Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 125/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant starszy referent Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2023 r. sprawy ze skargi H. D. na czynność Burmistrza S. w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Burmistrza S. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 stycznia 2023r. skarżąca H.D. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2022 r., o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dla prowadzonego przez nią Niepublicznego Przedszkola "K" w P., dokonaną przez Burmistrza S..

W skardze zarzuciła czynności aktualizacji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 w zw. z 44 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej ufzo) polegające na:

1. Niewłaściwym ustaleniu zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3) ufzo, polegającej na nieprzekazaniu na każdego ucznia prowadzonego przez skarżącą przedszkola niepublicznego kwoty dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji;

2. Nie uwzględnieniu przy dokonaniu aktualizacji podstawowej dotacji, o której mowa w 44 ust. 1 pkt 3) ufzo wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na 2022 r. na prowadzenie przez Gminę przedszkoli samorządowych, o których mowa w art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ufzo, polegające na pominięciu niektórych wydatków bieżących na funkcjonowanie przedszkoli w ramach zespołów szkolno - przedszkolnych.

3. Uwzględnieniu przy dokonaniu aktualizacji podstawowej dotacji, o której mowa w 44 ust. 1 pkt 3) ufzo dochodów z tytułu opłat za wychowanie przedszkolne i za wyżywienie w kwotach zawyżonych, niż te które na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ufzo powinny być uwzględniane w wyliczeniu podstawowej dotacji dla przedszkoli.

W oparciu o te zarzuty wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania;

2. Orzeczenie, iż skarżąca ma prawo do otrzymania dotacji w prawidłowej wysokości;

3. Zobowiązanie organu do dostarczenia następujących dokumentów i udzielenia wyjaśnień, a mianowicie:

a. w oparciu, o który przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i według jakiego stanu,

b. w jaki sposób wyliczona została kwota w tabeli drugiej "winno być wypłacone - 698 905,98 zł",

c. w jaki sposób wyliczona została kwota dotacji za grudzień w wysokości 55 448,15 zł w odniesieniu do wymogów art. 43 ust. 4 i 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych,

d. w jaki sposób wyliczył średnią arytmetyczną kolejnych przekazywanych części dotacji, o których mowa w ww. przepisie i o jaki % pomniejszył wypłaconą w grudniu dotację,

e. uzasadnienie zwiększenia od listopada statystycznej liczby uczniów, skoro na 30 września 2022 była ona inna (niższa), a przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przewidują aktualizacji liczby uczniów według innego stanu niż 30 wrzesień,

f. podanie podstawy prawnej zaktualizowania liczby uczniów według stanu na listopad i/lub grudzień.

g. wyjaśnienie w jaki sposób i o jakie kwoty zweryfikowane zostały wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli specjalistów i sekretarzy i jakie dokumenty to potwierdzają,

h. wskazanie i udokumentowanie jakie wydatki bieżące zostały poniesione w 2022 r. w zespołach szkolno - przedszkolnych i jaką proporcję organ przyjął, aby ustalić kwoty właściwe dla przedszkoli;

i. przekazanie kopii dokumentów, na podstawie których organ zaplanował dochody w zakresie wyżywienia w przedszkolach;

- a następnie zakreślić stronie skarżącej termin na zajęcie stanowiska;

4. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Wynikało to z zaniżenia podstawowej kwoty dotacji (dalej: PKD), o której w art. 12 ust. 1 ufzo, poprzez nieprawidłowe dokonanie jej aktualizacji na mocy art. 44 ust. 1 pkt 3) ufzo.

Ustalając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli Gmina w ogóle nie uwzględniła wynagrodzeń dyrektorów, a w przypadku Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w B. także i wicedyrektora, którzy kierowali zespołami szkolno-przedszkolnymi i którzy byli organami statutowymi przedszkoli. Nie uwzględniła również wynagrodzeń sekretarzy zespołów szkolno-przedszkolnych, którzy wykonywali pracę na rzecz przedszkoli, a także wynagrodzeń nauczycieli specjalistów, których stanowiska wskazane były w statutach przedszkoli. Również wynagrodzenia pracowników obsługi nie zostały uwzględnione w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli w stosunku do liczby uczniów ogółem danego zespołu szkolno - przedszkolnego. W związku z powyższym skarżąca skierowała w tej sprawie pismo do Burmistrza (z 21 listopada 2022 r.) o wyjaśnienie dlaczego nie uwzględniono wynagrodzeń tych osób.

W odpowiedzi pismem z 14 grudnia 2022 r. organ poinformował skarżącą, że zweryfikowano wydatki w zespołach szkolno-przedszkolnych związane z wynagrodzeniami dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli specjalistów i sekretarzy. W skutek powyższego stawka dotacji ustalona w październiku w wysokości 809,81 zł po korekcie dokonanej w grudniu wynosi 826,13 zł. Z załączonej do pisma specyfikacji wynika, że pomimo wzrostu miesięcznej stawki dotacji na ucznia z 809,81 zł do 826,13 zł organ w istocie zmniejszył należną dotację za grudzień dokonując kompensaty rocznej bez przedstawienia szczegółowego wyliczenia , a tym samym bez oparcia się na art. 43 ust. 4 i 5 ufzo.

