Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 612/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art 4 ust 1 lit a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. M.-Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz M. M.-Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął Wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 M. M. ("Strona", "Skarżąca", "Wnioskodawczyni"). We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 180,25 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie) oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Do wniosku dołączono materiały graficzne w liczbie 10 sztuk i oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych. W Oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych Pani M. M. zgłosiła m.in. trzy elementy proekologiczne EFA14b stanowiące międzyplony ozime: EFA14b (pszenżyto ozime, gorczyca biała) o powierzchni 174 900,00 rn2 na działce ewidencyjnej nr [...], EFA14b (pszenżyto ozime, gorczyca biała) o powierzchni 17 200,00 m2 na działce ewidencyjnej nr [...], EFA14b (pszenica ozima, gorczyca biała) o powierzchni 79 300,00 m2 na działce ewidencyjnej nr [...].

W dniu [...] maja 2018r. [pic] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy tej decyzji organ I instancji przyznał producentowi rolnemu jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni zatwierdzonej, tj. 179,56 ha. Powierzchnia zatwierdzona do płatności za zazielenienie również wyniosła 179,56 ha. Z kolei płatnością dodatkową objęto areał wynoszący 27,00 ha. Wszystkie przyznane Stronie [pic]płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uwzględniały pomniejszenie ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Beneficjentowi przyznano również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Realizacja płatności przyznanych decyzją nastąpiła na rachunek bankowy wskazany przez rolnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów i przebiegła w sposób następujący: jednolita płatność obszarowa (JPO) w kwocie [...]zł – w tym [...] zł przekazano w formie zaliczki (data realizacji: [...].11.2017 r.), zaś pozostałą kwotę, tj. [...] zł przekazano w dniu [...].05.2018 r.; płatność za zazielenienie w kwocie [...]zł przekazano w dniu [...].05.2018 r.; płatność redystrybucyjna w kwocie [...]zł – w tym [...] zł przekazano w formie zaliczki (data realizacji: [...].11.2017 r.), zaś pozostałą kwotę, tj. [...] zł przekazano w dniu [...].05.2018 r.; zwrot dyscypliny finansowej w kwocie [...]zł został zrealizowany w dniu [...].05.2018 r.

W dniu [...] czerwca 2018 r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, do Biura Powiatowego [pic]ARiMR w M. wpłynął wniosek Strony o przyznanie płatności na rok 2018. W dniu [...] stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał decyzję, na mocy której przyznał Wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Po złożeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 została przeprowadzona weryfikacja spełnienia przez producenta wymogów związanych z utrzymaniem obszarów proekologicznych w gospodarstwie. W ramach tej weryfikacji dokonano manualnej kontroli w celu sprawdzenia, czy na powierzchni, która w roku 2017 była deklarowana jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2018 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b, jak również czy w roku 2018 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2017.

W wyniku analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnej o numerze [...] z roku 2017 i 2018 ustalono, że na powierzchni 7,93 ha, która w roku 2017 była deklarowana przez rolnika jako element proekologiczny EFA14b (międzyplon ozimy), składający się z pszenicy ozimej i gorczycy białej, w roku 2018 była uprawiana w plonie głównym pszenica ozima (areał uprawy wynosił 7,93 ha). Dokonując tej samej analizy porównawczej w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach [...], ustalono z kolei, że na powierzchni, która w roku 2017 została na obu tych działkach zadeklarowana jako element proekologiczny EFA14b, w roku 2018 na łącznej powierzchni 18,09 ha było uprawiane w plonie głównym pszenżyto ozime. Z powyższego wynika, że rolnik utrzymał w roku 2018 zboża ozime, które wysiał w roku 2017 na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...] w mieszankach zgłoszonych we wniosku na rok 2017 jako obszary proekologiczne EFA14b.

