Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 612/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 42, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi-Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 29 grudnia 2022 r. nr LXXIX/960/22 zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/387/06 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia statutów osiedli w Gminie Wieluń oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 612/23

Uzasadnienie

Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej u.s.g., w związku z art. 50 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr LXXIX/960/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z 29 grudnia 2022 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/387/06 Rady Miejskiej w Wieluniu z 10 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia statutów osiedli w Gminie Wieluń, zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz pkt 8. Zmiana w statutach osiedli w Gminie Wieluń dotyczyła w każdym przypadku zmiany § 35 ust. 1 , który otrzymał brzmienie : "1. Samorząd Osiedla dysponuje środkami finansowymi w ramach budżetu Gminy w oparciu o wyodrębnione dla niego środki budżetowe wynoszące 20 000 zł ( słownie złotych: dwadzieścia tysięcy)." Wcześniej była to kwota 5 000 zł.

Zaskarżanej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie:

1/ art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niepoddanie projektu zmiany statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla, w sytuacji gdy sposób przeprowadzenia konsultacji powinien być uprzednio określony w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. i regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

2/ art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez naruszenie przez organ stanowiący określonych ustawą wymogów proceduralnych związanych z przeprowadzeniem uprzednich konsultacji z mieszkańcami oraz podejmowanie przez radę działań sprzecznych z trybem przewidzianym w § 41 Statutu stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały Nr XXXVII/387/06 Rady Miejskiej w Wieluniu z 10 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia statutów osiedli w Gminie Wieluń, obligującym dokonywanie zmian Statutu w trybie właściwym dla jego uchwalenia.

Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXXIX/960/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z 29 grudnia 2022 r. zmieniającej uchwałę Nr XXXVII/387/06 Rady Miejskiej w Wieluniu z 10 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia statutów osiedli w Gminie Wieluń, w części § 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz pkt 8, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 u.s.g. oraz art. 41 Statutu stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały Nr XXXVII/387/06 Rady Miejskiej w Wieluniu z 10 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia statutów osiedli w Gminie Wieluń.

Wojewoda zaznaczył, że jako organ nadzoru w terminie zakreślonym w art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy art. 93 u.s.g. Organ nadzoru realizując swoje kompetencje na podstawie ww. przepisu nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, a zatem skarga jest dopuszczalna.

Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, bowiem wówczas może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

Wojewoda Łódzki wskazał, że w wyniku zgłoszonej sygnalizacji dotyczącej nieprawidłowości przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego powziął wątpliwości co do jej zgodności z prawem. Organ nadzoru ustalił, że projekt uchwały zmieniającej został złożony przez grupę radnych i wprowadzony do porządku obrad na podstawie art. 20 ust. 1a u.s.g., za zgodą Rady Miejskiej w Wieluniu.

Z dokumentacji przekazywanej przez poszczególne osiedla wynika, że Zebranie ogólne mieszkańców osiedla nr 1 podjęło uchwałę nr 1/2022 w dniu 14 listopada 2022 r., Zebranie ogólne mieszkańców osiedla nr 2 podjęło uchwałę nr 3/2022 w dniu 14 grudnia 2022 r., Zebranie ogólne mieszkańców osiedla nr 4 podjęło uchwałę nr 1/12/2022 w dniu 11 grudnia 2022 r. a Zebranie ogólne mieszkańców osiedla nr 7 podjęło uchwałę nr 2/2022 w dniu 14 grudnia 2022 r. Wszystkie wskazane powyżej cztery uchwały dotyczyły podwyższenia zapisów dotyczących wysokości środków finansowych dla budżetu osiedli.

Oznacza to, że przy zmianach statutów pozostałych czterech osiedli w Wieluniu, tj. nr 3, 5, 6 i 8, nie został zachowany wymagany w art. 35 ust. 1 u.s.g. tryb konsultacji z mieszkańcami, czyli nie podjęto stosownych uchwał Zebrania Ogólnego Mieszkańców dla 4 osiedli w mieście Wieluń, ograniczając się tylko do podjęcia uchwał o wystosowaniu wniosków do Burmistrza i Rady Miejskiej Wielunia o zmianę w statutach osiedli kwoty zwiększającej środki finansowe.

Podstawę prawną ww. uchwały z 29 grudnia 2022 r. stanowiły art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 42 u.s.g.

