Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 679/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, art. 52
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 oraz art. 48 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U.z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. dalej pr. bud.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr ewid. gruntów [...], obr. Ż. , gm. Ś., realizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę:

1. wstrzymał właścicielowi obiektu A. F. (dalej też jako skarżąca lub strona) budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr [...], obr. Ż., gm. Ś.

2. poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. Ż. gm. Ś..

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że na skutek własnej sygnalizacji właścicielki nieruchomości o wybudowaniu budynku mieszkalnego na nieruchomości ozn. nr ewid. gruntów [...] w m. Ż. gm. Ś., organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie. Organ ustalił, że strona zakupiła przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym Rep A nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Skarżąca nie legitymuje się ani pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu, ani stosownym pozwoleniem na jego użytkowanie.

W dniu 20 października 2021 r. pracownicy PINB w K. przeprowadzili czynności kontrolne i ustalili, że ww. nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego inwestorami, zgodnie z oświadczeniem strony, byli Państwo J. i L. K. (obecnie nieżyjący). Istniejący na dz. [...] budynek jest obiektem niepodpiwniczonym, dwukondygnacyjnym, z poddaszem użytkowym. Obiekt jest ogrzewany za pomocą napowietrznej pompy ciepła. Strona oświadczyła, że zakupiła od pp. K. działkę zabudowaną, na której znajduje się opisany powyżej budynek mieszkalny jednorodzinny. W trakcie kontroli ustalono, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęła się w sierpniu 2006 r. a zakończyła się w lipcu 2007 r., co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy. Jak wyjaśniła strona, pierwotni właściciele (Państwo K. przystąpili do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ozn. nr ewid. gr. [...] na podstawie uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wedle wiedzy strony pierwotne pozwolenie udzielone było na dz. [...], na której nie zrealizowano inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, jak twierdzi strona prawdopodobnie w wyniku błędnego wytyczenia obiektu przez geodetę obiekt powstał na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...].

Ustalono, że stan budowy na innej działce ukazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa przyjęta do zasobu geodezyjnego z dnia 21 czerwca 2006 r., na której widnieje obiekt na dz. nr [...], natomiast sąsiednia działka [...] jest niezabudowana. Stan ten potwierdza również wypis z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2021 r. oraz dołączona do niego kopia mapy ewidencyjnej. W trakcie kontroli PINB wykonał dokumentację fotograficzną oraz dokonał pomiarów przedmiotowego budynku.

Ponadto w aktach organu I instancji znajduje się kopia odpowiedzi udzielonej stronie przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K., że decyzją nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r., na podstawie której Państwo K. zrealizowali inwestycję, udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...], a nie na dz. [...]. Ponadto w aktach PINB znajduje się kopia odpowiedzi z dnia 31 sierpnia 2021 r., w którym PINB wskazał, iż nie zarejestrował ruchu budowlanego na dz. [...].

W dniu 28 grudnia 2021 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo strony, którym przekazała dane archiwalne z zasobów geodezyjnych. Dołączona do pisma mapa inwentaryzacji geodezyjnej z czerwca 2006 r. ukazuje budynek na dz. nr [...].

Pismem z dnia 26 maja 2023 r. (znak: [...]) PINB zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. (dalej: PODGiK w K.) o wyjaśnienie, czy mapa sytuacyjno-wysokościowa o nr E.p [...] dotycząca inwentaryzacji geograficznej obiektu na działce [...] została wykonana prawidłowo, bowiem z posiadanych przez PINB danych wynikało, że mapa do celów projektowych o identyfikatorze prac geodezyjnych [...] zawiera zinwentaryzowany budynek na działce [...], a nie na działce [...] jak wskazuje mapa.

W odpowiedzi PODGiK w K. wskazał, że ww. mapa dotyczyła inwentaryzacji powykonawczej na dz. [...], obr. Ż., gm. Ś.. Ponadto PODGiK w K. wskazał, że działki [...] i [...] były objęte umową zamiany Rep. A [...] z dnia 16 stycznia 2006 r.

Ustalono, że decyzją Starosty [...] o nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005r. Państwo J. i L. K., uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w m. Ż. gm. Ś..

Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2007r. J. K. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr [...]. Z przedłożonych dokumentów wynikało, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany na działce [...] - zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Organ nie wniósł sprzeciwu.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Państwo J. i L. K. aktem notarialnym [...] sprzedali A. Z. (aktualnie F. ) zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, działkę gruntu ozn. nr [...]. Z załączonej przez skarżącą kserokopii mapy inwentaryzacyjnej budynku, nr E.p. [...], wykonanej w dniu 21 czerwca 2006r. wynika, że obiekt jest zlokalizowany na działce [...]. Natomiast będąca w posiadaniu PINB w K. (w aktach sprawy PINB [...] - akta sprawy dot. oddania obiektu do użytkowania) tożsama mapa (E.p. [...] wykonanej w dniu 21 czerwca 2006r.) i oryginalna, wskazuje, iż ten sam obiekt jest zlokalizowany na działce [...] (tak jak państwo K. uzyskali pozwolenie na budowę).

W toku postępowania Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., pismem z dnia 5 czerwca 2023r. [...] poinformowała, że ww. mapa inwentaryzacyjna dotyczyła nieruchomości ozn. [...].

Mając na uwadze powyższe okoliczności PINB stwierdził, że pozwolenie na budowę budynku zostało udzielone na działce [...]. I na tej nieruchomości w oparciu o prawidłowo przedstawione dokumenty, został budynek oddany do użytkowania. Jednakże został w całości zrealizowany na dz. nr [...].

Wobec braku legitymowania się zarówno przez Państwa J. i L. K. jak i przez skarżącą, pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntów [...], PINB wszczął postępowanie w trybie art. 48 pr.bud.

Organ wskazał, że dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, precyzyjnie dla nieruchomości, co do której posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenia jest to, czy inwestor dokonał pomyłki przy składaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czy projektant wraz z geodetą przygotowujący dokumentację budowlaną celem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też kierownik budowany wraz z geodetą, który winien obiekt wytyczyć zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Faktem jest, że na budowę zrealizowanego obiektu na działce [...] nie było udzielonego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu takiego stanu nie zmienia również fakt, iż działki [...] i [...] objęte zostały umową zamiany Rep [...] z dnia 16 stycznia 2006 r., ani fakt, iż aktualni właściciele nieruchomości ozn. nr [...] uzyskali pozwolenie na budowę [...] z dnia 6 października 2021 r.

Reasumując organ stwierdził, że brak uzyskania pozwolenia na budowę skutkuje wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z zastosowaniem przepisów art. 48 pr. bud. i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, zgodnie z art. 48 ust 1 pkt 1 pr.bud., które wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 pr.bud.). Organ poinformował również skarżącą o możliwości i trybie składania wniosku o legalizację, o przebiegu takiego postępowania, wysokości opłaty legalizacyjnej i konsekwencjach braku legalizacji obiektu budowlanego.

Na powyższe postanowienie A. F., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie skarżącej za stronę postępowania i skierowania do niej zaskarżonego postanowienia, w sytuacji kiedy winno zostać ono skierowane do osób, które wzniosły budynek mieszkalny na nieruchomości oznaczonej numerem [...] w m. Ż. gmina Ś.;

2) art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a niezbędnego dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, a mimo to wydanie postanowienia w zaskarżonej treści;

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez wydanie decyzji wstrzymującej skarżącej budowę budynku mieszkalnego w sytuacji, kiedy to nie ona wybudowała ten budynek na nieruchomości oznaczonej numerem [...] w miejscowości Ż., gmina Ś.;

4) art. 29 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budynek znajdujący się na nieruchomości skarżącej wymaga pozwolenia na budowę w sytuacji w której zgodnie z powołanym przepisem pozwolenie na budowę nie jest dla niego wymagane;

5) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie, podczas kiedy skarżąca objęta jest domniemaniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ nabyła za aktem notarialnym nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, a domniemanie to nie zostało obalone w oparciu o jakikolwiek dowód;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżąca aktem notarialnym Repertorium A numer [...] już w dniu [...] czerwca 2014 r. nabyła nieruchomość znajdującą się na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], gdzie wskazane było, że nieruchomość ta zabudowana jest parterowym budynkiem murowanym, niepodpiwniczonym, mieszkalnym z poddaszem użytkowym krytym dachem dwuspadowym o powierzchni użytkowej 90,2 m2. Powyższy fakt korzysta z domniemania wiarygodności treści ksiąg wieczystych wyrażony w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżąca do aktu notarialnego przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, co oznacza, że nabywając nieruchomość o numerze [...] była w dobrej wierze. Wskazano, że mapy sytuacyjne wysokościowe datowane na dzień 21 czerwiec 2006 r. wskazują wyraźnie wzniesiony na działce [...] istniejący budynek. Nie sposób także nie zauważyć, że z zawiadomienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z 3 lipca 2014 r. jasno wynika, iż dla budynku stanowiącego własność skarżącej, a znajdującego się w miejscowości O. na działce o numerze [...] obr. Ż., ustalono numer porządkowy [...]. Powyższe wprost oznacza, że organy administracji architektonicznej i samorządowej nie miały żadnych zastrzeżeń do istniejącego i wybudowanego na nieruchomości skarżącej budynku. Skarżąca podkreśliła, że to nie ona była osobą na rzecz której winno być wydane pozwolenie na budowę. Nie sposób także nie zauważyć, że jej poprzednicy prawni na skutek zamiany nieruchomości z nieruchomością sąsiednią, niewątpliwie nie dopełnili obowiązku przeniesienia na nowego właściciela działki o numerze [...] pozwolenia na budowę. Z tego powodu, w jej ocenie, to nie ona powinna być stroną postępowania, a Państwo L. i J. K.. Skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków działań lub zaniechań poprzednich właścicieli.

W ocenie skarżącej wydane postanowienie jest mocno krzywdzące dla niej, albowiem nakłada na nią dodatkowe obowiązki związane z postępowaniem legalizacyjnym, koniecznością przedkładania dokumentów niezbędnych dla przeprowadzenia tego postępowania i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej w kwocie wynoszącej aż [...] zł.

W ocenie skarżącej postępowanie powinno być umorzone, a dla rozwiązania sprawy wystarczające jest przeniesienie pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że na dz. [...] pomiędzy sierpniem 2006 a lipcem 2007 roku powstał budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy wynoszącej około 90 m2. Inwestorami przedmiotowego budynku byli, nieżyjący już, Państwo J. i L. K.. Decyzją Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. (znak: [...]) uzyskali oni pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. Ż., gm. Ś.. Budynek w rzeczywistości powstał na dz. [...]. Wskazano, że w styczniu 2006 r. doszło do zamiany działek pomiędzy właścicielami dz. [...] i [...], w wyniku której to zamiany Państwo K. stali się właścicielami dz. [...]. Co istotne, dla dz. [...] Państwo K. nie uzyskali pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku. WINB stwierdził, że choć w rzeczywistości budynek mieszkalny jednorodzinny powstał na dz. [...], to Państwo K. zakończyli budowę przed organem powiatowym składając dokumenty, z których wnikało, ze przedmiotowy budynek powstał na dz. [...]. Oznacza to, że Państwo K. wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny na nieruchomości, która nie była objęta uzyskanym pozwoleniem na budowę.

WINB stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż gdy dojdzie do usytuowania obiektu budowlanego na innej działce, niż było to określone w pozwoleniu na budowę, nie jest to istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. lecz samowolą budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 tej ustawy. W takiej sytuacji, kiedy faktycznie obiekt budowlany został zrealizowany na innej działce niż przewidywało to pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do traktowania tego jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 pr.bud., gdyż taką zmianę usytuowania obiektu trudno uznać jedynie jako odstępstwo w projekcie zagospodarowania działki lub terenu (patrz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 572/14).

Wobec tego WINB stwierdził, że w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z samowolą budowlaną, ponieważ budynek mieszkalny powstały na dz. [...], nie był przedmiotem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego uzyskanego przez Państwa K..

Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo rozpoczął procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 pr. bud., prawidłowo również wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na dz. [...]. Ponadto PINB uczynił zadość obowiązkom informacyjnym wskazanym przez ustawodawcę w art. 48 ust 3 pr. bud., bowiem poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.

