Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 120/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1, art. 134, art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu G. Sp. z o.o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszącej sprzeciw G. Sp. z o.o. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ T. Świstak


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") decyzją z 26 stycznia 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB") z 18 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił decyzję organu I instancji przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rubrum decyzji wskazano, iż rozpoznane zostało odwołanie spółki V. Sp. z o.o., zaś w samym odwołaniu profesjonalny pełnomocnik wskazał, iż składa je w imieniu V. Sp. z o.o. sp.k.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

PINB pismem z 16 listopada 2017 r., nr [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmian istotnych od zatwierdzonego projektu, wprowadzonych w trakcie budowy 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w R. . W tym samym dniu PINB wydał postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi A. roboty budowlane wykonywane przy rzeczonej budowie.

Z uwagi na uzyskanie informacji o przekazaniu przez dotychczasowego właściciela z dniem 11 lipca 2016 r. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz G. sp. z o.o. PINB w dniu 20 grudnia 2017 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi G. sp. z o.o. roboty budowlane.

Decyzją z 15 stycznia 2018 r. PINB nakazał inwestorowi G. sp. z o.o. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny ww. inwestycji w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji. W dniu 17 stycznia 2018 r. inwestor złożył projekt budowlany zamienny. Decyzją z 6 lutego 2018 r., nr [...], PINB zatwierdził G. sp. z o.o. projekt budowlany, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

WWINB decyzją z 29 sierpnia 2018 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB z 06 lutego 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy ostatnio podaną decyzję WWINB.

PINB decyzją z 15 lutego 2021 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia inwestorowi M. sp. z o.o. sp. k. projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R., dostarczonego do PINB w 30 grudnia 2020 r. WWINB decyzją z 11 czerwca 2021 r., nr [...], uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB decyzją z 18 października 2021 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia M. sp. z o.o. sp.k. projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R.. WWINB decyzją z 3 grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy ostatnio wskazaną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w świetle stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego zamiennego organ zasadnie odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu powyższe nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego.

M. sp. z o.o. sp.k. w dniu 3 lutego 2022 r. przedłożyła 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

W dniu 13 września 2022 r. PINB wezwał inwestora M. sp. z o.o. sp.k. na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym.

PINB decyzją z 18 listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a. w zw. z art. 27 i 28 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zatwierdził inwestorowi G. sp. z o.o. projekt budowlany zamienny 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w R. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy wyżej wymienionych obiektach jednocześnie zobowiązując inwestora do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionych obiektów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła V. sp. z o.o. podnosząc, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora i zatwierdzony przez organ powiatowy, jak i cała inwestycja zrealizowana na działce nr [...] jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego, a także uchwałą Rady Gminy R. z 25 listopada 2013 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...].

WWINB decyzją z 26 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania V. sp. z o.o., uchylił decyzję organu I instancji w całości przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji - zwracając uwagę na postanowienie PINB z 13 września 2022 r. i przedłożony projekt zamienny, a także wskazując na nieprawidłowości względem wysokości budynku, wysokości pomieszczeń technicznych, powierzchni zabudowy i antresoli, jak i na występujące w projekcie niespójności - podniósł, że organ I instancji powinien tak sformułować zakres postanowienia na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, aby jego wykonanie doprowadziło przedłożony projekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie PINB jest pozorne i nie pozwala na wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w toku postępowania. Błędnie w tym postanowieniu przywołano działkę nr [...], skoro nie wynika z projektu, że jest objęta robotami budowlanymi. WINB z urzędu wie, że poprzednio przewidziano na tej działce parkingi modułowe, aktualnie mają one być zrealizowana na działce inwestycyjnej nr [...].

WWINB wskazał, że wątpliwości budzi także określenie adresata decyzji G. sp. z o.o., skoro adresatem postanowienia i inwestorem jest M. sp. z o.o. sp.k.

Ponadto, zdaniem organu II instancji uzasadnienie PINB narusza art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji rzetelnie oceni cały projekt budowlany zamienny, wezwie inwestora do jego uzupełnienia tak, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić.