Pomimo tego, zdaniem strony, organ nadal nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola funkcjonujące wspólnie ze szkołami, wskutek czego zostały one zaniżone. Skoro przedszkola gminne funkcjonowały w lokalizacjach wspólnych ze szkołami podstawowymi, to pracownicy tych zespołów szkolno-przedszkolnych pracowali na rzecz przedszkoli i szkół, zatem powinni być uwzględnieni w wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli według przyjętych zasad odpowiadających rzeczywistemu nakładowi ich pracy odpowiednio na rzecz przedszkola i szkoły. Organ powinien zatem w sposób rzetelny i przejrzysty wyliczyć i ująć w ewidencji księgowej wszystkie wydatki bieżące ponoszone na funkcjonowanie prowadzonych przez siebie przedszkoli gminnych, także te, które są ponoszone wspólnie ze szkołami podstawowymi w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych. Wydatki wspólne powinny być wyliczone według ustalonych zasad (np. według m2 zajmowanej powierzchni, czy liczby uczniów), opisanych w polityce rachunkowości wymaganej postanowieniami art. 10 ustawy o rachunkowości lub wprowadzonych innymi procedurami wewnętrznymi, będącymi (w myśl art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) działaniami podejmowanymi dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem. Wydatki te w odpowiedniej, jak najbardziej odpowiadającej rzeczywistej kwocie ponoszonej na funkcjonowanie przedszkoli gminnych, powinny być ujęte we właściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej (w szczególności w rozdziale 80104 "Przedszkola").

Po wtóre skarżąca podniosła, że organ nie objął aktualizacją dokonaną na mocy zarządzenia Burmistrza nr [...] z 14 grudnia 2022 r. (w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dla przedszkoli na rok 2022) zaplanowanych w budżecie Gminy kwot dochodów z tytułu opłat za wychowanie przedszkolne i kwot dochodów za wyżywienie w przedszkolach gminnych. Dochody z ww. tytułów zostały zaplanowane w kwotach odpowiednio 129 660 zł (§ 0660 w rozdziale 80104 Przedszkola) i 579 764,50 zł (§ 0670 w rozdziale 80148 "Stołówki szkolno-przedszkolne"), które istotnie przewyższały kwoty wpłacone przez rodziców dzieci z tych tytułów i były kwotami nierealnymi do wykonania. Według stanu na koniec września 2022 r. faktyczne dochody z tych tytułów wynosiły bowiem odpowiednio 61 946,00 zł i 330 809,50 zł, zatem kwoty zaplanowane w skali roku (odpowiednio 129 660 zł i 579 764,50 zł) nie były możliwe do zrealizowania. Zaplanowanie tak wysokich i nierealnych do osiągnięcia dochodów, mające bezpośredni wpływ na wysokość PKD było sytuacją spełniającą przesłanki do dokonania aktualizacji PKD, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 4 ufzo i powinno być również objęte tą aktualizacją. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ufzo stanowił bowiem, że w wyliczając PKD dla przedszkoli, należy kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli pomniejszyć o zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego opłaty za wyżywienie stanowiące dochody budżetu gminy.

Dalej strona stwierdziła, że faktyczne wpłaty z ww. tytułów średnio miesięcznie wynoszą ok. 6,9 tys. zł (61 946/ 9 miesięcy = 6 883; 6 883 x 12 miesięcy = 82 596) i 441 tys. zł (330 809 / 9 miesięcy = 36 757; 36 757 x 12 miesięcy = 441 084) i powinny być zaktualizowane do kwoty maksymalnie 85 i 445 tys. zł, a to ewidentnie oznacza ich zawyżenie w dokonanej aktualizacji PKD o około 45 i 140 tys. zł.

Zdaniem strony, powyższe uzasadnia, że organ naruszył przepis art. 17 ust. 3 w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 3) ufzo, ponieważ nie dokonał w sposób prawidłowy aktualizacji PKD i w konsekwencji nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego dotacji w wysokości nie niższej niż 75% PKD dla przedszkoli, a po interwencji skarżącej dokonał przedmiotowej aktualizacji w nieprawidłowej wysokości.

Uzasadniając termin na wniesienie skargi strona wskazała, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, która stanowi element konkretyzacji normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała przelew bankowy zawierający zaktualizowaną kwotę dotacji 16 grudnia 2022 r., w związku z czym wcześniej nie mogła się dowiedzieć o rozstrzygnięciu organu w zakresie zaktualizowanej kwoty dotacji. Mając na względzie fakt, iż 30 dniowy termin na wniesienie skargi upłynął w niedzielę, to zgodnie z dyspozycją art. 83 §1 i §2 ppsa termin uległ przedłużeniu, a skarga wniesiona 16 stycznia 2023 r. jest złożona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swego stanowiska i dokumentów złożonych do sprawy III SA/Gl 934/22, która także dotyczy aktualizacji kwoty dotacji.

W uzasadnieniu stwierdził, że w roku 2022 Burmistrz dokonywał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (dalej ufzo), tj.:

1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2) w październiku roku budżetowego;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach (aktualizacja dokonana w grudniu uwzględniająca w części uwagi skarżącej, zgłoszone w piśmie z 21 listopada 2022 r.).

Nadto dokonano obligatoryjnej aktualizacji PKD w oparciu o art. 5 ustawy z 24 marca 2022 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2022 r. poz. 935).

Wskazał, że w stosunku do kosztów wspólnych, wydatki ustalane były w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli i liczbie uczniów ogółem danego zespołu szkolno-przedszkolnego - do czego skarżąca nie wniosła uwag. W zespołach szkolno-przedszkolnych, w przypadku braku możliwości przypisania wydatku do miejsca jego powstania, przyjęte były zarządzenia ustalające określony procent ujęcia wydatku w odpowiedniej klasyfikacji budżetowej (dotyczy to np. wykorzystania mediów w pomieszczeniach przedszkolnych znajdujących się w częściach szkolnych). Dane uwzględniane do naliczenia PKD każdorazowo wynikały z planów dochodów i wydatków gminnych jednostek oświatowych, CUW-u i Urzędu Miejskiego w S..

