Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 63/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust.1, ust. 2 i ust. 4, art. 19 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy wydaną dla K.M. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji j Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z 2008r. ze zm.), art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz.1051), art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.).

Motywując tej treści rozstrzygnięcie i podzielając zarazem stanowisko organu I instancji wskazano, że przyczyną odmowy przyznania płatności oraz nałożenia potrąceń była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu dla jednolitej płatności obszarowej (JPO), która wyniosła 77, 29 %. Zastosowanie miał więc art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (DZ.Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 50 %, rolnik jest wykluczony ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym.

Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę. Dalej organ wskazał, iż powierzchnia deklarowana przez stronę wynosiła 12,80 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona – 7,22 ha, różnica wynosi zatem 5,58 ha, co stanowi 77,29 % powierzchni zadeklarowanej we wniosku.

Organ stwierdził, że zarówno wyniki kontroli na miejscu jak i materiał fotograficzny sporządzony w trakcie kontroli na miejscu wskazują, iż na działce rolnej znajdowały się tereny niekwalifikujące się do płatności, takie jak: zadrzewienia, zakrzewienia, grunty pod wodami. Odnosząc się do zarzutów strony podkreślono, że nie ma to wpływu na stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości.

W skardze na decyzję Dyrektora Regionalnego Oddziału ARiMR skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że decyzje wydane zostały w oparciu o raport z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2008 r., który zakwestionowała. Podała, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2009 r. wykazała, że całość gruntów ornych w obrysie działek oraz znaczna część nieużytków jest uprawiana, na szkicu z kontroli przeprowadzonej w dnu [...] grudnia 2008 r. znajdują się obszary działek nie objęte pomiarem, a na dzień [...] lipca 2009 r. użytkowane rolniczo i kwalifikujące się do płatności obszarowych. Skarżąca wskazała, iż od wielu lat te same osoby pomagają jej - co roku w wykonywaniu koszeń na danych działkach.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 735/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W jego uzasadnieniu wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy i w jakiej części grunt skarżącej położony w [...], stanowiący działki o numerach ewidencyjnych [...] na 30 czerwca 2003 r. był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Podkreślił, że choć w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, to organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie och praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia stronom, na ich żądanie czynnego udziału w postępowaniu. Wynikające ze wskazanej powyżej ustawy uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza zapewne do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie obala podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli ustalenia prawdy obiektywnej.

Zdaniem Sądu wobec zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń organ uznał konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu oraz ostatecznej kontroli administracyjnej, po czym bez uzasadnienia od niej odstąpił, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie – jaka powierzchnia gruntów rzeczywiście kwalifikuje się do dopłat bezpośrednich.

Podkreślono również, że zastrzeżenia budzi uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. W ocenie Sądu nie został jednak wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, że dokładnie 5,58 ha działki skarżącej nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Także akta postępowania nie zawierają dowodu, z którego wynika kto, kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącej nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej.

We wskazówkach zawarto zalecenie uzupełnienia akt postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wydanie ponownej decyzji oraz jej wyczerpujące uzasadnienie. Wyrok ten nie został zaskarżony przez żadną ze stron.

2. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Kierownik ARiMR odmówił K.M. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oraz nałożył potrącenie płatności w wysokości 1.893,35 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności oraz nałożenia potrąceń była różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku (12,80 ha), a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu (7,22 ha) dla jednolitej płatności obszarowej (JPO), która wyniosła 77,29%. Wobec powyższego zastosowanie ma art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. l ze zm.), stanowiący, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub wizji lokalnej wykryta zostanie różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekraczająca 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Po rozpatrzeniu odwołania K.M. decyzją z dnia [...] maja 2011r. ([...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniach [...] grudnia 2008 r. (protokół z kontroli na miejscu [...]) wykazały, że deklaracja powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. różni się od stanu faktycznego. Inspektorzy terenowi stwierdzili, że na zadeklarowanej przez stronę działce rolnej "A" powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 7,22 ha tj. łąka trwała o powierzchni 6,14 ha oraz uprawa żyta o powierzchni 1,08 ha. Wobec powyższego ustalono, iż w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła 77,29%.

