Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 347/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1, § 45 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej JK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 350/18 w sprawie ze skargi JK na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 350/18 oddalił skargę JK na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

JK wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 maja 2018 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z 23 stycznia 2018 r., przyznającej płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok, w pomniejszonej wysokości. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. poprzez przyjęcie, że Skarżący o zaistnieniu siły wyższej zawiadomił Organ z opóźnieniem w sytuacji, gdy ciągłe zalewanie działki CM oraz działek sąsiednich na skutek działań bobrów budujących tamy na rzece Piaska miało miejsce od września 2012 roku, o czym Skarżący poinformował Organ pismem z dnia 24 września 2012 roku, załączając do pisma mapę z zaznaczonymi tamami bobrowymi oraz zaznaczonym obszarem zalanym lub podtopionym, jak również uzupełnił wyjaśnienia w piśmie z dnia 20 marca 2018 roku z załączeniem dokumentacji fotograficznej dotyczącej roku 2012;

2) § 2 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., poprzez jego nie zastosowanie pomimo, że Skarżący spełniał warunki zakreślone przepisami prawa do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013;

3) § 45 pkt 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowanie przez bobry tamy powodującej zalewanie użytków rolnych nie jest inną okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika (siła wyższa), ponadto, że zawiadomienie organu o powyższym było spóźnione w sytuacji, gdy skarżący informował organ o wystąpieniu podtopienia już w roku 2012 roku, pismem z dnia 24 września 2012 roku - pismo w aktach sprawy;

4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na przyjęciu takiej wykładni przepisów prawa, która pozbawiła Skarżącego części płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wyłącznie w oparciu o twierdzenia i wyjaśnienia organu, z pominięciem wyjaśnień oraz zastrzeżeń zawartych zarówno w pismach jak i złożonych przez Skarżącego na rozprawie;

5) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada praworządności) - przez kształtowanie oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji kształtowanie sytuacji prawnej rolnika, w oparciu o źródła pozaprawne.

przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które po prawidłowej ocenie lub po uzupełnieniu materiału dowodowego o przeprowadzenie kontroli weryfikującej zapisy w protokole z kontroli, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Skarżącego. Nie rozważył również wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nie dokonał wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności nie dał wiary zeznaniom i wyjaśnieniom Skarżącego złożonym na rozprawie oraz pismom Skarżącego z dnia 24 września 2012 r. i z dnia 20 marca 2018 r., zawierającym zawiadomienie Organu o wystąpieniu siły wyższej oraz dodatkowe wyjaśnienia wraz z dokumentacją fotograficzną dotyczącą roku 2012, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonał niewłaściwej kontroli organu i nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec nie dostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny, w wyniku wnoszonych przez Skarżącego zastrzeżeń, uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli organ odstępując od wykazanych, doszukiwał się innych uchybień, które stanowiły podstawę do pozbawienia Skarżącego płatności - pisma z dnia 22 maja i 27 maja 2014 r. - w aktach sprawy. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że obowiązek współdziałania nie może zastępować Organu w prowadzeniu postępowania dowodowego, a działanie kontrolujących zmierzało do przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie dokumentu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, iż postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę oparto na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem, zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, dotyczą bowiem ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia wedle unormowań materialnych.

Zarzuty te były nieusprawiedliwione.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 8 k.p.a.

Bezpodstawnie autor skargi kasacyjnej zarzuca w punktach II. 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł 3 § 1 jest przepisem o charakterze ogólnym, kompetencyjnym. Stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma prawna z niego płynąca określa więc właściwość rzeczową sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Przywołany artykuł wskazuje zatem cele działania sądów administracyjnych oraz ich kognicję. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Przepisy powołane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulują podstawy rozpoznania skargi (jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, 80 oraz 8 k.p.a.).

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a. oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., kiedy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie naruszył prawa akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił fakt, że przedmiotowa sprawa podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej, a ocena prawna oraz wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 238/17, sformułowane zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15, wiązały w przedmiotowej sprawie.

Organy uwzględniły ocenę Sądu wyrażoną w ww. wyrokach i prawidłowo w związku z tym pominęły ustalenia faktyczne dotyczące nieprawidłowości stwierdzonej podczas kontroli przeprowadzonej w 2014 r. w gospodarstwie skarżącego (utrwalonej w raporcie nr [...]), oznaczonej kodem O3 i dotyczącej obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych. W konsekwencji też właściwie odstąpiły od uznania tej okoliczności jako podstawy do odmowy przyznania płatności i nie zastosowały w sprawie § 38 ust. 10 rozporządzenia.

