Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3237/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 9 art. 10 par. 1 art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 83/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot" z siedzibą w Bystrej na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach na rzecz Stowarzyszenia "Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 83/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "Pracownia na rzecz Wszystkich Istot" w Bystrej na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach do wydania w terminie 2 miesięcy aktu w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących instalacji sztucznego naśnieżania stoku narciarskiego położonego na "[...]" w miejscowości R. (pkt 1 wyroku), stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wadowicach grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt 3 wyroku).

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego na stoku narciarskim należącym do ośrodka Narciarsko-Wypoczynkowego "[...]" przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W dniu 5 marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Stowarzyszenia na rzecz Wszystkich Istot na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu instalacji sztucznego zaśnieżania stoku ze zbiornikiem retencyjnym na potoku W. Strona skarżąca zarzuciła organowi rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy oraz podejmowanie czynności zbędnych nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosła o zobowiązanie do niezwłocznego wydania decyzji kończącej sprawę – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że okresy zwłoki są ewidentnie zawinione przez PINB, a zwłoka jest rażąca. Przykładowo - między wszczęciem postępowania a wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót upłynął niemal cały rok 2010. Strona skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem, że sprawa jest "prawnie skomplikowana". Przepisy stanowią, że inwestor powinien w celu zalegalizowania samowoli budowlanej dostarczyć określone dokumenty, w terminie wyznaczonym przez organ. Wyznaczony termin powinien być realny. Realne powinno być również uzyskanie samych dokumentów. Tymczasem, z przebiegu postępowania wynika, że inwestor nie jest w stanie sprostać nałożonym obowiązkom mimo upływu czterech lat od wszczęcia postępowania. Ponadto wskazano, że inwestor nie uzyska decyzji środowiskowej w ogóle, ze względu na fakt, że zrealizowana samowola budowlana jest jednocześnie samowolą przyrodniczą, która w sposób rażący narusza przepisy o ochronie środowiska i w sposób rażący godzi w cele ochrony pobliskich obszarów Natura 2000. Gdyby nawet przyjąć, że inwestor uzyska dla siebie decyzję środowiskową z zapisami na tyle korzystnymi, żeby umożliwiały one legalizację samowoli budowlanej, z okoliczności sprawy nie wynika, aby fakt ten można było osadzić w przewidywalnej perspektywie czasowej. Strona skarżąca poinformowała, że WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1173/12, uchylił negatywną dla inwestora decyzję środowiskową, wydaną pierwotnie przez Burmistrza Andrychowa, a na orzeczenie WSA złożono skargę kasacyjną. W powtórnym postępowaniu przed Burmistrzem Andrychowa, właściwym do wydania decyzji środowiskowej wyłoniły się natomiast okoliczności, które przesądzają ostatecznie o braku możliwości uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej, czego PINB nie chce uwzględnić. W wyroku z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1332/13 WSA w Krakowie w całości uwzględnił skargę Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 23 lipca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Andrychowa z 10 czerwca 2013 r. stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie oraz określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd w całości uchylił oba postanowienia i podkreślił brak po stronie Spółki [...] Sp z o.o. Sp. k., jak również po stronie S. R. czynnej legitymacji do występowania w sprawie po stronie Inwestora. Bez decyzji środowiskowej nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej. A skoro niemożliwe jest uzyskanie takiej decyzji - spełniły się wszelki przesłanki, aby postępowanie legalizacyjne umorzyć i wszcząć postępowanie w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych stanowiących zarazem rażąca samowolę przyrodniczą. W kontekście powyższego – w ocenie strony skarżącej - wszelkie czynności organu nadzoru budowlanego, zmierzające w kierunku umożliwienia Inwestorowi zalegalizowania samowoli budowlanej, stanowiąc czynności bezpodstawne są zarazem czynnościami zbędnymi.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z przedłożonych dotychczas dokumentów wynika, że inwestor, przez cały czas trwania postępowania podejmuje niezbędne kroki w celu pozyskania żądanego dokumentu, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Termin załatwienia przedmiotowej sprawy nie wynika z winy organu, lecz skomplikowania, złożoności sprawy, jak również z uwagi na konieczność pozyskania dodatkowej dokumentacji, pochodzącej od innego organu. W nawiązaniu do podnoszonego zarzutu stowarzyszenia w kwestii "wyłonienia się okoliczności, które przesądzają ostatecznie o braku możliwości uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej" organ wyjaśnił, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów potwierdzających podnoszony fakt.

