Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 667/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2023 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 października 2023 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. P. i J. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB") z 2 marca 2023 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności i zgodności z Prawem budowlanym oraz warunkami technicznymi obniżenia terenu działki w obrębie wschodniej granicy, wzdłuż której przebiega droga wewnętrzna ze spadkiem od strony południowej w kierunku strony północnej - działka nr ewid. [...] w S. przy ul. [...], stanowiąca współwłasność J. C. i M. C., która graniczy z działką nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność A. P. i J. P., gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB wskazał, że wydanie ww. decyzji organ pierwszej instancji poprzedził przeprowadzeniem 30 stycznia 2023 r. oględzin w sprawie obniżenia terenu wzdłuż granicy wschodniej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek usługowo-handlowy oddany do użytkowania w 2020 r. Odległość budynku zmierzona od naroża elewacji północno-wschodniej do granicy z działką nr ewid. [...] wynosi ok. 4,00 m. Elewacja wschodnia tego budynku posiada 28 otworów okiennych (stolarka PCV) kondygnacja przyziemia 6 otworów okiennych (stolarka PCV). Okna przyziemia o wymiarach zmierzonych w świetle ościeży ok. 1,75 x 1,25 m, wysokość otworów okiennych zmierzona od poziomu istniejącego, utwardzonego terenu do ościeża wynosi od ok. 1,10 do ok. 1,20 m, wysokość zmierzona od naroża południowo-wschodniego budynku punkt "0" do poziomu utwardzonego poziomu działki wynosi ok. 0,35 m, wysokość od pkt "0" zmierzona w narożu południowo-wschodnim budynku handlowo-usługowego do poziomu utwardzonego terenu wynosi ok. 1,90 m. Wysokość zmierzona w narożu południowo-wschodnim szachtu południowego przy ścianie wschodniej budynku od pkt "0" do poziomu utwardzonego terenu wynosi 1,15 m, analogicznie zmierzona wysokość naroża północno-wschodniego szachtu wynosi ok. 1,82 m, szacht północny przy ścianie wschodniej budynku wymiary odpowiednio naroże południowo-wschodnie pkt "0" do poziomu terenu wysokość ok. 1,88 m. Naroże północno-wschodnie szacht północny wysokość zmierzona od pkt "0" do istniejącego utwardzonego terenu wynosi 1,95 m. Szacht północny wykonany ok. 1,20 m nad poziomem istniejącego terenu. Wysokość pkt "0" naroża północno-zachodniego budynku zmierzona do poziomu istniejącego, utwardzonego terenu wynosi ok. 1,30 m.

Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem ŚWINB, skoro nie stwierdzono w tej sprawie okoliczności uzasadniających wydanie merytorycznej decyzji należało orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Analizując sprawę dotyczącą obniżenia terenu ww. działki w obrębie jej wschodniej granicy ŚWINB wskazał, że decyzją z 9 stycznia 2020 r. znak: [...] PINB udzielił dla NZOZ [...]" J. C. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną z przyłączami i wewnętrznymi instalacjami zasilającymi usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] - wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, określonego decyzją Starosty [...] [...] z 27 grudnia 2016 r. i zakończonego na podstawie ostatecznej decyzji ŚWINB z 29 października 2019 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny tego budynku i udzielono pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem. Kategoria obiektu budowlanego (KOB) XVII.

ŚWINB wyjaśnił, że decyzja PINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została skierowana jedynie do inwestora mimo wcześniej toczącego się postępowania związanego z istotnym odstąpieniem inwestora od decyzji Starosty z 27 grudnia 2016 r., które zakończyło się zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego przez ŚWINB decyzją z 29 października 2019 r. W związku z wnioskiem A. P. i J. P. PINB, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 9 stycznia 2020 r. Następnie decyzją z 5 sierpnia 2020 r. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Z kolei ŚWINB decyzją z 29 października 2020 r. uchylił ww. decyzję PINB z 5 sierpnia 2020 r. w całości i w to miejsce orzekł na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania, że decyzja PINB 9 stycznia 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ww. budynku została wydana z naruszeniem prawa, gdyż A. P. i J. P. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zaś jej uchylenie wiązałoby się z wydaniem decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.