Odnosząc się do zarzutu błędnego skierowania obowiązków do skarżącej WINB wskazał, że zgodnie z art. 52 ust 1 pr. bud. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustaleń PINB, inwestorzy nie żyją. Ponadto mamy do czynienia z robotami budowlanym już zakończonymi. Zatem adresatem zaskarżonego postanowienia należało uczynić obecną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości oraz budynku, czyli A. F.. Skarżąca legitymuje się interesem prawnym dotyczącym rozstrzygnięć w postępowaniach, których przedmiotem jest jej nieruchomość i zabudowa znajdująca się na niej.

WINB nie zgodził się także ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, w którym wskazuje on na możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę dla spornego obiektu na skarżącą, bowiem jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, nie jest możliwe przeniesienia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zakończone (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017r., sygn. akt: II SA/Po 187/17).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. F., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości postanowienie WINB wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia PINB w K. z dnia 30 czerwca 2023 r., podczas gdy winno być ono uchylone jako zapadłe z naruszeniem następujących przepisów prawa;

2) art. 48 ust 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa budynku mieszkalnego miała miejsce bez pozwolenia na budowę, podczas gdy poprzednicy prawni skarżącej legitymowali się pozwoleniem na budowę wydanym na pobudowany budynek o tożsamej z pozwoleniem kubaturze, powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej;

3) art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 pr. bud. poprzez jego wskazanie w podstawie prawnej postanowienia, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie;

4) art. 52 ust. 1 zd. 2 pr. bud. poprzez błędne i niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustalenie, że winnym samowoli budowlanej jest skarżąca i to ona winna ponieść konsekwencje naruszeń prawa;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne przyjęcie iż PINB w K. prawidło skierował nakaz zawarty w postanowieniu [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. do skarżącej oraz, że skarżąca realizowała inwestycję bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę;

6) art. 8 k.p.a. poprzez jego pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, co spowodowało, że postępowanie organów administracji prowadzone było w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej;

7) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy skarżącą chroni domniemanie wynikające z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż nabyła aktem notarialnym nieruchomość mającą urządzoną w Sądzie Rejonowym w K. księgę wieczystą [...], która to nieruchomość zabudowana jest spornym budynkiem;

8) art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1799) poprzez jego całkowite pominięcie i nie wzięcie pod uwagę, że w przypadku wątpliwości notariusza co do dokumentów przedłożonych mu do umowy sprzedaży nieruchomości, jej stanu prawnego lub faktycznego, ten miałby ustawowy obowiązek odmówienia dokonania tej czynności notarialnej jako sprzecznej z prawem;

9) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego pominięcie, co spowodowało nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej objawiające się niezgodnym z prawem wstrzymaniem budowy budynku, a w następnej kolejności możliwością doprowadzenia do jego rozbiórki w przypadku braku podjęcia przez Skarżącą działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej.

Uzasadniając skargę wskazano, że kwalifikując niniejszą inwestycję jako samowolę budowlaną organy obu instancji pominęły fakt, że poprzednicy prawni skarżącej legitymowali się pozwoleniem na budowę wybudowanego budynku. Ponadto budowę prowadzili zgodnie ze sztuką budowlaną i dopełnili wszelkich formalności przepisanych prawem. Padli oni jednak ofiarą nierzetelnego geodety, który błędnie wytyczył im działkę i na tej błędnie wskazanej działce zaczęli realizować inwestycję. Poprzednicy prawni skarżącej dokonali zamiany działek z Państwem J. i M. małżonkami K.1. W konsekwencji realizowali inwestycję posiadając tytuł prawny, wynikający z prawa własności do gruntu, na którym ostatecznie powstał budynek. Zgłaszając oddanie budynku do użytku w dniu 2 sierpnia 2007 r. działali w dobrej wierze, a urzędnicy mając całokształt dokumentacji w sprawie, nie zakwestionowali przedmiotowej inwestycji. Wobec tego poprzednicy prawni skarżącej zaufali organom prowadzącym postępowanie i uznali, że dokonana przez nich inwestycja zrealizowana została zgodnie z prawem. W takim przeświadczeniu dokonali jej zbycia na rzecz skarżącej.