[...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. również wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w dniu 1 kwietnia 2014 r. wniosła skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 1332/13, zatem wyrok ten nie jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd uznał, że w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w Wadowicach w sprawie wszczętej z urzędu w dniu 4 stycznia 2010 r. dotyczącej realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego na stoku narciarskim należącym do ośrodka Narciarsko-Wypoczynkowego "[...]" bez pozwolenia na budowę.

Sąd Wojewódzki na podstawie przedłożonych akt administracyjnych ww. sprawy wszczętej przez PINB w Wadowicach w dniu 4 stycznia 2010 r. ustalił, że podjęte zostały następujące czynności i akty prawne:

W dniu 18.01 2010 r. PINB przeprowadził wizję lokalną.

Postanowieniem z 25 stycznia 2010 r. organ rozdzielił do osobnego prowadzenia sprawę samowolnie wybudowanej instalacji sztucznego zaśnieżania stoku narciarskiego wraz z samowolną budową zbiornika retencyjnego na potoku P. w R.

Pismami z 8 lutego 2010 r. organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Andrychowie o wydanie informacji z rejestru gruntów oraz wypisu i wyrysu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do właściwego starostwa o przesłanie wyrysu z mapy obejmującego działki na których zlokalizowano inwestycję.

Postanowieniem z 25 lutego 2010 r. organ odmówił dopuszczenia o udziału w postępowaniu organizacji społecznej – Stowarzyszenia Pracowni na Rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej.

W piśmie z 1 marca 2010 r. organ wezwał inwestora o przedłożenie w terminie 14 dni inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanych robót.

W piśmie z 16 marca 2010 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu o dodatkowe 30 dni.

W piśmie z 25 marca 2010 r. organ przychylił się do prośby inwestora o przedłużenie terminu.

Postanowieniem z 26 marca 2010 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie kręgu stron postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a to w związku z zaskarżeniem postanowienia z 25 lutego 2010 r. przez Stowarzyszenie.

Postanowieniem z 27 maja 2010 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB z 25 lutego 2010 r. i dopuścił Stowarzyszenie Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej do udziału w postępowaniu.

Ww. postanowienie zostało zaskarżone przez inwestora A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 15 listopada 2010 r. PINB podjął zawieszone postępowanie.

W pismach z 16 listopada 2010 r. PINB zawiadomił strony o terminie wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 3 grudnia 2010 r. oraz zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wypożyczenie akt sprawy. Sąd dwukrotnie – pismami z 22 listopada 2010 r. oraz 22 grudnia 2010 r. zwracał się o sprecyzowanie jakie akta mają zostać wypożyczone.

W dniu 2 grudnia 2010 r. PINB przeprowadził wizję lokalną.

W dniu 23 grudnia 2010 r. inwestor przedłożył do akt sprawy kserokopie wypisów z rejestru gruntów.

Postanowieniem z 31 grudnia 2010 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z budową instalacji sztucznego zaśnieżania stoku narciarskiego wraz z samowolną budową zbiornika retencyjnego i ujęcia potoku W. oraz nakazał w terminie do 15 kwietnia 2011 r. przedłożyć dokumenty określone w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego.

Zawiadomieniem z 18 marca 2011 r. organ powiadomił strony, że ustalił, iż wykonane roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i postępowanie będzie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z 14 grudnia 2010 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę A. R. na postanowienie WINB z 27 maja 2010 r. w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W dniu 28 marca 2011 r. do organu wpłynęły akta sprawy zwrócone przez WINB, po wydaniu postanowienia przez sąd.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2011 r. PINB, na podstawie art. 77 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. uchylił swoje postanowienie z 31 grudnia 2010 r. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów.

