Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 572/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 1, 4 i 5, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant ref. staż. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 sierpnia 2023 r. W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez ad P., zaskarżyła uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Studium") – w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych 5/29 i 5/25 (ark. 20, obr. Główna) oraz 3/13 i 3/21 (ark. 02, obr. Komandoria) położonych w Poznaniu. Zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – przez ich niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska, gdyż działki nr 5/29, 5/25 i 3/21 mogą być, w ocenie Skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez Z. S.A. (dalej: "Z. "), zaś organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje, a tereny te przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową, mimo że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które prowadzi Prezydent Miasta P. pod sygn. akt [...], zainicjowanego [przez] Radę O. pismem z 24 lipca 2023 r., skierowanym również do Komisji Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Rady Miasta (zwanej też dalej "Radą Miasta");

2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) oraz art. 1 Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, z późn. zm.) – przez ich niezastosowanie oraz istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności Skarżącej, co polegało w szczególności na przeznaczeniu działek nr 5/29, 5/25, 3/13 i 3/21 w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U), w sytuacji gdy wcześniej, tj. w poprzednio obowiązującym studium, tereny te oraz wszystkie inne działki sąsiednie oznaczone były symbolem U/P – tj. jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów – i taki był też sposób zagospodarowania tych terenów, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącą możliwości rozwijania na działce nr 3/13 gospodarczej działalności produkcyjnej i doprowadzi do naruszenia interesów przyszłych mieszkańców inwestycji realizowanych na działkach nr 5/29, 5/25 i 3/21, którzy będą zmuszeni znosić uciążliwości zakładów produkcyjnych posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji mieszkaniowych;

3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez jego niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, gdyż działki nr 5/29, 5/25, 3/13 i 3/21 były historycznie przeznaczone, zagospodarowane, uzbrojone i wykorzystywane jako tereny produkcyjne, magazynowe i usługowe, a nie jako tereny mieszkaniowe,

pełnomocnik Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działek nr 5/29, 5/25, 3/13 i 3/21 oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – załączonych do skargi wyników badań gleby przeprowadzonych przez E. sp. z o.o. – w celu wykazania następujących faktów: wystąpienia na działkach nr 5/29, 5/25 i 3/21 zanieczyszczenia, które stanowi historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, występowania w glebie na terenie ww. działek wysokiego stężenia węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych, zaniechania uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi jej autor – argumentując na rzecz istnienia interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu Uchwały – podał, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr 3/13, na której od ponad 40 lat wykonuje i nieustannie rozwija działalność gospodarczą w branży gazowniczej. Stając się w roku 2002 użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości, Spółka planowała, że swoją działalność będzie mogła rozwijać bez obaw o ewentualne konflikty sąsiedzkie, z dala od zabudowy jednorodzinnej. Albowiem nie tylko działka Skarżącej, ale również tereny sąsiednie zagospodarowane były przemysłowo, i takie też ich przeznaczenie wynikało z danych ujawnionych w księgach wieczystych (BA – tereny przemysłowe) oraz z ustaleń uchwały Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z 23 września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (dalej jako "Studium_2014"), w którym przedmiotowe tereny oznaczone były symbolem U/P (tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów). Takie przeznaczenie tych działek miało uzasadnienie zarówno historyczne, jak i funkcjonalne, gdyż na ich obszarze zlokalizowanych jest wiele obiektów produkcyjnych, magazynowych i przedsiębiorstw. Tymczasem zaskarżoną Uchwałą zmieniono nie tylko przeznaczenia działki należącej do Spółki (nr 3/13), lecz także wszystkich działek sąsiednich, a w szczególności działek nr 5/29, 5/25 i 3/21, które obecnie, z niezrozumiałych względów, oznaczone są jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej). Powyższe zaś, w ocenie pełnomocnika Spółki, w sposób rażący narusza interes prawny Skarżącej, "jako że doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowych dla sprawy działek w kierunku mieszkaniowym". Zarazem autor skargi podkreślił, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego – w którym przyjmuje się m.in., że: "Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane z ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu" (postanowienie NSA z 01.10.2021 r., II OSK 1880/21) – nie ulega wątpliwości, że dopuszczalne jest zaskarżenie studium w drodze skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), mimo że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor uszczegółowił i umotywował zarzuty podniesione w petitum. W szczególności zaznaczył, że:

