Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 147/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71  ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "J." Sp. j. w R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 lutego 2023 r., nr IN.I.7721.3.11.2022.AS w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Spółkę jawną z R. "J." [...] (dalej: Spółka, inwestor, strona, skarżący) decyzją z 22 lutego 2023 r., nr IN. 1.7721.3.11.2022.AS, Wojewoda Opolski – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej także Pb – po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 18 października 2022 r., nr BA.6743.6.66.2022, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny w R. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a obręb R. – decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 22 września 2022 r. inwestor zgłosił Staroście Kędzierzyńsko- Kozielskiemu (dalej także: Starosta) zamiar zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr a na budynek mieszkalny jednorodzinny. Do zgłoszenia załączono opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także opracowanie sporządzone przez projektanta z uprawnieniami w dziedzinie konstrukcyjno-budowlanej zawierające ekspertyzę techniczną istniejącego budynku. Nadto inwestor przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy R. z 8 kwietnia 2022 r. stwierdzające zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 18 października 2022 r., Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 104 K.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyczyną wniesienia sprzeciwu jest ustalenie, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z ustaleniami § 12 pkt 1 oraz § 14 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy R. z 7 grudnia 2017 r., Nr XXXVI/208/17 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 230). Wymienione wyżej przepisy, w ocenie organu I instancji, wskazują na zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza i odsyłają wprost do odrębnych przepisów w postaci ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Od decyzji tej inwestor, pismem z dnia 10 listopada 2022 r., złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Nadto odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 7 tego rozporządzenia poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy po prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach podał, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 1 pkt 2). W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę Wojewoda, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2) i przedłożenia wraz z wnioskiem następujących dokumentów:

a) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

b) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

c) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

d) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub kopię takiej ekspertyzy;

e) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Następnie wskazał Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania dotyczy budynku gospodarczego, adaptacji istniejących pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne wraz z pomieszczeniami towarzyszącymi. Podniósł, że budynek jest dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony i dobudowany do istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Jak wskazano w opracowaniu projektowym zmiana sposobu użytkowania powoduje dalej pozostawienie jednego lokalu mieszkalnego. Zaznaczył nadto Wojewoda, że roboty budowlane towarzyszące zmianie sposobu użytkowania polegają na robotach posadzkowych, robotach malarskich, robotach wykończeniowych wewnątrz i na zewnątrz budynku, w tym m. in. będą to roboty malarskie, stolarskie, naprawa podłóg, częściowy biały montaż instalacji. Zgodnie z ekspertyzą techniczną załączoną do zgłoszenia, budynek gospodarczy pomimo częściowego niewielkiego zużycia jest w bardzo dobrym stanie technicznym i nadaje się do dalszej eksploatacji w projektowanym sposobie użytkowania. Jest on wyposażony w istniejące instalacje elektryczną, wodno- kanalizacyjną z przyłączem do bezodpływowego zbiornika na ścieki, instalację grzewczą (pompa ciepła) oraz instalację wentylacyjną grawitacyjną. Sprawdzenie przedłożonej dokumentacji zgłoszeniowej wykazuje, iż pod względem formalnym jest zgodna z wymaganiami wskazanymi w treści art. 71 ust. 2 Pb. Odnosząc się do zaświadczenia Wójta Gminy R. z 8 kwietnia 2022 r. stwierdzającego zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wyjaśnił, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Pb obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Podkreślił, że zaświadczenie to nie ma potwierdzać treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w zakresie objętym zmianą sposobu użytkowania, lecz odnosić się do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z tym planem. Zaakcentował Wojewoda, z uwagi na zarzuty sformułowane w odwołaniu, że gdyby chodziło wyłącznie o treść planu, to wymienione w analizowanym przepisie zaświadczenie byłoby zupełnie zbędne, brak byłoby bowiem przeszkód, aby organ administracji zbadał treść planu we własnym zakresie. Tymczasem zamysłem ustawodawcy była konieczność ustalenia przez organ - wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) zgodności inwestycji z zapisami planu i wydania w tym przedmiocie zaświadczenia. Treść przedmiotowego zaświadczenia nie wiąże organu rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to ten organ, a nie wójt (burmistrz albo prezydent miasta), jest organem właściwym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane do oceny zgodności zgłaszanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku - decyzji o warunkach zabudowy.

