Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 824/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 998/20 w sprawie ze skargi Ż. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ż. w Ż. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 998/20 oddalił skargę Ż. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 499.756,37 złotych z tytułu pomocy finansowej przyznanej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 uzyskanych na mocy decyzji z [...] marca 2014 r. o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej za pierwszy rok działalności w kwocie 224.177,19 złotych i z dnia [...] stycznia 2015 r. o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej za drugi rok działalności w kwocie 275.579,18 złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia i wnioski:

Według organu, Ż. stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej z tytułu płatności w ramach korzystania z pomocy objętej PROW 2007-2013. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących nową grupę producentów było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia Rady nr 1698/2005, a w dalszej kolejności, otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Natomiast sztuczne zwielokrotnienie ilości podmiotów uprawnionych do uzyskania wsparcia spowodowało zwielokrotnienie limitów pomocy, a w konsekwencji wypłatę wsparcia w wysokości wielokrotnie przewyższającej pomoc, którą pierwotnie uzyskałaby S. w Ż. Zmiana struktury członkowskiej miała zatem na celu ominięcie przepisu § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2007 r."), zgodnie z którym wysokość pomocy ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Zarówno Grupa, jak i pozostałe cztery podmioty nie dysponowały samoistnie nawet symbolicznym zapleczem technicznym, zapewniającym obsługę członków każdego z podmiotów. W efekcie uznano, że w sprawie zostały spełnione zarówno przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem Rady nr 2988/95"), jak również przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.; zwanej dalej: "rozporządzeniem Komisji nr 65/2011"), dające podstawę do odzyskania nienależnie wypłaconych środków.

Dokonując oceny ewentualnego przedawnienia terminu dochodzenia zwrotu należności Prezes ARiMR stwierdził, że w przypadku działania objętego PROW 2007-2013 jest do czynienia z programem wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, zatem okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W ocenie Prezesa Agencji, skoro podmioty (beneficjenci) realizowały jeszcze program przeznaczony dla grup producentów rolnych w 2018 r., to 4 letni okres przedawnienia liczony jest od 2018 r. Bezsprzecznym jest zatem - skonkludował Prezes ARiMR - że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie.

Tym samym, Prezes ARiMR skorygował stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, który co prawda również uznał, że nie doszło do przedawnienia, jednakże argumentował swoje stanowisko odmiennie. Mianowicie Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że za datę, od której biegnie czteroletni okres przedawnienia (wynikający z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95) uznać należało dzień 19 września 2013 r., czyli datę złożenia pierwszego wniosku o płatność, bowiem już w tej dacie członkowie Grupy mieli świadomość, że doszło do pozornego powstania Grupy. Tym samym, według organu I instancji, 4-letni bieg terminu przedawnienia upływał w dniu [...] września 2017 r. Jednakże bieg terminu przedawnienia został przerwany przed jego upływem, bowiem w dniu [...] września 2016 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję o odmowie, doręczoną w dniu [...] października 2016 r., to jest przed upływem terminu przedawnienia. Wobec przerwania biegu terminu przedawnienia w tym dniu, termin ten upływał w dniu [...] września 2020 r.

WSA w Warszawie oddalił skargę Ż. w Ż. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie nie są przez Skarżącą kwestionowane. Strona wskazała jednak, że działania te były legalne i nie stanowiły o stworzeniu przez Grupę sztucznych warunków a były także poddane ocenie w decyzjach o przyznaniu płatności, które są ostateczne i prawomocne. Tego stanowiska WSA nie podzielił.

