Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 485/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 90 ust 3d
journal: Dz.U. 2022 poz 2230
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. W., B. D., R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2018 r. nr SKO-4230/132/2018 w przedmiocie określenia kwoty dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta B. określił S. W., B. D., R. W. ("Strona", "Skarżący") prowadzącym Przedszkole Niepubliczne "[...]" w B., wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie [...]zł za lata 2013-2014, z czego: z tytułu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie [...]zł, z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami.

W odwołaniu Strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 775, dalej: "k.p.a."); art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.s.o."); art. 124 ust. 3, art. 126, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, (t. jedn. Dz. U. 2013r. poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t. jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 900 dalej: "u.p.o.").

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że Strona prowadząc Przedszkole Niepubliczne "[...]" w B. otrzymała w 2013r. dotację w kwocie [...]zł i w 2014r. w kwocie [...]zł. W wyniku postępowania kontrolnego stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w 2013r. w kwocie [...]zł i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie ogółem [...] zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wartość wydatków udokumentowana przez Stronę dowodami źródłowymi jest różna (niższa) od wykazanej w rozliczeniu dotacji na kwotę [...]zł, na która złożyły się: [...] zł różnica pomiędzy wartością wynikającą z faktur wystawionych przez Miasto B. na łączna wartość [...] zł, w rozliczeniu dotacji wykazano [...] zł. Kwota [...]zł pozostała niewyjaśnioną różnicą. Ponadto, Prezydent Miasta B. na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł dotycząca zakupu usług związanych z monitorowaniem sygnału alarmowego oraz kwotę [...]zł dotyczącą zakupu szkoleń oraz literatury fachowej. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że w 2013r. Strona sfinansowała wydatki poniesione na usługi firmy S. G., dotyczące monitorowania sygnału alarmowego. Celem świadczonej usługi była ochrona budynku Przedszkola i basenu przed włamaniem i kradzieżą. Celem usługi było zabezpieczenie mienia organu prowadzącego, a nie realizacja zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wydatki w kwocie [...]zł poniesione z tego tytułu w 2013r. na kwotę [...]zł i na kwotę [...]zł w 2014r. związane były więc z bieżącym funkcjonowaniem przedszkola. Z uwagi na fakt, że wydatkowana kwota nie zapewniła realizacji celów, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., organ stwierdził, że została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. W zakresie natomiast kwoty [...]zł dotacji wydatkowanej na zakup szkoleń oraz literatury fachowej, organ wskazał, że kwota [...]zł wydatkowana została na zakup szkoleń tj. [...] zł zakup szkolenia w 2013r. "Dotacje dla placówek niepublicznych w świetle obowiązujących przepisów", kwota [...]zł na zakup szkolenia 2014r. "Rozwiązywanie problemów związanych z obsługą SIO". Natomiast kwotę [...]zł wydatkowano na zakup literatury fachowej z czego: kwota [...]zł dotyczy wydatków na zakup literatury fachowej w 2013r.: "Organizacja i zarządzanie placówką niepubliczną w praktyce - 10 aktualizacja 03/2013", "Dokumentacja kadrowa" oraz płyta CD "Wzory dokumentów kadrowych"; kwota [...]zł dotyczy zakupu literatury fachowej w 2014r.: "Forum Placówek Niepublicznych" - prenumerata roczna - czasopismo - druk 2014-01-08 - 2015-01-07". Organ stwierdził, że zarówno tytuły zakupionych pozycji jak i opisy produktów przygotowane przez wydawców wskazują, że pozycje nie są przeznaczone do pracy z dziećmi i zawierają głównie informacje oraz narzędzia ułatwiające wykonywanie zadań związanych z administrowaniem placówką. Prezydent Miasta B. uznał, że nie jest możliwe rozliczenie ze środków publicznych wydatków organu prowadzącego placówkę w zakresie zadań, do których zobowiązany był on sam.

Przytaczając treść art. 90 ust. 3d u.s.o. Kolegium stwierdziło, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. Po analizie materiału dowodowego w sprawie Kolegium uznało, że kwota dotacji wykorzystana w 2013r. i w 2014r. na zakup usług monitoringowych oraz zakup materiałów szkoleniowych dla nauczycieli w obowiązującym stanie prawnym w 2013r. i w 2014r. stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż zostały przeznaczone na dofinansowanie działalności organu prowadzącego Przedszkole.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Kolegium, organy uprawnione są do dochodzenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz nie wykorzystanej do końca roku budżetowego. Kolegium podzieliło również stanowisko Prezydenta Miasta B. w zakresie sposobu i terminu naliczania odsetek wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ w tym zakresie powołał się na treść art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 252 ust. 6 pkt 1, art. 251 ust. 1 i ust. 5 u.f.p. wskazując jednocześnie, że w odniesieniu do kwoty [...]zł odsetek nie nalicza się.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że pewne wydatki, które zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola, nie stanowią wydatków bieżących, które mogą być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami są to tego typu wydatki, gdyż realizują cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i są dopuszczane przez ten przepis;

