Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2552/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. M. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], w zakresie ustaleń: - części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A11 UO, A12 UO/US/U, B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW(U), B21 MN(U), B23 U, B25 MN, C7 U/MN, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN i D17 U/MN; - § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały w odniesieniu do sformułowania ; "(...) nowo wydzielonych w wyniku scalania i podziału (...) budowlanych (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały w odniesieniu do sfomułowania: "(...) budowlanych wydzielonych w wyniku scalania i podziału (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 6 uchwały. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie doszło naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części. Doszło bowiem do naruszenia: - art. 15 u.p.z.p. a także art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu (...), w zakresie określenia wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, na których dopuszcza się zabudowę, w tym minimalnej intensywności zabudowy; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu (...), w zakresie jednoznacznego określenia linii zabudowy zarówno w części tekstowej, jak i graficznej w odniesieniu do wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu (...), w zakresie określenia parametrów działek w ramach procedury scalania i podziału. Organ nadzoru wskazał, iż na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami A11 UO i B25 MN nie określono linii zabudowy, pomimo ustaleń § 18 ust. 9 pkt 2 lit. j oraz § 19 ust. 17 pkt 2 lit. j w związku z § 5 ust. 4 uchwały. Tymczasem celem wyznaczenia linii zabudowy jest określenie obszaru tzw. ruchu budowlanego, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Zdaniem organu z wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, dla terenów oznaczonych symbolami B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW(U), B21 MN(U), C7 U/MN, nie wynikają w jednoznaczny sposób granice obszarów, na których może być realizowana nowa zabudowa, dla której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto odpowiednio w ustaleniach § 19 ust. 3, 4, 12 i 14 oraz § 20 ust. 4 uchwały. Wyznaczone na ww. terenach linie zabudowy są nieprecyzyjne, gdyż nie domykają obszaru dopuszczonej zabudowy ( nie określają obszaru tzw. ruchu budowlanego), tym samym nie przesądzają, na której części terenów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, można realizować nową zabudowę. Brak domykania w tym przypadku nieprzekraczalnej linii zabudowy skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego określenia gdzie ma być lokalizowana nowa zabudowa. Brak linii zabudowy lub ich niejednoznaczne wyznaczenie na rysunku planu, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemu na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postepowaniach administracyjnych. Tym samym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło również do ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi, zdaniem organu, o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia. Do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy tekstem a częścią graficzną planu doszło także w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B23 U, gdyż sytuowanie planowanej zabudowy na tym terenie na rysunku zostało wyznaczone za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy obszaru kolejowego ( nieprzekraczalna linia zabudowy dociągnięta została do granicy obszaru kolejowego, z którym sąsiaduje bezpośrednio obszar objęty planem), podczas gdy z § 17 ust. 3 uchwały wynika, że dla części trenów w tym B23 U, położonych w strefie ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowej, oznaczonej na rysunku planu, ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu zgodnie z odrębnymi przepisami. Zakaz zabudowy na terenach graniczących z obszarem kolejowym wynika wprost z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym budowle i budynki mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 , od granicy obszaru kolejowego, z tym , że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m (...). Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta S., wbrew zastrzeżeniom zawartych w pismach P. S.A. w S., dopuściła się realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego w ramach jednostki terenowej oznaczonej jako B23 U, a to oznacza konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń w odniesieniu do tej jednostki. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uchwała powinna zawierać minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ustalenie minimalnej intensywności zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Tymczasem z treści § 18 ust. 10 pkt 2 lit. b, § 21 ust. 12 pkt 2 lit. b, ust. 13 pkt 2 lit. b oraz ust. 14 pkt 2 lit. b uchwały wynika, że dla terenów oznaczonych symbolami A12 UO/US/U, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN I D17 U/MN nie określono wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy. Zdaniem organu Rada Miasta S. nie miała podstaw prawnych do zawierania ustaleń dotyczących wydzielania działek budowlanych w odniesieniu do trybu scalania i podziału, poza określeniem minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowalnych ( art. 1 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dla procedur wszczętych od [...] października 