W skierowanym do tut. Sądu sprzeciwie spółka G. x. sp. z o.o. (poprzednio M. sp. z o.o. sp.k.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, a ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WINB, zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 127 § 1 i art. 134 K.p.a. przez rozpoznanie odwołania wniesionego przez spółkę V. sp. z o.o. i w oparciu o to odwołanie wydanie decyzji, pomimo że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2, a w konsekwencji organ II instancji powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania,

2. art. 153 P.p.s.a. polegające na niedostosowaniu się przez organ II instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], dotyczących interpretacji pojęcia antresoli kondygnacji, ustaleń, że zaprojektowana przez inwestora powierzchnia znajdująca się nad ostatnim piętrem w projekcie przed zmianami spełnia wszystkie przesłanki uznania jej za antresolę, oprócz przesłanki niezamknięcia przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona,

3. art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 15 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z 25 listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. rejon ul. [...] przez niezasadne uznanie, że projekt zamienny nie jest zgodny z planem miejscowym, mimo że wysokość budynku należy mierzyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, a przy tak dokonanych pomiarach wysokość budynku nie przekracza wysokości dozwolonej w planie miejscowym,

4. art. 35 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2a Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 i 8 w zw. z § 2 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z 25 listopada 2013 r. przez niezasadne uznanie, że projekt zamienny nie jest zgodny z planem miejscowym w zakresie powierzchni zabudowy, podczas gdy łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków projektowanych na działce nie przekracza przewidzianego w § 9 ust. 1 pkt 8 tego planu procentu zabudowy, a pojęcia powierzchni budynku użyte w § 9 ust. 1 pkt 7 tego planu nie należy utożsamiać z pojęciem powierzchni zabudowy,

5. art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 12 i § 97 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez uznanie, że nie ma możliwości projektowania jakichkolwiek pomieszczeń niższych niż 2 metry, a każdą zaprojektowaną przestrzeń, nieprzeznaczoną na pobyt ludzi należy utożsamiać z pomieszczeniem technicznym,

6. art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez uznanie, że ostatnia kondygnacja budynku nie stanowi antresoli, podczas gdy kondygnacja ta spełnia wszelkie wymogi antresoli, a ustalenia organu II instancji dotyczące rzekomej większej powierzchni antresoli w stosunku do powierzchni kondygnacji są niezgodne z treścią projektu,

7. art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nieprawidłowo ustalony materiał dowodowy, tj.: a) błędne ustalenie, że powierzchnia antresoli wynosi 267,11 m2 i tym samym jest większa niż powierzchnia kondygnacji, która wynosi 261,41 m2, podczas gdy z projektu wynika, że powierzchnia antresoli wynosi 248,75 m2, co oznacza, że jest mniejsza niż powierzchnia stropu pośredniego, b) błędne ustalenie, że strefa określona w projekcie jako poziom strefy technicznej jest tożsama z pomieszczeniem technicznym.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 stycznia 2023 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18 listopada 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilku uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Jednocześnie przypomnieć należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. (art. 64b § 3 P.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżona nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Co za tym w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jakakolwiek regulacja nie wyłącza przy tym w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Stąd też w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów P.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je wykładać w taki sposób, by nie naruszały one wprost czy tez pośrednio wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej.

W szczególności dotyczy to art. 64e P.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy uchylając decyzję wykazał zaistnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może zaś weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły.

Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że przesądzają one o tym, iż w postępowaniu ze sprzeciwu nie było dopuszczalnym dokonanie przez Sąd oceny zarzutów oznaczonych w sprzeciwie nr od 2. do 7. albowiem wiążące wypowiedzenie się przez Sąd w tym zakresie wykraczałoby poza zakres kognicji wynikający z art. 64e P.p.s.a. i naruszałoby prawnie chronione interesy innych niż inwestor stron postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zarzutu oznaczonego w skardze nr 1. wskazać zaś należy, iż okazał się on częściowo uzasadniony i doprowadził do uwzględnienia wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu, aczkolwiek nie sposób podzielić przedstawionej w uzasadnieniu sprzeciwu argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą na jego poparcie.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazuje, iż środkiem prawnym inicjującym tok instancji w procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 K.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383).

