Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1527/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1296/20 w sprawie ze skargi S. w S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr NWXIV.7581.4.39.2020 w przedmiocie dopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie z 31 sierpnia 2020 r. nr NWXIV.7581.4.39.2020; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz S. w S. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 lutego 2021 r. oddalił skargę S. w S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z 31 sierpnia 2020 r. nr NWXIV.7581.4.39.2020 w przedmiocie dopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Starosta B. decyzją z 27 listopada 2018 r., na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami - zezwolił na udostępnienie T. S.A. z siedzibą w K. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w S., oznaczonej działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w celu wykonania czynności związanych z konserwacją linii elektroenergetycznej 110 kV relacji FUM P. - S., a decyzją z 28 listopada 2018 r. nr BGN-I.6821.1.2018 - na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - zezwolił na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Obwieszczeniami z 27 listopada 2018 r. i z 28 listopada 2018 r., działając na podstawie art. 49 k.p.a. w związku z art. 118a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawiadomił o wydaniu ww. decyzji.

Pismem z 28 listopada 2018 r. S. w S. (dalej "Spółka") wniosła do Starosty B. skargę na działania organu. Skarga ta została uzupełniona 3 grudnia 2018 r. Jednocześnie pismo to zostało skierowane do wiadomości Wojewody Śląskiego. Pismo Spółki zostało przez organ administracji potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. Starosta B. orzekł - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - o odmowie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Starosty B. z 27 listopada 2018 r. oraz z dnia 28 listopada 2018 r. Wojewoda Śląski, postanowieniem z 21 marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 328/19, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z 18 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu I instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tych decyzji.

W związku z powyższym Wojewoda Śląski decyzją z 31 sierpnia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółki od decyzji z 27 listopada 2018 r. z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość położona w S., oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], nie posiada urządzonej księgi wieczystej, a Spółka - wpisana w ewidencji gruntów, mimo wezwań organu I instancji, nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego jej tytuł własności do niej. Dowodem na tę okoliczność jest przede wszystkim księga wieczysta, nie jest nim natomiast ewidencja gruntów i budynków. Co prawda, zgodnie z art. 11 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963r., nr 28, poz. 169 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadziło się ksiąg wieczystych, jednakże przepis ten już nie obowiązuje. Usunięcie tego przepisu spowodowało, że wspólnota gruntowa samym wpisem do ewidencji gruntów nie może wykazać prawa do nieruchomości. W ocenie Wojewody Śląskiego, odwołanie Spółki od decyzji Starosty B. z 27 listopada 2018 r. jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż Spółka nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości i wobec tego nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zakończonego tą decyzją, a zatem nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu. Nie wykazała bowiem skutecznie, że jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości a nawet tego, że przysługuje jej do nich jakiekolwiek prawo rzeczowe. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest rozumienie zmian, jakie nastąpiły na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 1276). Ich przyczyną (uzasadnienie projektu ustawy - druk sejmowy nr 3193) były problemy przy ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Stwierdzono tam jasno, "w związku z powyższym obecnie, po ponad 50 latach od wejścia w życie ustawy, istnieją trudności w ustaleniu pochodzenia gruntów użytkowanych wspólnie, a więc w zaliczeniu ich do wspólnot gruntowych albo do mienia gromadzkiego, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnotach gruntowych stało się bardzo utrudnione, a niejednokrotnie niewykonalne". Zostały więc wprowadzone szczególne procedury (art. 8 – 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), które powalają rozstrzygnąć spory, między innymi co do własności poszczególnych nieruchomości. Wykazanie swoich uprawnień do poszczególnych może nastąpić właśnie w tym trybie. Nie można w tym zakresie powoływać się na nieobowiązujący już art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wyłączał on prowadzenie dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową ksiąg wieczystych. Ale przepis ten utracił moc w związku z wyżej wskazanymi zmianami art. 8 i nast. ustawy. Usunięcie go z ustawy stanowi logiczną konsekwencję wprowadzonych zmian zmierzającą do usunięcia istniejących wątpliwości. De lege lata wykazanie prawa spółki do poszczególnych nieruchomości musi następować na zasadach ogólnych (wskazanie księgi wieczystej lub zbioru dokumentów). Wykazywanie praw rzeczowych w oparciu o ewidencję gruntów nie jest wystarczające. W tym zakresie Sąd I instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. (sygn. II SA/Gl 955/17 za CBOSA), gdzie stwierdził wprost, że "zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.). w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadziło się ksiąg wieczystych. Zaistniał wówczas spór w doktrynie, czy sama ewidencja może stanowić podstawę wykazania prawa własności wspólnoty gruntowej. Trafnie jednak organ II instancji uznał, iż usunięcie tego przepisu z obrotu prawnego spowodowało, że podnoszone wątpliwości stały się bezprzedmiotowe. De lege lata, w ocenie składu orzekającego, wpisem do ewidencji gruntów i budynków nie można wykazać prawa do nieruchomości również w przypadku wspólnot gruntowych. Zatem podniesiona w skardze argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (u.z.w.g.) poprzez przeoczenie, że wspólnota gruntowa w u.z.w.g. występuje wyłącznie w znaczeniu przedmiotowym, zatem użyte przez Sąd sformułowanie: "wykazanie prawa własności wspólnoty gruntowej" (s. 8 uzasadnienia) narusza postanowienia tej ustawy i może prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia;