W piśmie z 12 kwietnia 2011 r. organ powiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona do 15 lipca 2011 r. z uwagi na konieczność wyjaśnienia sprawy.

Postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 15 lipca 2011 r. ekspertyzy stanu technicznego wybudowanej instalacji sztucznego zaśnieżania wraz samowolną budową szczelnego dołu na wodę i ujęcia na potoku W.

W dniu 15 lipca 2011 r. do organu została przedłożona ekspertyza techniczna.

W piśmie z 24 sierpnia 2011 r. organ na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji o pozwolenie wodnoprawne w terminie do 30 września 2011 r.

W piśmie z 28 września 2011 r. inwestor zwrócił się do przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji wskazując, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie zostało jeszcze ukończone.

W dniu 21 listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora w którym poinformował, że nie ma możliwości przedłużenia umowy dzierżawy gruntu, stąd inwestor zobowiązuje się do demontażu ujęcia wody wraz z urządzeniami na działce w terminie do 25 listopada 2011 r. W związku z powyższym przedłożono aneks do ekspertyzy technicznej instalacji sztucznego zaśnieżania, co może mieć wpływ na toczące się postępowanie.

W dniu 2 grudnia 2011 r. organ przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, że inwestor dokonał rozbiórki ujęcia wody.

Postanowieniem z 12 grudnia 2011 r. PINB nakazał inwestorowi w terminie do 30 stycznia 2012 r. przedłożenie dokumentacji w postaci zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunków zabudowy, aktualną mapę do celów projektowych, opinię dyrektora parku w sprawach zamierzeń inwestycyjnych w granicach parku i jego otuliny oraz aktu notarialnego stwierdzającego prawo własności dla działek objętych prowadzonym postępowaniem.

W piśmie z 22 grudnia 2011 r. organ, na wniosek Sądu Rejonowego w W. wypożyczył temu sądowi akta sprawy.

W dniu 30 stycznia 2012 r. do organu wpłynęło pismo Stowarzyszenia z wnioskiem o uznanie przedłożonej jednocześnie opinii prawnej za dowód w sprawie.

W piśmie z 8 lutego 2012 r. organ poinformował WINB o przesłaniu w załączeniu akt sprawy do tego organu.

W piśmie z 2 kwietnia 2012 r. organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego Wydział Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa o podanie informacji czy budowa dołu szczelnego wymaga uzyskania oceny oddziaływania na środowisko. W dniu 19 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Urzędu Miejskiego w Andrychowie w której poinformowano, że realizacja powyższej inwestycji podlegać będzie postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jedynie w przypadku gdy są to urządzenia towarzyszące niezbędne do funkcjonowania ww. infrastruktury lub obsługi osób z niej korzystających.

W dniu 10 maja 2012 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi przez Małopolskiego WINB.

W dniu 23 maja 2012 r. organ wypożyczył akta sprawy sądowi rejonowemu w Wadowicach.

W dniu 29 maja 2012 r. do organu wpłynęła decyzja Starosty Wadowickiego z 24 maja 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotycząca nałożenia na inwestora obowiązku likwidacji urządzeń wodnych dla instalacji sztucznego zaśnieżania tras narciarskich, tj. ujęcia wód na potoku, wylotu z rurociągu spustowego, umocnienia brzegowego. Podstawą wydania ww. decyzji stanowiło ustalenie, że ww. urządzenia zostały już usunięte.

W dniu 27 lipca 2012 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi.

W dniu 13 sierpnia 2012 r. do akt sprawy został dołączony akt poświadczenia dziedziczenia po A. R. zmarłej w dniu [...] czerwca 2012 r. w którym wskazano jej spadkobierców.

W pismach z 3 września 2012 r. organ powiadomił spadkobierców o uznaniu ich za stronę w postępowaniu.

