Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1143/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h, art. 22 ust. 2, art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 31/23 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 14 listopada 2022 r. nr 0801-IOAC.48.25.2022.NNE w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od R. L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 31/23, uwzględnił skargę R. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 14 listopada 2022 r. nr 0801-IOAC.48.25.2022.NNE w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2022 r. (pkt I.) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

I

W dniu 21 września 2021 r. na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w Ś. funkcjonariusze Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim przeprowadzili kontrolę środka przewozowego – zestawu ciężarowego o numerach rejestracyjnych [...], którym przewożono z Niemiec do Polski olej słonecznikowy w ilości 20.020 kg, klasyfikowany do kodu CN 1512.

W toku kontroli funkcjonariusze stwierdzili brak uzupełnienia danych przewoźnika w zgłoszeniu przewozu towaru SENT. Ustalono, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie danych dotyczących przewoźnika, środka transportu, daty rozpoczęcia przewozu oraz planowanej daty zakończenia przewozu, numeru dokumentu przewozowego oraz numeru lokalizatora. Stwierdzono ponadto, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ww. zgłoszeniem SENT. Przewoźnikiem był R.L. (dalej: skarżący, strona, przewoźnik).

Po analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji - wobec stwierdzenia naruszenia przez skarżącego przepisów art. 6 ust. 3 pkt 1 i art. 10a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm.; dalej: ustawa SENT) - Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia 10 maja 2022 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązanie się z obowiązku uzupełnienia danych w zgłoszeniu SENT i przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ww. zgłoszeniem przewozu towarów.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że na nałożoną karę pieniężną składają się: kara w kwocie 10.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przez przewoźnika, nałożona na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT oraz kara w kwocie 10 000 zł za niewywiązanie się przez przewoźnika z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, nałożona na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT.

Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: DIAS, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Według DIAS organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenia obowiązków wynikających z ustawy SENT. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wykonywał przewóz towarów na podstawie zgłoszenia w systemie SENT, w którym nie uzupełnił tego zgłoszenia o wymagane dane, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT oraz nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 10a ust. 1 ustawy SENT. Okoliczności te wyczerpują przesłanki wymienione w art. 22 ust. 2 (nieuzupełnienie zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy) oraz art. 22 ust. 2a powołanej ustawy (niewywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1). Każde z tych naruszeń z osobna skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary. Strona nie dochowała należytej staranności w wypełnianiu obowiązków nałożonych ustawą. Ponadto - choć strona nie przedstawiła żadnych dokumentów i nie wskazała okoliczności uzasadniających istnienie ważnego interesu przewoźnika, dla którego uzasadnionym byłoby odstąpienie od nałożenia kary - to organ I instancji z urzędu pozyskał dokumenty świadczące o jej sytuacji finansowej. Analiza otrzymanych informacji wykazała, że działalność przewoźnika na przestrzeni lat przynosi dochody na coraz wyższym poziomie, zatem jego sytuacja finansowa jest stabilna, nie zagrażająca istnieniu podmiotu. Tym samym zapłata nałożonej kary pieniężnej nie spowoduje drastycznego pogorszenia sytuacji finansowej strony w taki sposób, aby była ona zmuszona do wyzbycia się majątku trwałego lub brakowało jej środków na bieżącą działalność gospodarczą. Ponadto, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie leży również w interesie publicznym.

Sąd I instancji uwzględniając skargę przewoźnika stwierdził, że zaskarżona decyzja DIAS oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 10a ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Zdaniem WSA organ nieprawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną zarówno za nieuzupełnienie zgłoszenia SENT m.in. o numer lokalizatora (art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy SENT) jak i za niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem (art. 10a ust. 1 ustawy SENT).

WSA podkreślił, że realizacja obowiązku przesyłania danych geolokalizacyjnych jest ściśle i nierozerwalnie związana z prawidłowym uzupełnieniem bądź zaktualizowaniem zgłoszenia przewozu. W takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie - nałożenie kary pieniężnej zarówno za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT m.in. w zakresie numeru lokalizatora, jak i nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu towarów - stanowi pewnego rodzaju podwójne ukaranie w sytuacji, gdy to drugie zaniechanie jest w istocie następstwem pierwszego.

Zatem według WSA - w realiach niniejszej sprawy, skoro na skarżącego została nałożona kara pieniężna za niewywiązanie się z obowiązku uzupełnienia danych w zgłoszeniu SENT, m.in. w zakresie niepodania numeru lokalizatora, w wysokości 10.000 zł, to za stan rzeczy będący następstwem tego zachowania nie mógł on zostać ukarany kolejny raz. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy będą obowiązane do wydania decyzji jedynie w przedmiocie ewentualnej odpowiedzialności skarżącego za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT.

II

W skardze kasacyjnej DIAS zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 i art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h w zw. z art. 22 ust. 2 i 2a ustawy SENT poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej zarówno za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT, m.in. w zakresie numeru lokalizatora jak i nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu towarów, stanowi pewnego rodzaju podwójne ukaranie w sytuacji, gdy to drugie zaniechanie jest w istocie następstwem pierwszego, podczas gdy obowiązki przewoźnika w zakresie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych oraz uzupełnienia zgłoszenia SENT o odpowiednie dane, m.in. dane o lokalizatorze uregulowane zostały w odrębnych przepisach, a za ich niewykonanie ustawa SENT przewiduje odrębne kary;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 i art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy SENT poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że realizacja obowiązku przesyłania danych geolokalizacyjnych jest ściśle i nierozerwalnie związana z prawidłowym uzupełnieniem bądź zaktualizowaniem zgłoszenia przewozu, podczas gdy uzupełnienie zgłoszenia oraz obowiązek przesyłania danych zostały uregulowane w odrębnych przepisach, a gdyby naruszenie obowiązku przesyłania danych geolokalizacjach zawierało się w naruszeniu obowiązku zgłoszenia danych, racjonalny ustawodawca uregulowałby obowiązek nałożenia kary wyłącznie w przypadku braku przesyłania danych geolokalizacyjnych.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 i art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy SENT, sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji.

