Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 181 § 1, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21, art. 24, art. 48d ust. 12 i 13
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 42, art. 107 pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 1322
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1190/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na rzecz P. P. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1190/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - oddalił skargę P. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie sprawy:

Pismem z 19 lutego 2018 r. skarżący został wezwany przez organ do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w wysokości [...] złotych wypłaconego nienależnie za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że brak uprawnienia do otrzymania tego świadczenia wynikał z faktu, iż decyzją Ministra Obrony Narodowej skarżący został wyznaczony w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. na stanowisko służbowe poza granicami państwa, a w takiej sytuacji, zgodnie z art. 48d ust. 2 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, świadczenie to nie przysługiwało żołnierzowi, który korzystał z prawa do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym lub równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skarżącego poinformowano, że brak dobrowolnej wpłaty będzie skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego o zwrot świadczenia mieszkaniowego.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego na podstawie art. 48d ust. 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2018 r., poz. 133 ze zm.) orzekł o nadpłaceniu na rzecz skarżącego w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. świadczenia mieszkaniowego w kwocie [...] złotych oraz zobowiązał skarżącego do zwrotu przedmiotowej kwoty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 21 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którą żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej za jego zgodą w innej miejscowości (ust. 1), natomiast prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (pkt 1), przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (pkt 2), wypłaty świadczenia mieszkaniowego (pkt 3). W związku z faktem, że skarżący od dnia [...] sierpnia 2013 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa na podstawie art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, stwierdzono, że świadczenie mieszkaniowe zostało wypłacone niezasadnie. Podkreślono też, że zgodnie z art. 42 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego roszczenia organu o charakterze administracyjnoprawnym, które powstały i stały się wymagalne po dniu wejścia w życie w/w ustawy ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od daty ich wymagalności.

Od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie wskazując, że podjęte rozstrzygnięcie jest krzywdzące oraz należność uległa przedawnieniu.

Decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] maja 2018 r. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzono, że z dniem 1 października 2015 r. zmianie uległa ustawa o zakwaterowaniu przez rezygnację z trybu cywilnoprawnego dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i wprowadzenie trybu administracyjnoprawnego – art. 48d ust. 12 i 13 w/w ustawy. Na tej podstawie organ wezwał skarżącego do zwrotu nadpłaconego świadczenia i następnie po bezskutecznym upływie tego terminu wydał decyzję administracyjną, w której powtórzono, że świadczenie nie przysługiwało skarżącemu we wskazanym okresie, bowiem pełniąc obowiązku służbowe poza granicami kraju korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów – art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia organ stwierdził, że za termin wymagalności przedmiotowego roszczenia należy uznać [...] marca 2018 r., bowiem z tą datą upływał termin na dokonanie zwrotu nadpłaconego świadczenia zgodnie z wezwaniem doręczonym skarżącemu [...] lutego 2018 r. Przed zmianą przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP roszczenia o zwrot opierane były na podstawie cywilnoprawnej z art. 410 § 2 w zw. z art. 455 k.c. jako żądanie zapłaty zobowiązania bezterminowego, które ulega przedawnieniu z upływem 10 lat. Organ wskazał jednak, że w niniejszej sprawie z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego dotyczących zwrotu świadczenia mieszkaniowego, procedura zwrotu miała miejsce na podstawie przepisów obecnie obowiązujących, a nie przepisów z 2013 r., z uwzględnieniem faktu, że ustalenie nadpłaty świadczenia nastąpiło w oparciu o regulacje materialno-prawne obowiązujące w czasie wypłaty świadczenia.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że ustawa o Agencji Mienia Wojskowego, która weszła w życie z dniem 1 października 2015 r. nie posiadała mocy wstecznej i nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W chwili wypłaty skarżącemu świadczenia nie obowiązywała podstawa prawna wskazana w obu decyzjach, tj. art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu. Stan faktyczny sprawy winien podlegać zatem ocenie na podstawie dotychczasowych przepisów prawa, czyli ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. W związku z powyższym nie istnieje w niniejsze sprawie administracyjna podstawa prawna do żądania zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, a organ mógłby jedynie dochodzić roszczenia na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu i świadczeniu nienależnym. Przy roszczeniu cywilnoprawnym skarżący dodał, że zgodnie z art. 409 k.c. w zw. z art. 410 § 1 k.c. obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub stracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub zużywając ją powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu. Uznać należy, że wypłacane środki z tytułu świadczenia mieszkaniowego skarżący przeznaczał na bieżące potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby rodzinne i nie jest już wzbogacony, zwłaszcza w sytuacji, w której od ostatniej wypłaty świadczenia mieszkaniowego minęło ponad cztery i pół roku. Natomiast niezależnie od powyższego w opinii skarżącego, roszczenie o zwrot nienależnego świadczenia uległo przedawnieniu po upływie trzech lat od dnia wypłaty kwoty z tytułu świadczenia, co wynika z treści art. 118 i 120 § 1 k.c., tj. najpóźniej z dniem 10 stycznia 2017 r. Świadczenie mieszkaniowe jest bowiem świadczeniem o charakterze okresowym, zatem ma do niego zastosowanie trzyletni termin przedawnienia, a nie jak twierdzi organ termin 10 lat. Skarżący kwestionuje również twierdzenia organu dotyczące momentu wymagalności roszczenia i wskazuje, że za datę tę należy przyjąć dzień, w którym wierzyciel mógł najwcześniej wezwać dłużnika do zapłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione uprzednio w uzasadnieniu decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu. Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 21 ustawy o zakwaterowaniu SZ RP żołnierze zawodowi uzyskują prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby w jednej z następujących form: przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłata świadczenia mieszkaniowego. Podkreślono dodatkowo, że z w/w przepisu oraz art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika dodatkowo, że świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski. Zatem WSA w Warszawie uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżącemu nie przysługiwało świadczenie mieszkaniowe, albowiem od dnia [...] sierpnia do dnia [...] grudnia 2013 r. pełnił obowiązki służbowe poza granicami kraju i korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów przedawnienia podniesionych przez skarżącego Sąd wskazał, że kwestia nienależności świadczenia mieszkaniowego w okresie służby skarżącego poza granicami kraju była przedmiotem sporu sądowego, który zakończył się prawomocnie dopiero 15 lipca 2017 r. W czasie trwania postępowania sądowego zmianie uległy przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, w tym między innymi zmianie uległ art. 48d ustawy o zakwaterowaniu. W związku z powyższym dopiero po rozstrzygnięciu meritum sprawy – nienależności świadczenia mieszkaniowego – organ mógł podjąć odpowiednie działania, czyli wezwać skarżącego do zwrotu nadpłaconego świadczenia, a po upływie określonego w wezwaniu terminu wydać decyzję administracyjną na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu. Wyjaśniając zastosowanie nowej regulacji ww. ustawy w niniejszej sprawie Sąd wskazał, że stosunek prawny - rozumiany, jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany był jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 w/w ustawy i nie został zakończony do dnia wejścia w życie tej normy prawnej, co oznacza, że jest to "stosunek prawny w toku". W związku z powyższym organ stosując zasadę bezpośredniego działania nowego prawa do stosunków trwających w chwili wejścia w życie nowych przepisów zasadnie skorzystał z nowo wprowadzonego administracyjnego trybu dochodzenia roszczenia z tytułu nadpłaty świadczenia mieszkaniowego. Konsekwencją powyższego stanowiska jest brak podstaw do twierdzenia, że roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu.

W przedmiocie daty wymagalności roszczenia Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że nie jest to moment ostatniej wypłaty jak twierdzi skarżący. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu do roszczeń administracyjnoprawnych stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej, tytułu VI Kodeku cywilnego. W art. 120 § 1 k.c. ustawodawca określił, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, czyli momentu kiedy wierzyciel może skutecznie żądać wykonania świadczenia od dłużnika. Za ten moment dla spraw administracyjnych należy przyjmować chwilę wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Zatem w ocenie WSA w Warszawie bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie rozpoczął się z momentem upływu terminu wskazanego w wezwaniu do zwrotu nadpłaconego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego działają wstecz i mają zastosowanie do sytuacji skarżącego w niniejszej sprawie tj. okresu od [...] sierpnia 2013r. do [...] grudnia 2013r.

b. art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że Sąd I instancji zastosował treść przepisu w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 10 lipca o Agencji Mienia Wojskowego (brzmienie po 01.10.2015 r.) niemającego zastosowania w niniejszej sprawie,

c. art. 118 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że świadczenie mieszkaniowe w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej nie posiada charakteru okresowego i przedawnia się z upływem lat 10 od dnia wymagalności,

d. art. 120 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot świadczenia mieszkaniowego w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej jako świadczenia nienależnego rozpoczyna się dopiero po skutecznym wezwaniu dłużnika do jego zwrotu, a nie z dniem powstania zobowiązania czyli z dniem wypłaty świadczenia nienależnego,

