Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 587/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi B.R. i W.R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr AB-III.7843.2.2023.SC w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2023 r., nr AB-III.7843.2.2023.SC Wojewoda Podlaski (dalej powoływany w skrócie jako: organ odwoławczy, Wojewoda), wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania p. W. R. od decyzji Starosty Monieckiego (dalej powoływany jako organ pierwszej instancji) z dnia 7 marca 2023 r. nr ASI.6743.50.2023 wnoszącej sprzeciw zamiaru budowy przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-BIO 2500 na działce nr [...] położonej w Mońkach, przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 7 lutego 2023 r., p. W. R. i i B. R. (dalej powoływani także jako skarżący) wystąpili do organu pierwszej instancji ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-BIO 2500 o przepustowości 0,83 m3/dobę na działce nr [...] położonej w Mońkach, przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r., organ pierwszej instancji nałożył na p. W. R. obowiązek doprowadzenia ww. zgłoszenia do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Mońki (MPZP - uchwała Rady Miejskiej w Mońkach z 10 grudnia 2003 r. Nr X/68/03) w terminie do 6 marca 2023 r. Powyższy obowiązek nie został wykonany.

Decyzją z dnia 7 marca 2023 r., organ pierwszej instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej powoływana jako p.b.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków typu EKO-BIO 2500 na działce nr [...] położonej w Mońkach, przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie MPZP - § 18 pkt. 6 - na terenie na której znajduje się działka inwestycja (28MN) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym ustala się odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej, a do czasu realizacji kanalizacji na terenach, które jej nie posiadają dopuszcza się indywidualne gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach, z zapewnieniem ich wywożenia do punktu zlewnego oczyszczalni miejskiej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył p. W. R., zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie oraz naruszenie prawa własności, poprzez niewłaściwą interpretację zapisów MPZP.

Wskazaną na wstępie decyzją z 26 maja 2023 r., Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że pomimo złożenia zgłoszenia przez dwóch inwestorów, całe postępowanie i korespondencję organ pierwszej instancji kierował jedynie do p. W. R., co było nieprawidłowe. Dlatego też Wojewoda w postępowaniu odwoławczym umożliwił p. B. R. możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w tym zapoznania się z aktami sprawy. W związku z powyższym, brak udziału tejże strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie stanowił podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do meritum sprawy, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 6 p.b. sprzeciw może być wniesiony ze ściśle określonych przyczyn, a jedną z nich jest budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie MPZP. Z uwagi, że plan stanowi źródło prawa, przy ocenie zgłoszenia uwzględnianie wszystkich jego zapisów jest obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu, który jako akt normatywny powszechnie obowiązujący, zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia takiego planu są wiążące i stanowią podstawę dla działania organów administracji publicznej, w tym także oceny dokonywanej przez organy architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący i w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zarzucili naruszenie:

- art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie;

- naruszenie prawa własności poprzez niewłaściwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślili, że organy w sposób nieuprawniony ograniczyły się jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w zgłoszeniu z przyjętymi zapisami w MPZP. Odwołując się do brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazali, że przyznanie władztwa planistycznego gminie nie oznacza, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu organu. Nie można zapominać, że uchwała w przedmiocie MPZP stanowi akt prawa miejscowego, który w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa, ale musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw i rozporządzeń. Z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że właściciele nieruchomości, w sytuacji braku sieci kanalizacyjnej, mają prawo wyboru i możliwość wyposażenia nieruchomości czy to w szczelny zbiornik na nieczystości czy też przydomową oczyszczalnie ścieków. Skarżący podkreślili, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niedopuszczenie przez lokalnego prawodawcę w MPZP budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które zezwala ustawodawca, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją, którym jest zapewnienie w tym przypadku możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy też potrzeb interesu publicznego. Określenie w MPZP, że na terenie budownictwa mieszkaniowego do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzać o tym, że właściciele nieruchomości nie mają prawa do budowy technicznie odpowiednich i w korzystniejszy sposób zapewniający wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków.

Zdaniem skarżących, skoro gmina Mońki nie wykonała sieci kanalizacyjnej ustawodawca przyznał im prawo wyboru, czy dom wyposażą w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków, czy też w oba te urządzenia. Dlatego też dokonane przez skarżących zgłoszenie nie narusza ustaleń MPZP, a w konsekwencji nie było przesłanek do złożenia przez organ sprzeciwu wobec zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, bowiem wbrew zarzutom i argumentom skarżących zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Monieckiego z dnia 7 marca 2023 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków były przepisy p.b. oraz przepisy uchwały nr X/68/03 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 10 grudnia 2003 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mońki (Dz.U. Woj. Podl. z 2003 r. poz. 2788 ze zm.).

W świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b. budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej samej ustawy.

Jak stanowi art. 30 ust. 5 p.b. powyższego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie sformułowania "organ (...) wnosi sprzeciw" wskazuje, iż sposób rozstrzygnięcia nie został pozostawiony uznaniu organ, lecz w przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 6 ustawy wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne.

Z obowiązującego na terenie obejmującym działkę skarżących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka skarżących o nr 1175/8 położona jest na terenie oznaczonym 28 MN – teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym (§ 8 ust. 1 pkt 26 planu). Zgodnie z § 18 pkt 6 tegoż planu, dla terenów obejmujących m.in. działkę skarżących ustalono odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej - do czasu realizacji kanalizacji na terenach, które jej nie posiadają dopuszcza się indywidualne gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach, z zapewnieniem ich wywożenia do punktu zlewnego oczyszczalni miejskiej.

