Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 520/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 par. 1 pkt 10, art. 3 par. 1, art. 6 par. 1 zdanie 1, art. 7, art. 15, art. 18, art. 27 par. 1, art. 29 par. 1, art. 119 par. 1 i 2, art. 121, art. 122, art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 10 par. 1, art. 85, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 marca 2023 r. nr 64/2023, znak: WOP.7722.23.2023.KD w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 22 marca 2023 r. nr 64/2023, znak: WOP.7722.23.2023.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia R. K., pkt 1 - uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 12 stycznia 2023 r. nr 28/2023 w zakresie wysokości orzeczonej grzywny w celu przymuszenia; pkt 2 - nałożył na R. K., grzywnę w wysokości 4.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r. nr 324/2019 (dalej w skrócie - decyzja PINB z 9 kwietnia 2019 r.); pkt 3 - utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Łodzi z 12 stycznia 2023 r. nr 28/2023.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 9 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał R. K., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], poprzez: 1 - zbicie odparzonych luźnych tynków ze ścian zewnętrznych; 2 - rozebranie poluzowanych cegieł w pasie pod-rynnowym ścian zewnętrznych; 3 - podstemplowanie w sposób trwały istniejącej więźby dachowej (strona północna budynku); 4 - rozebranie luźnych fragmentów istniejącej więźby dachowej wraz z poszyciem (strona południowa budynku); 5 - utrzymanie istniejących zabezpieczeń w ciągłej sprawności technicznej; 6 - umieszczenie w widocznych miejscach na budynku bardziej czytelnych zawiadomień o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie wstępu do budynku do czasu usunięcia zagrożenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z 29 maja 2019 r. R. K. poinformował organ, że nakazy nałożone decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. zostały wykonane.

W dniu 26 lipca 2021 r. Straż Miejska w Ł., Oddział Dzielnicowy [...] w związku z interwencją mieszkańców przesłała do organu pierwszej instancji pismo z informacją, że patrol Straży Miejskiej podejmując czynności na skutek interwencji stwierdził leżące cegły na chodniku oraz jezdni w okolicy przedmiotowej nieruchomości. Odpadające cegły pochodziły z przedmiotowej posesji. W chwili obecnej stan techniczny obiektu zagraża przechodniom.

W trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych 4 sierpnia 2021 r. PINB w Łodzi stwierdził, że na działce przy ul. [...] znajduje się budynek II kategorii z poddaszem zbudowany w technologii tradycyjnej. Ściany murowane, słupy drewniane. Na parterze okna i drzwi zabezpieczone, na pierwszym piętrze brak skrzydeł drzwiowych, ramy okienne uszkodzone, stan tak zły, że miejscami brakuje fragmentów budynku. W części wschodniej dach, więźba dachowa zarwane do środka. W części zachodniej widoczne fragmenty dachu. Oględzin dokonano z zewnątrz budynku, wykonano dokumentację fotograficzną.

W toku ponownych oględzin obiektu przeprowadzonych 19 sierpnia 2021 r. z terenu chodnika ulicy [...] nr [...] i [...], odnotowano brak możliwości wejścia na teren nieruchomości i stwierdzono, że nieprawidłowości wykazane w decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r. nie zostały usunięte w całości, decyzja nie została wykonana w całości. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Upomnieniem z 19 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał R. K. do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z 9 kwietnia 2019 r. i poinformował, że w razie jego niewykonania, po upływie siedmiu 7 dni od doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Pismem z 22 października 2021 r. PINB w Łodzi wezwał R. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 9 kwietnia 2019 r. i wskazał, że ostatnie czynności kontrolne wykonane 4 sierpnia 2021 r. dowodzą, że stan techniczny budynku jest bardzo zły.