W sytuacji zaś, gdyby uznać sporną inwestycję za samowolę budowlaną podniesiono, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że osobą winną rzekomej samowoli budowlanej jest skarżąca i uczyniły ją adresatem postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku mieszkalnego, prowadzącego do legalizacji bądź rozbiórki, czym naruszyły art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jak i art. 52 pr. bud. Ponadto organy pominęły, że możliwym byłoby przeniesienie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 628 ze zm., dalej w tekście jako pr. bud.), regulujące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Postępowanie to rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pr.bud.).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 pr. bud.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 pr. bud. wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pr.bud.

Oczywistym jest więc to, że gdy inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, a inwestor wykonał ją bez wymaganego pozwolenia będzie miało miejsce postępowanie naprawcze przewidziane dla sytuacji realizacji zamierzenia bez pozwolenia na budowę - art. 48 pr.bud.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że Starosta K. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 27 kwietnia 2005 r., wydanym na rzecz Państwa K., udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ewid. [...], obr. Ż., gm. Ś.. Państwo K. (inwestorzy) powyższy budynek zrealizowali na działce sąsiedniej, tj. nr ewid. [...]. W dacie uzyskania pozwolenia na budowę inwestorzy nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości nr [...], ani nie uzyskali również pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...].

Wprawdzie działki nr działki [...] i [...] objęte zostały umową zamiany (akt notarialny rep [...] z dn. [...] stycznia 2006 r.) lecz ta czynność prawna nie pociągała za sobą skutku przeniesienia pozwolenia na budowę, tj. nie wywoływała skutku administracyjnoprawnego.

Organ ustalił również, że aktualni właściciele nieruchomości oznaczonej nr [...], uzyskali pozwolenie na budowę - decyzją nr [...] z dnia 6 października 2021 r. Działka ta na dzień wydawania decyzji przez Starostę pozostawała niezabudowana.

Bezspornym jest również to, że skarżąca jest aktualnie właścicielką nieruchomości nr [...], którą zakupiła od J. i L. malż. K. na podstawie aktu notarialnego nr rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organy nadzoru budowlanego zweryfikowały również mapy znajdujące się w zasobie geodezyjno-kartograficznym, które wskazują na to, że na zewidencjonowanych przez organ mapach budynek znajduje się w tym samym miejscu, jak to ma miejsce w rzeczywistości - na działce nr [...].

Powyższy stan faktyczny, prawidłowo ustalony i oceniony przez organy nadzoru budowlanego, bezspornie wskazuje na to, że budynek zrealizowany na działce nr [...] powstał w ramach tzw. samowoli budowlanej, gdyż co do tej działki inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy dysponując pozwoleniem na budowę nie mogli "alternatywnie" przystąpić do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na innej działce, niż wyraźnie wskazanej w decyzji. Jak już wyżej wskazano, z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 pr. bud. mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Budowa budynku mieszkalnego na dz. nr [...] stanowi właśnie przykład samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że powyższa sytuacja stanowi samowolę budowlaną, a nie istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakim jest zmiana zagospodarowania działki, nie sposób uznać zmiany polegającej na wykonaniu części obiektu budowlanego na dowolnej działce, innej niż określona w projekcie budowlanym, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud., i co do której przedłożono wymagane prawem dokumenty w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należałoby uznać np. usytuowanie sieci kanalizacyjnej na działkach przewidzianych w pozwoleniu, ale w położeniu odmiennym od zatwierdzonego. Samowolę budowlaną stanowić będzie realizacja części budowli na innej działce niż wskazana w pozwoleniu. Należy zauważyć, że określenie granic działki przewidzianej pod budowę wyznacza się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2021, poz. 41 poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) w przypadku braku planu miejscowego. Poza tym dokładne określenie usytuowania obiektu budowlanego na konkretnej działce, znajduje się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki), z konkretnym usytuowaniem obiektu budowlanego na określonej działce budowlanej wiąże się oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Zatwierdzając projekt budowlany oraz udzielając pozwolenia na budowę na konkretnie określonej działce organ musi sprawdzić czy działka ta spełnia wymagania działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz czy nie będą naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., II OSK 572/14; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 181/18; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2016 r., II SA/Op 213/16, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 27 kwietnia 2005 r., nr [...] udzielała pp. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ewid. [...], obr. Ż., gm. Ś., a nie na działce nr [...], co stanowi o tym, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Powyższej oceny nie zmienia w żaden sposób to, że doszło następnie do zamiany działek, czy uzyskania pozwolenia na budowę przez nowych właścicieli działki [...].