W kontekście wniesionego sprzeciwu przez Starostę kluczowym zagadnieniem stało się ustalenie zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Toteż wskazał Wojewoda, że obszar inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr XXXVI/208/17 Rady Gminy R. z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2018 r. poz. 230), zwanym dalej uchwałą, planem lub: MPZP i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 32MN/U. Z ustaleń szczegółowych zawartych w § 27 ust. 2 pkt 1 uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu 32MN/U, jest "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub bliźniacza". Nadto w pkt 2 wskazuje się drugą formę przeznaczenia podstawowego, tj. "usługi nieuciążliwe w tym usługi publiczne".

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że analiza zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania będzie odnosiła się do pkt 1, tj. "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej". Powyższe – jak uznał Wojewoda – należy odnieść do dodatkowych ograniczeń wskazanych w MPZP związanych z lokalizacją istniejącego budynku gospodarczego w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza. Zgodnie z § 12 pkt 1 planu dla strefy ochrony sanitarnej od cmentarza obowiązują przepisy odrębne, w tym w szczególności ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenie w sprawie wymagań, jakie musza spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Nadto uchwałodawca w § 14 planu, wprowadzającym w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustalił w pkt 4 zakaz lokalizowania nowych budynków mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego i produkujących oraz przechowujących żywność, dla terenów znajdujących się w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji budynków gospodarczych, garażowych i innych budynków niemieszkalnych, o ile nie narusza to przepisów odrębnych.

Kontynuując skonstatował Wojewoda, że w ustalonych okolicznościach sprawy analiza projektowanej zmiany sposobu użytkowania w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania dotyczy dwóch przesłanek. Pierwszą jest zakaz lokalizacji wprowadzony § 14 pkt 4 planu. Druga natomiast dotyczy odesłania przepisem § 12 pkt 1 planu, w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie dla strefy ochrony sanitarnej od cmentarza, do przepisów odrębnych, w szczególności ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia w sprawie wymagań dla miejsc pochówku zwłok i szczątków. Przechodząc do analizy pierwszej przesłanki wskazał, że dotyczy ona zakazu lokalizowania "nowych" budynków mieszkalnych w strefie ochronnej cmentarza. Zgodnie z rysunkiem będącym załącznikiem do uchwały bezsprzecznym jest, iż znajduje się on w strefie ochrony cmentarza wytyczonej w odległości 50 m od granicy działki. Wyznaczenie powyższej strefy podyktowane jest koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego i wykluczenie możliwości wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Wojewoda podzielił pogląd, iż zakres normowania § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U z 1959 r., Nr 52, poz. 315) odnosi się nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego spowoduje "powstanie" nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek ten – jak zaznaczył Wojewoda – "co prawda zaadoptowany z istniejącego obiektu i w tym znaczeniu niebędącym" jednakże w efekcie końcowym prowadzi do wprowadzenia nowej zabudowy mieszkalnej w strefie, która znajduje się pod szczególną ochroną sanitarną wprowadzoną ww. rozporządzeniem". W ocenie organu drugoinstancyjnego przyjęcie poglądu, iż zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego nie stanowiłaby naruszenia przepisów ww, rozporządzenia, a także ustaleń MPZP, umożliwiałoby ominięcie wskazanych powyżej ograniczeń poprzez realizację w pierwszej kolejności budynku gospodarczego, którego funkcję następnie inwestor zmieniłby poprzez zgłoszenie na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego doprowadzając w efekcie końcowym do zabudowania działki znajdującej się w strefie ochrony cmentarza (50 m) budynkiem mieszkalnym.

W dalszych motywach wyjaśnił Wojewoda, że w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących aktualnego sposobu użytkowania budynku, pismem z 15 grudnia 2022 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim o przeprowadzenie kontroli budynku, co nastąpiło 12 stycznia 2023 r. Z nadesłanego protokołu kontroli oraz pisma uzupełniającego z 23 stycznia 2023 r. wynika, że istniejący budynek gospodarczy na działce ewidencyjnej nr a w R. został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 15 września 2021 r. Inwestor zawiadomił PINB w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim o zakończeniu robót budowlanych 18 marca 2022 r., a więc – co wyeksponował organ odwoławczy – "zaledwie pół roku przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania. Z treści protokołu i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowy budynek wymaga przeprowadzenia prac wykończeniowych wewnątrz, jednakże nic nie wskazuje na to, aby był on użytkowany, jako budynek gospodarczy".

