Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 18/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi B. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: Zakład; ZUS; organ rentowy) decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) - dalej: u.s.u.s., w wyniku rozpatrzenia sprawy we wznowionym na wniosek B. C. postępowaniu administracyjnym, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 12 maja 2022 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 21 października 2020 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 28 kwietnia 2020 r. B. C. (dalej również: skarżąca; strona) wystąpiła o umorzenie należności w wysokości 11 245,38 zł oraz odsetek za zwłokę w kwocie 5 610 zł z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Decyzją z dnia 21 października 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 16 874,38 zł, w tym z tytułu: a) składek za okres 01/2012-03/2014, 05/2014-05/2015, 11/2019-01/2020 w kwocie 11 245,38 zł; b) przypadających od tychże składek odsetek kwocie 5629 zł, liczonych na dzień 28 kwietnia 2020 r.

W ocenie Zakładu nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s.; nie wykazano też innych podstaw do umorzenia tych należności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

B. C. we wniosku z dnia z dnia 4 listopada 2020 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 października 2020 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 495/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez B. C. decyzję Zakładu z dnia 13 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W ocenie Sądu, w świetle dokonanych w przedmiotowej sprawie ustaleń faktycznych Zakład prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodził przypadek całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., uzasadniający umorzenie zaległych składek. Natomiast co do przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Sąd stwierdził, że dokonana przez ZUS ocena sprawy jest zbyt lakoniczna, nie została uzasadniona w odpowiedni sposób, a twierdzenia Zakładu są zbyt arbitralne.

Zdaniem Sądu, dopiero przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwi stwierdzenie, czy spłata przedmiotowych należności wobec ZUS jest możliwa. W obecnym kształcie decyzja jest w tym zakresie dowolna i jako taka narusza art. 7, art.11, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił przy tym, że w tym stanie sprawy przedwczesne byłoby stwierdzanie, czy organ naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365).

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zwrócił uwagę na konieczność ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu aktualnych dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącej w kontekście zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także jej wieku i stanu zdrowia w kontekście uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności oraz sytuacji rodzinnej.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, Zakład w decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 października 2020 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Decyzja ta została skierowana na adres skarżącej: ul. [...], [...]. Przesyłka pocztowa została zwrócona w dniu 1 czerwca 2022 r. jako niepodjęta po dwukrotnym awizowaniu.

W piśmie z dnia 6 września 2022 r. B. C. wniosła o "odrzucenie decyzji" z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] Wyjaśniła, że przez przypadek dowiedziała się w dniu 10 sierpnia 2022 r. o wydaniu decyzji wysłanej na nieaktualny adres, gdyż wcześniej zmieniła adres zamieszkania, o czym poinformowała organ w dniu 3 lutego 2022 r., a dopiero po powrocie do kraju w dniu 5 września 2022 r. odebrała kserokopię decyzji z dnia 12 maja 2022 r.

Postanowieniem z dnia 23 września 2022 r. [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., ZUS wznowił postępowanie "w sprawie wniosku złożonego 4.11.2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek".

Organ rentowy wyjaśnił, że po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 495/21 Zakład podjął postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4 listopada 2020 r. i w dniu 14 lutego 2022 r. skierował do strony pismo na adres wskazany we wniosku - tj. ul. [...], [...]. Następnie na ten adres zostało wysłane zawiadomienie z dnia 24 marca 2022 r. o zakończeniu postępowania oraz decyzja nr [...] z dnia 12 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 21 października 2020 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Korespondencja została zwrócona do Zakładu w związku z niepodjęciem jej w terminie.

Organ wyjaśnił, że 3 lutego 2022 r. strona złożyła na druku EZP wniosek o zmianę danych osoby zamieszkałej w Polsce, wskazując adres: ul. [...]/17, [...], zaś 6 września 2022 r. wpłynęło do Zakładu pismo skarżącej, potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, zakończonego decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr [...]

Organ uznał, że skoro korespondencja omyłkowo była kierowana na inny adres niż wskazany przez stronę w dniu 3 lutego 2022 r., został spełniony warunek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wskazując m.in. na treść przepisów art. 148 § 1 i 2 oraz art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 k.p.a., Zakład stwierdził, że z pisma strony z dnia 6 września 2022 r. wynika, iż o wydaniu decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] dowiedziała się około 10 sierpnia 2022 r.; jednocześnie strona powołała się na okoliczność, że 3 lutego 2022 r. zgłosiła na specjalnym druku zmianę adresu.

W takich warunkach organ uznał zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności.

Następnie organ rentowy w piśmie z dnia 26 września 2022 r. wezwał skarżącą do przedłożenia aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby niebędącej przedsiębiorcą (RON), jak i dokumentów potwierdzających dane zawarte w tym oświadczeniu. W odpowiedzi skarżąca wniosła pismo z dnia 17 października 2022 r., do którego załączyła szereg dokumentów, a także oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, z którego wynika, że jest rozwiedziona, pobiera emeryturę w wysokości 3798,62 zł brutto miesięcznie; posiada zobowiązania u osób fizycznych, w bankach oraz z tytułu zaciągniętych kredytów.

