Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 261/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 138 par. 2, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 3, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 24 par. 1 pkt 6, art. 25, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie budowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta orzekł o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą - Prawo budowlane", w odniesieniu do prowadzonej przez S. i W. W. budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ul. J. [...] w S.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania Ł. P., decyzją z dnia 21 października 2009 roku, nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 25 sierpnia 2009 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Ł. P., wyrokiem z dnia 19 maja 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 768/09, uchylił ww. decyzję organu II instancji z dnia 21 października 2009 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia 25 sierpnia 2009 roku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że podstawą dla realizacji przedmiotowych robót budowlanych była decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 1985 roku, nr [...] (zwana dalej "decyzją z dnia 13 maja 1985 roku"), zmieniona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 1994 roku, nr [...] (zwaną dalej "decyzją z dnia 3 marca 1994 roku"). Skoro zatem roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można uznać ich za przypadek samowoli budowlanej podlegający przymusowej rozbiórce. W takiej sytuacji do usunięcia skutków zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie tryb postępowania zawarty w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi podstawę do zalegalizowania nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych. Organy nadzoru prawidłowo zatem wszczęły procedurę uregulowaną w art. 51 ustawy - Prawo budowlane zmierzającą do nałożenia oznaczonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd stwierdził przy tym, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie ww. przepisu powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Wyjaśnił także, że w tym postępowaniu brak jest możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśnił bowiem Sąd, w przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią powołane wyżej przepisy regulujące tryb postępowania w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Przesłanką zastosowania postępowania legalizacyjnego jest istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, a przesłanką wydania decyzji odmawiającej wdrożenia ww. trybu jest ustalenie, że takie odstępstwa nie mają miejsca. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, używając jednak takiego sformułowania dopuścił, że mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, a więc nieistotne, z którymi ustawa nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracji, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy administracji powołały się na przepis art. 36a ustawy - Prawo budowlane wskazując, że wykonany budynek nie zawiera wymienionych w tym przepisie odstępstw od projektu budowlanego, przy czym nie odniosły tych ustaleń do treści pozwolenia na budowę. Natomiast dopiero ustalenie jaka była treść pozwolenia na budowę w zakresie kwestionowanym przez stronę (wysokość dachu i jego położenie na dachu skarżącego) i zestawienie jej z faktycznie wykonanym budynkiem pozwoliłoby na ustalenie czy i jakie odstępstwa miały miejsce. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że ustalenie przez organy, iż brak jest istotnych odstępstw jest oczywiście dowolne i nie poparte dowodami (w szczególności treścią pozwolenia na budowę). W ocenie Sądu, organy nie poczyniły ustaleń dotyczących stwierdzenia czy w ogóle miały miejsce odstępstwa od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę, a jeżeli miały miejsce, jaki był charakter tych odstępstw w zakresie kwestionowanym przez skarżącego, a mianowicie sposobu realizacji dachu budynku przy ul. J. [...]. Sąd zaznaczył przy tym, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest ostateczna, a zatem obowiązują ustalenia w niej zawarte i w odniesieniu do nich winny być dokonane ustalenia co do istnienia lub nieistnienia przesłanek do zastosowania przepisów art. 51 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w zakresie wskazywanym przez skarżącego.

Sąd wskazał również, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji opartej na przepisach art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia kwestia zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też zawarte w skardze zarzuty o wadliwości tego pozwolenia, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, nie podlegały badaniu przez organ administracji w toku rozpoznawanej sprawy, a w konsekwencji przez Sąd. Pozostałe kwestie dotyczące istnienia podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zostały, w ocenie Sądu, przez organ wyjaśnione z zastosowaniem ww. zasad postępowania i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego, jak też procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta - decyzją z dnia 30 grudnia 2011 roku, nr [...], orzekł o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w odniesieniu do budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ulicy J. [...] w S.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że dokonał porównania ustaleń ostatecznej decyzji z dnia 3 marca 1994 roku, zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 1985 roku, ze stanem faktycznym w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Ł. P. Stwierdził, że jedna para skrajnych krokwi dachu budynku nr [...], tj. od strony ul J. i od strony ogrodu, oparta jest na ścianach podłużnych budynku nr [...] i jest to zgodne z decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę z dnia 3 marca 1994 roku, która obejmowała nadwieszenie dachu budynku nr [...] nad działką skarżącego ok. 30 cm. W związku z tym organ I instancji uznał, że przekroczenie granic działek poprzez nadwieszenie części dachu budynku nr [...] zostało zaprojektowane i zatwierdzone decyzją z dnia 3 marca 1994 roku. Przeprowadzona w dniu 24 września 2010 roku inspekcja budynku w celu sprawdzenia czy nie zaszły zmiany stanu faktycznego od ostatniej kontroli przeprowadzonej w 2006 roku oraz porównanie z zatwierdzonym decyzją z dnia 3 marca 1994 roku załącznikiem graficznym, nie wykazały żadnych istotnych odstępstw od warunków i treści ww. decyzji.

