Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 39/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 161 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Piaseczyńskiego z dnia 14 marca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Piaseczyńskim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 14 marca 2023 r. Starosta Piaseczyński wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w P. dotyczącego zatwierdzenia "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w miejscowości Jazgarzew, gmina Piaseczno, powiat piaseczyński woj. mazowieckie".

Wskazał, że pismem z 4 stycznia 2023 r. Marszałek przekazał mu wniosek Przedsiębiorstwa o zatwierdzenie ww. dodatku, który został opracowany w celu określenia granic projektowanej strefy ochronnej ujęcia Jazgarzew składającego się z dwóch studni eksploatowanych zamiennie o zatwierdzonych zasobach eksploatacyjnych wód podziemnych z utworów czwartorzędowych Qe=66 m³/h. Jako podstawę prawną Marszałek wskazał przy tym art. 161 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

W piśmie Marszałka zwrócono także uwagę na definicję zasobów eksploatacyjnych zawartą w § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033) zgodnie z którym jest to ilość wód podziemnych możliwych do pobrania z ujęcia w danych warunkach hydrogeologicznych i techniczno-ekonomicznych, z uwzględnieniem zapotrzebowania na wodę i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W myśl § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej winien spełniać wymogi określone w § 6 rozporządzenia, tj. wymagania dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. Dlatego też w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej zasoby eksploatacyjne ujęcia podlegają "aktualizacji" z uwagi m.in. na techniczne możliwości poszczególnych studni wchodzących w skład ujęcia.

Z przedłożonego do zatwierdzenia dodatku wynika przy tym (str. 16), że w celu uaktualnienia parametrów ujęcia dokonano oceny sprawności technicznej ujęcia podstawie pompowań studni nr 1 i 2 (tab. 8). Na podstawie uzyskanych wyników zaproponowano zmianę wydajności eksploatacyjnych studni na:

studni nr 1: Qe=17,7 m³/h przy depresji Se=8,9 m

studni nr 2: Qe=21,0 m³/h przy depresji Se=8,8 m.

Na podstawie powyższego Marszałek uznał, że bez względu na sposób eksploatacji ujęcia, jego zasoby eksploatacyjne nie przekroczą 50 m³/h (w przypadku eksploatacji naprzemiennej studni nr 1 lub 2 będą wynosić 21,0 m³/h, w przypadku eksploatacji łącznej będą wynosić 38,7 m³/h) i stąd organem właściwym jest Starosta.

Starosta z kolei wskazał na art. 161 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 613 - Pgg), ustanawiającym generalną właściwość marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3.

Przedłożony do zatwierdzenia dodatek został jego zdaniem opracowany w celu przedstawiania w nim wyników badań terenowych i modelowych przeprowadzonych dla wyznaczenia strefy ochronnej ujęcia, a nie w celu "aktualizacji - zmiany" zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych wodociągu w Jazgarzewie.

Z informacji podanych w dodatku wynika, że lokalne warunki hydrogeologiczne nie uzasadniają ustanowienia strefy ochrony obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej. Istnieje konieczność wyznaczenia również terenu ochrony pośredniej ujęcia.

Ujęcie posiada zatwierdzone zasoby eksploatacyjne Qe=66 m³/h przy depresji se=3,0 m. (decyzja Prezydenta Miasta Warszawy z 20.09.1977 r. znak OSGW-VT-8530-163/77).

W sporządzonym dodatku do dokumentacji zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. przedstawiono m.in. przyczyny wykonania dodatku oraz zakres zmian w stosunku do danych przedstawionych w zatwierdzonej dokumentacji.

Z opisu wynika, że wyznaczono zasięg strefy ochronnej ujęcia. Z wykonanej analizy ryzyka dla ujęcia wód podziemnych wodociągu w Jazgarzewie wynika potrzeba ustanowienia terenu ochrony pośredniej. Ponadto na podstawie przeprowadzonego testu eksploatacyjnego określono aktualną wydajność eksploatacyjną studni nr 1 i nr 2 przy aktualnej depresji eksploatacyjnej i depresję w warstwie wodonośnej. Z porównania danych z okresu budowy studni oraz aktualnych wynika, że studnie ujęcia są w złym stanie technicznym, a możliwa do osiągnięcia wydajność znacznie spadła, z uwagi na konieczność ograniczenia depresji w związku z głębokością zafiltrowania studni.