W odpowiedzi z 13 grudnia 2021 r. R. K. poinformował, że nastąpiło zbicie odparzonych luźnych tynków ze ściany elewacji frontowej, likwidując ryzyko odpadania tynku; rozebrano pas pod-rynnowy na części elewacji frontowej, tam gdzie znajdowały się poluzowane cegły; po stronie południowej budynku nie znajdują się już luźne fragmenty więźby dachowej; na budynku znajdują się informacje o zakazie wstępu oraz informacja, że budynek grozi zawaleniem; nad wejściem do bramy znajduje się solidne zabezpieczenie z drewna, utrzymywane w sprawności; w kwestii podstemplowania pozostałej więźby dachowej rozpoczęto poszukiwania wykonawcy zadania. Właściciel stwierdził, że w ciągu 30 dni poinformuje organ o ich rezultatach i dalszych planach.

Pismem z 12 stycznia 2022 r. zobowiązany poinformował organ o przedłużającym się terminie poszukiwania wykonawcy do wykonania zabezpieczeń więźby dachowej.

Upomnieniem z 17 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał R. K. do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji tego organu z 9 kwietnia 2019 r. Jednocześnie poinformował, że w razie niewykonania obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie doręczono zobowiązanemu 7 marca 2022 r.

W piśmie z 12 lutego 2022 r. R. K. poinformował, że w celu usunięcia wszelkich zagrożeń, na przeważającej części budynku dokonano usunięcia zniszczonej więźby dachowej oraz usunięto zagrażające i spękane części ścian, w rezultacie czego obniżono wysokości murów do około 5 m, co wypełniło obowiązki nałożone decyzją z 9 kwietnia 2019 r.

W trakcie oględzin terenu nieruchomości przeprowadzonych 23 marca 2022 r. z udziałem zobowiązanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził wykonanie rozbiórki części budynku. Od strony ulicy widoczna ściana zewnętrzna budynku do wysokości stropu nad parterem do 4 m. Widoczne w ścianie zamurowane okna parteru. Budynek rozebrany powyżej I kondygnacji ściany na całej wysokości i szerokości. Od podwórka widoczna rozbiórka budynku całego do stropu nad piwnicą. Na piwnicy został gruz i elementy drewniane budynku. Widoczne pozostawione przypory ściany zewnętrznej szczytowej południowej (konstrukcyjne) oraz środkowe konstrukcyjne. Widoczna odsłonięta ściana szczytowa budynku nr [...] przy ul. [...], widoczne otwory drzwiowe. W narożniku południowo-zachodnim pod dachem widoczne luźne cegły muru. Na południowej ścianie rozebranego budynku na wysokości stropu nad parterem widoczne luźne cegły. Według oświadczenia właściciela budynek zawalił się w lutym 2022 r. przy wykonywaniu robót budowlanych wynikających z obowiązku nałożonego decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r.

W dniu 13 maja 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne celem weryfikacji wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r. i stwierdził, że nie wykonano zbicia luźnych tynków ze ścian zewnętrznych i rozebrania luźnych cegieł ze ścian zewnętrznych w pasie pod-rynnowym. Co do podstemplowania w sposób trwały pozostałej istniejącej więźby dachowej (strona północna budynku) brak jest możliwości wejścia. Wykonano: rozebranie istniejącej więźby dachowej (strona południowa budynku), utrzymanie zabezpieczeń istniejących w ciągłej sprawności technicznej, umieszczenie w widocznym miejscu na budowie informacji o stanie zagrożenia. Uczestniczący w kontroli pełnomocnik zobowiązanego nie posiadał informacji w zakresie wykonania podstemplowania pozostałej więźby dachowej.

W dniu 2 czerwca 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] w ramach egzekucji o charakterze niepieniężnym, zaopatrzony w klauzulę o skierowanie do egzekucji administracyjnej. Odpis tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu 20 czerwca 2022 r.

R. K. podniósł zarzut nieistnienia obowiązku wobec zrealizowania zobowiązań nałożonych decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. Zobowiązany poinformował organ o wyburzeniu południowej części budynku z usunięciem zniszczonej więźby dachowej, co tym samym - jego zdaniem -wyeliminowało samą potrzebę jej podstemplowania. Oznacza to, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego nie istniały obowiązki mające podlegać wykonaniu poprzez nałożenie grzywny przymuszającej, a co za tym idzie postępowanie egzekucyjne winno być umorzone.