W piśmie z 4 września 2012 r. organ poinformował spadkobierców, że postanowieniem z 12 kwietnia 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowej instalacji sztucznego naśnieżania w terminie do 15 lipca 2011 r., pomimo uzupełnienia dokumentacji w dniu 30 grudnia 2012 r. żądane opracowanie w dalszym ciągu nie spełnia wymogów formalnych, a przedłożone rozwiązania nie są spójne ze stanem faktycznym, m.in. w przedmiocie zasilania przedmiotowej instalacji. Organ poinformował strony, że w przypadku nieprzedłożenia poprawionej ekspertyzy w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma zleci wykonanie ekspertyzy osobie uprawnionej na koszt stron.

Postanowieniem z 5 września 2012 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 30 dni od daty doręczenia kompletnej ekspertyzy technicznej.

W piśmie z 12 października 2012 r. następca inwestora S. R. wystąpił o przedłużenie terminu o 14 dni ze względu na aktualizację mapy w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym.

W piśmie z 19 października 2012 r. organ przychylił się do prośby strony i przedłużył termin.

W dniu 9 listopada 2012 r. do organu wpłynęło pismo w którym poinformowano, że [...] S. R. przekształcił się w [...] Sp. z o.o. Sp. k.

W piśmie z 14 listopada 2012 r. przedłożono 3 egzemplarze opinii technicznej (w aktach sprawy brak tej opinii).

Postanowieniem z 21 grudnia 2012 r. organ nakazał inwestorom w terminie do 30 marca 2013 r. przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W piśmie z 28 marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. zwróciła się o przedłużenie terminu przedłożenia decyzji do 30 lipca 2013 r.

W piśmie z 4 kwietnia 2013 r. organ wezwał ww. spółkę do doręczenia w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 18 kwietnia 2013 r. do organu wpłynęło pismo [...] Sp. o.o. Sp. k. zawierające oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie z 22 kwietnia 2013 r. organ powiadomił uczestników, że nie mają statusu strony w postępowaniu, a to z uwagi na pismo firmy [...] Sp. z o.o. Sp. k. z którego jednoznacznie wynika, że prawo władania działkami będącymi terenem inwestycji przysługuje ww. spółce.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2013 r. organ zmienił termin przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do 30 lipca 2013 r.

W dniu 9 lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. Sp. k. z prośbą o wydłużenie terminu do 1 listopada 2013 r. z uwagi na nałożenie przez Burmistrza Andrychowa w postanowieniu z 10 czerwca 2013 r. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z 18 lipca 2013 r. organ zmienił termin przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do 4 listopada 2013 r.

W dniu 4 listopada 2013 r. do organu wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. Sp. k. z prośbą o wydłużenie terminu do 1 sierpnia 2014 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia wymaganych opinii i uzgodnień. Wskazano również, że w dniu 24 października 2013 r. przedłożono raport oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z 12 listopada 2013 r. organ zmienił termin przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do 1 sierpnia 2014 r.