W konsekwencji, w wyniku rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu, Zakład decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 21 października 20202 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu decyzji organ rentowy przedstawił rozważania i ocenę wszystkich okoliczności, które według organu mogą mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Organ wskazał m.in. na to, że wnioskodawczyni jest rozwiedziona, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 3798,62 zł brutto (3235,74 zł netto), nie posiada innych źródeł dochodów, nie pobiera zasiłków lub świadczeń z Urzędu Pracy, nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy, stałe wydatki związane z utrzymaniem oszacowała na ok. 1452 zł, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada inne zobowiązania pieniężne, nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności. Ponadto organ ustalił, że od dnia 16 marca 2022 r. skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w [...] Zarządzie Okręgowym Polskiego [...].

ZUS uznał, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast w zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek - stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia ani zjawiska te nie były powodem likwidacji działalności. Końcowo organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 przywołanego rozporządzenia.

W skardze na decyzję Zakładu z dnia 16 listopada 2022 r. B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nr [...]

Strona zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącej nie ma charakteru wyjątkowego, a odmowa umorzenia zaległości nie spowoduje zagrożenia dla dalszej egzystencji skarżącej;

- art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób kompleksowy, wnikliwy i rzetelny wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i zdrowotną skarżącej - i ograniczenie się do stwierdzeń ogólnikowych.

Argumentację podniesionych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi, którą następnie uzupełniła w piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła o to skarżąca we wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r., a organ w piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2023 r. przychylił się do wniosku strony o rozpoznanie sprawy w tym trybie. W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej.

W tym miejscu należy też odpowiedzieć na pytanie skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. i wyjaśnić, że sąd administracyjny jest sądem prawa, a nie sądem faktu (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem kontroluje działanie administracji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma w zasadzie kompetencji, a tym bardziej obowiązku, przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest bowiem kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnych spraw administracyjnych. W tym też względzie nie jest władny zastępować organów administracji, tym bardziej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu zasadza się na tzw. uznaniu administracyjnym, jak to mało miejsce niniejszej sprawie. W konsekwencji, Sąd nie mógłby umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej mogło być jedynie zachowanie wymogów prawa (procedury i prawa materialnego) w procesie rozstrzygania sprawy przy zastosowaniu przez organ uznania administracyjnego.

W wyniku rozpoznania sprawy i przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nastąpiło to jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Ze względu na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, bowiem byłoby to w warunkach niniejszej sprawy przedwczesne.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli: stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Z kolei stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa ma miejsce, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. tylko w pewnych wyjątkowych sytuacjach, tj. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprawy oparte jest właśnie na uznaniu administracyjnym, a ponadto Sąd stwierdził po stronie organu naruszenie przepisów postępowania, tj. zaszła sytuacja, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec tego zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a nie mogło mieć miejsca.

Jak już wspomniano, w ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Zakładu zostało wydane w następstwie wznowienia postępowania w wyniku rozpoznania podania skarżącej z dnia 6 września 2022 r., które organ rentowy uznał za zasadny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, w której wydano wcześniej w drugiej instancji decyzję z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 21 października 2020 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczności przedstawione przez stronę w piśmie procesowym z dnia 6 września 2022 r., jak i przez organ w postanowieniu z dnia 23 września 2022 r. o wznowieniu postępowania, a dalej w decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. rzeczywiście wskazują na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, bowiem korespondencja kierowana do niej po 3 lutego 2002 r., włącznie z decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr [...], była wysyłana na nieaktualny adres.

Pismo skarżącej z dnia 6 września 2022 r. zawierało różne twierdzenia i organ nie wezwał strony do sprecyzowania jej żądania "odrzucenia" decyzji z dnia 12 maja nr [...] "w całości". Niemniej jednak Sąd stwierdza, że uznanie tego pisma za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr [...], a nie np. za wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, było korzystne dla strony. Dlatego warto zauważyć, że tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji, o którym mowa w art. 156 i nast. k.p.a., dotyczy wyłącznie kwalifikowanych wad prawnych decyzji, o szczególnym natężeniu i zasadniczo obejmujących naruszenie prawa materialnego (i ustrojowego), a nie wad procesowych. Okoliczności podnoszone w piśmie z dnia 6 września 2022 r. wskazywały zaś na istotne uchybienia procesowe w zakresie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu, a zatem przede wszystkim na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym w związku ze wznowieniem postępowania strona mogła przedstawić wszystkie te okoliczności i dowodowy, których w oczywisty sposób – nie wiedząc o ponownie toczącym się postępowaniu odwoławczym – nie mogła wcześniej powołać w tym postępowaniu.