Sąd I instancji uznał natomiast za prawidłowe ustalenia organów oraz wyprowadzone wnioski, co do tego, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013. Jednocześnie WSA podkreślił, że w całości podziela także stanowisko zajęte przez inne składy tutejszego Sądu, wyrażone w wyrokach odnoszących się do decyzji o odmowie przyznania środków finansowych za okresy od trzeciego do piątego roku działalności (niniejsza sprawa dotyczyła należności za pierwszy i drugi rok działalności) a w szczególności z dnia 15 marca 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 1099/17 i o sygn. akt V SA/Wa 1100/17, z których uzasadnienia wprost wynika, iż za zasadny Sąd uznał wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013. Dalej WSA stwierdził, że podziela również poglądy wyrażone przez tutejszy Sąd w wyrokach: z dnia 20 października 2017 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2756/16, jak i z dnia 28 listopada 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 859/18 i z dnia 21 lutego 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1235/18, odnoszące się do analogicznych stanów faktycznych w sprawach ze skarg innych podmiotów utworzonych – tak jak Skarżąca – przez osoby, które były członkami S. w Ż., w krótkim okresie po otrzymaniu maksymalnych płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał za konieczne powtórzyć, że członkowie Grupy już przed jej utworzeniem byli "scentralizowani" poprzez udział w S. w Ż. (będącej uprzednio grupą producentów rolnych) i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno było uznać zatem, aby utworzenie kolejnych podmiotów na bazie istniejącej wcześniej spółdzielni spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, które realizowane były już wcześniej – poprzez członkostwo w tejże spółdzielni – jako grupy. W ocenie Sądu, istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (S. w Ż., korzystającej z pomocy finansowej w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., a następnie S."D.", S., "M." sp. z o.o., S. "W." oraz Skarżącej) w zakresie tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". WSA zgodził się również z organem, że członkowie S. w Ż. dążyli do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Gdyby członkowie S. w Ż. nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym Skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013. Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013.

Gdy zaś chodzi o kwestię przedawnienia WSA wyjaśnił, że co prawda rację ma organ, że nie doszło do przedawnienia jednakże taki wniosek wypływa z innej argumentacji niż podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie jest także prawidłowe stanowisko Prezesa Agencji, iż bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie należy liczyć od 2018 r. Według WSA, nieprawidłowość, która prowadziła lub mogła prowadzić do uzyskania dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 - 2013 należy uznać za ciągłą, albowiem trwała ona - jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy - od daty złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych za pierwszy rok działalności do daty złożenia wniosku za piąty rok działalności, to jest do [...] września 2017 r. powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 gdzie wskazano, że projekt, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95. W ocenie Sądu I instancji nie budzi zatem wątpliwości, że PROW na lata 2007-2013 jest programem wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Tym samym zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia bieg terminu przedawnienia w okolicznościach niniejszej sprawy biegnie od dnia [...] września 2017 r., w tym dniu miało miejsce ostatnie działanie Grupy, które mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Wobec tego, iż termin przedawnienia wynosi 4 lata, w przypadku braku jego przerwania upływałby w dniu [...] września 2021 r. Jednakże wobec tego, iż w dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało doręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, została spełniona przesłanka przerwania biegu terminu przedawnienia, o której mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zdaniem WSA nie ulega zatem wątpliwości, że organy obu instancji mogły orzekać o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, albowiem zarówno w datach orzekania przez organy oby instancji, jak i dotychczas nie uległo ono przedawnieniu. Według Sądu I instancji, stwierdzeniu że termin przedawnienia w niniejszej sprawie nie upłynął nie stoi na przeszkodzie zdanie drugie akapitu drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, zgodnie z którym w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ustalenie momentu ostatecznego zakończenia programu w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla programów wieloletnich, przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95, zależy od przepisów, które normują każdy program wieloletni. Z kolei w celu ustalenia momentu ostatecznego zakończenia programu należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisie. Przedawnienie to pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych, które powinny być w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer &Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe na stan sprawy objętej kontrolą sądowoadministracyjną WSA w Warszawie przypomniał, że uprzednio datę ostatecznego zakończenia PROW 2007-2013 określał art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. UE L 209 s. 1 z dnia 11 sierpnia 2005 r., dalej jako "rozporządzenie Rady nr 1290/2005") Przepis ten wskazywał na datę 30 czerwca 2016 r. jako datę przedstawienia Komisji ostatniego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania PROW na lata 2007 – 2013. Rozporządzenie to zostało z dniem 1 stycznia 2014 r. uchylone Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej jako "rozporządzenie Rady Nr 1306/2013"). Regulacja zawarta w art. 28 rozporządzenia Rady Nr 1290/2005 została zastąpiona regulacją zawartą w art. 37 rozporządzenia Rady nr 1306/2013, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem dostępności środków w budżecie Komisja dokonuje płatności salda po otrzymaniu ostatniego rocznego sprawozdania z postępu realizacji danego programu rozwoju obszarów wiejskich, na podstawie: obowiązującego planu finansowego, rocznego sprawozdania finansowego z ostatniego roku realizacji danego programu rozwoju obszarów wiejskich oraz związanej z nim decyzji w sprawie rozliczeń. Sprawozdania te przedstawiane są Komisji nie później niż sześć miesięcy po ostatecznym terminie kwalifikowalności wydatków, o którym mowa w art. 65 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, i obejmują wydatki dokonane przez agencję płatniczą aż do ostatniego terminu kwalifikowalności wydatków (ust. 1). Płatność salda następuje nie później niż w terminie sześciu miesięcy po uznaniu przez Komisję informacji oraz dokumentów, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, za dopuszczalne oraz od rozliczenia ostatniego rocznego sprawozdania finansowego. Bez uszczerbku dla art. 38 ust. 5 przyznane kwoty, które pozostają po dokonaniu płatności salda, są anulowane przez Komisję najpóźniej w terminie sześciu miesięcy (ust. 2). Nieprzekazanie Komisji najpóźniej w terminie określonym w ust. 1 ostatniego rocznego sprawozdania z postępu realizacji wraz z dokumentami niezbędnymi do dokonania rozliczenia rachunków z ostatniego roku realizacji programu pociąga za sobą automatyczne anulowanie salda zgodnie z art. 38 (ust. 3).

