Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3319/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a, pkt 57, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1 i 2, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 25
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 §  1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2065/15 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wzrokiem z 11 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 25 listopada 2014 r. w miejscowości W. na drodze krajowej nr 92 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował R. M. C., który wykonywał przejazd z ładunkiem mebli (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego. Podczas kontroli stwierdzono:

– nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego – 10,9 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 0,9 t,

– podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W związku z powyższym Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2015 r. nałożył na W. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do argumentu strony, iż przez pojęcie "podmiot wykonujący przejazd" należy rozumieć kierowcę, organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcia podmiot wykonujący przejazd nie można utożsamiać z kierowcą pojazdu, o czym świadczą przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.). Ustawodawca w treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., nie określił kierującego pojazdem jako strony postępowania administracyjnego, lecz wskazał jasno, że stroną postępowania administracyjnego jest podmiot wykonujący przejazd. Podmiotem wykonującym przejazd jest zaś ten na rzecz kogo jest on wykonywany. Kierowca wykonuje jedynie czynności kierowania pojazdem, jest dzierżycielem pojazdu, nie wykonuje przejazdu dla siebie, lecz dla innej osoby.

Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołując się do art. 140aa ust. 1 p.r.d. wyjaśnił także, że do nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, wystarczy stwierdzenie jednokrotnego przejazdu, jednego pojazdu nienormatywnego (zespołu pojazdów).

Mając natomiast na uwadze wątpliwości strony dotyczące procedury ważenia oraz użytych do kontroli wag, organ odwoławczy wskazał, że procedura ważenia przebiegała prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia nie budzą wątpliwości. Zgodnie z instrukcją producenta przedmiotowych wag w czasie ważenia pod wszystkimi kołami pojazdu lub zespołu pojazdów powinny być podłożone wagi lub wagi i podkładki wyrównawcze. Z instrukcji ważenia wag SAW 10C/II wynika, że waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych oraz zestawów pojazdów. Poza tym z instrukcji wynika, iż proces ważenia może być przeprowadzony na co najmniej dwa sposoby:

1) jednoczesne ważenie wszystkich osi pojazdu, pod warunkiem, że wagi znajdują się jednocześnie pod wszystkimi kołami (i pod wszystkimi osiami),

2) ważenie etapami, w zależności od liczby osi pojazdu (oś w znaczeniu faktycznym, tj. bez względu na odległość między osiami składowymi w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia). W takim przypadku każda oś jest ważona osobno. Dwie wagi umieszczone są pod kołami aktualnie ważonej osi. Następnie zsumowanie nacisków tych osi daje nacisk na osie wielokrotne oraz rzeczywistą masę pojazdu.

Zdaniem organu to, że w instrukcji zaleca się ważenie równoczesne nie oznacza, iż instrukcja nie dopuszcza od takiego sposobu dokonywania pomiarów odstępstw. Jeżeli równoczesne ważenie nie jest możliwe wówczas należy pod koła podłożyć tzw. ślepe podkładki (nr 2.4 instrukcji). Jednakże ślepe podkładki można wyeliminować jeśli wagi zostaną umieszczone we wnękach w nawierzchni tak, że ich płyta znajdzie się na poziomie drogi (uwaga 2 do nr 2.4 instrukcji). Miejsce do ważenia pojazdów w miejscowości W. posiadało doły fundamentowe. Ponadto przedmiotowe stanowisko do ważenia pojazdów zatwierdzone zostało przez zarządcę drogi po dokonaniu pomiarów geodezyjnych przez uprawnionego geodetę, a wagi legitymowały się aktualnymi świadectwami legalizacji ponownej. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał twierdzenie strony, iż głębokość dołów fundamentowych w miejscu do ważenia pojazdów w miejscowości W. nie odpowiada wysokości wag SAW 10C/II. Organ odwoławczy nie podzielił wątpliwości strony, iż pomiaru pojazdu dokonano za pomocą dwóch wag SAW 1OC/II niepołączonych w pomost, skoro do utworzenia pomostu wystarczą właśnie dwie wagi SAW.