Skoro różnica ta jest większa niż 50%, to zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. skutkuje nieprzyznaniem płatności w danym roku oraz nałożeniem potrąceń, do których rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodności. Wysokość potrąceń wieloletnich: 5,58 ha x 339,31 zł (stawka JPO za 1 ha w roku 2008 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2008 r. (Dz. U. z dnia 13 listopada 2008 r.) = 1.893,35 zł.

Organ wyjaśnił, że podczas kontroli na miejscu inspektorzy terenowi dokonali pomiarów powierzchni, na których faktycznie prowadzona jest działalność rolnicza (szkic z kontroli wraz z punktami, w których wykonywano dokumentację fotograficzną - w aktach sprawy), a nie powierzchnie deklarowane jako użytkowane rolniczo na załączniku graficznym. Dokumentacja wykonana w zachodniej części działki rolnej "A" (vide: fotografia nr 9 i nr 10), którą strona na załączniku graficznym zaznaczyła jako użytkowaną rolniczo, wskazuje na występowanie powierzchni porośniętych drzewami iglastymi i liściastymi. Ponadto dokumentacja fotograficzna sporządzona w miejscu oznaczonym na szkicu przez inspektorów terenowych jako "A2" (vide: fotografie nr 17, nr 18, nr 19, nr 20, nr 21, nr 22, nr 23, nr 24, nr 25, nr 26) również wskazuje na występowanie zwartych powierzchni zalesionych, zakrzaczonych, hałdy ziemi, zeschnięte gałęzie, które to nie są obszarami, na których prowadzona jest działalność rolnicza w myśl art. 7 ust. 1 ustawy. Powyższe ustalenia znacznie różnią się od deklaracji Wnioskodawczyni. Organ nie zgodził się z wnioskami strony dotyczącymi przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz ponownej kontroli na miejscu upraw.

Po rozpoznaniu skargi K.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 780/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W jego uzasadnieniu wskazał, że organ orzekający w sprawie nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyżej opisanym wyroku tego sądu z dnia 10 listopada 2009 r., uchybiając tym samym art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, tak aby jasno z niego wynikało jaka powierzchnia kwalifikuje się do dopłat bezpośrednich, a jaka powinna zostać z nich wyłączona.

Podkreślił również, że strona skarżąca w trakcie postępowania zgłaszała wiele wniosków dowodowych, a organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia wątpliwości. Wezwał jedynie świadków wskazanych przez stronę do złożenia zeznań, nie informując o tym strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że analizując zeznania świadków złożone w dniu [...] lutego 2011r. nie można wywnioskować, że koszenie traw odbywało się na całej wskazanej we wniosku o dopłaty powierzchni, ani że odbywało się na mniejszej powierzchni niż ta ujęta w przedmiotowym wniosku. Podkreślił, że świadkowie powinni chociaż na mapie, bądź podczas rozprawy administracyjnej (którą można by było przeprowadzić w terenie) wskazać koszony przez siebie obszar. Podkreślono, że wyrok wydany w sprawie nie przesądził o tym, czy wnioskowane świadczenia należą się bądź nie skarżącej, ale wynik postępowania administracyjnego musi być bezsprzeczny. Zatem dokonana przez organy ocena wielkości różnicy pomiędzy powierzchnią działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] zadeklarowaną przez K.M. we wniosku o przyznanie płatności (12,8 ha), a powierzchnią uprawnioną do pomocy (zatwierdzoną) wynosi 5,58 ha była przedwczesna.

Organ winien, stosowanie do art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), przeprowadzić uprzednio dowody w postaci wnioskowanych przez skarżącą oględzin i ponownych pomiarów działki rolnej z umożliwieniem jej uczestniczenia w tej czynności, a także zeznań świadków (sąsiadów o których mowa w piśmie z [...] stycznia 2009 r.) na okoliczność wykonywania stosownych zabiegów agrarnych (koszenia łąk) na przedmiotowej działce ze wskazaniem konkretnie, której części działki te zabiegi dotyczyły. Dopiero w następstwie przeprowadzenia tych środków dowodowych można będzie ocenić ich wiarygodność na tle całokształtu okoliczności sprawy.

Wyrok ten nie został zaskarżony przez żadną ze stron.