Z uwagi zatem na uchylenie rozporządzenia Rady nr 1290/2005 przed upływem terminu [...] czerwca 2016 r. termin ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. WSA zauważył, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. W przypadku zatem wypłacenia środków finansowych za ostatni (piąty) rok działalności należałoby uznać, że środki byłyby wypłacone po zakończeniu programu i nie dotyczyłby tej płatności czteroletni termin przedawnienia. Taka wykładnia byłaby oczywiście błędna i sprzeczna zarówno z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 i celami przedawnienia, które musi uwzględniać zarówno interesy Unii realizowane przez stosowne działania organów oraz interesy podmiotów gospodarczych, co do ostateczności podejmowanych działań. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15).

Ze względu na powyższe, WSA nie zaakceptował również, jako prawidłowego, stanowiska Skarżącej w omawianej kwestii przedawnienia mianowicie, że bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie należy liczyć od dnia przekazania środków na rachunek bankowy skarżącej tj. od [...] kwietnia 2014 r. i od [...] marca 2015 r.

W skardze kasacyjnej Ż. w Ż. (dalej: "skarżąca") zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, dalej jako: "Rozporządzenie nr 2988/95") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie, które polegały na nieprawidłowym zidentyfikowaniem, czym w sprawie jest "nieprawidłowość" w rozumieniu w/w art. 3 ust. 1, czy nieprawidłowość ta ma charakter ciągły, a jeśli tak to kiedy ustała, jaki skutek na istnienie nieprawidłowości ciągłej ma szkoda potencjalna i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia, podczas gdy w sprawie doszło do wypłaty środków jedynie za 1 i 2 rok działalności Grupy, a wniosek za 3 rok działalności został rozpatrzony odmownie, wskutek czego czteroletni termin przedawnienia upłynął dla płatności za 1-szy rok w dniu [...] kwietnia 2018r. , zaś za 2-gi w dniu [...] marca 2019 r. i nie doszło do jego przerwania przed datą upłynięcia;

b) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm., dalej jako "Rozporządzenie Komisji 65/11") w zw. z art. 4. ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95") poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, że zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;

c) art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie Grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, że cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumpcję polegającą na uznaniu, że działania producentów - obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, która powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, a ponadto w rozpatrywanej sprawie nie doszło do dekoncentracji bowiem działania podjęte przez członków Grupy nie spowodowały podziału bazy produkcyjnej;

d) art. 35 ust. 1 lit. a), c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm.)., dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 1698/2005") poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

e) art. 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

f) § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie ws. przyznawania pomocy finansowej") poprzez nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków do jej przyznania.

2. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2), art. 140 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa PROW") polegające na:

- oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez Skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

- uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez Organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Ustawa PROW poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze mimo, że postępowanie należało umorzyć ze względu na przedawnienie roszczenia objętego sprawą.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji w przedmiocie za ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za pierwszy i drugi rok działalności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2 a-d petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 a-f petitum skargi kasacyjnej).

W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.

