Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1328/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1547/21 w sprawie ze skargi B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr SKO.4171.23.1512.2021 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek B.O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Rz 1547/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B.O. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium)z 23 sierpnia 2021 r., nr SKO.4171.23.1512.2021 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza K. z 28 maja 2021 r., nr IKM.6331.1.2020.RS; w pkt II. zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 23 sierpnia 2021 r. nr SKO.4171.23.1512.2021 SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 28 maja 2021 r. nr IKM.6331.1.2020.RS w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w B., w podstawie prawnej powołując art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, ze zm., dalej zwanej "P.w.") oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).

SKO podkreśliło, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek z dnia 26 marca 2018 r., a więc złożony już po wejściu w życie wskazanej ustawy, pomimo, że szkoda wystąpiła w 2017 r. (art. 545 ust. 4 p.w.). Organ podkreślił, że w sprawie nie upłynęło 5 lat od dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o szkodzie, a zatem postępowanie może być prowadzone, a to w myśl art. 234 ust. 5 p.w.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium, ponawiając zarzuty i argumentację odwołania i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację kwestionowanej decyzji.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza K. z 28 maja 2021 r. nr IKM.6331.1.2020.RS wskazał, że badając zaskarżoną decyzję, doszedł do wniosku, że jest ona zdecydowanie przedwczesna, a to z uwagi na naruszenie reguł postępowania wyjaśniającego poprzedzającego jej wydanie. Postępowanie niniejsze toczyło się w oparciu o art. 234 p.w.

W ocenie Sądu I instancji, potrzebnej w niniejszym postępowaniu fachowej wiedzy nie posiadał biorący udział w oględzinach i sporządzający szkic sytuacyjny oraz pomiary wysokościowe R.S. - jako uprawniony do kierowania, nadzoru i kontroli budowy oraz projektowania w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej instalacji i sieci sanitarnych. Uprawnienia te wskazują wprawdzie na określoną wiedzę wymienionego, lecz nie w stricte w wymaganym w sprawie zakresie. To mogło zaś spowodować, że ustalenia poczynione przez organy, głównie w oparciu o dokumenty sporządzone przez wskazanego pracownika, mogły nie odpowiadać rzeczywistości w zakresie stanu badanych "stosunków wodnych na gruncie". Oczywiście Sąd nie przesądza, że tak właśnie było, jednak ryzyko tego rodzaju sytuacji istnieje, a to jest wystarczające do tego by poddać w wątpliwość prawdziwość ustaleń faktycznych w sprawie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dopiero dysponowanie stosowną wiedzą pozwoli na dokonanie właściwej oceny rzeczywistości w zakresie "stosunków wodnych" na działkach, których sprawa niniejsza dotyczy.

Ze względu więc na to, że w rozpatrywanej sprawie stanowiska stron są rozbieżne, a zabrakło opinii sporządzonej przez biegłego, o którą wnioskowała skarżąca i która pozwoliłaby opowiedzieć się za którymś z nich, Sąd nie był w stanie przeprowadzić merytorycznej analizy okoliczności tej sprawy i odnieść się do zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej SKO w Krośnie (skarżący kasacyjnie organ), reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 § 1 i § 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), oraz w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm.), przez niewłaściwą ocenę materiału polegającą na uznaniu, że okoliczności ustalenia stanu faktycznego budzą wątpliwości oraz przyjęciu, iż w rozpatrywanym przypadku są wiadomości specjalne do ustalenia czy doszło do nadsypania gruntu, a tym samym konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w rzeczywistości dowód ten nie był w rozpatrywanym przypadku, ani wymagany ani konieczny do rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte zostało na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, celem ustalenia czy w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Według skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanym przypadku wnioskodawczyni twierdziła, że istniejąca różnica poziomów między działkami nr [...] i nr [...] nie jest różnicą naturalną, tylko powstałą w wyniku działań właściciela działki sąsiedniej na skutek sztucznego podniesienia gruntu, czego dowodem jest istniejący betonowy cokół starego ogrodzenia na działce sąsiedniej, który znajduje się poniżej poziomu terenu. Dodatkowo wnioskodawczyni utrzymywała, że na działce sąsiedniej istnieje betonowe koryto biegnące od północnej ściany budynku mieszkalnego do granicy z jej działką, które zbiera wodę z rynny spustowej z dachu i odprowadza wprost na jej działkę. To powyższe okoliczności w ocenie wnioskodawczyni, doprowadziły do szkód na jej nieruchomości i to one były przedmiotem zainteresowania organów rozpatrujących sprawę. Badanie zaistnienia powyższych okoliczności tj. podniesienia terenu i odprowadzenia wody betonowym korytem w stronę działki wnioskodawczyni, w ocenie Kolegium, stanowiło ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie wymagało posiadania wiadomości specjalnych o których mówi art. 84 § 1 k.p.a., dopuszczający w takich wypadkach możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organy administracji mogły na podstawie innych dowodów (oględzin, zdjęć, zeznań) ustalić, czy rzeczywiście doszło do podniesienia terenu i skierowania wody korytem betonowym w stronę działki wnioskodawczyni, gdyż tego rodzaju ustalenia nie wymagały wiedzy specjalistycznej zwłaszcza, gdy kierunek skierowania wody betonowym korytem był wyraźnie widoczny, a dodatkowo działki są utwardzone i zabudowane od wielu lat, co z łatwością pozwala stwierdzić czy doszło do nadsypania ziemi. Skoro więc wskazane przez wnioskodawczynię działania powodujące szkody nie znalazły potwierdzenia w rzeczywistości, a jednocześnie organ nie miał obowiązku badania wszystkich ewentualnych i możliwych przyczyn szkodliwego oddziaływania na działkę sąsiednią, to nie było podstaw do przedłużania postępowania oraz generowania dodatkowych kosztów celem poszukiwania innych przyczyn niż wskazane przez wnioskodawczynię.