Postanowieniem z 7 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi oddalił w całości zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia R. K., postanowieniem z 4 października 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 20 grudnia 2022 r., na które jak wskazano w protokole nikt się nie stawił, organ stwierdził, że w dalszym ciągu nie wykonano: zbicia odparzonych luźnych tynków; zebrania poluzowanych cegieł w pasie pod-rynnowym ścian zewnętrznych; podstemplowania w sposób trwały pozostałej istniejącej więźby dachowej (strona północna budynku). Do protokołu z oględzin załączono dokumentację zdjęciową.

Wobec powyższego postanowieniem z 12 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 - dalej w skrócie "u.p.e.a."), pkt 1 - nałożył na R. K., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r.; pkt 2 - zobowiązał do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości: 68,00 zł i wezwał R. K. do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W przypadku niewpłacenia ww. kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Organ wezwał także zobowiązanego do wykonania określonego w tytule wykonawczym nr [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, w przeciwnym bowiem razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze za zobowiązanego i na jego koszt.

W zażaleniu na powyższe postanowienie PINB z 12 stycznia 2023 r. R. K. reprezentowany przez adwokata wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu wszystkich działań wynikających z decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r. Zdaniem strony, oględziny poprzedzające wydanie postanowienia zostały przeprowadzone w sposób wadliwy z formalnego jak i merytorycznego punktu widzenia. Zawiadomienie o terminie oględzin zobowiązany odebrał w terminie awizacyjnym 23 grudnia 2022 r., a więc po 3 dniach od wyznaczonej daty oględzin. W zaistniałym stanie rzeczy, został on pozbawiony możliwości wzięcia udziału w oględzinach i przedstawienia części wewnętrznej budynku, jak również własnego stanowiska w postępowaniu. Powyższe narusza art. 6, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, R. K. zakwestionował zakres obowiązków do wykonania wynikających z decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r., który dotyczyć miał jedynie południowej strony przedmiotowego budynku. Opisany stan rzeczy potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach postępowania przygotowawczego Komendy Miejskiej Policji w Ł. (RSD [...]), o załączenie których wniósł. Jeżeli organ nadzoru budowlanego chce aby zobowiązany wykonał nałożone decyzją obowiązki wobec innych części przedmiotowego obiektu budowlanego powinien nałożyć nowym rozstrzygnięciem nowe obowiązki, a nie twierdzić, że obowiązek taki znajduje się w zakresie merytorycznym w decyzji PINB z 9 kwietnia 2019. Zdaniem zobowiązanego, PINB całkowicie arbitralnie ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia w zaskarżonym postanowieniu, w sposób nie odpowiadający zakresowi pozostałych do wykonania robót budowlanych. W sprawie zobowiązany wykonał istotną część nałożonych na niego decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. obowiązków, o czym wielokrotnie informował organy nadzoru budowlanego. Mając na względzie powyższą okoliczność, kwota grzywny wynosząca 6.000 zł jest nadmiernie wysoka i nie uwzględnia stanu obiektu budowlanego (stan ruiny) oraz sytuacji majątkowej i finansowej zobowiązanego.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 22 marca 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), orzekł jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji stwierdził, że ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 z późn.zm.) zmieniona została ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Znowelizowana ustawa weszła w życie 30 lipca 2020 roku. Tym samym w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu nadanym nowelizacją. Organ przywołał art. 3, art. 6, art. 29 § 1 u.p.e.a., a następnie wyjaśnił, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Godziłoby to w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego wykonania nałożonych na niego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne w analizowanej sprawie zostało przeprowadzone w oparciu o obowiązującą procedurę określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu 7 marca 2022 r. zostało doręczone upomnienie z 17 lutego 2022 r. wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r. Następnie zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ pierwszej instancji 2 czerwca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru chyba, że sam jest jednocześnie wierzycielem, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wówczas taki organ egzekucyjny działa z urzędu. Tytuł wykonawczy powinien zawierać enumeratywnie określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. elementy, w tym jak stanowi o tym art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu.