W związku z tym ustaleniem w dniu [...].03.2019 r. przeprowadzono ponowną kontrolę administracyjną sprawy obszarowej za rok 2017. W trakcie tej kontroli wykluczono z płatności za zazielenienie wszystkie trzy zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 elementy proekologiczne EFA14b, ponieważ doszło do naruszenia art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 1, ze zm. dalej: " rozporządzenie 639/2014"), tj. w roku 2018 w plonie głównym była kontynuowana uprawa zboża ozimego wysianego w roku poprzednim w międzyplonie. Stwierdzona w ponownej kontroli administracyjnej powierzchnia obszarów proekologicznych wyniosła 1,6873 ha, co stanowi 0,95% stwierdzonej powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie, która wynosi 178,09 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, które zostały przyznane rolnikowi na mocy decyzji z dnia [...] maja 2018 r. W dniu [...] czerwca 2019 r. Strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wyjaśnienia, w których oświadczyła, że uprawami w plonie głównym w roku 2018 na działkach nr [...] były pojedyncze rośliny (zboża ozime), a nie mieszanki, co jest dopuszczalne w myśl przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r., poz. 354, ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że to mieszanka nie może zostać utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania. Ponadto zwróciła uwagę, że w wydanej przez ARiMR broszurze dotyczącej zazielenienia znajduje się oficjalne stanowisko Agencji co do tego, że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, przy czym zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka. Zdaniem Strony stanowisko to jest oczywiste, ponieważ poszczególne/pojedyncze gatunki roślin nie są mieszanką. W świetle powyższego Wnioskodawczyni wniosła o wydanie decyzji o umorzeniu w całości postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017 jako postępowania bezprzedmiotowego, gdyż nie doszło do naruszenia dyspozycji S 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał w dniu [...] września 2019 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu płatności za zazielenienie, w wysokości [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] września 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustalił M. M. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł uzyskanych na mocy wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. w dniu [...] maja 2018 r. decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

W uzasadnieniu wskazano, że w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono , że producent rolny nie dochował warunków związanych z utrzymaniem obszarów proekologicznych w swoim gospodarstwie. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia 639/2014 w następstwie czego wykluczono z płatności za zazielenienie wszystkie trzy zgłoszone we wniosku na rok 2017 elementy proekologiczne EFA14b. Konsekwencją powyższego jest konieczność zwrotu przez beneficjenta części przyznanej mu za rok 2017 płatności za zazielenienie. Organ w pierwszej kolejności przywołał reguły dotyczące przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które zostały określone zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawodawstwie wspólnotowym. Spośród przepisów prawa krajowego reguły te zostały określone w szczególności w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"). Przenosząc przywołane przepisy prawa do realiów sprawy organ stwierdził, że Strona, z racji użytkowania w roku 2017 gruntów ornych o areale przekraczającym 15,00 ha, miała obowiązek utrzymania w gospodarstwie obszaru proekologicznego, którego powierzchnia powinna stanowić co najmniej 5% powierzchni wszystkich gruntów ornych. Realizację tego obowiązku producent rolny zgłosił we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 poprzez deklarację m.in. trzech obszarów proekologicznych EFA14b stanowiących międzyplon ozimy składający się dwóch gatunków roślin: zboża, którym były pszenżyto ozime i pszenica ozima, oraz rośliny miododajnej – gorczycy białej. Powierzchnia zgłoszonego w roku 2017 obszaru EFA14b wnosiła łącznie 27,14 ha.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że mieszanki zbóż ozimych z gorczycą białą, jakie zasiano w roku 2017 jako międzyplon ozimy, jak najbardziej mogły stanowić obszar proekologiczny EFA14b. Organy ARiMR nie kwestionują prawidłowości takiego działania producenta rolnego. Podkreślono jednak , że aby wysiany w roku 2017 międzyplon ozimy na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] [...] mógł zostać uznany za obszar proekologiczny, winny zostać spełnione jeszcze następujące warunki:

1. międzyplon taki powinien zostać utrzymany na polu co najmniej do dnia 15.02.2018 r. (wynika to z przepisu S 8 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret drugie ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r.),

2. mieszanka stanowiąca międzyplon nie może zostać utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania (wynika to z przepisu S 8 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia),

3. zboże ozime, które zostało wysiane w roku 2017 w mieszance stanowiącej międzyplon ozimy, nie mogło być uprawiane w roku następnym, czyli w roku 2018, w plonie głównym z przeznaczeniem do zbioru lub do wypasu (wynika to z przepisu art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia 639/2014).

