Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 496/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 107 § 1, art. 96a § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 389/20 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2020 r. nr SN-III.7536.115.2019.15 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 389/20 w ten sposób, że w miejsce błędnie oznaczonego numeru decyzji "SN-III.7356.115.2019.15" wpisać "SN-III.7536.115.2019.15"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Po 389/20, oddalił skargę E. L. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2020 r., nr SN-III.7356.115.2019.15 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji postawa E. L. w trakcie postępowania administracyjnego (wyraźny brak akceptacji zaproponowanej kwoty) jednoznacznie wskazuje, że skarżąca nie zgadza się na warunki proponowane przez E[...]. Skarżąca przedstawiła także swoją ofertę cenową, która jest ponad dwudziestokrotnie wyższa od oferty inwestora. W takiej sytuacji należy uznać, że strony postawiły sobie warunki niemożliwe do przyjęcia i trudno oczekiwać kontynuacji rokowań. Z okoliczności wynika, że nie istniała szansa uzyskania między stronami porozumienia. Dlatego też Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rokowania nastąpiły skutecznie, lecz zakończyły się wynikiem negatywnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu spełnione zostały także pozostałe przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Jest bezspornym, że w sprawie mamy do czynienia z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., jakim jest przeprowadzenie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia wysokiego napięcia 110 kV relacji R.–G..

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E. L. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania:

1. mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem art. 25, art. 26 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 29 w związku z art. 107 § 1 oraz 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, że oddział spółki prawa handlowego może samodzielnie występować w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej oraz, że fakt wskazania w decyzji wprost oddziału spółki nie wskazuje, że chodzi o oddział, w sytuacji gdy oddział spółki prawa handlowego nie posiada osobowości prawnej, nie może być również uznany jako odrębna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa w art. 29 kpa, cały czas pozostaje bowiem częścią spółki. Wynika z powyższego, że oddział spółki prawa handlowego nie może występować samodzielnie w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej. Powyższe skutkowało błędnym ustaleniem i określeniem strony postępowania.

2. mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, że istnieją przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości,

3. mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie regulacji art. 115 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 96a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, iż skierowanie sprawy do mediacji jest niecelowe, w sytuacji, gdy postępowanie mediacyjne mogłoby doprowadzić do porozumienia pomiędzy stronami, co spowodowałoby brak konieczności wydawania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej.

4. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 7, art. 77, art. 6 oraz art. 8 jak i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, a to poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd Administracyjny, że Organ wydał decyzję w sposób prawidłowy. W sytuacji gdy takie stanowisko prowadzi do błędnych wniosków w tym szczególności, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 oraz, że brak podstaw do skierowania sprawy do mediacji przewidzianej w regulacji art. 96a k.p.a. oraz 115 p.p.s.a, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym w szczególności: zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04.11.2020r., sygn. akt I SA/Po 389/20 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego został tak skonstruowany, że powiązano go ściśle z naruszeniem prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie podważa bowiem ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji skutkującą uznaniem, że przedmiotowe postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek umożliwiających ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W konsekwencji powyższego zarzuty z obu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie.

W tym miejscu NSA wskazuje, że nieprawidłowo sformułowano zarzuty naruszenia przepisów art. 25 i art. 26 p.p.s.a. Obydwa przepisy dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 25 p.p.s.a. regulujący kwestię zdolności sądowej, składa się z czterech paragrafów, natomiast przepis art. 26 p.p.s.a. regulujący kwestię zdolności procesowej, podzielony został na dwa paragrafy. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Także na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów na etapie postępowania przed Sądem Wojewódzkim. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 25, art. 26 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.

Także zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. nie został prawidłowo sformułowany. Przepis ten składa się z dziewięciu punktów. Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, naruszenie którego z nich zarzuca. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że powyższego naruszenia upatruje w wadliwym oznaczeniu adresata decyzji i niezasadnym, w takim przypadku, wydaniu decyzji drugoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazuje, że zasadniczo sprowadzają się one do dwóch kwestii. Po pierwsze – wskazania na brak przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Po drugie, błędnego stanowiska WSA, że udzielenie zezwolenia nastąpiło na rzecz właściwego podmiotu, posiadającego osobowość prawną.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań.

W przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. tj. inwestycja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr XXXIX/424/17 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 21 czerwca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 18 lipca 2017 r. poz. 5163) oraz właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac inwestycyjnych.

Ta ostatnia kwestia stanowiła podstawą oś sporu. Koniecznym było zatem odniesienie się do oceny przedmiotowej kwestii dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Z akt administracyjnych wynika, że przedstawiciel inwestora przed wystąpieniem z przedmiotowym wnioskiem wystosował do skarżącej kilkukrotnie pisma z zaproszeniem do negocjacji (vide k. 5-20 akt administracyjnych). Na powyższe pisma skarżąca nie udzieliła odpowiedzi. Dopiero w piśmie z dnia 21 października 2019 r. wniosła o wydanie decyzji odmownej, wskazując, ze proponowana przez przedstawiciela inwestora kwota odszkodowania ([...]zł) jest znacznie zaniżona. W piśmie tym wskazano także, że kwota jednorazowego odszkodowania, zgodnie ze sporządzonym na zlecenie skarżącej operatem szacunkowym, winna wynieść [...] zł. Opisane wyżej dokumenty poświadczają, że inwestor prowadził z właścicielką nieruchomości rozmowy mające na celu uzyskanie zgody na zajęcie spornej nieruchomości, jednak nie doprowadziły one do polubownego porozumienia. Na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdzie do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. np. wyrok NSA z września 2016r. sygn. akt I OSK 1023/15, wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11 publik. CBOSA). Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji, uznały zaistnienie przesłanki braku zgody skarżącej kasacyjnie na przeprowadzenie prac na jej nieruchomości. Natomiast kwestia nieskierowania sprawy do mediacji jest irrelewantna, gdyż przedmiotem postępowania było jedynie zbadanie przesłanek określonych w art. 124 u.g.n.

Nie jest także prawidłowe stanowisko skarżącej kasacyjnie odnośnie wadliwego określenia podmiotu, na rzecz którego udzielono zezwolenia. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "E[...] Trafnie jednak przyjął Sąd Wojewódzki, że choć organ I instancji adresata decyzji oznaczył w sposób nieprawidłowy, to jednak nie ma wątpliwości, że jej adresatem jest "E[...]. Nie ma również wątpliwości, że Wojewoda jako adresata decyzji wskazał "E[...]. i do niej skierował swoją decyzję. Prawidłowo w tych okolicznościach uznał Sąd Wojewódzki (str. 12 uzasadnienia), że wskazanie jednostki organizacyjnej spółki prawa handlowego należy potraktować wyłącznie jako opisową formę porządkowo doprecyzowującą część organizacyjną dużego przedsiębiorstwa energetycznego.

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne opisane pkt 1- 4 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w rubrum zaskarżonego wyroku w zakresie oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że w miejsce nr decyzji: "SN-III.7356.115.2019.15" wpisano "SN-III.7536.115.2019.15".