Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1426/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietna 2022 r. nr 438/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB") zaskarżoną decyzją z 22 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania P. K., B. T. oraz I. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej: "PINB") z [...] stycznia 2023 r., nr [...], nakładającej na P. K., A. O., B. T., J.T. E. L. I. S., P.W. oraz M. S.(współwłaścicieli nieruchomości) obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w Dzielnicy W., na terenie działki ew. nr [...] obręb [...] przy ul. L. w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed Mazowieckim WINB. Na ostatnim jej etapie PINB decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] nałożył na J. L., P. K., I. S. B.T., J. T., P. W., A.O. oraz M. S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej zrealizowanego na działce nr ew. [...]obr. [...] przy ul. L. w W. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. P. K. B.T. , I. S. i J. L. złożyli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do MWINB, który decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego i ustaleniu aktualnych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. L. w W. , PINB decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...] nałożył na P. K., A. O., B. T., J.T. , E. L. , I. S. , P. W. oraz M. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego Od decyzji tej odwołanie złożyli P. K. B. T. i I. S.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, lll-kondygnacyjnego z antresolą w poziomie piętra i garażem w przyziemiu na działce. Czynności kontrolne przeprowadzone 21 sierpnia 2019 r. wykazały, że w ww. budynku wydzielono sześć niezależnych lokali mieszkalnych: na parterze 2 lokale, na piętrze wraz z poddaszem 3 lokale oraz 1 lokal w części podziemnej. 13 marca 2020 r. organ powiatowy przeprowadził ponowne oględziny, w czasie których ustalił, że w budynku wykonano roboty budowlane stanowiące odstępstwa w stosunku do projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta W.nr [...] polegające na: wykonaniu w przyziemiu dodatkowej ściany i wydzieleniu dodatkowo drugiego pomieszczenia, tj. kuchni oraz niezależnego lokalu zamiast garażu; wykonaniu na parterze dodatkowej ścianki działowej, która spowodowała wydzielenie dodatkowo dwóch lokali mieszkalnych; wykonaniu na piętrze dodatkowych ścianek działowych wydzielających dwa lokale mieszkalne; zamontowaniu drzwi na schodach na antresolę i wydzieleniu 1 lokalu mieszkalnego. Wszystkie 6 wydzielonych lokali mieszkalnych posiada łazienki, kuchnie lub aneks kuchenny, jak również posiadają niezależne liczniki prądu i wody. Istnienie 6 lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku potwierdziły także oględziny z 22 października 2021 r.

Mazowiecki WINB wskazał, że zgodnie z opisem technicznym do projektu budowlanego przedmiotowy obiekt miał być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o trzech kondygnacjach naziemnych i stanowić uzupełnienie zabudowy szeregowej. W kondygnacji podziemnej miały znajdować się pomieszczenia garażowe i gospodarcze, na parterze projektowany był korytarz, pokój dzienny, wc i kuchnia, zaś na piętrze trzy pokoje sypialne, łazienka i garderoba. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków przewidzianych w decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2008 r. Zatem przedmiotowy obiekt z budynku jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowanego stał się budynkiem wielorodzinnym. Stanowi to zmianę zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnym jest nałożenie na właścicieli obiektu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii toczącego się przed Prezydentem W., postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] maja 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Mazowiecki WINB wyjaśnił, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Fakt dokonania istotnych odstępstw od warunków przewidzianych w decyzji Prezydenta W. nr [...] stanowi wystarczająca przesłankę do skorzystania z dyspozycji powołanego przepisu. Decyzja Prezydenta W. nr [...] znajduje się wciąż w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. Toczące się postępowanie w sprawie jej zmiany nie uniemożliwia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co więcej, jej uchylenie bądź uzyskanie nowej zezwalającej na obecne przeznaczenie budynku będzie stanowiło na późniejszym etapie sprawy podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. S. i P. W.. W skardze wniosły o uchylenie decyzji Mazowieckiego WINB z 17 kwietnia 2023 r., jak i uchylenie decyzji organu I instancji. Jednocześnie zwróciły się o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., przez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do bezpodstawnego uznania, że rozstrzygnięcie w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem m.st. Warszawy nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosły, że właściciele budynku nie mieli świadomości, że nabyta nieruchomość została zbudowana w sposób sprzeczny z przepisami prawa budowlanego. Aktualnie ubiegają się o legalizację budynku w sposób, który pozwoli na zachowanie wszystkich sześciu lokali mieszkalnych. W ocenie skarżących postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB zwieńczone zaskarżonymi decyzjami nie może skutkować rezultatem zgodnym ze słusznym interesem stron postępowania, w sytuacji gdy obowiązuje w dalszym ciągu decyzja o warunkach zabudowy przewidująca budowę budynku jednorodzinnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości będzie miało zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tylko w ten bowiem sposób możliwe jest zakończenie postępowania legalizacyjnego przez zobowiązanie współwłaścicieli do złożenia zamiennego projektu budowlanego na budynek wielorodzinny bądź wnioskowanie o zmianę lub uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego. Skarżące podały także, że fakt wykorzystania budynku jako budynku wielorodzinnego nie budził zastrzeżeń innych mieszkańców ul. L.

Mazowiecki WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Mazowieckiego WINB z [...] kwietnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2023 r., nakładającą na współwłaścicieli nieruchomości – z uwagi na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego - obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w Dzielnicy W., na terenie działki ew. nr [...] przy ul. L. w W. , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Jak wynika z art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestią sporną, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2008 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o trzech kondygnacjach. Poza sporem również pozostaje, iż inwestor odstąpił od projektu budowlanego i wydzielił w budynku 6 niezależnych lokali mieszkalnych (na parterze 2 lokale, na piętrze wraz z poddaszem 3 lokale oraz 1 lokal w części podziemnej). Wszystkie wydzielone lokale posiadają bowiem oddzielne wejścia, łazienki, kuchnie lub aneks kuchenny jak również niezależne liczniki prądu i wody.

Mając powyższe na uwadze zgodzić trzeba się z organem, że wydzielenie w przedmiotowym budynku odrębnych lokali skutkowało, iż przestał on stanowić budynek jednorodzinny. Jak stanowi bowiem art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przeprowadzenie robót budowlanych w ww. zakresie stanowiło niewątpliwie zatem zmianę zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu wskazanego powyżej art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym za prawidłowe uznać należy w niniejszej sprawie nałożenie na właścicieli obiektu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Dla prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostawała kwestia prowadzenia przez Prezydenta ] W. postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z [...] maja 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Okoliczność ta, wbrew stanowisku skarżących, nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pojęcie znaczenia "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu jest przez orzecznictwo sądów administracyjnych wykładane jednolicie: jest to zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. NSA w wyroku z: 13 października 2022 r., II OSK 2783/19; 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1116/21). Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być zatem jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA z: 28 września 2022 r., II OSK 2930/19; 28 lipca 2021 r., II OSK 3082/18).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że postępowanie toczące się przed Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie zmiany decyzji z [...] maja 2007 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji dotyczącej nałożenia spornego obowiązku nie jest bowiem uzależnione od uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowi konsekwencję dokonania istotnych odstępstw od warunków przewidzianych w decyzji Prezydenta. W. nr [...] Ewentualne zaś uchylenie decyzji Prezydenta ] W. z [...] maja 2007 r., bądź uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na obecne przeznaczenie budynku, będzie mogło stanowić – jak słusznie wskazał Mazowiecki WINB w zaskarżonej decyzji - podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Tym samym zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznać należy za niezasadny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.