Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1837/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust 2 pkt 2, 75 ust 1 pkt 4, 82, 85 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 33 par 3, 64 par 2, 33, 107 par 1, 85 ust 2 lit b
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 794/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Spółki z o.o. w K. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A.T. (dalej jako "inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta Inowrocławia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem dla pojazdów osobowych i infrastrukturą.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Inowrocławia określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i 53 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. - dalej jako "rozporządzenie").

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji poprawnie przeprowadził postępowanie biorąc pod uwagę wyniki wymaganych prawem uzgodnień i opinii oraz ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadził ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a także zapewnił w prawidłowy sposób udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu i uwzględnił w możliwym zakresie uwagi i wnioski zgłaszane przez zainteresowane osoby.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił T.G., jako pełnomocnik A.T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo B. Do wniosku załączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, wypis uproszczony rejestru gruntów, uchwałę Nr XXXVI/514/2009 Rady Miejskiej Inowrocławia z 30 września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wojska Polskiego - galeria", pełnomocnictwo, informację od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z Bydgoszczy dotyczącą obszarów NATURA 2000, komplet map lokalizujących inwestycję, potwierdzenie dokonanej opłaty oraz wersję elektroniczną wniosku. Następnie 7 października 2010 r. zwrócono się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o dodatkowe informacje. Wniosek został uzupełniony. Przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i pkt 53 rozporządzenia).

Organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia oraz ustalił zakresu raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Celem raportu powinna być analiza oddziaływania inwestycji w przyjętych rozwiązaniach technologicznych na stan powietrza i klimat akustyczny oraz analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Raport powinien także zawierać informacje na temat warunków geologicznych i hydrologicznych terenu, w tym warstw wodonośnych i ich izolacji oraz lokalizacji studni i miejsc poboru wody podziemnej oraz omówienie planowanych zabezpieczeń przed przedostawaniem się substancji zanieczyszczających do gruntu i wód podziemnych. Raport powinien też uwzględniać rodzaje i szacować ilość oraz sposoby postępowania z odpadami na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a ponadto zawierać szczegółowy opis rozwiązań jakie zostaną zastosowane dla drogi dojazdowej, którą dowożone będzie zaopatrzenie. Dotyczyć to także będzie opisu zamieszczonego rozwiązania, w związku z kolidującym rowem melioracji szczegółowej. W raporcie należy także zamieścić opis rozwiązania jakie zostanie zastosowane w związku z kolidującą siecią przesyłową solanki technologicznej.

Wydając to postanowienie Prezydent Miasta Inowrocławia uwzględnił opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z [...] listopada 2010 r. oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu z [...] listopada 2010 r. Zakres przedłożonego raportu był kilkukrotnie uzupełniany na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy oraz Prezydenta Miasta Inowrocławia (pisma z 26 maja, 13 czerwca, 11 sierpnia, 20 sierpnia oraz 7 września 2011 r.). W ocenie Sądu I instancji, raport jest zgodny z wymogami art. 66 i art. 67. ustawy środowiskowej.

Z akt sprawy wynika, że raport uzgodnił Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu w opinii z [...] lipca 2011 r. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy postanowieniem z [...] września 2011 r. Oba organy wskazały na konieczność spełnienia przez inwestora określonych warunków.

W ocenie Sądu I instancji, analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta Inowrocławia zawarł w decyzji wszystkie warunki określone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Bydgoszczy. Dotyczy to przede wszystkim działań jakie powinny zostać wykonane na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska, które powinny być uwzględnione w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał też, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie należy przeprowadzić ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku wykonywania działalności pogarszającej stan środowiska, zostaną podjęte odpowiednie decyzje nakazujące wstrzymania takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonywania innych czynności zabezpieczających środowisko. W decyzji tej uwzględnione zostały również warunki zgłoszone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy odniósł się w sposób prawidłowy i wyczerpujący do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym także do kwestii dopuszczalnych poziomów hałasu, ustosunkował się również do zarzutu zaniżenia przez inwestora zanieczyszczeń powietrza czy też kwestii przeniesienia rowu melioracyjnego. Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu dotyczącego prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wezwało inwestora do przedłożenia uwierzytelnionego przez notariusza odpisu pełnomocnictwa udzielonego przed notariuszem 20 stycznia 2007 r. W momencie składania wniosku o wydanie decyzji T.G. był umocowany do działania w imieniu A.T. W ocenie Sądu I instancji, czynności podejmowane przez pełnomocnika w imieniu inwestora są prawnie skutecznie.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska Spółki, że pełnomocnik nie był skutecznie umocowany ze względu na ogólny, a nie rodzajowy charakter pełnomocnictwa. Sąd I instancji wyjaśnił, że w pełnomocnictwie wymieniono m.in. reprezentowanie przed organami władzy samorządowej, w tym uzyskiwanie wymaganych, bądź niezbędnych decyzji, zezwoleń lub pozwoleń. Występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego przedsięwzięcia mieści się, w ocenie Sądu I instancji, w zakresie tego umocowania. Wystąpienie z takim wnioskiem nie stanowi więc czynności przekraczającej zwykły zarząd. Nie wiąże się bowiem w jakikolwiek sposób z dysponowaniem nieruchomością. Nie rodzi także praw do terenu ani nie narusza prawa własności czy też uprawnień osób trzecich. Decyzja taka nie prowadzi do zmian w sferze prawa rzeczowego i nie ma ona charakteru rozstrzygającego i nie ogranicza czyjegokolwiek prawa do nieruchomości. Ponadto ustawa nie przewiduje, żeby przy składaniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne było złożenie dokumentu potwierdzającego prawo własności inwestora do działki, na której planuje inwestycję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowanie, tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta Inowrocławia z 26 marca 2012 r., została podjęta z naruszeniem:

