Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2899/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-WSOPiSG-0272-11/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-WSOPiSG-0272-11/2022, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 835, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, postanowił w pkt 1 wpisać [...] sp. z. o.o. z siedzibą w [...] na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., zaś w pkt 2 zastosować wobec ww. spółki:

a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, o którym mowa w pkt 1, w pełnym zakresie,

b) zakaz udostępniania [...] sp. z. o.o. z siedzibą w [...] lub na rzecz tego podmiotu - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia nr 269/2014,

c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,

d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 z późn. zm.).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że we wniosku z dnia 22 kwietnia 2022 r. o zastosowanie wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] środków przewidzianych w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podał, iż spółka ta specjalizuje się w hurtowej sprzedaży węgla kamiennego (oraz materiałów energetycznych) pochodzącego ze złóż [...] Zagłębia Węglowego. Z posiadanych informacji wynika, że sprzedawany za pośrednictwem dziewięciu terminali przeładunkowych ([...]) węgiel pochodzi od [...]. Obecnie [...] importuje węgiel jedynie drogą kolejową, przy częściowym wykorzystaniu infrastruktury własnej. 100% udziałów w [...] sp. z o.o. posiada [...] sp. z o.o., której 100% udziałowcem jest publiczna spółka akcyjna [...] ([...]). Przy czym spółkę tę kontroluje pośrednio [...] poprzez akcjonariusza: [...], który posiada aktualnie 51,7026% akcji publicznej spółki akcyjnej [...]. W [...] 100% udziałowcem jest [...], a w [...] beneficjent posiada bezpośrednio 800 udziałów oraz pośrednio - przez [...] - 400 udziałów. W [...] beneficjent posiada bezpośrednio 100% udziałów. W związku z sankcjami w roli beneficjenta rzeczywistego [...] zastąpił jego brat [...], gdyż [...] został objęty sankcjami Unii Europejskiej, Ukrainy oraz Wielkiej Brytanii. Wobec powyższego zdaniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nałożenie sankcji na spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przyczyni się do zmniejszenia przychodów wymienionej firmy oraz podmiotów osiągających korzyści z jej działalności, a tym samym pośrednio wpłynie na zmniejszenie przychodów budżetu Federacji Rosyjskiej, z którego finansowana jest agresja przeciwko Ukrainie''.

Minister wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia

2022 r. do postępowań w sprawach wpisu na listę oraz wykreślenia z niej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy m.in. art. 107 § 1, art. 112, art. 113 § 1 k.p.a. Przepis ten nie odsyła natomiast do art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy tym zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., minister właściwy do spraw wewnętrznych może ograniczyć zakres uzasadnienia m.in. ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu, taka sytuacja, w sposób oczywisty, występuje w sprawach tego rodzaju, zwłaszcza w przypadku informacji niejawnych. Ponadto wymóg uzasadnienia ustawodawca odnosi już do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wpisu na listę, który jest kierowany przez właściwy, w tym wyspecjalizowany w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organ lub podmiot.

Minister wyjaśnił, że w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną w we wniosku Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 22 kwietnia 2022 r., uznał ją za własną oraz przyjął, że jej całościowe powielanie jest zbędne.

Organ przytoczył następnie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. i stwierdził, po całościowym rozważeniu przedstawionych we wniosku uwarunkowań, odnoszących się do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], że zachodzą wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. przesłanki do zastosowania wskazanych w sentencji decyzji środków wobec tego podmiotu. Jak bowiem wynika z opisanych we wniosku okoliczności faktycznych, ww. spółka jest podmiotem dysponującym odpowiednio środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia nr 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r.