- zmiana przeznaczenia działki Skarżącej i terenów sąsiednich spowoduje: (i) powstanie ryzyka, że w planie miejscowym sposób tymczasowego zagospodarowania działki Spółki zostanie określony odmiennie, co uniemożliwi jej prowadzenie dotychczasowej działalności produkcyjnej w ogóle; (ii) Skarżąca będzie pozbawiona możliwości rozwijania swojej działalności, realizowania nowych inwestycji budowlanych związanych z działalnością produkcyjną na swej działce, a pozbawione sensu stanie się także jakiekolwiek planowanie rozwoju przedsiębiorstwa na terenie tej działki bądź terenach sąsiednich. I to pomimo tego, że obierając miejsce na siedzibę, Spółka celowo wybrała obszar, w którym od lat, historycznie, dominowała zabudowa o charakterze przemysłowym i usługowym (na sąsiadujących z działką nr 3/13 działkach nr 3/18, 3/20, 3/21, 3/9, 5/20, 5/28 i 5/29 funkcjonowały przez wiele lat Z. );

- spółka [...] sp. z o.o. (dalej w skrócie "[...]") dotychczas bez sukcesu ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej na działkach nr 3/21, 5/29 i 5/25 inwestycji mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym o łącznej powierzchni aż 6900,00 m2, liczącej 120 lokali mieszkalnych oraz 20 lokali usługowych. "Choć w przedmiotowych postępowaniach [o ustalenie warunków zabudowy – uw. Sądu] wyraźnie wskazywano, że rzeczona inwestycja nie realizuje przede wszystkim warunku kontynuacji linii zabudowy, to w razie zmiany planu miejscowego – mimo że przedmiotowa inwestycja nie wpisuje się w ogóle w istniejącą linię zabudowy – będzie mogła powstać z naruszeniem interesów mojego Mandanta [Spółki – uw. Sądu] oraz pozostałych przedsiębiorców i okolicznych mieszkańców". Co więcej, jako że sąsiednie tereny po zmianie ich przeznaczenia w Studium oraz – następnie – w planie miejscowym, na mieszkaniowe, Spółka będzie nie tylko zmuszona zaniechać rozwijania swojego przedsiębiorstwa na działce nr 3/13, ale również narażona będzie na protesty ze strony przyszłych mieszkańców osiedli, które powstać mają na działkach sąsiednich, gdyż działalność Skarżącej, jak każda niemal działalność produkcyjna, powoduje m.in. wzmożony ruch samochodów ciężarowych czy też wytwarzanie określonych dźwięków charakterystycznych dla tego rodzaju przedsiębiorstwa, które mogą niewątpliwie stanowić uciążliwość dla przyszłych mieszkańców. Także zaś przyszłe stosunki sąsiedzkie należy poddać ocenie z perspektywy oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącej;

- ograniczenie prawa własności Spółki przez zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek nastąpiło w sposób nieproporcjonalny do ewentualnych (rzekomych) korzyści, które ze zmian przeznaczenia terenów miałoby odnieść społeczeństwo. Nieruchomość Skarżącej nie tylko nie będzie mogła być w pełni wykorzystywana zgodnie z pierwotnie obranym przeznaczeniem przemysłowym (produkcyjnym), ale ponadto powstanie osiedli mieszkaniowych na działkach sąsiednich spowoduje, że prowadzenie działalności Spółki na działce nr 3/13 okaże się w ogóle niemożliwe – a to z uwagi na nieunikniony sprzeciw mieszkańców, dla których działalność ta będzie niewątpliwie uciążliwa. Rada Miasta zaniechała więc odpowiedniego rozważenia interesów prywatnych Spółki oraz interesu publicznego, zwłaszcza że w ocenie Skarżącej nikt poza inwestorem (K20) nie odniesie korzyści z mieszkaniowego przeznaczenia przedmiotowych działek;

- działki nr 5/29, 5/25 i 3/21, na których planowane są znacznych rozmiarów inwestycje mieszkaniowe, mogą być, w ocenie Skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w rozumieniu art. 101 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś."), w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez Zakłady. Organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje. Skarżąca jest zaś w posiadaniu wyników badań przeprowadzonych na terenie ww. działek (załącznik do skargi), w świetle których w glebie na ww. terenach zanotowano bardzo wysokie stężenie węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych.