Starosta podkreślił również zapis mówiący, że: "W celu osiągnięcia wydajności ujęcia w wysokości zatwierdzonych zasobów należy przeprowadzić próbę regeneracji studni, ewentualnie w razie niepowodzenia wykonać otwory zastępcze". Jasno z tego wynika, że wnioskodawca dodatkiem przedłożonym do zatwierdzenia nie wnosi o zmianę zasobów ujęcia ustalonych na 66 m³/h.

II.

W odpowiedzi na wniosek, Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Starosty Piaseczyńskiego jako właściwego do rozpoznania, podtrzymując stanowisko z pisma przekazującego żądanie Przedsiębiorstwa Wodociągowego.

Uzupełniająco dodał, że zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 1 Pgg dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych. Dokumentacja hydrogeologiczna, zależnie od celu jej sporządzenia określa w szczególności możliwości poboru wód (art. 90 ust. 2 pkt 4). Zmiany dokumentacji hydrogeologicznej, dokonuje się przez sporządzenie dodatku (art. 93 ust. 4 ustawy).

W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej winien spełniać wymogi określone w § 6 rozporządzenia, tj. wymagania dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. Przedmiotowy przepis nie zawiera sformułowań, np.: "odpowiednio", "w zależności od dokonywanych zmian w dokumentacji", czy też "w szczególności", stąd należy uznać, że dodatek do dokumentacji winien spełniać wszystkie wymagania określone w § 6 przedmiotowego rozporządzenia.

Dlatego też w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej niezbędne jest aby zasoby eksploatacyjne ujęcia zostały "zaktualizowane" z uwagi m.in. na stan techniczny poszczególnych studni wchodzących w skład ujęcia.

Wynika to również z definicji zasobów eksploatacyjnych ujęcia, która została zawarta w § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska. Jest to ilość wód podziemnych możliwych do pobrania z ujęcia w danych warunkach hydrogeologicznych i techniczno-ekonomicznych, z uwzględnieniem zapotrzebowania na wodę i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Marszałek nie zgodził się ze Starostą wskazując, że § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska jednoznacznie wskazuje, że dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej winien spełniać wymagania § 6 rozporządzenia, tj. wymagania dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. Stąd niezbędna jest w dodatku aktualizacja parametrów ujęcia dokonywana poprzez ocenę sprawności technicznej ujęcia na podstawie pompowań. Obie studnie aktualnie nie przekraczają poboru wód w wysokości 50 m³/h, zatem właściwy jest tu Starosta.

Dodatek nie został poprzedzony wykonaniem projektu robót geologicznych, który zgodnie z art. 80 ust. 1 ww. ustawy zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Właściwość rzeczowa organów administracji geologicznej pierwszej instancji także wynika z art. 161 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 Pgg.

W przypadku zatwierdzenia projektu robót geologicznych również można mieć do czynienia ze sprawami związanymi z ustalonymi już zasobami ujęcia wód podziemnych (np. do marszałka województwa może zostać złożony projekt robót geologicznych dla ujęcia wód podziemnych o zatwierdzonych (ustalonych) przez starostę w decyzji administracyjnej nieprzekraczających 50 m³/h, ale planuje się rozbudowę ujęcia poprzez wykonanie kolejnej studni i ustalenie nowych (przewidywanych) zasobów przekraczających 50 m³/h. Wówczas organem właściwym, w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, będzie marszałek województwa, pomimo iż sprawa dotyczy ujęcia o już ustalonych jego zasobach przez starostę. Natomiast właściwość rzeczowa w zakresie zatwierdzenia dokumentacji powykonawczej będzie wówczas wynikała z art. 160 Pgg.

Marszałek dodał także, że przytaczane przez Starostę fragmenty opracowania, iż "W celu osiągnięcia wydajności ujęcia w wysokości zatwierdzonych zasobów należy przeprowadzić próbę regeneracji studni, ewentualnie w razie niepowodzenia wykonać otwory zastępcze" zostały przez autorów opracowania błędnie sformułowane, gdyż jeśli nie przewidziano opracowanie projektu robót geologicznych na wykonanie takich prac renowacyjnych to ww. prace winny być wykonane przed złożeniem do zatwierdzenia dodatku do dokumentacji, a wnioski z nich wynikające powinny mieć odzwierciedlenie we wnioskach o zmianę zasobów ujęcia o zasobach już ustalonych, co jednoznacznie wynika z art. 90 ust. 1 pkt 1 Pgg w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska. Nie jest zatem możliwe złożenie dodatku do dokumentacji, którego głównym celem jest potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, bez wniosków o zmianę zasobów ujęcia (jak i wniosków w zakresie "utrzymania" już ustalonych w dokumentacji geologicznej zasobów - wówczas formułowany jest wniosek, iż nie wnosi się zmiany zasobów ustalonych w dokumentacji geologicznej).

