Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 139/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 142, art. 98 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. C., G. C., B. S. i G. K., na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 16 lutego 2023 r., nr IN.II.7581.2.2023.EJ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. K. i B. S. oraz G. i B. C. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie Wojewody Opolskiego z 16 lutego 2023 r., IN.II.7581.2.2023.EJ, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa oraz w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej: ustawa lub ugn utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Brzeskiego z 19 grudnia 2022 r., nr G.6821,2.3.2019.2022, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy O., położonej w O. przy ul. [...], obręb G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a o pow. 0,0616 ha.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 9 sierpnia 2022 r. G. K., B. S., G. C. i B. C. zwrócili się ponownie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...]. Wniosek ten został przekazany Wojewodzie Opolskiemu (dalej także: Wojewoda) przez Starostę Brzeskiego (dalej także: Starosta) przy piśmie z 14 września 2022 r., jako ponaglenie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...]. Po przeanalizowaniu treści pisma stron z 9 sierpnia 2022 r., zatytułowanego jako "WNIOSEK – PONAGLENIE", Wojewoda pismem z 27 września 2022 r., nr [...], wystąpił do stron o jednoznaczne określenie charakteru pisma, tj. czy stanowi ono ponaglenie w rozumieniu przepisu art. 37 § 1 i 2 Kpa, czy też pismo to stanowi kolejny wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...].

W treści pisma z 13 października 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie, strony poinformowały m.in. że Starosta Opolski, czyli Prezydent Miasta Opola, do dnia 12 października 2022 r. nie wydał decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość oznaczoną jako działka nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położoną w O. przy ul. [...] oraz że: "Ponieważ po 10 latach od przejęcia nieruchomości zgodnie z przepisami o gosp. nieruch, następuje rozliczenie pomiędzy organem który przejął nieruchomość a właścicielem, na dzień dzisiejszy ze strony Prezydenta Opola żadne rozliczenie nie nastąpiło, wystąpiliśmy wobec powyższego do Starosty Opolskiego czyli Prezydenta Opola o zwrot działki a. Natomiast nasz wniosek o zwrot nieruch, nie zwalnia Starosty Opolskiego od obowiązku wydania decyzji w sprawie odszkodowania".

Mając to na uwadze Wojewoda uznał pismo stron z 9 sierpnia 2022 r. za ponowny wniosek w sprawie zwrotu przejętej z mocy prawa nieruchomości oznaczonej nr działki a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...] i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Opola na podstawie art. 65 § 1 Kpa, jako organowi właściwemu w sprawie, który następnie pismem z 29 listopada 2022 r. wystąpił o jego wyłączenie i wyznaczenie organu właściwego do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., nr [...], Wojewoda wyznaczył Starostę Brzeskiego jako organ właściwy do prowadzenia przedmiotowego postępowania, który postanowieniem z 19 grudnia 2022 r., nr G.6821.2.3.2019.2022, wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uzasadniając powyższe tym, że po dokonaniu wstępnej analizy wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów stwierdził, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez niego decyzji z 22 lipca 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Następnie organ I instancji wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z 29 października 2019 r., nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 467/19, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody. Przypomniał organ pierwszoinstancyjny, że wskutek poddanie tego wyroku kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem Starosty, nie ma wątpliwości, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną a okoliczność ta stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli G. K. i B. S. oraz G. i B. C. Zostało ono przekazane wraz z aktami sprawy Wojewodzie przy piśmie z 16 stycznia 2023 r., celem rozpatrzenia.

W treści złożonego zażalenia strony wniosły o wszczęcie przez Wojewodę postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr a wskazując, że podstawę wszczęcia stanowi dołączony do wniosku z 9 sierpnia 2022 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021, sygn. akt TK 37/19 oraz to, że Prezydent Miasta Opola uchyla się, przez 17 lat od przejęcia przedmiotowej nieruchomości, od wypłaty "słusznego odszkodowania". Kolejną okolicznością, która w ocenie stron przemawia za wszczęciem postępowania jest to, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przejęcia nieruchomości stanowiącej własność stron, tj. G. K. i B. S. oraz G. i B. C.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach, po przedstawieniu dotychczasowego biegu postępowania, podniósł, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy - kwestię zasadności wniosku stron o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...], rozpatrzył ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 467/19, w sprawie ze skargi G. K., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z 28 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo również przyjęto, jako podstawę rozstrzygnięcia, przepis art. 61a § 1 Kpa, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał Wojewoda, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, na potwierdzenie tego przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3057/19.