W konkluzji autor skargi stwierdził, że w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia interesu Spółki oraz naruszenia zasad sporządzania studium. Nieruchomość Skarżącej nie tylko nie będzie mogła być bowiem w pełni wykorzystywana zgodnie z pierwotnie obranym przeznaczeniem przemysłowym (produkcyjnym), ale ponadto powstanie osiedli mieszkaniowych na działkach sąsiednich spowoduje, że prowadzenie działalności Spółki na działce nr 3/13 okaże się w ogóle niemożliwe, z uwagi na nieunikniony sprzeciw mieszkańców, dla których działalność ta będzie wysoce uciążliwa. W ocenie sądów administracyjnych zaś naruszeniem zasad sporządzania studium bądź planu, uzasadniającym stwierdzenie nieważności, jest właśnie przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta, reprezentowana przez r. K., wniosła: o oddalenie skargi w całości, o przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie dowodów z: (a) treści uwagi nr 548, złożonej przez Metropolitalną Komisją Planistyczną (wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium – dokumentacja planistyczna, poz. 13), (b) pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z 24 marca 2022 r. ([...], [...]), (c) pisma Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. z 30 marca 2022 r. ([...]) wraz z wydrukiem przekazanych danych – na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego pisma. W tym zaś uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał w szczególności, że:

- jakkolwiek w wyjątkowych sytuacjach istnieje możliwość, że dojdzie do ingerencji w interes prawny innych podmiotów poprzez uchwalenie przez gminę studium, to jednak nie można, w ramach sądowej kontroli ingerencji w taki interes prawny, tracić z pola widzenia charakteru studium jako wyrazu polityki przestrzennej gminy, której kształtowanie jest wyłączną kompetencją gminy. Systemowo jest wymagane, by gmina mogła kształtować samodzielnie swoją politykę przestrzenną, nawet jeśli nie zawsze będzie ona zgodna z zamierzeniami inwestycyjnymi innych podmiotów;

- w przedmiotowej sprawie istotą opisywanego przez Skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest określenie w zaskarżonym Studium kierunku zagospodarowania dla działek Spółki odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium_2014 oraz odmiennego od obecnie funkcjonującego na wskazanym terenie sposobu zagospodarowania. Zdaniem pełnomocnika organu nie można zakładać, że raz określony kierunek zagospodarowania nie będzie nigdy ulegał zmianom. Nie można również zakładać, że określony w polityce przestrzennej gminy (tj. w studium) kierunek zagospodarowania zawsze będzie odzwierciedlał aktualny sposób zagospodarowania terenu. Przyjęcie takich założeń wypaczałoby istotę planowania przestrzennego;

- jednym z głównych założeń ujętej w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej miasta Poznania jest reurbanizacja i koncentrowanie procesów odnowy i rewitalizacji – przyjmując jako priorytet wykorzystanie terenów zurbanizowanych i już zagospodarowanych, szczególnie tych, gdzie zapewniony jest dostęp do istniejącej infrastruktury transportowej i technicznej – a także aktywizacja przestrzeni terenów poprzemysłowych;

- mając na uwadze obecnie panujące uwarunkowania (proces "rozlewania się" miast oraz rosnące koszty ekonomiczne i środowiskowe zapewnienia odpowiedniej komunikacji), a także przyjęte w Studium założenia: reurbanizacji, dostępności do terenów zieleni i komunikacji, niezwykle pożądane było wykorzystanie mieszkalnego potencjału terenów poprzemysłowych w obrębie ulic: Św. Michała, Warszawskiej oraz Krańcowej. Tereny te, zlokalizowane w relatywnej bliskości centrum miasta, a przy tym doskonale skomunikowane – poprzez dworzec kolejowy Poznań Wschód (obsługujący trzy linie kolejowe) i ul. Warszawską (z funkcjonującą na niej komunikacją tramwajową i autobusową) – stanowią doskonały obszar do realizacji założeń polityki przestrzennej miasta Poznania. Wykreowanie na tym obszarze nowej dzielnicy mieszkaniowo-usługowej wpisuje się również w dyrektywę wyznaczoną treścią art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

- usunięcie wskazywanych przez Skarżącą zanieczyszczeń powierzchni ziemi i przywrócenie właściwych norm środowiskowych ma nastąpić w ramach procesów inwestycyjnych zmierzających bezpośrednio do realizacji funkcji określonej w zaskarżonym Studium. Samo określenie w nim funkcji mieszkaniowej dla terenu ma wskazywać standardy środowiskowe, do których spełnienia należy dążyć na etapie inwestycyjnym. Inaczej mówiąc, to nie wyłącznie stan powierzchni ziemi determinuje funkcję przewidzianą w Studium dla danego terenu, a funkcja danego terenu określa wymagany standard powierzchni ziemi, do którego należy dążyć na etapie zagospodarowania terenu.