Istota tych zarzutów sprowadza się do wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji orzekając o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, niewłaściwie zastosował ww. przepisy i wadliwie przyjął, że:

1) w stanie faktycznym sprawy nałożenie na skarżącego kary pieniężnej - zarówno za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT m.in. w zakresie numeru lokalizatora (art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy SENT), jak i nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu towarów (art. 10a ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2a ustawy SENT) - stanowi pewnego rodzaju podwójne ukaranie w sytuacji, gdy to drugie zaniechanie jest w istocie następstwem pierwszego, podczas gdy obowiązki przewoźnika w tym zakresie są uregulowane w odrębnych przepisach, a za ich niewykonanie ustawa SENT przewiduje odrębne kary pieniężne;

2) realizacja obowiązku przesyłania danych geolokalizacyjnych jest ściśle i nierozerwalnie związana z prawidłowym uzupełnieniem bądź zaktualizowaniem zgłoszenia przewozu, podczas gdy te obowiązki zostały uregulowane w odrębnych przepisach, a gdyby naruszenie obowiązku przesyłania aktualnych danych geolokalizacjach zawierało się w naruszeniu obowiązku zgłoszenia danych, to racjonalny ustawodawca uregulowałby obowiązek nałożenia kary wyłącznie w przypadku braku przesyłania danych geolokalizacyjnych.

W konsekwencji, WSA - zdaniem autora skargi kasacyjnej - wadliwie przyjął, że nie było podstaw do nałożenia przez organy na skarżącego odrębnej kary pieniężnej w wys. 10.000 zł za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji.

Ocenę prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów, należy poprzedzić przypomnieniem zawartej w nich regulacji. I tak, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy SENT w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Z kolei art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy SENT stanowi, że w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numer lokalizatora albo numer urządzenia. Stosownie zaś do art. 10a ust. 1 ustawy SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem.

W przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Natomiast w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 22 ust. 2a ustawy SENT).

Zatem treść rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie omawianej regulacji, jednoznacznie wskazuje, że wbrew stanowisku Sądu I instancji delikty określone w art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy SENT (nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu) i w art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy SENT (niezapewnienie w trakcie całej trasy przejazdu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem) - to dwa odrębne delikty administracyjne podlegające odrębnym karom przewidzianym w tych przepisach (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 787/20).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez skarżącego, że wykonywał on przewóz towarów na podstawie zgłoszenia w systemie SENT, w którym nie uzupełnił tego zgłoszenia w zakresie danych dotyczących: przewoźnika, środka transportu, daty rozpoczęcia przewozu oraz planowanej daty zakończenia przewozu, numeru dokumentu przewozowego oraz numeru lokalizatora, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT. Uchybienie takie w zgłoszeniu SENT uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Jej wysokość została określona ustawowo i wynosi stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy SENT 10.000 zł.

Poza sporem pozostawała również okoliczność, że skarżący nie wykonał obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT. Artykuł 22 ust. 2a jednoznacznie wskazuje, że na przewoźnika nakłada się karę 10.000 zł w przypadku niewywiązania się z obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Skoro skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku, zatem i w tym przypadku nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione.

NSA zwraca uwagę, że - wbrew stanowisku Sądu I instancji - wymierzenie kary za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu oraz nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych nie jest podwójnym nałożeniem kary pieniężnej za ten sam delikt administracyjny. Bowiem w przedstawionej sytuacji mamy do czynienia z dwoma naruszeniami wyodrębnionymi w ustawie SENT. W konsekwencji nie miał racji Sąd I instancji, że organy były obowiązane do wydania decyzji jedynie w przedmiocie ewentualnej odpowiedzialności skarżącego za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu SENT, tzn. nałożenia wyłącznie kary pieniężnej w wys. 10.000 zł za jeden delikt administracyjny.

Na marginesie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wskazania w sentencji decyzji z dnia 10 maja 2022 r. podstaw prawnych nałożenia kar. Nie wskazał również wysokości kar za poszczególne delikty administracyjne wyodrębnione w ustawie SENT, podając łączną wysokość kary w kwocie 20.000 zł. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że z uzasadnienia tej decyzji wyraźnie wynika, że na łączną karę w wysokości 20.000 zł składają się kara w wysokości 10.000 zł nałożona na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT za nieuzupełnienie zgłoszenia przez przewoźnika, czyli niedopełnienie obowiązku z art. 6 ust. 3 cyt. ustawy oraz kara w wysokości 10.000 zł za niewywiązanie się przez przewoźnika z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, nałożona na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Te same przepisy stanowiły element zastosowanego przez Sąd I instancji wzorca kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji. Wobec tego, mankament decyzji organu I instancji pozostaje bez istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Podsumowując należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji z powodów wskazanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę, do czego podstawę stwarza art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do rozpoznania skargi i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną organu uchylając zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).