Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1105/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej na uchwałę Rady Gminy Raniżów z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIV/142/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Raniżów w roku 2017 I. stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części, tj. § 7, § 10 i § 12; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Kolbuszowej jest uchwała Rady Gminy Raniżów z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIW142/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Raniżów w 2017 r.

Uchwała została podjęta na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej "u.o.z.").

Prokurator Rejonowy w Kolbuszowej w skardze na powołaną na wstępie uchwałę wraz z załącznikiem w części dotyczącej § 4, § 7, § 10, § 12, § 14 zarzucił istotne naruszenie art. art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez:

← przekroczenie w § 4 uchwały delegacji ustawowej zawartej w art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w uchwale zadań priorytetowych Programu oraz określenie w 4 ust. 2 pkt f jako jedno z tych zadań edukacji mieszkańców Gminy Raniżów w zakresie opieki nad zwierzętami i ich humanitarnego traktowania;

← niewskazanie w § 12 uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego ani podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy;

← przekroczenie w § 14 uchwały delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt;

← niewskazanie w § 10 uchwały szczegółowego sposobu oraz konkretnego podmiotu który będzie realizował zadanie związane z usypaniem ślepych miotów co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy;

← niewskazanie w § 7 uchwały charakteru odławiania zwierząt poprzez określenie czy ma ono charakter stały lub okresowy czym naruszono § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. poz. 116)

niewskazanie konkretnych sposobów opieki nad kotami wolnożyjącymi, w tym miejsc i sposobów ich dokarmiania czym nie wyczerpano realizacji upoważnienia ustawowego i naruszono art. 11 a ust. 2 pkt. 2 u.o.z., co uniemożliwia realizację zadań własnych gminy

Mając na uwadze powyższe zarzuty zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Raniżów w całości jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że ustawodawca w art. 11 a u.o.z. wyczerpująco uregulował elementy, jakie powinny znaleźć się w uchwale rady gminy podejmowanej w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej "Program"). Każde zatem unormowanie wykraczające poza upoważnienie ustawowe jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności wynikającej z art. 7 art. Konstytucji RP oraz konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, który to akt zgodnie z art. 94 Konstytucji RP ma zawierać regulacje uzupełniające przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej.

W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Brak ustalenia w uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty oraz sposobu realizacji tego zadania, a także konkretnych czynności i działań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11 a u.o.z. należy ocenić niewątpliwie jako istotne naruszenie prawa.

W ocenie skarżącego uchwała Rady Gminy Raniżów jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje jedynie pozorujące przyjęcie przez radę gminy programu. Ponadto niektóre z uregulowań przyjętych w uchwale w znacznej mierze wykraczają poza ustawową delegację jaką przyznano Radzie Gminy w zakresie podejmowania uchwał. I tak określając w § 4 uchwały zadania priorytetowe Programu oraz wskazując w pkt. 4 ust. 2 pkt f jako jedno z tych zadań edukację mieszkańców Gminy Raniżów w zakresie opieki nad zwierzętami i ich humanitarnego traktowania oraz ujmując w § 14 uchwały postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt w przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 11 a ust. 2 u.o.z. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu. Zaniechane natomiast określenia w uchwale czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy istotnie narusza § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. poz. 11) w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z.

Rada Gminy Raniżów w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za chybione. W ocenie organu art. 11 a ust. 2 u.o.z. przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przepis ten w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r., a więc zaskarżona uchwała została podjęta w dacie jego obowiązywania w nowym brzmieniu. Z uwagi na to zawarte w skardze argumenty o braku możliwości uchwalenia zadań dotyczących edukacji mieszkańców Gminy Raniżów w zakresie opieki nad zwierzętami i ich humanitarnego traktowania w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami oraz postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że § 4 i § 14 zaskarżonej uchwała rażąco narusza prawo. Wbrew zarzutom skargi, w § 11 zaskarżonej uchwały wskazano konkretne gospodarstwo rolne dla zwierząt gospodarskich, a to gospodarstwo należącą do W. K., ul. [...], [...]. Także prawidłowe są regulacje zawarte w § 10 i § 12 uchwały, albowiem z woli ustawodawcy przepisy art. 11 a ust. 2 pkt 3, 4 i 6 u.o.z. nie nakazują wskazywania w Programie podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt oraz konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, jak również konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, tak jak to ustawodawca uczynił w art. 11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w odniesieniu do gospodarstwa rolnego.

