dodatkowym piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. Burmistrz wyjaśnił, iż odcinek drogi na działce nr [...] stanowi drogę publiczną gminną klasy D i przedłożył mapę zawierającą projekt zagospodarowania terenu i plan sytuacyjny branży drogowej, przedłożył projekt architektoniczno-budowlany ściany oporowej oraz podał termin wydania nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego Wojewoda Pomorski wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę Kościerskiego, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Starosty Kościerskiego, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu.

Analizując wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zaskarżoną decyzję Starosty Wojewoda uznał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi określone w art. 11 d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.; dalej jako "specustawa drogowa").

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie, z pewnymi zastrzeżeniami, czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego w przedmiotowym projekcie budowlanym wprowadzono zmiany obejmujące przebudowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości nr [..] obręb [..] jak również uzupełniono projekt architektoniczno-budowlany o projekt ściany oporowej. Konsekwencją powyższego są, dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") zmiany szczegółowo określone w punkcie I decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy wskazał, że w sentencji decyzji organu I instancji uchylił nieprecyzyjne zapisy, orzekając zgodnie z treścią art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, Wojewoda stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę ulicy M. w K. drogi klasy L (lokalna). Początek projektowanej ul. M. znajduje się na nowoprojektowanym skrzyżowaniu z ul. R., koniec odcinka znajduje się na krawędzi terenu miejskiego w km 0+662,11. Początkowy bieg ulicy po nowej trasie w km 0+000 - 0+295,00 projektuje się o szerokości 6,0m z lewostronnym chodnikiem o szerokości 2,0m. W km 0+298 projektuje się skrzyżowanie z istniejącą ulicą M. Od tego miejsca projektuje się ulicę o szerokości 6,0m z chodnikiem po prawej stronie o szerokości 1,5m z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu - istniejący wąski pas drogowy organiczny wysoką skarpą z lewej strony oraz zabudową jednorodzinną z ogrodzeniami po stronie prawej. W km 0+323,40 - 0+396,5 po lewej stronie projektuje się ścianę oporową z prefabrykowanych elementów żelbetowych w kształcie "L". W ramach projektu przewiduje się budowę odcinka drogi w zakresie km jw., budowę i przebudowę sieci kanalizacji deszczowej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, budowę oświetlenia drogowego ulicy i kanału technologicznego oraz przebudowa urządzeń energetycznych.

Działka skarżących nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..]. Działka nr [..] przewidziana jest pod poszerzenie pasa drogowego, natomiast na działce nr [..] projektuje się przebudowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej.

W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej Kościerzyny jest konieczne.

Zdaniem Wojewody Pomorskiego w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulice pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia/zrównoważenia interesu społecznego/publicznego i słusznego interesu prywatnego. W rezultacie w powyższym zakresie interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia stron postępowania, które w ewidencji gruntów nie posiadają adresu Wojewoda zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wskazując na treść przepisu art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 wskazanej ustawy Wojewoda wyjaśnił, że adres strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się w oparciu o zapisy w katastrze nieruchomości, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych. Ani inwestor, ani też organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniącej funkcję katastru.

Zdaniem Wojewody na uwzględnienie nie zasługują ponadto wątpliwości strony skarżącej dotyczące zapisu decyzji brzmiącego: od niniejszej decyzji przysługuje stronom odwołanie do Wojewody Pomorskiego w Gdańsku, za pośrednictwem Starosty Kościerskiego, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia". Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i doręczył decyzję wnioskodawcy a pozostałe strony zawiadomił poprzez obwieszczenie umieszczone w Starostwie Powiatowym oraz w Urzędzie Miasta Kościerzyna, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wysłał również dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu z prawidłowym pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia.

W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda wyjaśnił, że w zakresie nadawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej zawarto unormowanie stanowiące przepis o charakterze legi speciali w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 108 § 1 k.p.a.). W złożonym wniosku zarządca drogi uzasadnił nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ważnym interesem Gminy Miejskiej Kościerzyna zarówno społecznym, jak i gospodarczym. Nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności związane jest z ważnym interesem społecznym, tj. poprawą bezpieczeństwa użytkowników ruchu. Ponadto, za ważnym interesem gospodarczym, związanym z realizacją inwestycji, przemawia jej wykonanie w ramach Rządowego Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych oraz rekomendacji do dofinansowania w Ramach Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg 2022. Rygor natychmiastowej wykonalności ma umożliwić rozpoczęcie robót w terminie zapewniającym właściwe rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