Z powyższego wynika zatem, że weryfikacja tego, czy wysiany przez producenta rolnego międzyplon ozimy może zostać zakwalifikowany jako element proekologiczny EFA14b i tym samym ustalenie, czy producent rolny wywiązał się z wymogów w zakresie praktyk zazielenienia za rok 2017, może nastąpić najwcześniej w roku 2018. Dlatego też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., dysponujący wnioskami Strony o przyznanie płatności obszarowych na lata 2017 i 2018, był zobowiązany do przeprowadzenia manualnej oceny obu tych wniosków w celu sprawdzenia, czy na powierzchni, która w roku 2017 była deklarowana jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2018 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b, jak również czy w roku 2018 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2017. W związku z ustaleniem, że Wnioskodawczyni w roku 2018 uprawiała w plonie głównym zboża ozime, które zostały wysiane w roku 2017 w mieszance z gorczycą białą, a zatem postąpiła niezgodnie z dyspozycją art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia 639/2014, obszar międzyplonu ozimego zgłoszony we wniosku na rok 2017 na łącznej powierzchni 27,14 ha nie może zostać uznany za obszar proekologiczny EFA14b. W świetle powyższego organ stwierdził, że producent rolny nie wywiązał się z realizacji za rok 2017 praktyki w zakresie zazielenienia polegającej na utrzymaniu w gospodarstwie obszaru proekologicznego stanowiącego powierzchnię co najmniej 5% wszystkich gruntów ornych. W związku z tym została przeprowadzona ponowna kontrola administracyjna sprawy dotyczącej przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. W trakcie tej kontroli wykluczono z płatności za zazielenienie wszystkie trzy zgłoszone we Wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 elementy proekologiczne EFA14b z uwagi na naruszenie art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia 639/2014.

Początkowa kwota płatności za zazielenienie w sprawie wyniosła [...] zł. Kwota ta została pomniejszona o kwotę kary administracyjnej w wysokości [...] zł wyznaczonej na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Kwota przyznanej Stronie na rok 2017 płatności za zazielenienie, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń, wyniosła [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą płatności za zazielenienie przyznaną producentowi na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] maja 2018 r. ([...] zł) a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy ([...] zł), wynosząca [...] zł, stanowi kwotę nienależnie pobranej za rok 2017 płatności za zazielenienie, która winna zostać zwrócona przez beneficjenta.

W tym miejscu organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. w zaskarżonej decyzji ustalił M. M. kwotę nienależnie pobranych za rok 2017 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w nieprawidłowej wysokości. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie wziął bowiem pod uwagę tego, że różnica pomiędzy kwotą z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej przyznaną na mocy decyzji z dnia [...] maja 2018 r. ([...] zł) a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy ([...] zł) wynosiła [...] zł, a zatem różnica ta przekraczała równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote wg ostatniego kursu walutowego ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana (kurs wymiany euro z dnia 29.09.2017 r. wynosił 4,3042 zł, stąd równowartość kwoty 442,45 zł w przeliczeniu na euro wynosiła 102,79 euro). Oznacza to, że kwota w wysokości [...] zł stanowiąca część wypłacanej producentowi rolnemu za rok 2017 kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej powinna zostać zwrócona przez beneficjenta, a zatem kwotę tę należało ustalić w decyzji. Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego ARilv1R w M. we wskazanej decyzji w ogóle nie poczynił żadnych rozważań w przedmiotowym zakresie, uznając wyłącznie płatność za zazielenienie jako tę płatność, w stosunku do której należało dochodzić zwrotu kwoty nienależnie wypłaconej. Błąd ten zweryfikował organ odwoławczy.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zarzucono naruszenie:

- art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej:"k.p.a.") przez prowadzenie czynności urzędowych niemających oparcia w obowiązujących przepisach;

- zasady reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy, na niekorzyść strony odwołującej się;

- art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego;

- art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez odmowę możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w postępowaniu materiałami i dowodami (po zakończeniu postępowania dowodowego a przed wydaniem decyzji) oraz możliwości wypowiedzenia się co do nich w formie pisemnej, jeszcze przed wydaniem decyzji;

- art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez sprzeczną z prawem, całkowitą odmowę możliwości udziału w postępowaniu męża Skarżącej – P. Z., będącego drugą osobą z grupy osób fizycznych, której to dotyczyło prowadzone postępowanie;

- art. 7a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie treści normy prawnej na niekorzyść strony, pomimo istnienia jednoznacznych wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (dalej jako "Rozporządzenie");

- art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, w wyniku naruszenia zasady bezstronności;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak spełniającego odpowiednie standardy uzasadnienia prawnego całkowite pominięcie argumentów dotyczących konieczności zastosowania w prowadzonym postępowaniu art. 7a § 1 k.p.a.;

- § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b Rozporządzenia przez błędne przyjęcie, iż z treści przepisu wynika, że pojedyncza roślina wchodząca w skład mieszanki zasianej w poplonie ozimym, nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu lub niewłaściwą jego interpretację;

- art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez przyjęcie, iż za rok 2017 nie przysługuje Stronie płatność za zazielenienie do działek ewidencyjnych [...] [...] [...], pomimo spełnienia minimalnych wymagań do otrzymania płatności;

- art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez bezzasadne przyjęcie, iż Skarżąca otrzymała nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

- art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. przez jego niezastosowanie;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez odmienne traktowanie przez organ (ARiMR) rożnych rolników uprawiających zboża ozime w plonie głównym, w roku następującym po wysianiu mieszanki roślin (będącej międzyplonem ozimym) i będące wcześniej jej składnikiem;

- przepisów procedury administracyjnej przez niewłaściwe ich zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca dodatkowo zarzuciła:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- art. 78 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, w sytuacji jego oczywistego zasadniczego znaczenia dla prowadzonego postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 28 lipca 2020r. pełnomocnicy stron wskazali, że widzą podstawy do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1150/19. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 32/20 tut. Sąd zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, ze postanowieniem z dnia [...] października 2019r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. Z. (męża Skarżącej) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] września 2019r. Tut. Sąd wyrokiem z dnia 4 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 1150/19 uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że odwołanie P. Z. powinno zostać rozpoznane wraz z odwołaniem jego małżonki M. M.- Z.. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2024r. sygn. akt I GSK 1760/20 oddalił skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2024r. sygn. akt I SA/Bd 612/21 tut. Sąd podjął urzędu zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego wskazać należy, że o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017r. Skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia [...] maja 2017r. Płatności dotyczyły gospodarstwa rolnego wpisanego do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności pod nr [...] na nazwisko M.-Z. M.. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została dla M. M. – Z. ale odwołanie od niej złożyła Skarżąca jak i jej mąż P. Z.. Małżonkowie odwołując się do treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 wskazywali, że prowadząc wspólnie działalność rolniczą posiadają status producenta rolnego wobec czego obojgu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Organ postanowieniem z dnia [...] października 2019r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. Z. a odwołanie Skarżącej rozpatrzył wydając zaskarżoną decyzję. Tut. Sąd wyrokiem z dnia 4 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 1150/19 uchylił zaskarżone postanowienie a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez organ. Wobec powyższego ocena prawna dotycząca kwestii uprawnienia P. Z. do występowania w charakterze strony wyrażona w wyroku z dnia 4 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 1150/19 ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wobec powyższego w swojej argumentacji Sąd w obecnym składzie odwoła się do uzasadnienia ww. orzeczenia.