Organ I instancji wskazał nadto, że Wojewoda - decyzją z dnia 28 lipca 2011 roku, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 maja 1985 roku (udzielającej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przy ul. J. [...] w S. na działce nr [...] obręb [...] w S.). Następnie - decyzją z dnia 29 lipca 2011 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 marca 1994 roku o zmianie pozwolenia na budowę przedmiotowego domu jednorodzinnego, którą Prezydent Miasta zatwierdził wprowadzone zmiany w budynku, uznając, że integralną część decyzji z dnia 13 maja 1985 roku stanowi obecnie inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez S. C. W tym stanie rzeczy organ uznał, ze inwestorzy nie dokonali samowoli budowlanej albowiem w świetle ww. decyzji Wojewody decyzja z dnia 3 marca 1994 roku jest decyzją ostateczną, a zatem obowiązują ustalenia w niej zawarte i w odniesieniu do niej winny być dokonane ustalenia co do istnienia lub nieistnienia przesłanek do zastosowania art. 51 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Organ I instancji stwierdził również, że kalenica dachu budynku nr [...] znajduje się ok. 3,5 cm wyżej niż określono to w zatwierdzonej inwentaryzacji z 1994 roku, będącej załącznikiem do decyzji z dnia 3 marca 1994 roku. Różnica ta jest jednak nieistotna w wykonawstwie budowlanym, nie ma również żadnego wpływu na budynek Ł. P. Organ wyjaśnił, że z art. 36a ustawy - Prawo budowlane wynika, iż wykonanie nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków nie wywołuje skutków prawnych regulowanych ustawą - Prawo budowlane.

W odwołaniu od ww. decyzji Ł. P. (właściciel sąsiedniego segmentu budynku mieszkalnego na działce nr [...]), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej podjęcie w trakcie niezakończonego postępowania w przedmiocie wyłączenia kierownika organu I instancji i samego organu od załatwienia sprawy oraz z uwagi na błędne oznaczenie strony przeciwnej, bowiem W. W. nie żyje. Ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia innemu organowi, z uwagi na śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Rejonową (sygn. akt [...]) przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta. Zarzucił, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 40, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając odwołanie, skarżący wskazał na wadliwość merytoryczną i formalną zaskarżonej decyzji, polegającą na błędach w ustaleniach faktycznych, świadomym zatajaniu posiadanych dowodów w sprawie, niedopuszczaniu dowodów zgłaszanych przez skarżącego, niewykonaniu przez organ postanowienia Sądu Rejonowego dotyczącego wstrzymania prac budowlanych prowadzonych na dachu domu inwestorów oraz niedopuszczeniu skarżącego do czynności w sprawie.

Skarżący podniósł, że wyłącznie jemu, jako właścicielowi terenu, przysługuje prawo do posługiwania się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, a każda inna decyzja o pozwoleniu na budowę, obejmująca teren działki skarżącego jest nieważna. Wskazał, że w aktach sprawy nigdy nie było żadnej zatwierdzonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej domu jednorodzinnego wznoszonego na działce nr [...], przy ul. J. [...] w S. W tym zakresie podkreślił, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji odnośnie istnienia zatwierdzonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej są całkowicie odmienne od ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę w decyzjach z 28 i 29 lipca 2011 roku, co do których organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji się nie odniósł. Organ I instancji odrzucił, bez uzasadnienia, możliwość przeprowadzenie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego, polegającego na wezwaniu inwestora do złożenia wszystkich posiadanych dokumentów związanych z realizowaną budową. Zdaniem skarżącego, rysunki sporządzone przez S. C. nie mogą być traktowane jako zatwierdzona dokumentacja architektoniczno-budowlana domu inwestorów. Rysunki te nie odnoszą się do żadnej wskazanej działki gruntowej. Brakuje także części opisowej projektu oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby nawet wskazana dokumentacja dotyczyła przedmiotowej inwestycji, to decyzja organu I instancji byłaby błędna, bowiem oparł on swoje wnioski nie na rysunkach technicznych, ale na rysunkach elewacji południowej i północnej, które nie posiadają skali, wymiarowania, ani szczegółów technicznych i są tylko uzupełnieniem dokumentacji.

