Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5058/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 125/20 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 125/20 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Gminę Wyznaniową Żydowską w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 lipca 2020 r. (pkt I), stwierdził, że w zakresie wskazanym w punkcie I bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz zasądził zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S., dalej: zwanej "Gminą" lub "organem" o udzielenie informacji dotyczącej:

1) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy;

2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie jak i zagraniczne.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że Gmina jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a brak reakcji na wniosek uzasadniał zobowiązanie Gminy do jego rozpoznania. Zdaniem Sądu, nie będąc organem władzy publicznej, Gmina może być jednak uznana za podmiot realizujący zadanie publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019, poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." W świetle ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.), dalej jako "u.s.p.g.w.ż." posiada ona osobowość prawną, zakłada cmentarze wyznaniowe, a także utrzymuje je i nimi zarządza. Przechodząc do oceny przedmiotowego wniosku, zdaniem WSA w Szczecinie stanowi informację publiczną informacja o działalności Gminy jako zarządu cmentarza w zakresie, w jakim realizuje ona na cmentarzu wyznaniowym prawo do godnego pochówku. Stanowiąc publiczne prawo podmiotowe, realizacja prawa do godnego pochówku jest zadaniem publicznym obarczającym także związki wyznaniowe w zakresie prowadzonych przez nie cmentarzy wyznaniowych. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji Gmina dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, zaskarżając go w części dotyczącej pkt. I, II i IV rozstrzygnięcia. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji zgodnie z żądaniem wniosku skarżącego z 29 lipca 2020 roku, podczas gdy żądane przez skarżącego informacje dotyczące cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S. nie mają publicznego charakteru, albowiem Gmina Wyznaniowa Żydowska:

- nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, albowiem nie wykonuje władzy publicznej, a z wniosku skarżącego nie wynika czy skarżącemu chodzi o cmentarze stanowiące własność strony przeciwnej, czy o inne, nie wynika również zamiar pochówku na obszarze Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w S., ani

- pozostając właścicielem nieruchomości, na których znajdują się cmentarze, nie wykonuje władztwa publicznego,

- nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, albowiem majątek Gminy Wyznaniowej Żydowskiej jest majątkiem jej członków, a skarżący nie jest członkiem strony przeciwnej, nadto Gmina Wyznaniowa Żydowska w S. nie otrzymała żadnej dotacji ze środków publicznych na remont lub utrzymanie cmentarzy,

- nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że skarżący legitymuje się interesem publicznym żądając udostępnienia przetworzonej informacji obejmującej wykaz cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku,

3. art. 25 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z przepisami art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2), art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1153 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 u.s.p.g.w.ż. przez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem nie podlegają ingerencji Sądu jako organu władzy państwowej sprawy dotyczące udostępnienia informacji dotyczącej wykazu cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości niepublicznych środków finansowych strony przeciwnej, przeznaczonych przez Gminę na cele związane z tymi cmentarzami, miejscami pochówku, martyrologii.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "w Warszawie" do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej, gdyż literalna treść wniosku nakazuje przyjąć, iż nie dotyczy on zarządzania cmentarzami wyznaniowymi w związku z zamiarem pochówku na jednym z nich. Podkreślono, że Gmina nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym, a wyłącznie majątkiem Gminy pochodzącym od jej członków. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dbałość o cmentarze, miejsca pochówku i miejsca martyrologii to sfera działalności Gminy, która samodzielnie decyduje o sposobie wydatkowania środków finansowych na ten cel i nie podlega ingerencji sądu jako organu władzy państwowej tak długo, jak długa nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sąd I instancji uznał, że Gmina Wyznania Żydowskiego w S. (dalej też jako GWŻ) jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania posiadanej informacji publicznej ponieważ wykonuje zadania publiczne. Sąd ten uznał jednak, że przedwczesne jest zajmowanie stanowiska co do dysponowania przez Gminę Wyznania Żydowskiego w S. majątkiem publicznym oraz co do kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Skoro GWŻ nie odpowiedziała na wniosek skarżącego z 29 lipca 2020 r. stosownie do wymogów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie poinformowała o charakterze wnioskowanych informacji, to Sąd I instancji zobowiązał GWŻ do rozpoznania tego wniosku.

Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji dokonał tylko wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a kwestię zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji publicznej pozostawił GWŻ, którą zobowiązał do rozpoznania wniosku z 29 lipca 2020 r. Zatem Sąd ten nie zastosował tego przepisu w niniejszej sprawie.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Skarżąca kasacyjnie upatruje tego naruszenia w błędnym przyjęciu, że GWŻ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku z 29 lipca 2020 r. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd I instancji stwierdził jedynie, że GWŻ jest zobowiązana do udzielania posiadanej informacji publicznej (co do zasady). Ponadto, jak już podano wyżej Sąd pozostawił kwestę kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej, GWŻ. Zatem Sąd nie zobowiązał GWŻ do udzielenia żądanej informacji, lecz do rozpoznania wniosku z 29 lipca 2020 r. zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji, że GWŻ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej, ponieważ wykonuje zadania publiczne i argumentację Sądu przedstawioną na poparcie tego stanowiska. Autor skargi kasacyjnej nie odniósł się rzeczowo do tej argumentacji. Przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie, które nie opiera się jednak na jakiejkolwiek kontrargumentacji, poza stwierdzeniem, że stanowisko Sądu jest błędne.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stanowisko Sądu I instancji, że GWŻ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej zostało oparte na uznaniu, że gmina ta jest osobą, która wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zatem oczywiste jest, że irrelewantne są dla kwalifikacji GWŻ jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania posiadanej informacji publicznej, przesłanki wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p. Za Sądem I instancji należy powtórzyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm., dalej także jako: "u.s.p.g.w.ż."), Gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy gminy żydowskie posiadają osobowość prawną. Na podstawie art. 22 ust. 1 u.s.p.g.w.ż. wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Na podstawie ust. 5 art. 1 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Analiza powyżej wskazanych norm prawnych prowadzi do wniosku, że gminy żydowskie, nie mogą być uznane za "władze publiczne", na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, co jednak nie wyklucza zaliczenia ich do kategorii podmiotów realizujących zadania publiczne lub podmiotów dysponujących majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), co z kolei implikowałoby uznanie ich podmiotowości w u.d.i.p.

Pojęcie zadań publicznych jest pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski: Pojęcia - "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172; tę koncepcję szeroko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 125/19). Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm ustrojowych, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek: Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Znajomość tych cech norm zadaniowych ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni.

Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Ta bowiem, zastrzeżona jest dla tzw. norm kompetencyjnych.

Jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, także forma organizacyjna podmiotu realizującego zadanie publiczne nie przesądza o uznaniu danego zadania jako zadania publicznego; uznane są bowiem uprawnienia do realizacji zadania publicznego (np. z zakresu oświaty), przez podmioty spoza struktury władzy/administracji publicznej (prywatnoprawne). W tym kontekście wskazać można, że pojęcie "zadania publicznego" użytego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej", którym posługuje się Konstytucja RP w art. 61, ignoruje element podmiotowy, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej (w tym samorządu terytorialnego) i bez konieczności przekazywania (delegowania) tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (tak np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16).

Teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze. Jego funkcją jest z jednej strony zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnienie obrzędów religijnych, z drugiej strony (por. S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków, 1999 r., s. 61; podobne stanowisko wyraził B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 293). Z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że poza zatopieniem w morzu, prawo do godnego pochówku może być realizowane wyłącznie na cmentarzach (art. 12 ust. 1 i 3 cyt. ustawy; zob. też wyrok NSA z 19 maja 1997 r., SA/Ka 1717/95), zgodnie z którym: "Groby ludzkie mogą być usytuowane tylko na cmentarzach"). Z kolei art. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadza obowiązek zakładania cmentarzy komunalnych, stanowiąc, że cmentarze takie "zakłada się" "w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin". Zasadą jest zatem istnienie cmentarza komunalnego na terenie każdej gminy, a odstępstwem – w uzasadnionych przypadkach – zakładanie cmentarza dla kilku gmin. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy" oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych" prowadzi do wniosku, że zadaniem państwa zdecentralizowanego przez samorząd terytorialny, w tym wypadku samorząd gminny, jest obowiązek organizowania na terenie każdej gminy (w ramach jej zadań własnych) cmentarza komunalnego jako w zasadzie wyłącznego miejsca, w którym dopuszczalne jest realizowanie prawa do godnego pochówku.

Tym samym, niezależnie od tego, że zakładanie, rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 125/19). Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Na podstawie ust. 5 art. 1 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Wskazywano powyżej, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego (szerzej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 125/19), wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej.