W konkluzji autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że wyznaczenie w studium kwestionowanego przez Skarżącą kierunku zagospodarowania przestrzennego, odpowiadającego potrzebie przeprowadzenia koniecznych zmian funkcjonalno-przestrzennych dla poprawy funkcjonowania miasta jako całości, mieściło się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Tym bardziej, że – jak "ubocznie" zaznaczył pełnomocnik organu – "na obszarze tym powstały już kompleksy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: przy ul. Św. Michała oraz przy skrzyżowaniu ul. Warszawskiej i Krańcowej. Tak więc proces przekształceń funkcjonalno-przestrzennych na danym obszarze odpowiadających wyznaczonemu w Studium 2023 kierunkowi już postępuje".

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że według jego wiedzy ustalenia zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, w tym jego tiret pierwsze i piąte, odnoszą się także do terenów, których dotyczy skarga. W praktyce chodzi o to, by przy uchwalaniu planów miejscowych, w konkretnych, uzasadnionych przypadkach możliwe było pozostawianie enklaw dotychczasowego przeznaczenia, odbiegającego od przeznaczenia przewidzianego w studium. Takie ustalenia są podyktowane przede wszystkim dużą skalą studium, które obejmuje teren całego miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga Spółki podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; por. też wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie powołane tu i dalej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania aktów planistycznych (por. np. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie została objęta uchwała nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach 5/29 i 5/25 (ark. 20, obr. Główna) oraz 3/13 i 3/21 (ark. 02, obr. Komandoria), położonych w Poznaniu.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p.").

Skarga na tę Uchwałę została wniesiona przez Spółkę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W świetle cytowanego przepisu skarga na konkretną uchwałę rady gminy jest dopuszczalna, o ile:

(i) jest to uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej;

(ii) postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Mając na względzie, że – jak wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "studium") określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, to nie ulega wątpliwości, że każda uchwała w przedmiocie studium jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Przechodząc do zbadania, czy postanowienia Uchwały w zaskarżonej części naruszają interes prawny lub uprawnienie Skarżącej, należy podkreślić, że na gruncie analizowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a.) legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu j.s.t. nie przysługuje temu, kto "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17). W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć co do zasady charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. np. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; CBOSA), a także aktualny (por. wyroki NSA: z 19.11.2021 r., II GSK 2242/21; z 30.03.2022 r., III FSK 4805/21).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84) trafnie stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że bezsporna okoliczność, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), czyli źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), lecz "tylko" aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 08.10.2015 r., II OSK 340/14), nie pozwala jeszcze a priori zakładać, że jego ustalenia nie mogą – wyjątkowo – naruszyć interesu prawnego indywidualnego podmiotu. Z pola widzenia nie może bowiem uchodzić bezpośrednie, normatywne powiązanie treści studium oraz uchwalanego na bazie jego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), ustanowione przez ustawodawcę w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), w myśl którego: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Na tle tego przepisu za w pełni uprawniony należy uznać pogląd, w myśl którego "aczkolwiek co do zasady [...] naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium" (zob. wyrok NSA z 07.12.2006 r., II OSK 839/06; por. też postanowienie NSA z 01.10.2021 r., II OSK 1880/21). Obecnie w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje już stanowisko, że studium, pomimo swego wewnętrznego charakteru, może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3086/14, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA; por. też wyroki NSA: z 26.02.2019 r., II OSK 65/17; z 08.05.2019 r., II OSK 1544/17).

W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, w myśl którego kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Przykładowo, w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień m.p.z.p. dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia np. określonych zasad prawnych (jak np. zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości) należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia (por. wyroki NSA: z 08.04.2010 r., II OSK 123/10; z 21.10.2011 r., II OSK 1547/11).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie o ustaleniach studium jako o wspomnianym "pierwotnym źródle naruszenia" można mówić zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżone ustalenia studium są na tyle szczegółowe, kategoryczne i konkretne, że dla zachowania ustawowego wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez postanowienia planu miejscowego (por. art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), przewidziane w tych ustaleniach zakazy lub ograniczenia będą musiały zostać praktycznie wprost (tj. w co do istoty niezmienionej postaci) "przeniesione" do odnośnego, uchwalanego lub zmienianego planu miejscowego.