W art. 35 ust. 1 u.s.g. ustawodawca wskazał, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zdaniem organu nadzoru, powyższy przepis należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały, a więc niezależnie od tego, czy w opinii organów gminy mają one charakter nieistotny, czy wyłącznie redakcyjny.

Wojewoda Łódzki stwierdził, że w art. 35 u.s.g. nie wskazano wprost, czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji odnosi się również do przypadków, gdy już obowiązujący statut jednostki pomocniczej jest nowelizowany. Z zasad prawidłowej legislacji jasno jednak wynika, że określony prawem tryb uchwałodawczy dotyczy zarówno uchwalania nowych aktów, jak i dokonywania zmiany już obowiązujących, przy czym zmiana uchwał przyjętych w szczególnym trybie wymaga zachowania trybu właściwego dla ich przyjęcia. Przyjęcie odmiennej interpretacji oznaczałoby, że rada gminy (miasta) może w dowolny sposób i w każdym czasie zmieniać statut, który wcześniej był konsultowany z mieszkańcami.

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. wskazuje, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g., stanowiący, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa, dzielnice, osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Zatem dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany. Przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi zatem obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian, niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą.

U.s.g. nie narzuca ani formy ani trybu, w jakim konsultacje, które poprzedzają nadanie lub zmianę statutu jednostek pomocniczych, powinny zostać przeprowadzone, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy, a zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. konsultacje przeprowadzane są w drodze uchwały organu stanowiącego danej gminy, który określa formę i termin informowania mieszkańców o przedmiocie konsultacji, sposób zgłaszania opinii i wniosków, jak również formę i termin podania do publicznej wiadomości wyniku konsultacji. Prawna regulacja powyższych kwestii powinna sprawić, aby konsultacje miały charakter rzeczywisty i efektywny. Istotne jest również, aby okres przeznaczony na ich przeprowadzenie gwarantował wszystkim zainteresowanym osobom uczestnictwo w tym procesie. W analizowanej uchwale powyższe warunki nie zostały zachowane.

Konsultacje, jak wynika z samej definicji, nie mają charakteru wiążącego, ale w przypadkach, gdy ustawa nadaje im obligatoryjny charakter, brak ich przeprowadzenia stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością przyjętego aktu. U.s.g. przewiduje obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami w sprawach dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia tych jednostek, jak również zmiany ich nazwy oraz siedziby władz. Przeprowadzenie konsultacji jest również niezbędne w przypadku tworzenia jednostek pomocniczych gminy, a także nadawania tym jednostkom statutów określających ich organizację oraz zakres działania.

Wojewoda zaznaczył, że uchwała w przedmiocie konsultacji jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy abstrakcyjne umożliwiające generalnie wszystkim mieszkańcom danej jednostki samorządu lokalnego wzięcie w udziału w konsultacjach na zasadach i w trybie przewidzianym w tym akcie. Konsekwencją przyjęcia, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest konieczność jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie jest więc prawnie dopuszczalne prowadzenie konsultacji np. poprzez nieformalne spotkania przewodniczącego rady osiedla z mieszkańcami. W demokratycznym państwie prawa wymagane jest, aby reguły partycypacji członków wspólnoty samorządu lokalnego w tworzeniu prawa (tu: konsultacje w przedmiocie statutów) zostały określone w sposób jasny i czytelny - w formie uchwały podejmowanej w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. - i były znane, poprzez wymóg publikacji takiej uchwały.

Projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń.

Z powyższego wynika, że rada gminy jest zobligowana zasięgnąć opinii mieszkańców w każdym przypadku, gdy dochodzi do prawnej regulacji, w drodze stanowienia lub zmiany statutu, szeroko pojętych kwestii organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej.

W ocenie Wojewody nie można zatem uznać, że Rada Miejska w Wieluniu zgodnie z prawem dokonała zmian w Statutach Osiedli Nr 3, 5, 6 i 8, w sytuacji gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., nie przeprowadziła też konsultacji ograniczając się wyłącznie do wystosowania wniosków do Burmistrza i Rady Miejskiej Wielunia o zmianę w statutach osiedli kwoty zwiększającej środki finansowe.

