Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 271/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1a i ust. 3, art. 153 i art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 309/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 sierpnia

2016 r., sygn. akt II SA/Po 309/16 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną m.in. na podstawie art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.g.n.), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy P. S., opłatę adiacencką w wysokości 5.660,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 13 lutego 2012 r. własność A. K., położonej w P. przy ulicy P. S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji); zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty A. K. (pkt 2 decyzji) oraz orzekł o rozłożeniu ustalonej opłaty na 10 rat płatnych rocznie (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy P. S., U. oraz skrzyżowania ulic R. - S. - G. - U. w P. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania ww. obiektów dokonano 4 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z [...] października 2012 r. pozwolił na ich użytkowanie. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13 listopada 2012 r., a zatem w tym dniu można było przystąpić do legalnego użytkowania wybudowanych dróg. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Organ podkreślił, że w dniu 12 sierpnia 2011 r. dokonano wizji na ulicy P. S., w wyniku której stwierdzono resztki zdegradowanego utwardzenia (nawierzchnia gruntowa ulepszona). Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia ulice P. S., U. oraz skrzyżowanie ulic R. - S. - G. -U. w P. wykorzystywane są w ruchu lokalnym i na fragmencie utwardzone były gruzem i destruktem asfaltowym z udeptanymi ścieżkami i trawą. W ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji na ulicy P. S. wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie. Ulica P. S. przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. W ocenie organu, okoliczność, że na ulicy P. S. nie istniała droga jako obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja.

Mając powyższe na względzie pismem z dnia 4 marca 2015 r. zawiadomiono A. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na potrzeby prowadzonego postępowania uzyskano w dniu 20 kwietnia 2015 r. operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego M. C. Wartość nieruchomości przed stworzeniem dostępu do drogi publicznej oraz po jej stworzeniu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonymi przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami, zlokalizowanych w strefie peryferyjnej i pośredniej miasta P., na osiedlach mieszkaniowych o podobnym charakterze (obręby: S., K., K., S., G. i G.). Rzeczoznawca podkreślił, że określenie wartości nieruchomości według stanu przed budową ulicy zostało dokonane w oparciu o nieruchomości podobne, które również były usytuowane przy ulicach użytkowanych komunikacyjnie o nieurządzonej nawierzchni (np. ziemnej lub żużlowej), częściowo wyposażonych w indywidualne wjazdy, utwardzenia czy oświetlenie, które nie odpowiadają standardom drogi trwałej. Biegły w operacie szacunkowym uwzględnił również fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajdowała się w zasięgu istniejących ulic o charakterze nieurządzonym, ziemnym lub żużlowym, w złym stanie technicznym. W oparciu o powyższy operat organ ustalił, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy P. S. [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła 281.763,00 zł, a po jej wybudowaniu wynosi 293.083,00 zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o 11.320,00 zł.

W toku postępowania A. K. podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę, nie uwzględnił uciążliwości jaką jest hałas spowodowany ruchem samochodowym na ulicach: O., B., P. S. i ul. U. Strona stwierdziła, że w trakcie budowy drogi na ulicy P. S. wycięto 9 sztuk topoli, które stanowiły naturalny ekran akustyczny, zatem po wybudowaniu drogi zmniejszył się komfort mieszkania. Zdaniem strony biegły powinien wziąć pod uwagę taką cechę jak komfort życia.

Do powyższych uwag rzeczoznawca majątkowy odniósł się w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ulicy P. S. wybudowano drogę, natomiast właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy P. S. stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Ponadto, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 13 listopada 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., gdzie wskazano, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy P. S. stanowi 50% kwoty 11320,00 zł, czyli wynosi 5.660,00 zł. Uwzględniając wniosek strony organ orzekający rozłożył opłatę adiacencka na dziesięć rat płatnych rocznie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Za prawidłowe uznano ustalenia, że przed 2012 r. nie istniała na ulicy P. S. droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. W ocenie Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę dokonano prawidłowej i szczegółowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. Sam operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami oraz jest logiczny, spójny i kompletny, stąd może stanowić dowód w sprawie. Udzielane przez rzeczoznawcę majątkowego w toku sprawy wyjaśnienia faktycznie wyczerpywały zarzuty strony podnoszone w postępowaniu. Kolegium podkreślił, że jeżeli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie.