Reasumując ŁWINB stwierdził, że w związku z niespełnieniem nałożonych decyzją obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zasadnie i z zachowaniem terminów przewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystosował do zobowiązanego upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy i tym samym wszczął postępowanie egzekucyjne, w rezultacie wydając kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W rozpatrywanej sprawie zakres obowiązków wynikał z egzekwowanej decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z ostatniego protokołu oględzin z 20 grudnia 2022 r. wynika, że: "zbicie odparzonych luźnych tynków - nie wykonano; rozebranie poluzowanych cegieł w pasie pod-rynnowym ścian zewnętrznych - nie wykonano; podstemplowanie w sposób trwały pozostałej istniejącej więźby dachowej (strona północna budynku) - nie wykonano". Powyższe oznacza, że obowiązek nałożony decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. nie został wykonany w całości, a zatem nadal istnieją podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w ramach jego kolejnych etapów. Jedynie wykonanie w całości nałożonych danym aktem obowiązków o charakterze niepieniężnym stanowi - w oparciu o art. 59 u.p.e.a. podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (w sytuacji, gdy obowiązki zostały wykonane przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego), bądź do odstąpienia od czynności egzekucyjnych w trybie art. 45 u.p.e.a.. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Powyższe oznacza, że wysokość grzywny w celu przymuszenia podlega szacowaniu. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie zostało pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Niewykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym zobowiązuje, a nie tylko uprawnia organ egzekucyjny do nałożenia grzywny w trybie art. 119 u.p.e.a.

ŁWINB nadmienił również, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zobowiązany ma zatem możliwość uchronić się przed skutkami nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia wykonując nałożone na niego obowiązki. Organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Organ drugiej instancji mając na uwadze treść tytułu wykonawczego, fakt, że część nałożonych decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. obowiązków została już wykonana, stan techniczny obiektu budowlanego, a także ustawowo określoną górną granicę wymierzanej grzywny dla osoby fizycznej (grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 000,00 zł na osobę), uznał, że postulat obniżenia grzywny w celu przymuszenia, wynoszącej 6.000 zł jako zbyt wysokiej jest zasadny. Jednocześnie organ drugiej instancji nie zgodził się z argumentacją dotyczącą niedostosowania grzywny do sytuacji majątkowej i finansowej zobowiązanego. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanych. Dlatego też - w ocenie organu drugiej instancji - w sprawie zachodzą przesłanki do modyfikacji wysokości kontrolowanej grzywny w celu przymuszenia. Kwota wynosząca 4.000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania w całości nałożonego decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. obowiązku.