W tej sytuacji uchwała Nr LXXIX/960/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z 29 grudnia 2022 r. w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, przy czym naruszenie to jest istotne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazała, że pismem z 1 lutego 2023 r. (przed upływem 30 dniowego terminu do stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru) Wojewoda Łódzki zwrócił się do Rady Miejskiej w Wieluniu o przesłanie wyjaśnień w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji, podnosząc wątpliwości tożsame z zarzutami zawartymi w skardze. Wyjaśnienia na zapytanie Wojewody złożyli radni projektodawcy uchwały, oraz przesłana została cała dokumentacja z akt sprawy. Po przesłanych wyjaśnieniach Wojewoda Łódzki nie podjął dalszych działań w zakresie zaskarżonej uchwały, tj. nie uchylił jej ani w całości ani w części.

Organ podał, że w zakresie zmiany wysokości środków finansowych dla jednostek pomocniczych - osiedli w Gminie Wieluń, mieszkańcy wielokrotnie podnosili temat na zebraniach mieszkańców i w rozmowach z radnymi, a stosowny wniosek sformułowany na piśmie wszystkich przewodniczących osiedli wpłynął już 24 września 2021 r. Również w 2021 r. odbyło się spotkanie z udziałem przedstawicieli zarządów osiedli, zastępcy burmistrza J. S. i przedstawicieli wszystkich klubów radnych. Ustalono na nim, że budżety powinny zostać zwiększone do kwoty 15 tys. zł. Te ustalenia zaakceptowały wszystkie strony, ale przez kolejne miesiące nic w tej sprawie się nie działo. W listopadzie i grudniu 2022 r. w części osiedli zostały zwołane zebrania mieszkańców, na których konsultowano propozycję zmiany statutu i mieszkańcy podjęli wówczas również stosowne uchwały. W części osiedli zebrały się i swoje stanowisko wyraziły zarządy. Ostatecznie w ramach konsultacji otrzymano stanowisko z wszystkich ośmiu osiedli, z tym, że w przypadku osiedli nr 1, 2, 4, 7 przesłano uchwały z zebrań osiedli, natomiast w zakresie osiedli nr 3, 5, 6, 8 stanowisko wyrażone w uchwałach i wnioskach zarządów tych osiedli. Zatem przed podjęciem uchwały przez Radę Miejską propozycje zmiany statutów zostały poddane pod konsultacje, z tym jednak, że w części stanowisko przedstawiono w uchwale zebrania mieszkańców, a w części poprzez uchwałę zarządów osiedli wraz z wnioskami zarządów, co jednak nie oznacza, że kwestia podwyższenia środków dla osiedli nie była przedmiotem zebrań mieszkańców w roku 2022 i poprzednich. W efekcie podjęcia spornej uchwały zwiększyły się możliwości decyzyjne mieszkańców osiedli co do wydatkowania środków przeznaczonych na realizację wskazanych przez nich zadań, o co wielokrotnie prosili.

Organ wyjaśnił także dlaczego odpowiedź na skargę podpisana została przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wieluniu. Wskazując, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12. Sąd stwierdził w niej, że: "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

Wskazano, że Burmistrz Wielunia publicznie negatywnie odnosił się do możliwości zwiększenia budżetów osiedlowych. Podczas sesji 27 października 2022 r. radni jednogłośnie przegłosowali wniosek i skierowali do Burmistrza o przygotowanie zebrań osiedlowych w sprawie zmian Statutów oraz projekty zmian Statutów. Powyższy wniosek został zignorowany przez Burmistrza. Dlatego zasadnym jest, aby Radę Miejską przed Sądem reprezentował jej Przewodniczący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki w terminie zakreślonym w art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jednak w myśl art. 93 u.s.g. może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, nie będąc wówczas związany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga jest zatem dopuszczalna.

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała Nr LXXIX/960/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z 29 grudnia 2022 r. zmieniająca uchwałę Nr XXXVII/387/06 Rady Miejskiej w Wieluniu z 10 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia statutów osiedli w Gminie Wieluń - dalej Statut.

W podstawie prawnej ww. uchwały z 29 grudnia 2022 r. wskazano art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 4, art. 40 ust.2 pkt 1i art. 42 u.s.g.

