Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 717/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 lipca 2024 r. znak ZOA-XVII.7721.12.2020.JD w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2024 r., znak: ZOA-XVII.7721.12.2020.JD, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. art. 49b ust. 1 i art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania E. B. oraz W. B., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również LWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu (dalej również PINB) z dnia 16 maja 2024 r., znak: PINB.5160.9.2023 i nakazał inwestorom [...] i W. B. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. - działki nr [...] - o długości około 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości od 1,06 m do 1,60 m wraz z wylewką betonową o grubości od 30 cm do 50 cm wykonaną bezpośrednio na gruncie pod ogrodzeniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r., znak: PINB.7355/5/2/2018-2022, wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 471, tj. przed dniem 19 września 2020 r.), wstrzymał inwestorom E. i W. B. prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego, na działkach nr [...] muru betonowego o długości ok. 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości do 1,60 m wraz z wylewką betonową wykonaną bezpośrednio na gruncie pod wykonanym murem grubości od 30 cm do 50 cm oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. materiału dokumentacyjnego dotyczącego rozpoczętej budowy ogrodzenia określonego w sentencji postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy mur uznać należy za cokół ogrodzenia. Biorąc zaś pod uwagę treść art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji) oraz zważywszy na fakt, że działki nr [...] stanowią część układu przestrzennego miejscowości Z. wpisanego do rejestru A zabytków nieruchomych województwa lubelskiego, budowa przedmiotowego cokołu pod ogrodzenie wymagała dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, a wobec jego braku stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której mają zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji). W związku zaś z tym, że naruszono ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku uzgodnienia budowy przedmiotowego ogrodzenia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz wysokości przekraczającej 1,0 m, konieczne jest umożliwienie legalizacji obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem.

Po rozpoznaniu zażalenia E. B. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2022 r. i utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w Zamościu w mocy w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 538/22 oddalił skargę E. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...] Wyrok ten jest prawomocny.

W dniu 14 kwietnia 2023 r. dokonano oględzin w przedmiotowej sprawie, w trakcie których ustalono, że stan faktyczny wynikający z dotychczasowych oględzin przeprowadzonych w dniach: 25 stycznia 2018 r., 8 maja 2018 r., 6 lipca 2018 r., 12 grudnia 2019 r. oraz 16 lutego 2022 r. nie uległ zmianie. Dodatkowo M. D. poinformowała o śmierci H. D., któremu dotychczas przysługiwał status strony toczącego się postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z dnia 10 lipca 2023 r., znak: PINB.5160.9.2023, wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji), nakazał inwestorom E. i W. B. rozbiórkę muru betonowego stanowiącego cokół pod ogrodzenie wykonanego wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. - działki nr [...] - o długości ok. 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości od 1,06 m do 1,60 m wraz z wylewką betonową wykonaną bezpośrednio na gruncie pod wykonanym murem, grubości od 30 cm do 50 cm.

W wyniku rozpatrzenia odwołania W. B. oraz E. B. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 września 2023 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec śmierci strony postępowania organ administracji nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony jedynie na podstawie oświadczenia jej potencjalnych następców prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w Zamościu wystąpił do Sądu Rejonowego w Zamościu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla sprawowania zarządu majątkiem masy spadkowej dotyczącej działki nr [...] w miejscowości Z., która jest współwłasnością zmarłego H. D.. Przy piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r. Sąd Rejonowy w Zamościu przekazał do siedziby PINB w Zamościu postanowienie z dnia 11 grudnia 2023 r., I Ns 922/23, z którego wynika, że ustanowiono kuratora spadku po zmarłym H. D. w osobie żony M. K. D..

Następnie upoważnieni pracownicy P. w Z. przeprowadzili w dniu 6 marca 2024 r. oględziny w przedmiotowej sprawie, w trakcie których ustalono, że stan faktyczny na działce nr [...] nie uległ zmianie. Na dowód powyższego sporządzono dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu oględzin.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z dnia 16 maja 2024 r., znak: PINB.5160.9.2023, wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.), nakazał inwestorom E. i W. B. rozbiórkę muru betonowego stanowiącego cokół pod ogrodzenie wykonanego wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] - działki nr [...]

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli E. B. oraz W. B..

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji LWINB wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej również jako "nowelizacja"). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 11 stycznia 2018 r. oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do dnia 19 września 2020 r.