3. Rozpoznając sprawę po raz kolejny Dyrektor ARiMR Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], przyznał K.M. płatność na rok 2008 w wysokości 1.635,47 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 1.635,47 zł, środki unijne 1.635,47 zł, środki krajowe 0,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.805,13 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepisy unijne, organ wyliczył płatność jednolitą na kwotę 3.440,60 zł, jako iloczyn zadeklarowanej na rok 2008 r. powierzchni działek 12,80 ha oraz stawki jednolitej płatności określonej rozporządzeniem z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej (Dz. U. nr 201 poz. 1242). Jednocześnie organ wskazał na konieczność dokonania pomniejszenia tej należności o kwotę 1.805,13 zł, z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku (12,80 ha) a powierzchnią stwierdzoną (10,14 ha).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż po wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 listopada 2011r., w siedzibie Biura Powiatowego w dniu [...] kwietnia 2012r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocnika strony K.Ś. oraz wskazanych przez niego świadków. Dodatkowo w dniach [...] maja 2012r. oraz [...] maja 2012r. gospodarstwo K.M. zostało skontrolowane przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR (raport z weryfikacji w terenie z dnia [...] maja 2012 r. - w aktach sprawy).

W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po przeprowadzeniu analizy zeznań powołanych świadków oraz wszystkich zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów stwierdził, że zeznania światków oraz wyniki kontroli w zakresie przebiegu zabiegu koszenia łąk w 2008r. na powierzchniach wskazanych przez świadków, są w zasadniczej części spójne. Organ wyjaśnił, że nie doszukał się zeznań sprzecznych lub nielogicznych, a w konsekwencji uznał, że zeznania wszystkich świadków oraz pełnomocnika strony posiadają walor wiarygodności. Tym samym opierając się na tych dowodach przyjął, w odniesieniu do działki rolnej "A" deklarowanej we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. przyjął, że powierzchnia uprawy z grupy upraw JPO_TUZ wynosi 10,14 ha.

Na podstawie zeznań świadków ustalono, że powierzchnia ta odpowiada rzeczywistej powierzchni działki, na której wnioskodawczyni prowadziła działalność rolniczą. Natomiast powierzchnia deklarowana przez K.M. we wniosku to 12,80ha. Tym samym różnica pomiędzy pow. deklarowaną a stwierdzoną wynosi 2,66ha, co stanowi 26,23% pow. stwierdzonej (10,14ha to 100%, a pow. 2,66 ha stanowi 26,33% pow. 10,14ha). W związku z powyższym zastosowanie ma art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i lVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) kwota która ma być przyznana w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 71a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zostanie zmniejszona, w rozpatrywanym roku, o dwukrotną wartość przypadającą na stwierdzoną różnicę powierzchni.

Wnosząc odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2012 r. skarżąca wskazała na nieprawidłowości ustaleń w trakcie rozprawy przeprowadzonej w niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zarzuciła również organowi nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach organu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Dyrektor ARiMR Oddział Regionalny utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ponownie przeanalizował przedmiotową sprawę zgodnie z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Podkreślił, że w wyniku przedmiotowej analizy uznał zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie K.M. w dniach [...] maja 2012 r. oraz [...] maja 2012 r. za wiążące. Wskazał, że w oparciu o te dowody ustalono, iż łączna powierzchnia trwałych użytków zielonych na działkach na [...] (działka rolna "A") wyniosła 10,14 ha. Wobec powyższego w oparciu o wyniki czynności kontrolnych ustalono, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła 26,23%. Powyższe ustalenia zobrazowane zostały na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz [...] maja 2012 r.

"Przedeklarowanie" powierzchni jest większe niż 3%, jednakże nie więcej niż 30%, co skutkuje przyznaniem płatności pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy zgodnie z art 138 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.).

Organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach ortofotomapy, w tym załączoną do wniosku ortofotomapę z 2004 r. oraz kolejną z 2009 r., które obrazują obszary wyłączone z płatności, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. Podkreślił ponadto, że z powyższymi wynikami pokrywają się ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu oraz zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Ponadto organ podkreślił, że raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] maja 2012r. oraz [...] maja 2012r. został przekazany pełnomocnikowi strony w dniu [...] czerwca 2012 r. pismem znak: [...], wraz z informacją, że może wnieść zastrzeżenia. Jednakże pełnomocnik strony nie skorzystał z prawa wniesienia uwag do wyników czynności kontrolnych przeprowadzonych na poszczególnych działkach oraz dokonanych na nich wyłączeń powierzchni nie uprawnionych do płatności wskazując jedynie, iż kontrola przeprowadzona w 2012 r. była bezprawna i bezcelowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących postępowania dowodowego oraz ustaleń w zakresie stanu faktycznego, wyjaśniając podjęte przez organ I instancji czynności, Dyrektor uznał je za nieuzasadnione.

4. W skardze na tę decyzję K.M. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podtrzymując zarzuty powoływane na wcześniejszych etapach postępowania podkreśliła, że w jej ocenie pomiary dokonywane po upływie czterech lat nie są wiarygodne. Nadto w postępowaniu naruszono szereg gwarancji procesowych strony, w szczególności dotyczących zawiadomienia i udziału w oględzinach. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że decyzje obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach poprzednio wydanych w tej samej sprawie (art. 153 oraz 170 p.p.s.a.). W istocie sprowadza się ono do kontroli legalności zrealizowania tej zasady związania przez organy. Dotyczyło ono, jak wyżej to zaznaczono kwestii dowodowych, mianowicie poczynienia przez organ ustaleń pozwalających na odtworzenie stanu faktycznego upraw z okresu przysługiwania płatności, w szczególności zaś postępowania dowodowego przez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wnioskowanych przez stronę świadków oraz ponownych oględzin działek. Nadto, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku, zadaniem organu było szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie podstaw faktycznych decyzji, w tym przede wszystkim procesu oceny dowodów.

Organ prowadzący postępowanie wyjaśniające ma możliwość weryfikacji realizowania przez producenta rolnego zgłoszonego programu rolnośrodowiskowego, poprzez wykorzystanie zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz wypełniania przez stronę ciążących na niej obowiązków. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponadto w ustawie o płatnościach, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jednak zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Ustawa o płatnościach w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., II GSK 1203/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

6. W zarysowanej perspektywie należy zatem ocenić, czy wskazania zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. zostały zrealizowane. Z tego orzeczenia, jak i orzeczenia poprzednio wydanego w tej samej sprawie nie płynie bowiem wniosek, że zasady ustalania stanu faktycznego w sprawie o przyznanie płatności mają być identyczne z regułami kodeksowymi. Natomiast w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. znalazły się konkretne zastrzeżenia dotyczące naruszenia art. 79 k.p.a. oraz oceny dowodów. W szczególności dotyczyło to zeznań świadków koszących trawy na gruntach skarżącej oraz braku oględzin i pomiarów, mimo wniosku skarżącej. Jak podkreślono raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. oraz zdjęcia nie miały takiej mocy dowodowej, która uzasadniałaby pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę.

Po zrealizowaniu wytycznych określonych w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. rzeczą organu było dokonanie wszechstronnej oceny dowodów. Treść decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające ją postępowanie dowodowe pozwala przyjąć, że uchybienia te zostały usunięte, a wskazówki Sądu zrealizowane. Poczynione ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym i nie mogą być uznane za dowolne. Natomiast zastrzeżenia skarżącej dotyczące przyjętego do dopłaty obszaru nie zostały podważone przeciwdowodami i skonkretyzowane w sposób mogący podważyć wnioski organu.

Organ przeprowadził rozprawę z udziałem wnioskowanych świadków i dokonał szczegółowej analizy ich zeznań. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor omówił przeprowadzone dowody. Wskazał te spośród nich, które w jego ocenie nie są wiarygodne, wyjaśniając jednocześnie przyczyny takiej oceny. W szczególności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zeznania świadków nie potwierdzają by obszar, na którym strona prowadziła działalność rolniczą w 2008 r. wyniósł 12,80 ha jakie strona zadeklarowała we wniosku z dnia [...] maja 2008 r., a co za tym idzie jako wiążące w niniejszej sprawie przyjęto ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] maja 2012 r. i [...] maja 2012 r.