2. art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 6 a, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 30a u.z.w.g. poprzez przeoczenie, iż w ustawie nie występuje pojęcie własności lub współwłasności w rozumieniu kodeksu cywilnego. Nieuwzględnienie tej okoliczności w ocenie skarżącego - doprowadziło Sąd do uznania za prawidłowe stanowiska Wojewody Śląskiego: "W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu. Nie wykazała bowiem skutecznie, że jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości a nawet tego, że jej do nich przysługuje jakiekolwiek prawo rzeczowe." (s.7 uzas.); Pojęcie współwłasności pojawia się dopiero po przekształceniu wspólnoty gruntowej w trybie art. 30a ust. 3 u.z.w.g.;

3. art. 8 ust. 1 i 2 u.z.w.g. (przed nowelizacją z 10 lipca 2015 r.) poprzez niedostrzeżenie, iż decyzje deklaratoryjne wskazane w wymienionych przepisach wydawane są z urzędu i zostały wydane dla skarżącej Spółki. Sąd przeoczył, iż organ właściwy w sprawie ustalił, które nieruchomości stanowią z mocy prawa wspólnotę gruntową w S.;

4. art. 8 -8o u.z.w.g. (po nowelizacji, Dz. U. z 2015 poz. 1276 ) poprzez wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż dotyczą one wszystkich wspólnot gruntowych, gdy tymczasem dotyczą one wyłącznie wspólnot gruntowych, dla których nie zostały wydane decyzje z art. 8 ust. 1 i 2 u.z.w.g.;

5. art. 11 u.z.w.g. poprzez wadliwą interpretację jego uchylenia przez ustawodawcę, polegającą na przyjęciu, iż z datą jego uchylenia wystąpił obowiązek niezwłocznego założenia księgi wieczystej, tymczasem przedmiotowe uchylenie nie skutkuje ustanowieniem takiego obowiązku a nadto, w żadnej części nie zmieniło dotychczasowego szczególnego znaczenia ewidencji gruntów dla ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową;

6. art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1, rozd. III, art.26 u.z.w.g. poprzez ich przeoczenie, w wyniku czego Sąd nie dostrzegł, iż spółka powołana w trybie art. 14, o której mowa w art. 15 tejże ustawy jest jedynym podmiotem uprawnionym do występowania we wszelkich postępowaniach dotyczących gruntów stanowiących wspólnotę gruntową, aż do prawa zbywania działek gruntu stanowiących wspólnotę gruntową;

7. art. 18 ust. 1 i 2 u.z.w.g. w zw. z art. 20 ust. 2a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przeoczenie, że organ ustalający z urzędu nieruchomości w trybie art. 8 u.z.w.g. stanowiące wspólnotę gruntową, jednocześnie z urzędu dokonuje wpisu tych nieruchomości do ewidencji gruntów a regulacje zawarte w u.z.w.g. stanowią lex specialis w odniesieniu do prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem nieruchomości wpisane do ewidencji gruntów jako wspólnota gruntowa są tymi samymi nieruchomościami, które zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym jako wspólnota gruntowa;