W ocenie organu odwoławczego wskazane przez inwestora okoliczności uznać należy za spełniające przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, wymienione w art. 17 ust. 1 specustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. i J. S. wnieśli o uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów szczegółowo wymienionych na str. 7-8 skargi na okoliczność: stronniczości organu odwoławczego, braku obiektywizmu odnośnie inwestycji, co do której przyznał dofinansowanie, braku interesu społecznego rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, zbyt pośpiesznego wywłaszczenia, przedwczesnej egzekucji wydania przedmiotowej nieruchomości, wypłaty odszkodowania, wady tytułu wykonawczego, nadużycia prawa i konstytucyjnej zasady proporcjonalności, możliwości zwrócenia się przez organ do biegłego sądowego i pominięcie nieruchomości skarżących przy dokonywanej analizie technicznej w ramach realizacji wskazanej inwestycji drogowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a - h specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, to jest niezałączenie przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompletnej dokumentacji w postaci opinii innych organów, w przedmiocie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja drogowa może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, taniej i bezpieczniej, to jest w inny sposób niż pozbawienie skarżących prawa do nieruchomości, nadto czy może naruszać zasady wiedzy technicznej, jak też bezpieczeństwa użytkowania oraz dostępności obiektów budowlanych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 2b, art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotową inwestycję uzasadnia interes społeczny oraz gospodarczy, podczas gdy jest wprost przeciwnie realizacja wskazanej inwestycji na nieruchomości skarżących, stanowi zagrożenie dla innych wartości chronionych prawem - dla życia oraz zdrowia mieszkańców miasta Kościerzyna, w tym na skutek możliwości upadku z niebezpiecznej wysokości (str. 11 zaskarżonej decyzji);

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy drogowej w zw. z art. 388 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, to jest zanadto pobieżne zasięgnięcie opinii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, mianowicie przez realizację przedmiotowej inwestycji, godzącej w prawo własności skarżących, mimo braku pozwolenia wodnoprawnego od właściwych organów - w ciągu toczącego się postępowania dokumentacja została zmieniona, albowiem dodano m.in. drenaż ścian oporowych z wylotem do kanalizacji deszczowej, a ilość wód wypływających z drenażu do kanalizacji deszczowej nie jest uwzględniona ani w przedmiotowej dokumentacji wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Tczewie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w decyzji z dnia 24 marca 2022 r., ani w pozostałej dokumentacji, znajdującej się w aktach sprawy; co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotową inwestycję uzasadnia interes społeczny oraz gospodarczy;

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, to jest niewskazanie ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, projektowanie przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, z pominięciem tańszej oraz bezpieczniejszej technologii przy użyciu ściany oporowe) z wewnętrzną ścianą licową, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedmiotową inwestycję uzasadnia interes społeczny tudzież gospodarczy, podczas gdy jest wprost przeciwnie realizacja wskazanej inwestycji na nieruchomości skarżących, brak zabezpieczenia ściany oporowej, stanowi zagrożenie dla życia oraz zdrowia mieszkańców miasta K., w tym na skutek upadku z niebezpiecznej wysokości;

- art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, to jest wywłaszczenie nieruchomości skarżących, mimo iż przedmiotowa inwestycja może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową, taniej i bezpieczniej oraz na działce miejskiej zlokalizowanej naprzeciwko działki skarżących, to jest w inny sposób niż pozbawienie skarżących prawa do nieruchomości;

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, mianowicie nadanie wskazanej decyzji o zezwoleniu na realizację natychmiastowej wykonalności, na wniosek zarządcy drogi, mimo braku uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego, mimo, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana bez uprzedniego uzyskana opinii innych organów z zakresu budownictwa oraz środowiska, bez powyższych pozwoleń wymaganych na mocy specustawy drogowej; mimo że do wniosku o zezwolenie na przedmiotową inwestycję nie załączono kompletnej dokumentacji; podczas gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących;

- art. 12 ust. 4g specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, to jest niedotrzymanie ustawowego terminu na wydanie decyzji o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, tj. w ciągu 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co skutkowało naruszeniem interesu skarżących, przy jednoczesnej nadmiernej ingerencji w ich prawo własności.

Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ do biegłego sądowego z zakresu budownictwa obejmującego drogi oraz ulice, celem ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowalny jest wykonywany zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną, czy będzie bezpieczny dla obywateli, czy istnieje inny sposób realizacji przedmiotowej inwestycji, aniżeli pozbawienie skarżących prawa do nieruchomości, mimo że skarżący od początku postępowania zgłaszali zarzut, że przedmiotowa inwestycja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli. W ich ocenie w przedmiotowej sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Organy obu instancji błędnie uznały (przy jednoczesnym braku opinii innych organów z zakresu budownictwa i środowiska), że przedmiotowe prace budowalne są realizowane w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli, a także, że nie ma innego sposobu realizacji wskazanej inwestycji, jak tylko pozbawienie skarżących prawa do nieruchomości, co skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, mianowicie nieadekwatną do (niebezpiecznego) celu ingerencją w prawo własności, przy jednoczesnej technicznej możliwości przeprowadzenia wskazanej drogi publicznej w sposób nieingerujący w to prawo;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem, że organy podjęły wszelkie możliwe czynności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało nie udowodnieniem interesu społecznego oraz gospodarczego, dla którego winna być realizowana przedmiotowa inwestycja; co skutkowało niewłaściwą realizacją zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, mianowicie nieadekwatną do celu ingerencją w prawo własności, przy jednoczesnej technicznej możliwości przeprowadzenia drogi w sposób nieingerujący w to prawo.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2023 r. skarżący uzupełnili wniesioną skargę i zmodyfikowali ją w zakresie wniosków. Zaskarżonej decyzji, oprócz zarzutów podniesionych w treści skargi z dnia 6 czerwca 2023 r., zarzucili dodatkowo naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, w której to organ II instancji uchylił w części decyzję organu I instancji i po pkt VII decyzji, dodał pkt VIII, którym określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, jednakże nie uchylił jednocześnie zawartego w decyzji organu I instancji pkt VII tj. rygoru natychmiastowej wykonalności, co skutkuje tym że zaskarżona decyzja organu II instancji, a także decyzja organu I instancji, jest wewnętrznie sprzeczna, skutkiem czego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, to zaś skutkuje tym, że decyzja organu II instancji oraz decyzja organu I instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzupełnili ponadto zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści decyzji organu II instancji, który dodał do decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul. M. w Mieście K., pkt VIII, który skutkował wewnętrzną sprzecznością treści decyzji co, zdaniem skarżących, prowadzi do nieważności wydanej decyzji.

W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji.

Burmistrz Miasta Kościerzyna, w piśmie z dnia 24 listopada 2023 r., przedstawił swoje stanowisko odnośnie zarzutów przedstawionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2023 r. wyjaśniając, że wbrew stanowisku skarżących nie zachodzi sprzeczność pomiędzy uzupełnieniem decyzji dokonanej przez organ II instancji a pozostawieniem pkt VII w decyzji organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana w całości, prace zostały wykonane bez jakiegokolwiek narażenia na szkody osób lub mienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 kwietnia 2023 r., utrzymująca - co do zasady – w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty było skutkiem skorygowania zaskarżonego rozstrzygnięcia o zmiany obejmujące przebudowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości nr [...] obręb [...] i uzupełnienia projektu architektoniczno – budowlanego o projekt ściany oporowej a także doprecyzowania zapisów, zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej).

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że z perspektywy kontroli zgodności z prawem - ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego.

Kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, stanowiącej przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, działkę o numerze [..] (po podziale dz. nr [...] i [..]).

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele podmiotów.

W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że z art. 11c specustawy drogowej zawierającego odesłanie do stosowania przepisów kodeksu w postępowaniu w sprawach dotyczących decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że ogólną regulację proceduralną dla tych postępowań stanowią przepisy tego aktu. Stosowanie przepisów k.p.a. (wobec braku wskazania "odpowiedniego" stosowania należy przyjąć, że chodzi o stosowanie tych przepisów wprost) następuje z zastrzeżeniem zmian wynikających z przepisów specustawy drogowej. Jedna z modyfikacji przewidzianych w tej ustawy dotyczy stron postępowania. W art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wprowadzono dwie kategorie stron – wnioskodawcę oraz inne (niż wnioskodawca) strony. W przypadku wnioskodawcy przymiot strony wiązany jest nie tyle z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi (zob. art. 11a ust. 1 specustawy drogowej). Pozostałe strony powinny legitymować się interesem prawnym w znaczeniu przyjmowanym w art. 28 k.p.a. (por. K. A. Wąsowski [w:] P. Antoniak i n., Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, WKP 2012; SIP LEX). Powyższe oznacza, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami będą przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści oraz inne podmioty, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętymi liniami rozgraniczającymi projektowaną drogę (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 167 – 168).