Należy przy tym zastrzec, że aby zaskarżyć studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie trzeba czekać, aż zostanie uchwalony plan miejscowy realizujący kierunki zagospodarowania wskazane w tym studium. Składając skargę należy jednak wykazać, że zapisy studium już na etapie uchwalenia tego studium naruszają interes prawny skarżącego. Postanowienia studium muszą mieć taki charakter, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu miejscowego, który zrealizuje sporne ustalenia studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego skarżących właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem (por. postanowienie NSA z 28.06.2018 r., II OSK 1596/18, CBOSA).

W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

W niej bowiem Skarżąca, będąca użytkowaniem wieczystym działki nr 3/13 (ark. 02, obr. Komandoria), upatruje swej legitymacji do wniesienia skargi na Studium w przewidzianej ustaleniami tej uchwały zmianie przeznaczenia ww. działki oraz sąsiednich działek nr 3/21 (ark. 02, obr. Komandoria), 5/29 (ark. 20, obr. Główna) i 5/25 (ark. 20, obr. Główna) z dotychczas przewidzianego dla tych działek (m.in. w Studium_2014) przeznaczenia na tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów (symbol U/P) – czyli, jak podkreślono w skardze, przeznaczenia odpowiadającego zarówno historycznemu, jak i aktualnemu zagospodarowaniu tych działek – na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (symbol MW/U). W ocenie autora skargi taka zmiana, po jej implementacji do planu miejscowego, uniemożliwi Spółce kontynuowanie lub rozwój dotychczas prowadzonej przez nią na działce nr 3/13 działalności gospodarczej (przede wszystkim produkcyjnej) w branży gazowniczej.

Lektura uzasadnienia skargi pokazuje, że swe stanowisko Skarżąca opiera na przyjmowanym implicite założeniu, że przeznaczenie należącej do niej działki oraz działek sąsiednich na cele mieszkaniowe lub usługowe (MW/U) zostało określone w Studium w sposób tak jednoznaczny, kategoryczny i konkretny, że bez żadnych wyjątków będzie musiało zostać recypowane w uchwalanym w przyszłości na podstawie tego studium planie miejscowym dla ww. działek.

W ocenie Sądu takie stanowisko strony skarżącej jest błędne, jako oparte na niewłaściwej, bo tylko fragmentarycznej, zamiast całościowej, analizie i interpretacji postanowień Studium.

Najwyraźniej uszły bowiem uwagi autora skargi (a sądząc po treści odpowiedzi na skargę – również pełnomocnika organu) unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, zawierającym "Ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych" (s. 155). Pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie – na pytanie Sądu – że według jego wiedzy ustalenia te odnoszą się także do terenów, których dotyczy skarga. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają przy tym ustalenia zawarte w tiret pierwszym i piątym ww. punktu, w myśl których:

- tiret pierwsze – "dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium";

- tiret piąte – "ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania na etapie sporządzania planu miejscowego wynikać powinno ze szczegółowych analiz krajobrazowo-przestrzennych popartych wskazaniami Studium (zabudowa niska, średniowysoka itd.), przy czym dopuszcza się zachowanie istniejących na danym terenie lub działce budowlanej parametrów zabudowy lub wskaźników zagospodarowania, odmiennych od parametrów i wskaźników wskazanych w Studium".

W świetle cytowanych ustaleń Studium, treść tego aktu – wbrew zarzutom skargi – wcale nie przesądza, że już doszło, ani że w ramach przyszłej procedury planistycznej będzie musiało dojść do zmiany dotychczasowego przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania działki Skarżącej lub wymienionych w skardze działek sąsiednich. Przeciwnie, z ustaleń tych wynika expressis verbis upoważnienie dla organu planistycznego do ewentualnego ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu – lege non distinguente: także ww. działek – zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium.

Oznacza to, że aktualnie nie można przewidzieć ani określić, jakie przeznaczenie zostanie ustalone dla tych działek w planie miejscowym uchwalonym w przyszłości na podstawie Studium.

W szczególności nie można wykluczyć, że ów plan dopuści zachowanie dotychczasowego przeznaczenia tych działek, na którym zależy Skarżącej i z którym wiąże ona swój interes prawny.

Z tych względów nie można zgodzić się ze Skarżącą, że już ustalenia Studium w zaskarżonej część naruszają jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak sentencji niniejszego postanowienia, tj. skargę Spółki w całości odrzucił.