ŁWINB przechodząc do oceny pozostałych zarzutów zażalenia, nie zgodził się z zarzutem strony, że obowiązki zawarte w punkcie 1 i 2 decyzji PINB w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r. podlegającej egzekucji, dotyczyły wyłącznie strony południowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jak wskazywał już organ drugiej instancji w postanowieniu z 4 października 2022 r. - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie można uznać, że nakazy wynikające z punktu 1 i 2 dotyczyły tylko części obiektu, bez wątpienia dotyczyły wszystkich ścian zewnętrznych obiektu. W innym wypadku organ pierwszej instancji analogicznie do innych punktów ograniczyłby się do sprecyzowania ścian konkretnej strony budynku, na której mogą być wykonywane roboty budowlane, czego w obu tych punktach nie uczynił. Dlatego też w niniejszym postanowieniu ŁWINB podtrzymał stanowisko, że zarzut ten podlegał już analizie organu drugiej instancji. Natomiast oceniając zarzut dotyczący wadliwości przeprowadzonych oględzin ze względu na doręczenie R. K. już po terminie oględzin, zawiadomienia o przeprowadzeniu tychże oględzin, organ drugiej instancji przyznał skarżącemu rację, że wobec nieobecności właściciela obiektu na czynnościach oględzin 20 grudnia 2022 r. nie można było zweryfikować wykonania obowiązków wewnątrz budynku. Jednocześnie organ zauważył, że przymuszenie zobowiązanego grzywną ma na celu wykonanie przedmiotowego obowiązku w całości. Tymczasem już z samych czynności kontrolnych wobec zewnętrznej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynika, że obowiązek wynikający z decyzji PINB w Łodzi w dalszym ciągu nie został wykonany w całości. Już same oględziny zewnętrznej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego pozwoliły stwierdzić niewykonanie egzekwowanego obowiązku. Kwestia niepełnego zakresu przeprowadzonych oględzin nie miała istotnego wpływu na wydanie inkryminowanego rozstrzygnięcia, ponieważ niezależnie od okoliczności związanej z doręczeniem pisma, podlegający egzekucji obowiązek - wbrew twierdzeniom zobowiązanego - nie został wykonany, a to właśnie jest podstawą do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Wreszcie organ pierwszej instancji ma prawo podejmować pewne czynności kontrolne w ramach określonej dynamiki postępowania, nie zakładając z góry, że jego pisma będą odbierane w ostatnim dniu terminu do odbioru awizowanej przesyłki.

ŁWINB uwzględniając powyższe rozważania stwierdził, że rozstrzygnięcie PINB jest co do istoty prawidłowe, jednocześnie korzystając z uprawnień przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. zmienił postanowienie organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2023 r. w zakresie wysokości orzeczonej grzywny, utrzymując je w mocy w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia organ drugiej instancji nie podzielił przedstawionych w nim naruszeń postępowania egzekucyjnego dokonanych przez PINB w Łodzi mających istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, a zatem zarzuty wokół nich sformułowane nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia.

Powyższe postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w części dotyczącej punktów 2 i 3 R. K. reprezentowany przez adwokata zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi. Autor skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 10 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym, na tle którego wywiedzione zostało zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zachodzi podstawa do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4000 złotych w związku z niewykonaniem decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r., podczas gdy skarżący nie mógł wziąć udziału i nie wziął udziału w oględzinach nieruchomości, których celem miało być ustalenie faktu i zakresu wykonania nałożonych obowiązków, wyznaczonych na dzień 20 grudnia 2022 r. w sytuacji, w której skarżący odebrał przesyłkę zawierającą zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin 23 grudnia 2022 r. w wyniku prawidłowo przeprowadzonego procesu awizacji i doręczenia przesyłki, co pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, okazania pracownikom PINB wnętrza nieruchomości oraz złożenia wyjaśnień co do faktu i zakresu realizacji nałożonych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 21 czerwca 2023 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w zakresie jego pkt 2 i 3 stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie czy organ prawidłowo nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej i formułowanych przez skarżącego zarzutów wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że decyzją z 9 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał R. K., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], poprzez: 1 - zbicie odparzonych luźnych tynków ze ścian zewnętrznych; 2 - rozebranie poluzowanych cegieł w pasie pod-rynnowym ścian zewnętrznych; 3 - podstemplowanie w sposób trwały pozostałej istniejącej więźby dachowej (strona północna budynku); 4 - rozebranie luźnych fragmentów istniejącej więźby dachowej wraz z poszyciem (strona południowa budynku); 5 - utrzymywanie istniejących zabezpieczeń w ciągłej sprawności technicznej; 6 - umieszczenie w widocznych miejscach na budynku bardziej czytelnych zawiadomień o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie wstępu do budynku do czasu usunięcia zagrożenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Z zebranego w sprawie materiał dowodowego wynika, że skarżący nie skorzystał z prawnej możliwości wniesienia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, a następnie poddania decyzji organu drugiej instancji kontroli sądu administracyjnego, wobec czego decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Zgodnie z obowiązującą zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani Sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia stabilizację i pewność obrotu prawnego. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżący dotychczas nie uruchomił żadnego z prawem przewidzianych trybów nadzwyczajnych, których celem byłaby zmiana bądź uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 kwietnia 2019 r. To zaś oznacza, że zakres orzeczonych wspomnianym rozstrzygnięciem obowiązków, nałożonych na skarżącego, które - w ocenie Sądu - nie budzą zastrzeżeń, nie podlega jakiejkolwiek dyskusji, niedozwolona jest zatem polemika skarżącego w tym zakresie. Nadto konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której co istotne nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, jest ciążący na skarżącym pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego bezwzględny obowiązek ścisłego jej zrealizowania. Skarżący nie może więc samodzielnie decydować, które obowiązki wykona w całości lub tylko w części bądź czy je w ogóle wykona, ani dokonywać ich modyfikacji, nie może również wykonywać przy obiekcie budowlanym, wobec którego została wydana wspomniana decyzja czynności (robót budowlanych) nie przewidzianych w rozstrzygnięciu.