Skargę na powyższa decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności brak odniesienia się do przedłożonej przez niego opinii dotyczącej hałasu na nieruchomości, wycięcia szpaleru topoli oraz pogorszenia jego warunków zamieszkania i wypoczynku.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.). W motywach orzeczenia Sąd I instancji przytoczył treść art. 145 u.g.n. wyjaśniając, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywaniu w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawowego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. budowy drogi, Sąd I instancji wskazał, że w ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji na ulicy P. S. wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całości techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 stycznia 2013 r. ulica P. S. przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie spełniony był też warunek obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej – okoliczność powyższa nie jest również kwestionowana przez skarżącego. Wątpliwości budził natomiast spełnienie w niniejszej sprawie ostatniego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej, jakim jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości przed i po zapewnieniu dostępu nieruchomości do drogi został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 kwietnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – M. C. Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę korygowania ceny średniej, obejmując swoją analizą rynku grunty znajdujące się w P., wyjaśniając, że rynek nieruchomości jest na tym terenie dobrze rozwinięty. W ocenie Sądu I instancji, przyjęty sposób wyceny uznać należało za prawidłowy. WSA podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, a rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Co więcej, operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej. Skarżący kwestionuje ustalenia operatu, odwołując się w szczególności do kwestii zwiększenia hałasu na nieruchomości, wycięcia szpaleru topoli oraz pogorszenia jego warunków zamieszkania i wypoczynku. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd I instancji wyjaśnił, że przedłożone przez skarżącego pismo nie stanowi opinii, czy też "kontroperatu", będąc jedynie dokumentem prywatnym, wskazujący na nieprawidłowości, jakich miał dopuścić się rzeczoznawca przy czynnościach związanych z wyceną nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organy zwróciły się jednakże do rzeczoznawcy majątkowego, z prośbą o odniesienie się do podnoszonych zarzutów. I tak, pismem z dnia 6 lipca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w przypadku wyceny nieruchomości to rzeczoznawca majątkowy kreuje racjonalne i obiektywne zachowanie potencjalnego nabywcy nieruchomości i określa najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku. Stąd "postrzeganie nieruchomości przez pryzmat drzew topoli, które rosły wzdłuż granicy działki, może mieć zatem również negatywną naturę. Jedni nabywcy będą cenić takie sąsiedztwo, pod czas gdy inni uznają drzewa za szkodliwe dla zdrowia i nieruchomości ze względu na oddziaływanie alergenne, zacienienie czy konieczność usuwania liści z posesji. Poza tym analiza stanu przed wybudowaniem drogi nie wykazała istotnego znaczenia drzew dla komfortu użytkowania nieruchomości, z uwagi na niewielką gęstość zadrzewienia. Większe znaczenie będzie miała roślinność znajdująca się w obrębie wycenianej działki, która rzeczywiście stanowi swoistą barierę dźwiękową. Wycięty drzewostan nie tworzył nadzwyczajnej osłony dla nieruchomości. Świadczy o tym widok posesji od strony drogi według stanu przed budową drogi". Konsekwentnie, jak wyjaśnił rzeczoznawca, grunty w otoczeniu wycenianej działki osiągały w ostatnim czasie najwyższy zanotowany poziom, zatem wpływ oddziaływania hałasu komunikacyjnego nie jest determinantą wartości działek w najbliższym sąsiedztwie. Zatem, ewentualne uciążliwości związane z negatywnym oddziaływaniem hałasu są akceptowalne przez rynek, gdyż nie wykraczają poza poziom właściwy dla zurbanizowanych jednostek miejskich. Nie mniej biorąc pod uwagę średnią gradację współczynników, zastosowaną w opinii, cecha sąsiedztwo została dostatecznie uwzględniona. W ocenie Sądu I instancji, przedstawione przez rzeczoznawcę stanowisko jest logiczne i racjonalne, oraz odnosi się w sposób pełny to podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Sąd I instancji podzielił ocenę rzeczoznawcy oraz organu, że w wyniku przeprowadzonej budowy ulicy wyceniana działka uzyskała możliwość lepszej komunikacji, a jej wartość z tego tytułu wzrosła. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami, według stanu przed budową drogi, przedmiotowa nieruchomość posiadała jedynie dostęp do pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi), w którym nie występowała droga, ani drogowe obiekty inżynierskie. Ewentualna nawierzchnia, czy elementy drogi, które znajdowały się przed inwestycją nie stanowiły drogi wybudowanej na podstawie prawa budowlanego. Indywidualne utwardzenia o nietrwałym i tymczasowym charakterze, czy oświetlenie nie mogą być uznane za istotne elementy drogi. Dopiero obecne, zorganizowane, wybudowanie ulicy wraz z niezbędnymi elementami dla obiektów drogowych, spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa ludzi i aut oraz umożliwiło dojazd m.in. do przedmiotowego gruntu. Sąd I instancji podkreślił, że określenie wartości nieruchomości według stanu przed budową ulicy zostało dokonane w oparciu o nieruchomości podobne, które również były usytuowane przy drogach istniejących, użytkowanych komunikacyjnie, lecz o nieurządzonej nawierzchni (np. żużlowej), częściowo wyposażonej w indywidualne podjazdy, dojścia czy oświetlenie, które jednak nie odpowiadają standardom drogi trwałej, wybudowanej w sposób zorganizowany, na podstawie dokumentacji przewidzianej prawem budowlanym.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) art. 146 ust. 1a i ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zostały przyjęte kryteria do wyliczenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy od daty sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę M. C. z dnia 20 kwietnia 2015 r., do czasu wydania decyzji upłynęły cztery miesiące. Nadto wartość nieruchomości określano na podstawie danych porównawczych pochodzących jeszcze z 2013 r. Wartość nieruchomości powinna być określona według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej;