Co za tym idzie rozstrzygnięcie organu II instancji wydane mimo braku złożenia odwołania pochodzącego od osoby uprawnionej, względnie rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony postępowania musiałoby być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. II OSK 953/17 dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA)

Rolą organu odwoławczego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest więc zweryfikowanie czy wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 K.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942).

Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej lub kasacyjnej.

Powyższe przesądza o tym, iż skontrolowanie przez Sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw prawidłowości zbadania przez organ odwoławczy okoliczności związanych ze zwerfikowanem dopuszczalności wniesionego odwołania mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez art. 64e P.p.s.a., albowiem ocena przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § K.p.a., a więc jednego z możliwych merytorycznych rozstrzygnięć organu odwoławczego, obejmować musi także ocenę przesłanek do wydania przez organ odwoławczy jakiejkolwiek decyzji odnoszącej się do przedmiotu postępowania przed organem I instancji i sposobu zakończenia tego postępowania, a więc także decyzji kasacyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż rolą organu odwoławczego, do którego wpłynęło odwołanie V. sp. z o.o. sp. k. było w pierwszej kolejności samodzielne zbadanie, czy podmiot wnoszący środek zaskarżenia legitymuje się indywidualnym interesem prawnym, który uprawniałby go do udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Tego rodzaju ustaleń zabrakło zaś tak w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Z żadnego z tych rozstrzygnięć nie wynika bowiem dlaczego organy nadzoru budowlanego uznały tą Spółkę za stronę postępowania w sprawie inwestycji prowadzonej na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w R. i dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na tejże działce.

Na niechlujność organu odwoławczego i brak jakiegokolwiek rozważenia kwestii dopuszczalności odwołania wskazuje wprost okoliczność, iż mimo, że odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika w imieniu spółki komandytowej V. sp. z o.o. sp. k. i tak też pełnomocnik określił swojego mocodawcę w protokole zapoznania się z aktami sprawy w organie II instancji (k. [...] akt organu), to tak w rubrum zaskarżonej sprzeciwem decyzji jak i w jej uzasadnieniu WWINB wskazał, iż rozpatruje odwołanie wniesione przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością V. sp. z o.o.

Wskazania z czego Spółka V. sp. z o.o. sp. k. wyprowadza swój interes prawny do wniesienia odwołania w sprawie nie zawarto także w tym środku zaskarżenia i to mimo sporządzenia go przez profesjonalnego pełnomocnika.

Tego rodzaju ustaleń nie mógł także poczynić samodzielnie orzekający w niniejszej sprawie Sąd, albowiem jedynym znajdującym się w aktach sprawy dokumentem mogącym potencjalnie wskazywać na istnienie po stronie Spółki V. sp. z o.o. sp. k. interesu prawnego w kontrolowanej sprawie jest informacja z rejestru gruntów stanowiąca k. [...] do [...] verte akt organu I instancji, z której wynika, że Spółka ta posiadała wynoszący [...] udział we współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], stanowiącą użytek mieszkaniowy i będącą działką bezpośrednio sąsiadującą z teren inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej wynika przy tym, iż działka nr [...] zabudowana jest budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, zaś w przywołanej już powyżej informacji wskazano, iż poza Spółką V. sp. z o.o. sp. k. zróżnicowane wielkościowo udziały w nieruchomości wspólnej należą do kilkudziesięciu osób fizycznych, prawdopodobnie będących właścicielami stanowiących odrębny przedmiot własności nieruchomości lokalowych.

Wskazane wyżej dane nie są jednak z dwóch przyczyn wystarczające dla jednoznacznego przesądzenia, iż Spółce V. sp. z o.o. sp. k. służył w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania i co za tym idzie prawo do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego, zakończonego zaskarżoną sprzeciwem decyzją kasacyjną.

Pierwszym z tych powodów jest okoliczność, że przedmiotowa informacja z rejestru gruntów wydana została w dniu 22 stycznia 2021 r., a więc w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją WWINB z 3 grudnia 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 18 października 2021 r., nr [...] o odmowie zatwierdzenia inwestorowi wcześniejszego projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R..

Decyzja ta uzyskała nadto przymiot prawomocności w następstwie oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] skargi na tą decyzję.

