Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2321/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 10
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Instytutu O. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 3. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącego Instytutu O. w W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Instytut [...] w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ulicy [...] w części obejmującej w § 56 ust. 2 pkt 1: "ustala się zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów".

Wskazując na powyższe skarżący Instytut wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej części przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący Instytut wskazał, że jest placówką naukową realizującą zadania publiczne, zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 20 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. Nr 96, poz. 618). W celu wykonywania zadań statutowych, jako państwowa placówka naukowo – badawcza, Instytut wyposażony został w prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] W. oraz prawo własności usytuowanych na niej budynków. Na terenie tej nieruchomości Instytut zobowiązany jest zorganizować instytucję badawczą p.n. [...], zajmująca się weryfikacją stosowanych w gospodarce technologii i materiałów pod względem bezpieczeństwa dla środowiska naturalnego.

Powyższa nieruchomość stanowi działkę o pow. [...] m2, zabudowaną obecnie budynkiem biurowym Instytutu oraz [...] przeznaczonymi do rozbiórki budynkami gospodarczymi o niewielkich rozmiarach ([...]). Łączna powierzchnia zabudowy budynków wraz z budynkiem biurowym wynosi [...] m2, tj. 22% powierzchni działki.

Nieruchomość należąca do skarżącego Instytutu objętą jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ul. [...] w W., w którym została przeznaczona na cele usług nauki – UN.

Zgodnie z ustaleniami planu w § 56 ust. 2 pkt 1 "ustala się zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów". Jednocześnie w § 56 ust. 2 pkt 4 plan przewiduje, że "powierzchnia terenu zagospodarowanego zielenią nie może stanowić mniej niż 35 % ogólnej powierzchni terenu jednostki.

Zachowanie istniejącej zabudowy zdefiniowano w § 7 ust. 1 pkt 10 uchwały jako "obowiązek pozostawienia na stałe budynków istniejących bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych".

W uchwale w sprawie planu miejscowego powstała również istotna niespójność, gdyż powyższe ograniczenia zwiększenia zabudowy wprowadzono dla obiektów zajmujących zaledwie 22% powierzchni terenu UN1, chociaż plan ustala wskaźnik terenu zieleni jako 35%. W ten sposób, po odjęciu części nieruchomości potrzebnej na dojazd do budynku biurowego i parkowanie pojazdów, pozostawiono znaczną część wartościowego terenu dz. nr [...] bez możliwości zagospodarowania na cele nauki.

Zdaniem skarżącego Instytutu wskazane wyżej ustalenia planu w zakresie zasad zagospodarowania i warunków zabudowy są jednocześnie niezgodne z przeznaczeniem terenu na "usługi nauki", gdyż dla tej funkcji, liczne, stare obiekty gospodarcze o niewielkich rozmiarach, są całkowicie nieprzydatne, co narusza indywidualny interes prawny skarżącego Instytutu.

Skarżący Instytut wywodzi swoje uprawnienia z:

1/ art. 233 kc, zgodnie, z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu, z wyłączeniem innych osób;

2/ art. 144 kc w zw. z art. 235 kc, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel budynków może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z tych budynków zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać budynkami;

3/ § 56 ust. 1 i § 9 pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ulicy [...] zgodnie z którym ustalono przeznaczenie nieruchomości skarżącego na "usługi nauki – przez co należy rozumieć wydzielone tereny szkolnictwa wyższego i instytutów naukowych – oznaczone na rysunku planu symbolem UN";

4/ § 56 ust. 2 pkt 4 uchwały, ustalającego minimalny wskaźnik powierzchni terenu zielonego na 35 %, zgodnie z którym skarżący Instytut nabył prawo do większej powierzchni, niż obecnie wykorzystane 22% działki.

Ponadto zaskarżonym przepisem § 56 ust. 2 pkt 1 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ulicy [...] Rada W. naruszyła prawo tj:

1/ art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, w postaci bezpodstawnej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków skarżącego, przez nieuzasadniony nakaz zachowania zabudowy w dotychczasowej formie i usytuowaniu na terenie działki, co uniemożliwia skarżącemu korzystanie z tej działki na cele nauki ustalone przepisami planu.

2/ art. 10 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 ust.2 pkt1 i 5 w/w ustawy, przez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i standardów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również gabarytów obiektów, bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni o prawa własności skarżącego;

3/ art. 10 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy, przez wprowadzenie szczególnych warunków zagospodarowania terenu UN1, w postaci nakazu zachowania istniejącej zabudowy lub jej rozumowy albo wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów oraz usytuowania na działce, bez uzasadnienia wynikającego z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i in.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady W. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że przede wszystkim, że uchwalając skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy W. działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Zakres kwestionowanych ustaleń planu miejscowego znajduje oparcie w art. 10 ust. 1 pkt 1i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Stąd ustalenia zawarte w § 56 ust. 2 pkt 1 planu, w zakresie kształtowania i obowiązku zachowania zabudowy, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się "szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego zagospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych". Dlatego w § 56 ust. 2 pkt 4 planu przewidziano minimalną powierzchnię terenu zagospodarowanego zielenią. Takie ustalenia pozostają w granicach władztwa planistycznego gminy, przez co są zgodne z planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, gdy nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. (OTK ZU Nr 8/A/2003 poz. 84).

Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), będący podstawą prawną uchwalonego planu, statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowani terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości.

W niniejszej sprawie skarżący Instytut wywodzi legitymację do wniesienia skargi z naruszenia jej prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków. Instytut [...] w W. jako użytkownik wieczysty działki nr [...] z obrębu [...] zarzuca bezpodstawną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków poprzez nieuzasadniony nakaz zachowania zabudowy w dotychczasowej formie i usytuowaniu na terenie działki objętej uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na wprowadzenie bezwzględnie obowiązującego zapisu (w § 56 ust. 2 pkt 1) o treści "ustala się zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów". W treści uchwały zachodzi niewątpliwa sprzeczność, bowiem nakazuje się zachowanie istniejących budynków wraz z jednoczesnym dopuszczeniem ich rozbudowy i wymiany. W § 7 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że przez zachowanie istniejącej zabudowy należy rozumieć obowiązek pozostawienia na stałe budynków istniejących bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych. Uchwała nie zawiera definicji rozbudowy, ale przyjąć możemy, odnosząc się do art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że pod pojęciem budowy - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa będzie z pewnością powodowała zmianę gabarytów budynku i jego innych parametrów. Trudno więc pogodzić dopuszczenie rozbudowy z jednoczesnym zachowaniem istniejących budynków.

Wskazując na powyższą argumentację Sąd stwierdził nieważność paragrafu 56 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały o brzmieniu: "ustala się zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów".

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.