Słusznie WSA w Opolu zauważył, iż dokonując oceny w granicach badanej sprawy WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 238/17 oraz NSA w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15 nie zakwestionowały pozostałych okoliczności stanu faktycznego. W szczególności nie wyraził zastrzeżeń co do kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. w gospodarstwie Skarżącego i nie zakwestionował jako dowodu raportu z tej kontroli. Rozpoznając ponownie sprawę organy prawidłowo zatem rozważyły i oceniły stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i dokonały weryfikacji wniosku Skarżącego - w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności - na podstawie ustaleń przedstawionych w raporcie z czynności kontrolnych oraz danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie istotnie wskazuje się, że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto, przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w przepisach k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyraził prawidłową ocenę, że raport sporządzony z kontroli dokonanej w gospodarstwie Skarżącego w 2014 r. nie budzi wątpliwości. Analiza utrwalonych w nim wyników kontroli, potwierdzonych załączoną dokumentacją fotograficzną pozwalała stwierdzić, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Dokonując ustaleń w niniejszej sprawie organy uwzględniły wyniki kontroli na miejscu, a także prawidłowo dokonały ustaleń na podstawie danych Systemu Identyfikacji Działek Rolnych LPIS/GIS. Zgodnie też z § 18 ust. 3 rozporządzenia przyjęły w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie może być większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych. Skarżący nie przedstawił również dowodów mogących podważać ustalenia z kontroli na miejscu i świadczących o tym, że powierzchnia działek rolnych jest inna niż stwierdzona trakcie kontroli. Ocena dotycząca działki rolnej CM i przypisanie jej kodu nieprawidłowości DR18 (powodującego wykluczenie działki z płatności) zostało dokonane w sposób wyczerpujący. Na podstawie analizy materiału fotograficznego prawidłowo uznano w tym zakresie, że wyjaśnienia Skarżącego oraz przedłożone przez niego zdjęcia nie mogą skutecznie podważać ustaleń dokonanych na podstawie raportu.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wyjaśnienia Skarżącego dotyczące wykoszenia działki CM w toku całego postępowania administracyjnego były odmienne, gdyż we wcześniejszych pismach odwoławczych Skarżący powoływał się na okoliczność braku możliwości wykoszenie tej działki (zalanie działki spowodowane działaniem bobrów), a przed WSA podnosił, że część działki była wykoszona, na potwierdzenie czego przedstawił zdjęcia z października 2011 r. Ponadto, dokonano dokładnej analizy dokumentacji fotograficznej, która potwierdziła występowanie na przedmiotowej działce roślinności wykluczającej działalność rolniczą w okresie dłuższym niż jeden rok (wysoka trzcina porastająca dość równomiernie całą działkę rolną). Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się również do zdjęć przedłożonych przez Skarżącego i wobec braku możliwości potwierdzenia ich wiarygodności prawidłowo uznał, że nie mogą one stanowić dowodu zaprzeczającego ustaleniom kontroli. Wykoszenie zaś działki na które powołuje się Skarżący nie mogło mieć istotnego znaczenia dla ustaleń dotyczących użytkowania działki. Wskazywał on bowiem na dokonanie wykoszenia raz w 2011 r., oraz częściowo, a nie w całości, w 2012 r. Tymczasem, niniejsza sprawa dotyczyła przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., co oznacza, że przedmiotem oceny przy ustalaniu powierzchni kwalifikowanej do płatności było to, czy działka rolna CM była użytkowana rolniczo w 2013 r.

W świetle powyższych rozważań za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej.

Podkreślić należy, że powołane przez Skarżącego przepisy art. 75 ust. 2 rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie mają zastosowania w sprawach dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w programie rolnośrodowiskowym, zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, uznanie wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w gospodarstwie podmiotu starającego się o płatności rolnośrodowiskowej nie powoduje, iż zachowuje on prawo pomocy do obszaru, który został dotknięty tą okolicznością (siłą wyższą), a jedynie zwalnia rolnika od obowiązku zwrotu części płatności z powodu niedochowania zobowiązania. Uznanie w przypadku działki rolnej CM, że jej zalanie łąki i brak użytkowania był następstwem siły wyższej i tak nie skutkowałby uwzględnieniem powierzchni działki rolnej CM do płatności.