Podstawowa kwota dotacji na przestrzeni roku 2022 kształtowała się następująco:

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, obowiązująca od 1 stycznia 2022 r. wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13850,09 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1154,17 zł

2. Statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych, ustalona zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wynosiła 438.

Powyższe określa zarządzenie Nr 1241.2022 Burmistrza z 18 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. Nr 2 dołączony do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.

II. Pierwsza aktualizacja

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, obowiązująca od 1 maja 2022 r. Aktualizacja wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13550,31 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1129,19 zł

2. Statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych - 438

Powyższe określa zarządzenie Nr 1361.2022 Burmistrza z 28 kwietnia 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. nr 3 dołączony do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.

III. Dodatkowa aktualizacja

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 5 ustawy z 24 marca 2022 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2022 r. poz. 935), obowiązująca od 1 lipca 2022 r. (dodatkowa aktualizacja) wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13519,59 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1126,63 zł

2. Statystyczna liczba uczniów: 438.

Powyższe określa zarządzenie Nr 1426.2022 Burmistrza S. z 28 czerwca 2022 r. w sprawie dodatkowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. nr 4 dołączony do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.

IV. Aktualizacja październikowa

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych obowiązująca od 1 listopada 2022 r. wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 12956,93 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1079,74 zł

2. Statystyczna liczba uczniów wynosiła 443,33.

Powyższe określa zarządzenie Nr 1574.2022 Burmistrza z 27 października 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami)- zał. nr 5 dołączony do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.

V. Korekta dotacji uwzględniającą większość wniosków skarżącej

1. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli ustalona na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych obowiązująca od 1 listopada 2022 r. (KOREKTA) wynosiła:

- roczna kwota dotacji na ucznia 13218,05 zł

- miesięczna kwota dotacji na ucznia 1101,50 zł

2. Statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych wynosiła: 443,33.

Powyższe określa zarządzenie Nr 1626.2022 Burmistrza S. z 14 grudnia 2022 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2022 (wraz z wyliczeniami) - zał. Nr 6 dołączony do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.

Natomiast kwoty wydatków bieżących, uwzględnionych do ustalenia PKD i jego aktualizacji wynikały z następujących dokumentów źródłowych:

- planów dochodów i wydatków na rok 2022 poszczególnych jednostek oświatowych (z wyłączeniem planu finansowego SP), Zespołu Obsługi Szkół w oraz Urzędu Miejskiego (zał. nr 7), dołączonych do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22.;

- sprawozdań finansowych Rb 27S i Rb 28S dla ww. jednostek w poszczególnych terminach aktualizacji {zał. nr 8), dołączonych do akt sprawy sygn. akt: III SA/Gl 934/22,

- jak również wyliczeń załączonych do odpowiedzi na skargę z 21 listopada 2022 r. (zał. nr 9), dołączonych do akt sprawy sygn. akt: III SA/GI 934/22.

Każdorazowa aktualizacja PKD rzutowała na wysokość dotacji ze skutkiem od początku roku, a zmniejszenie dotacji wynikało przede wszystkim ze zmian planów wydatków i dochodów jednostek systemu oświaty spowodowanych m.in. mniejszym niż przewidywano wykonaniem wydatków i dochodów w stosunku do planu.

Organ wyjaśnił, że uwzględniając część uwag strony, odnoszących się do wynagrodzeń dyrektorów i pracowników zespołów, dla celów naliczenia dotacji uwzględniono zwiększenie wydatków na przedszkola o kwotę 112 474,47 zł.

Kwota ta wynikła z proporcjonalnego przyjęcia wydatków na wynagrodzenia oraz pochodne od wynagrodzeń wynikających z kartotek wynagrodzeń dla:

- dyrektorów oraz wicedyrektorów w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno-przedszkolnych (w odniesieniu do udzielonej dyrektorom i wicedyrektorom obniżki godzin z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej), nadto u wicedyrektorów skorygowano przyporządkowaną klasyfikację z uwagi na konieczność przypisania wydatku do miejsca jego powstania;

- specjalistów zatrudnionych w zespołach szkolno-przedszkolnych w poszczególnych okresach 2022 roku, tj. od 1 I do 31 VIII oraz od 1 IX do 31 XII. Uwzględniając obowiązujące przepisy prawa w zakresie standardów zatrudnienia specjalistów w jednostkach oświatowych, które zostały wprowadzone w zmianie Karty Nauczyciela (dalej KN) od 1 IX 2022 organ podniósł, że do sierpnia 2022 r. w KN nie istniało stanowisko pedagoga specjalnego, a w przedszkolach obowiązki wykonywali w niewielkim tygodniowym wymiarze godzin: logopeda, psycholog lub pedagog szkolny, których wymiar czasu pracy w części jednostek uwzględniono w rozdziale 80104 - Przedszkola. Natomiast od 1 IX dyrektorzy zespołów szkolno-przedszkolnych ustalili wymiar zatrudnienia poszczególnych specjalistów, w jakim winien on zostać przypisany do rozdz. klasyfikacji budżetowej 80104 - Przedszkola, głównie posiłkując się liczbą uczniów, ale też potrzebami poszczególnych jednostek wchodzących w skład zespołów.

- sekretarzy szkół (stanowisko pomocnicze i obsługi w jednostkach działających w zakresie oświaty) w przeliczeniu na liczbę oddziałów przedszkolnych w zespołach szkolno-przedszkolnych.