W sprawie kwestią niesporną jest fakt, że pomimo nadania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rygoru natychmiastowej wykonalności i bardzo złego stanu technicznego budynku, co dobitnie potwierdza obszerna dokumentacja fotograficzna, skarżący przystąpił do realizacji nałożonych nań obowiązków dopiero po upływie ponad 2 lat od jej wydania. Przeprowadzone zaś przez organ dwukrotne oględziny budynku (4 sierpnia 2021 r. i 13 sierpnia 2021 r.) od zewnątrz, poprzedzające skierowanie do skarżącego upomnienia potwierdziły, że decyzja nie została wykonana. Kolejne oględziny przeprowadzone 23 marca 2022 r. (z udziałem skarżącego) i 13 maja 2022 r. (z udziałem upoważnionej przez skarżącego – W. G.) dowiodły, że w dalszym ciągu nie zostały wykonane wszystkie obowiązki nałożone ostateczną i prawomocną decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. Mianowicie, nie wykonano zbicia odparzonych luźnych tynków ze ścian zewnętrznych i rozebrania poluzowanych cegieł w pasie pod-rynnowym ścian zewnętrznych. Co do podstemplowania w sposób trwały istniejącej więźby dachowej od strony północnej budynku, w trakcie ostatnich wskazanych wyżej oględzin brak było możliwości wejścia.

Powyższe okoliczności uzasadniały - w ocenie Sądu - uruchomienie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środków, które skłonią zobowiązanego do realizacji obowiązków wynikających z decyzji.

Jak trafnie zauważył organ drugiej instancji ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji została znowelizowana mocą ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070). Zmieniona ustawa weszła w życie 30 lipca 2020 r., wobec czego w kontrolowanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu nadanym nowelizacją. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 zdanie 1 u.p.e.a.). Według art. 7 § 1 - § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

Zgodnie z art. 15 § 1, § 1a i § 1b u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - również organu egzekucyjnego, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Upomnienie zawiera imię i nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby.

Zalegające w aktach sprawy upomnienie z 17 lutego 2022 r. skierowane przez organ pierwszej instancji do zobowiązanego R. K., doręczone mu 7 marca 2022 r. zawiera wszystkie wymienione wyżej elementy.

Wskazać następnie trzeba, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.p.e.a.).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że 2 czerwca 2022 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który zawiera określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. elementy: oznaczenie wierzyciela; wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego i jego adres i PESEL, treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby; pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu; klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; datę doręczenia upomnienia.

Jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

A zatem, jeśli decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu jest wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego ostateczna decyzja organu administracji, a z taką bezspornie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, pozostaje poza kontrolą organu. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu, przewidzianych w u.p.e.a.