Odnosząc się ponadto do zarzutu strony, iż wagami SAW 10C/II można dokonać pomiaru obciążenia wynoszącego maksymalnie 10 000 kg, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że zgodnie z procedurą, ważenie wagami przenośnymi SAW 10C/II odbywa się zawsze za pomocą przynajmniej dwóch wag (każda waga pod jedno koło wchodzącej w skład osi pojazdu). Zatem maksymalne obciążenie wagi/wag przy pomiarze jednego koła wynosiło 10 000 kg, a osi 20 000 kg. Ważenie kontrolowanego pojazdu członowego odbyło się więc dwoma wagami przenośnymi o łącznym maksymalnym obciążeniu 20 000 kg. Każda oś była ważona osobno, a masę całkowitą i naciski osi wielokrotnych uzyskano przez zsumowanie wyników ważenia osi. W związku z powyższym za pomocą pary wag SAW 10C/II można było dokonać pomiaru nacisków osi i masy całkowitej kontrolowanego pojazdu członowego.

W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy (s. 7) wynika dokonanie pomiaru nacisku osi kontrolowanego pojazdu z użyciem wag SAW 10 C/II poprzez zsumowanie wyniku pomiarów poszczególnych wag bez ich połączenia w jeden pomost wagowy. Organ okoliczności tej nie kwestionuje wskazując jednocześnie na możliwość dokonywania pomiaru nacisku osi pojazdu także bez łączenia wag w pomost wagowy, który to sposób przy użyciu dodatkowych elementów, tj. wykorzystaniu ślepych podkładek lub umieszczenia wag w dołach fundamentowych (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) pozostaje zgodne z zaleceniami producenta oraz instrukcją obsługi wag SAW 10C/II.

W ocenie Sądu należy mieć na uwadze, iż skala wykazanego naruszenia nie jest znacząca, gdyż wynosi 0,9 t ponad dopuszczalną normę, dlatego też dokładność pomiaru ma w tej sytuacji decydujące znaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że pomiaru pojazdu członowego dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C dokładności IIII posiadających w chwili dokonywania kontroli ważne świadectwo zgodności, tj. do legalizacji ponownej, a więc dokument potwierdzający spełnienie stosownych wymagań w zakresie zgodności z dyrektywą Rady Parlamentu Europejskiego i Rady nr 90/2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. Z akt sprawy wynika także, iż procedura ważenia została przeprowadzona w miejscu do tego przeznaczonym i odpowiednio wypoziomowanym.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że problemem dla sprawy istotnym nie jest to, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia posiadające odpowiednie Świadectwo Zgodności i Homologację zostały wykorzystane w sposób zgodny z warunkami ich stosowania określonymi w Instrukcji ich obsługi i w Homologacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że wagi, którymi wykonano pomiary, zostały przeznaczone, zgodnie z Instrukcja Obsługi ich kanadyjskiego producenta, do wykonywania ważenia pojazdów w konfiguracjach podanych w pkt 2.4 tej instrukcji. Indywidualnie, czyli jedną wagą, można dokonać zważenia jednego koła. W konfiguracji dwóch wag można dokonać pomiaru obciążenia (nacisku na drogę) jednej osi. Natomiast w grupach od czterech do sześciu wag można dokonać pomiaru obciążenia grupowego osi lub pomiaru wagi netto pojazdu dwu lub trzyosiowego, podczas jednej procedury ważenia.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła i wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Na ten sposób wykonania pomiaru obciążenia osi wskazuje również ich Świadectwo Homologacji (załącznik PTB, s. 3 pkt 5.2 oraz s. 4 pkt 4.1 i s. 5 pkt 5.2 drugiej rewizji), w którym stwierdza się, że istnieje możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru obciążenia koła o tej samej konstrukcji, przy wykorzystaniu istniejącego interfejsu oraz przewodu, w celu stworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że z akt postępowania administracyjnego natomiast daje się wyprowadzić wniosek (niekwestionowany przez organ), że wagi użyte do kontroli nie były połączone przewodem, w związku z czym trudno nie uznać zarzutów skargi za zasadne, iż ustalenia faktyczne nie uzasadniały stwierdzenia o faktycznych naciskach zakwestionowanej pojedynczej osi napędowej.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w tym zakresie powołane w skardze przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) nakładały na organ administracji obowiązek dokonania takich ustaleń, które pozwalałyby na ich przyjęcie za wiarygodne jedynie wówczas, gdyby wynikały z prawidłowego zastosowania się do przepisów określających właściwe zasady użycia wag do pomiaru nacisku osi. Pominięcie tych zasad prowadziło do ustaleń z naruszeniem art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu wątpliwości tych nie usuwa także posiadane przez wagi świadectwo zgodności, bowiem nie chodzi o to, że wagi były wadliwe, tylko o to, czy używane w zespołach dwóch wag nie połączonych mogły dawać precyzyjne pomiary nacisku osi na drogę, mając w szczególności na uwadze rozmiar stwierdzonego naruszenia dopuszczalnych norm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że w sytuacji, kiedy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją wymienione wątpliwości, zasadne było poszerzenie tego materiału poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania jednej pary wag SAW 10 do wyżej wskazanych celów, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary pozyskano wagami połączonymi (zgodnie z instrukcją i homologacją), a jeżeli wagi nie były połączone, to czy pozwalały obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny rzeczywiste naciski kontrolowanej osi oraz jego dmc, bowiem wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, także z drugiej rewizji homologacji nie wynika, by jedną parą wag nie połączonych można było zmierzyć nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu i jego dopuszczalną masę całkowitą.