W wyniku tego wysokość podstawowej kwoty dotacji, która została ustalona w październiku br. wyniosła 809,81 zł, natomiast po korekcie dokonanej w grudniu br. wynosiła 826,13 zł.

Nie uwzględniono natomiast wniosku skarżącej dotyczącego przyporządkowania do rozdz. klasyfikacji budżetowej 80104 - Przedszkola innych pracowników pomocniczych i obsługi, albowiem "wymiar ich zatrudnienia przyjęty w rozdziale przedszkolnym jest wymiarem faktycznym i bierze pod uwagę wszystkie stanowiska. Standardy zatrudnienia pracowników pomocniczych i obsługi w placówkach oświatowych Gminy S. nigdy nie były ustalane w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli w stosunku do liczby uczniów ogółem danego zespołu szkolno-przedszkolnego, lecz uwzględniły zakres wykonywanych zadań, w tym m.in. powierzchnię obiektów obsługiwanych przez tych pracowników." -

Zatem dokonując ponownego ustalenia PKD w grudniu 2022 r. (KOREKTA) w stosunku do aktualizacji PKD, którą należało wykonać do 31 października 2022 r. podmiot dotowany prowadzony przez skarżącą otrzymał wyższą dotację na dziecko, niż miałby otrzymać od listopada (z wyrównaniem od początku roku 2022).

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby dokonując aktualizacji PKD, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo, uwzględnił dochody z tytułu opłat za wyżywienie i za wychowanie przedszkolne w kwotach zawyżonych. Planowana kwota dochodów była równa planowanym wydatkom, przez co obie pozycje się równoważyły. Dlatego organ stwierdził, że kwoty te nie miały więc żadnego realnego wpływu na wysokość otrzymanej przez skarżącą dotacji.

Natomiast planowane dochody z tytułu wpływów z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego (rozdz. 80104 - Przedszkola § 0660) wynosiły 129 660 zł, a ich ostateczne wykonanie było mniejsze wyłącznie o 39 943,50 zł.

Organ stwierdził, że błędną jest próba ustalenia przez skarżącą średnich miesięcznych dochodów z tytułu opłat za żywienie i za wychowanie przedszkolne za 9 miesięcy roku budżetowego, bez uwzględnienia miesięcznej przerwy wakacyjnej w każdym przedszkolu. Przedszkola publiczne w Gminie corocznie w okresie od stycznia do sierpnia prowadzą zajęcia dla dzieci przez 7 miesięcy. Każde przedszkole w okresie wakacyjnym ma ustaloną miesięczną przerwę.

Oświadczył, że uwzględniając tylko wykonanie planów wydatków na koniec grudnia 2022 r. w zakresie rozdziału klasyfikacji budżetowej 80104 - Przedszkola wszystkich gminnych placówek wychowania przedszkolnego, w sytuacji, gdyby plany wydatków tych jednostek w terminie do 30 września 2022 r. zostały zmniejszone do przewidywanego wykonania, ostateczna wysokość podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych mogła być znacznie niższa. W samym tylko rozdziale 80104 - Przedszkola nie wykonano wydatków na kwotę 653 876,64 zł. Jeżeli kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli zostałaby zmniejszona w rozdziale 80104 do poziomu wykonanych wydatków, czyli o kwotę 653 876,64 zł, dotacja na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym miesięcznie uległaby zmniejszeniu z kwoty 826,13 zł na kwotę 731,38 zł, tj. o kwotę 94,75 zł.

Z kolei jeżeli wydatki bieżące pomniejszone zostałyby w terminie do 30 września 2022 r. tylko o kwotę 653 876,64 zł, a dochody z tytułu opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego zostałyby pomniejszone o kwotę 39 943,50 zł, dotacja na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym miesięcznie uległaby zmniejszeniu z kwoty 826,13 zł na kwotę 737,17 zł, tj. o kwotę 88,96 zł.

Wyjaśniła, że kwestie poruszane przez skarżącą były wyjaśniane w licznych kierowanych do niej pismach, odpowiedzi na skargę i załącznikach do niej a zarządzenia burmistrza były dostępne w BIP.

W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2023r. skarżąca zarzuciła, że wynagrodzenia kadry kierowniczej i sekretarzy zostały naliczone w proporcji do liczby oddziałów, a nie liczby uczniów, podczas gdy zgodnie z art. 17 ust. 1 ufzo dotacja udzielana jest na ucznia, a nie na oddział. Wynagrodzenia wicedyrektorów bezpodstawnie nie zostały zaliczone do PKD, bo są oni ujęci w statucie przedszkoli i wykonują pracę na ich rzecz.

Nadto w piśmie z 12 maja 2023r. strona podtrzymała twierdzenia, że w zakresie planu dochodów za wychowanie przedszkolne i za wyżywienie kwoty zaplanowane były na poziomie, który przewyższał faktyczne wykonanie, co obniżyło stawkę dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego prowadzącego przez skarżącą. Skarżąca podzieliła argumenty organu o planowaniu dochodów na początku roku, przez co niemożliwe jest ścisłe i dokładne ich zaplanowanie, ale zauważyła że plan ten powinien być monitorowany i aktualizowany, aby na koniec roku kwoty planowane i wydatkowane były na zbliżonym poziomie. Natomiast z przedstawionych sprawozdań Rb-287 wynika, że w 4 przedszkolach kwoty zaplanowanych dochodów odbiegały od zrealizowanych o kwotę 40 995 zł. Podobnie kwota dochodów za wyżywienie zaplanowana na 579 764,50 zł w § 0670 w rozdziałach 80148 "Stołówki szkolno-przedszkolne" wg załączonych sprawozdań Rb-27S przewyższała kwoty wpłacone przez rodziców dzieci o ponad 80 000 zł i nie została skorygowana na koniec roku do kwot realnych.