Należy wskazać, że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę obejmują zasadniczo inwestora – osobę posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie każdoczesnego właściciela nieruchomości, na której mają być zrealizowane roboty budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może bowiem wynikać nie tylko z prawa własności i użytkowania wieczystego, ale także z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 pr.bud.). Inwestorem może być zatem osoba niebędąca właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

W toku realizacji inwestycji budowlanej może dość do zmiany inwestora choćby w wyniku zawarcia umowy sprzedaży obejmującej nieruchomość wraz z powstającym obiektem budowlanym. Przedmiotem umowy sprzedaży może być również niezabudowana nieruchomość, dla której wydano pozwolenie na budowę, gdy sprzedawca np. nie jest w stanie realizować inwestycji, a kupujący chce do niej przystąpić bez konieczności uzyskiwania od nowa pozwolenia na budowę, przez co zaoszczędzi czas i koszty. Podmiot, na który przeniesione zostaje pozwolenie na budowę (procedura- art. 40 pr. bud.), przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1407/18, CBOSA).

Przeniesienie pozwolenia na budowę jest jednak dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej i to niezależnie od jej stanu zaawansowania. Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że pozwolenie budowlane zostaje skonsumowane, zatem wydawanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę byłoby bezcelowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. II SA/Po 182/17, CBOSA). Wobec tego na obecnym etapie nie jest możliwy do zrealizowania stawiany w skardze postulat przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej.

Trafnie również w ocenie Sądu organy na skarżącą, jako aktualną właścicielkę nieruchomości, nałożyły obowiązki wynikające z art. 48 pr. bud. W myśl art. 52 pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 (tj. rozdziale 5b pr.bud.).

W orzecznictwie wskazuje się, że adresatem decyzji, według art. 52 pr. bud. może być inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego. Kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 pr.bud. podmiotów jest więc także posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11). Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10). Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06). Wobec tego nie sposób uznać by obowiązki związane z usuwaniem skutków samowoli budowlanej mogły być nałożone na inwestora, skoro zbyli oni na rzecz skarżącej nieruchomość, jak i w dacie wszczęcia postępowania już nie żyli. Nie było też podstaw aby ewentualne obowiązki nakładać na spadkobierców pp. K., gdyż tytuł prawny do nieruchomości przysługuje skarżącej.

Podsumowując powyższe Sąd uznał, że niezasadne były stawiane w skardze zarzuty naruszenia przez organy obu instancji przepisów pr.bud. Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 pr. bud. Sąd wskazuje, że powołanie go, nieprawidłowo, w podstawie prawnej postanowienia PINB, nie miało wpływu na wynik sprawy ani prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Organy obu instancji prawidłowo bowiem odnosiły stan faktyczny sprawy do przepisu art. 48 ust. 1 pr.bud. i właśnie ten przepis stanowił podstawę prawną wydanych postanowień.

Prawidłowe ustalenia organów w zakresie wystąpienia samowoli budowlanej stanowią o tym, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP.

W sprawie organy nie naruszyły art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ani art. 81 ustawy Prawo o notariacie, gdyż przepisy te nie znajdowały zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, procedujących w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Ewentualne roszczenia skarżącej związane z wadą nieruchomości, za jaką uznana może być realizacja jej bez wymaganego pozwolenia na budowę, mają charakter cywilnoprawny i mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne.

Reasumując Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., prawidłowo kierując go do skarżącej, która może skorzystać z przysługującego jej uprawnienia do legalizacji omówionej samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów - stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.