Organ podniósł, że wskazany w sentencji zakres zastosowanych środków został określony stosownie do art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 lit. d) i g) rozporządzenia nr 269/2014. Określając katalog środków, organ wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia

2022 r., zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. poprzez nieprawidłowe uznanie jakoby [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wspierała pośrednio lub bezpośrednio agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., jak również jakoby istniały podstawy do uznania, iż przychody [...] oraz podmiotów osiągających korzyści z działalności spółki pośrednio wpływają na zwiększenie przychodów budżetu Federacji Rosyjskiej, z którego finansowana jest agresja przeciwko Ukrainie, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ decyzji, pomimo braku wystąpienia przesłanek uzasadniających wpisanie podmiotu na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., wskazanych w art. 3 ust. 2 tej ustawy,

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ wobec [...] środków ograniczających, o których mowa w rozporządzeniu 269/2014 w sposób nieuwzględniający zakresu prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej oraz wpływu zastosowanych środków ograniczających na polskich pracowników oraz polskich kontrahentów oraz bez uwzględnienia interesu społecznego i publicznego (w tym m.in. wpływów Skarbu Państwa z tytułu należności publicznoprawnych opłacanych przez spółkę),

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 i 77 §1 k.p.a. polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, braku podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, wydaniu decyzji w oparciu o nieaktualne informacje przekazane przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, które w żaden sposób nie uprawdopodabniają, aby [...] wspierało pośrednio lub bezpośrednio agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, jak również, aby przychody spółki lub podmiotów osiągających korzyści z jej działalności miały przyczynić się do zwiększenia przychodu budżetu Federacji Rosyjskiej, z którego finansowana jest agresja przeciwko Ukrainie. Organ przed wydaniem decyzji nie dokonał weryfikacji stanu faktycznego, nie zwrócił się również do strony o przedstawienie informacji czy dokumentów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jak również nie uwzględnił przy wydaniu decyzji interesu społecznego, ważnego interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli RP. W rezultacie organ pojął decyzję w sposób dowolny, pochopny oraz nieuzasadniony,

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art.8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez wydanie decyzji w oparciu o przesłanki wskazane w ww. ustawie, które nie zostały uzasadnione w treści decyzji w sposób zrozumiały, co skutkuje utratą zaufania do organów publicznych, których działanie spowodowało wstrzymanie działalności gospodarczej skarżącej, widmo jej upadłości, a w rezultacie szkodę dla spółki polskiej wpisanej do polskiego rejestru przedsiębiorców oraz jej pracowników i współpracowników - obywateli RP,

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 i 7 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez zastosowanie przez organ wobec [...] środków ograniczających, o których mowa w rozporządzeniu 269/2014, mających nadmiarowy, represyjny, nieuzasadniony, wyrządzający szkodę [...] jej pracownikom, współpracownikom - obywatelom RP jak również innym polskim przedsiębiorcom, a zatem wydanie decyzji przez organ w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 kpa w zw. z art. 22 Konstytucji w związku z art. 54 oraz 56 Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 2012/C 326/01, poprzez wydanie przez organ decyzji o wpisaniu spółki na listę sankcyjną i zastosowaniu wobec niej środków, o których mowa w art. 2 rozporządzenia 269/2014, skutkujące nieuzasadnionym ograniczeniem, a nawet wstrzymaniem, działalności gospodarczej [...] pomimo braku uzasadnionego ważnego interesu publicznego, który by powyższe usprawiedliwiał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wpisania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Zaskarżona decyzja zawierała również rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania środków wymienionych w art. 1 tej ustawy.

Wydanie decyzji w omawianym przedmiocie należy, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., do kompetencji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wymaga przy tym podkreślenia, że w myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę minister wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek wymienionych w tym przepisie podmiotów (w tym m.in. – jak w niniejszej sprawie – Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Skoro Minister jest uprawniony do wydania decyzji z urzędu, to oznacza, że w przypadku gdy prowadzi postępowanie na skutek wniosku właściwego organu, nie jest związany granicami tego wniosku, a w szczególności podstawą dokonania wpisu, czy też proponowanymi do zastosowania środkami.

Jak stanowi art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ustawodawca przewidział, iż wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności", oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości. W ocenie Sądu, z takimi powiązaniami mamy miejsce w rozpoznawanej sprawie, co prawidłowo ustalił organ w toku postępowania.