ŚWINB stwierdził zatem, że sporny budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną użytkowany jest na podstawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie poprzedzonego przeprowadzoną kontrolą obowiązkową 8 stycznia 2020 r. Dodał, że z treści pisma J. C. z 28 kwietnia 2022 r. wynika, iż istniejące obniżenie terenu wzdłuż granicy wschodniej istniało w trakcie realizacji projektu, jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego. Obniżenie w narożu północno-wschodnim działki jest zmianą nieistotną i nie oddziałującą na działkę sąsiednią. Od dnia dokonania odbioru budynku i całej inwestycji nie były wykonywane jakiekolwiek dodatkowe prace. Analiza przesłanych przez skarżących licznych pism w sprawie kierowanych do organów nadzoru budowlanego również potwierdza fakt, że przedmiotowe obniżenie działki miało miejsce jeszcze przed prawnym zakończeniem budowy.

Analizując niniejszą sprawę ŚWINB podkreślił, że na zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym autor opracowania nie naniósł nieistotnej zmiany obrazującej częściowe obniżenie terenu wokół budynku. [...] jednak nie można uznać, aby fakt ten skutkował negatywnymi konsekwencjami dla inwestora, który posiada pozwolenie na użytkowanie obiektu. Dodał, że decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ŚWINB z 29 października 2020 r. orzekającej, że w wyniku wznowienia postępowania, dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie wiązałoby się z wydaniem decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sumując ŚWINB podniósł, że miejscowe obniżenie terenu nie oddziałuje na działkę sąsiednią w sposób negatywny, a fakt, że otwory okienne znajdujące się w ścianie wschodniej obiektu nie są częściowo zasłonięte gruntem jak przedstawia to projekt budowlany zamienny nie wpływa na samą wysokość budynku. Wejście do budynku następuje bowiem od strony frontowej, od poziomu terenu, rzędna terenu w tym miejscu nie uległa zmianie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu ŚWINB wskazał, że podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono miejscowe obniżenie terenu od strony działki skarżących (strona wschodnia) i będące jego konsekwencją obniżenie terenu od strony północnej działki, które nie wpływa negatywnie na działkę sąsiednią. Dodał, że organy nadzoru budowlanego nie są na etapie dokonywania analiz zatwierdzonego projektu budowalnego zamiennego z zastanym stanem faktycznym na działce inwestora. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została wydana w 2020 r. i wówczas podczas kontroli obowiązkowej organ dokonywał ustaleń w tym zakresie. Niedopuszczalnym jest w zwykłym postępowaniu odwoławczym podważanie ustaleń dokonanych w ostatecznych decyzjach organów.

Skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. P. i J. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. zawężenie i ograniczenie postępowania zainicjowanego przez skarżących, którzy we wnioskach z 30 maja 2022 r. oraz 7 czerwca 2022 r. wnosili, cyt.: "Domagam się w związku z tym podjęcia stosownych działań ze strony organu przewidzianych prawem i sprawdzenie legalności i zgodności z projektem budowlanym zamiennym z czerwca 2019 r. zatwierdzonym decyzją ŚWINB z 29.10.2019 r. spadku terenu wzdłuż granicy wschodniej, na której przebiega wewnętrzna droga (z góry od południa - w dół ku północy) i spadku terenu wzdłuż granicy północnej, na której przebiega wewnętrzna droga (z góry od zachodu - w dół ku wschodowi), tj. w części zachodniej granicy działki [...].";