Decyzja z dnia 12 maja 2022 r. została wydana w postępowaniu odwoławczym (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.), w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana decyzja z dnia 21 października nr [...]. W związku z tym od decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nie przysługiwał środek odwoławczy, co wynika z art. 16 § 1 w zw. z art. 123 u.s.u.s. [w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej] oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Ten ostatni przepis przewiduje, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Natomiast stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec tego decyzja z dnia 12 maja 2022 r. była ostateczna z dniem wydania.

Sąd jest jednak zdania, że mimo to organ popełnił uchybienie procesowe, bowiem nie doręczył stronie (a przynajmniej nie znajduje to uzasadnienia w aktach sprawy) oryginału decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] Otrzymanie przez stronę kserokopii tejże decyzji w dniu 5 września 2022 r. w ZUS Oddział I w [...] nie stanowiło doręczenia decyzji na piśmie w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a. To z kolei miało znaczenie o tyle, że strona formalnie została pozbawiona możliwości wyboru w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia 12 maja 2022 r. nr [...], jako alternatywy wobec wniosku o wznowienie postępowania. Obronę swoich interesów, naruszonych w związku z pozbawieniem jej udziału w postępowaniu, skarżąca mogła bowiem realizować za pomocą różnych środków prawnych. Przywołany wcześniej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obejmuje również sytuacje, w których w sprawie zaistnieją podstawy do wznowienia postępowania, z tym że przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sąd uwzględnia wyłącznie na żądanie strony – a to z uwagi na treść art. 147 zd. drugie k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przy tym, przepis art. 56 p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego także po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, jednakże w takiej sytuacji postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ostatecznego (względnie prawomocnego) zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego w celu weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Powyższe uchybienie w kontekście stanowiska prezentowanego przez stronę we wznowionym postępowaniu być może nie było najistotniejsze z perspektywy obrony interesu prawnego skarżącej, niemniej jednak miało miejsce.

Kolejnym uchybieniem organu rentowego, związanym już bezpośrednio z wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. nr [...], był w niniejszej sprawie brak pouczenia strony, przy doręczeniu tejże decyzji, o możliwości złożenia środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. W sprawach dotyczących spraw, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.s.u.s., w których Zakład wznowił postępowanie – niezależnie od tego, czy wznowienie dotyczyło decyzji wydanej w pierwszej czy też w drugiej instancji – od "nowej" decyzji we wznowionym postępowaniu również przysługuje taki środek odwoławczy.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1522/100, dostępny jw.) podkreślić należy, że w określonych przepisem art. 83 ust. 1 u.s.u.s. sprawach, między innymi w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek (ust. 1 pkt 3), podmiotem właściwym do ich załatwienia jest Zakład jako bezosobowo określony podmiot - strona stosunku administracyjnoprawnego. Stwierdzić trzeba, że tak jak brak jest wątpliwości co do identyfikacji organu właściwego do wydania pierwotnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (jest nim Zakład na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), tak z uwagi na nie dość doskonałą redakcję przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. mogą się one pojawić w związku z wniesionym na tej podstawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, taki bowiem środek odwoławczy przysługuje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia. Wniosek składany jest, stosownie do wskazanego przepisu, do Prezesa Zakładu, lecz – co należy podkreślić – rozpatrywany jest przez ten sam organ, który wydał decyzję zaskarżoną, a więc przez Zakład. Stanowisko, że to właśnie ZUS jest organem rozpatrującym ponownie sprawę o umorzenie należności z nieopłaconych składek, jawi się na tle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jako ugruntowany pogląd i nie wymaga szerszego uzasadnienia.

Dlatego też Sąd uznał, że pouczenie zawarte w decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. nie było prawidłowe, gdyż wskazywało wyłącznie na możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, a pomijało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przy odpowiednim zastosowaniu art. 127 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. [w zw. z art. 123 u.s.u.s.]. Dodać przy tym należy, że przedmiotowa sprawa nie była rozpatrywana na podstawie art. 83a u.s.u.s. [weryfikacja ostatecznych decyzji ZUS], gdyż nie należy do kategorii spraw, w których właściwy jest sąd powszechny.

Niemniej jednak w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) albo konsul. Co oczywiste, tej wyjątek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Poza tym, zgodnie z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Dlatego też Sąd uznał, że brak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zakład – wyczerpanie wymogu z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – nie stanowił przeszkody dla uruchomienia sądowej kontroli decyzji, wobec czego merytorycznie rozpoznał wniesioną skargę.

W następnej kolejności trzeba podkreślić, że zaskarżona decyzja, wydana we wznowionym postępowaniu, nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja podejmowana w tym nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji.