Granice sądowej kontroli form działania organów administracji publicznej (w tym decyzji administracyjnych) określa art. 134 § 1 p.p.s.a. przewidujący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Kwestionowana w skardze inwestycja polega na realizacji inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy M. w K.". W decyzji zatwierdzono podział 17 nieruchomości (w tym działki nr [...] stanowiącej własność skarżących) i zatwierdzono projekt budowlany stanowiący załącznik nr 3-5 do decyzji. Z treści decyzji wynika, że działka [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] (w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego) i działkę nr [...] (poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego).

M. S. i J. S. bez wątpienia byli stronami postępowania o wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w związku z czym przysługuje im także legitymacja procesowa do wniesienia skargi na kończącą to postępowanie decyzję ostateczną.

W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca określił zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, powoływanej dalej jako u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w niniejszej sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

8) opinie wskazanych w ustawie organów;

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ, wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza Sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę. W szczególności wskazać należy, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie.

Podkreślić jednocześnie należy, że w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej ustawodawca szczegółowo określił organy, których opinie należy dołączyć do wniosku. O tym, które z organów administracji wyspecjalizowanej winny zaopiniować projektowaną inwestycję drogową, przesądzają okoliczności faktyczne, czyli charakter nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz rodzaj projektowanego przedsięwzięcia. Opinie, o których mowa we wskazanym przepisie mają szczególny charakter, albowiem zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska organów administracyjnych wymaganych przepisami odrębnymi (art. 11d ust. 3 specustawy drogowej). Tym samym opinie te nie mogą być sporządzane przez dowolne organy, czy biegłych. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a - h specustawy drogowej poprzez niezałączenie przez inwestora dokumentacji w postaci opinii innych organów w przedmiocie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja drogowa może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową a nadto, czy może naruszać zasady wiedzy technicznej, jak też bezpieczeństwa użytkowania oraz dostępności obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Za chybiony, zdaniem Sądu, uznać ponadto należy zarzut dotyczący naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy drogowej w zw. z art. 388 Prawa wodnego poprzez zbyt pobieżne zasięgnięcie opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i realizację spornej inwestycji, godzącej w prawo własności skarżących, mimo braku pozwolenia wodnoprawnego, mimo zmiany przedłożonej dokumentacji przez dodanie drenażu ścian oporowych z wylotem do kanalizacji deszczowej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać opinię dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie natomiast do treści art. 388 ust. 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne jest jedną z form udzielenia zgody wodnoprawnej (obok zgłoszenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawnej oraz decyzji, o których mowa w art. 77 ust. 3 i 8 Prawa wodnego oraz w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego). Rodzaje przedsięwzięć, które wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zostały wyliczone natomiast w art. 389 i art. 390 Prawa wodnego.

Projektowany w niniejszej sprawie drenaż ściany oporowej nie wpływa na pracę zaprojektowanych urządzeń wodnych, a parametry techniczne urządzeń wodnych, w związku z włączeniem drenażu do kanalizacji deszczowej, nie wymagają zmian. Przedmiotowy drenaż nie reguluje stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby czy ułatwienia jej uprawy (art. 195 Prawa wodnego). Nie jest także urządzeniem melioracji wodnych (art. 197 Prawa wodnego). Stanowi jedynie element izolacji przeciwwilgociowej. W związku z powyższym nie ma konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie.

W ocenie Sądu za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 11f ust.1 pkt 8 lit.a specustawy drogowej poprzez niewskazanie ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, projektowanie przedmiotowej inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, a także z pominięciem tańszej oraz bezpieczniejszej technologii przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową. Z treści przepisu11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy drogowej wynika, że ustalenia dotyczące określenia szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zamieszcza się w decyzji o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej wyłącznie w razie potrzeby. W niniejszej sprawie organy uznały, że nie zachodzi konieczność, by takie ustalenia zawrzeć w kwestionowanej decyzji.

Za gołosłowne uznać należy także stanowisko skarżących odnośnie niezgodności projektowanej inwestycji ze sztuką budowlaną. Skarżący, oprócz wywiedzenia powyższego zarzutu, nie przedstawili żadnej argumentacji na jego potwierdzenie. W przedmiotowej sprawie inwestor zastosował rozwiązania projektowe skutkujące jak najmniejszą ingerencją w nieruchomość skarżących. Uwzględniając ukształtowanie terenu zaprojektowano mur oporowy, który jest wprawdzie rozwiązaniem kosztowniejszym niż np. umocnienie skarpy, ale dzięki takiemu rozwiązaniu zajęto mniejszy teren działki skarżących pod planowaną budowę.