W ocenie skarżącego, organ I instancji przedstawił fałszywie stan faktyczny sprawy, zatajając rozbieżność pomiędzy dokumentacją, a rzeczywistym wykonaniem, polegającą na przesunięciu zewnętrznej pary krokwi z miejsca wyznaczonego krokwią na analizowanym rysunku na odległość 40 cm nad grunt skarżącego. Z rzutu więźby dachowej wynika, że otwory kominowe budynku przy ul. J. [...] zostały "przytulone" do ściany szczytowej tegoż domu, posiadającej grubość 24 cm. Zewnętrzna para krokwi domu inwestora spoczywa na ścianie szczytowej domu nr [...], a nie domu nr [...]. Zatem zewnętrzna para krokwi w żadnym miejscu nie powinna naruszyć własności terenu skarżącego. W rzeczywistości, jak wskazał skarżący, skrajna para krokwi domu inwestorów została wykonana w sposób całkowicie niezgodny z przywołanym dowodem, gdyż znajduje się ona nad gruntem skarżącego. Skarżący nie może ułożyć własnej skrajnej pary krokwi w miejscu przewidzianym dokumentacją, albowiem miejsce to zostało zajęte przez krokwie inwestorów.

Ponadto skarżący podniósł, że w stosunku do urzędników organu pierwszej instancji zostało wszczęte śledztwo z powodu niedopełnienia obowiązków zawodowych, zaś załatwienie sprawy, poprzez wydanie decyzji, przez urzędników objętych prowadzonymi czynnościami śledczymi, stanowi rażące złamanie prawa uzasadniające uchylenie decyzji.

W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił wskazanych w wyroku Sądu z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 768/09, okoliczności, czy prace prowadzone przez inwestorów prowadzone były zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę. Nie przeprowadził też kontroli przebudowy dachu, połączonej z kontrolą projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę i dziennika budowy, dla sprawdzenia, jaka jest data ostatniego wpisu osoby uprawnionej w tym dzienniku. Jedyną drogą ustalenia kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę w związku z przerwą w pracach trwającą ponad 3 lata jest natomiast porównanie dat wpisów w dzienniku budowy.

Ponadto skarżący zarzucił organowi pominięcie faktu zamieszkiwania inwestorów w przedmiotowym budynku od 2006 roku. Wskazał również, że w decyzji organu I instancji błędne oznaczono strony, nieuwzględniając zgonu W. W.

Decyzją z dnia 15 marca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że budynek nr [...] realizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 1985 roku, zmienionej decyzją z dnia 3 marca 1994 roku w części załącznika graficznego. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji dotyczącą stwierdzonej wysokości kalenicy dachu budynku inwestorów w aspekcie zgodności jego budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i podobnie jak organ I instancji uznał, że różnica ta jest nieistotna i nie ma żadnego wpływu na budynek skarżącego. Wyjaśnił również, że kwestie związane z naruszeniem granic własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i mogą być przedmiotem jedynie postępowania cywilnego.

Organ odwoławczy uznał również, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z występowaniem przerw w realizacji budynku nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione przez organ I instancji. Analizując zapisy zawarte w potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dziennika budowy nr [...] z dnia 10 listopada 1994 roku (dla budynku mieszkalnego nr [...], realizowanego na podstawie decyzji z dnia 13 maja 1985 roku), organ stwierdził bowiem, że chronologia wpisów może świadczyć o tym, że od dnia 14 listopada 1994 roku do 15 czerwca 2006 roku nastąpiła przerwa w realizacji robót. Dlatego wyjaśnienia wymaga czy faktycznie nastąpiła przerwa w realizacji robót, czy też roboty trwały, tylko nie dokonywano wpisów do dziennika budowy. Zgodnie bowiem z przepisami art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata.