Stąd w przedmiotowym dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej, z uwagi na fakt, iż z obecnych parametrów studni nr 1 i oraz nr 2 bez względu na sposób ich eksploatacji jednoznacznie wynika, iż zasoby eksploatacyjne określone w przedmiotowym dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej nie przekroczą 50 m³/h.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. post. NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożony przez Starostę Piaseczyńskiego spełnia powyższe wymogi. Dotyczy sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w P. o zatwierdzenie "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w miejscowości Jazgarzew, gmina Piaseczno, powiat piaseczyński woj. mazowieckie".

Wniosek Starosty i udzielona odpowiedź Marszałka określają przy tym przedmiot negatywnego sporu zaistniałego pomiędzy tymi organami wskazując, że jego istotą jest właściwość jednego z nich co do rozpatrzenia wskazanego żądania. Spór zaś opiera się na różnej ocenie, co do kwestii zmiany zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych w ramach przedłożonego dodatku, gdyż to na tym tle w istocie dochodzi do rozbieżności w ocenie właściwości organów, pomimo że Przedsiębiorstwo Wodociągowe zmierza w kierunku wykorzystania składanej dokumentacji w ramach procedury ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że właściwość organów w spornej kwestii reguluje - co do zasady - art. 161 Pgg. Przepis ten stanowi w ust. 1, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Tym samym organem, na którym ciąży niejako domniemanie właściwości w I instancji, jest niewątpliwie marszałek województwa.

W ustępach 2-4 art. 161 przewidziano z kolei szczególne sytuacje, w których następuje modyfikacja podstawowej właściwości organów. W art. 161 ust. 2 pkt 2 Pgg ustawodawca przewidział bowiem, że do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją faktyczną, w której Przedsiębiorstwo Wodociągowe, dla ustalonych i nie zmienionych w przeszłości zasobów wód podziemnych, wynoszących 66 m³/h, domaga się aktualnie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej jednakże - wbrew twierdzeniom Marszałka - bez wyraźnej zmiany poziomu dotychczasowych zasobów. Podkreślić przy tym należy - wobec sugestii Marszałka odnośnie do precyzji przedłożonego przez Przedsiębiorstwo opracowania - że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest rozstrzyganie sporu o właściwość poprzez rozwiewanie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych jednego z organów względem wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, w którym doszło do sporu.

Z istoty żądania Przedsiębiorstwa Wodociągowego wprost zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jego celem nie była zmiana zasobów eksploatacyjnych, a wyznaczenie strefy ochronnej istniejącego ujęcia. Powoływanie się przez Marszałka na określony fragment dokumentacji wniosku, zwłaszcza na stronę 16 oraz tabelę pompowań próbnych jest działaniem niepełnym, przede wszystkim nie uwzględniającym istoty żądania, czyli wyznaczenia strefy ochronnej (bezpośredniej i pośredniej) dla ujęcia 66 m³/h, jak również wniosków końcowych (punkt 18 podpunkt 2, strona 37 Dodatku) wskazujących, pomimo uwag co do sprawności dotychczasowych studni, na utrzymanie zasobów eksploatacyjnych na dotychczasowym poziomie (na uwagę zasługuje przy tym omyłka - wskazano 65 m³/h).

Jakkolwiek więc w wyniku pompowań próbnych wskazano rzeczywiście na zmniejszenie możliwości w porównaniu do zatwierdzonego pułapu wydajności zasobów eksploatacyjnych, to jednak jest to wynikiem potrzeby "racjonalnego gospodarowania" istniejącymi studniami.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w chwili obecnej istniejąca dokumentacja prawna, gdyż taką jest niewątpliwie pozostająca nadal w obrocie prawnym decyzja z 20 września 1977 r., ustaliła zasoby eksploatacyjne wód podziemnych na 66 m³/h. Przedkładana dokumentacja, we wnioskach końcowych, nie mówi przy tym o zmianie zasobów dotychczas ustalonych, gdyż np. na stronie 29 konsekwentnie określa strefę ochronną dla zasobów na poziomie 66 m³/h.