Skarżąca podtrzymała twierdzenie, że kwoty przyjęte w aktualizacji grudniowej były zaniżone.

Z tabeli stanowiącej załącznik nr 1 w załączniku nr 4 do odpowiedzi na skargę wynika, że organ wyliczył, że roczne wydatki na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli specjalistów pracujących na rzecz 4 przedszkoli w zespołach szkolno-przedszkolnych to kwota 120 824,26 zł. Wyliczeń tych organ dokonał w ten sposób, że:

1) pracę dyrektorów na rzecz przedszkoli zwymiarował jako:

• wynagrodzenie odpowiadające stawce za 2,2 godziny tygodniowo w ZSP w B., w którym było 37 przedszkolaków i 158 uczniów SP, czyli procentowy udział przedszkolaków w liczbie uczniów ZSP w B. wynosił 19%.

Biorąc pod uwagę liczbę przedszkolaków 37 i czas pracy dyrektora na ich rzecz tj. 99 minut tygodniowo (2,2 godziny x 45 minut), oznacza to, że w tygodniu dyrektor poświęca jednemu przedszkolakowi niecałe 3 minuty. Jest to wyliczenie nieodzwierciedlające stanu faktycznego;

• wynagrodzenie odpowiadające stawce za 3,25 godziny tygodniowo w ZSP w D., w którym było 89 przedszkolaków i 238 uczniów SP, czyli procentowy udział przedszkolaków w liczbie uczniów ZSP w D. wynosił 27%.

Biorąc pod uwagę liczbę przedszkolaków 89 i czas pracy dyrektora na ich rzecz tj. 146 minut tygodniowo (3,25 godziny x 45 minut), oznacza to że w tygodniu dyrektor poświęca jednemu przedszkolakowi nieco ponad 1,5 minuty, co nie jest możliwe;

• wynagrodzenie odpowiadające stawce za 2,6 godziny tygodniowo w ZSP w P., w którym było 77 przedszkolaków i 230 uczniów SP, czyli procentowy udział przedszkolaków w liczbie uczniów ZSP w P. wynosił 25%.

Biorąc pod uwagę liczbę przedszkolaków 77 i czas pracy dyrektora na ich rzecz tj. 117 minut tygodniowo (2,6 godziny x 45 minut), oznacza to że w tygodniu dyrektor poświęca jednemu przedszkolakowi ok. 1,5 minuty, co również nie jest możliwe;

• wynagrodzenie odpowiadające stawce za 1,25 godziny tygodniowo w ZSP w Z., w którym było 25 przedszkolaków i 106 uczniów SP, czyli procentowy udział przedszkolaków w liczbie uczniów ZSP w Z. wynosił 19%.

Biorąc pod uwagę liczbę przedszkolaków 25 i czas pracy dyrektora na ich rzecz tj. 56 minut tygodniowo (1,25 godziny x 45 minut), oznacza to że w tygodniu dyrektor poświęca jednemu przedszkolakowi 2,2 minuty, co nie jest możliwe.

Gdyby zgodzić się z tymi wyliczeniami organu, to należałoby stwierdzić, że przedszkola w zespołach szkolno-przedszkolnych w ogóle nie mają dyrektorów, a przecież w statutach przedszkoli i w art. 68 ustawy prawo oświatowe są zapisane liczne obowiązki dyrektora. Powyższe jednoznacznie wskazuje na zaniżenie wyliczeń w odniesieniu do stanu faktycznego, co ma wpływ na zaniżenie dotacji dla ucznia przedszkola prowadzonego przez skarżącą.

2) wynagrodzenia wicedyrektorów również zostały zaniżone poprzez ich wyliczenie w ten sam sposób co dyrektorów, tj. w ZSP w B. - 1,60 godziny, w ZSP w D. - 2,25 godzin, w ZSP w P. - 2 godziny i w ZSP w Z. - 0,5 (wg danych obowiązujących od września 2022 r.).

3) wynagrodzenia nauczycieli specjalistów - podane w wyliczeniach godziny przypisane do szkoły i przedszkoli nie zostały odniesione do arkusza organizacji roku szkolnego, niemniej zwraca uwagę przypisanie:

• wszystkich 22 godzin pedagoga i wszystkich 3 godzin psychologa do SP w ZSP w B., gdyż oznacza to że nie są realizowane zadania oświatowe w przedszkolu w zakresie pomocy psychologiczno - pedagogicznej.

4) wynagrodzenie sekretarzy zatrudnionych na pełny etat - 40 godzin zostało wyliczone jako część z kwot rocznych stanowiących rocznie poniżej 20 000 zł (z tego jako pracę na rzecz przedszkoli według liczby godzin organ zaliczył odpowiednio kwoty roczne: 3 301, 3 316, 5 136 i 3 392 zł) - prawdopodobnie według liczby uczniów, czego skarżąca nie kwestionuje.

Skarżąca podniosła także, że nie wiadomo jakie kwoty organ przyjął do wyliczeń wynagrodzeń, czy uwzględnił kwoty brutto z umów o pracę wraz ze wszystkimi pochodnymi, także składkami ZUS obciążającymi pracodawcę, czy uwzględnił dodatkowe roczne wynagrodzenia, dodatki stażowe i inne oraz nagrody i premie, a także odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, a w przypadku stanowisk dyrektorów i wicedyrektorów - także dodatki funkcyjne. Przedstawione wyliczenia zawierają bowiem kwoty ogółem bez podziałek klasyfikacji budżetowej, a organ tego nie wyjaśnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozpatrzenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi, tj. konieczne było zbadanie, czy zaskarżony akt objęty jest właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) dalej powoływana także jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zakres aktów z zakresu dotacji oświatowych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego określa art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych ( t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2082) - dalej powoływana jako ufzo.