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez uzasadnienie decyzji w sposób lakoniczny, która nie odnosi się do przedmiotu sprawy, bowiem w żadnej części decyzji organ poza opisem czynności przeprowadzonych podczas kontroli 30 stycznia 2023 r. i podaniu wysokości poszczególnych wybranych punktów budynku od istniejącego poziomu utwardzonego terenu w stosunku do przyjętego pkt "0" nie odniósł się do ustaleń protokołu tej kontroli szczególnie wniosków skarżących złożonych do protokołu oraz uwag złożonych na piśmie z 1 lutego 2023 r. jako załącznik do protokołu, w którym stwierdzono obniżenie terenu;

3) art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez nienależyte zebranie materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodów, które czyniłyby zadość żądaniom skarżących szczególnie dowodów przedstawionych w uzupełnieniu odwołania z 3 października 2023 r.;

4) art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdy tymczasem składając odwołania i liczne uzupełnienia odwołań od decyzji z 2 marca 2023 r. organ nie odniósł się do wszystkich złożonych przez skarżących dowodów w sprawie albo odniósł się do nich w taki sposób aby poprzeć stanowisko organu pierwszej instancji, tymczasem samo odniesienie się do decyzji PINB który powołuje się na decyzje o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku z 9 stycznia 2020 r. i 29 października 2020 r. oraz przeprowadzoną obowiązkową kontrolą m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, powtórzone przez ŚWINB w zaskarżonej decyzji w sytuacji gdzie przeprowadzona kontrola i spisany na tą okoliczność protokół z 8 stycznia 2020 r. jak i decyzja z 9 stycznia 2020 r. oraz decyzja ŚWINB z 29 października 2020 r. nie odnoszą się do przedmiotowego obniżenia terenu działki w obrębie wschodniej granicy tej działki, wzdłuż której przebiega droga wewnętrzna ze spadkiem od strony południowej w kierunku strony północnej działki nr [...], która graniczy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących;

5) art. 7, art. 77, art. 80 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez: pominięcie i nie odniesienie się do zarzutów i uwag zawartych w piśmie z 30 czerwca 2022 r. złożonego osobiście na replikę na pismo J. C. z 17 marca 2022 r. i z 28 kwietnia 2023 r. oraz nie odniesienie się do pisma z 7 czerwca 2022 r., w których zawarte były zastrzeżenia i uwagi skarżących; nie odniesienie się do przedstawionych dowodów w uzupełnieniu odwołania z 3 października 2023 r. szczególnie projektu budowlanego zamiennego z kwietnia 2019 r. z poprawkami;

6) art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia decyzji i brak odniesienia się do wszystkich podnoszonych zarzutów.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili szczegółową argumentację stanowiącą rozwinięcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z 4 grudnia 2023 r. skarżący, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o przeprowadzenie dowodu z pisma z 3 października 2023 r. stanowiącego uzupełnienie odwołania wraz z załącznikami.

W replice do odpowiedzi organu na skargę z 8 stycznia 2024 r. skarżący podnieśli w szczególności, że w treści zaskarżonej decyzji organ przyznał, iż w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym autor opracowania nie naniósł nieistotnej zmiany obrazującej częściowe obniżenie terenu przy budynku. Dalej organ podał, że jest to zmiana nieistotna w stosunku do zatwierdzonego projektu zamiennego, tym bardziej że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Zdaniem skarżących stanowisko organu, że taka zmiana jest nieistotna jest błędne.

Na rozprawie 24 stycznia 2024 r. skarżący poparł skargę i stwierdził, że przedmiotowe obniżenie terenu nastąpiło przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast stwierdzenie obniżenia tego terenu przez organ nastąpiło

30 stycznia 2023 r. Organ jednak tego nie uwzględnił. Skarżąca poparła skargę. Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.

W kontrolowanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ w sposób wszechstronny i staranny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

Podkreślić również należy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 1 k.p.a., przy czym należy zwrócić uwagę na wyczerpujące jej uzasadnienie (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sumując powyższe, w ocenie Sądu, rozpoznając sprawę niniejszą organy ustrzegły się naruszeń procedury – w niezbędnym zakresie gromadząc materiał dowodowy oraz dokonując jego wnikliwej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego wydania decyzji o umorzeniu postępowania, przy czym jej uzasadnienie czyni zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Fakt, że wyjaśnienia te nie spotkały się z aprobatą skarżących, nie świadczy o zasadności ich zarzutów w tym zakresie.

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień przepisów procesowych skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 9 stycznia 2020 r. znak: [...] PINB udzielił dla NZOZ [...] J. C. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną z przyłączami i wewnętrznymi instalacjami zasilającymi usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] - wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, określonego decyzją Starosty [...] [...] z 27 grudnia 2016 r. i zakończonego na podstawie ostatecznej decyzji ŚWINB z 29 października 2019 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny tego budynku i udzielono pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem. Kategoria obiektu budowlanego (KOB) XVII.

Decyzja PINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została skierowana jedynie do inwestora mimo wcześniej toczącego się postępowania związanego z istotnym odstąpieniem inwestora od decyzji Starosty z 27 grudnia 2016 r., które zakończyło się zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego przez ŚWINB decyzją z 29 października 2019 r. W związku z wnioskiem skarżących PINB, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 9 stycznia 2020 r. Następnie decyzją z 5 sierpnia 2020 r. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Z kolei ŚWINB decyzją z 29 października 2020 r. uchylił ww. decyzję PINB z 5 sierpnia 2020 r. w całości i w to miejsce orzekł na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania, że decyzja PINB 9 stycznia 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ww. budynku została wydana z naruszeniem prawa, gdyż A. P. i J. P. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zaś jej uchylenie wiązałoby się z wydaniem decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sporny budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną użytkowany jest na podstawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie poprzedzonego przeprowadzoną kontrolą obowiązkową 8 stycznia 2020 r. Z treści pisma J. C. z 28 kwietnia 2022 r. wynika, że istniejące obniżenie terenu wzdłuż granicy wschodniej istniało w trakcie realizacji projektu, jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego. Fakt ten został potwierdzony przez skarżących w licznych pismach kierowanych do organu oraz na rozprawie sądowej 24 stycznia 2024 r. - skarżący przyznał, że obniżenie terenu nastąpiło przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W tym stanie rzeczy, bezsporne jest, że obniżenie terenu nastąpiło przed prawnym zakończeniem budowy, a więc przed prawomocnym uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i było ściśle związane z zakresem inwestycji. Oznacza to, że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, a w związku z tym, prowadzone przez organ postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji.

Jest poza sporem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna i prawomocna w rozumieniu art. 16 k.p.a. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta, zwana res iudicata (tj. powaga rzeczy osądzonej) zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 848/22).

W sprawie niniejszej należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 P.b. uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, który takiego pozwolenia wymagał, nie dopuszcza już późniejszego badania w postępowaniu zwykłym zgodności z prawem (legalności) obiektu, który został dopuszczony do użytkowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 98/21, LEX nr 3247858, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2573/18, LEX nr 3192264 oraz z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3341). Oznacza to, że bezprzedmiotowe jest ewentualne postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane oraz zagospodarowanie terenu inwestycji objęte projektem zagospodarowania działki i projektem architektoniczno-budowalnym nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności) przez organy nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, czy takie badanie legalności określonego obiektu lub inwestycji miałoby dokonać się w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też w przypadku prowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego itp. Inaczej rzecz ujmując, instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona m.in. w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - tj. użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego korzystania jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym, jak i prywatno-prawnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1461/20, LEX nr 3129187).

Sumując, dopóki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach jej wzruszenia tj. wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym w zakresie stanowiącym przedmiot jej wydania.