Jak to zauważył Sąd I instancji z prawa do godnego pochówku wynika kierowane do państwa i jego organów roszczenie o zapewnienie pochówku w miejscu i zgodnie ze standardami zapewniającymi poszanowanie wartości jaką jest godność, tj. roszczenie o pochowanie na cmentarzu i to właśnie przez państwo (w czym mieszczą się osadzone w obrębie zasady subsydiarności i decentralizacji obowiązki gminy), jeśli zorganizowanie pochówku nie jest możliwe przez osoby najbliższe (por. z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest zatem twierdzenie, że obok zakładania, rozszerzania i utrzymania cmentarzy komunalnych, także obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. Tej kwalifikacji nie zmienia unormowanie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacja ta wskazuje jedynie podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Podkreślenia wymaga, że z tego przepisu, w którym użyto sformułowania "jest obowiązany" wynika obowiązek realizowania – w sytuacjach określonych w powyższej regulacji – prawa do godnego pochówku przez zarząd cmentarza.

Trafnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie "zarząd cmentarza" nie zostało w powyższych regulacjach użyte w znaczeniu organu jednostki organizacyjnej, a w znaczeniu podmiotu, który sprawuje czynności zarządzania cmentarzem. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o podmiot, któremu powierzono zarządzanie cmentarzem" (por. B. Rakoczy: Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna 2008, Komentarz do art. 45, teza 3), tj. o gminę żydowską (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej). Podmiotem reprezentującym gminę jest – zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej – zarząd gminy. Oznacza to, że w zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu wyznaniowym żydowskim, w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest gmina wyznaniowa żydowska. Podkreślić tu jednak należy, że prowadzenie cmentarza wyznaniowego nie jest ukierunkowane na realizowanie zadań publicznych, bo wówczas należałoby przyjąć obowiązek tworzenia i utrzymywania tego rodzaju cmentarzy, co nie znajduje podstaw prawnych. W powyżej zaprezentowanej argumentacji wskazano, że zadaniem publicznym ustawowo wskazanych podmiotów, w tym związków wyznaniowych jest realizowanie na cmentarzach wyznaniowych, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że obowiązkiem GWŻ jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) przez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o działalności Gminy (zarządu cmentarza) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim realizuje ona na cmentarzu wyznaniowym prawo do godnego pochówku. Dodać tu należy, że stanowisko w zakresie "wykonywania zadań publicznych" przez GWŻ będzie miało znaczenie drugorzędne w przypadku, gdy środki przeznaczone na prowadzenie cmentarzy czy miejsc pochówku pochodzą (choćby w części) ze środków publicznych.

Oczywiście chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do treści tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w niewłaściwym jego zastosowaniu polegającym na uznaniu, że skarżący legitymuje się interesem publicznym żądając udostępnienia informacji publicznej we wniosku z 29 lipca 2020 r. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że takie twierdzenie skarżącej kasacyjnie Gminy nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji szeroko odniósł się do stanowiska GWŻ zawartego w odpowiedzi na skargę, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a wnioskodawca "nie wykazał interesu publicznego". Sąd dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w szczególności zdefiniował pojęcia informacji publicznej przetworzonej i szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przenosząc swoje wywody na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w przypadku uznania, że całość wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinna zwrócić się do skarżącego o wykazanie - w zakreślonym terminie - przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dopiero w sytuacji niewykazania wystąpienia ww. przesłanki przez skarżącego, a następnie stwierdzenia przez sam organ, że ww. przesłanka nie zachodzi w niniejszej sprawie, istniałaby podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym (art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem Sąd I instancji nie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie stwierdził, że skarżący legitymuje się interesem publicznym. Stwierdził natomiast, że Gmina w ogóle nie odpowiedziała na wniosek skarżącego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 25 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie stosował tych przepisów i nie stwierdził na ich podstawie, że GWŻ jest zobowiązana do udostępnienia informacji żądanej we wniosku z 29 lipca 2020 r. Ponadto we wniosku nie żądano sprawozdania z obowiązku dbania o cmentarze, miejsca pochówku i miejsca martyrologii, które GWŻ składa przed zebraniem Gminy w trybie przepisów prawa wewnętrznego wyznaniowej wspólnoty żydowskiej. Przypomnieć tu bowiem trzeba, że Sąd nie zajął stanowiska co do tego, czy żądane od GWŻ w S. informacje są informacjami publicznymi. Na marginesie należy też dodać, że jak to stwierdza sam autor skargi kasacyjnej "nie ulega wątpliwości, że Gmina Wyznaniowa Żydowska może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym". Skoro Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że GWŻ w S. wykonuje zadania publiczne, to Gmina w sprawie udostępniania posiadanych informacji publicznych "podlega ingerencji Sądu". Zatem nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył autonomię i niezależność GWŻ w ich własnych sprawach, oraz wolność sumienia i wyznania, w tym swobodę wypełniania funkcji religijnych.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.