Zgodnie z powołanym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855).

Przedmiotem skargi jest czynność burmistrza w przedmiocie aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 17 ust. 3 ufzo. Z powyższego wynika, że mieści się ona w katalogu czynności podlegających skardze do sądu administracyjnego.

Stwierdzenie to jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w grudniu 2022 r. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola. W wyniku aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego wynosząca 75% podstawowej kwoty dotacji uległa zmianie z kwoty 809,81 zł obowiązującej od listopada 2022r. do kwoty wynoszącej 826,13 zł (tabela na str. 14 odpowiedzi na skargę).

Zgodnie z art. 12 ufzo:

Ust. 1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie planowane wydatki budżetowe przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadniczo kwestia prawidłowości ustalenia PKD, będąca z kolei konsekwencją nieprawidłowego – jak twierdzi skarżąca - ustalenia dwóch grup wydatków ponoszonych w zespołach szkolno- przedszkolnych zarówno na potrzeby dzieci będących uczniami szkoły, jak i będących uczniami przedszkoli:

1. przyjęcia zaniżonych kwot wydatków bieżących poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, sekretarzy, specjalistów i pracowników obsługi,

2. uwzględnienia zawyżonych dochodów z tytułu opłat za wychowanie przedszkolne i za wyżywienie,

- co spowodowało zaniżenie PKD.

Spór ten jest konsekwencją tego, że szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie, zatem zachodzi konieczność możliwie precyzyjnego rozdzielenia związanych z tym wydatków pomiędzy obie placówki.

Odnośnie tego zauważyć należy, że ufzo nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany ad hoc, dla konkretnego przypadku. Tym niemniej, zdaniem Sądu, winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału. Tego zaś warunku wyliczenie dotacji dokonane przez organ nie spełniło.

Odnośnie wynagrodzeń nauczycieli, którzy nie pełnią funkcji kierowniczych (przy czym pod pojęciem tym Sąd rozumie także logopedów, psychologów etc.) zauważyć należy, że w załączniku nr 4 do odpowiedzi na skargę znajdują się tabele obrazujące podział godzin pracy poszczególnych osób pomiędzy szkołę i przedszkole (tabele na kartach akt sądowych: 136 odwrót, 137 odwrót, 138). W żaden jednak sposób nie obrazują jakie kwoty czy procent wynagrodzeń, które wynikają z tego rozdziału przypisano do kosztów funkcjonowania każdej z placówek. Natomiast w tabeli zbiorczej na karcie 135 jest odwrotnie – nastąpiło przyporządkowanie jakichś kwot do kosztów funkcjonowania szkoły i przedszkola, ale nie wiadomo, jakich osób one dotyczą i jak zostały wyliczone. Brak jest powiązania pomiędzy ilością godzin przepracowanych na rzecz każdej z placówek z kosztami jakie powstają dla każdej z nich z tego tytułu. Sąd zakłada jedynie, że w konsekwencji do podziału czasu pracy nastąpił podział odpowiadającego mu wynagrodzenia. O ile tak istotnie jest, to przyjęcie klucza podziału godzin pracy w przedszkolu i szkole tej grupy pracowników, a w konsekwencji – przysługującego wynagrodzenia uznać należy za prawidłowe. Taki klucz pozwala przypisać podstawowy wskaźnik faktycznego wymiaru pracy specjalisty zatrudnionego w szkole tj. realizowane przez niego godziny pracy z dziećmi szkolnymi oraz przedszkolnymi, a w ślad za tym dokonać stosownego podziału wynagrodzenia. To wynagrodzenie jest wszak ryczałtowe w tym sensie, że jego wysokość jest uzależniona właśnie od godzin pracy (wypracowania obowiązującego wymiaru godzin, godzin nadliczbowych etc.), a nie od ilości uczniów uczestniczących w zajęciach. Zwłaszcza, że w kwocie wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkoli mieszczą się właśnie m.in. wynagrodzenia będące pochodną godzin pracy nauczyciela (w podanym wyżej rozumieniu, obejmującym także specjalistów - logopedów, pedagogów etc)., a nie liczby dzieci, jakie biorą udział w zajęciach. Dopiero tak ustalone koszty podlegają podziałowi przez statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach, o czym stanowi art. 12 ust. 1 ufzo.

Odmiennie przedstawia się wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów, którzy pełnią te funkcje w interesie wszystkich uczniów szkół zbiorczo i wszystkich uczniów przedszkoli łącznie i ich wynagrodzenie winno być do obu tych grup przypisane w stosunku do liczby dzieci w każdej z nich, tym bardziej, że dotacja przyznawana jest na ucznia, a nie na oddział.

Natomiast sposób podziału wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów realizujących także zajęcia dydaktyczne jest na podstawie załączników do skargi właściwie niemożliwy do uchwycenia i wymyka się spod kontroli Sądu. Np. w placówce w P. dyrektor od 1 września 2022r. jako dyrektor pracuje 13 godzin, z czego 10,4 na rzecz szkoły a 2,6 na rzecz przedszkola; oprócz tego przez 4 godziny uczy matematyki w szkole i – również w szkole - realizuje 1 godz. zajęć rozwijających uzdolnienia. O ile jasna jest sytuacja z zajęciami z matematyki i zajęciami rozwijającymi uzdolnienia, które realizowane są tyko w szkole, o tyle nie wiadomo zupełnie z czego wynika proporcja, wg której ustalono w jakiej części czas jego pracy jako dyrektora winien być powiązany z każdą z placówek, przez co wskaźniki te są zupełnie nieweryfikowalne.