Ponadto organ odwoławczy ustalił, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji - przed podjęciem zaskarżonej decyzji - nie umożliwił stronom zapoznania się z dodatkowo zebranym materiałem dowodowym, czym naruszył przepisy art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji wziął pod uwagę obie decyzje Wojewody tj. decyzję z dnia 28 lipca 2011 roku oraz decyzję z dnia 29 lipca 2011 roku. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowanego - decyzją z dnia 30 stycznia 2012 roku, nr [...], uchylił decyzję Wojewody z dnia 28 lipca 2011 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto, decyzją z tej samej daty, nr [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2011 roku i stwierdził nieważność decyzji z dnia 3 marca 1994 roku o zmianie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w zakresie załącznika graficznego. W uzasadnieniu ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy art. 155 k.p.a., ponieważ nie wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - wskazując na przepisy art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, wyjaśnił również, że organ stopnia podstawowego nie powinien był wydawać decyzji z dnia 3 marca 1994 roku także z tej przyczyny, że z opisu technicznego inwentaryzacji powykonawczej wynika jednoznacznie, iż inwestor już wcześniej dokonał zmian w przedmiotowym obiekcie budowlanym.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ustaleń faktycznych w zakresie wprowadzonych zmian w realizacji budynku nr [...] dokonał w odniesieniu do funkcjonującej w tym czasie w obrocie prawnym decyzji z dnia 3 marca 1994 roku. W sytuacji gdy decyzja ta została wyeliminowana z obiegu prawnego, ustaleń faktycznych w zakresie wprowadzonych istotnych zmian w realizacji budynku nr [...] należy dokonać w odniesieniu do decyzji z dnia 13 maja 1985 roku - udzielającej R. W. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej dom jednorodzinny wraz z garażem na terenie położonym przy ulicy J. [...] w S., a następnie przeniesionej na rzecz obecnych inwestorów. W sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw w realizacji przedmiotowego budynku organ nadzoru budowlanego, stosownie do przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, powinien nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ zaznaczył przy tym, że należy wziąć również pod uwagę, iż w stosunku do ww. decyzji z dnia 13 maja 1985 roku Wojewoda ma obowiązek ponownie rozpatrzyć wniosek Ł. P. o stwierdzenie jej nieważności. Zatem zastosowanie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane uzależnione będzie od rozstrzygnięcia podjętego przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że z uwagi na zmieniony stan prawny, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, decyzję organu I instancji należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania temu organowi - zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z przedmiotowego postępowania organ odwoławczy powołał się na swoje postanowienie z dnia 20 stycznia 2012 roku o odmowie wyłączenia B. S., pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta od udziału w niniejszym postępowaniu. Organ wyjaśnił przy tym, że Prokuratura Rejonowa poinformowała go, że w stosunku do B. S. toczy się postępowanie wyjaśniające. Jednakże sam fakt złożenia wniosku do organów ścigania nie stanowi przesłanki do wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z przedmiotowego postępowania. Przesłanką do wyłączenia ww. organu z przedmiotowego postępowania mógłby stanowić prawomocny wyrok skazujący. Jak wynika z uzyskanej informacji od Prokuratury Rejonowej postępowanie nie zostało jeszcze zakończone.

W skardze na powyższą decyzję Ł. P. zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdził również, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika i organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 ust. 5 i 6 i art. 25 k.p.a. Zarzucił też organowi odwoławczemu brak wypełnienia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. przez brak wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniósł także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organy obu instancji nie podporządkowały się wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 768/09, oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2012 roku, nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącego, organy winny były zastosować przepisy odnoszące się do budowy w warunkach samowoli budowlanej, albowiem na mocy ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenie na budowę zostało unieważnione. Skarżący stwierdził, ze sprawa nie powinna zostać skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ oznacza to polecenie zbadania sprawy prawomocnie rozstrzygniętej, bez równoczesnego wskazania, czym organ I instancji winien zająć się, jakie okoliczności zbadać, jakie czynności przeprowadzić. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy, bez równoczesnego wskazania na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która rozstrzyga już tę sprawę.