Z przedstawionego w motywach wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji w ślad za organami stwierdził, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne, jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z PROW 2007-2013. Tym samym, za prawidłowe WSA uznał stanowisko, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki celem uzyskania wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", które to działanie wyczerpało przesłanki z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. To stanowisko należy podzielić w pełnej rozciągłości. Precyzyjnie opisana w decyzjach a także w zaskarżonym wyroku chronologia zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy czyni niezasadnym powtarzanie ich w tym miejscu. Natomiast istnienie w obrocie prawnym prawomocnych judykatów (znanych organowi oraz stronie) odnoszących się do tej kwestii w sprawach dotyczących innych podmiotów wchodzących w skład Grupy pozwala na wyprowadzenie wniosku, że zarzuty wraz z ich uzasadnieniem dotyczące bezpośrednio problematyki związanej z prawidłowością ustaleń odnośnie do stworzenia tzw. sztucznych warunków należy uznać za nietrafne. Nadmienić trzeba, że powyższa kwestia została również dostrzeżona przez Skarżącą kasacyjnie w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym czego wyrazem było stanowisko pełnomocnika Skarżącej, który zakreślił obszar sporu, do rozstrzygnięcia czy w sprawie nastąpiło przedawnienie (jak chce tego strona) czy też nie doszło do przedawnienia roszczenia o zwrot, jak uważa Sąd pierwszej instancji.

Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy można przejść do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej za pierwszy i drugi rok w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Wskazać należy, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy GPR, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego czy, spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone zatem na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności. Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11 oraz z 28 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1780/18). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Ponadto podkreślić należy, że zasadniczo okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania. Zatem organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono błędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, o czym już była mowa, że każdy wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.

Zarzuty sformułowane w punktach 2b, 2c i 2d petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać w sposób łączny, ponieważ ich istota skupia się na wykazaniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania nie został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA była błędna. Zarzuty te dotyczą naruszenia: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art.138 § 1 pkt 2, art. 140 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy PROW oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Są to zarzuty nietrafne.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzenie naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie do takiego rodzaju naruszeń przepisów postępowania nie doszło.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in. art. 7, art. 10 czy art. 77 § 1 k.p.a. Zatem już z tego powodu zarzuty dotyczące tych przepisów są niezasadne.

Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowanie oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez Skarżącą, znajdujące się aktach sprawy dokumenty. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie za wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania takiej oceny nie może być traktowane jako przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ustawy PROW. Wbrew zarzutom, organ drugiej instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 11, art. 80 k.p.a. i art. 21 ust. 2 ustawy PROW.

Wbrew stanowisku Skarżącej kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez Skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Brak jest podstaw do zarzucenia art. 89 k.p.a. Organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 89 k.p.a., wobec tego brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem strony. Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 78 k.p.a. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Chybione są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ jeszcze raz powtórzyć należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo przez organy obu instancji, co właściwie zaakceptował WSA, a w konsekwencji jego kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie naruszała wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, że podstawą oceny zarzutów materialnych jest stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za 1 i 2 rok korzystania z tej pomocy.

W odniesieniu do zarzutu z pkt 1 b wskazać należy, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie zaś przyjęto, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakichś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 - 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia, czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić, czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12 Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów sformułowanych w punkcie 1c i 1d petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, poprzez ich błędną (rozszerzającą) wykładnię.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. a-b rozporządzenia 1698/2005 – wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Powołując się na wyżej przywołane orzecznictwo TSUE wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).

Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca kasacyjnie spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Ostatni zarzut materialny sformułowany w punkcie 1 a petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 również okazał się chybiony.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia w okolicznościach niniejszej sprawy biegnie od dnia 21 września 2017r., ponieważ w tym dniu miało miejsce ostatnie działanie Grupy, które mogło spowodować szkodę w budżecie Unii (data nadania wniosku o przyznanie środków finansowych za ostatni – piąty rok działalności Grupy). Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie początku biegu przedawnienia jest spójne z wyrokiem TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15, co aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. Nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, mającą powtarzający się charakter.

Wobec tego, że termin przedawnienia wynosi 4 lata, w przypadku braku jego przerwania upływałby w dniu 21 września 2021 r. Natomiast w dniu 7 sierpnia 2019 r. zostało doręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, co spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 i § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).