LWINB uznał przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie. Na funkcję przedmiotowego obiektu jako ogrodzenia oddzielającego części terenu niejednokrotnie w toku postępowania powoływał się W. B., np. w odwołaniu z dnia 21 marca 2018 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia 23 lutego 2018 r., znak PINB.7355/5/2/2018. W sposób permanentny określał przedmiotowy obiekt jako cokół pod ogrodzenie lub wprost ogrodzenie. Ponadto E. B. w odwołaniu z dnia 29 lutego 2020 r. od decyzji PINB w Zamościu z dnia 30 stycznia 2020 r. wprost wskazywała, że była to "próba oddzielenia się od posesji p. W. S.".

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji PINB, w których ponownie podejmowana jest polemika co do pojęć "cokół pod ogrodzenie", "ogrodzenie", ze wskazaniem, że przedmiotowy obiekt nie może pełnić funkcji ogrodzenia, gdyż nie ma czego oddzielać, ponieważ usytuowany jest przy ścianie budynku, LWINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem ogrodzeniem jest każda związana z podłożem konstrukcja, która wzajemnie oddziela od siebie poszczególne działki. Oddzielając, konstrukcja taka ustanawia przeszkodę, która jakkolwiek w różnym stopniu, funkcjonalnie stanowi ograniczenie w dostępności ogrodzonej działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/G1 292/05). Dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia nie ma też znaczenia rodzaj materiałów czy sposób posadowienia ogrodzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/G1 345/12).

W przedmiotowej sprawie posadowienie ogrodzenia na granicy działek miało na celu odgrodzenie nieruchomości należącej do E. i W. B. od nieruchomości należącej do państwa Sitkowskich, na której zlokalizowany jest budynek, przy którym wybudowano ogrodzenie. Intencją inwestorów było uniemożliwienie sąsiadom wychodzenia z budynku mieszkalnego na teren działki stanowiącej ich własność (odwołanie E. B. z dnia 29 lutego 2020 r. od decyzji PINB w Zamościu z dnia 30 stycznia 2020 r.-k. 75-77 akt II instancji, odwołanie W. B. z dnia 21 marca 2018 r.-k. 17-24 akt II instancji oraz odwołanie E. B. z dnia 15 marca 2018 r.-k. 12-13 akt II instancji, pismo W. S. z dnia 4 stycznia 2018 r.-k. 1 akt I instancji).

LWINB podkreślił, że rozważania dotyczące charakteru prawnego przedmiotowego obiektu budowlanego wynikają z wytycznych sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, jak również z dotychczasowych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Bez znaczenia przy tym pozostaje zamienne używanie przez organ I instancji określenia "mur", gdyż w ocenie organu odwoławczego nie jest to pojęcie używane w charakterze "muru oporowego", a odnosi się do czysto technicznego, konstrukcyjnego określenia wykonanego obiektu, który z punktu widzenia wizualnego, w języku potocznym może być określany pojęciem "mur".

LWINB wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...], przy którym posadowiono przedmiotowe ogrodzenie, zlokalizowany jest na obszarze części układu przestrzennego [...] wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 lipca 1978 r., znak: [...] do rejestru zabytków pod nr [...] oraz ze względu na treść art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) budowa spornego ogrodzenia wymagała dokonania zgłoszenia oraz uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków, a wobec ich braku - stanowiła samowolę budowlaną. Ta kwestia został już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r., II SA/Lu 538/22. Tym samym poza sporem pozostaje kwestia zastosowania w niniejszej sprawie trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji).

LWINB wskazał następnie, że w sprawie zachodziła możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Ustalono, że budowa ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 14 czerwca 2007 r. Ogrodzenie to wykonano bowiem w strefie [...], dla której wszelka działalność inwestycyjna wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a ponadto, zgodnie z § 60 pkt 5 planu miejscowego, w strefie [...] dopuszcza się budowę ogrodzeń do wysokości nie przekraczającej 1,0 m (k. 19 akt I instancji), podczas gdy sporne ogrodzenie ma wysokość do 1,60 m. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczące ogrodzenia wskazywały na możliwość doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dopuszczalnej wysokości ogrodzenia i konieczności przedłożenia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Realizacji powyższego miało służyć wykonanie nakazu zawartego w postanowieniu PINB w Zamościu z dnia 28 marca 2022 r., znak: PINB.7355/5/2/2018/2022, tj. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem tylko wypełnienie przez inwestora wskazanego obowiązku, tj. przedstawienie wymaganych postanowieniem dokumentów, uprawniało organ do prowadzenia procedury legalizacyjnej i umożliwienia doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

LWINB zaznaczył, że w terminie do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej wskazanym w postanowieniu LWINB z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...] [...] i W. B. nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających wypełnienie obowiązku nałożonego prawomocnym postanowieniem z 23 maja 2022 r. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r., II SA/Lu 538/22 stał się prawomocny od dnia 17 stycznia 2023 r. (k. 94 akt I instancji). Tym samym, nawet zakładając wstrzymywanie się inwestorów z wykonaniem obowiązków związanych z przedłożeniem dokumentów legalizacyjnych do czasu uprawomocnienia się wyroku, to od dnia uzyskania waloru prawomocności tego wyroku do dnia wydania zaskarżonej decyzji PINB w Zamościu orzekającej rozbiórkę ogrodzenia minęło około 14 miesięcy, podczas których inwestorzy nie podjęli jakichkolwiek czynności zmierzających do legalizacji przedmiotowego ogrodzenia.

Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu obligował PINB w Zamościu do wydania decyzji z dnia 16 maja 2024 r., znak: PINB.5160.9.2023 nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

W ocenie LWINB, z uwagi na nieprecyzyjne wskazanie przedmiotu postępowania w sentencji zaskarżonej decyzji w zakresie formalnoprawnego określenia obiektu budowlanego zaszła konieczność uchylenia decyzji PINB w Zamościu z dnia 16 maja 2024 r., znak: PINB.5160.9.2023 w całości i orzeczenia co do istoty sprawy w oparciu o art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego.

W skardze na decyzję LWINB E. B. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie wadliwego nakazu rozbiórki i zastąpienie go innym nakazem rozbiórki, co oznacza w praktyce orzeczenie na niekorzyść odwołującej się przy jednoczesnym pozbawieniu jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co w konsekwencji kwalifikuje się jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i prowadzi do nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

ewentualnie, z daleko idącej ostrożności procesowej:

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie było podstawy prawnej do nakazania rozbiórki przedmiotowej konstrukcji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 3 i 9 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ogrodzenie jest obiektem budowalnym, podczas gdy art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wprost wymienia ogrodzenie jako urządzenie budowlane, choć i taka kwalifikacja sprzeczna byłaby z wykładnią tego przepisu;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 49b ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy te przepisy mogą stanowić postawę prawną rozbiórki jedynie obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowalnych (o ile przedmiotową konstrukcję da się zakwalifikować jako urządzenie budowlane).

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakazano rozbiórkę ogrodzenia; ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakazano rozbiórkę ogrodzenia, a także zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu jest nakazanie W. i E. B. rozbiórki ogrodzenia wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. - działki nr [...] - o długości około 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości od 1,06 m do 1,60 m wraz z wylewką betonową o grubości od 30 cm do 50 cm wykonaną bezpośrednio na gruncie pod ogrodzeniem.

Za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organy prawidłowo przyjęły art. 49b ust. 1 i 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., co wynika z dyspozycji art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). O prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 49b Prawa budowlanego sprzed wejścia w życie nowelizacji tej ustawy rozstrzygnął już prawomocnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 538/22.

W myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Stosownie zaś do treści art. 49b ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 2a).

W myśl art. 49b ust. 3, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Jeżeli natomiast obowiązek ten zostanie wykonany, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 4).

Z powyższego wynika, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której stwierdzi popełnienie samowoli budowlanej, tj. wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, stanowi określoną sekwencję czynności prawnych, z których jedna stanowi rezultat poprzedniej.

W pierwszej kolejności, gdy stwierdzi zaistnienie przesłanek legalizacji obiektu, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wydaje postanowienie wstrzymujące budowę i wzywające inwestora do przedłożenia wymienionych w tym przepisie dokumentów (ust. 2). Następnie, w sytuacji, gdy postanowienie to stanie się ostateczne i prawomocne, a inwestor w terminie przedłoży wymagane dokumenty, organ ustala inwestorowi odrębnym postanowieniem opłatę legalizacyjną (ust. 4), zaś w sytuacji, w której inwestor tych dokumentów nie przedłoży, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu (ust. 1).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia 28 marca 2022 r., znak: PINB.7355/5/2/2018-2022, mocą którego wstrzymał inwestorom E. i W. B. prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego, na działkach nr [...] muru betonowego o długości ok. 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości do 1,60 m wraz z wylewką betonową wykonaną bezpośrednio na gruncie pod wykonanym murem grubości od 30 cm do 50 cm oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. dokumentów niezbędnych dla legalizacji ogrodzenia.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...], wydanym po rozpoznaniu zażalenia E. B., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB z dnia 28 marca 2022 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2022 r. i jednocześnie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałym zakresie.

Wniesiona na to postanowienie skarga E. B. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 538/22. Wyrok ten jest prawomocny. Istnienie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku oddalającego skargę na postanowienie LWINB wstrzymujące budowę spornego ogrodzenia i wzywające inwestorów do przedstawienia wskazanych w nim dokumentów ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie.

Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, mając na względzie te same przepisy prawa, w tym samym brzemieniu, jak obowiązujące w dacie wyrokowania przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 538/22. Sąd w niniejszej sprawie jest zatem związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 538/22. Wprawdzie wyrok ten nie zawiera uzasadnienia, ponieważ strony nie złożyły stosownego wniosku, ale oddalenie skargi oznacza, że Sąd uznał za zgodne z prawem postanowienie z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...] Zatem zarówno Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jak i organy, które wydały kontrolowane przez Sąd decyzje, były związane oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...], którą zaaprobował Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 538/22.

Tym samym wiążąca jest ocena organów nadzoru budowlanego:

1) w zakresie prawnej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego: ("obiekt będący przedmiotem postępowania pełni funkcję ogrodzenia (...), dla którego wzniesienia było wymagane dokonanie zgłoszenia oraz uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków w myśl art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r."; "nie jest zaś murem oporowym" (s. 6 uzasadnienia postanowienia; k. 150 akt organu II inst.);

2) co do faktu popełnienia przez skarżących samowoli budowlanej polegającej na budowie spornego ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia (s. 6 uzasadnienia postanowienia; k. 150 akt organu II inst.);

3) co do reżimu prawnego, jaki jest w sprawie stosowany (art. 49b Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. - s. 6 uzasadnienia postanowienia; k. 150 akt organu II inst.).

Sąd w niniejszej sprawie jest tymi ustaleniami związany, stąd podnoszone w skardze zarzuty zmierzając do ich podważenia nie mogły zostać wzięte pod uwagę.

W sprawie bezsporne jest, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z 28 marca 2022 r. utrzymanym w tym zakresie w mocy postanowieniem LWINB z 22 maja 2022 r. Konsekwencją niezłożenia dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w wymaganym terminie jest zastosowanie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Innymi słowy, niewykonanie ostatecznego i prawomocnego postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi prawną przeszkodę dla legalizacji stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, a w konsekwencji obliguje organ do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku jej rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego.

Decyzja, o której mowa w art. 49b ust. 3 tej ustawy, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie przedstawi dokumentów wymaganych dla legalizacji samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.

Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organy nadzoru budowlanego nie mogły na nowo ustalać, jak należy zakwalifikować sporne ogrodzenie, czy skarżący popełnili samowolę budowlaną i jakie przepisy należy w tej sytuacji zastosować, gdyż to zostało już rozstrzygnięte prawomocnie na poprzednim etapie postępowania. Organy były jedynie zobligowane do ustalenia, czy inwestorzy złożyli w wymaganym terminie dokumenty niezbędne dla legalizacji ogrodzenia, a w sytuacji stwierdzenia, że tych dokumentów nie złożyli, organy były zobligowane nakazać rozbiórkę ogrodzenia. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone w skardze zarzuty błędnego zakwalifikowania wykonanych przez skarżących robót budowlanych, w tym twierdzenie, że "przedmiotowy obiekt - jednoznacznie uznany przez organ II instancji za ogrodzenie - nie jest obiektem budowlanym (budowlą), a ewentualnie urządzeniem budowalnym: art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego" i że "nawet gdyby uznać, że przedmiotowa konstrukcja jest urządzeniem budowlanym, to nie ma do niej zastosowania art. 49b Prawa budowlanego w brzmieniu przed jego uchyleniem".

Wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, ponieważ zaskarżoną decyzją organ odwoławczy jedynie doprecyzował przedmiot postępowania, przy czym nie ulega wątpliwości, że w decyzji organów obu instancji rozstrzygnięto co do tego samego obiektu budowlanego. W sentencji decyzji organu pierwszej instancji został on określony jako: "mur betonowy stanowiący cokół pod ogrodzenie, wykonany wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. – działki nr [...] – o długości ok. 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości od 1.06 m do 1,60 m wraz z wylewką betonową wykonaną bezpośrednio na gruncie pod wykonanym murem, gr. od 30 cm do 50 cm". Z kolei organ drugiej instancji określił ten obiekt prawidłowo jako "ogrodzenie wykonane wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] – działki nr [...] – o długości ok. 8,80 m, szerokości od 36 cm do 49 cm i wysokości od 1.06 m do 1,60 m wraz z wylewką betonową wykonaną bezpośrednio na gruncie pod wykonanym murem, gr. od 30 cm do 50 cm". Doprecyzowanie przedmiotu postępowania nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony i w żadnym wypadku nie odbiera jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Nie zaistniała w związku z tym podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.