Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1963/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę [...] uchwaliła, że za świadczenia, w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę [...], wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8.00 do 13.00), które obejmują nadzór nad dzieckiem w czasie zabaw indywidualnych i grupowych w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw, przygotowanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku, przygotowanie dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych, gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka, zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne, realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dziecka, zajęcia relaksacyjno-wyciszające, będzie pobierana opłata w wysokości 1,60 zł za każdą godzinę ponad podstawę programową, tj. powyżej 5 godzin dziennie.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowy w [...], który, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia polegającego na ustaleniu jednej stałej opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń o których mowa w § 1 pkt. 1-6 uchwały, nie uzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń, wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przedszkola publiczne prowadzone przez gminę zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie. Skoro zatem art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, upoważnia organ prowadzący przedszkole do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w wymiarze przekraczającym wymiar "czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki", to Rada nie mogła ustalać opłaty za świadczenia "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego", bowiem pojęcia te nie są tożsame. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, że ustalona opłata za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wskazanych w § 1 pkt. 1-6 uchwały, za każdą godzinę korzystania ze wskazanych świadczeń, w wysokości 1,60 zł, ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole nie może być dowolna. Musi być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak aby rodzice dziecka mieli jasność przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia przedstawionych kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń o których mowa w § 1 i § 2 uchwały, nie dostarczając precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że zawarty w § 1 uchwały przepis, iż "Opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto i Gminę [...] wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie(od 8.00 do 13.00)" nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust.5 pkt 1 w zw. z art.6 ust. 1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że z przepisów tych wynika bezsprzecznie, iż do podstawowych obowiązków przedszkola publicznego należy zarówno realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak również zapewnienie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Treści podstawy programowej zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie, a zatem nie ma przeszkód prawnych, aby przedszkole publiczne realizowało obydwa te obowiązki jednocześnie tzn. aby w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu trwającego minimum 5 godzin dziennie była realizowana podstawa programowa. Z przepisu uchwały wynika w sposób jednoznaczny, iż podstawa programowa w przedszkolu będzie realizowana codziennie w godzinach 8.00-13.00 w ramach "bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu", a świadczenia wykraczające poza ten czas nieodpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu trwającego 5 godzin dziennie, w trakcie którego realizowana jest podstawa programowa, będą odpłatne. Z tak skonstruowanego zapisu wynika jedynie, iż obydwa obowiązki ciążące na publicznym przedszkolu będą realizowane jednocześnie. Organ wyjaśnił, że w ramach odpłatnych godzin przedszkole publiczne będzie świadczyło enumeratywnie wymienione w § 1 uchwały świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, które będą w ramach każdej godziny realizowane na rzecz każdego dziecka. Z tego też względu brak było podstaw do różnicowania opłat na każde świadczenie z osobna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę [...] . Jej podstawę prawną, co wynika z części wstępnej kontrolowanej uchwały, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki: NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/05; NSA z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z 9.03.2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z 8.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z 12.03.2012 r., IV SA/GL 503/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały, należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Opolu z 9.03.2010 r., II SA/Op 432/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Analizując treść tego upoważnienia, należy uwzględnić także inne uregulowania zawarte w ustawie, a dotyczące obowiązków gminy w zakresie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2010 r. dopuszczalne jest wszakże ustalenie opłaty także za świadczenia przedszkoli publicznych mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad okres bezpłatnych świadczeń, w wymiarze minimalnym lub wyższym – określonym przez radę gminy.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.

Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nierealizującym podstawy programowej. A zatem, jeżeli zajęcia obejmujące wymienioną podstawę trwają dłużej niż ustalony bezpłatny czas usług przedszkola, rodzice ponoszą opłatę również za odbywające się w tym czasie zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w którym nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Przy czym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez organ prowadzący nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Innymi słowy rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5-godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej.

W tym miejscu należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji, w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz. U. 2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 lipca 2012 r., I OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym: Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.)