Zdaniem Sądu zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów art. 23 specustawy drogowej w zw. art. 112 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami poprzez wywłaszczenie nieruchomości skarżących. W ocenie skarżących, organy w sposób nieuprawniony pozbawiły ich części nieruchomości z uwagi na budowę drogi, podczas gdy sporna inwestycja może być realizowana przy użyciu ściany oporowej z wewnętrzną ścianą licową oraz na działce miejskiej zlokalizowanej naprzeciwko działki należącej do skarżących.

Ustosunkowując się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Sądu charakter realizowanej inwestycji co do jej przedmiotu, jakim jest budowa drogi publicznej – gminnej, co też uzasadnia zastosowanie specustawy drogowej do jej realizacji. Wynika to z wniosku inwestycyjnego i dokumentacji projektowej, dedykowanej realizacji drogi gminnej. Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Będąca przedmiotem inwestycji droga ma mieć niewątpliwie charakter powszechnie dostępny, czego jednak nie można utożsamiać z tym, że ma ona na celu stworzenie komunikacji dla kilku czy kilkunastu nieruchomości, położonych w jej obrębie. Analiza dokumentacji projektowej musi zatem wskazywać, że inwestorowi rzeczywiście chodzi o budowę konkretnej kategorii drogi publicznej, biorąc pod uwagę wynikające z przepisów prawa parametry realizowanej drogi (w tym przypadku gminnej) i ich zgodność z tymi wymogami w tym zakresie. Dokonując kontroli dokumentacji przedłożonej wraz z aktami sprawy Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotem inwestycji jest droga gminna.

Niewątpliwie też realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżących stanowi naruszenie ich interesu. Jak wynika z akt sprawy i wydanych decyzji, inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej. Stanowiąca własność skarżących nieruchomość o pierwotnym numerze [...] została w określonej części objęta zakresem inwestycji. Jak wynika z decyzji działka nr [...], wydzielona z nieruchomości skarżących, została objęta liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego projektowanej drogi gminnej, a w konsekwencji przejęta na własność Gminy. Przeszła ona z mocy prawa na własność Gminy (pkt V decyzji organu I instancji). Nieruchomość powstała na skutek podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżących została przejęta na własność gminy w związku z koniecznością realizacji budowy drogi gminnej.

Wojewoda Pomorski, rozpatrując odwołanie skarżących i jego zarzuty dotyczące m. in. nadmiernej ingerencji we własność prywatną, podzielił stanowisko Starosty Kościerskiego w zakresie zatwierdzenia podziału działki stanowiącej własność skarżących i objęcia jej liniami rozgraniczającymi teren pasa drogi gminnej. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczące nieruchomości skarżących znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji jednak Wojewoda zwrócił się w piśmie z 7 października 2022 r. do inwestora -Burmistrza Miasta Kościerzyna - o zajęcia stanowiska w kwestii zastrzeżeń skarżących odnośnie do przebiegu drogi i wyjaśnienie ewentualnych przyczyn braku możliwości zmiany przyjętych rozwiązań projektowych. Z odpowiedzi inwestora wynika, że nie ma możliwości zaprojektowania budowy drogi gminnej w sposób oczekiwany przez skarżących. Inwestor wyjaśnił, że na działce nr [...] obr. ewid. [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kościerzyna zostało zaprojektowane uzbrojenie podziemne: sieci energetyczne dla zasilania oświetlenia ulicznego, kanał technologiczny i sieć wodociągową. Z uwagi na jej szerokość nie ma jednak technicznej możliwości, aby w wyniku przesunięcia drogi jeszcze bardziej na działkę nr [...] nie zająć działki nr [...]. Zdaniem inwestora przesunięcie drogi w kierunku działki nr [...] wiązałoby się z koniecznością wejścia w działkę nr [...] i skutkowało większym zajęciem terenu działek [...] i [...] obr. ewid. [...], które w części już przeznaczono na poszerzenie pasa drogowego ul. M. Na nieruchomościach położonych za działką nr [...] (w kierunku północnym) został już zabezpieczony teren pod poszerzenie pasa drogowego ulicy M. Inwestor wskazał dodatkowo, że na zajęcie części działki nr [...] dla potrzeb budowy drogi wpływ miało ukształtowanie terenu w tym rejonie. Pomiędzy ul. M. a działką [...] znajduje się bowiem wysoka skarpa. Inwestor wyjaśnił, że w celu ograniczenia powierzchni zajętego terenu pod planowaną budowę zaprojektowano wykonanie kosztowniejszego dla wykonawstwa muru oporowego.