Niewątpliwie właściwość starosty, jako wyjątek od reguły, występuje w sytuacji żądania zatwierdzenia projektów robót geologicznych lub dokumentacji geologicznej dla ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h.

Mamy tu zatem do czynienia z co najmniej dwoma sytuacjami rodzajowymi.

Pierwsza, zasoby wód podziemnych nie są jeszcze w ogóle eksploatowane, zaś wnioskodawca dopiero przewiduje, że wynosić będą określoną wartość np. 40 m³/h bądź 70 m³/h. Wówczas, co do zasady to właśnie te wartości, stanowić będą wyznacznik dla określenia właściwego organu (istnieje przy tym możliwość weryfikacji wskazania we wniosku planowanych rozmiarów zasobów).

Druga, dotyczy stanów faktycznych, w których zasoby wód podziemnych zostały już w przeszłości określone, zaś roboty geologiczne lub dokumentacja dotyczą nowych ujęć na tych właśnie zasobach bądź przywrócenia sprawności dotychczasowych, albo też nie dotyczą w ogóle ingerencji w ujęcia, stanowiąc swoiste "odnowienie" danych o zasobach, wykorzystywane w innych celach niż zmiana zasobów ujęcia.

Wątpliwości Marszałka co do opracowania przedłożonego przez Przedsiębiorstwo, jego wewnętrznej koherencji, należą do sfery faktów, które organ może próbować wyjaśniać w toku postępowania.

Na podstawie przedstawionego, wraz z żądaniem rozstrzygnięcia sporu, wnioskiem Przedsiębiorstwa Wodociągowego należy powiedzieć, że za niekwestionowane uchodzi to, że studnie miały ustalony zasób wód eksploatacyjnych w ilości 66 m³/h. Wobec zaś braku jasnego wskazania woli ograniczenia tej wartości, nie może być mowy o tym, że żądanie w istocie wnosi o ograniczenie dotychczasowego zasobu z uwagi na pogorszenie się jakości technicznej obu studni. Jeżeli tak właśnie miałoby być, to oznaczać to będzie modyfikację żądania, mogącą mieć wpływ m.in. na właściwość organów.

Jeżeli jednak w żądaniu wyraźnie wskazuje się, że ustalone w przeszłości zasoby, nie zostały dotychczas w sposób dopuszczalny prawnie zmienione, albo nie są w ogóle planowane do zmiany, to są one wiążące przy ocenie właściwości organów. Wcześniejsze ustalenia, określające stan istniejący w rzeczywistości, a nie jedynie planowany (hipotetyczny), bądź wymuszony okolicznościami pomiarów (przy czym pompowania próbne w niniejszej sprawie umożliwiały także znaczne przekroczenie wartości górnej - por. str. 7 i 8 tabela 3 i 4), należy traktować z pierwszeństwem. Tego rodzaju podejście ma pełnić bowiem rolę gwarancyjną i kontrolującą wszelkie zmiany wcześniej ustalonych zasobów eksploatacyjnych wód podziemnych, także poprzez ich "potencjalne" zmniejszenie i przekierowanie tym samym sprawy do Starosty. Na podkreślenie zasługuje także ratio legis art. 161 ust. 1 Pgg, w którym nie bez przyczyny w tego rodzaju sprawach jako zasadę przyjęto właściwość marszałka województwa, który jest organem stojącym wyżej w strukturze organów niż starosta, przez co, jak należy odczytywać wolę ustawodawcy, lepiej przygotowany do rozstrzygania w przedmiocie ujęć dużych, powyżej 50 m³/h.

Tym samym organem właściwym w tej sprawie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, albowiem ustalone wcześniej zasoby eksploatacyjne, które nie są zmieniane w postępowaniu, wnosząc 66 m³/h, zatem przekraczają pułap, z którym wiąże się właściwość starosty.

Jednocześnie należy wskazać, o czym była już mowa, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wyjaśniania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych żądania Przedsiębiorstwa Wodociągowego, które zdaje się mieć Marszałek. Nie jest to przedmiotem rozstrzygania sporu.