Skarżący stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie odniósł się do dowodów i wniosków składanych przez skarżącego, przy jednoczesnym eksponowaniu oświadczeń strony przeciwnej. Skarżący podkreślił, że nadal toczy się śledztwo

o sygn. akt [...], którym objęty jest m. in. kierownik organu. W stosunku do innych pracowników organu trwa niezakończone postępowanie prokuratorskie.

Skarżący zarzucił, że organy nie zbadały stanu faktycznego sprawy, jaki zaistniał w następstwie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Przyjął przy tym, że decyzja ta nie przywróciła do obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 1985 roku, która "wyszła z obiegu prawnego" w momencie wydania decyzji z dnia 3 marca 1994 roku. Na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 roku, sygn. akt

II OSK 674/09.

Skarżący wskazał również, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji winna być odmowa wyłączenia organu i pracowników, o co skarżący wnosił wskazując na art. 24 § 1 ust. 5 i 6 i art. 25 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że obok wskazanych przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i organu istnieje możliwość zastosowania w sprawie art. 24 § 3 k.p.a., zawierającego instytucję fakultatywnego wyłączenia.

Zarzucił ponadto przewlekłość postępowania, które w jego ocenie toczyło się z naruszeniem art. 35, art. 36, art. 37 § 2 i art. 38 k.p.a. Zarzucił nadto, że organ nie podał podstawy prawnej stwierdzenia, że kwestie związane z naruszeniem granic nieruchomości nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Podniósł również, że organ odwoławczy nie odniósł się do postanowienia Sądu Rejonowego, wydanego w sprawie o sygn. akt [...], o udzieleniu zabezpieczenia. Zarzucił też błędną numerację akt przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika, który podlega wyłączeniu albowiem z art. 24 pkt 5 k.p.a. i orzecznictwa wynika, że po uchyleniu decyzji organu II instancji przez sąd, ten sam urzędnik nie powinien prowadzić postępowania odwoławczego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Zawarte w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza zatem, że ilekroć dana sprawa ponownie jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 roku, sygn. II OSK 427/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 roku, sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez "ocenę prawną" rozumie się przy tym wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2009 roku, sygn. II OSK 427/09 oraz we wskazanym w tym orzeczeniu wyroku z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt IV SA 527/97 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powoływanym powyżej wyroku z dnia 8 października 2009 roku, sygn. akt II OSK 427/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (...)". Naczelny Sąd Administracyjny powołał również art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, i wyjaśnił, że przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w danej sprawie wojewódzki sąd administracyjny w prawomocnym wyroku dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (zob. także wskazane w tym orzeczeniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 października 2007 roku, sygn. akt I FSK 1358/06, z dnia 6 marca 2008 roku, sygn. akt II OSK 152/07, oraz glosę J. Kunickiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 roku, sygn. I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

W związku z powyższym wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który - prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 768/09, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2009 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia 25 sierpnia 2009 roku, w której organ I instancji orzekł o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą - Prawo budowlane", w odniesieniu do budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ul. J. [...] w S., prowadzonej przez S. i W. W. Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z omówionym powyżej przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, Sąd miał zatem obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej w ww. wyroku, którego strony nie zaskarżyły i który jest prawomocny. Sąd nie mógł natomiast kierować się ocenami, czy też poglądami, dotyczącymi zawartych w nim stwierdzeń, wyrażonymi w innych wyrokach sądów administracyjnych.

Dokonując tej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 19 maja 2010 roku Sąd przesądził, że w przedmiotowej sprawie do usunięcia skutków zaistniałych nieprawidłowości w realizacji robót budowlanych ma zastosowanie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił przy tym, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie wskazanego przepisu powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Sąd stwierdził również, że dopiero ustalenie jaka była treść pozwolenia na budowę i zestawienie jej z faktycznie wykonanym budynkiem pozwoliłyby na ustalenie czy i jakie odstępstwa miały miejsce, przy czym Sąd przyjął, że podstawą realizacji robót budowlanych była decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 13 maja 1985 roku udzielająca pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przy ul. J. [...] w S. na działce nr [...] obręb [...] w S. (zwana dalej "decyzją z dnia 13 maja 1985 roku"), zmieniona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 1994 roku (zwaną dalej "decyzją z dnia 3 marca 1994 roku"). Sąd uznał również, że pozostałe kwestie dotyczące istnienia podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zostały przez organy wyjaśnione z zastosowaniem zasad postępowania i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego, jak też procesowego.