e. art. 42 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenie Agencji Mienia Wojskowego o zwrot nienależnego świadczenia w okresie od dnia [...] sierpnia 2013r. do dnia [...] grudnia 2013r. miało charakter administracyjnoprawny i podlega przepisom ustawy z dnia 10 lipca o Agencji Mienia Wojskowego pomimo jej wejścia w życie dopiero z dniem 01 października 2015 r.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj:

a. art. 6, 7, 8 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej i tym samym naruszenie zasady legalności, praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że spór o zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego dotyczy okresu od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r., natomiast rozstrzygnięcie organu, podtrzymane w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, opiera się na regulacjach, które weszły w życie z dniem 1 października 2015 r. – tj. ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Przedmiotowej regulacji nie została nadana moc wsteczna, zatem zastosowanie powinna mieć ogólna zasada, zgodnie z którą do zdarzeń prawnych stosuje się te przepisy prawa, które obowiązują w chwili ich zaistnienia, a nowelizacje przepisów prawa, które miały miejsce już po zaistnieniu określonych zdarzeń nie mogą oddziaływać na ich ocenę prawną. Zatem do sytuacji skarżącego zastosowanie powinna mieć regulacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego. W kontekście wymagalności oraz przedawnienia roszczenia skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w skardze do WSA w Warszawie, zgodnie z którą roszczenie organu ma charakter cywilnoprawny i podlega przedawnieniu w terminie 3 lat od daty wymagalności, za którą przyjąć należy dzień, w którym wierzyciel najwcześniej mógł wezwać dłużnika do zapłaty, czyli z dniem wypłaty świadczenia nienależnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podtrzymując przedstawioną uprzednio argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż świadczenie mieszkaniowe nie przysługiwało skarżącemu w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r., bowiem z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 24 ust. 5 i 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jasno wynika, że prawo do tego świadczenia przysługuje jedynie żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w kraju. Stanowisko takie znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1349/15, wyroku NSA z 14 grudnia 2016 r. I OSK 2496/15, wyroku WSA w Warszawie z 25 maja 2017 sygn. akt II SA/Wa 189/17, wyroku WSA w Warszawie z 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 187/17 (bezpośrednio dotyczący skarżącego).

Zasadniczym problemem w sprawie jest czy organ przy dochodzeniu od skarżącego nadpłaconego w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. świadczenia mieszkaniowego mógł zastosować regulację prawną ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu aktualnym na dzień wydawania decyzji, tj. 23 maja 2018 r. Rozstrzygnięcie w/w zagadnienia pozwoli również na określenie charakteru roszczenia organu (administracyjnoprawny lub cywilnoprawny) oraz terminu przedawnienia, jaki powinien mieć zastosowanie w sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W świetle zaś ust. 13 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Nowelizacja ustawy zastąpiła zatem cywilnoprawny tryb dochodzenia zwrotu wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości świadczenia mieszkaniowego obowiązujący we wcześniejszym okresie i wprowadziła w jego miejsce tryb administracyjnoprawny.

Powołana regulacja prawna weszła w życie 1 października 2015 r. mocą art. 107 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), dalej ustawa AMW. Przy czym ustawodawca w powołanym akcie prawnym nie zawarł przepisów intertemporalnych wskazujących, czy nowe prawo może działać wstecz.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze skarżącym, że w realiach niniejszej sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, bowiem zastosował art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2015 r. do stanu faktycznego, który zaistniał i – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - zakończył się przed wejściem w życie ww. przepisów.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że "zasada bezpośredniego działania nowego prawa do stosunków prawnych trwających w chwili wejścia w życie nowych przepisów, polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa. W analizowanym przypadku, stosunek prawny - rozumiany, jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie został zakończony do dnia obwiązywania tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa, co sugeruje strona skarżąca. Konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest brak podstaw do twierdzenia, iż roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu". Z przedstawionym poglądem nie sposób się zgodzić.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2016 r. sygn. akt 1 OPS 1/06 (dostępna w CBOSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzono, że "w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy". Dalej Sąd ten wskazał, że "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)".