W ocenie Kolegium, istotne jest rozróżnienie okoliczności jakie z jednej strony ma ustalić prowadzący sprawę organ od okoliczności, które mogą być przedmiotem opinii biegłego.

W szczególności to w zakresie działania organu jest właściwe ustalenie określonego stanu faktycznego sprawy. Natomiast przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące już ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy oznacza to, że w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy organ na podstawie innych dowodów mógł we własnym zakresie ustalić, czy do podniesienia terenu (na zabudowanej i utwardzonej działce) i skierowania wody betonowym korytem w stronę działki wnioskodawczyni w rzeczywistości doszło czy też nie. Tego rodzaju ustalenia nie wymagały bowiem w żadnej mierze wiadomości specjalnych. Skoro okoliczności, na które powoływała się strona, nie zostały potwierdzone to zasadna była odmowa nakazania właścicielom działki nr ewid. [...] położonej w B. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Gdyby jednak przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy okazało się, że do podniesienia terenu faktycznie doszło oraz ewentualnie skierowano wodę korytem betonowym w stronę działki wnioskodawczym zgodnie z jej twierdzeniami, to w dalszej kolejności zaistniałaby konieczność ustalenia, czy czynności te naruszają stosunki wodne na danym gruncie oraz czy powstała ewentualnie szkoda pozostaje w związku przyczynowym z tym naruszeniem. Dopiero wtedy wymagane byłoby skorzystanie z osób posiadających specjalistyczną wiedzę i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, która wyjaśniłaby powyższe kwestie. Do tego etapu przedmiotowe postępowanie nie zostało jednak doprowadzone, gdyż już w momencie ustalania stanu faktycznego sprawy okazało się, że czynności, które zdaniem wnioskodawczyni powodują szkody na jej działce nie zostały w rzeczywistości dokonane. Tym samym korzystanie z kosztownej i znacznie przedłużającej postępowanie opinii biegłego celem wyjaśnienia, czy podniesienie gruntu i skierowanie wody betonowym korytem w stronę działki wnioskodawczym naruszyło stosunki wodne ze szkodą dla jej działki uznać należy za nieuzasadnione. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, iż w ocenie Sądu I instancji w sprawach o naruszenie stosunków wodnych w zasadzie wszystkie czynności, również te związane z ustaleniem stanu faktycznego na gruncie, powinny być dokonane przez biegłego oraz znaleźć powinny odzwierciedlenie w sporządzonej przez niego opinii. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, tego rodzaju stanowisko jest nieuzasadnione.