8. § 17 p. 10 "grupa 10 - wspólnoty gruntowe" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 19 marca 2001 r. ze zm. poprzez dowolne przyjęcie, że sporne działki gruntu wpisane do ewidencji gruntów jako wspólnota gruntowa, mają nieuregulowany stan prawny;

9. § 24 ust. 2 pkt 6 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 25.03.1969 r.) nakazującego organowi ewidencyjnemu wpisać dla wspólnoty gruntowej "pod tytułem właściciela" nazwę spółki i skład zarządu oraz wykaz osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie na podstawie decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej, poprzez zupełne pominięcie tej regulacji w związku z treścią wpisów w ewidencji gruntów;

10. art. 28 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.z.w.g. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu skutkującą niedostrzeżeniem, iż nieuprawnione naruszenie prawa własności do nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, przysługującego uprawnionym do udziału w tej wspólnocie, nie tylko uprawnia ale wręcz nakazuje spółce jego ochronę. Występuje zatem w sposób bezsporny przesłanka interesu prawnego uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i obowiązku ochrony ich szczególnej współwłasności realizowanego wyłącznie przez spółkę dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, do której powołania są zobowiązani przez ustawę;

11. przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (u.z.w.g.) z 1963 r. ze zm., poprzez przeoczenie, że regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do innych ustaw, w tym do kodeksu cywilnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zrelacjonowanie zarzutów skarg i jednocześnie ich nierozważenie;

2. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przeoczenie, iż zapis (wypis) w ewidencji gruntów jest "Dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.";

- wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przypisanie skarżącemu twierdzenia, którego nie wypowiedział, ani nie popiera, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd napisał (s.7 uzas.) "Skarżąca wywodzi swój interes prawny do złożenia odwołania w sprawie z prawa własności nieruchomości, których dotyczy rozstrzygnięcie Starosty B.. Wykazuje zaś swoje prawo wpisem do ewidencji gruntów." Tymczasem Spółka w żadnym miejscu skargi nie powołała się na prawo własności Spółki do przedmiotowych nieruchomości a jedynie wskazała, iż wpis taki widnieje w ewidencji gruntów założonej z urzędu przez organ ewidencyjny zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący wyjaśnił, powołując się na wykładnię dokonaną przez Sąd Najwyższy, iż wpis w ewidencji Spółki jako właściciela oznacza wyłącznie prawo rozporządzania tą nieruchomością jak właściciel. Sąd jednak nie rozpoznał stanowiska S.N. i innych orzeczeń ("Zatem bezprzedmiotowe jest analizowanie innych rozstrzygnięć, które nie są bezpośrednio związane ze sprawą" s. 9 uzas.). W efekcie doszło do sytuacji trudnej do pogodzenia z zasadą praworządności, bowiem sądy powszechne jednolicie uznają Spółkę za stronę (powoda, pozwanego, uczestnika) postępowań dotyczących nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntowa, podobnie sądy administracyjne, z jednym wyjątkiem.

