Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 246/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2, art. 119 § 2, art. 127
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 643/21 w sprawie ze skargi H.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r. nr P.7723.2.2021 12 MM w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 643/21 oddalił skargę H.P. na postanowienie Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 25 maja 2021 r. nr P.7723.2.2021 12 MM w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nidzicy (dalej: PINB) nakazał H.P. rozbiórkę obiektu budowlanego - przydomowego ganku przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] obręb nr [...] w N. przy ul. [...] oraz na działce nr [...] obręb nr [...] w N., będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. WMWINB decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja organu II instancji jest ostateczna.

Upomnieniem z dnia 11 września 2019 r. PINB, jako właściwy organ egzekucyjny, wezwał zobowiązanego do dokonania rozbiórki w/w obiektu. Następnie organ egzekucyjny wystawił w dniu 10 października 2019 r. tytuł wykonawczy na zobowiązanego Henryka Pachołka. W dniu 16 marca 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. podczas której ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19.877,59 zł; ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 1/19 w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Ponadto pouczono skarżącego, że w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł zobowiązany. W wyniku jego rozpatrzenia MWINB postanowieniem z 25 maja 2021 r. nr P.7723.2.2021 12 MM na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej: k.p.a., art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) dalej u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy niespełnienia przez stronę obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - przydomowego ganku. Natomiast kwota w zaskarżonym postanowieniu PINB nie jest uznaniowa, a jej wyliczenie wynika wprost ze wzoru wskazanego w art. 121 § 5 u.p.e.a. WMWINB podniósł, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast art. 126 u.p.e.a. stanowi, iż na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny zamiast wykonania zastępczego organ wskazał, że ze względu na specyfikę nakazu rozbiórki organ egzekucyjny mógł w celu doprowadzenia do jego wykonania zastosować tylko jeden z dwóch środków egzekucyjnych: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, gdzie grzywna jest środkiem mniej uciążliwym.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że komisja nadzoru budowlanego stwierdziła, że dobudówka jest postawiona zgodnie z arkanami sztuki budowlanej, co mogą potwierdzić świadkowie. Posiada umowę dzierżawy i wyrok nie nakazuje mu ani zapłaty jakiejkolwiek grzywny ani rozbiórki dobudówki.

W odpowiedzi na skargę WMWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie wyjaśnił, iż istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji ostatecznej MWWINB z dnia 23 kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzje PINB z 28 lutego 209 r nakazująca zobowiązanemu rozbiórkę przydomowego ganku.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a takiego obowiązku dotyczy przedmiotowa sprawa. Z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a. wprost wynika, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Ponadto w sprawie zostały spełnione wszelkie warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bowiem upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 17 września 2019 r., zaś tytuł wykonawczy w dniu 11 października 2019 r. W postanowieniu PINB z dnia 18 marca 2019 r. wezwano skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie, a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni, z informacją, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś to wykonanie zastępcze. Ponadto grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H.P. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 119 § 2 u.p.e.a w zw. z art. 127 u.p.e.a poprzez arbitralne uznanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia za mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zastosowanie wykonania zastępczego, jako środek egzekucyjny wnioskowany przez zobowiązanego.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ pominął zasadę wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a., iż stosuje najmniej uciążliwe środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i arbitralnie wybrał środek egzekucyjny bardziej uciążliwy dla skarżącego. Po pierwsze, w sprawie wyjaśniono, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem egzekucyjnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz biorąc, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. W tym zakresie w sprawie dokładnie wyjaśniono skarżącemu dlaczego względniejszym środkiem prawnym jest grzywna w celu przymuszenia od wykonania zastępczego. Zaprzeczeniem treści zasady wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie także sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany ( por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 284/17, LEX nr 2618216).

WMWINB uznał, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Zwrócił uwagę na to, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązaną i na jej koszt, który nie podlega zwrotowi. Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organów, podkreślił, że możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego jest najmniej uciążliwa dla zobowiązanego. W przypadku zaś zastosowania wykonania zastępczego, skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129, konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego.

Warto w tym miejscu przypomnieć wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 768/08, ONSA i wsa 2010/5/92; wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1453/09; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 668/19). Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), nie można wykluczyć, że grzywna może być w konkretnej sprawie środkiem mniej uciążliwym. Wpływ na te ocenę powinien mieć także sam zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1262/10; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3791/19).

Skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak w niniejszej sprawie, że w jego sytuacji grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem bradziej uciążliwym. Wśród argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na stan majątkowy i dochody, co miałoby świadczyć o jego trudnej sytuacji materialnej. Tymczasem, stan majątkowy ma znaczenie nie tylko dla możliwości zapłacenia grzywny, ale także poniesienia kosztów wykonania zastępczego (art. 127 in fine, art. 128 § 2 u.p.e.a.). Nadto przepisy u.p.e.a. nie uzależniają biegu egzekucji od sytuacji materialnej czy też zdrowotnej zobowiązanego. Stąd podniesione przez skarżącego argumenty nie mogły zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Dopóki obowiązek ten nie zostanie przez zobowiązanego wykonany, PINB zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia. Zastosowanie grzywny nie było zatem uchybieniem, także w tym aspekcie wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych (patrz m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, ONSA i wsa 2010/5/92).

Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, zmierzając do osiągnięcia celu, jakim jest wykonanie obowiązku, organ nie ingerował nadmiernie w zakres praw zobowiązanego. Jak wynika z regulacji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3, art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a., skarżącego nie pozbawiono możliwości samodzielnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, bez ponoszenia dolegliwości finansowej. Brak było również podstaw do badania kosztów wykonania zastępczego. Te bowiem, mogą być oceniane, ale na etapie oceny zasadności zastosowania danego środka egzekucyjnego. Poza tym w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano aby koszty wykonania zastępczego miały świadczyć, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym celem wykonania ww. nakazu rozbiórki. Jeżeli skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie wykonanie zastępcze miałoby być mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, to powinien wykazać taką okoliczność, czego jednak nie uczynił, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że nie dysponuje środkami, które mógłby przeznaczyć na roboty rozbiórkowe. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 119 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 127 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw (pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.