Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1950/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art. 40 ust. 1, art. 41
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 692/19 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019 w przedmiocie programu stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus Inter Pares I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Miasta Rzeszowa na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 692/19, uzupełnionym postanowieniem tego Sądu z dnia 18 września 2019 r. o zwrot kosztów postępowania sądowego, uwzględnił skargę Wojewody Podkarpackiego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019 w przedmiocie programu stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus Inter Pares.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona uchwała nie czyni zadość kryteriom wyznaczonym przez art. 90t ust. 1 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.o.

Podkreślono, że wprowadzenie uchwały, o której mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. musi być poprzedzone uchwałą programową podjętą na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co wynika z użytego w art. 90 ust. 4 kwantyfikatora czasowego to jest "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1". Użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny. Zwracając uwagę na tytuł zaskarżonej uchwały i jej podstawę prawną Sąd wskazał, że został uchwalony program wyrównywania szans edukacyjnych, który jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Kompetencja do stanowienia aktu prawa miejscowego w ramach wykonywania zadań oświatowych nakierowanych na uczniów wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych. W zaskarżonej uchwale doszło więc do przekroczenia delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych, o których mowa w art. 90t ust. 1.

W uchwale w podstawie prawnej powołano zaś art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g, który jest ogólną normą kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie powołano art. 90t ust. 4 u.s.o., ale gdyby uchwała była zgodna z tym przepisem, to nie można byłoby stwierdzić nieważności ze względu na brak podstawy prawnej, gdyż uprawnienie do działania w tym zakresie dla organu wynika z normy ustawowej, która funkcjonuje w porządku prawnym.

Stwierdzenie powyższego naruszenia, Sąd ocenił jako naruszenie istotne, które wypełnia dyspozycję art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że ocena z zachowania, nieusprawiedliwianie nieobecności na zajęciach edukacyjnych, czy osiągnięć w aktywności na rzecz innych ludzi zwłaszcza w formie wolontariatu albo na rzecz środowiska szkolnego doprowadziła do nieuprawnionego zróżnicowania uczniów, wynikającego jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas szkoły ogólnokształcącej, szkoły muzycznej I stopnia, szkoły podstawowej, co nie powinno oddziaływać na uprawnienia ucznia. Kwestia oceny z zachowania nie może stanowić przesłanki przyznania pomocy na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o.

Za zasadny uznano zarzut kwestionujący treść rozdziału VII pkt 10 uchwały, gdyż ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawierają norm, zgodnie z którymi rada gminy mogła zobowiązać organ wykonawczy do powołania komisji stypendialnej. Wątpliwości legalizacyjne budzi też treść rozdziału VII pkt 3 zaskarżonej uchwały, w którym doszło do związania skutku uzyskania stypendium z formalnym spełnieniem wymogów formalnych wniosku. Wzór wniosku może służyć jedynie pomocą, ale w żadnym razie braki formalne wniosku poprzez błędne jego wypełnienie nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania stypendium za wyniki w nauce, a takie wątpliwości powstają na podstawie lektury tego przepisu. W przypadku stypendium wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie narusza przepisów prawa możliwość składania wniosków przez szerszy krąg podmiotów niż tylko samego zainteresowanego.

Sąd podniósł także, że w programach wyrównywania szans edukacyjnych nie może dochodzić do implementowania rozwiązań prawnych właściwych do przyznawania stypendiów za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe.

Zwrócono nadto uwagę, że forma decyzji administracyjnej jest z mocy art. 90n u.s.o. przypisana do świadczeń pomocowych o charakterze socjalnym. Skoro w art. 90t u.s.o ustawodawca nie wprowadził formy decyzji tak jak ma to miejsce w art. 90n stanowiącym o trybie przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym to nie można formy decyzyjnej przypisywać przyznaniu pomocy świadczonej na podstawie art. 90t u.s.o. w ramach wyrównywania szans edukacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Rzeszowa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że uchwalony Program Programu Stypendialny Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego, a tym samym, że przy podjęciu uchwały doszło do przekroczenia delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych, o których mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o.

W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 25 września 2019 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o objęcie wnioskami skargi kasacyjnej również postanowienia z dnia 18 września 2019 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Jedyny zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4 u.s.o. polegającej na przyjęciu, że uchwalony Program Stypendialny Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares jest aktem kierownictwa wewnętrznego a nie aktem prawa miejscowego, a jego podjęcie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych wynikających z art. 90t ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do treści art. 90t ust. 4 ww. ustawy, dopiero przyjęcie takiego programu (lub programu wynikającego z art. 90t ust. 1 pkt 1 u.s.o.) umożliwia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego określenie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotną wadą było podjęcie zaskarżonej uchwały w taki sposób, że łączyła ona zarówno elementy programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.) jak i szczegółowe warunki, formy, zakres i tryb udzielania tej pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 90t ust. 4 ww. ustawy). Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Ustawa o systemie oświaty w art. 90t wprowadziła mechanizm przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, w którym uchwała o programie wsparcia winna poprzedzać uchwałę regulującą zasady przyznawania stypendiów.

Unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i bez zachowania kolejności podejmowania aktów prawnych w zakresie objętym art. 90t u.s.o. Ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w art. 90t ust. 1 tej ustawy. Ustawa zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej uchwale, w oparciu o uchwalony program, określenie szczegółowych warunków, form i zakresu tej pomocy.

Naruszenie tych wymogów i uchwalenie regulacji stypendialnej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., a w istocie także i na podstawie art. 90t ust. 4 tej ustawy w sposób istotny narusza prawo, co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Takie też rozstrzygnięcie w tej sprawie podjął Sąd pierwszej instancji.

Tym samym skoro podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019 w sprawie Programu Stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares był art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis pozwala na wydanie aktu prawa wewnętrznego, to jednoczesne zamieszczenie w tej uchwale regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 ww. ustawy w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli bowiem ustawodawca wprost wskazuje na koniczność podjęcia, w przypadku ustalania zasad przyznawania pomocy stypendialnej dla uczniów, dwóch odrębnych uchwał: jednej będącej aktem programowym (prawa wewnętrznego) i drugiej będącej aktem wykonawczym (prawa miejscowego) i zarazem określa chronologiczną kolejność ich podejmowania, to połączenie tych regulacji jednym aktem stanowi istotne naruszenie prawa. Pogląd zaprezentowany w tej sprawie znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 379/18; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/21; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 734/20; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 268/22).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Rzeszowa zasądzić na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).