W świetle opisanego powyżej stanowiska, zawartego w wyroku z dnia 19 maja 2010 roku, należało uznać, że bezzasadnie skarżący zarzucał, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zakwalifikowanie realizowanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 19 maja 2010 roku jest bowiem w tym zakresie jednoznaczna i wskazuje, że postępowanie w przedmiocie realizowanych przez inwestorów robót budowlanych, wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, należy prowadzić w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie została prawidłowo oparta o ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 roku. Organ I instancji przeprowadził bowiem ocenę zrealizowanych przez inwestorów robót budowlanych w odniesieniu do pozwolenia na budowę udzielonego inwestorom decyzją z dnia 13 maja 1985 roku, w brzmieniu wynikającym z decyzji zmieniającej z dnia 3 marca 1994 roku. Jednak w wyniku wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 30 stycznia 2012 roku, nr [...], a więc decyzji wydanej już po decyzji organu pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji zaskarżonej, nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy (w porównaniu do stanu, jaki brał pod uwagę organ pierwszej instancji). Decyzją tą bowiem stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 1994 roku - zmieniającej decyzję z dnia 13 maja 1985 roku. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkowała także zmianą okoliczności faktycznych w porównaniu do stanu, jaki brał pod uwagę tutejszy Sąd wydając wyrok z dnia 19 maja 2010 roku. Przy tak zmienionych okolicznościach faktycznych sprawy, częściowemu zmodyfikowaniu uległ zakres związania organów rozpatrujących sprawę wytycznymi Sądu. Nadal bowiem ich obowiązkiem pozostaje dokonanie porównania zrealizowanych robót budowlanych z zapisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 3 marca 1994 roku, decydującego znaczenia nabrała treść decyzji z dnia 13 maja 1985 roku, czyli pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś do wyeliminowania decyzji z dnia 3 marca 1994 roku doszło w toku postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji miał obowiązek uwzględnienia zmiany okoliczności faktycznych sprawy w swoim rozstrzygnięciu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ drugiej instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), w wyniku wniesienia odwołania, ma co do zasady obowiązek merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest przy tym zobligowany do tego, aby z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji, a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. Obowiązek ten wynika wprost z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) oraz art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Z kolei norma wynikająca z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) uniemożliwia organowi odwoławczemu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w postępowaniu międzyinstancyjnym doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, czy też prawnego sprawy. Wydane w takiej sytuacji merytoryczne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w sposób rażący naruszałoby prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 109/10, Baza Orzeczeń LEX nr 674124).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy za zgodny z art. 138 § 2 k.p.a. oraz oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dna 19 maja 2010 roku, albowiem w obecnym stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie zrealizowanych przez inwestorów robót budowlanych w odniesieniu do treści decyzji z dnia 13 maja 1985 roku o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją tego jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, albowiem organ pierwszej instancji dokonywał oceny wykonanych robót budowlanych wyłącznie w odniesieniu do decyzji z dnia 3 marca 1994 roku, zmieniającej decyzję z dnia 13 maja 1985 roku w sposób istotny, tj. co do załącznika graficznego. Wydanie przez organ odwoławczy jednej z decyzji merytorycznych w trybie art. 138 § 1 k.p.a. stanowiłoby w tej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie czy i jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też innej dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z dnia 13 maja 1985 roku, nastąpiły w związku z przedmiotowymi robotami budowlanymi wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przez organ pierwszej instancji.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe, jest okoliczność wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejnej decyzji z dnia 30 stycznia 2012 roku, nr [...], na mocy której uchylił on decyzję Wojewody umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia 13 maja 1985 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na skutek ww. decyzji pozostaje bowiem otwarta kwestia stwierdzenia przez Wojewodę nieważności decyzji z dnia 13 maja 1985 roku o pozwoleniu na budowę udzielonego inwestorom. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy natomiast zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli bowiem dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego również tej decyzji, dalsze postępowanie organy winny prowadzić mając na uwadze przepisy zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane.

Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, czyli jak osoba, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W sytuacji, w której obiekt budowlany został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem jej nieważności, podstawą orzekania organów stanowią przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane.