Po pierwsze, art. 33 § 3 k.p.a. Wniosek będący podstawą wydania zaskarżanej decyzji Prezydenta Miasta Inowrocławia został zgłoszony przez pełnomocnika, który nie legitymował się oryginałem pełnomocnictwa bądź jego urzędowo poświadczonym odpisem.

Po drugie, art. 64 § 2 i art. 33 k.p.a. Nie wezwano bowiem wnioskodawcy lub pełnomocnika do uzupełnienia wniosku przez dołączenie oryginału pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczonego odpisu, a także nie wezwano pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego w sytuacji, kiedy dla złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wymagane było pełnomocnictwo szczególne.

Po trzecie, art. 107 § 1 k.p.a., tj. przez wydanie przez organ I instancji decyzji stronie, której ze względu na nieskuteczne pełnomocnictwo, nie przysługiwał przymiot strony.

Po czwarte, art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy środowiskowej. W ocenie Spółki, wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem formalnych elementów decyzji. Nie zostały w niej zawarte wszystkie zalecenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wynikające z postanowienia z [...] września 2011 r. Ponadto w sposób niewystarczający zostały uzasadnione podstawy wydania decyzji.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a także zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczył on złożonego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwa. W ocenie Spółki, decyzja organu wydana została bowiem z naruszeniem art. 33 § 3, art. 64 § 2 i art. 33, a także art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie zostało załączone prawidłowe pełnomocnictwo dla osoby działającej w imieniu inwestora, a organ I instancji nie wezwał strony do uzupełnienia tych braków. Oceny tej nie można podzielić. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym elementem oceny legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia jest zatem ocena, czy dostrzeżone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, uwierzytelniony wypis notarialnego pełnomocnictwa dla T.G. został złożony dopiero w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy. Pełnomocnictwo to zostało jednak udzielone już 20 stycznia 2007 r., więc w momencie składania wniosku o wydanie decyzji T.G. był niewątpliwie umocowany do działania w imieniu inwestora. Brak tego rodzaju pełnomocnictwa w postępowaniu przed organem I instancji nie miał więc żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym pełnomocnik był skutecznie umocowany do działania w imieniu inwestora. Pełnomocnictwo obejmuje m.in. reprezentowanie przed organami władzy samorządowej, w tym uzyskiwanie wymaganych, bądź niezbędnych decyzji, zezwoleń lub pozwoleń. Występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego przedsięwzięcia mieści się niewątpliwie w zakresie tego umocowania. Żaden z przepisów ustawy środowiskowej nie nakłada obowiązku złożenia pełnomocnictwa szczegółowego do działania w danym postępowaniu związanym z uzyskaniem decyzji środowiskowej. Wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie tego rodzaju decyzji nie stanowi też czynności przekraczającej zwykły zarząd, ponieważ nie wiąże się z dysponowaniem nieruchomością, nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności czy też uprawnień osób trzecich. Z tych przyczyn wskazane na wstępie zarzuty kasacyjne okazały się nieuzasadnione.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia przez organy art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy środowiskowej. W ocenie Spółki, w decyzji nie zostały zawarte wszystkie zalecenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wynikające z postanowienia z [...] września 2011 r., a ponadto w sposób niewystarczający zostały uzasadnione podstawy wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w decyzji organu I instancji uwzględnione zostały wszystkie zalecenia wynikające z postanowienia z [...] września 2011 r., co potwierdza analiza sentencji decyzji organu I instancji i warunków wymienionych w uzgodnieniowym postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że uwzględnił zalecenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w całości (s. 18 uzasadnienia decyzji). Argumenty skargi kasacyjnej są przede wszystkim polemiką z ustaleniami decyzji organu I instancji, w tym ustaleniami wynikającymi ze złożonego w postępowaniu raportu. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie w swoim orzecznictwie podkreślał, że zarzuty wobec raportu nie mogą być gołosłowne i wymagają odpowiednich kontrdowodów zawierających wiadomości specjalne. Ponadto organy odnosiły się do tych argumentów w toku postępowania, prezentując swoje stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, które następnie zostały poddane prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 2 lit. b) tiret drugi ustawy środowiskowej i trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zastosowania w niniejszej sprawie nie znajdował więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.