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał że, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, mamy do czynienia ze zdarzeniem o charakterze zamkniętym. Przepisy art. 21, 24 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP statuują prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej, poprzez wskazanie ustalonych form w jakich prawo to jest realizowane oraz określanie przesłanek pozytywnych i negatywnych pozwalających na przyznanie tego prawa. W związku z powyższym w przypadku złożenia wniosku przez żołnierza zawodowego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego organ, w zależności od faktu czy wnioskodawca spełnia albo nie spełnia wymogów, ma dwie możliwości działania – wypłacenie świadczenia w formie czynności materialno-technicznej albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty. W przedmiotowej sprawie organ dokonał wypłaty świadczenia w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2013 r. i zaprzestał dalszej wypłaty wydając decyzję administracyjną, a jak wynika z orzecznictwa decyzja taka może mieć skutki tylko na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że zdarzenie prawne w postaci wypłaty skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. powstało, trwało i zostało zakończone w ww. okresie. Stosunek ten ukształtował się zatem przed dniem 1 października 2015 r. jako cywilnoprawny i taki pozostał. Organ błędnie zastosował nowe przepisy prawa do zdarzenia zamkniętego w przeszłości (a nie trwającego po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych) i tym samym dopuścił się naruszenia zakazu retroaktywności.

W związku zatem z brakiem przepisów przejściowych (art. 107 i art. 138 ww. ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego) powołane wyżej przepisy art. 48 d ust. 12 i ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu mogą mieć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń prawych powstałych po dniu 1 października 2015 r. - pod rządami znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Tymczasem do stwierdzonej przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego doszło w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. - tym samym do stanu faktycznego zakreślonego powyższymi ramami czasowymi przepisy art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć zastosowania, bowiem wówczas nie obowiązywały.

Nie można przy tym zgodzić się zarówno ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak i organu, że możliwość zastosowania trybu administracyjnego, na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Sił Zbrojnych RP poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nadpłacenia świadczenia mieszkaniowego i zobowiązania do zwrotu w/w kwoty, wynika z faktu, że niniejsza sprawa jest w toku, o czym w ocenie Sądu pierwszej instancji ma świadczyć fakt, że w dniu wejścia w życie nowych regulacji prawnych sprawa nie została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem.

Zgodnie z aktami sprawy organ od dnia przesłania pisma skarżącego z 23 sierpnia 2013 r. posiadał wiedzę o tym, że skarżący będzie pełnił służbę poza granicami państwa od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. i nie podjął żadnych działań zmierzających do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za ww. okres. Dopiero decyzją z 25 kwietnia 2014 r. organ orzekł w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r.

Organ pozostając w błędnym przekonaniu o tożsamości sprawy o odmowie przyznania świadczenia oraz o nienależnie wypłacone świadczenie nie zdecydował się wcześniej podjąć kroków zmierzających do zwrotu przez skarżącego nienależnie wypłaconego świadczenia na drodze postępowania cywilnego. Dopiero 19 lutego 2018 r., a więc już po wejściu w życie nowych regulacji prawnych, skierował do skarżącego wezwanie przedsądowe do zapłaty, po czym w dniu 14 marca 2018 r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Uruchomił więc procedurę obowiązującą po 1 października 2015 r. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przeszłości, do sprawy nie będącej w toku. Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sprawa zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. była sprawą w toku, ponieważ nie została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem w dniu wejścia w życie nowych regulacji prawnych.

Odnosząc się do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji i kwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska w przedmiocie przedawnienia roszczenia, uznać należy, mając na względzie argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowisko to nie jest trafne. Dokonując oceny przedawnienia roszczenia Sąd ten powołał się na art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Zgodnie z tym przepisem prawa roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przepis ten jednak Sąd ten błędnie zastosował w niniejszej sprawie, skoro dochodzone w niej roszczenie nie ma charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilny i skoro roszczenie to powstało i ukształtowało się przed dniem 1 października 2015 r., a sprawy niniejszej nie można uznać za sprawę w toku. Termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynika z art. 118 k.c., który właściwy jest dla świadczeń okresowych, do których zaliczyć należy świadczenie mieszkaniowe. Za doktryną prawa cywilnego należy powtórzyć, że "świadczenie jest okresowe, jeżeli polega na periodycznym dawaniu uprawnionemu w czasie trwania określonego stosunku prawnego pieniędzy lub rzeczy oznaczonych co do gatunku, których ogólna ilość nie jest z góry określona. Przykładem są alimenty, świadczenia z umowy dożywocia, czynsze najmu i dzierżawy" (por. Gudowski Jacek (red.), Kodeks Cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna - komentarz do art. 118 k.c., Lexis Nexis 2014).

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko skarżącego, iż organ błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 42 ust. 1 ustawy AMW., a także błędnie nie uwzględnił upływu 3-letniego terminu przedawnienia, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższy pogląd na tle wskazanych przepisów w odniesieniu do analogicznego stanu faktycznego i prawnego jak w niniejszej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2021 r. o sygn. akt III OSK 775/21.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).