Nadto zauważyć przyjdzie, że w tabeli na karcie 135 akt sądowych jako wymiar czasu pracy, 40 godzin jest wykazane tylko w jednym przypadku w każdej z placówek. Tabela ta nie została w żaden sposób opisana, nie wiadomo osób na jakich stanowiskach pracy dotyczy. Przykładowo: w części tabeli dot. ZSP w B. jako pensum godzin w okresie I-VIII 2022r. organ wskazał 18, 18, 22, 22, 22, 40. Natomiast w tabeli w dotyczącej tego samego ZSP i analogicznego okresu (karta 136 odwrót) w rubryce "łączna ilość godzin" wykazano 12, 4, 2, 8, 10, 0,84, 13, 4, 3, 40. Powoduje to, że tak wykazany podział kosztów wynagrodzeń jest zupełnie niezrozumiały i nie w żaden sposób nie poddaje się kontroli Sądu.

Odnośnie kwestii wynagrodzeń tej grupy pracowników w piśmie procesowym z 12 maja 2023r. strona sformułowała jeszcze jeden zarzut, mianowicie że nie odzwierciedlają one stanu faktycznego i są niemożliwe.

W tej kwestii Sąd także stanął na stanowisku, że wyliczenia te są nierealne. Wynika z nich bowiem, że w poszczególnych przedszkolach funkcjonujących w ramach zespołów czas pracy dyrektora wynosi tygodniowo odpowiednio: 2,2 godz., 3,25 godz., 3,25 godz. 2,6 godz.

Dla Sądu jest oczywistym, że nie jest możliwe wykonanie wszystkich czynności należących do dyrektora przedszkola, związanych z opieką nad dziećmi, sprawami kadrowymi, nadzorem nad pracownikami pedagogicznymi i obsługą, kontaktami z rodzicami i CUW, organizacją i udziałem w imprezach przedszkolnych i wszelkich innych obowiązków osoby kierującej placówką w takim czasie. Oczywistym jest także, że nie jest możliwe pozyskanie osoby do ich wykonywania i ponoszenia odpowiedzialności za działalność przedszkola w pełnym zakresie za odpowiadającą temu wymiarowi godzin część wynagrodzenia, które - przy zachowaniu proporcji – wynosiłoby licząc szacunkowo i w dużym uproszczeniu ok. 675 zł brutto. (Przyjmując dane z tabeli na karcie 135, gdzie w rubryce "jest" kwoty wynagrodzeń wynoszą za 8 miesięcy roku 2022 od 66.123,69 zł do 75. 334,33 zł, zakładając że dane te dotyczą dyrektorów, bo jasno nie wynika to z tabeli, to uśredniając te wynagrodzenia na kwotę 9.000 zł miesięcznie (9. 000 x 8 miesięcy = 72.000zł), to – uśredniając ilość godzin w każdej z placówek – przyjmując 3 godz. pracy na rzecz każdej z nich wynagrodzenie to wynosiłoby szacunkowo ok. 675 zł brutto). Wyliczenie to w świetle doświadczenia życiowego pozwala przyjąć, iż jest to wynagrodzenie nierealne i prawdopodobnie nie pozwoliłoby znaleźć obsady kadrowej na stanowisko dyrektora.

Z omawianej tabeli na karcie 135 akt sądowych wynika także kolejny wniosek. Mianowicie pensum wynoszące 40 godzin zostało w każdej z placówek wykazane tylko w jednym przypadku. Znów – wobec niewyjaśnienia tego przez organ - trudno ustalić, czy niższe niż 40 godzin wymiary czasu pracy są konsekwencją tego, że dotyczą pracowników zatrudnionych na część etatu, czy też tego, że odnoszą się do 18 godzin pracy nauczyciela. W tym drugim przypadku należy jednak zauważyć, że ustawa z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 984) w art. 42 ust. 1 przewiduje, że czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień. Oznacza to, że pensum godzin pracy nauczyciela wynosi 40 godzin, a nie 18. Taki jest jedynie tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że przypisaniu do kosztów funkcjonowania przedszkoli podlegała ta część wynagrodzenia dyrektorów, która związana jest ze zmniejszeniem ich wymiaru godzin dydaktycznych tzw. godzin "przy tablicy" i podziałem tej obniżki pomiędzy szkołę i przedszkole. Nie można jednak zapominać, że wymiar czasu pracy nauczyciela wynosi 40 godzin i pełnienie funkcji dyrektora przypada nie tylko na część obniżonego wymiaru godzin dydaktycznych, ale także na część z owych 40 godzin, w których dyrektor nie realizuje zajęć dydaktycznych.

Przy ponownym przeliczeniu kwoty dotacji organ powinien rozliczyć wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów realizujących oprócz pełnionej funkcji także zajęcia z uczniami w sposób jasny i poddający się weryfikacji przez Sąd, aby kontrola Sądowa prawidłowości tego wyliczenia była możliwa.