Jak zostało to już zaakcentowane na wstępie rozważań obowiązki określone ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 kwietnia 2019 r. w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jak i w dacie wydania kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia nie zostały wykonane w całości. Wobec powyższego organ egzekucyjny miał pełne podstawy do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w trybie art. 122 u.p.e.a. Z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Według art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie do treści art. 122 § 1 - § 3 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: pkt 1 - odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; pkt 2 - postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: pkt 1 - wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; pkt 2 -wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 125 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Wyjaśnić wobec tego trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy aniżeli wykonanie zastępcze. Grzywna musi wobec tego stanowić pewne zagrożenie finansowe dla zobowiązanego, ponieważ tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje zobowiązanego do wykonania zobowiązania.

W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przeprowadził 20 grudnia 2022 r. oględziny nieruchomości przy ul. [...]. Z zebranego materiał dowodowego wynika, że zobowiązany nie brał w nich udziału, albowiem odebrał zawiadomienie o wyznaczonych na 20 grudnia 2022 r. oględzinach obiektu, 23 grudnia 2022 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji), czyli już po ich przeprowadzeniu. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 79 § 1 u.p.e.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Co prawda wspomniany warunek na gruncie rozpatrywanej sprawy nie został zachowany, niemniej jednak stwierdzone uchybienie należy ocenić jako nierzutujące w istotnym stopniu na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzone od zewnątrz oględziny obiektu, potwierdzone protokołem i dokumentacją fotograficzną świadczą dobitnie o tym, że zobowiązany w dalszym ciągu nie wykonał w całości decyzji PINB z 9 kwietnia 2019 r. Ferowany w związku z tym zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 85 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dodać trzeba, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarówno na etapie kontrolowanego postępowania egzekucyjnego jak i w toku postępowania sądowego nie wykazał skutecznie, że zrealizował wszystkie obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji PINB, podejmując niedopuszczalną na tym etapie postępowania polemikę co do zakresu ciążących na nim obowiązków mających swoje źródło w decyzji PINB z 2019 r. Zatem fakt, że skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w oględzinach poprzedzających wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny nie mógł rzutować na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W przekonaniu Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny wydane przez organ pierwszej instancji zawierało wszystkie wymagane przepisem art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy. Jeśli natomiast chodzi o wysokość grzywny, która na gruncie rozpatrywanej sprawy również pozostaje kwestią sporną, albowiem organ pierwszej instancji ustalił ją w wysokości 6000 zł, natomiast organ odwoławczy zmniejszył jej wysokość do kwoty 4000 zł, zgodzić się należy z organem drugiej instancji, że sytuacja finansowa zobowiązanego, ani jego sytuacja rodzinna i życiowa nie mają wpływu na fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia ani jej wysokość.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie w kontekście celowości i skuteczności nakładanej grzywny. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie powinien przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 713/19 i z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1335/21 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wysokość grzywny nie mogą mieć wpływu okoliczności powołane przez skarżącego, tj. próba legalizacji obiektu czy poczynienie znacznych nakładów w związku z rozbudową, gdyż zastosowany środek egzekucyjny nie jest karą, lecz ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1475/19 - dostępny jak wyżej). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (vide: wyroki NSA z: 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14; 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13; 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 106/13 – dostępne jak wskazano wyżej). By środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna winna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (vide: wyroki NSA z: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1475/19).

W przekonaniu Sądu wysokość grzywny orzeczona zaskarżonym postanowieniem powinna skłonić skarżącego do wykonania w całości obowiązków określonych decyzją PINB z 9 kwietnia 2019 r. Nadmienić trzeba, że organ drugiej instancji zmniejszając wysokość grzywny do kwoty 4000 zł miał na względzie zakres obowiązków wykonanych przez zobowiązanego i pozostałych jeszcze do wykonania określonych decyzją z 9 kwietnia 2019 r. oraz stan techniczny obiektu. Na wysokość spornej grzywny rzutował dodatkowo fakt, że w przypadku osoby fizycznej grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł oraz, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że postanowienie ŁWINB w zakresie objętych skargą punktów 2 i 3 odpowiada przepisom obowiązującego prawa. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które skutkowały nałożeniem na skarżącego grzywny w celu przymuszenia.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

ds