Stosownie do art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W myśl zaś art. 35 ust. 3 u.s.g. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z treści art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że ustawodawca przewidział obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami, gdy chodzi o określenie w statucie jednostki pomocniczej: 1/ organizacji tej jednostki i 2/ zakresu działania tej jednostki. Obligatoryjne konsultacje obejmują więc jedynie część regulacji statutowej jednostki pomocniczej. Pozostałe zagadnienia ujmowane w statucie mogą, ale nie muszą być konsultowane. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. sygn.. II OSK 1310/10 stwierdził, że art. 35 ust. 1 u.s.g. i inne przepisy tej ustawy przewidują nie tylko obligatoryjne konsultacje przed nowelizacją statutu jednostki pomocniczej, ale również – fakultatywne. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z 9 czerwca 2000 r. II OSK 378/10 .

Uchwalone zmiany w statutach osiedli w Gminie Wieluń dotyczyły nowego brzmienia wskazanych w treści uchwały odpowiednich punktów statutów ośmiu osiedli, którym po zmianie nadano treść: "Samorząd Osiedla dysponuje środkami finansowymi w ramach budżetu Gminy w oparciu o wyodrębnione dla niego środki finansowe wynoszące 20 000 zł (słownie złotych: dwadzieścia tysięcy". Zmiany dotyczyły wyłącznie podwyższenia kwoty środków pozostających do dyspozycji każdego z ośmiu osiedli – przed zmianą dysponowały one kwotą 5 000 zł.

W ocenie organu nadzoru, w procedurze uchwalenia zmian statutów czterech osiedli w Wieluniu, tj. nr 3, 5, 6 i 8, nie został zachowany wymagany w art. 35 ust. 1 u.s.g. tryb konsultacji z mieszkańcami, czyli nie podjęto stosownych uchwał Zebrania Ogólnego Mieszkańców ww. osiedli w mieście Wieluń, ograniczając się tylko do podjęcia uchwał o wystosowaniu wniosków do Burmistrza i Rady Miejskiej Wielunia o zmianę w statutach osiedli kwoty zwiększającej środki finansowe.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w części dotyczącej przyjęcia zmian statutów tych osiedli. Organ nadzoru prezentuje pogląd, że określony prawem tryb uchwałodawczy dotyczy zarówno uchwalania nowych aktów, jak i dokonywania zmiany już obowiązujących, przy czym zmiana uchwał przyjętych w szczególnym trybie wymaga zachowania trybu właściwego dla ich przyjęcia.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru co do konieczności przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w przypadku uchwalania statutu, czy też jego zmiany, ale nie dotyczy to absolutnie każdej kwestii ujętej w statucie i każdej zmiany statutu jednostki pomocniczej. Obowiązek konsultacji dotyczy zmian w zakresie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, co wynika z treści art. 35 ust. 1 u.s.g., a nie tylko te kwestie są regulowane w statucie, jak wynika z art. 35 ust. 3 u.s.g. Jak należy wnosić z uzasadnienia skargi, Wojewoda Łódzki zdaje się dostrzegać to zróżnicowanie stwierdzając na ostatniej stronie skargi, że "rada gminy jest zobligowana zasięgnąć opinii mieszkańców w każdym przypadku , gdy dochodzi do prawnej regulacji, w drodze stanowienia lub zmiany statutu, szeroko pojętych kwestii organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej", ale nie uzasadnia, dlaczego określenie wysokości kwoty pozostającej do dyspozycji jednostki pomocniczej wiąże z organizacją tej jednostki bądź określeniem zakresu działania tej jednostki.

W wyroku z 1 września 2010 r., II OSK 1310/10, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej wykładni wskazanego przepisu. NSA w ww. wyroku ocenił prawne konsekwencje podziału ustępu 1 art. 35 u.s.g. na dwa zdania proste, tj. (1) "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, (2) po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Następnie Sąd wyjaśnił, do czego odnoszą się słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", uznając, że nie ma żadnego powodu, aby odstępować od ogólnej reguły, zgodnie z którą zdanie podrzędne dookreśla zasadniczy przedmiot zdania nadrzędnego, czyli "Organizację i zakres działania [...] określa rada [...] po przeprowadzeniu konsultacji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie odczytanie nie powinno budzić wątpliwości.

Dlatego, zdaniem Sądu, nie można akceptować wykładni, zgodnie z którą "konsultacje" odnoszą się do całego "statutu jednostki pomocniczej", tj. nie ma podstaw do uznania za zgodne z intencją ustawodawcy i literą prawa wyinterpretowanie z ustępu 1. następującego przepisu: "rada gminy uchwala statut jednostki pomocniczej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Taka wypowiedź jest wadliwa, skoro obligatoryjne konsultacje mają za przedmiot "organizację i zakres działania". Innymi słowy Sąd nie podziela punktu widzenia skarżącego Wojewody Łódzkiego, że użyte w art. 35 ust. 1 u.s.g. słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" odnoszą się do każdej zmiany w obowiązującym statucie jednostki pomocniczej.