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał naruszenie przez organ przepisów prawa wyżej wymienionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1379/21 wydanym w analogicznej sprawie ze skargi kasacyjnej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., w związku z tym w dalszej części uzasadnienia posłuży się przedstawioną tam argumentacją.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zgłoszono zarzuty naruszenia wielu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( tj. Dz.U. 2022 r., poz.140 ze zm.), powoływanej dalej, jako "u.z.w.g.", dla wykazania wadliwej ich wykładni i błędnego przyjęcia, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości i wobec tego nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej warto poczynić kilka uwag natury ogólnej, a po części historycznej. Na terenie b. zaboru austriackiego ( na którym obecnie położone są przedmiotowe działki) grunty pouwłaszczeniowe i wspólnoty powstałe wskutek zniesienia służebności, jako grunty wspólne nie były – jak w Królestwie Kongresowym – związane z własnością gospodarstw pouwłaszczeniowych. Z czasem z majątku tego wyodrębniły się trzy grupy: 1) tzw. dobro gminne ( w Galicji podstawową jednostką samorządową była tzw. gmina jednowioskowa), przeznaczone do użytku każdego członka gminy i stanowiące własność gminy, 2) majątek gminy – który nie był użytkowany przez ludność, jako dobro gminne, lecz przeznaczony na pokrycie wydatków gminy i stanowiący również jej majątek, 3) wspólnoty gruntowe, stanowiące współwłasność posiadaczy gospodarstw, powstałe jako wynagrodzenie za zniesione służebności, traktowane jako przynależności indywidualnych gospodarstw. Instytucja wspólnot gruntowych, będąca reliktem uwłaszczenia włościan, przetrwała do dziś w postaci szczególnego rodzaju współwłasności rządzącej się własnymi prawami, uregulowanymi w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (szerzej: J. Paliwoda, Przebudowa ustroju rolnego, Wydawnictwo Prawnicze 1964, s.243-246; S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s.396-401; J. Arczyński, Obrót wspólnotami gruntowymi, NP 9/65, s.1009; Prawo obrotu nieruchomościami" pod. red. St. Rudnickiego, 4 wyd., C. H. Beck, Warszawa 2001, str. 275 i n.).

Pierwszym aktem normatywnym odnoszącym się do wspólnot gruntowych była ustawa z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych ( Dz.U. Nr 33, poz. 290). Ustawa ta dotyczyła na terenie b. zaboru rosyjskiego wspólnot stanowiących przynależność gospodarstw pouwłaszczeniowych, a na terenie b. zaboru austriackiego także tej części majątku, który stanowił dobro gminne przeznaczone do użytku każdego członka gminy i stanowiące własność gminy ( od 1933 r. – gromady). W art. 1 powołanej ustawy wyraźnie stwierdzono, że jej przepisom podlegają (między innymi) nieruchomości otrzymane na wspólną własność tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności lub w wyniku podziału gruntów wspólnych (...) pomiędzy poszczególne gromady, a także nieruchomości uzyskane na wspólną własność przez właścicieli rozparcelowanych gruntów dworskich w wyniku podziału wspólnych gruntów wsi i dworu. Ustawa ta regulowała zasady i tryb postępowania o podział wspólnot oraz zarząd gruntów wspólnych. Została ona uchylona przez art.34 ust.2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz.U. Nr 28, poz.169).

Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. w art.1 wymieniała podlegające jej regulacji nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne. Ustawa ta była kilka razy zmieniana. W sprawie wskazane jest przypomnienie jej treści sprzed ostatniej nowelizacji (gdy podejmowane były czynności prawne dotyczące skarżącej Wspólnoty), a która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276).W myśl powołanej ustawy, w brzmieniu sprzed nowelizacji, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (art. 6 ust. 1). Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie ustalał i ustala w drodze decyzji właściwy organ administracji publicznej (art. 8 ust. 2). Początkowo był to właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, zaś od dnia 1 stycznia 1999 r., starosta. Zgodnie z art. 8 ust. 5 i 35 ustawy w brzmieniu pierwotnym, ustalenie wykazów, o których mowa w art. 8 ust. 2, powinno być dokonane w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy, którym był dzień 5 lipca 1963 r. Termin ten miał charakter instrukcyjny. Uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej powinni utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1; por. także art. 25). Spółka ta, nazywana spółką do zagospodarowania wspólnoty, jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1), którego wzorzec ustala właściwy minister (art. 15 ust. 2). Członkami spółki są uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust. 1). Statut spółki powinien określać m.in. organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania (art. 17 pkt 3). Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykaz uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów; wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2). Dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych (art. 11).

W bogatym orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym wspólnot gruntowych przyjęto, że ustalenie, czy nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, należy do wyłącznej właściwości organów prezydiów rad narodowych wymienionych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (uchwała z dnia 14 kwietnia 1966 r., III CO 39/65,OSNC 1966, Nr 11, poz. 181) i nie podlega sprawdzeniu w postępowaniu sądowym (uchwała z dnia 16 lutego 1968 r., III CZP 78/66, OSNC 1968, Nr 10, poz. 161). Przyjęto również, że z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej oraz z przepisów ustawy z 1963 r. wynika, że aczkolwiek wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, to jednak jest to współwłasność szczególna rządząca się własnymi przepisami a w związku z tym stosowanie przepisów o współwłasności w drodze analogii nie może mieć miejsca ( orzeczenie SN Iż 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, OSNCP 5/69).

Jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie Sąd Najwyższy na gruncie przepisów ustawy z 1963 r. - sprzed jej nowelizacji - zajmował jednoznaczne stanowisko, że ustawodawca przyznał ewidencji gruntów szczególną rolę w dokumentowaniu nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej oraz uprawnienia do udziału we wspólnocie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011 r., IV CSK 188/11, OSNC-ZD 2013, Nr 1, poz. 14). Stanowisko to podzielono również w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując, że wypisy z ewidencji gruntów mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. i korzystają z domniemania zgodności z prawdą zawartego w nich oświadczenia (art. 252 k.p.c.) a skoro na mocy art. 11 ustawy z 1963 r. dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu, to w tej szczególnej sytuacji, wypis z rejestru gruntów stwierdzający, że spółka jest właścicielem działki wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej, jest więc dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym i w istocie wobec braku księgi wieczystej należy dokument ten uznać za dowód prawa spółki gruntowej do rozporządzania tą nieruchomością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r., VI SA/Wa 708/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SA/Łd 189/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 r., I OSK 1086/09 oraz z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 364/10, wszystkie wyroki pub. www.nsa.gov.pl). Trafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 76 § 1 k.p.a.w sposób opisany w uzasadnieniu tego zarzutu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma nowelizacja ustawy dokonana z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276). Na skutek tej nowelizacji uchylony został art. 11 w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadziło się ksiąg wieczystych. Wojewoda oraz Sąd I instancji przyjęli, że skoro przepis ten obecnie został uchylony i już nie obowiązuje, to usunięcie go spowodowało, że wspólnota gruntowa samym wpisem do ewidencji gruntów nie może wykazać prawa do nieruchomości. Uszło jednak uwadze Sądu Wojewódzkiego, że w skardze skarżąca Wspólnota powołała się na wydane w sprawie jej dotyczącej postanowienie Sądu Najwyższego z 23 lutego 2017 r., sygn. V CSK 309/16, pub. też w Lex nr 3547907, w którym Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wypis z ewidencji gruntów stwierdzający, że spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową jest właścicielem działki wchodzącej w skład tej wspólnoty (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym, stanowiącym - wobec braku księgi wieczystej - dowód prawa spółki do rozporządzania tą nieruchomością.

Ponadto w postanowieniu z dnia 22 maja 2024 r. I CSK 1277/23 (publ. Lex nr 3716481), dotyczącym skarżącej Wspólnoty Sąd Najwyższy stwierdził: "Nie sposób podzielić argumentacji, że postanowienie Sądu Najwyższego z 23 lutego 2017 r., V CSK 309/16 (OSNC-ZD 2017, Nr 4, poz. 64), potwierdzające, iż ustawodawca przyznał ewidencji gruntów szczególną rolę w dokumentowaniu stanu prawnego nieruchomości wchodzących z mocy prawa w skład wspólnoty gruntowej oraz uprawnienia do udziału we wspólności straciła na aktualności z dniem 1 stycznia 2016 r. wobec nowelizacji ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140; dalej - u.z.w.g.) ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276). Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na konsekwencje tej nowelizacji, gdyż po uchyleniu art. 11 u.z.w.g., w stanie prawnym po 1 stycznia 2016 r., możliwe jest już prowadzenie ksiąg wieczystych dla nieruchomości wchodzących w skład wspólnot gruntowych. Trzeba jednak w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana dokonana ustawą nowelizującą nie przyczyniła się do utraty mocy dowodowej wypisu z rejestru gruntów i utraty przez ten wypis charakteru dokumentu urzędowego. Spółka nie utraciła zatem uprawnień do posługiwania się w toku postępowania takim dokumentem z powodu usunięcia przez ustawodawcę przeszkody do zakładania ksiąg wieczystych dla nieruchomości wchodzących w skład wspólnot gruntowych."