Następnie, także na poparcie prezentowanego stanowiska odwołując się do stanowiska judykatury, wskazał Wojewoda, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1622/20, wyjaśniono, że pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. W jego ocenie taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że "inną uzasadnioną przyczyną" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest to, że wniosek stron o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięty wyrokiem NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, mocą którego oddalono skargę kasacyjną złożoną przez strony. Odnosząc się do kwestii wywłaszczenia nieruchomości, na gruncie konstytucyjnym, za NSA podkreślił Wojewoda, że o wywłaszczeniu nieruchomości możemy mówić wówczas, gdy następuje odjęcie własności odbywające się w formie władczego działania organu władzy publicznej, możliwego do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek innego podmiotu, niż właściciel i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13, który w sposób bezpośredni odnosi się do kwestii poruszonych w skardze kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał orzekł nim, że art. 136 ust. 3 ugn w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgody z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z kolei, co także przypomniał Wojewoda, odnosząc się do skutków podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 ugn Trybunał stwierdził, że nie mieszczą się one w konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, pozbawienie prawa do gruntu odbywa się na wniosek właściciela gruntu i w jego interesie gospodarczym.

Podsumowując te kwestię uwypuklił Wojewoda, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Na marginesie dostrzegł, że w wyroku tym NSA w pełni podzielił stanowisko WSA w Opolu, a tym samym organów orzekających w sprawie, i oddalił skargę kasacyjną. Zaznaczył, że mocą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że skutki prawne orzeczenia sądu dotyczą nie tylko postępowania sądowoadministracyjnego, lecz rozciągają się także na przyszłe postępowanie lub postępowania administracyjne. Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że wydane przez Starostę Brzeskiego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest oparte na prawidłowej podstawie prawnej. Podkreślił, że postępowanie nie może być wszczęte, gdyż sprawa zwrotu nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], obręb G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a o pow. 0,0616 ha, została rozstrzygnięta prawomocną decyzją administracyjną. Z tych też względów nie analizował okoliczności, na które powołano się w treści złożonego zażalenia na postanowienie Starosty Brzeskiego o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym nie podzielił zarzutów sformułowanych w zażaleniu dając temu wyraz w argumentach zawartych w uzasadnieniu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniczej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko, zwłaszcza sformułowane w zażaleniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) brak analizy okoliczności, na które powołano się w treści złożonego zażalenia na postanowienie Starosty Brzeskiego,

2) nieuzasadnione zastosowanie art.61a § 1 Kpa,

3) nieważność przejęcia własności nieruchomości przez Gminę O. w związku z pozornością celu przejęcia,

4) naruszenie konstytucyjnej zasady stanowiącej wzorzec we wszystkich sprawach związanych z pozbawieniem prawa własności, wyrażonej w art. 21 w zw. z art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

5) naruszenie art. 136, art. 137 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

6) błędną wykładnię art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że pozbawienie właściciela własności nieruchomości na mocy ustawy nie uprawnia go do żądania zwrotu nieruchomości jeżeli nie została wykorzystana na cel publiczny,

7) naruszenie art. 10 kpa, a także brak decyzji lub uzgodnienia co do słusznego odszkodowania.