Postanowieniem z 24 stycznia 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie postanowił nie wyznaczać organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Postanowieniem z 18 marca 2014 r. organ wydał postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu kolejnej organizacji społecznej – Towarzystwa Na Rzecz Ziemi z siedzibą w Oświęcimiu.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego oraz czynności podjętych przez organ Sąd stwierdził, że postępowanie wszczęte przez PINB w Wadowicach w dniu 4 stycznia 2010 r. prowadzone było przez organ I instancji w sposób odpowiadający, cechom postępowania przewlekłego. Zdaniem Sądu podstawą takiego stanowiska jest niedochowanie przez PINB w Wadowicach należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd wskazał, że, PINB w Wadowicach mimo, iż przeprowadził w dniu 10 stycznia 2010 r. wizję lokalną na terenie ww. inwestycji wykonanej bez pozwolenia na budowę to dopiero w dniu 31 grudnia 2010r.,- a więc po upływie ponad 11 miesięcy - wydał postanowienie wstrzymujące inwestorowi roboty budowlane związane z wykonywaniem instalacji sztucznego zaśnieżania stoku i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów. Kolejny obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowej instalacji został nałożony po upływie kolejnych 3 miesięcy tj. w dniu 12 kwietnia 2011 r. Nadto zastrzeżenia wzbudza fakt, ze dopiero w dniu 21 grudnia 2012 r. organ nałożył na spadkobierców inwestora obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej, nie uwzględniając przy tym faktycznych możliwości jej uzyskania przez zobowiązanych. Za zasadne Sąd uznał zarzuty wskazujące na zbyt częste przedłużanie terminów do wykonania nałożonych przez organ obowiązków, mające nadto miejsce także w sytuacji gdy z wnioskiem występowano już po upływie wyznaczonego terminu. Ma racje strona skarżąca, kwestionując zasadność kilkukrotnego przedłużania terminu do złożenia przez aktualnych inwestorów decyzji środowiskowej. Sąd podkreślił, że PINB nie rozważył kwestii bezprzedmiotowości postępowania w zakresie następstwa prawnego po poprzednim inwestorze w odniesieniu do wydanej decyzji środowiskowej. Sąd uznał, że nie można przy tym przyjąć jak podnosi organ, iż przedmiotowa sprawa jest szczególnie trudna i skomplikowana pod względem prawnym i faktycznym. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki stwierdził, że PINB w Wadowicach w świetle przedłożonych w aktach administracji dokumentów nie tylko uchybił zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, ale prowadził postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że zgodnie z treścią art.149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość zobowiązany jest jednocześnie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Mając na uwadze długie okresy gdy organ nie podejmował żadnych czynności, względnie podejmował je ze znacznym opóźnieniem, jak wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie przedmiotowej budowy Sąd przyjął, iż przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd uwzględnił przy tym fakt, że od dnia rozpoczęcia przez organ postępowania upłynęło ponad 4 i pół roku.

Sąd wymierzył także organowi z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w z art. 154 § 6 p.p.s.a, grzywnę w wysokości 2000 zł, kierując się tymi samymi okolicznościami które zdecydowały o uznaniu, że przewlekłość spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu taka wysokość grzywny pozostaje adekwatna do wskazanych celów jakie ma realizować grzywna jak i do bezprawności działania organu.

W skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej punktu 2 i 3 i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierza organowi grzywnę, w związku z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu, nieuwzględniającej obowiązku stosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie dające odpowiedzi jakie były przesłanki uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dawały podstawę nałożenia na organ grzywny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd nie wziął pod uwagę stopnia skomplikowania sprawy i szeregu okoliczności usprawiedliwiających długie postępowanie administracyjne w tym przepisów k.p.a., które organ był zobowiązany stosować. W szczególności organ był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, informowania stron i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Postępowanie będzie rażąco przewlekłe gdy opóźnienia są poważne, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Tymczasem kontrolowane postępowanie choć przewlekłe to cechowała wola załatwienia sprawy z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem, nie było wynikiem zawinionego działania organu a spowodowane było szeregiem obiektywnych okoliczności, w tym stopniem skomplikowania sprawy. Sąd nie wziął też pod uwagę tego, że nie można obciążać inwestora negatywnymi skutkami niezłożenia w terminie decyzji środowiskowej, jeżeli były to przyczyny niezależne od niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do podważania stanowiska Sądu, który uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę, nie kwestionuje się natomiast tego, że przewlekłość postępowania miała miejsce.

Na wstępie należy zatem odpowiedzieć na pytanie, co to jest przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana, w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457).

