Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1248/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2, art. 121 § 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 815/20 w sprawie ze skargi G. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 6 maja 2020 r. nr WINB-WOA.7722.90.2020.KK w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., II SA/Gl 815/20, oddalił skargę G. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 6 maja 2020 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej PINB), na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.Dz.U.2019. 1438; dalej u.p.e.a.) nałożył na G. H. (H.), grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 47.291,40 zł i wezwał do jej wpłaty w terminie do 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, a ponadto wezwał do wykonania w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z 23 kwietnia 2018 r., wystawionym przez ten organ na zobowiązaną o treści: "dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K.".

G. H. wniosła zażalenie na to postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Skargę na to postanowienie WINB wniosła G. H.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że po uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę upomnieniem z dnia 14 marca 2018 r. skarżąca została prawidłowo wezwana, w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a., do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na działce nr [...] w miejscowości K. W związku z tym, że wskazany w upomnieniu obowiązek nie został wykonany PINB, również prawidłowo, wystawił w dniu 23 kwietnia 2018 r. tytuł wykonawczy, który następnie został doręczony skarżącej w dniu 25 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł zarzuty od tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. PINB zarzuty te uznał za nieuzasadnione, zaś zażalenie na to postanowienie pełnomocnik skarżącej wniósł z uchybieniem terminu. W konsekwencji WINB postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 24 maja 2019 r. Sąd stwierdził, że PINB dochował obowiązującego trybu nałożenia grzywny. Jednocześnie stwierdził, że treść postanowienia o nałożeniu grzywny zawiera elementy wskazane w przywołanym powyżej § 2 art. 122 u.p.e.a.

Sąd I instancji wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest to, że skarżąca nie wykonała wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego). Sporna jest natomiast ocena konsekwencji zaistniałego stanu rzeczy, w tym przede wszystkim ocena dopuszczalności zastosowanych środków egzekucyjnych.

Zdaniem Sądu ocena dokonana przez organy przy wyborze środka egzekucyjnego nie nosi znamion dowolności. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a wyraźnie wynika, iż w sprawach z zakresu obowiązków budowlanych zastosowanie grzywny przed wykonaniem zastępczym powinno być regułą. W ocenie Sądu wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 ustawy, a podnoszone w tym zakresie zarzuty pełnomocnika skarżącej za nieuzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie sporny charakter ma również wysokość grzywny nałożonej na skarżącą. W tym zakresie Sąd uznał, że organy w swych rozstrzygnięciach trafnie przyjęły, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a.. Sąd miał bowiem na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków.

Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej uważającego, że w rozpoznawanej sprawie należało nałożyć grzywnę w niższej wysokości, stosując art. 121 § 2 u.p.e.a. WSA wskazał, że zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 67/15, oddalił skargę na decyzję WINB z dnia 6 listopada 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 10 października 2010 r., nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, odnosząc się do zarzutów dotyczących charakteru przedmiotowego budynku, jednoznacznie przesądził o zasadności jego kwalifikacji jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarga zaś na ww. wyrok została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3028/15.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.) w zw. z art.:

- 7 § 2 u.p.e.a. polegające na nałożeniu grzywny podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego;

- 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 121 § 2 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać, że nie są one zasadne.

W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie nie wskazała jaki inny środek egzekucyjny byłby w jej ocenie mniej uciążliwy, a ograniczyła się do stwierdzenia, że organ tej sytuacji właściwie nie przeanalizował.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19).

To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku (dokona jego rozbiórki) czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Zaznaczyć należy, że grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już samo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego.

Brzmienie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wskazuje, że w zasadzie sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny za mniej uciążliwy. W myśl tego przepisu, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub będzie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym.

Zaznaczyć wypada, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, co wynika z art. 121 § 4 u.p.e.a., bowiem egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a nie dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Skarżąca kasacyjnie upatruje uciążliwości grzywny również w sumowaniu kwot jakie nałożył organ na każdego z małżonków osobno. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą i ma stanowić środek presji na osobę, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. W niniejszej sprawie takim obowiązkiem jest decyzja rozbiórkowa. Wykonanie tej decyzji całkowicie "anuluje" uciążliwość związaną z koniecznością uiszczenia grzywny – niezależnie od jej wysokości – bowiem, jak już wcześniej wskazano, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 121 § 5 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny również uznał, że nie jest on zasadny.

Strona skarżąca podniosła powyższy zarzut z uwagi na błędne, jej zdaniem, uznanie za budynek, obiektu rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. Skarżąca oświadczyła, że wskazany obiekt nie posiada fundamentów, wobec czego, w jej opinii, nie może być uznany za budynek.

Należy powtórzyć, za Sądem I instancji, że zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 67/15, oddalił skargę na decyzję WINB z dnia 6 listopada 2014 r, utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 10 października 2010 r., nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3028/15.

W wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 67/15, WSA w Gliwicach wskazał, że "Obiekt ten został bowiem opisany w czasie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, z udziałem skarżących, w dniu 11 lutego 2014 r. oględzin, w sposób dostateczny dla jego kwalifikacji jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Treści protokołu z tych oględzin skarżący nie zakwestionowali, wprost przeciwnie protokół ten podpisali bez zastrzeżeń". We wniesionej skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący w żaden sposób nie podważyli tej kwestii, co oznacza, że została ona przesądzona i nie może być po raz kolejny oceniana w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Mając na względzie poczynione powyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.