Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3090/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 155, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1018/22 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., nr SKO Gd/3548/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GDAŃSKU WYROKIEM Z 22 CZERWCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.Z. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W GDAŃSKU Z 30 WRZEŚNIA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 4 września 2023 r. skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące w konsekwencji do podzielenia przez Sąd stanowiska organów administracji obu instancji, zgodnie z którym pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na uznaniu, że organ administracji publicznej dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji zaakceptowanie stanowiska organu administracji, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy;

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 155 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaakceptowanie dokonanej przez organ administracji wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie przez Sąd, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż w ocenie Sądu skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec męża godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy pozostająca bez zatrudnienia skarżąca, jako osoba zajmująca się niepełnosprawnym mężem jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W toku postępowania wyjaśniającego organy ustaliły bowiem, że skarżąca zajmuje się niepełnosprawnym mężem wymagającym opieki, ale pozostawanie przez nią bez pracy wynikało z okresowego charakteru zatrudnienia związanego z prowadzeniem wynajmu pokoi w okresie wakacyjnym. Z ustaleń organów wynika także, że zakres czynności opiekuńczych obejmuje pomoc w wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych, przygotowanie posiłków, które niepełnosprawny spożywa samodzielnie, asystowanie w spacerach i sprzątanie.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Tym samym w toku postępowania wyjaśniającego organy mają obowiązek ustalenia okoliczności wpływających na spełnienie powyższych przesłanek.

O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej w stosunku do niepełnosprawnego męża ciążą obowiązki alimentacyjne, oraz że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zasadniczą podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w ocenie organów była okoliczność braku związku przyczynowo skutkowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, czy z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. Opieka sprawowana przez skarżącą co do zasady sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego takich jak sprzątanie i przygotowywanie posiłków. Również uwzględniając fakt konieczności pomocy niepełnosprawnemu w codziennej pielęgnacji, zakres tej pomocy nie wskazuje, aby nie mógł on zostać pogodzony z pracą zarobkową w pełnym, a zwłaszcza niepełnym wymiarze godzin.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że stan zdrowia skarżącej, który zdaniem autora skargi kasacyjnej nie pozwala jej połączyć pracy zarobkowej z opieką nad niepełnosprawnym mężem, z uwagi na brzmienie obowiązujących przepisów nie ma decydującego znaczenia. Jak wskazano powyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr określa przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kształt tych przesłanek nie odwołuje się do stanu zdrowia opiekuna, co nie oznacza, że kwestia ta jest w całości pominięta przez przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć bowiem należy, że stan zdrowia opiekuna, o ile skutkuje on uzyskaniem przez niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ma znaczenie dla zmiany kolejności osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Niemniej jednak stan zdrowia opiekuna jako taki nie modyfikuje podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

Analizowana od tej strony sprawa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazuje na naruszenie zasad oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena dokonana przez organy, a następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, a uzyskane wnioski pozostają w bezpośrednim związku z zebranymi dowodami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3287/21).

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 155 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zakresie, w jakim zarzuty oparte na tych przepisach odnoszą się do naruszenia zasad oceny materiału dowodowego. Na marginesie powyższego należy odnotować, że zarzuty oparte na przytoczonych powyżej podstawach prawnych nie mogły zostać rozpoznane w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej uczynił ich podstawą przepisy art. 155 (sygnalizacja istotnych naruszeń prawa) ppsa oraz art. 7 (zasada prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu) i art. 77 § 1 (prowadzenie postępowania dowodowego) kpa. Autor skargi kasacyjnej przywołując te podstawy prawne, nie odniósł się bowiem do nich w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24, brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, a więc zarzut taki jest bezskuteczny.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Naruszenie tego przepisów możliwe byłoby bowiem w sytuacji, gdyby organ po ustaleniu, że zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w tym przepisie, odmówił ustalenia prawa do tego świadczenia. Skoro zatem, jak wskazano to powyżej, organy doszły do prawidłowego przekonania, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy zakresem sprawowanej opieki i rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie występuje związek przyczynowo-skutkowy, to brak było podstaw przyznania skarżącego żądanego przez nią świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.