W prawdzie uzasadnieniu powyższego prawomocnego wyroku Sąd wprost wskazał, iż cyt. "Wobec powyższego w świetle stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego zamiennego z organ zasadnie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu powyższe nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego.", które to wskazanie jest wiążące na podstawie art. 153 P.p.s.a., tak dla organów jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące, to jednak nie zmienia to oceny, iż postępowanie w ramach którego wydana została kontrolowana obecnie decyzja, aczkolwiek prowadzone w granicach tej samej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym, to jednak formalnie jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym zainicjowanym złożonym przez M. Sp. z o.o. Sp.k. wnioskiem z 3 sierpnia 2022 r. o zatwierdzenie nowego projektu budowlanego zamiennego, rzekomo uwzględniającego uwagi zawarte w przywołanym powyżej prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu.

Co za tym idzie krąg stron postępowania winien być ustalany w oparciu o aktualne stosunki własnościowe, a okoliczność, iż jakiś podmiot był uznawany za stronę postępowania, we wcześniej prowadzonym, zakończonym decyzją ostateczną innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej samej inwestycji nie może samodzielnie przesądzać o tym, że przymiot ten posiada w dalszym ciągu w nowym postępowaniu. Oczywistym bowiem jawi się, że Spółka V. sp. z o.o. sp. k. w okresie od stycznia 2021 r. do czasu złożenia odwołania w sprawie mogła chociażby wyzbyć się wszystkich bądź części lokali i co za tym idzie w całości bądź w części utracić udział w prawie własności nieruchomości sąsiedniej wobec terenu spornej inwestycji, co mogło by potencjalnie wpłynąć na ocenę posiadania przez nią przymiotu strony aktualnie prowadzonego postępowania.

Drugą przyczyną uniemożliwiającą Sądowi dokonanie na obecnym etapie postępowania i w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy ustalenia, czy Spółce V. sp. z o.o. sp. k. służyło prawo do wniesienia odwołania jest okoliczność, że w aktach tych brak jest jakichkolwiek danych czy odnośnie budynków zlokalizowanych na działce nr [...] (sąsiadującej z terenem inwestycji) doszło do powstania wspólnoty, względnie wspólnot mieszkaniowych w związku ze sprzedażą wyodrębnionych w tych budynkach lokali mieszkalnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku budynków, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa za stronę postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, uznawana jest co do zasady ta wspólnota reprezentowana przez właściwy organ tj. zarząd. Nie można wykluczyć sytuacji, że właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielorodzinnym także uzyska przymiot strony w takim postępowaniu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem wykazania, że planowana inwestycja będzie miała, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności lokalu (por. wyroki NSA z 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1956/18, z 24 września 2014 r. sygn. akt II OSK 647/13, z 15 lutego 2017 r. sygn.. akt II OSK 671/15, z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13, dostępne w CBOSA).

Brak ustaleń w powyższym zakresie narusza zatem reguły postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. gdyż organ II instancji nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie, uchybienia te pośrednio prowadzą także do naruszenia art. 138 §2 K.p.a. poprzez jego przedwczesne i nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy zastosowanie.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu, co do którego organ nie wyjaśnił zagadnienia posiadania przymiotu strony skutkować musi stwierdzeniem naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych, bez dokonywania kontroli kwestionowanego sprzeciwem aktu w pozostałym zakresie w ramach, jakie ustawodawca zakreśla dla tego środka kontroli.

Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I. sentencji wyroku).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż ze względu omówione powyżej na ograniczenia procesowe jakim poddane jest postępowanie ze sprzeciwu Sąd w żadnym razie nie przesądza, czy Spółce V. sp. z o.o. sp. k. służyło prawo do wniesienia odwołania, ja też nie wskazuje wyłącznych wiążących kryteriów oceny posiadania przez tą Spółkę interesu prawnego w sprawie, zaś powodem uwzględnienia sprzeciwu było wyłącznie niedokonanie przez organ odwoławczy oceny tej istotnej prawnie okoliczności oraz brak zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie takiej oceny.

Do usunięcia uchybień we wskazanym wyżej zakresie organ odwoławczy będzie zobowiązany na podstawie art. 153 P.p.s.a. Po poczynieniu odpowiednich ustaleń organ odwoławczy winien także w sposób wyczerpujący i uwzględniający je ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.

/-/ T. Świstak