Niezasadnie przy tym skarżący zarzuca, że po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 3 marca 1994 roku, inwestor nie legitymuje się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę. Twierdzenie skarżącego, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję o pozwoleniu na budowę nie przywraca do obrotu decyzji zmienionej, oparte jest na błędnym założeniu, że decyzja zmieniająca skutkuje uchyleniem decyzji zmienianej. Tymczasem istotą decyzji zmieniającej jest stworzenie stanu, w którym funkcjonuje decyzja pierwotna, lecz w brzmieniu nadanym przez decyzję zmieniającą. Przytoczony przez skarżącego pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 roku, sygn. akt

II OSK 6674/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 597770) jedynie potwierdza powyższą tezę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę skutkuje wejściem decyzji zmieniającej w miejsce decyzji pierwotnej w zakresie wynikającym z decyzji zmieniającej, a więc w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona - podkreślenie Sądu) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź (...) je zmienia (...)." Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem jedynie, że decyzja pierwotna przestaje faktycznie obowiązywać w zakresie zmienionym, albowiem inwestor jest uprawniony i obowiązany do kontynuowania procesu inwestycyjnego w oparciu o treść pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem zmian wynikających z decyzji nowej. Zauważył przy tym, że decyzja zmieniająca nie uchyla decyzji pierwotnej, więc nadal również ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym.

Stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej (w trybie art. 155 k.p.a.) decyzję o pozwoleniu na budowę powoduje zatem jedynie, że inwestor nie może nadal powoływać się na decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, skoro została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie zmienia to natomiast faktu, że nadal jest uprawniony do legitymowania się pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją pierwotną. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 marca 1994 roku - zarówno inwestor, jak i organy nadzoru budowlanego, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji winny kierować się treścią decyzji z dnia 13 maja 1985 roku, z pominięciem zmian wynikających z decyzji z dnia 3 marca 1994 roku. Oczywiście przy założeniu, że również decyzja z dnia 13 maja 1985 roku nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.

Sąd uznał również, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące zajęcia przez inwestorów pod budowę domu części działki skarżącego, do której nie mieli oni tytułu prawnego, nie mogły być rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu. Słusznie organy przyjęły, w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 19 maja 2010 roku, że kwestie związane z naruszeniem granic własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz mogą być jedynie przedmiotem postępowania cywilnego. W wyroku z dnia 19 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził bowiem, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane powinno nastąpić jedynie w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Uznał również, że w rezultacie tego postępowania może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności.

Jako bezzasadny należało również ocenić zarzut skarżącego o braku wykonania przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 6 grudnia 2011 roku, sygn. akt [...], o zabezpieczeniu powództwa. Podkreślić bowiem należy, że obowiązki wynikające ze stosunków prawa cywilnego i określonych tytułów egzekucyjnych lub wykonawczych podlegają przymusowej realizacji w postępowaniu egzekucyjnym uregulowanym w części trzeciej ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 269 ze zm.). Realizacja tych obowiązków nie następuje natomiast w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czy też w postępowaniu egzekucyjnego w administracji, zatem brak było podstaw do wykonania obowiązku wynikającego z ww. postanowienia Sądu Rejonowego przez organy nadzoru budowlanego.

Również pozostałe zarzuty sformułowane przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze nie sposób uznać, że przedmiotowa sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, co miałoby w ocenie skarżącego skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i postępowanie w tej sprawie toczy się w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2012 roku, nr [...], która w ocenie skarżącego stanowiła decyzję rozstrzygającą przedmiotową sprawę, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 1994 roku i została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dla uznania, że w danej sprawie wydano decyzję z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 roku, sygn. akt I OSK 340/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1136689). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje zatem w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 roku, sygn. akt

I OSK 1487/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1068417).

Sprawa zakończona zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, mając na uwadze opisany powyżej jej przedmiot oraz podstawę prawną, na jakiej została wydana, w żaden sposób nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2012 roku, nr [...]. Ponadto przedmiotowa sprawa toczy się w trybie zwykłym postępowania administracyjnego, zaś sprawa przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego została wszczęta w trybie nadzwyczajnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wydania decyzji organu odwoławczego przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi gwarancję bezstronności przy rozpatrywaniu środków zaskarżenia od decyzji wydanych w pierwszej instancji i wyklucza możliwość brania udziału w wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji tego samego pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy pracownik bierze udział w wydaniu decyzji podjętej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wydania wyroku uwzględniającego skargę na decyzję podjętą z udziałem tego pracownika. W tym zakresie wskazać należy, że zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w imieniu organu odwoławczego wydała mgr inż. M. L. - pełniąca funkcję Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś decyzję organu pierwszej instancji - inż. bud. B. S. - pełniąca funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta. Zatem decyzje te zostały podjęte przez dwóch różnych pracowników różnych organów.