W opinii organu odwoławczego analiza zgłoszenia w odniesieniu do drugiej przesłanki prowadzi do następujących wniosków. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową, wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przenosząc powyższe na badaną sprawę stwierdzić należy, iż istniejący budynek gospodarczy posiada instalację wodno-kanalizacyjną i podłączony jest do sieci wodociągowej, ale zlokalizowany jest w odległości około 39 m od granicy z działką cmentarza. Ustalenia organu odwoławczego wskazują jednoznacznie, że cały istniejący budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem znajduje się od cmentarza w odległości nieprzekraczającej 50 m. Wskazany wyżej przepis umożliwia zmniejszenie lokalizacji zabudowy mieszkalnej, ale ogranicza ją do strefy odległości od cmentarza minimum 50 m. W ocenie Wojewody użycie przez ustawodawcę terminu "powinna" należy interpretować w ustalonych okolicznościach sprawy, jako kryterium zawężające możliwość zabudowy mieszkaniowej do odległości nie mniejszej niż 50 m. Istotą takiej interpretacji przepisu jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego osobom zamieszkującym w budynkach znajdujących się w strefie. Zdaniem Wojewody za nieuzasadnione uznać należy, powołanie się na ww. przepis przez inwestora. Z jego treści wynika wprost, że istniejący obiekt budowlany znajduje się poza strefą dopuszczenia do zabudowy mieszkalnej. W odniesieniu do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż organ I instancji nie zastosował wprost przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315 ze zm.) Wojewoda wyjaśnił, iż przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Podał także, że inwestor wywodzi stąd, iż odległości określone w § 3 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania. Wojewoda w tej kwestii podzielił stanowisko judykatury, zgodnie z którym § 3 rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2138/13, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12 czy z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie – na co zwrócił uwagę Wojewoda – podkreśla się, że przepisy ustawy o cmentarzach i rozporządzenia mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczył organ odwoławczy orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym sądy wyraziły tożsame z nim stanowisko – wyroki NSA: z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11 czy z 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12). Wyjaśnił przy tym Wojewoda, że NSA wskazał, iż zakres regulacji § 3 rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych, a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza, jest tą samą odległością. Szkodliwe oddziaływanie działa zatem w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacją nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż postępowanie odwoławcze w pełni potwierdziło zasadność wniesienia sprzeciwu przez Starostę Kędzierzyńsko - Kozielskiego. Przedsięwzięcie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne, położonego w strefie ochrony cmentarza w R., jest niezgodne z ustaleniami § 12 pkt 1 w zw. z § 14 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

W powyższych okolicznościach, zgodnie z art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania są nieuzasadnione. W jego ocenie zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym zgromadzone akta sprawy są kompletne, a treść zaskarżonej decyzji w sposób konkretny i jasny wskazuje na sposób rozpatrzenia wniosku inwestora. Tym samym – jak skonstatował – decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 18 października 2022 r., nr BA.6743.6.66.2022, wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowanego na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a w R. należało utrzymać w całości w mocy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu wadliwe ustalenie stanu faktycznego i wadliwe odkodowanie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowią przepisy szczególne względem u.p.z.p., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 7 tego rozporządzenia poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Podnosząc te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła nadto strona o przeprowadzenie rozprawy.

W zasadniczej kwestii w uzasadnieniu skargi strona skarżąca zanegowała prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i ich subsumcję do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko, zwłaszcza sformułowane w odwołaniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Podniosła, że przy wydaniu decyzji pominął organ, iż cmentarz powstał na początku XX wieku, a więc przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, które zgodnie z § 7 wyłącza jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem autora skargi organ "lakonicznie stwierdza, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się tylko w sytuacjach wymienionych w rozporządzeniu, jednakże nie podaje, co to za sytuacje. Organ w całości pomija, iż przepisy nie zabraniają lokowania budynków mieszkalnych, jeśli inwestor godzi się na sąsiedztwo cmentarza, a lokalizacja domu nie zagraża bezpieczeństwu inwestora".

Skarżący dodatkowo zarzucił ograniczenie prawa własności do dysponowania gruntem, naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony, naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych stanach faktycznych.

Argumentując zaznaczył autor skargi, że przepisy rozporządzenia normują wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jakim pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych.

Zdaniem skarżącego nie ma podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Stwierdził, że gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu. Tymczasem, na co zwrócił uwagę skarżący, zarówno ustawa o cmentarzach, jak i omawiane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewiduje ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i regulacja § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy, nie daje podstaw do wniosku, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej.