Zauważyć również trzeba, że WSA w Kielcach w wyroku z dnia 4 sierpnia 2021r. sygn. akt II SA/Ke 589/21 - wydanym w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej przy ul. [...] w S. (działka nr [...]) - wskazał, że "Specyfika niniejszej sprawy polegała na tym, że przedmiot sprawy wskazany we wniosku, który miał zainicjować postępowanie, dotyczył domniemanych naruszeń prawa budowlanego przy budowie budynku na działce nr [...] w S. (mających polegać na umieszczeniu okien we wschodniej ścianie tego budynku oddalonej o mniej niż 4 metry od granicy z działką skarżących) oraz przy zagospodarowaniu tej samej działki nr [...] (poprzez urządzenie parkingu o liczbie miejsc parkingowych przekraczającej 10 w odległości 20 cm od granicy z sąsiednią działką nr [...]), w sytuacji, gdy w stosunku do tej samej inwestycji toczyło się wcześniej w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego postępowanie naprawcze, które zakończyło się wydaniem decyzji z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, udzielającej pozwolenia na wznowienie robót i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a następnie zostało przeprowadzone postępowanie z art. 59 i n. prawa budowlanego, zakończone wydaniem decyzji z 9 stycznia 2020 r. udzielającej stronom pozwolenia na użytkowania przedmiotowego budynku. Toczyły się ponadto w trybie nadzwyczajnym postępowania wznowieniowe, które jednak nie doprowadziły do weryfikacji wspomnianych wyżej, zapadłych w sprawie decyzji. Zdaniem organów rozpatrujących wniosek A. i J. P. z 22 lutego 2021 r., we wskazanych sprawach podniesione w tym wniosku kwestie zostały już rozpatrzone i rozstrzygnięte, przez co wszczynanie kolejnego postępowania ich dotyczącego nie jest dopuszczalne.

Takie stwierdzenie istotnie mogłoby pozwolić na odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyby rzeczywiście podnoszone we wniosku naruszenia prawa budowlanego przy budowie budynku handlowo-usługowego i przy urządzeniu parkingu na działce nr [...], dotyczyły zdarzeń, które nastąpiły przed wydaniem decyzji ŚWINB w K. z 29 października 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, udzielającej pozwolenia na wznowienie robót i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz decyzji PINB w S. z 9 stycznia 2020 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Należy bowiem wyrazić pogląd, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego), które zostało zweryfikowane w postępowaniu naprawczym zakończonym decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4, a następnie decyzją z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, nie podlega już ponownej weryfikacji w trybie zwyczajnym. Dopuszczenie takiej weryfikacji prowadziłoby do naruszenia uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Trzeba dodać, że uzyskanie przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nie sanuje ewentualnych późniejszych naruszeń prawa budowlanego, gdyż celem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w toku którego to postępowania przeprowadza się obowiązkową kontrolę, o jakiej mowa w art. 59a Prawa budowlanego, jest sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego)".

Końcowo podnieść należy, że wprawdzie na zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym autor opracowania nie naniósł nieistotnej zmiany obrazującej częściowe obniżenie terenu wokół budynku, niemniej jednak nie sposób uznać, aby fakt ten skutkował negatywnymi konsekwencjami dla inwestora, który posiada pozwolenie na użytkowanie obiektu. Co istotne, decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 29 października 2020 r. orzekającej, że w wyniku wznowienia postępowania, dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie wiązałoby się z wydaniem decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd podziela również ocenę ŚWINB, że miejscowe obniżenie terenu nie oddziałuje na działkę sąsiednią w sposób negatywny, a fakt, że otwory okienne znajdujące się w ścianie wschodniej obiektu nie są częściowo zasłonięte gruntem jak przedstawia to projekt budowlany zamienny nie wpływa na samą wysokość budynku. Wejście do budynku następuje bowiem od strony frontowej, od poziomu terenu, rzędna terenu w tym miejscu nie uległa zmianie.

Wszystkie te okoliczności pozwoliły Sądowi uznać zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.