W związku z powyższym autor skargi wniósł o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia przez uwzględnienie żądań skarżących, lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia do Sądu całych akt sprawy począwszy od wniosku o podział nieruchomości w celu wykazania, że we wniosku o podział nieruchomości nie ma żadnej wzmianki o chęci dobrowolnego wyzbycia się własności przez skarżących, oraz na inne okoliczności stwierdzone dokumentami. W motywach skargi jej autor rozwinął zarzuty sformułowane w jej petitum. Powtórzył – jak wskazano powyżej – argumenty przytoczone w zażaleniu. Podniósł, że skarżący byli współwłaścicielami jednej działki nr b o pow. 0,2489 ha obręb G., wpisanej do księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych. Działkę tę zakupili w celu wybudowania dwóch domów jednorodzinnych, stąd też podjęli działania zmierzające do podziału nieruchomości i rozpoczęcia procesu budowlanego. Poinformowano wówczas strony, że przez teren ich działki miała przebiegać droga, gdyż jej część obejmował plan zagospodarowania przestrzennego, a na pozostałej części działki brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono także, że aby otrzymać wymagane zgody na budowę domów skarżący muszą dokonać podziału działki na trzy samodzielne działki, z których jedna ma być przeznaczona na drogę. Wskazał autor skargi, że drogi mają różny charakter, są też prywatne. Skarżący zrozumieli, że na dwóch: odrębnych działkach wybudują domy, a trzecia pozostanie we współwłasności jako droga prywatna. Na żadnym etapie nie zostali poinformowani, że utracą własność działki przeznaczonej na drogę. Zaznaczył autor skargi, że od czasu, rozpoznania sprawy przez Sąd zaszło wiele zmian, w szczególności zmieniły się poglądy i wykładnia dotycząca przejęcia własności nieruchomości na cel publiczny, w sytuacji gdy przejęta nieruchomość nie została wykorzystana na cel w jakim została przejęta. Na potwierdzenie stanowiska przytoczył autor skargi orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19). Podał także, że skarżący nie otrzymali również słusznego odszkodowania. Jego zdaniem taka sytuacja sama w sobie wymaga kontroli sądowej, zwłaszcza że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu przyznał, że organ odwoławczy nie analizował okoliczności, na które powołano się w treści złożonego zażalenia na postanowienie Starosty Brzeskiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Po zaprezentowaniu unormowań dotyczących wywłaszczenia i ich systemowych rozwiązań wskazał autor skargi, że w sprawie cel przejęcia nieruchomości z mocy prawa został stwierdzony w decyzji Prezydenta Miasta Opola z 13 listopada 2006 r., [...]. W jego ocenie przejęcie własności prywatnej na określony cel i nie realizowanie tego celu stanowi nadużycie prawa i narusza Konstytucję oraz ustawę w części ustalającej warunki zwrotu nieruchomości.

Zdaniem autora skargi zastosowanie art. 61a § 1 Kpa nie znajduje uzasadnienia, gdyż zasada res iudicata w prawie administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Przejęcie nieruchomości z mocy prawa może odbyć się tylko na określonych ustawowo warunkach. Takim podstawowym warunkiem jest przejęcie nieruchomości na cel publiczny. Skoro od kilkunastu lat cel publiczny nie został zrealizowany a nawet realizacja nie została rozpoczęta, to w ocenie pełnomocnika strony świadczy o pozorności przejęcia nieruchomości, a to powinno skutkować  nieważnością decyzji. Istotnym elementem uprawniającym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości jest znaczny upływ czasu, który przesądza, że od początku, również w czasie przejęcia przez Gminę O. nieruchomości skarżących nie było podstaw do takiego przejęcia. W ocenie autora skargi brak rozpoznania merytorycznego spowodował, że skarżący nie mieli możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w ich sprawie w ramach przysługującego im prawa wynikającego z art. 10 Kpa. Zdaniem pełnomocnika "gdyby organ administracyjny nic nie ustalił, to i tak powinien to stwierdzić i umożliwić stronie wypowiedzenie się w przedmiocie braku ustaleń". Ponadto – jak stwierdził – organ nie odnosząc się i nie sprawdzając w jakim stanie realizacji jest cel, na który działka została przejęta, w szczególności czy zostały podjęte jakiekolwiek działania w zakresie wykonania drogi może zaakceptować przejęcie działki prywatnej i pozbawienie własności właścicieli nie na cel społeczny, co jest wyraźnym naruszeniem Konstytucji, w szczególności art. 21.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko obszernie zaprezentowane w objętym skargą rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a motywy w nim zawarte są przekonywujące, zgodne z prawem.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony opisanym tak powyżej jak i przypomnianym poniżej, organy prawidłowo odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), nadal zwanej ustawą lub ugn, stanowiącej własność Gminy O., położonej w O. przy ul. [...], obręb G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a o pow. 0,0616 ha -przy uwzględnieniu, że kwestię zasadności wniosku stron o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...], rozpatrzył ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 467/19, w sprawie ze skargi G. K., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z 28 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze tak zakreślony spór wskazania wymaga, że Sąd jest władny ocenić prawidłowość czynności procesowej jaka jest poddana kontroli Sądu, tj. odmowa wszczęcia postępowania i w związku z tym odnieść się do stanowiska organów obu instancji oraz strony skarżącej. Jeżeli organ administracji wyda, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to w ten sposób nie rozstrzyga o istocie sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2175/16, w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1048/16. Tym samym wskazania wymaga, że art. 61a § 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 61a Kpa wyraził w sposób konkretny tylko jedną przesłankę podmiotową, odwołującą się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie wyrażenia "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021). Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to nie prawem a obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast, przepis art. 136 ust. 7 ugn, w brzmieniu obowiązującym od 14 maja 2019 r., stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn, upłynął przed dniem wejścia w życie tejże ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie tej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie 14 maja 2019 r. a zatem termin 12 miesięcy upływał 12 maja 2020 r.