- art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niewłaściwą i zawężającą interpretację, pomimo że istnieje legalna i autentyczna wykładnia tego przepisu dokonana przez ustawodawcę, poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu nieobowiązującym na dzień prowadzenia postępowania i wydawania decyzji (pomimo formalnego uchylenia z dniem [...].) oraz brak jego zastosowania w brzmieniu ostatnio ustalonym na dzień jej wydania, pomimo norm interpretacyjnych nakazujących takie zastosowanie przepisu w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji;

- art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 10 ust. 1 u.p.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji brak ich zastosowania w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na zapewnienie warunków działania przedszkola, w szczególności bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w przedszkolu oraz wyposażenia szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

- art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona Skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niezastosowaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu, wskutek czego prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania;

- art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpienie bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (Strony), oraz niepodjęcie wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz działanie w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń w postępowaniu kontrolnym oraz postępowaniu administracyjnym przez organ wydający decyzję, brak przeprowadzenia postępowania kontrolnego, do którego jest uprawniony i zobowiązany organ dotujący zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3e, 3f u.s.o. oraz na podstawie aktu prawa miejscowego wydanego zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., a jedynie oparcie się na ustaleniach innego organu, który zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty nie jest organem kontrolującym udzielanie i wydatkowanie dotacji oświatowej;

- art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

- art. 76 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 75 k.p.a. poprzez uznanie za wyłączny dowód oraz za dokument urzędowy Wyniku Kontroli Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. z dnia [...]. oraz Analizę zebranego materiału dowodowego z dnia [...]., podczas gdy dokumenty te nie stanowią dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 k.p.a. oraz nie posiadają domniemania wynikającego z tego przepisu, lecz stanowić mogą wyłącznie jeden z równorzędnych dowodów w sprawie na równi z innymi, zgodnie z art. 75 k.p.a.;

- art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji odnoszących się do nieuznania wydatków,

a jedynie odwołanie się do błędnych i nieuzasadnionych opinii zawartych w protokole kontroli [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 971/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

W wyniku wniesionej przez Skarżących skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023r. sygn. akt I GSK 1381/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy bowiem za trafny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dokonał analizy, co należy rozumieć jako wydatki mające bezpośredni związek z procesem kształcenia w sytuacji, gdy jednocześnie uznał w ślad za organem, że zakwestionowane wydatki nie mają tego rodzaju związku z procesem nauki, wychowania, profilaktyki i opieki. Dalej, wzajemna sprzeczność pomiędzy stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 01 stycznia z 2014 r. a następnie przeprowadzona analiza zmian przepisów art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty prowadząca do wniosku, że nowe brzmienie przepisu stanowi jego doprecyzowanie uniemożliwia ocenę, czy Sąd dokonując analizy zasadności wydatków w świetle zmienionych przepisów dokonał jej na podstawie wyłącznie pierwotnego brzmienia przepisu, czy też wykładnia oparta została na doprecyzowaniu norm poprzez dokonane nowelizacje. W efekcie NSA podzielił konkluzję skarżących kasacyjnie, że nie zostały wyjaśnione podstawy prawne rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie, na jakim stanie prawnym zostało oparte zaskarżone orzeczenie. Z tego powodu NSA uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia bez rozważenia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W wykonaniu zarządzenia z dnia [...]. (k. 101 akt sądowych) Sąd poinformował Stronę o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem wyroku. Żadna ze stron nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] r. (k. 104 akt sądowych) skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a"). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W sytuacji, gdy sąd uznaje, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie to w myśl art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wskazanych powyżej Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]., nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. Wobec oparcia skargi na zarzutach, dotyczących naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało skontrolować zaskarżoną decyzję jak i przeprowadzone przez organ postępowanie pod kątem zachowania przez organy przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dopiero bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny, pozwala na ocenę zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy sprawy oraz dokonał oceny zakwestionowanych wydatków nie naruszając art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem w sposób należyty wyjaśnia podstawy prawne i faktyczne nieuznania pewnych wydatków jako możliwych do sfinansowania z otrzymanej przez Skarżących dotacji, jak również kwestię niewykorzystania dotacji do końca roku budżetowego. Zdaniem Sądu nieuprawnione są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania kontrolnego, do którego organ dotujący jest uprawniony zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3e, 3f oraz na podstawie aktu prawa miejscowego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Sąd podkreśla, że przeprowadzenie w tym trybie kontroli przez organ dotujący nie jest jego obowiązkiem. Wyraźnie wynika to z treści zacytowanej regulacji (słowo "może"). Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. W toku tego postępowania, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem może zaś być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem może też być wynik kontroli czy analiza zebranego materiału dowodowego przeprowadzana przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T.. W analizowanym postępowaniu organy oparły się właśnie na wynikach kontroli z [...]. i analizach zebranego materiału dowodowego z dnia [...] r. przeprowadzonych wobec Skarżących przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Dokumenty te dotyczyły zgodności z prawem gospodarowania przez Stronę środkami publicznymi otrzymanymi w 2013r. i 2014r. Dokumenty te (włączone do akt niniejszej sprawy) szczegółowo, nawet skrupulatnie, analizują sposób wydatkowania przez Skarżących dotacji oświatowej. W tym stanie rzeczy zasadnie organy obu instancji uznały, że ponowne przeprowadzenie kontroli wobec Strony nie byłoby celowe. Stosowne dowody, w tym dodatkowe, czy uzupełniające wobec tych, które zostały przedstawione w toku dotychczasowej kontroli, Skarżący mogli zgłaszać już w toku analizowanego postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł, na podstawie całokształtu dostępnych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie decyzji.

Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie zastosowanie do rozstrzygnięcia stanu prawnego na dzień wydania decyzji lecz poprzednio obowiązującego. Zdaniem Sądu zgodne z prawem jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu zdarzenia, które spowodowało powstanie obowiązku zwrotu dotacji a zatem w roku 2013 i 2014. W związku z tym dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma treść przepisów ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. w brzmieniu obowiązującym do końca 2014 r. i w oparciu o te właśnie przepisy organ dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego.

Co do innych zarzucanych naruszeń - art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., Sąd podziela w całości wywody zaskarżonej decyzji. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że organ uchybił art. 124 ust. 3, art. 126 art. i art. 131 u.f.p. Organ nie mógł też naruszyć art. 152 ust. 4, bowiem artykuł ten nie zawiera ust. 4. Nadto, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7, art. 8, a także art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które skarżący upatrują m.in. w zarzucanych brakach postępowania dowodowego. Zarzuty te są nieuzasadnione. Organy w tym zakresie przeprowadziły prawidłowe ustalenia na podstawie dołączonych do akt sprawy dokumentów. Materiał dowodowy oceniono wnikliwie i wszechstronnie. Dlatego nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dalszych dowodów. Stan faktyczny sprawy został ustalony z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że kontrola Sądu w zakresie możliwego naruszenia przez organy przepisów postępowania została przeprowadzona nie tylko pod kątem sformułowanych w skardze zarzutów, a stosownie do art. 134 p.p.s.a. w granicach zakreślonych przedmiotem objętej skargą sprawy administracyjnej. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Przechodząc do analizy prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego Sąd wskazuje, że przedmiotem sporu jest ocena, czy wydatki w łącznej kwocie [...]zł wydatkowanej na zakup usługi monitorowania sygnałów lokalnego systemu alarmowego, zakup szkoleń oraz literatury fachowej mogły być pokryte z uzyskanej przez Skarżących dotacji w 2013 r. i 2014r. a także kwestia określenia wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w wysokości [...] zł. Według organu wskazane wydatki nie mieszczą się w zadaniach przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ odwołał się do treści art. 90 ust. 3d u.s.o. W ocenie Skarżących organ dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu, bowiem dla oceny spornego zagadnienia zasadnicze znaczenie mają nowelizacje art. 90 ust. 3d u.s.o. obowiązujące od [...]. i od 31 marca 2015r.