W toku postępowania rozważono zatem kwestię ingerencji w prawo własności skarżących. Działaniom organów administracji publicznej nie można przypisać dowolności. Nie zmienia to oceny, że obiektywnie decyzja narusza sferę uprawnień właścicielskich skarżących, ale naruszenie to dokonane zostało zgodnie z prawem i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Mając do wyboru ingerencję w prawo własności nieruchomości kilku podmiotów i jeszcze większego niż dokonane w decyzji ich zajęcia organy administracji zdecydowały o zajęciu części działki skarżących. W ten sposób doszło do wyważenia interesów indywidulanych wszystkich stron oraz interesu publicznego. W ocenie Sądu, jeszcze większe zajęcie nieruchomości [...] i [...] powodowane tym by nie ingerować w nieruchomość skarżących stanowiłoby naruszenie zasady wyważania interesów i zasady proporcjonalności. Innymi słowy, realizacja inwestycji drogowej i związana z tym ingerencja w prawo własności powinna dotyczyć w zrównoważonym stopniu wszystkich właścicieli nieruchomości objętych zakresem tej inwestycji. Nie można przyjąć, że zgodne z przepisami specustawy drogowej oraz k.p.a. (zob. art. 8 § 1 i odesłanie w tym przepisie do konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności) byłoby dopuszczenie większego zakresu ingerencji w niektóre nieruchomości wyłącznie z tego powodu by uniknąć bądź ograniczyć zakres ingerencji w nieruchomość skarżących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. II OSK 2612/22).

W tym też kontekście nie zachodzi konieczność analizy przez organy obu instancji wariantów alternatywnych i oczekiwań właścicieli nieruchomości. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu, za niezasadną uznać także należy argumentację dotyczącą braku przesłanek w zakresie nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., II SA/Kr 427/19). Przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes występuje, organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2018 r., II SA/Bd 78/18). Dla nadania rygoru wystarczające jest wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, że w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., II OSK 1785/15).

Za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy drogowej związany z niedotrzymaniem terminu na wydanie decyzji o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zauważyć należy, że decyzja, przedmiotem której jest ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter "następczy" w stosunku do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym zarzut ten nie może być rozpoznany w niniejszej sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania nie jest możliwe bez wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu, nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, mimo że w chwili wszczęcia postępowania taka ostateczna decyzja istniała. Skoro zaś trwa postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie, to od wyniku tego postępowania zależy rozpatrzenie sprawy o ustalenie odszkodowania i wydanie decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 8września 2015 r., I OSK 3001/13).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych.

Odnotować jednocześnie należy fakt, że Wojewoda nie zignorował zarzutów skarżących dotyczących przebiegu inwestycji sformułowanych w odwołaniu i zwrócił się do inwestora o odniesienie do nich, o czym już mowa była powyżej. Poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 228/21). Dla oceny legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma znaczenia okoliczność, czy objęta nią inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami mieszkańców (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., II SA/Lu 724/20).

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania, wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd orzecznictwa, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i 11 art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie orzekającym uznał, że w skarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do zarzutów i argumentów wskazanych w odwołaniu. Odniesiono się do zarzutów związanych z kwestionowanym przebiegiem inwestycji, wskazując na brak podstaw do jego zmiany. Wojewoda w toku procedury odwoławczej przeprowadził także postępowanie uzupełniające w zakresie dotyczącym kompletności dokumentacji projektowej oraz wymaganych prawem stanowisk organów uzgadniających. Nadto w uzasadnieniu decyzji Wojewoda zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie. Tym samym zdaniem Sądu - Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym w dniu 14 listopada 2023 r. dającego, w ocenie skarżących, podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej wskazać należy, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy uzupełnieniem decyzji dokonanej przez organ II instancji (poprzez dodanie pkt VIII) a pozostawieniem pkt VII decyzji organu I instancji. Dodany pkt VIII decyzji sprowadza się bowiem do określenia terminu wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust.2 specustawy drogowej, natomiast pkt VII dotyczy nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy. Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej organ może nadać decyzji nieostatecznej oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz – z uwagi na termin określony w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - nie może być jeszcze wykonana (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn.. akt II OSK 1718/14).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.