Zarzut braku wskazania konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadanie związane z usypaniem ślepych miotów jest przedwczesny. Dopiero przyjęcie przez radę gminy Programu umożliwia wprowadzenie odrębną uchwałą rady gminy odpowiedniej zmiany w budżecie gminy, konsekwencję czego stanowi zawarcie przez gminę reprezentowaną przez wójta stosownej umowy z konkretnym podmiotem. Notabene po opublikowaniu zaskarżonej uchwały i jej wejściu w życie w dniu 13 kwietnia 2017 r. Gmina Raniżów zawarła w dniu 20 kwietnia 2017 r. z J. S. — lekarzem weterynarii prowadzącym Gabinet Weterynaryjny "[...]" przy ul. [...], [...], stosowną umowę, w której jej wykonawca zobowiązał się wykonać usługi polegające na: profesjonalnym odławianiu, transportowaniu i umieszczaniu zwierząt bezpańskich z terenu Gminy Raniżów w schronisku dla bezdomnych zwierząt oraz na kompleksowej opiece nad zwierzętami bezdomnymi i na usługach towarzyszących. Odnosząc do zarzutu niewskazania w § 7 uchwały charakteru odławiania zwierząt poprzez określenie czy ma ono charakter stały lub okresowy w ocenie organu jest on nieuzasadniony, bowiem odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Raniżów ma charakter stały, a zadanie to jest realizowane w sposób określony prawidłowo w § 7 powołanej wyżej uchwały. Bezzasadny jest również zarzut niewskazania w zaskarżonej uchwale konkretnych sposobów opieki nad kotami wolnożyjącymi, w tym miejsc i sposobów ich dokarmiania w § 6 ww. uchwały, tym bardziej, że do Urzędu Gminy Raniżów w ostatnich latach nikt nie zgłaszał problemu bezpańskich kotów, zatem wskazanie i uruchomienie konkretnego miejsca dokarmiania kotów - zgodnie z sugestią skarżącego - spowodowałoby jedynie koncentrację w jednym miejscu kotów mających swoich właścicieli, co z przyczyn oczywistych byłoby niezasadne.

Przed podjęciem uchwały jej projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kolbuszowej. Uchwała została także poddana pozytywnej kontroli organu nadzoru – wojewody oraz prawidłowo opublikowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora została przez Sąd uwzględniona w części.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Dodatkowo wskazać należy, iż jedną z podstaw prawnych skargi Prokuratora jest art. 2 w zw. z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767; zwana dalej u.P.p.). W myśl art. 70 u.P.p. Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 P.p.s.a., Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują Prokuratorowi prawa strony.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy Raniżów w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Raniżów w roku 2017. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (zwany dalej programem). W treści programu rada obowiązana jest zawrzeć w szczególności postanowienia dotyczące realizacji zadań własnych gminy w zakresie : 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Wyjaśnienia wymaga, iż zaskarżona do WSA uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy administracyjnego prawa programowego. Ta kwalifikacja Programu zobowiązuje organ stanowiący gminy do przestrzegania dyrektyw stanowienia prawa powszechnie obowiązującego jakie wynikają dla tego organu z mocy art. 94 Konstytucji RP. Otóż w myśl tej regulacji, stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Tak jednoznaczne stwierdzenie ustawodawcy konstytucyjnego oznacza niedopuszczalność wyjścia normami aktu prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dlatego też, modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie nieprzewidzianych prawem obowiązków, powtórzenia przepisów wyrażonych już w aktach wyższego rzędu, regulowanie materii ustawowej w inny sposób niż to zostało przewidziane przez ustawodawcę, a także nie wykonanie obowiązku stanowienia określonych przepisów, będzie świadczyć o oczywistym naruszeniu przytoczonej normy konstytucyjnej, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego, której jednym ze strażników jest Prokurator (art. 2 ustawy – Prawo o prokuraturze), nie pozwala na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu.

Część zarzutów skargi Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

W przekonaniu Sądu, nie narusza prawa w sposób istotny § 4 uchwały poprzez wskazanie zadań priorytetowych programu. W zakwestionowanym przepisie radni za priorytetowe a więc pierwszoplanowe uznali te z zadań własnych gminy, które zostały wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. W ten sposób zostały uwypuklone te obowiązki gminy, które z punktu widzenia ustawodawcy są dla realizacji celów ustawy najważniejsze. Tak dokonana gradacja nie świadczy o tym, że inne zadania z tego obszaru nie będą przez organy samorządu gminnego realizowane. Tego rodzaju sformułowania nie nakładają na adresatów uchwały żadnych praw i obowiązków, nie pozbawiają jednocześnie nikogo praw przysługujących, mieszcząc się w granicach delegacji ustawowej upoważniającej organ stanowiący gminy do uchwalania norm natury programowej.