Kwestia tego, komu przysługuje status producenta rolnego w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą, bezpośrednio wiąże się z regulacją art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2017 r., poz. 1853 ze zm. – dalej "u.k.e."). Zgodnie z tym przepisem poprzez producenta rolnego należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą m.in. rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Przywołane w zacytowanym przepisie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013r., nr 1307/2013, ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013, 648, 608 z dnia 20.12.2013 r. – dalej "Rozporządzenie nr 1307/2013"), w art. 4 ust. 1 lit. a, definiuje pojęcie "rolnik" jest osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Mając na uwadze, że niniejsza sprawa dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przywołać także należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. dalej "u.o.p."), rolnikiem w rozumieniu tej ustawy jest rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli m.in. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.k.e. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 października 2019 r. – właściwym dla decyzji z dnia 5 września 2019 r., nr 0035-2019-001874), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 pkt 1 u.k.e.), zaś odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą (pkt 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z 11 października 2012 r., sygn. II GSK 1373/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1970/11, z 16 maja 2013 r., sygn. II GSK 293/12, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/550/19 – dostępne jw.) kwestia tego, komu przysługuje status producenta rolnego w odniesieniu do małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą, została zasadniczo rozstrzygnięta w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12 (dostępna jw.). W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej". W uzasadnieniu uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności. NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 u.k.e. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej u.k.e. - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności. Przyznanie płatności osobie wpisanej do ewidencji jest więc w istocie czynnością techniczną, tj. wypłatą tej płatności przysługującej grupie na ręce jej reprezentanta wpisanego do ewidencji, i w taki też sposób należałoby rozumieć zwrot "pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę".

Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego - uzasadnia twierdzenie, iż do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że - jak podkreślił skład orzekający NSA - nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.

Skoro zatem gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należy więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (do którego wprost odsyła art 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Z chwilą ustania małżeństwa, czy rozdzielenia majątku np. na dwa odrębne samodzielnie prowadzone gospodarstwa rolne - ustaje także byt prawny tego producenta rolnego (vide: powołany wyrok NSA z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II GSK 1373/12).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ, w oparciu o przywołane przepisy u.k.e., rozporządzenia nr 1307/2013 oraz ustawy o płatnościach, dokonał błędnej wykładni pojęć "producent rolny" i "rolnik", w sposób nieuzasadniony odmawiając statusu producenta rolnego współmałżonkowi osoby, której nadano numer identyfikacyjny w trybie art. 12 u.k.e., w sytuacji, gdy nie nadano mu odrębnego numeru identyfikacyjnego zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.k.e. P. Z. jako współmałżonek osoby wpisanej do ewidencji producentów rolnych i prowadzący z nią wspólne gospodarstwo rolne jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a więc jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.k.e. wraz z małżonką. Może on zatem występować przed organem w sprawach dotyczących dopłat rolniczych zarówno jako pełnomocnik, ale również jako producent rolny działający w imieniu grupy osób fizycznych, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej rolnikiem w rozumieniu ww. przepisu). Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze Skarżącą, że jej mąż jako jeden z członków grupy osób fizycznych, która prowadzi wspólnie działalność rolniczą w jednym gospodarstwie rolnym, posiada on indywidualny, bezpośredni interes prawny w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i obowiązku ich zwrotu. Nie budzi wszakże wątpliwości, że zarówno owo gospodarstwo rolne jak i związane z nim płatności bezpośrednie wchodzą do wspólnego majątku małżonków, z kolei obowiązek zwrotu czy też jakiekolwiek inne sankcje związane z uznaniem płatności za nienależnie pobrane – obciążać będzie majątek "rolnika". W konsekwencji nie może zatem budzić wątpliwości, że mąż Skarżącej jest legitymowany do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w tym uprawniony był do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Wynika to bowiem z art. 127 § 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 15 i art. 28 k.p.a. Nie niweczy tego uprawnienia każdej strony postępowania administracyjnego okoliczność, że w tej sprawie płatność, wobec której organ z urzędu wszczął postępowanie windykacyjne, została przyznana na wniosek Skarżącej (wpisanej za jego zgodą do rejestru producentów rolnych), kierowaną do niej ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym stwierdzić należy, że odwołanie, złożone w ustawowym terminie przez P. Z., którego dopuszczalność organ zakwestionował postanowieniem, powinno zostać rozpoznane wraz z odwołaniem Skarżącej jako wniesione przez jednego producenta rolnego łącznie.