Odnosząc się do powyższego, wskazać należy że z art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do końca 2013r.) wynika, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Na mocy ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. otrzymał nowe brzmienie i stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innej formy wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że z treści art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w okresie udzielenia i wykorzystania dotacji (tj. w 2013 jak i w 2014r.) wynika, że dotacja ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Przysługuje ona na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań przedszkola, takich jak kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna i w tym zakresie ma charakter celowy. Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów, przez konkretne przedszkole (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 234/18). Pojęcie wydatków bieżących, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie zostało zdefiniowane w ustawie o systemie oświaty, stąd też pomocnym w tym zakresie jest art. 124 ust. 3 u.f.p. prezentujący katalog świadczeń, które zalicza do wydatków bieżących. Są to m.in. wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w jednostce oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych celów. W przypadku dotacji oświatowej, wydatki te muszą być jeszcze przeznaczone na cel kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zdaniem Sądu, z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że wydatki na monitorowanie sygnałów lokalnego systemu alarmowego oraz podejmowania interwencji w obiektach przy ul. [...], a także wydatki dotyczące zakupu literatury fachowej i szkoleń nie można uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Ponieważ celem dotacji jest dofinansowywanie zadań placówki jedynie w zakresie wyszczególnionym w art. 90 ust. 3d u.s.o., wydatki na ww. usługi i towary nie mogą być finansowane z tej dotacji. W przeciwnym razie dotacje stanowiłyby w istocie dofinansowanie zadań organu prowadzącego, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę, bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., o sygn. akt I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., o sygn. akt II GSK 229/13 oraz z dnia 19 marca 2014 r., o sygn. akt II GSK 1858/12 oraz w Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji to dzieci uczęszczające do placówki mają korzystać z dotacji, co w ocenie Sądu nie następuje w przypadku wydatku na monitorowanie sygnałów lokalnego systemu alarmowego a także wydatku dotyczącego zakupu literatury fachowej i szkoleń (Skarżący nie wskazywali aby zakwestionowane pozycje wydawnictw specjalistycznych realizowały cele określone w art. 90 ust. 3 d u.s.o.).

Ponadto zaznaczyć należy, że treść art. 5 ust. 7u.s.o. jest jasna i wynika z niej jednoznacznie, że to organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zatem art. 5 ust. 7 u.s.o. zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, a na cele wymienione w przepisie organy są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe. Gdyby intencją ustawodawcy było wsparcie całokształtu działalności szkoły czy placówki oświatowej z racji jej statusu podmiotowego - wówczas przepis nie zawierałby ograniczenia wskazującego na określone zadania, a to w sferze "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" oraz zbędne byłoby zdanie drugie tego przepisu - zastrzegające wykorzystanie dotacji jedynie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Na tym tle przyjąć należy, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o systemie oświaty - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym do końca 2014r., należy całkowicie wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji wszelkich wydatków związanych z prowadzeniem przedszkola nieprzeznaczonych wprost na cele wskazane w tym przepisie. W ocenie Sądu słusznie SKO uznało, że brak było podstaw do finansowania z dotacji w 2013r. i 2014r. wydatków na monitorowanie sygnałów lokalnego systemu alarmowego, wydatków na szkolenia nauczycieli a także wydatków dotyczących zakupu literatury fachowej. Wprawdzie niektóre z wymienionych wydatków pośrednio nawiązują do działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej przedszkola, jednak ich istotą jest bezpośrednia realizacja zadań organu prowadzącego (ochrona mienia placówki,, literatura o tematyce dotyczącej sposobu prowadzenia przedszkola). Wydatki te wiążą się też z realizacją ustawowych obowiązków organu prowadzącego placówkę, w szczególności obowiązku zapewnienia warunków działania placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz wyposażenia kadry w literaturę fachową. Należy podkreślić, że ów pośredni związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą szkoły nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że tego rodzaju wydatki mogą zostać zaliczone do zadań szkoły w zakresie określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Dotacja ma służyć bowiem subwencjonowaniu przedszkola, realizującego cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie zaś podmiotu to przedszkole prowadzącego. Skarżący prowadzili przedszkole, podejmując działalność z własnej inicjatywy, będąc jak w niniejszej sprawie podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc nastawionym na osiągnięcie ekonomicznego zysku, który musi się liczyć z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej, jak każdy inny przedsiębiorca i jedynie na zasadzie przywileju korzysta z pomocy finansowej podmiotu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2775/15). W związku z powyższym Sąd nie uznał za zasadne zarzutów Skarżących dotyczących dokonania przez organy błędnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz innych wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały normy prawne mające zastosowanie w sprawie.

Zaakcentować przy tym należy, że wbrew stanowisku Strony organ słusznie zastosował art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2013r. i 2014r. Przepis art. 90 u.s.o. podlegał wielu nowelizacjom i zdaniem Skarżących SKO wydając decyzję [...]. powinno zastosować w sprawie przepisy dotyczące dotacji o treści takiej jak na koniec ich obowiązywania (przed uchyleniem z dniem [...] r.). W praktyce zatem stanowisko Skarżących sprowadza się do żądania zastosowania przez organ rozszerzającej wykładni przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez pryzmat zmian jakie nastąpiły w ustawie o systemie oświaty z dniem 31 marca 2015r. Strona podnosi bowiem, że dokonane w ustawie zmiany miały charakter doprecyzowujący, co oznacza, że również przed ich wprowadzeniem do tekstu ustawy możliwe było przeznaczanie pieniędzy z dotacji na takie cele i wydatki, jakie później ustawodawca wprost wprowadził do treści ustawy.