2) art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że operat szacunkowy z 20 kwietnia 2015 r. został sporządzony prawidłowo w sytuacji, gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń rzutujących na błędne wyliczenie opłaty adiacenckiej;

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne, przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przede wszystkim zauważyć, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także między innymi wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem kasatora, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie zarówno normom materialnym jak procesowym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Nie może natomiast badać czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze norm prawnych.

Niniejsza skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym wymogom.

Zarzut naruszenia art. 146 ust. 1a i 3 u.g.n. w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji, że zostały przyjęte kryteria do wyliczenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy od daty sporządzenia operatu do czasu wydania upłynęły cztery miesiące, jest niezasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazał jako formę naruszenia tego przepisu jego błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, wnoszący skargę kasacyjną nigdzie natomiast nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać mylne rozumienie art. 146 ust. 1a i 3 u.g.n. przez Sąd I instancji, i jakie jest - jego zdaniem - prawidłowe rozumienie tego przepisu. W istocie zatem zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania powołanego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Art. 146 w ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Naruszenia wskazanych przepisów nie można upatrywać w fakcie, iż od daty sporządzenia opinii do daty wydania decyzji upłynęły cztery miesiące. W art. 156 ust. 3 u.g.n. ustawodawca określił cezurę czasową ważności operatu szacunkowego dla danego celu. Okres jego ważności wynosi 12 miesięcy od daty sporządzenia, ale może zostać przedłużony przez samego rzeczoznawcę zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Może też być krótszy, jeśli wystąpią podane w art. 156 ust. 3 u.g.n. przesłanki powodujące dezaktualizację wyceny, wymienione w art. 154 u.g.n. – zmiany celu wyceny, funkcji nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W analizowanym przypadku autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast by w okresie od daty sporządzenia operatu do daty wydania decyzji doszło do dezaktualizacji ww. danych dotyczących ustalonej przez biegłego wartości nieruchomości.

Nie sposób również upatrywać naruszenia powyższych przepisów w fakcie określenia przez biegłego wartości nieruchomości na podstawie danych porównawczych pochodzących z 2013 r. W operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie rzeczoznawca w pierwszej kolejności analizował transakcje w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny, jednak ze względu na deficyt obrotu nieruchomościami z drogami urządzonymi, rozszerzył czas analizy, uwzględniając w procedurze wyceny okres nieco dłuższy niż dwa lata. W tym względzie biegły odwołał się do punktu 3.3 Standardu NI.1. Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, zgodnie z którym do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. W związku z ograniczoną liczbą transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości z drogami urządzonymi, biegły przyjął do analizy transakcję z marca 2013 r. dotyczącą nieruchomości położonej przy ul. R., czyli w bezpośrednim zasięgu nieruchomości wycenianej. Stanowisko to wyjaśnia przyjęty okres badań i nie sposób go podważyć wobec braku danych, które można byłoby przeciwstawić podanej argumentacji.