W ten sam sposób odnieść się należało do zarzutu naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień zaliczających do celów programu edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami i ich humanitarnego traktowania. Zaprogramowanie wskazanych działań społeczno - organizatorskich organów samorządu mieści się w celach uchwalenia programu, do jakich należy opieka nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności. Edukacja mieszkańców, a w tym podejmowanie działań informacyjnych, ma sprzyjać zapobieganiu zjawiska bezdomności zwierząt, stąd tego rodzaju zapisy programu zdecydowanie zasługują na aprobatę. Tym bardziej, że katalog postanowień programu wskazany w art. 11a ust. 2 u.o.z. nie ma według ustawodawcy charakteru zamkniętego z uwagi na dodane wyrażenie "w szczególności". Dodając to wyrażenie ustawodawca wyraźnie pozwolił organom samorządu na samodzielne decydowanie, jakie jeszcze inne zadania z obszaru ochrony zwierząt bezdomnych należało będzie przy uwzględnieniu lokalnej specyfiki zamieścić w tekście norm programowych (por. M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny 2009 r., nr 12, s. 7 i nast.).

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego co do niepodania w uchwale sposobu opieki nad wolnożyjącymi kotami. Trzeba zgodzić się, że radni mocą programu muszą powierzać określonym podmiotom obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów (np. społecznym opiekunom kotów). Nie jest jednak niezbędne wskazanie konkretnych sposobów, częstotliwości czy miejsc dokarmiania wolnożyjących kotów, albowiem wkraczałoby to w obszar celowości, nie pokrywając się z kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 września 2017 r., II SA/Go 700/17, CBOSA). Zaskarżona uchwała wypełnia delegacje ustawową skoro w jej § 6 pkt 1, jako podmiot odpowiedzialny za opiekę na kotami wolnożyjącymi wskazuje się Wójta, zaś jako sposób realizacji zadania dokarmiania podano wyraźnie zakup karmy i jej wydawanie społecznym opiekunom jak również podejmowanie interwencji w sprawach tych kotów przy udziale organizacji pozarządowych lub pracowników Urzędu Gminy Raniżów. Tak skonstruowane sformułowania wypełniają w całości art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., przez co nie można zarzucać Radzie Gminy istotnego naruszenia prawa.

Uznać natomiast należało zgodnie z tezami skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Użyte w art. 11a ust. 2 u.o.z. sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera", wskazuje na takie postanowienia programu, które winny bezwzględnie znaleźć się w treści uchwalanego aktu. Innymi słowy, rada zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15). Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z.

Wskazać tu również należy, że zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753, zwane dalej: rozp. MSWiA) wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z. Zatem organ stanowiący gminy powinien powyższe ustalenia zawrzeć w uchwale, wskazując czy wyłapywanie zwierząt na terenie gminy będzie miało charakter stały (odławianie przez czas obowiązywania programu) czy też okresowy (odławianie następujące wyłącznie w określonych z góry czasokresach). Zdaniem Sądu, rada wypełni obowiązek wskazania okresowego charakteru wyłapywania zwierząt bezdomnych, jeżeli precyzyjnie określi w programie limity czasowe w ramach rocznych granic obowiązywania tego aktu, w jakich podmioty odpowiedzialne za to zadanie będą odławiać zwierzęta bezdomne. Jest przy oczywiste, iż obowiązek o jakim tu mowa jest niezależny od obowiązku informacyjnego wynikającego z § 3 rozp. MSWiA.

Sąd na podstawie skargi Prokuratora oraz dokładnej analizy treści zaskarżonej uchwały zobligowany był stwierdzić, że Rada Gminy nie wskazała w:

- § 10 podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów – art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.,

- § 12 gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.,

- § 7 stałego lub czasowego charakteru odławiania zwierząt - § 2 rozp. MSWiA,

- § 12 lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim zapisów od ewentualnego podpisania przez organy gminy umowy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II SA/Op 247/14, CBOSA). Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, CBOSA). Dlatego podane wyżej przepisy uchwały nie wypełniają ustawowych wytycznych dla stanowienia tego rodzaju aktu prawa miejscowego, naruszając w sposób istotny przyporządkowane im przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wskazane w sentencji regulacje są nieważne, co nie przesądza o wadliwości całego aktu normatywnego. Otóż zdecydowana większość jego pozostałych postanowień nie jest nielegalna a zatem może stanowić oparcie dla aktywności adresatów programu.

Stwierdzone uchybienia prawa o charakterze istotnym obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O oddaleniu skargi Prokuratora w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.