Odrębną kwestią bowiem pozostaje to, że małżonkowie ustalili taki sposób reprezentacji ich grupy – jako producenta rolnego, ubiegającego się o przyznanie płatności bezpośrednich do tego gospodarstwa rolnego. Prawidłowe było w takiej sytuacji i zgodne z wolą małżonków rolników adresowanie decyzji i kierowanie jej do osoby ujawnionej w takim charakterze w ewidencji producentów rolnych, której nadano numer identyfikujący konkretne gospodarstwo rolne prowadzone wspólnie przez konkretnego rolnika (tu grupę osób fizycznych). W konsekwencji nie stanowiło naruszenia obowiązujących przepisów prawa zasadniczo zawiadomienie przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego jako strony – właśnie osoby, której nadano numer identyfikacyjny, a następnie skierowanie imiennie do tej właśnie osoby (jako pierwotnego wnioskodawcy) decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu. Niezależnie jednak od powyższego w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – inny członek tak rozumianej grupy osób (jako producenta rolnego) domaga się umożliwienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu, nie można mu tego prawa odmówić.

Końcowo wskazać już należy, że podział aktywności procesowych podejmowanych w sprawie administracyjnej w sytuacji, gdy jedną stroną postępowania są oboje małżonkowie, należy do sfery umowy pomiędzy tymi małżonkami. Innymi słowy, to ich decyzją jest, że tylko jeden ze współmałżonków, wyodrębniony jako wnioskodawca, zwraca się do organu o płatność, i tylko on jest później adresatem pism procesowych oraz kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia. Konstrukcja wspólności interesu prawnego małżonków prowadzących jedno gospodarstwo rolne zakłada, że są oni "jednym rolnikiem". Prowadząc wspólne przedsięwzięcie i występując jako jeden podmiot legitymujący się wspólnym interesem prawnym Skarżąca oraz jej współmałżonek działają w jednym, swoim imieniu. Słusznie stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08 (dostępny jw.), że postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika i to tylko on jest stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie rolnikiem jest łącznie skarżący i jego współmałżonka (czego nie dostrzegł organ administracyjny, błędnie powołując w odpowiedziach na stanowisko skarżącego ww. orzeczenie), dlatego zgłoszenie do udziału w sprawie jednego z nich w charakterze strony nie powoduje wykreowania nowej strony w tym postępowaniu.

Stwierdzić należy, że każde z małżonków mogło złożyć w tej sprawie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, reprezentując interes producenta, któremu przyznano płatność. W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, z tego prawa chcą jednak skorzystać oboje nie można żadnego z nich tego prawa pozbawić. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie na skutek odwołania wniesionego w tej sprawie przez stronę rozumianą łącznie jako M. M. i P. Z., odnosząc się w motywach rozstrzygnięcia do argumentacji i zarzutów przedstawionych w pismach (odwołaniach) obojga rolników.

Reasumując stwierdzić należy, że Dyrektor OR ARiMR w T. naruszył prawo proceduralne w zakresie art. 10 k.p.a., co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 u.k.e., art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013. Zatem sprawa wraca do organów celem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wywodów Sądu poczynionych powyżej. Wobec powyższego na obecnym etapie odnoszenie się do kwestii merytorycznych Sąd uznał za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu oraz kosztami zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.