Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 849/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1 art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.6 art 7 art 77 § 1 art 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 736/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 sierpnia 2022r. nr PS-II.8641.33.2022.EB w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 736/22 oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr PS-II.8641.33.2022.EB w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki zaaprobował szczegółowo przedstawione w decyzjach obu organów rozliczenia dotyczące okresów zatrudnienia oraz otrzymywanego wynagrodzenia przez M. Z. w przedziale czasowym od 26 grudnia 2020 r. do 26 czerwca 2022 r. A w konsekwencji podzielił ich końcową konkluzję, wynikającą z normatywnych przesłanek art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 690 ze zm. dalej u.p.z.i.r.p.), że skarżący spośród wymaganych przez ustawodawcę 365 dni, udokumentował jedynie 92 dni uprawniające do zasiłku. Okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Słusznie również zauważył organ odwoławczy, że z załączonych do akt sprawy dokumentów, m.in. zaświadczenia z dnia 15 czerwca 2022 r. wystawionego przez ZUS Wydział Ubezpieczeń i Składek w [...] nie wynikało, aby w badanym okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem skarżący wykonywał pracę w miejscu, w którym obowiązywało doraźne obniżenie wymiaru czasu pracy w związku z COVID19. Sąd Wojewódzki podkreślił także, że sam skarżący nie przedstawił również żadnych dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności. W odpowiedzi na prośbę organu I instancji z dnia 19 lipca 2022 r. o złożenie ww. dokumentów, przedłożył jedyne oświadczenie z dnia 19 lipca 2022 r., w którym wskazał, że nie może dostarczyć żądanych dokumentów z uwagi na fakt, że wszelkie dyspozycje dokonywano za pomocą wewnętrznego systemu teleinformatycznego i wysyłane były za pomocą emali, do których z racji zakończenia umowy zlecenia oraz poufności tych informacji nie ma dostępu. Kierując się przedstawioną wyżej argumentacją Sąd uznał, że Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem odmowa przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych była - w rozważanych okolicznościach faktycznych - uzasadniona.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, tj. wydania orzeczenia reformatoryjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - poprzez dokonanie wadliwej wykładni polegającej na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji uznanie, iż nie zachodzą przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia dla osoby bezrobotnej;

2. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do odmowy przyznania prawa do zasiłku mimo istnienia wszystkich przesłanek do jego przyznania;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i oddalenie skargi, pomimo iż w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. przepisu art. 71 ust 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022. poz. 2492 t.j.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 6, 7 oraz art 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji oraz uznaniu, iż organy obu instancji trafnie oceniły stan faktyczny sprawy oraz wykładnię zastosowanych przepisów, w sytuacji gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa nakazuje interpretację przepisu w sposób odmienny niż poczyniony przez Sąd Administracyjny;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej i oddalenie skargi pomimo, iż w zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, pomimo zgłaszanych przez skarżącego wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd oddalając skargę zaaprobował ustalenia organów, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogów koniecznych do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powodem odmowy przyznania zasiłku był brak osiągania przez wymagany przez ustawodawcę czas zarobków na poziomie minimalnego wynagrodzenia za wykonywanie usług na podstawie umowy zlecenia.

Na wstępie przypomnieć należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie obowiązuje, wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., zasada oficjalności, uprawniająca, a zarazem obligująca Sąd do zbadania sprawy w jej całokształcie, w granicach danej sprawy. Sąd kasacyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). To zatem strona, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i sformułowanie zarzutów w odniesieniu do wyroku sądu pierwszej instancji, decyduje o zakresie kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu czy precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, bądź poszukiwaniu ich uzasadnienia. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 4692/16, wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów bardzo istotne jest precyzyjne i jednoznaczne sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie przez pełnomocnika składającego w imieniu strony skargę kasacyjną.

Skargę kasacyjną można oprzeć na jednej lub obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art.174 p.p.s.a., a zatem na naruszeniu prawa materialnego oraz (lub) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przypisanie zarzutu do konkretnej podstawy przesądza zaś o wymaganiach, jakim powinien odpowiadać zarzut. W przypadku wskazania na podstawę z art.174 pkt 1 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), natomiast gdy skarga kasacyjna oparta jest na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym zobligowany jest jedynie do oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 1 §1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. i art. 6, 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. i art. 107 k.p.a.) sprowadzają się do zakwestionowania poprawności dokonanej funkcji kontrolnej przez sąd polegającej na wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący wskazuje, iż gdyby został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, a także prawidłowo dokonana jego ocena oraz prawidłowa dokonana wykładnia prawa materialnego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny zostać uchylone. Jednak wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i dały temu wyraz w szczegółowych motywach podjętych rozstrzygnięć. Organ poddał wnikliwej ocenie przedłożone w sprawie dokumenty dotyczące stażu pracy skarżącego oraz uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia z tytułu wykonywanej umowy zlecenia. Wprawdzie z treści art. 7 i 77 §1 k.p.a. wynika obowiązek działania także z urzędu - celem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego - jednak trafne są poglądy, że realizacja przez organ zasady prawdy obiektywnej nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. III OSK 5191/21). Zasadnie przyjmuje się, że organ nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu, o istnieniu którego nie wie. Inicjatywa dowodowa nie jest przypisana tylko organom orzekającym, ale należy też do stron postępowania. Mimo że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, to strona ma inicjatywę dowodową - może i powinna wskazać dowód, z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. II OSK 1918/18). Zauważyć należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści dokumentów złożonych przez skarżącego do wniosku z dnia 27 czerwca 2022 r. w postaci świadectw pracy oraz zaświadczeń wystawionych przez pracodawcę, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych. Natomiast skarżący kasacyjnie, oprócz twierdzeń o wykonywaniu pracy w miejscu, gdzie obowiązywało doraźnie obniżenie wymiaru czasu pracy z powodu COVID-19, nie wykazał tej okoliczności żadnym dowodem.

Przy czym niezależnie od powyższych uwag, kwestia obniżonego wymiaru czasu pracy skarżącego była przedmiotem badania przez organ I instancji (vide: pismo z 19 lipca 2022 r.). W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący kasacyjnie złożył jedynie oświadczenie, że nie może wykazać powyższej okoliczności z uwagi na fakt, że wszelkie dyspozycje dokonywano za pomocą wewnętrznego systemu teleinformatycznego i wysyłane były za pomocą emali, do których z racji zakończenia umowy zlecenia oraz poufności tych informacji nie miał dostępu.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia zarówno art. 6, 7, 77 §1 oraz art. 107 §3 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też wiadome na czym miałoby polegać w niniejszym przypadku naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 134 §1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd Wojewódzki nie przekroczył zaś granic rozpoznawanej sprawy, a ocenę swoją wszechstronnie uzasadnił.

Z kolei z art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu jej zgodności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 §2 ww. ustawy). Konsekwencją zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 §2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. W konsekwencji to, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. należy przywołać jego treść, która wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że podobnie jak wyżej przywołany art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przepis ten ma charakter ustrojowy i w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3649/18).

Z tych względów zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie mogły okazać się skuteczne.

Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - poprzez dokonanie błędnej wykładni, to należy zauważyć, że przepis ten zawiera następujące jednostki redakcyjne: ustęp 1 zawiera dwa podustępy 1 i 2, zaś podustęp 2 zawiera dodatkowo 9 podpunktów oznaczonych od lit. "a" do "i". Z kolei ustęp 2 zawiera 10 podpunktów. W uzasadnieniu skargi brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Jak już wyżej zostało podkreślone, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Wobec tego zarzuty te okazały się niepoddające kontroli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 182 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.