Sąd nie podziela również stanowiska organu co do tego, że nie podlegają wliczeniu do wydatków bieżących kwoty wynagrodzeń pracowników obsługi. W tym zakresie organ oświadczył, że "wymiar zatrudnienia pracowników pomocniczych i obsługi przyjęty w rozdziale przedszkolnym jest wymiarem faktycznym i bierze pod uwagę wszystkie stanowiska. Standardy zatrudnienia pracowników pomocniczych i obsługi w placówkach oświatowych Gminy (...) nigdy nie były ustalane w proporcji odpowiadającej liczbie uczniów przedszkoli w stosunku do liczby uczniów ogółem danego zespołu szkolno-przedszkolnego, lecz uwzględniły zakres wykonywanych zadań, w tym m.in. powierzchnię obiektów obsługiwanych przez tych pracowników."

Stwierdzenie to jest bardzo niejasne, ale Sąd odczytuje je jako przyznanie, że wynagrodzenia tej grupy pracowników nie były rozliczane pomiędzy oba rodzaje placówek. Natomiast nierozliczenie tych wynagrodzeń Sąd ocenia jako błędne. Oczywistym jest, że w każdym przedszkolu powstają koszty wynagrodzeń pracowników związane ze sprzątaniem, konserwacją urządzeń, przygotowaniem posiłków. Takie koszty ponosi zespół szkolno–przedszkolny, takie koszty ponosi w swojej placówce także skarżąca. Nieuwzględnienie ich w sumie wydatków bieżących powoduje, że mimo, że są ponoszone, nie są rozliczane w PKD, przez co PKD w istocie jest w tej części zaniżona. Skarżącej, która domaga się rozliczenia także wydatków z tego tytułu nie chodzi przecież o to, aby standardy zatrudnienia przewidywały zatrudnienie jednej osoby sprzątającej np. na każdych 30 uczniów lecz o to, by wynagrodzenie osób już faktycznie zatrudnionych do realizacji tych zadań i wykonujących je na rzecz X uczniów szkoły i Y uczniów przedszkola było proporcjonalnie rozliczone przy zastosowaniu zasady podziału najbardziej odpowiadającej rodzajowi wykonywanej pracy. Może to być np. stosunek liczby posiłków wydawanych na rzecz uczniów obu placówek korzystających ze stołówki, może być np. powierzchnia utrzymywana w czystości lub inne jeszcze kryterium przyjęte przez organ byleby było ono weryfikowalne i możliwie najbardziej oddające stan faktyczny.

Odnośnie dochodów z tytułu opłat za wyżywienie i korzystanie z opieki przedszkolnej organ stwierdził, że nie mają one wpływu na PKD, gdyż wyrażane są taką samą wartością po stronie przychodów i wydatków. Stwierdzenie to również jest niezrozumiale, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo PKD to kwota zaplanowanych wydatków bieżących pomniejszona m.in. o te dwie grupy zaplanowanych opłat. Zatem jeśli będą one wyższe, to PKD będzie niższa i odwrotnie – jeśli od kwoty wydatków bieżących odejmie się mniejszą kwotę tytułem zaplanowanych opłat, to PKD będzie wyższe.

Po wtóre, tą samą wartością po stronie przychodów i wydatków wyrażają się kwoty faktycznie uzyskane i wydatkowane, podczas gdy – jak wyżej wskazano – dla ustalenia PKD miarodajne są kwoty zaplanowane, a te – jak wykazała strona – znacznie różnią się od kwot uzyskanych z tych dwóch tytułów, co potwierdza stanowisko strony, że miało to wpływ na obniżenie PKD.

Kolejno organ podnosił, że kwoty faktyczne zrealizowane na prowadzenie przedszkoli są niższe niż zaplanowane. Odnośnie tego trzeba jednak odwołać się do cytowanego już art. 12 ust.1 ufzo, który stanowi, że przez PKD należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkoli. Tym samym z woli ustawodawcy, miarodajne są kwoty zaplanowane, a nie wykonane, zatem ten zarzut nie mógł odnieść skutku. To rzeczą organu jest monitorowanie tych kwot i dokonywanie w razie potrzeby ich bieżącej aktualizacji.

Powyższe wskazuje, że aktualizując kwotę dotacji organ naruszył prawo materialne, tj. art. 12 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezaliczeniem do wydatków bieżących wszystkich kwot stanowiących takie wydatki we właściwej kwocie. W konsekwencji spowodowało to kolejne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ufzo, zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (...).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej przedstawionego stanowiska Sądu. Przede wszystkim uwzględni naczelną dyrektywę podziału kosztów funkcjonowania obu placówek, która sprowadza się do tego, że dokonane wyliczenia powinny być jasne i poddające się weryfikacji co do ich poprawności, a czego w zaskarżonym akcie całkowicie zabrakło. Przyjmie, że choć pracownicy obsługi świadczą pracę w wymiarze odpowiadającym zakresowi wykonywanych zadań, jak twierdził organ, to jednak zakres ten obejmuje zarówno potrzeby dzieci szkolnych, jak i przedszkolnych. Jeśli w istocie jest inaczej (np. przedszkole nie korzysta ze stołówki szkolnej, gdyż posiłki dostarcza firma cateringowa), to organ tę kwestię wyjaśni i wykaże. Nadto dokona wyliczenia realnych kwot wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów i sekretarzy i ustali je w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z tych placówek.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącej o orzeczenie, że skarżąca ma prawo do otrzymania dotacji w prawidłowej wysokości, gdyż jest to uprawnienie strony wynikające wprost z ustawy i nie jest przedmiotem sporu, bo organ go nie kwestionuje. Sporna jest jedynie kwota dotacji, a nie prawo do jej otrzymania jako takie.

Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 200zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.

Uznając, że zarzuty strony zasługują na uwzględnienie, Sąd stwierdził bezskuteczność czynności na podstawie art. 146 § 1 ppsa.