Kontynuując wyraził skarżący pogląd, że "ograniczenie swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania. Jak wynika z treści zarówno ustawy, jak i rozporządzenia z 1959 r., reguluje ono wyłącznie ograniczenia dotyczące nowych inwestycji cmentarnych. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania nie wynikające wprost z ustawy a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej)".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację wskazaną w treści swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzje Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 18 października 2022 r., nr BA.6743.6.66.2022, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny w R. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a obręb R. W ocenie Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione, na pełne zaś zaaprobowanie zasługuje stanowisko organów orzekających w sprawie, które szczegółowo zostało zaprezentowane.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są m.in. przepisy Prawa budowlanego, która to ustawa w art. 4 stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112). Przez pojęcie wolności budowlanej w doktrynie rozumie się istnienie obszaru nieskrępowanych działań łączących się z korzystaniem z prawa własności nieruchomości powiązanych z budową, remontem, utrzymaniem obiektu budowlanego i jego rozbiórką. Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (S. Zwolak, Istota wolności budowlanej, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 13 oraz przywołana tam literatura). Z przytoczonych powyżej wypowiedzi doktryny wynika, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ochronę przed negatywnym oddziaływaniem określonym w przepisach odrębnych. Należy również podkreślić, że ochrona własności, jaką gwarantuje art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia. Zdaniem Sądu z celem tym zbieżne są względy sanitarne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w § 1 ust. 1 wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, o czym w dalszej części rozważań.

W kontrolowanej sprawie – na co zasadnie zwracają uwagę organy tak I jak i II instancji – obszar inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr XXXVI/208/17 Rady Gminy R. z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2018 r. poz. 230), nadal zwanym: planem, uchwałą, MPZP, i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 32MN/U. Z ustaleń szczegółowych zawartych w § 27 ust. 2 pkt 1 uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu 32MN/U jest "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub bliźniacza". Nadto w pkt 2 prawodawca lokalny ustanowił drugą formę przeznaczenia podstawowego, tj. "usługi nieuciążliwe w tym usługi publiczne". Rację zatem mają organy, że nie ulega wątpliwości, iż analiza zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania będzie odnosiła się do pkt 1, tj. "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej". Powyższe należy odnieść do dodatkowych ograniczeń wskazanych w MPZP, a związanych z lokalizacją istniejącego budynku gospodarczego w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza. Zgodnie z § 12 pkt 1 planu dla strefy ochrony sanitarnej od cmentarza obowiązują przepisy odrębne, w tym w szczególności ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenie w sprawie wymagań, jakie musza spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Nadto uchwałodawca w § 14 planu, wprowadzającym w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, ustalił w pkt 4 zakaz lokalizowania nowych budynków mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego i produkujących oraz przechowujących żywność, dla terenów znajdujących się w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji budynków gospodarczych, garażowych i innych budynków niemieszkalnych, o ile nie narusza to przepisów odrębnych. Sąd podziela pogląd, iż zakres normowania § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U z 1959 r., Nr 52, poz. 315) odnosi się nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. W przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego spowoduje "powstanie" nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bez znaczenia jest, że budynek ten, jako zaadoptowany z istniejącego obiektu w tym znaczeniu nie jest "nowym", to jednakże po zmianie użytkowania staje się takowym, nabywa bowiem nowe cechy prowadzące do finalnie do wprowadzenia nowej zabudowy mieszkalnej w strefie, która znajduje się pod szczególną ochroną sanitarną wprowadzoną ww. rozporządzeniem. Przyjęcie poglądu, iż zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego nie stanowiłaby naruszenia przepisów ww rozporządzenia, a także ustaleń MPZP, jest nie do zaakceptowania, wszak umożliwiałaby ominięcie ustawowo wprowadzonych ograniczeń poprzez realizację w pierwszej kolejności budynku gospodarczego, a następnie przez zgłoszenie na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, de facto do zabudowania działki znajdującej się w strefie ochrony cmentarza (50 m) budynkiem mieszkalnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie, zgodnie z którym przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. wykonawczego mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11). Sądy administracyjne podkreślają, że zakres regulacji § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. odnosi się nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. również wyroki NSA: z 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12; z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11). W orzecznictwie podkreśla się również, że przepisy ustawy o cmentarzach i rozporządzenia mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11). Wskazuje się, że zakres regulacji § 3 rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych, a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza, jest tą samą odległością. Szkodliwe oddziaływanie działa zatem w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.

W wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827, trafnie NSA skonstatował, że należy zgodzić się i podzielić pogląd, iż nielogiczne byłoby przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych a nie do nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do noworealizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62 ze zm.). NSA w przywołanym wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827, stwierdził także, że "w takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie właśnie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa". Z kolei w wyroku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 497/21 NSA podkreślił, że zastosowanie przepisów rozporządzenia nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a taka jest przesłanka odstąpienia od jego stosowania. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia, o czym szerzej powyżej. Zdaniem Sądu nie zasługują z powyższych też względów argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organów wyrażone w objętych skargą rozstrzygnięciach i uznając niezasadność skargi Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. – podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.