W ocenie Sądu stanowisko Strony w powyższej kwestii nie jest jednak prawidłowe. Sądowi znane jest orzecznictwo opowiadające się za doprecyzowującym charakterem przeprowadzonych nowelizacji, jednak Sąd stanowiska tego nie podziela. Zauważyć należy przede wszystkim, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują zarówno orzeczenia traktujące nowelizacje art. 90 ust. 3d u.s.o. jako doprecyzowujące i usprawniające interpretacje ww. przepisu, jak i stanowiące o normatywnym charakterze zmian. Tutejszy Sąd przychyla się do stanowiska, w którym wskazano, że nowelizacje art. 90 ust. 3d u.s.o. mają charakter normatywny i w żaden sposób nie można interpretować ich w sposób rozszerzający (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., I SA/Gd 264/17, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2775/15, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 5746/17, wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r., II GSK 5232/16, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2737/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2017 r., I SA/Gd 243/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2016 rok, I SA/Rz 869/16).

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dopiero od 31 marca 2015 r. do wydatków bieżących wprost zaliczył także wydatki "związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r.). Wcześniej (w 2013r. i 2014r.) w ustawie takiego zastrzeżenia nie było. Nowe brzmienie art. 90 ust. 3d u.s.o.- od dnia 31 marca 2015 r. - zostało w znaczący sposób rozszerzone i jako takie może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów. Ponieważ mamy w tym wypadku bez wątpienia do czynienia z przepisami prawa materialnego, w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, które zezwalałyby na ich zastosowanie wstecz, to w myśl zasady lex retro non agit, nie mogą one mieć zastosowania do wydatków sfinansowanych dotacjami oświatowymi w 2013 r. i 2014r. Bez znaczenia jest przy tym, że kontrola wydatkowania pieniędzy z dotacji miała miejsce w czasie, gdy przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przybrał inną treść. W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z zasadą lex retro non agit, do zdarzeń prawnych zaistniałych w określonym czasie stosuje się przepisy prawa wówczas obowiązujące. Tym samym późniejsze przepisy nowelizujące określone regulacje prawne nie znajdują do nich zastosowania. Jednocześnie nowe prawo nie może prowadzić do formułowania odmiennych ocen prawnych tych zdarzeń, niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt V CSK 557/13). W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że wyjątki od zasady lex retro non agit są dopuszczalne tylko wtedy, gdy wynikają one wprost z brzmienia lub celu nowej ustawy. Zaznacza się przy tym, iż nie jest dopuszczalnym "wyinterpretowanie" możliwości obejścia zasady nieretroakcji jedynie w oparciu o przepisy prawa, jeśli taka możliwość nie wynika z przepisów w sposób jednoznaczny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt V CSK 93/13). Powyższe poglądy Sąd w pełni podziela.

W związku z powyższym zasadnie organy obu instancji przyjęły, że zastosowanie w sprawie ma art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2013 i 2014r a w konsekwencji, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec dzieci uczęszczających do przedszkola.

Skarżący podnieśli także zarzuty dotyczące niewykorzystanej do końca 2013 r. dotacji w kwocie [...]zł, na którą składa się kwota [...]zł i [...] zł. Co do pierwszej z tych kwot, to organ wyjaśnił, że kwota ta wynika z różnicy między kwotą zakupu w wysokości [...] zł a rozliczeniem dotacji, w którym wskazano kwotę [...]zł. Natomiast w odniesieniu do kwoty [...]zł organ stwierdził, że wynika ona z tego, iż wartości wydatków udokumentowana przedstawionymi przez Stronę dowodami źródłowymi jest niższa od wykazanej w rozliczeniu dotacji, aczkolwiek organ nie jest w stanie dokładnie wskazać z czego ta różnica wynika. W skardze Strona nie kwestionuje jednak samego faktu wystąpienia tej różnicy. Podkreślenia wymaga, że istotną cechą dotacji jest jej ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Oznacza to, że wydatki poniesione z dotacji muszą być poniesione w okresie roku, na który przyznano dotację. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony i organ zasadnie określił wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku.

W związku z powyższym nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.