Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 494/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr SKO 4310/27/20 w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i ustalenia tej opłaty: uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło wydane w dniu 21 stycznia 2021 r. - z upoważnienia Prezydenta Wrocławia - orzeczenie Zastępcy Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu ustalające G. W. miesięczną opłatę za pobyt jego wstępnej I. W. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] dla przewlekle somatycznie chorych zlokalizowanym we Wrocławiu przy ul. [...] i ustaliło miesięczną wysokość tej opłaty w kwocie: 1) 1.200,42 zł miesięcznie od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r.; 2) 1.141,71 zł miesięcznie – od dnia 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r.; 3) 1.254,83 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2020 r.

Jak wynikało z akt sprawy, powołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił Stronie miesięczną opłatę za pobyt wstępnej w opisanej placówce w wysokości: 1) 1.200,42 zł miesięcznie od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r.; 2) 1.141,71 zł miesięcznie – od dnia 1 listopada 2019 r.

W odwołaniu Skarżący wskazał, że sytuacja dochodowa i majątkowa nie pozwala mu na ponoszenie ustalonych decyzją opłat.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepisy art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej u.p.s.) określające zasady i wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (DPS) oraz osoby zobowiązane do wnoszenia opłat z tego tytułu, w tym kolejność podmiotów zobowiązanych. Wyjaśniało, że obowiązek nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych, ale przechodzi w kolejności ustalonej przepisami prawa. Nie określają one kolejności ponoszenia opłat w ramach danej grupy podmiotów zobowiązanych (np. zstępnych) i nie wyłączają odpowiedzialności dalszych zobowiązanych w tej grupie (dalszych zstępnych). W przypadku kilku zobowiązanych z tej samej grupy (zstępnych) obowiązek obciążenia kosztami wystąpi względem wszystkich zobowiązanych w tej grupie, co potwierdza piśmiennictwo. Organ odwoławczy podkreślał brak ustawowego odesłania do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz brak wywodzenia odpowiedzialności solidarnej.

Wskazał także na tryb ustalania opłat wywodząc, że brak zawarcia przez zobowiązanego umowy w sprawie ponoszenia opłat za pobyt w DPS na podstawie art. 103 u.p.s. skutkuje ich ustaleniem w drodze decyzji. Przy czym obowiązek ten istnieje od momentu umieszczenia osoby uprawnionej w DPS. W tym zakresie organ administracji powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszych motywach uzasadnienia wskazał na nowelizacje przepisów u.p.s. oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690 ze zm.), która umożliwiła ustalanie opłat dla zobowiązanych w odrębnych postępowaniach, nie tylko administracyjnych, z uwzględnieniem ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia opłat. Procedowanie w przedmiocie ponoszenia ww. opłat winno rozpoczynać się do ustalenia jej w drodze umowy zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. z osobą obowiązaną. Kryterium wysokości opłaty stanowi wysokość dochodów i możliwości jej zapłaty, przy czym nie podlega ona zwiększeniu w przypadku zwolnienia jednego ze zobowiązanych z odpłatności z mocy prawa lub przyczyn wskazanych w ustawie (art. 64 i art. 64 u.p.s.).

W przypadku odmowy zawarcia takiej umowy wysokość opłaty jest ustalana w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń z art. 103 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Natomiast gdy zobowiązany odmawia zawarcia umowy a nadto nie wyraża zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego wysokość opłat jest ustalana w drodze decyzji jako różnica między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszona przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez innych zobowiązanych (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do liczby podmiotów zobowiązanych (art. 61 ust. 2f u.p.s.). Wskazane regulacje mają zapewnić efektywność administrowania w przedmiocie opłat w sytuacji braku współpracy zobowiązanego. Nakładają obowiązek ponoszenia opłat z pominięciem sytuacji dochodowej zobowiązanego i możliwości ich ponoszenia. W dalszych rozważaniach organ odwoławczy przywołał właściwe przepisy ustalające średni koszt utrzymania mieszkańca DPS na ternie Wrocławia (Zarządzenia Prezydenta Wrocławia w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Wrocławia w latach 2019 i 2020), stwierdzając, że wynosi on odpowiednio 3.378,75 zł i 3.545,70 zł .