Na marginesie Sąd I instancji podkreślił ponadto, że do stwierdzonego naruszenia przepisów o transporcie drogowym doszło na drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t. Przekroczenie wyniosło 0,9 t (w sumie 10,9 t) przy obowiązującym maksymalnym nacisku osi dla dróg wynoszącym 11,5 t. Nałożenie w tej sytuacji kary pieniężnej stanowi kolejną kwestię budzącą wątpliwości Sądu, w związku z faktem wykonywania przez skarżącego przejazdu stanowiącego usługę transportu międzynarodowego.

Sąd wskazał, iż stan faktyczny badanej sprawy w istocie odpowiada przesłankom określonym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w piśmie z dnia 30 października 2015 r. (GGI.012.39.2015.003), będącego rodzajem wytycznych dla organów Inspekcji Transportu Drogowego, znanego Sądowi z urzędu. Sąd I instancji podzielił stanowisko tego organu w kwestii możliwości naruszenia porządku prawnego Unii Europejskiej, w szczególności postanowień art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE w odniesieniu do wykonywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej usług międzynarodowego przewozu drogowego, dlatego też kwestia nałożenia na stronę skarżącą kary finansowej, w przypadku przedmiotowej sprawy, wymaga dodatkowo zbadania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego także pod tym względem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od badania pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego uznając, że może to mieć miejsce dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istniejących wątpliwości w przedmiocie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przez organ.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go całości i żądając jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przejawiające się w błędnym założeniu przez Sąd I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że dokonane przez organ ustalenia są wiarygodne, albowiem organ pominął właściwe zasady użycia wag do pomiaru nacisku osi, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ oparł ustalenia faktyczne na dopuszczalnej przez producenta wag SAW 10C/II metodyce pomiaru nacisku osi pojedynczej pojazdu silnikowego, polegającej na jednoczesnym pomiarze nacisków dwóch kół o tej samej konstrukcji znajdujących się na tejże osi, a uzyskana w wyniku dokonanych pomiarów suma nacisków tych kół stanowi wartość nacisku osi na drogę, co jest zgodne z zasadami logicznego rozumowania oraz przepisami określającymi właściwe zasady użycia wag do pomiaru nacisku osi;

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy wymaga poszerzenia poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania jednej pary wag SAW 10, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary pozyskano wagami połączonymi, a jeżeli wagi nie były połączone, to czy pozwalały obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny rzeczywiste naciski kontrolowanej osi, podczas gdy całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności instrukcja wag użytych do pomiaru nacisków dopuszcza dokonanie pomiarów metodyką przyjętą przez organ, albowiem producent wag wskazuje jedynie na możliwość łączenia dwóch wag przewodem w jeden pomost wagowy, co nie stanowi jedynej dopuszczalnej metody ustalania nacisku osi pojazdu na drogę, a w konsekwencji uzyskiwanie opinii Głównego Urzędu Miar, ewentualnie opinii biegłego jest niecelowe, albowiem przyjęta przez organ metodyka dokonywania ustaleń w zakresie nacisku osi pojazdu na drogę nie budzi wątpliwości i jest zgodna z przepisami określającymi właściwe zasady użycia wag do pomiaru nacisku osi, a materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie w czasie kontroli pomiary pozyskano wagami niepołączonymi przewodem w pomost wagowy;

3) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny odpowiada przesłankom określonym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w piśmie z dnia 30 października 2015 r. nr GGI.012.39.2015.003, będącego rodzajem wytycznych dla organów Inspekcji Transportu Drogowego, albowiem skarżący wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy, podczas gdy przedmiotowe pismo zostało wydane po zakończeniu rozpatrywania niniejszej sprawy w toku instancji administracyjnej, a nadto nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie ponieważ kontrolowany zespół pojazdów poruszał się po drodze krajowej nr 92, która nie jest zaliczana do transeuropejskiej sieci transportu drogowego w sytuacji, gdy równolegle do tejże drogi przebiega autostrada A2 będąca drogą alternatywną, na której dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosi 11,5 tony;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 pkt 57 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji do prawidłowo ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego i poddanie w wątpliwość ustaleń organu poczynionych metodyką pomiaru obciążenia osi z użyciem wag niepołączonych ze sobą przewodem, podczas gdy, prawidłowe zastosowanie ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nacisk osi stanowi suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi, a w konsekwencji należy uznać, że dla uzyskania wartości obciążenia osi pojazdu zbędnym jest łączenie dwóch wag przewodem z wykorzystaniem interfejsu, albowiem wystarczającym jest zsumowanie pomiarów obciążenia kół o tej samej konstrukcji znajdujących się na jednej osi pojazdu, co prowadzi do wniosku, że ustalenia organu podczas kontroli drogowej były rzetelne i zgodne z zasadami logicznego rozumowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. wniósł o jej oddalenie, zaś w przypadku jej uwzględnienia o obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego skarbu państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stosownie do zasady wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie narusza on przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy na wstępie zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, wynikającą z art. 7 k.p.a., regułę ogólną postępowania, zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ocenę, czy dana okoliczność jest udowodniona, organ administracji może podjąć wyłącznie w warunkach rozważenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji organ, nakładając na skarżącego W. M. karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV, naruszył wszystkie wskazane wyżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej opierało się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym wyrażającym się wadliwie przyjętą przez kontrolujących techniką pomiaru polegającą na niepołączeniu przewodem użytych do kontroli dwóch przenośnych wag typu SAW 10C/II.

Powyższa ocena Sądu I instancji, rozważona w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych, nie budzi zastrzeżeń natury prawnej.

Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją pojazdu nienormatywnego, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p. jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Pojazdy naruszające przewidziane dla nich – również ze względu na rodzaj drogi – dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (również na podmioty, o których mowa w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.) lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, a decyzje w tej sprawie wydaje m.in. właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Inspekcji Transportu Drogowego, co znajduje swoją podstawę prawną w art. 140aa ust. 1 i 2 p.r.d. Wysokość nałożonej kary pieniężnej określa art. 140ab, przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kat. III–IV wynosi, zgodnie z ust. 1 pkt 2, 5000 zł. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 i 2 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków. Zauważyć należy, iż obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (zob.: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna, (w:) System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck, wyd. 2, Warszawa 2017). Innymi słowy ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, sankcji.

Powyższe uwagi służą podkreśleniu doniosłości i wagi poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego (kontrola drogowa) ustaleń w zakresie stanu faktycznego, przyjmowanego wszakże jako punkt wyjścia i warunkującego postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na podmiot kontrolowany kary pieniężnej na podstawie przepisów już wskazanych.

Dokonane w wyniku kontroli drogowej ustalenie, że pojazd, którym skarżący wykonywał przejazd jest nienormatywny z uwagi na przekroczenie o 0,9 t dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, legło u podstaw wszczęcia wobec skarżącego postępowania administracyjnego i ostatecznego nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 5000. zł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zakwestionował legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z powodu naruszenia wskazanych już wyżej przepisów postępowania z uwagi na nieprzestrzeganie zasad przeprowadzenia ważenia wagami SAW 10C/II.