W ocenie sądu z wyżej wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, iż na terenie oznaczonym w miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego 28 MN, w tym również na działce skarżących objętej zgłoszeniem, nie jest dopuszczalne lokalizowanie przydomowych oczyszczalni ścieków. Jednoznaczna treść § 18 pkt 6 MPZP nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, wskazać zresztą należy, że także na innych obszarach, które obejmuje MPZP nie jest dopuszczalna budowa takich oczyszczalni. Z oczywistych względów, nie można zdaniem sądu, poczynić znaku równości pomiędzy szczelnym zbiornikiem bezodpływowym i przydomową oczyszczalnią ścieków i co za tym idzie dopuszczenie lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach nie posiadających sieci kanalizacji sanitarnej.

Przechodząc do zarzutów skargi, uznać należało że nie podważały one skutecznie zaskarżonej decyzji a w konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione. Wskazać przede wszystkim należy, że podnoszone w skardze zarzuty, wskazujące na naruszenie zarówno art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach były skierowane nie tyle do zaskarżonych w sprawie decyzji co do zapisów, obowiązującego na danym obszarze MPZP. Podnoszone zarzuty wskazują wprost, że to zapisy obowiązującego MPZP ograniczają przysługujące skarżącym prawo własności, w szczególności skorzystania z wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy uprawnienia wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, a nie wydane w sprawie decyzje.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią niewątpliwie akty prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a organy administracji architektoniczno-budowlanej czy inne organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z przepisami rangi ustawowej. Organy te zgodnie z art. 6 k.p.a. działają bowiem na podstawie przepisów prawa i nie mogą odmawiać stosowania tych przepisów, które w ich ocenie pozostają w sprzeczności z innymi aktami prawnymi. Co za tym idzie nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji orzekający w sprawie indywidualnej oceny zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) wojewoda orzeka w trybie nadzorczym o nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem, natomiast zgodnie z art. 101 ww. ustawy każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę klub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopóki jednak zapis planu nie został usunięty z obrotu prawnego, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie organ, a następnie sąd rozpoznający sprawę z zakresu prawa budowlanego, w której warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z planem, muszą uwzględnić.

Podkreślić należy, że rozbudowana w uzasadnieniu skargi argumentacja oraz wskazane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazująca, że prawodawca lokalny nie może wprowadzać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazu wyposażania nieruchomości w przydomowe oczyszczalnie ścieków, w sytuacji gdy takie uprawnienie właścicielowi nieruchomości przysługuje na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie podważa legalności zaskarżonych do sądów decyzji organów obu instancji. Zgodzić się należało ze skarżącymi, że w tym zakresie istnieje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w większości zbieżne ze stanowiskiem skarżących, jednakże zostało ono wypowiedziane w sprawach, których przedmiotem była ocena legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.in. wyroki WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 656/22, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 grudnia 2022 r., II SA/Go 300/22.) Z kolei przytaczane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, owszem dotyczyło spraw dotyczących sprzeciwów od zgłoszonych robót budowlanych lub nakazów rozbiórki obiektów budowlanych, jednakże zapadły one w zdecydowanej większości w innym stanie faktycznym oraz prawnym. Przykładowo w wyrokach NSA z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1301/17 oraz z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1092/15 istota problemu sprowadzała się do wykładni zapisów MPZP, które w swym brzmieniu nie były jednoznaczne, gdyż z jednej strony zakazywały odprowadzania ścieków do ziemi z drugiej zaś preferowały przydomowe oczyszczalnie ścieków bądź też zapisy planów były niezgodne z obowiązującymi na danym obszarze innymi aktami prawa miejscowego. Z kolei we wskazanym w skardze wyroku NSA z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16 istota sporu sprowadzała się do oceny, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków jest obiektem budowlanym czy też urządzeniem budowlanym wymagającym zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych czy też nie, a nie możliwości wyboru przez właściciela nieruchomości sposobu zagospodarowania wytwarzanych na nieruchomości ścieków. Podkreślić raz jeszcze należy, że realizacja obowiązku zapewnienia czystości i porządku na nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie oznacza wyłączenia obowiązku realizacji inwestycji zgodnie z przepisami ustawy z 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżonymi decyzjami przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powyższe oznacza, iż tak Starosta Moniecki jak i orzekający jako organ odwoławczy Wojewoda Podlaski bezwzględnie związani byli treścią obowiązujących dla tego terenu przepisami prawa miejscowego, w tym w szczególności treścią § 18 pkt 6 MPZP, co rodziło po stronie organu pierwszej instancji obowiązek wniesienia sprzeciwu, zaś po stronie Wojewody determinowało treść rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W świetle powyższego za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 p.b. bowiem organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, a następnie w wyniku jego nieuzupełnienia, był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Co prawda w tym zakresie organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania (brak udziału strony p. B. R.), jednakże powyższy błąd został naprawiony przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym, zaś skarżący na etapie skargi nie kwestionowali tychże okoliczności. Dlatego też w tym zakresie sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, dlatego też nie mogło stanowić uzasadnionej przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Treść rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej w realiach niniejszej sprawy determinowana była przez przepisy aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowana ma być przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków, które nie dopuszczają lokalizowania tego rodzaju obiektów, w sytuacji braku możliwości przyłączenia nieruchomości objętej zgłoszeniem do sieci kanalizacyjnej.

W ocenie sądu, w sprawie nie zachodziła jakakolwiek wątpliwość co do treści norm prawnych ustanowionych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Norma art. 7a § 1 k.p.a. nie może nadto powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście, a do tego sprowadzałoby się przyjęcie przez organy rozwiązania postulowanego przez skarżących.

Mając powyższe na uwadze sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.