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (druk sejmowy Sejmu RP VII kadencji nr 3193) podkreślono, że "spośród ponad 5100 istniejących wspólnot gruntowych o łącznej powierzchni około 107 tys. ha prawie 3500 nie ma uregulowanego stanu prawnego, tzn. nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie – mimo, że ustawa w art. 8 ust. 5 nakładała na właściwe organy obowiązek dokonania tych czynności w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy - czyli do dnia 5 lipca 1964 r. Z powyższych danych wynika, że większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego, zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanu prawnego. Wskazano, że z uwagi na powyższe oraz na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny. Ponadto nadmieniono, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe będą mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych. Ponadto w ramach oceny skutków regulacji wyjaśniono, że zmiana przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych umożliwi wydanie decyzji administracyjnych ustalających osoby uprawnione do korzystania ze wspólnoty i wielkości przysługujących im udziałów, gdy decyzji takich nie wydano. Powyższe pozwoli na ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zaliczonych do wspólnot gruntowych. Przewiduje się, że uregulowanie stanu prawnego może dotyczyć nieruchomości o powierzchni nawet około 50 tys. ha."

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że nowelizacja ustawy miała na celu ułatwienie uregulowania stanu prawnego wspólnot gruntowych przez wydanie decyzji administracyjnych ustalających, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie w sytuacji, gdy wcześniej decyzji takich nie wydano, a zatem stan prawny gruntów stanowiących wspólnotę był nieuregulowany. Zasadniczym założeniem ustawodawcy jest ostateczne uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została dotychczas wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. W sytuacji zatem, gdy wspólnota gruntowa funkcjonuje w obrocie prawnym, ustanowiony został wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, to wszelkie późniejsze zmiany w tym zakresie powinny odbywać się przy zastosowaniu art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiącego, że nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki.

Dlatego należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia art. 8-8o u.z.w.g. (po nowelizacji) poprzez wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dotyczą one wszystkich wspólnot gruntowych, gdy tymczasem dotyczą one wyłącznie wspólnot gruntowych, dla których nie zostały wydane decyzje z art. 8 ust. 1 i 2 u.z.w.g. a ponadto naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 u.z.w.g. (przed nowelizacją z 10 lipca 2015 r.) poprzez niedostrzeżenie, że decyzje deklaratoryjne wskazane w wymienionych przepisach wydawane są z urzędu i zostały wydane dla skarżącej.

Co ważne w sprawie - Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ właściwy ustalił, które nieruchomości stanowią z mocy prawa wspólnotę gruntową w S. Jak bowiem wynika z akt wydano już decyzję w oparciu o art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wynika to jednoznacznie z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 27 września 1995 r. oraz decyzji Starosty B. z dnia 10 lutego 2014 r. umarzających z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 8 ust. 1 u.z.w.g. z uwagi na fakt uprzedniego wydania decyzji ustalającej wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie przez właściwy organ administracji, tj. decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Jak wynika z przywołanej powyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 27 września 1995 r., decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. podjęta w trybie art. 8 ust. 1 i 2 uzg nie została odnaleziona a okoliczność jej wydania została stwierdzona w oparciu o inne dowody, w tym zeznania świadków. Takie też wnioski i ocena wydanych decyzji wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2024 r. sygn. I CSK 1277/23, publ. też w Lex nr 3716481, w którym stwierdzono, że nadal jest obowiązująca decyzja administracyjna ustalająca, które nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej, spis działek gruntów w rejestrze gruntów nie uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2016 r. Wpis nie utracił aktualności w dniu wydania wypisu z rejestru, a co dowodzi, że jedynie spółka uprawniona jest do rozporządzania wspólnotą gruntową jak właściciel. Analogiczne stanowisko w tej kwestii wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1667/17, publ.www.nsa.gov.pl., a dotyczącego skarżącej Wspólnoty.

Błędnie zatem Wojewoda, a za nim Sąd I instancji zakwestionował uprawnienia skarżącej Spółki do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, a tym samym doszło do naruszenia art.28 k.p.a. w zw. z art.14 ust.1 i art. 15 ust.1 u.z.w.g.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, na podstawie art.188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i lit.a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj. 2023, poz. 1935).