W ocenie Sądu, nieprawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, który końcowe słowa art. 35 ust. 1 u.s.g. ("po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami") odnosi do absolutnie każdej zmiany statutu jednostki pomocniczej. Taka interpretacja przepisu zasadniczo zmienia zakres i sposób uregulowania ustawowego, w zakresie, jaki nie mieści się w prawidłowej wykładni. Obowiązkowe konsultacje są zatem warunkiem uchwalenia bądź zmiany statutu jednostki pomocniczej tylko w zakresie organizacji tej jednostki oraz jej zakresu działania.

Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN słowa "organizacja" ma trzy znaczenia: 1. grupa ludzi lub państw mających ustaloną strukturę i działających razem, aby osiągnąć wspólne cele; 2. sposób zorganizowania czegoś; 3.organizowanie czegoś.

W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych powodów, by zakresem znaczeniowym słowa "organizacja" obejmować samo podniesienie wysokości kwoty środków finansowych będącej do dyspozycji danego osiedla w oparciu o wyodrębnione dla niego środki budżetowe (z 5000 zł na 20000 zł). W żaden sposób nie jest to bowiem "sposób organizowania czegoś", czy też "organizowanie czegoś. W oczywisty sposób nie można w tym przypadku mówić o pierwszym z podanych znaczeń. Samo zwiększenie takiej kwoty jest tylko finansowym aspektem funkcjonowania osiedla, a nie sposobem organizowania jego działania.

Z kolei pojęcie "zakres działania", jak wywiódł to NSA w powołanym wyżej wyroku II OSK 1310/10, dotyczy zakresu przedmiotowego (kompetencyjnego) i terytorialnego (granic) danej jednostki pomocniczej. Trudno tym samym przyjmować, by zwiększenie środków finansowych pozostających do dyspozycji jednostki pomocniczej dotyczyły "zakresu jej działania". Oznacza to że, w tej kwestii konsultacje z mieszkańcami nie były obowiązkowe.

Zdaniem Sądu, obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed ich określeniem przez Radę Gminy w odrębnym statucie jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują jedynie "wycinek" regulacji statutowej. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane, ale już tylko fakultatywnie, a zatem brak konsultacji nie rodzi skutku naruszenia prawa.

W konsekwencji Sąd, wbrew stanowisku skarżącego organu nadzoru, przyjmuje, że obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami zostały w art. 35 ust. 1 u.s.g. ograniczone do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej.

Skoro zatem ustawodawca uszczegóławia w pięciu punktach minimalną treść statutu jednostki pomocniczej (ust. 3 art. 35 u.s.g.) – z jednej strony, a zarazem bezwzględny wymóg konsultacji odnosi wyłącznie do niektórych składników takiej regulacji statutowej (ust. 1), to kierując się dyrektywą wykładni prawniczej domniemywania "racjonalności ustawodawcy" należy uznać, że wadliwe jest stanowisko skarżącego organu nadzoru, domagającego się stwierdzenia nieważności uchwały (jej części) zmieniającej wyłącznie wysokość pozostających do dyspozycji osiedli na terenie miasta Wieluń środków finansowych tylko z tego powodu, że zmiana ta nie została poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami. Nie sposób bowiem przyjąć, że zmiana wysokości tych środków finansowych jest zagadnieniem należącym do zasad organizacji osiedla (osiedli), jak również wpływa na zakres działania osiedla – jako jednostki pomocniczej. A tylko w takich sytuacjach zmiana statutu osiedla (osiedli) wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Reasaumując, w ocenie sądu, określenie w statucie osiedla kwoty, jaka pozostaje w dyspozycji samorządu osiedla (podwyższenie tej kwoty), nie mieści się ani w pojęciu "organizacja" ani pojęciu "zakres działania" jednostki pomocniczej. Stosowanie przez organ nadzoru wykładni rozszerzającej w tym zakresie było nieuzasadnione. Dysponowanie większą kwotą zwiększa możliwości działania samorządu osiedla ale nie zwiększa jego zakresu działania.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

EC