W rozpatrywanej sprawie ważenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, na których podstawie stwierdzono nienormatywność pojazdu w tym zakresie, przeprowadzone zostało o tyle wadliwie, że z naruszeniem zasad przewidzianych przy ważeniu wagami SAW 10C/II, tym samym wynik ważenia jest wynikiem niepewnym, uzyskanym z pominięciem preferowanych metod ważenia nacisku osi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania organu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że zastosowanie uproszczonej niejako w stosunku do preferowanej w Świadectwie Homologacji oraz Instrukcji Obsługi tego typu wag metody ważenia dwiema wagami niepołączonymi kablem i odczytanie wyniku przez sumowanie wskazań obu wag było dopuszczalne, a ważenie za pomocą wag połączonych ułatwiało jedynie tę czynność poprzez automatyczne sumowanie. Załączona do akt sprawy Instrukcja Obsługi SAW/Seria II jednoznacznie stanowi, że waga ta przeznaczona jest do pomiaru obciążenia kół (nie osi) o wartości do 15 000 kg (pkt 1.2), przy czym procedura ważenia przeprowadzana jest: indywidualnie przy pomiarach obciążenia jednego koła lub w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi (pkt 2.4). Nadto w pkt 2.6 Instrukcji określa się sposób ważenia przy użyciu 2 wag SAW i zgodnie z nim wagi należy połączyć przewodem łączącym. Wreszcie w pkt 3.2 na s. 25 Instrukcji omawiana jest gotowość wagi do eksploatacji – pojawienie się na ekranie odczytu litery A oznacza, że dokonuje się pomiaru obciążenia osi i na ekranach dwóch połączonych wag wyświetlona zostaje suma obciążenia obu kół. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że w przypadku, gdy ważenie dokonuje się przy użyciu 2 wag, mogą pozostawać one niepołączone. Brak jest za to – poza twierdzeniami i przekonaniem pełnomocnika organu – jakichkolwiek danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia w sposób wskazany w Instrukcji. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wiedzy specjalistycznej, której sąd administracyjny nie posiada, zaś specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wykluczyłoby wątpliwości, a na te Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już uwagę wielokrotnie (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15; z 5 czerwca 2018 r., II GSK 2345/16; z 21 czerwca 2018 r., II GSK 2341/16; z 27 września 2018 r., II GSK 2557/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem z akt sprawy wynika w sposób niesporny, że ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C/II niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, iż postępowanie w sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było niewadliwe.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 pkt 57 p.r.d., zgodzić się należy z autorem skargi kasacujnej, że przepis ten zawiera definicję legalną pojęcia "nacisku osi". Określa ją, jako sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Przepis ten w żaden jednak sposób nie określa sposobu przeprowadzania pomiaru tych nacisków i nie można wykładać go w ten sposób, że dopuszcza przeprowadzenie operacji ważenia w sposób nasuwający wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia tej czynności. Zaznaczyć też należy, że naruszenie prawa materialnego – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji niezastosowanie wskazanego przepisu prawa materialnego, co nie może odnieść oczekiwanego skutku bowiem w zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ odnosi się w istocie do sfery ustaleń faktycznych w zakresie sposobu ważenia i dokonywania pomiaru obciążenia osi pojazdu członowego. Nie jest to działanie skutecznie, bowiem prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Należy przyjąć a priori, że funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego, posługując się podczas kontroli drogowych dopuszczonymi przez właściwe organy urządzeniami do dokonywania pomiarów specjalistycznych, mają pełną wiedzę co do właściwości tych urządzeń wynikających z obowiązujących przepisów, atestów, świadectw homologacji czy wreszcie instrukcji obsługi. Zatem przeprowadzane przez nich ważenie pojazdów powinno odbywać się w zgodzie z przewidzianymi dla danego rodzaju wag dyspozycjami i zaleceniami oraz z najwyższą starannością. Nie ulega również kwestii, iż podejmowane przez funkcjonariuszy poszczególnych wojewódzkich Inspekcji Transportu Drogowego kontrole drogowe muszą uwzględniać – już choćby ze względu na równe traktowanie podmiotów kontrolowanych – wytyczne GITD w zakresie procedur kontrolnych.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywiedzionego z pisma GITD z 30 października 2015 r. poglądu Sądu I instancji co do możliwości naruszenia porządku prawnego Unii Europejskiej, a to art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE w sposób przez ten Sąd wskazany, a tym samym uznaje ujęte w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzuty za uzasadnione, co nie może mieć wszakże wpływu na wynik sprawy. Zważyć jednak trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie przeprowadził żadnych rozważań związanych z naruszeniem przez organ art. 3 i 7 dyrektywy, wywodząc "możliwość" naruszenia tych przepisów z pisma GITD z 30 października 2015 r. Taki sposób zaprezentowania poglądu Sądu czyni próbę dyskutowania z nim niemożliwą. Zabrakło w uzasadnieniu Sądu odniesienia się do konkretnego przepisu ustanowionego w art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE, trudno nawet domyślać się, który konkretnie przepis miałby zostać przez Polskę naruszony w sposób mogący czynić bezpośrednio wpływ na wynik sprawy. Domyślając się jedynie intencji Sądu, należy stwierdzić, że przejeżdżający przez terytorium Polski pojazd miał możliwość przejazdu po takich drogach, na których nacisk osi wynosi do 11,5 t. Wybór drogi "bezpiecznej" ze względu na dopuszczalne wartości nacisku osi należy do wykonującego przewóz i nic do tego nie ma fakt, że na terenie Polski funkcjonują drogi o mniejszym niż 11,5 t dopuszczalnym nacisku osi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.