Wypada w tym miejscu zauważyć, na co również zwracał uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskutek powyższego, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższa konstatacja koresponduje również z treścią art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, iż wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. Ponadto trudności w zebraniu pełnego materiału dowodowego dotyczącego podmiotów znajdujących się na terenie Białorusi i Rosji niejednokrotnie będą powodowały, że wydając decyzję w sprawie wpisu na listę, organ będzie miał do dyspozycji jednie ograniczony materiał dowodowy, na podstawie którego dokonywać będzie oceny spełnienia przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r.

Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 22 kwietnia 2022 r. Jak natomiast wynika z treści tego wniosku, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, Szef ABW stwierdził, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] specjalizuje się w hurtowej sprzedaży węgla kamiennego (oraz materiałów energetycznych) pochodzącego ze złóż [...] Zagłębia Węglowego. Z posiadanych informacji wynika, że sprzedawany za pośrednictwem dziewięciu terminali przeładunkowych węgiel pochodzi od publicznej spółki akcyjnej [...] Kopalni Paliwowej ([...]). Obecnie [...] importuje węgiel jedynie drogą kolejową, przy częściowym wykorzystaniu infrastruktury własnej. 100% udziałów w [...] sp. z o.o. posiada [...] sp. z o.o. Natomiast 100% udziałowcem [...] sp. z o.o. jest publiczna spółka akcyjna [...] ([...]), którą kontroluje pośrednio [...] poprzez akcjonariusza [...], posiadającego aktualnie 51,7026% akcji ww. publicznej spółki akcyjnej. W [...] 100% udziałowcem jest [...], zaś w [...] beneficjent posiada bezpośrednio 800 udziałów oraz pośrednio - przez [...] - 400 udziałów. Z kolei w [...] beneficjent posiada bezpośrednio 100% udziałów. Jednocześnie w związku z sankcjami, w roli beneficjenta rzeczywistego [...] zastąpił jego brat [...]. [...] został bowiem objęty sankcjami Unii Europejskiej, Ukrainy oraz Wielkiej Brytanii. Zatem zdaniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nałożenie sankcji na spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przyczyni się do zmniejszenia przychodów wymienionej firmy oraz podmiotów osiągających korzyści z jej działalności, a tym samym pośrednio wpłynie na zmniejszenie przychodów budżetu Federacji Rosyjskiej, z którego finansowana jest agresja przeciwko Ukrainie.

Niezależnie od powyższego Sądowi wiadomo również z urzędu (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2533/22), że pokrewieństwo [...] z bratem [...], którzy są biznesmenami rosyjskimi przekłada się także na wspólne prowadzenie działalności gospodarczej. [...] jest właścicielem cypryjskiej spółki [...], która jest jednostką dominującą wyższego szczebla względem polskiej spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].jest też beneficjentem rzeczywistym [...]. Jedynym wspólnikiem tej spółki jest spółka [...]. Spółka ta może więc w dowolnej chwili podjąć decyzję o przekazaniu wypracowanego przez [...] sp. z o.o. zysku do [...] Kompanii Paliwowej. Następnie zysk ten może być wytransferowany do spółki [...], która poprzez spółkę [...] znajduje się pod kontrolą [...] i powiązanego z nim rodzinnie oraz finansowo brata [...], który objęty jest sankcjami unijnymi wynikającymi z rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz. Urz. UE L 134 z 20.05.2006 r., str. 1, z późn. zm.). [...] od wielu lat inwestuje m.in. w białoruską gospodarkę i utrzymuje w związku z tym profesjonalne kontakty z kierownictwem politycznym Białorusi.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie naruszył opisywanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem zasadnie przyjął, wobec ustalonych w toku postępowania i niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącą spółkę powiązań właścicielskich pomiędzy skarżącą spółką a Federacją Rosyjską (m.in. poprzez publiczną spółkę akcyjną [...]). Powyższe obligowało z kolei organ do wpisania skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. oraz do zastosowania środków wymienionych w art. 1 tej ustawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.