W ocenie Sądu jest zrozumiałe, że zeznania składane po tak długim okresie od czasu dokonywania przez świadków czynności mogą nie być precyzyjne lub różnić się szczegółami. Jednakże, jak wykazał to organ, konfrontując zeznania świadków oraz odnosząc je do danych ewidencyjnych i zdjęć możliwe było dokonanie oceny stopnia ich wiarygodności. W tej mierze organ przedstawił szczegółową analizę jakich przyczyn i na jakich podstawach zeznania K.S. oraz M.N. nie zostały uznane za wiarygodne w odniesieniu do całości deklarowanych przez tych świadków powierzchni (s. 25-28 decyzji). Nie oznacza to zatem, że został zupełnie wykluczone, lecz nie uwzględnione w takim zakresie, który nie korespondował z innymi dowodami pozwalającymi na określenie uprawianej powierzchni. Konfrontacja pozostałych dowodów osobowych z dowodami o wyższym stopniu obiektywizacji (zdjęciami, mapami), zdaniem Sądu, dała organowi podstawy do wysnucia przedstawionych w decyzji wniosków.

Zważyć przy tym należy, że ocena ta przebiegała w granicach tzw. swobodnej oceny dowodów, należącej do wyłącznej kompetencji organu przed którym dowodowy te zostały bezpośrednio przeprowadzone. Z zasady tej wynika, że organ przy ocenie stanu faktycznego nie jest skrępowany żadnymi regułami ustalającymi wartości poszczególnych dowodów. Organ ten, według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania, ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Przy ocenie zebranych w sprawie dowodów organ winien się kierować prawidłami logiki oraz zgodności oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego. Wywody organu w tej mierze odpowiadają wskazanym regułom i nie noszą, w ocenie Sądu cech pozwalających na przypisanie im zarzutu dowolności. Organ wskazał, że punktem odniesienia stały się pomiary dokonane w [...] kwietnia 2012 r. oraz [...] maja 2012 r., bowiem podczas kontroli prowadzonej w dniu [...] lipca 2009 r. pomiar nie został przeprowadzony.

Niemniej z treści decyzji wynika, że zostały one skonfrontowane z zeznaniami świadków oraz środkami dowodowymi pochodzącymi z okresu wcześniejszego, stąd nie są samodzielną podstawą ustaleń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z najwcześniejszych źródeł dowodowych, w tym ortofotomap wynika, że nie cały obszar działek skarżącej stanowiły uprawy. Potwierdziły to również zeznania świadków C., B., P. i O., którzy zeznawali o koszeniu większych obszarów nieużytków. W ustosunkowaniu się do zarzutów skargi należy wskazać, że to skarżąca zabiegała o ponowną kontrolę spornego obszaru. To, że dokonana został tak późno z winy organów nie dyskwalifikuje przydatności dowodowej jej wyników, które dopiero w korelacji z innymi dowodami pozwoliły na doprecyzowanie wielkości obszaru wyłączonego uprawy.

Jeśli chodzi o udział strony w czynnościach dowodowych zaakcentować trzeba, że w ponowionym postępowaniu skarżącą i jego pełnomocnik mieli zapewniony w nim czynny udział. Zastrzeżenia Sądu dotyczą jedynie, niezrozumiałego w świetle zarzutów stawianych organom w poprzednich wyrokach braku powiadomienia strony (pełnomocnika) o terminie planowanych czynności kontrolnych (pomiarach), dokonanych następnie w dniach [...] kwietnia 2012 r. oraz [...] maja 2012 r. Naruszenie to pozostało jednak bez wpływu na wynik postępowania, gdyż z akt sprawy administracyjnej wynika, że pełnomocnik strony był obecny przy tych czynnościach (ściślej umożliwił ich przeprowadzenie), a następnie pouczony skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń do sporządzonych protokołów, które zostały rozważone przez organ w uzasadnieniu decyzji.

Jeśli chodzi o podstawy materialnoprawne, z których organ wywodzi zmniejszenie płatności zostały one zastosowane prawidłowo. Nie były one zresztą w żadnym zakresie kwestionowane. Skoro z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła 26,23%, (czyli przekraczała 3 % i zarazem nie była większa od 30 %) zachodziła podstawa do zastosowania w sprawie potrącenia, stosownie do wyliczeń przedstawionych na s. 20 decyzji organu II instancji.

Zatem w braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało ją oddalić.