Stwierdzone przez Sąd Wojewódzki przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w przepisy prawa powołane przez skarżące Stowarzyszenie w skardze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przewlekłość postępowania w rozpatrywanej sprawie ma przymiot rażącego naruszenia prawa. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie PINB w Wadowicach było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, nie cechowała wola szybkiego załatwienia sprawy. Organ działał co prawda z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem w szczególności w art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a., w szczególności podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielał im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednak postępowania nie zakończył pomimo upływu prawie 4,5 roku. Organ przeprowadził, jak to przedstawił szczegółowo Sąd Wojewódzki, wiele czynności i podjął dużą ilość orzeczeń, działał jednak z długimi przerwami, szczególnie w pierwszym okresie postępowania (około dwóch lat). Przecież jak to słusznie podniosło w skardze Stowarzyszenie organ wstrzymał roboty i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, prawie po roku od wszczęcia postępowania. Natomiast jedno z zasadniczych postanowień, zobowiązujących inwestora do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, organ wydał po prawie dwóch latach od wszczęcia postępowania. Już te dwie okoliczności wspólnie z innymi wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji, potwierdzają słuszność kwalifikacji przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo, ponieważ organ zdaje się zapomniał o zasadzie szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Strony i uczestnicy składali w toku postępowania liczne wnioski i środki zaskarżenia. Oczywiście miały do tego prawo, w takim przypadku należy liczyć się z oczywistym upływem czasu i wydłużeniem postępowania. Na wydłużenie tego czasu wpływ miały postępowanie sądowe i postępowania przed organem wyższej instancji oraz długotrwałe postępowanie środowiskowe. Jednak prowadzenie postępowania przewlekle było też wynikiem zawinionego w dużej części niedziałania organu, a częściowo podejmowania nietrafnych lub budzących wątpliwości rozstrzygnięć, chociażby co do niedopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia i wielokrotnego przedłużania terminów wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Przy ocenie zwłoki nie można oczywiście abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Jednak przedmiotowa sprawa, wbrew stanowisku organu, nie miała charakteru skomplikowanej i złożonej. Nie należy bowiem zapominać, że nie dotyczyła budowy wyciągu narciarskiego lecz tylko instalacji sztucznego zaśnieżania stoku narciarskiego. Zatem wykonane roboty budowlane nie były wielkich rozmiarów. Działania organu, delikatnie rzecz ujmując, były prowadzone opieszale. W tych działaniach z całą pewnością daje się zauważyć zła wola organu co do szybkiego zakończenia sprawy, wynikająca po części, z wydaje się zbyt przesadnej dobrej woli organu wobec inwestora. Rażąca długość postępowania była wynikiem nie tylko obiektywnych okoliczności. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej usprawiedliwieniem długich okresów bezczynności organu nie były okresy przekazywana akt organowi drugiej instancji i sądom, w szczególności Sądowi Rejonowemu w W., który nie zajmował się niniejszą sprawą. Przyjmuje się bowiem, że w tych okresach organ pierwszej instancji może podejmować pewne czynności w oparciu o odpisy lub poświadczone kserokopie akt administracyjnych bądź wypożyczając (zwrotnie) te akta na pewien czas. Konkludując powyższe należy uznać, że organ naruszył prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny.

Podsumowując tą część rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniały przesłanki do uznania, że przewlekle prowadzone postępowanie administracyjne miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przesłanki do orzeczenia grzywny. Zatem Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

Za skuteczny nie może natomiast być uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno między innymi zawierać podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedstawiono w nim szczegółowy przebieg postępowania administracyjnego, podkreślono okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie, które wskazują na niewłaściwe działanie organu, zdefiniowano pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., wskazano co było przyczyną wymierzenia organowi grzywny oraz dlaczego ustalono ją w wysokości 2000 zł, wskazując na cele jakie ma realizować ta instytucja i bezprawność działania organu. Co do zasady, spełnione zostały zatem wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjne, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji lakonicznie wyjaśnił podstawę orzeczenia co do kwalifikacji przewlekłości jako rażącej i orzeczenia grzywny. Jednak biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w pierwszej części niniejszych rozważań, należy uznać, że wywody Sądu pierwszej instancji pozwalają na ocenę zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, a skarżący kasacyjnie nie wykazał, że uchybienie Sądu w tym zakresie miało wpływ na wynik sprawy a jest to stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymóg konieczny aby skarga kasacyjna była skuteczna.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.