2010 r.) z którego to uprawnienia skorzystała w ramach ustaleń zawartych w § 11 ust. 1 pkt 6 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. h i § 19 ust. 13 pkt 2 lit. h uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia organy gminy uprawnione są do określenia parametrów działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, tj. do określenia minimalnej i maksymalnej szerokości frontu działek, ich powierzchni, a także kąta ich położenia w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem Rada zamiast prawidłowo określić zasady podziału i scalania w odniesieniu działek, to uczyniła to wadliwie odniesieniu do działek budowalnych, co skutkowało częściowym stwierdzeniem nieważności § 12 ust. 2 pkt 1, 2, 3 , 4 i 6 uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] złożyła Rada Miasta S. wnosząc o jego uchylenie. W motywach skargi podniesiono, że na terenach A11 UO I B25 MN wskazanych przez organ nadzoru nie można stwierdzić braku linii zabudowy, są to bowiem tereny położone w głębi kwartału zabudowy, oddalone od ulic publicznych, stąd wyznaczenie linii zabudowy dla tych terenów nie było konieczne. Tereny te są wydzielone liniami rozgraniczającymi z uwagi na odmienną funkcję, co nie niesie konieczności wyznaczenia linii zabudowy. Wolą Rady było aby dla tych terenów linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowiły granice tzw. ruchu budowlanego, gdyż linie rozgraniczające są traktowane jako nieprzekraczalne linie zabudowy. Naniesienie graficzne jest zbędne, gdyż linia zabudowy pokrywałaby się z linią rozgraniczająca tereny, co przesłaniałoby czytelność rysunku planu. Linia zabudowy na terenach A10 U/MN oraz A12 UO/US/U nie została połączona z uwagi na lokalizację specyficznie ukształtowanego dojazdu do terenu A11 UO, który przylega wyłącznie do miejsca zjazdu. Przy sytuowaniu obiektów przy tej drodze będzie miał zastosowanie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Rada stwierdziła, że brak linii zabudowy na terenie B2 MN jest logiczny i uzasadniony tym, że znajduje się on w głębi kwadratu i nie styka się z drogami publicznymi, a więc linie zabudowy nie mają wpływu na ład przestrzenny, a ich brak nie uniemożliwia procesu inwestycyjnego. Dla pozostałych terenów B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW(U), B21 MN(U) i C7 U/MN, którym organ zarzuca niejednoznaczność określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, Rada stwierdziła, że plan w rejonie ulicy [...] zawiera linie zabudowy i w sposób jednoznaczny określa obszar tzw. ruchu budowlanego. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że zauważone braki domykania się linii ( nieprzekraczalne linie zabudowy nieposiadające połączenia) nie przesądzają, na której części terenów można realizować nową zabudowę. Linie zabudowy są zdaniem Rady wyznaczone w sposób jednoznaczny, pomimo zastosowania w niektórych miejscach ich przebiegu uskoku w danej jednostce terenowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków (...) określają warunki sytuowania budynku na działce budowlanej. Dla B8 U/MN/MW linia zabudowy kończy się ma narożniku istniejącego budynku w odległości 2,4 m od granicy terenu. Dla terenu B5 MN i B19 MW(U) linie zabudowy nie są połączone w miejscach, w których zmienia się odległość od linii rozgraniczającej tereny i zawsze jest to na granicy działki budowlanej. Dla terenu B21 MN(U) – działki ew. nr [...] i [...] i B23 U - linie zabudowy zostały wyznaczone od stronny ulicy [...] – 4KDL, nie zostały zaś wyznaczone od strony granicy planu (terenu kolejowego) z uwagi na istniejącą zabudowę oraz kształt i głębokość działek budowlanych. Na działkach tych wyznaczono jedynie granicę strefy ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowych. Dla pozostałych działek terenu B21 MN(U) linię zabudowy ustalono w granicy strefy ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowej. Dla terenu B23 U linie zabudowy, usankcjonowane jako nieprzekraczalne, są wyznaczone od strony ulic publicznych, po obrysie elewacji narożnej budynku położonego na działce nr [...]. Dla terenu C7 U/MN linie zabudowy z obu stron dochodzą do użytku "dr" – istniejącej drogi wewnętrznej, stanowiąca dojazd do nieruchomości przy niej położonych. Podobna sytuacja istnieje na terenach B24 MN i B28 U/MN, a nie została zakwestionowana. W odniesieniu do zarzutu niejednoznacznego ustalenia minimalnej intensywności zabudowy dla terenów A12 UO/US/U, D14 U/PR. D1 U/PR, D16 U/MN, D 17 U/MN, Rada stwierdziła, że z uwagi na charakter i ograniczone możliwości zagospodarowania tych terenów celowo określono minimalną intensywność zabudowy bez ograniczeń , kierując się tym, że są to tereny użyteczności publicznej, tereny przez które przechodzą trasy napowietrznych linii elektroenergetycznych. Wymierne określenie dla tych terenów minimalnej intensywności zabudowy uniemożliwiałoby w praktyce ruch budowalny, dlatego określono ten wskaźnik bez ograniczeń, przy jednoczesnym wypełnieniu tej obowiązkowej części ustaleń planu. Nie został on pominięty w ustaleniach, a celowo nie określono go liczbowo. Zdaniem Rady niezasadny jest zarzut organu nadzoru dotyczący § 12 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały, gdyż wymienione ustalenia planu nie mają wpływu na realizację unormowań przedmiotowego planu w procesie scalania i podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz.199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zauważyć należy, iż pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna I załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, w CBOSA). Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/07, CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 393/09, CBOSA). Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazał obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści pkt 6 tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Natomiast wedle treści § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które obowiązkowo określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych parametrów, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 567/12, w CBOSA). Wynika z tego, że w sytuacji gdy plan przewiduje teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy dla tego terenu określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), w tym także linię zabudowy. Pokreślić należy, iż przez wyznaczenie w planie miejscowym linii zabudowy określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnemu prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. Organ stanowiący gminy nie może jednakże zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika, jeżeli przeznacza teren pod zabudowę. Brak określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowiłby istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tylko w przypadku gdyby z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynikało, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSA 1343/12, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż § 2 ust. 1 tekstu planu miejscowego zawiera definicje w pkt 11 nieprzekraczalne linie zabudowy, a w pkt 12 obowiązujące linie zabudowy. Natomiast w § 5 ust. 1 tego aktu określono zasady usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do terenów publicznie dostępnych i granic przyległych działek budowlanych poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Jak słusznie wskazał organ nadzoru z powyższych ustaleń wynika, że linie zabudowy powinny określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Tymczasem, jak trafnie stwierdził Wojewoda [...] na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, Rada nie wywiązała się z tego obowiązku, gdyż nie wyznaczono żadnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami A11 UO i B25 MN, pomimo, że w § 18 ust. 9 pkt 2 lit. j) i § 19 ust. 17 pkt 2 lit. j) tekstu planu wskazano, że usytuowanie obiektów budowlanych, linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu oraz wg par. 5 ust. 4. Podzielić należy również stanowisko organu nadzoru, że dla terenów B 25 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW(U), B21 MN (U), C7 U/MN linie zabudowy wyznaczono nieprawidłowo, bowiem nie domykają obszaru dopuszczonej zabudowy, co skutkuje tym, że nie został określony w sposób prawidłowy obszar tzw. ruchu budowlanego, co powoduje, że zachodziły uzasadnione wątpliwości i trudności co do ustalenia gdzie może być lokalizowana nowa zabudowa. W tych warunkach podzielić należy, stanowisko nadzoru, że we wskazanym wyżej zakresie treść tekstu planu miejscowego pozostaje w ewidentnej sprzeczności z rysunkiem planu. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwała we wskazanym wyżej zakresie jest niezgodna z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielić należy również stanowisko organu, że przedmiotowa uchwała nie spełnia wymagań zawartych w cytowanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., również ze względu brak określenia w planie miejscowym obowiązkowego wskaźnika zagospodarowania terenu takiego jak - minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez użycie określonych wskaźników minimalnych i maksymalnych, to wprowadzenie do treści § 18 ust. 10 pkt 2 lit,b) , § 21 ust. 12 pkt 2 lit. b), i § 21 ust. 13 pkt 2 lit. b) w zakresie dotyczącym ustalenia minimalnej powierzchni zabudowy na działce budowlanej zwrotu "nie ogranicza" nie stanowi, w ocenie Sądu, wypełnienia dyspozycji tego przepisu. Trzeba pamiętać, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który musi zawierać normy o charakterze generalnym i jest adresowana do abstrakcyjnego, ogólnego kręgu odbiorców. Z treści przedmiotowej uchwały wynika, że uchwałodawca nie wskazał minimalnego wskaźnika zabudowy dla terenów o symbolach: A12 UO/US/U, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN I D17 U/MN. Tymczasem wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że obowiązkiem Rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, ale były jasne i jednoznaczne. Aby cel taki osiągnąć, lokalny prawodawca powinien używać odpowiednich wartości liczbowych, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Z treści powołanych przepisów wyraźnie wynika, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, że zgodnie wolą ustawodawcy w przepisach planu miejscowego regulacje dotyczące scalania i podziału nieruchomości mają dotyczyć wyłącznie działek, a nie działek budowlanych, jak sprzecznie z treścią ww. przepisów uczynił lokalny prawodawca w § 12 ust. 2 pkt 1, 2 , 3 , 4 i 6 uchwały przez dodanie sformułowania "budowlanych". Stąd też prawidłowo Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował treść § 12 ust 2 pkt 1, 2 , 3 , 4 i 6 uchwały we wskazanym w nim zakresie. Wskazane powyżej naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego mają charakter istotnych naruszeń, bowiem mają istotny wpływ na sposób kształtowania zagospodarowania przestrzennego terenu objętego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...]. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.