Organ po zbadaniu kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – co w niniejszej sprawie miało miejsce, gdyż właściwy organ na podstawie okoliczności sprawy uznał zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. – i następnie po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. powinien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W art. 151 k.p.a. określono natomiast, jakie rozstrzygnięcia mogą zapaść w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast art. 150 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis art. 146 k.p.a., stanowi zaś w § 1, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Natomiast w § 2 art. 146 k.p.a. przewiduje, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy organ ustali, że brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz stwierdza, czy istnieją podstawy uchylenia decyzji. Może się np. okazać, że błędnie uznano, iż strona nie brała udziału w postępowaniu. Decyzja taka może jednak zapaść jedynie na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/20, dostępny jw.). Wtedy też brak jest możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania (por. stanowisko przedstawione przez M. Jaśkowską [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 151). W wyroku NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09 (dostępnym jw.) podniesiono, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi jednak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia zatem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie jej prawidłowości, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (patrz też wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 i 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10, dostępne jw.).

Z kolei decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca na nowo o istocie sprawy jest zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydawana, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia m.in. na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Jest to zatem jedna decyzja zawierająca obydwa te elementy. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146, wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach Kodeksu nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji – kończącej postępowanie w sprawie wznowienia – podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Ta nowa decyzja powinna rozstrzygać sprawę w całości (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w komentarzu - op. cit.).

W niniejszej sprawie organ rentowy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co wskazywałoby na to, że stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia maja 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a konkretnie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jaka stanowiła podstawę wznowienia w tej sprawie. Natomiast w uzasadnieniu decyzji w zasadzie potwierdził zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, a następnie przedstawił rozważania wskazujące na rozstrzygnięcie istoty sprawy, tj. zasadności odmowy umorzenia należności składkowych, która nastąpiła w decyzji z dnia 21 października 2020 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia 12 maja 2022 r.

W takiej sytuacji Zakład powinien był jednak zastosować w sprawie przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zakwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję z dnia 12 maja 2022 r., a następnie orzec poprzez wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy – w tym wypadku w instancji odwoławczej, a zatem w odniesieniu do kwestii uchylenia lub utrzymania w mocy (rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a.) decyzji pierwotnej z dnia 21 października 2020 r.

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienia w zakresie sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem stanowią istotne naruszenie przepisów postępowania. Sąd miał bowiem na uwadze fakt, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie ze sobą związane i powinny być oceniane łącznie. Należy bowiem podkreślić, że wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, że jedną z podstawowych zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli, jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która, z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres, stanowi swoistą "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Jedną z nich jest wymóg należytego uzasadnienia wydawanych decyzji, uszczegółowiony w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należy podzielić pogląd przywołany m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 i 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 686/16 (dostępnych jw.), że sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej za prawidłowe, powinien tę decyzję uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (tak NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 90/07, dostępnym jw.).

Fakt ten ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie, bowiem z uwagi na wadę decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, wyrażającą się w sprzeczności jej osnowy z treścią uzasadnienia, konieczne stało się uchylenie tej decyzji. Podkreślić należy, że stwierdzona wewnętrzna sprzeczność decyzji wznowieniowej wywołuje określone skutki prawne. Przede wszystkim, wskazuje na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 października 2021 r. nr [...] odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne. Wskazuje to na niepożądany dla skarżącej stan niepewności co do rzeczywistej treści rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że należności, których umorzenia odmówiono stronie, mogą stanowić przedmiot dalszego ich egzekwowania przez Zakład, włącznie z zastosowaniem przymusowych środków egzekucji administracyjnej.

W takiej sytuacji, wobec sprzeczności pomiędzy wskazaną podstawą prawną decyzji, jej osnową i uzasadnieniem decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, należało z uwagi na zaistniałe uchybienie art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba również podkreślić, że na organach ciąży obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz respektowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w powinności prawidłowego zredagowania osnowy decyzji, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego stosownego uzasadnienia. Strona musi zatem dokładnie wiedzieć jakie jest rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej jej obowiązków, by następnie móc skutecznie dochodzić swoich praw i bronić swojego interesu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyżej przedstawionych rozważań i zastrzeżeń, również w zakresie zastosowania odpowiednich pouczeń zapewniających stronie niezbędne gwarancje procesowe. Przede wszystkim organ zadba o wydanie decyzji odpowiadającej wymogom określonym w art. 151 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., w sposób prawidłowy formułującej rozstrzygnięcie i wskazującej podstawę prawną, jak również spójnej w obrębie wszystkich jej elementów (podstawa prawna rozstrzygnięcia, osnowa decyzji i jej uzasadnienie). Wtedy też finalnie przedstawi wszechstronne ustalenia i ocenę prawną wszystkich okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a odnoszą się do podstaw umorzenia należności składkowych. Organ będzie też miał na uwadze wszystkie te zarzuty skargi, do których odniesienie się przez Sąd było w tych warunkach przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.