Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 289/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.), Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi S.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2023 r., nr SKO Gd/4271/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

S. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 lutego 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Skarszew z 11 lipca 2022 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem.

Zaskarżaną decyzją wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz odmawiając wnioskowanego świadczenia, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że analizując przebieg zatrudnienia, z dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, iż ostatnie zatrudnienie miała skarżąca w okresie od 6 grudnia 1999 r. do 26 czerwca 2000 r. które została rozwiązane bez wypowiedzenia z winy pracownika art.52 §1 pkt. 1 Kodeksu Pracy. Od 17 października 2014 do 04 stycznia 2015 skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Zarejestrowanie się w PUP jako osoba bezrobotna oznacza zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie. W okresie rejestracji w PUP Starogard Gd. skarżąca przedstawione propozycje pracy jednak z żadnej z nich nie nastąpiło nawiązanie stosunku pracy jak wynika z dokumentacji będącej w posiadaniu tutejszego organu. Burmistrz stwierdził także, że na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 01 czerwca 2022 r. organ ustalił, że czynności, jakie skarżąca wykonuje w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem to: dbanie o czystość w domu, higienę osobistą i jego potrzeby bytowe i fizjologiczne. Po przeanalizowaniu wykonywanych czynności w związku z opieką nad ojcem stwierdzono, że duża część tych czynności to czynności, które są wykonywane w toku normalnego funkcjonowania rodziny. Prowadzenie gospodarstwa domowego, sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych dotyczy większości rodzin. Są to czynności, które stanowią zwykle rutynowe zajęcia osób również pracujących w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ nie kwestionuje stanu zdrowia ojca, oraz konieczności sprawowania opieki nad ojcem, ale chciałby zauważyć, że znając sytuacje w rodzinie powinna, skarżąca powinna mieć wsparcie w czynnościach wykonywanych przy ojcu. Ustalono, że mąż M. Ż. pracuje na ¼ % etatu, czyli pracuje tylko 46 godzin w miesiącu, syn T. Ż., lat 20 obecnie nie pracuje zawodowo (wykonuje prace dorywcze). Córka N. Ż., lat 17 obecnie uczennica szkoły zawodowej. W wywiadzie nie zostały wskazane realne przeszkody, które uniemożliwiłby udział Pani najbliższej rodziny w włączeniu się w pomoc w opiece nad niepełnosprawnym ojcem. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że Pan B. ma 4 rodzeństwa, którzy mogliby odciążyć skarżącą w opiece nad ojcem i umożliwiłoby to podjęcie przez Panią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub w formie pracy zmianowej. Burmistrz uznał również, że niepełnosprawność ojca datuje się od 2000 r., czyli istnieje od 45 r. życia ojca. Nie został zatem spełniony warunek określony w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność ojca B., nad którym sprawuje Pani opiekę, nie powstała do ukończeniu przez nią 18 roku życia lub ukończeniu 25 roku życia w przypadku nauki w szkole lub szkole wyższej.

SKO rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza wskazało z kolei, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia. SKO zgodziło się jednakże z Burmistrzem, że zasadnicza część czynności podejmowanych przez skarżącą takich jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, zapełnianie i opróżnianie zmywarki i umawianie wizyt lekarskich, nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Są to czynności, które wykonują również osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, tak jak przedstawił to organ pierwszej instancji – okoliczności sprawy niewątpliwie umożliwiałaby jej podjęcie pracy zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze. Pracujący na tylko na 1/4 etatu mąż, pracujący tylko dorywczo dorosły syn, z pewnością są osobami, których pomoc umożliwiłaby Skarżącej podjęcie pracy pomimo ciążącego na niej obowiązku opieki nad ojcem. Ponadto - w przedmiotowej sprawie - wskazane przez Skarżącą czynności opiekuńcze - związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną - zdaniem Kolegium nie powinny stanowić przeszkody w podjęciu zatrudnienia.

We wniesionej do Sądu skardze, zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: 1) poprzez niezastosowanie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych, a tym samym przyjęcie, że nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei uniemożliwiło mi dokonanie wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o odmowie przyznania świadczenia; 2) poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż fakt pobierania przeze mnie specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie do podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, 2) art. 8 i art. 9 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązku pouczenia o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga była uzasadniona.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.", w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że SKO słusznie uznało przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.") winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Słusznie zatem SKO uznało, że nie było podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W dalszej kolejności należało odnieść się do wskazywanego przez SKO braku ścisłego związku przyczynowo-skutowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad ojcem. W tym zakresie stwierdzenia SKO wskazywały w pierwszej kolejności na brak korelacji pomiędzy ustaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Istotny jest bowiem fakt obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze, z powodu sparowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej należało odnieść się do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, Przede wszystkim nie można zgodzić się z oceną SKO, że zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie powoduje niemożności podjęcia zatrudnienia w jakimkolwiek zakresie. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad ojcem, który jest znacznie ograniczony w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności podopiecznego wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz czynnościami opiekuńczymi świadczonymi ojcu przez skarżącą, nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Przy tym, organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad ojcem z zajęciem zarobkowym.

Nie można nie zauważyć, co z resztą nie było kwestionowane przez SKO, że skarżąca opiekuje się ojcem codziennie Ojciec skarżącej jest po udarze mózgu, został częściowo sparaliżowany, ma problemy z komunikowaniem się i bardzo ograniczoną zdolność do poruszania się Stan zdrowia podopiecznego został opisany w wywiadzie środowiskowym i wykazany dokumentacją medyczną. Zarówno z orzeczenia o niepełnosprawności, jaki i z wywiadu środowiskowego oraz zaświadczenie lekarskiego z 28 czerwca 2022 r. wynika, że podopieczny jest całkowicie zależny od innej osoby i wymaga całodobowej opieki. Wymaga stałego wsparcia i pomocy innej osoby, w tym przypadku skarżącej. Niezrozumiałym w tym świetle jest twierdzenie SKO o możliwości pogodzenia czynności opiekuńczych z podjęciem zatrudnienia. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz faktycznymi potrzebami podopiecznego. Ojciec skarżącej wymaga pomocy przy większości czynności życia codziennego, skarżąca przez większość czasu czuwa nad ojcem, by nieść mu niezbędną i niezwłoczną pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego oraz w razie nagłej potrzeby, pozostając tym samym w stałej gotowości. Dostrzeganie w realiach niniejszej sprawy możliwości podjęcia przez skarżącą pracy choćby niepełnym wymiarze jest nieuzasadnione. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej pomocy przez skarżącą jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły. Sąd nie podziela przy tym wykluczenia przez Kolegium czynności dnia codziennego z zakresu czynności opiekuńczych niezbędnych dla zapewnienia godnego życia podopiecznemu. Wszystkie wskazane przez skarżącą czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przeszkodą w przyznaniu świadczenia skarżącej nie mógł być fakt posiadania przez skarżącą męża pracującego w niepełnym wymiarze czasu oraz dorosłych niepracujących dzieci, które hipotetycznie mogłoby sprawować opiekę nad ojcem skarżącej. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 17 u.ś.r. nie określa, aby hipotetyczna możliwość zapewnienia opieki nad osobą niepełnosprawną przez osobę inną niż zobowiązana do alimentacji stanowiła negatywną przesłanką przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie nie zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia ojcu skarżącej niezbędnej opieki przez pozostałych członków rodziny skarżącej. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu (por. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., sygn. akt OSK 786/21; z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, jakoby powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdzić należało, że argument taki nie pojawił się w uzasadnieniu decyzji organów drugiej instancji, zatem nie było podstaw do kontroli takiego stanowiska.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.