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Miasto O. decyzją Prezydenta Miasta Opola z 13 listopada 2006 r., z przeznaczeniem na drogę publiczną, jednakże do chwili obecnej nie zostały rozpoczęte prace mające na celu jej utworzenie. Starosta Opolski przekazał wniosek skarżących Prezydentowi Miasta Opola jako organowi właściwemu w sprawie (pismo z 20 czerwca 2019 r.). Organ ten decyzją z 9 sierpnia 2018 r., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Opola odnotował, że decyzją z 13 listopada 2006 r., wydaną na wniosek ww. osób, dokonano podziału działki nr b na działki o numerach: c, d i a. Wydzielenie działki a było skutkiem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola. Przez nieruchomość objętą wnioskiem o podział, przebiega kontur planistyczny oznaczony symbolem O1Z1/2 - ulica zbiorcza, projektowana. Zatem, zgodnie z art. 98 ugn, wskazana działka gruntu wydzielona została pod drogi publiczne i przeszła z dniem 27 listopada 2006 r. na własność Miasta O. na prawach powiatu. Organ wywodził, że zwrot nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 ugn. Natomiast, w przedmiotowej sprawie nie została wydana, na podstawie art. 119 ust. 1 ugn, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, więc nie ma tu zastosowania art. 136 ugn, na który powołali się wnioskodawcy, oraz art. 137 ugn, umożliwiający zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Stanowisko to w pełni zaakceptował WSA w prawomocnym wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 467/19, akcentując, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kpa. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dalej argumentując Sąd zaznaczył, że z niespornych okoliczności sprawy wynika, iż działka przejęta pod drogę gminną powstała w wyniku jej podziału, dokonanego, na wniosek skarżących, decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 2 i art. 98 ustawy z o gospodarce nieruchomościami. W decyzji tej ustalono, która z nich stanowi projektowaną drogę gminną. Z dniem 27 listopada 2006 r., tj. z dniem, w którym decyzja z dnia 13 listopada 2006 r. stała się ostateczna, działka ta przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność Gminy O. Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują możliwości zwrotu takich nieruchomości. Stanowisko to jest przy tym zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

WSA w Opolu w przytoczonym wyżej wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 467/19, zgodził się z Wojewodą, iż jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2011, sygn. akt I OSK 435/10, wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1965/15).