Warto również zauważyć, iż w odniesieniu do nieuwzględnienia siły wyższej, o której mowa w art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3061/15 w stanie faktycznym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, a dotyczącym wniosku Skarżącego w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. NSA uznał wbrew twierdzeniom Skarżącego, że zawiadomienie o zalaniu działki dokonane w dniu 27 września 2013 r., nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. NSA we wspomnianym wyroku wskazał, że "Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, który przyjął, iż o zalaniu działki skarżący poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie w dniu 27 września 2013 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. (.....) skoro protokół szacowania szkód sporządzony został przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w dniu 18 czerwca 2013 r. zatem fakt zalania musiał nastąpić na początku czerwca 2013 r. Dlatego logiczny jest wniosek, że po otrzymaniu protokołu szkód, skarżący powinien był dokonać wskazanego zgłoszenia w terminie dziesięciu dni roboczych, czego niewątpliwie nie uczynił. Ponadto, skoro sprawa dotyczyła płatności na 2013 r. zatem czynności wcześniejsze, podjęte w 2012 r. nie mogły być traktowanie jako zadośćuczynienie obowiązkowi zawiadomienia o kolejnym zalaniu w 2013 r.".

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego nie zastosowanie, gdyż strona nie spełniła wszystkich wymogów określonych w tym akcie.

Jak już zauważono powyżej, w kontrolowanej sprawie zasadnie organy wskazały na brak zgodności powierzchni deklarowanych i powierzchni stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej (na podstawie danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych). Przyjęły, że działki rolne AF, AG, AH, Al, AJ, AK, AL, AR, A W, AZ, BA, BE, BT, BU, BZ, CA, CB, CC, CH, CK, CL, CM, CP, CR, CS, DA i AZZ obarczone są kodem nieprawidłowości DR50, który oznacza, iż granice upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Ponadto, dla działek rolnych AU, AW, BC, BR, BU, BW, CN i CP stwierdzono błąd oznaczony kodem DR13 - co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, a dla działek AP, BB, CI oraz DC błędy obarczone kodem DR13+ wskazującym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Dla działki rolnej CM przypisano z kolei kod DR18, który oznacza że dana działka rolna nie jest użytkowana rolniczo. Ponadto dla działek rolnych oznaczonych literami AK, AL, AO, BC, BU, CA, CB, DEE przypisano kod nieprawidłowości DR7, który oznacza, iż na danych działkach nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Nieprawidłowości miały wpływ na ustalenie powierzchni zakwalifikowanej do płatności, którą zmniejszono odpowiednio: w wariancie 2.1 o 5,02 ha (powierzchnia deklarowana 31,35 ha); w wariancie 2.3 o 12,68 ha (powierzchnia deklarowana 124,11 ha), w wariancie 3.1.1 o 10,36 ha (powierzchnia deklarowana 52,69 ha); w wariancie 3.1.2 o 2,32 ha (powierzchnia deklarowana 71,42 ha). Ustalając płatność dokonano natomiast jej zmniejszenia na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia w odniesieniu do wariantu 2.1, 2.3 i 3.1.1 - z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości oznaczonej kodem O6 (zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych), a w zakresie wariantu 3.1.1, na podstawie art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie przyznano płatności z uwagi na to, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym przekroczyła 20 %.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu zawartemu w punkcie I. 3) petitum skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia nie dokonał wykładni § 45 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 polegającej na przyjęciu, że budowanie przez bobry tamy powodującej zalewanie użytków rolnych nie jest inną okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika (siła wyższa).

WSA w zaskarżonym wyroku nie wyraził zatem poglądu, który przypisuje mu Skarżący kasacyjnie. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł więc zostać uwzględniony przez NSA.

W konsekwencji, z podanych wyżej powodów, Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił również, na czym w tej sprawie jego zdaniem polegało uchybienie organu polegające na naruszeniu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez "kształtowanie oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji kształtowanie sytuacji prawnej rolnika, w oparciu o źródła pozaprawne". Należy podkreślić że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację (np. wyroki NSA: z 19 grudnia 2019 r., I FSK 2013/19; z 18 stycznia 2018 r., I FSK 667/16; z 13 września 2017 r., I FSK 2253/15; z 1 lipca 2014 r., I FSK 1041/13).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.