Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5491/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 254/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2021 r. nr K.F.1241.19.2021.ACz. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 254/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w X. z 7 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 21 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o ponowne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, z uwzględnieniem należnych odsetek, powołując się na wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Decyzją z 7 stycznia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz odsetek ustawowych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej jako: u.o.P.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.) organ podał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe został ustalony i wypłacony skarżącemu w momencie zakończenia służby w Policji, tj. 30 kwietnia 2008 r., w oparciu o obowiązującą w tej dacie treść art. 115a u.o.P. Przepis ten, wskutek wyroku TK, został zmieniony na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej u.o.P., ale z mocy art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ekwiwalent pieniężny za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się ma zasadach poprzednio obowiązujących.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz art. 115a u.o.P. w zakresie związanym z wyrokiem TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że stwierdzona przez TK niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a u.o.P. odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a u.o.P. (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Podniesiono, że regulacja intertemporalna ukształtowana tym przepisem jest dotknięta wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku TK w sprawie K 7/15, gdyż nie realizuje jego treści i skutków w odniesieniu do wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP prawa podmiotowego jednostki. Przy czym WSA podkreślił, że stwierdzona w sprawie wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a u.o.p. w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu (czyli dniem 19 października 2001 r.) a dniem 6 listopada 2018 r. (czyli dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego). W związku z tym WSA uznał, że decyzje podjęte przez organy Policji naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Odnosząc się do kwestii przedawnienia WSA podniósł, że bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie rozpoczął się z momentem publikacji wyroku TK z 30 października 2018 r., czyli od 6 listopada 2018 r. O przedawnieniu roszczeń majątkowych można bowiem mówić jedynie w sytuacji, w której wystąpiły realne możliwości ich dochodzenia. Ponadto instytucja przedawnienia nie może unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez TK niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek podano, że przepisy u.o.P. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w u.o.P., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia tego postępowania w tym zakresie, albo w razie jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek).

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie.:

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a Sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego TK nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń TK, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed TK, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

- art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. z Konstytucją RP, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka TK;

- art. 107 ust. 1 u.o.P. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne - co nastąpiło w dniu 6 października 2019 r. tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem staje się wymagalne tj. z dniem 30 kwietnia 2008 r., a zatem roszczenie skarżącego jako, że stało się wymagalne w tym dniu to uległo przedawnieniu z dniem 30 kwietnia 2011 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące chwili wydania obu decyzji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a ponadto o zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed TK w sprawie dotyczącej pytania prawnego zadanego przez WSA w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA niewłaściwie zastosował art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., gdyż Sąd jest uprawniony jedynie do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia (aktu podustawowego), sprzecznego z Konstytucją, a w tym przypadku chodzi o przepis zawarty w ustawie. Skoro zaś ustawodawca zdecydował się na stworzenie odrębnego i niezależnego organu w postaci TK i wyposażył go w kompetencje do dokonywania m.in. kontroli konstytucyjności ustaw, zaś sądy zobowiązał do podlegania zarówno przepisom Konstytucji, jak i ustaw, to nie można przyznać sądom uprawnień tożsamych z kompetencjami TK. Wskazano, że wprawdzie TK wypowiedział się negatywnie co do art. 115a u.o.P. w wersji obowiązującej do 6 listopada 2018 r., ale art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie pozostaje w sposób oczywisty, treściowy w niezgodzie z przepisem konstytucyjnym, zaś do dnia dzisiejszego przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej. Zatem organy obu instancji były zobligowane do jego stosowania. Podniesiono ponadto, że ustawodawca miał pełną świadomość co do treści wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i dokonał w tym zakresie stosownych zmian w u.o.P. W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zaskarżony wyrok WSA ingeruje w kompetencje TK w zakresie badania normy prawnej z Konstytucją RP oraz w kompetencje ustawodawcy do ustanawiania norm prawnych. Wskazano także, że WSA miał możliwość zawieszenia postępowania z urzędu z uwagi na wystąpienie przez WSA w Białymstoku pytaniem prawnym odnośnie do art. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Dopiero rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez TK pozwoli stwierdzić, czy przepis ten jest zgodny z Konstytucja RP. Podano ponadto, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Skoro zaś skarżący został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2008 r. to jego roszczenie, zgodnie z art. 107 ust. 1 u.o.P., uległo przedawnieniu, gdyż nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż termin przedawnienia winien rozpocząć bieg dopiero od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Zarzucono ponadto, że WSA zobowiązał organ do niestosowania obowiązującego przepisu ustawy i ponownego wydania decyzji o całkowicie odmiennym rozstrzygnięciu, wbrew brzmieniu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim należy podnieść, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem od dnia opublikowania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., ta część art. 115a u.o.P., która określała współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że powołany przepis - we wskazanej części - jako niekonstytucyjny, stracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.

Należy także zauważyć, że po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w dniu 1 października 2020 r., weszła w życie ustawa nowelizująca u.o.P., na mocy której wprowadzono nowe brzmienie art. 115a u.o.P., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Podkreślić należy, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu, od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi TK – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby bowiem do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21).

W związku z powyższym, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., a także art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w zw. z art. 115a u.o.P. Z wyżej podanych względów treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego tylko z tego powodu, że został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. Ponadto prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P., co wynika z dokumentów sejmowych (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 u.o.P. Należy podkreślić, że przed wydaniem orzeczenia przez TK i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł skutecznie wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero bowiem z chwilą wejścia w życie wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc z dniem 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r., roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Zatem dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 u.o.P. i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia.

W tych okolicznościach nie mogą także odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit a p.p.s.a., wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. jest niezgodny z Konstytucją RP.

Wskazać należy, że art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Jednakże wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej WSA nie stwierdził niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., do czego nie jest uprawniony. Sąd I instancji, opierając się na treści art. 115a u.o.P. oraz art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., dokonał takiej interpretacji przepisów, która zapewni skuteczność wyroku TK sygn. akt K 7/15, a którą z wyżej podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką jego zastosowania jest zatem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny stwierdził naruszenie prawa, a mimo to nie uchylił wydanej decyzji, bądź też stwierdził naruszenie prawa, którym obarczone byłyby także inne niż zaskarżona decyzja akty administracyjne, a mimo to nie wyeliminowałby ich z obrotu prawnego. Skoro zaś Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa, to prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Tym samym nie doszło do naruszenia powołanego przepisu.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym wbrew twierdzeniom zawartej w skardze kasacyjnej, wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są niezgodne z prawem, lecz opierają się na innej wykładni przepisów, niż przyjęta przez organy Policji, co nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym wskazać należy, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Z kolei w pisemnym stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "... wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazując, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa". Należy także wskazać, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie wskazywał na konieczność rozpoznania spraw w rozsądnym terminie. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęło już prawie 5 lat, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, a także poglądy prezentowane w orzecznictwie ETPCz oraz okoliczność, że dotychczas brak jest terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.