Według skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanym przypadku nie można podzielić stanowiska Sądu, jakoby bez przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego stanowisko o oczywistości ustaleń w sprawie było przedwczesne. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny (brak podniesienia terenu i skierowanie wody płynącej betonowym korytem w innym kierunku niż działka wnioskodawczyni) eliminował potrzebę skorzystania z wiadomości specjalnych celem ustalenia, czy podniesienie terenu i skierowanie wody na grunt skarżącej (do czego jak wynika z innych dowodów nie doszło) naruszyło stosunki wodne ze szkodą dla jej nieruchomości. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. i nie było podstaw do uchylenia decyzji Kolegium. Sąd I instancji kwestionowanym wyrokiem wypełnił podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i dokonał naruszenia przywołanych norm, zaś odmienne stanowisko Sądu I instancji skutkowałoby oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od SKO w Krośnie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawiono argumentację podważającą stanowisko skarżącego kasacyjnie organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.

Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm., dalej: p.w.), przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że okoliczności ustalenia stanu faktycznego budzą wątpliwości oraz przyjęciu, że w rozpatrywanym przypadku wymagane są wiadomości specjalne do ustalenia czy doszło do nadsypania gruntu, a tym samym konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w rzeczywistości dowód ten nie był w rozpatrywanym przypadku ani wymagany, ani konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza K. z 28 maja 2021 r. nr IKM.6331.1.2020.RS, bowiem orany administracji I i II instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zakwestionowany przez Sąd I instancji.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ kwestionował stanowisko Sądu I instancji co do wykładni lub stosowania prawa materialnego, tj. art. 234 p.w., który został powołany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, który składa się z pięciu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy administracji. Pozostaje więc przyjąć, że skarżący kasacyjnie organ zakwestionował sposób rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza K. z 28 maja 2021 r., nr IKM.6331.1.2020.RS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na treść art. 234 ust. 5 p.w., lecz nie postawiono zarzutu jego naruszenia.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przedstawionej oceny organów co do zasadności skorzystania w warunkach sprawy z dowodu w postaci opinii biegłego nie sposób podzielić. Sąd I instancji zwrócił uwagę na istotny charakter tego rodzaju dowodu w sprawach dotyczących "stosunków wodnych". Zdaniem Sądu I instancji, wniosek taki wyprowadza się z faktu, że sprawy te są bez wątpienia bardzo skomplikowane. Dlatego też w zasadzie konieczna jest w nich fachowa wiedza z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, którą trudno zastąpić innego rodzaju dowodami. Te inne dowody, przy braku takiej specjalistycznej wiedzy, mogą prowadzić do mylnej oceny stanu faktycznego. Okoliczności ustalenia stanu faktycznego nie mogą budzić wątpliwości, a winny być precyzyjne. Sąd I instancji ocenił, że wymóg w tym zakresie wynika z reguł postępowania dowodowego prowadzonego przez organy.

Ocena Sądu I instancji w całości zasługuje na akceptację. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie według którego "Nie chodzi bowiem tylko o to, by w sprawie została sporządzona jakakolwiek opinia biegłego hydrologa, ale o to by opinia ta była aktualna i pozwalała organom wydać takie rozstrzygnięcie, które w sposób rzeczywisty wpłynie na zaniechanie naruszenia stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały już, że nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 7.06.2022 r., III OSK 5173/21, LEX nr 3353489).

Wyjaśnić należy, że biegły wydający opinię w sprawach dotyczących zakazu zmiany stanu wody i odprowadzania wody jest pomocnikiem organu administracji. Udziela temu organowi pomocy naukowo-technicznej przy ustalaniu przez organ administracji stanu faktycznego na podstawie spostrzeżeń tego organu. Podmiotem takiej opinii może być tylko ekspert, znawca, specjalista czyli osoba posiadająca "wiadomości specjalne" dotyczące zmian stanu wody na gruncie. Przedmiotem takiej opinii powinny być wszelkie zagadnienia, do objaśnienia których konieczne są "wiadomości specjalne", tzn. wykraczające poza zakres wiedzy prawniczej. Określenie przedmiotu ekspertyzy wiąże się ściśle z zakresem pojęcia "wiadomości specjalne". Biegłego można powołać dla zbadania wszelkiego rodzaju kwestii faktycznych, dotyczących wszelkich dziedzin nauki i techniki itp., do których poznania konieczne są wiadomości fachowe. Dowód z opinii biegłego w sprawach dotyczących zmian stanu wody na gruncie jest dowodem szczególnego rodzaju i jego walor jest związany z tym, że dowód ten przeprowadza się tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia konieczne są wiadomości specjalne (por. S. Kalinowski, Biegły i jego opinia, Warszawa 1994, s. 75). Treścią opinii eksperta powinno być odtworzenie stanu faktycznego wynikającego z oddziaływania inwestycji na stan wody (por. E. Knosala, Ekspert w świetle ustawy ochronie i kształtowaniu środowiska, [w:] K. Podgórski (red.), Zagadnienia prawne ochrony środowiska, Katowice 1981, s. 95). Wykładnia art. 234 ust. 1 i 2 p.w. powinna uwzględniać w szczególności to, że przekształcenia hydrologiczne pozostawiają trwały ślad w morfologii profilu glebowego, co znacznie ułatwia ocenę szkód wyrządzonych glebom przez ten typ przekształceń (Z. Strzyszcz, Bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie na glebę górnictwa, energetyki, przemysłu i transportu, [w:] Zasoby glebowe i roślinne. Użytkowanie, zagrożenie, ochrona, red. R. Olaczek, Warszawa 1988, s. 350). Zjawiska hydrologiczne, wyrażają się przez stany wody. Stan wody to określony ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami stan rzeczy, w jakiej woda na gruncie znajduje się w danym czasie.