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. (por. wyrok NSA z 3.04.2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z 26.07.2012 r., I OSK 679/12, publik. http://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, str. 157).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko (por. m.in. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.06.2012 r., II SA/Go 339/12, w Poznaniu z 24.10.2012 r., IV SA/Po 944/12 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki NSA z 25.02.2011 r., I OSK 2035/10, z 24.11.2010 r., I OSK 1554/10, z 3.11.2010 r., I OSK 1386/10, z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09 i inne, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, które aczkolwiek ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, lecz zachowujące nadal aktualność wobec obowiązującej treści przepisów ustawy o systemie oświaty, znalazły potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 6/12, (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu w sposób jednoznaczny wskazano, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem się do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice dzieci mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zaznaczenia bowiem wymaga, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. W jej § 1 ustalono, że opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8.00 do 13.00), które obejmują:

1) nadzór nad dzieckiem w czasie zabaw indywidualnych i grupowych w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw,

2) przygotowanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku,

3) przygotowanie dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych,

4) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka,

5) zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne, realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dziecka,

6) zajęcia relaksacyjno-wyciszające.

Zauważyć należy, że część wskazanych w przywołanym przepisie rodzajów zajęć określonych bardzo ogólnie mieści się w definicji ustawowej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i są one tożsame z zajęciami objętymi jej zakresem wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Wobec powyższego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jaki konkretnie zakres udzielanych przez przedszkole publiczne świadczeń pozostaje bezpłatny, a za jaki Rada ustala odpłatność. Oznacza to, że uchwała jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej strony wskazuje, że płatne są tylko zajęcia ponadprogramowe, a z drugiej strony, opisując zajęcia ponadprogramowe, w istocie posługuje się pojęciami bardzo ogólnymi, opisującymi również zajęcia z podstawy programowej.

W nawiązaniu do wcześniejszych uwag, wskazać zatem należy, że jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć.

Może być to również część zajęć należących do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w ustalonym przez organ prowadzący czasie bezpłatnego świadczenia usług. Żaden z powyższych przepisów nie nakazuje bowiem wprost, że podstawa programowa przedszkola winna być realizowana bezpłatnie. Skoro jedynym warunkiem wprowadzenia odpłatności jest przekroczenie pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas ustalony jako bezpłatny, to wadliwy jest, nawiązujący do poprzedniego stanu prawnego, zapis § 1 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że wprowadzona odpłatność dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.02.2012 r., II SA/Bd 1392/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Wszystkie wymienione w § 1 zaskarżonej uchwały zajęcia mogą być objęte odpłatnością, ale tylko z tego powodu i z zaznaczeniem, że są realizowane poza ustalonym w uchwale 5-godzinnym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu oraz z pominięciem powiązania ich z podstawą programową wychowania przedszkolnego. Takie zapisy uchwały nie będą budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Zasadny jest także zarzut skarżącego istotnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustalenie w § 2 uchwały jednolitej, stałej opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń określonych w uchwale.

W uchwale brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której określeniu nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna.

Wysokość opłaty miesięcznej ustalonej w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest jednakowa dla wszystkich bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretnie dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu. Brak jest powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Nie opiera się on na jakiejkolwiek kalkulacji, a uchwała nie wyjaśnia dlaczego wysokość opłaty jest taka a nie inna. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy ponoszona opłata odpowiada rzeczywistym kosztom świadczeń wychowania przedszkolnego spełnianych w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie. Przyjęta konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza nadto precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwie uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej płaty innych niż dopuszczone wydatków.

Przedmiotem opłaty mogą być konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia, który to wymóg w zaskarżonej uchwale nie został zrealizowany. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć odpłatnych, odpowiadających ich możliwościom finansowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20.10.2011 r., II SA/Go 584/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując: ustalenie w § 2 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie, że ustala się opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka z określonych uchwałą świadczeń w wysokości 1,60 zł jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic delegacji ustawowej.

Sąd, mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały rozumianej jako akt prawa miejscowego, stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkola publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostały bowiem zakwestionowane jej zasadnicze zapisy, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.