Z omówionych względów jako niezasadny należało również uznać wyartykułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), którego argumentacja także opierała się na przekonaniu o dezaktualizacji operatu szacunkowego. Należy odnotować, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano również na § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia, który po pierwsze - utracił moc z dniem 26 sierpnia 2011 r., a po drugie - miał zastosowanie wyłącznie przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchomości.

Analogicznie należało ocenić kolejny z zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w jaki sposób miałaby być dokonana błędna wykładnia tych przepisów. Ponadto formułując zarzut pominięto wskazanie jednostki redakcyjnej, tj. konkretnego ustępu art. 153 u.g.n. Artykuł 153 ust. 1-3 u.g.n. zawiera charakterystykę trzech podejść do określania wartości nieruchomości – porównawczego, dochodowego i kosztowego. Prawidłowo sformułowany zarzut winien zatem wyjaśnić także, poprzez wskazanie właściwej jednostki, które z podejść i dlaczego wadliwie zinterpretowano. W art. 154 § 1 u.g.n. ustawodawca nadał natomiast rzeczoznawcy majątkowemu prawo wyboru właściwego podejścia metody i techniki szacowania nieruchomości, wskazując jakie czynniki ma on uwzględnić przy podjęciu decyzji. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że sposób sformułowania omawianego zarzutu, w tym powiązanie norm prawa materialnego z przepisami procedury administracyjnej, wskazuje raczej na zamiar podważenia przez autora kasacji prawidłowości czynności organu, podjętych przy ustaleniu stanu faktycznego. Niejednokrotnie już orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniało, że kwestionowanie faktów nie może się odbywać przez wskazywanie na błędy w wykładni czy zastosowania prawa materialnego. Zważywszy na powołanie w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej tj. art.7,77§1, 80 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny objął badaniem także zarzuty odnoszące się do prawidłowości dowodu w postaci operatu szacunkowego. Nie podważyły one skutecznie dokonanej przez organy, a zaakceptowanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości przyjętych na jego podstawie ustaleń.

Sformułowany w tym zakresie zarzut opiera się na szeregu ogólnych zastrzeżeniach co do metodologii wyceny przyjętej w tym operacie, jak również określenia wag i cech rynkowych nieruchomości. Skarżący, poza zdawkowymi twierdzeniami, na żadnym etapie postępowania administracyjnego i przed sądem, nie przedstawił kontrdowodu, który podważałby prawidłowość ustaleń dokonanych przez biegłego. Postawione w tym względzie zarzuty są ogólnikowe i nie odnoszą się do twierdzeń biegłego rzeczoznawcy, który w piśmie z 6 lipca 2015 r. szczegółowo odniósł się do kwestii zwiększenia hałasu na nieruchomości, wycięcia szpaleru topoli oraz komfortu mieszkania i wypoczynku. Autor skargi kasacyjnej poza ogólnymi uwagami nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów w stosunku do ustaleń biegłego, iż wycięty drzewostan nie miał istotnego znaczenia dla komfortu użytkowania nieruchomości z uwagi na niewielką jego gęstość, jak również, że wpływ oddziaływania hałasu komunikacyjnego nie jest determinantą działek w najbliższym sąsiedztwie. W żaden sposób nie wykazał, że te założenia biegłego są błędne i stoją w sprzeczności z przytoczonymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez biegłego rzeczoznawcę w zasadzie brak jest podstaw do podważenia wyniku jaki zawiera operat szacunkowy.

Strona nie uzyskała także oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, skutkującej w razie negatywnego osądu na mocy art. 157 ust. 1a u.g.n. ówcześnie obowiązującego, utratą przez ten operat charakteru opinii o wartości nieruchomości.

Z powyższych względów podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne i w pełni odpowiada wymogom określonym w powyższym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił również motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę, że żaden z zarzutów nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.