Wreszcie Sąd uznał, że stanowisko organów, wbrew zarzutom skargi, nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej, tu - przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie sposób mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Okoliczność, że ustawa odmiennie reguluje przesłanki i tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział i wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości polegającej na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Zdaniem Sądu w świetle powyższych rozważań nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jak wyżej powiedziano, zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za chybiony uznał także WSA w Opolu zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadzić musi do wniosku, iż nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności (tak w wyroku NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/10). Wyjaśnił Sąd, że art. 21 ust. 2 Konstytucji posługuje się bowiem określeniem "jedynie wówczas", co niewątpliwie kryje w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Skoro przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki tylko, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym, to przesłankę tę można odnieść również do kwalifikowanej formy ograniczenia prawa własności, jaką jest wywłaszczenie. Za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że regulując zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mają one zastosowania do merytorycznego orzekania w stosunku do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela.

W wyniku poddanej kontroli instancyjnego tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, orzekł, że skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. NSA jednoznacznie orzekł, że nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji nie był przez Sąd I instancji poddany wykładni i nie jest powoływany we wskazanych w zarzucie fragmentach uzasadnienia, wobec czego nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się jego naruszenia przez błędną wykładnię. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji został przez Sąd I instancji powołany i prawidłowo zinterpretowany. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie dyrektywy interpretacyjne naruszył Sąd I instancji, przyjmując wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko. Wyjaśnił NSA, że "konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy odnieść do każdego przymusowego odjęcia własności, bez względu na formę, obok odjęć własności dokonywanych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych (co w prawie administracyjnym wyczerpuje pojęcie wywłaszczenia), za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym uznawać też należy odjęcie własności, dokonane mocą ustawy, odnoszącej się do abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów (wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, s. 257–258, wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., P 25/02, z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, pkt 4.1 – zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Red. L. Garlicki, M. Zubik, T. I, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016. Komentarz do art. 21, pkt 12-16). W każdym jednak razie musi zawsze chodzić o odjęcie własności odbywające się w formie władczego działania organu władzy publicznej, możliwego do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek innego podmiotu, niż właściciel. Trybunał uznaje bowiem za niemieszczące się w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidziane w prawie sytuacje, w których przeniesienie własności na podmiot publiczny następuje na wniosek prywatnego podmiotu wywłaszczanego".

Ponadto wskazał NSA, że takie stanowisko zajęto w szczególności w mającym znaczenie dla niniejszej sprawy wyroku TK z 23 września 2014 r., SK 7/13. Wyrok ten bezpośrednio odnosi się do zagadnień poruszanych w skardze kasacyjnej, Trybunał orzekł nim, że art. 136 ust. 3 ugn w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skutek przejścia na podmiot publicznoprawny z mocy ustawy prawa własności działek obejmujących grunt przewidziany w planie miejscowym pod drogę publiczną, po dokonaniu podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 ugn, nie stanowi wywłaszczenia również w rozumieniu art. 112 ust. 2 ugn. Zaakcentował NSA, że nie ma podstaw prawnych, aby wniosek jednego lub kilku właścicieli o dokonanie podziału uruchamiał procedurę wywłaszczenia pozostałych terenów, celem zrealizowania drogi, czyli zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Wobec bezprzedmiotowości żądania zwrotu działek wydzielonych na wniosek właściciela pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ugn, zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot. Nie doszło w sprawie w związku z tym do naruszenia art. 105 § 1 Kpa.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych skarżący wystąpili z wnioskiem, jak wskazano powyżej, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy O., położonej w O. przy ul. [...], obręb G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a o pow. 0,0616 ha. Zatem organy nie mogły orzec inaczej aniżeli to uczyniły, skoro kwestię zasadności wniosku stron o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a o pow. 0,0616 ha, AR_[...], obręb G., położonej w O. przy ul. [...], rozpatrzył ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Op 467/19 w sprawie ze skargi G. K., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z 28 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na zakończenie wskazania wymaga, że Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia jego przebiegu niezbędnego do podjęcia wymaganego prawem rozstrzygnięcia zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia, o czym szerzej powyżej. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie z powyższych względów argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organów wyrażone w objętych skarga rozstrzygnięciach i uznając niezasadność skargi Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 Kpa – podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.