Jedynie na marginesie należy również wyjaśnić skarżącemu, że poprzednią decyzję organu odwoławczego, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2010 roku, wydała w imieniu organu odwoławczego mgr inż. arch. K. W. - pełniąca funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie osoba, która wydała zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję.

Oceniając zarzut skarżącego dotyczący bezzasadności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2012 roku o odmowie wyłączenia B. S., pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta od udziału w przedmiotowym postępowaniu - Sąd zważył, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Zasadnie skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, w którym podnosił on, że przesłankę wyłączenia mógłby stanowić dopiero prawomocny wyrok skazujący. Przesłanki tego rodzaju art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. nie przewiduje. Jednakże organ słusznie odmówił wyłączenia ww. pracownika od udziału w postępowaniu, albowiem, jak wynika z postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia 12 stycznia 2012 roku, sygn. akt [...], wszczęte zostało śledztwo w sprawie podejrzenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta. Zatem brak było podstaw do wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji, albowiem postępowanie karne nie zostało wszczęte przeciwko konkretnemu pracownikowi, a jedynie w sprawie. Z kolei wśród wskazanych w art. 25 k.p.a. przesłanek wyłączenia organu, nie występuje odesłanie do art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., zatem nie było również podstaw do wyłączenia organu tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta.

Mieć przy tym należy na uwadze, że obowiązkiem organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie było wstrzymanie się z podjęciem decyzji do czasu rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji, czego organ nie uczynił. Jednak uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem ostatecznie wniosek ten nie został uwzględniony. Ponadto gdyby pracownik organu I instancji wydający decyzję lub organ pierwszej instancji został wyłączony od udziału w sprawie to organ odwoławczy również musiałby wydać decyzję taką samą jak decyzja zaskarżona, a więc decyzję kasacyjną.

Również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia 10 października 2011 roku o odmowie wyłączenia pracowników tego organu od udziału w załatwieniu przedmiotowej sprawy należało uznać za zasadne. Jak słusznie bowiem organ pierwszej instancji wskazał w jego uzasadnieniu, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej umorzył śledztwo w sprawie doniesień A. P. o popełnieniu przestępstw przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta. Nie zachodziły zatem przesłanki wyłączenia pracownika organu określone w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.

Bezzasadnie także skarżący zarzucał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, wskazania te jednoznacznie wynikają z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy przede wszystkim stwierdził, że: "ustaleń faktycznych w zakresie wprowadzonych istotnych zmian w realizacji budynku nr 16 należy dokonać w odniesieniu do decyzji z dnia 13.05.1985 r." Organ zwrócił również uwagę, że nie zostały zbadane przerwy w realizacji robót, a nadto wskazał na konieczność uwzględnienia toczącego się postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 13 maja 1985 roku. Podnieść należy, że wskazania co do dalszego postępowania nie muszą być w żaden sposób wyodrębnione w treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli wynika z niego w sposób nie budzący wątpliwości, z jakich przyczyn decyzja została uchylona i dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zatem wymogi w tym zakresie i nie narusza

art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, z powyższych rozważań wynika, że organ odwoławczy wziął pod uwagę zarówno treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 roku, jak i treść obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2012 roku, a w szczególności decyzji, którą organ stwierdził nieważność decyzji zmieniającej z dnia 3 marca 1994 roku. To bowiem uwzględnienie treści tej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowało konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Organy obu instancji uwzględniły również, iż w toku postępowania zmarł uczestnik postępowania – W. W. (inwestor), ponieważ podjęte w sprawie decyzje doręczały jego następcom prawnym.

Ewentualne uchybienia w zakresie nieprawidłowej numeracji akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, podobnie jak podnoszony w skardze zarzut przewlekłości postępowania.

Jedynie na marginesie należy wyjaśnić skarżącemu, że w przedmiocie bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania, Sąd nie mógł wypowiedzieć się w tej sprawie, ponieważ kwestie te mogą stanowić jedynie przedmiot odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.