Woda na gruncie, jako system funkcjonalny oraz podlegający różnym oddziaływaniom zewnętrznym, może ulegać różnym zmianom. Obserwacja stanu wody na gruncie może być praktycznie użyteczna, np. jako punkt wyjścia przy ustalaniu stanu faktycznego decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Norma prawna wynikająca z art. 234 ust. 1 i 2 p.w. wyznacza właścicielowi gruntu wzór typowego i akceptowanego przez ustawodawcę zachowania się. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich (art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w.). Treść art. 234 ust. 1 i 2 p.w. stanowi wyraz określonej koncepcji postępowania, zgodnie z akceptowanymi przez prawo wartościami wyrażonymi m.in. w: zasadzie zrównoważonego (art. 1 p.w.), zasadzie racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 9 ust. 1 p.w.) oraz w zasadzie prewencji (art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, takiej potrzebnej w niniejszym postępowaniu fachowej wiedzy nie posiadał biorący udział w oględzinach i sporządzający szkic sytuacyjny oraz pomiary wysokościowe R.S. - jako uprawniony do kierowania, nadzoru i kontroli budowy oraz projektowania w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej instalacji i sieci sanitarnych. Uprawnienia te wskazują wprawdzie na określoną wiedzę wymienionego, lecz nie w stricte wymaganym w sprawie zakresie. To mogło zaś spowodować, że ustalenia poczynione przez organy, głównie w oparciu o dokumenty sporządzone przez wskazanego pracownika, mogły nie odpowiadać rzeczywistości w zakresie stanu badanych stosunków wodnych na gruncie. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że to właśnie z notatki służbowej organu I instancji z 17 stycznia 2020 r. wynika, że "istnieje duże prawdopodobieństwo naruszenia art. 234 Prawa wodnego ze szkodą dla działki B.O.". Ma rację Sąd I instancji, że dopiero dysponowanie stosowną wiedzą pozwoli na dokonanie właściwej oceny rzeczywistości w zakresie stosunków wodnych na działkach, których sprawa niniejsza dotyczy.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Należy podkreślić, że jeżeli obiektywnie takie wiadomości specjalne są potrzebne, to organ ma obowiązek zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wiadomości specjalne na gruncie art. 234 p.w. powinny obejmować wiedzę specjalistyczną dotyczącą w szczególności kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, kierunku odpływu wód ze źródeł, zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich. Zakres takiej opinii jest szeroki. Walor takiej opinii powinien być ściśle związany z przedmiotem postępowania, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne są wiadomości specjalne. Postępowanie dowodowe w przedmiocie zakazu zmiany stanu wody powinno uwzględniać wzajemne oddziaływanie prawa i wiadomości specjalnych w różnych okolicznościach faktycznych. Kluczowe znaczenie dla określenia relacji prawa i wiadomości specjalnych na gruncie art. 234 p.w. mają dwa zagadnienia: 1) niebezpieczeństwo szkodliwego wpływania na grunty sąsiednie spowodowanego zmianami stanu wody oraz 2) ryzyko związane ze stanem wody na gruncie. Biegły ma obowiązek wykonać powierzone mu obowiązki z całą sumiennością i bezstronnością.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez samą skarżącą, a w związku z tym brak było podstaw do orzekania o zwrocie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.