Odnosząc powołane przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy organ administracji wskazał, że Irena Wołczaska jest mieszkanką opisanego na wstępie DPS i ponosiła (ponosi) opłaty w wysokości: 1.487,48 zł miesięcznie za październik 2019 r.; 1546,19 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r. 1.600,02 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2020 r. Uprawniona ma pięcioro zstępnych: L. W., Skarżącego, E. W., M. B. i J. B. Dalej organ odwoławczy wskazał, że dwie ze wskazanych osób: L. W. i E. W. ponoszą opłaty na podstawie umów zawartych w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. M. B. pozostaje na utrzymaniu E. W. (opłaty nie ustalono), zaś J. B. prowadzi wspólne z nią gospodarstwo domowe i jej dochód uwzględniono przy ustalaniu opłaty dla E. W.

Skarżący nie wyraził zgody na wywiad środowiskowy, co wynika z jego oświadczenia z dnia 23 października 2019 r. i odmówił podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Powyższe uzasadniało zastosowanie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. i ustalenie opłaty w drodze decyzji, zgodnie z wymogami ww. norm, co opisano na stronie 6 zaskarżonej decyzji, pomniejszając kwotę średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS o opłaty ustalone na podstawie umów zawartych z pozostałymi zstępnymi oraz o wysokość opłaty wnoszonej przez uprawnioną. Organ odwoławczy wskazał, że jest zobligowany do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania, co legło u podstaw uchylenia orzeczenia organu I instancji i ustalenia zobowiązania we wskazanych na wstępie wartościach.

Odnosząc się do załączonego do odwołania dokumentu organ administracji wskazał, że został on sporządzony w języku obcym i nie został przetłumaczony na język polski, a zatem nie może stanowić dowodu w sprawie. Poza tym przedmiotem postępowania jest ustalenie opłaty a nie zwolnienie od niej.

Końcowo pouczając Stronę o treści art. 64 u.p.s. wskazano na możliwość skierowania wniosku o zwolnienia od obowiązku ponoszenia spornej opłaty.

W skardze Strona wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją aktu.

W uzasadnieniu Strona wskazała, że w toku postępowania zwracała się o odstąpienie od obciążania opłatą, opisując sytuację majątkową i rodzinną. Załączyła zaświadczenie o dochodzie oraz dokument wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę norweskiego, wskazała że nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Dalej wywodziła, że decyzje wydano po rozmowie ze Stroną w październiku 2019 r. w trakcie której Skarżący opisał sytuację rodzinną i majątkową, w tym brak kontaktu z rodziną ojca od 7 roku życia. Strona wskazała, że została poinformowana o możliwości złożenia oświadczenia odmawiającego partycypowania w kosztach utrzymania Babki, do których ponoszenia się nie poczuwa. Strona złożyła takie oświadczenie, mając nadzieje na zakończenie dyskomfortowej dla niej sytuacji. Po otrzymaniu decyzji ustalającej ogromne kwoty Strona czuje się oszukana, po złożeniu odwołania nie była wzywana do złożenia wyjaśnień, a obecna decyzja jest jeszcze większym zaskoczeniem, gdyż zobowiązuje do zapłaty opłat wstecz od 1 października 2019 r. Strona zarzucała naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zasady zaufania, legalności, prawdy obiektywnej, informowania i czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy pominął, że Strona wnioskowała o uchylenie decyzji I instancji z uwagi na sytuację majątkową, co jest równoznaczne z tym, że nie jest w stanie ponieść opłat. Nikt nie kontaktował się ze Stroną, nie wezwał do przetłumaczenia załączonego do odwołania pisma. Organ naruszył zasadę szybkości postępowania procedując w obu instancjach 12 miesięcy, narażając Stronę na szkodę i dług przekraczający 15.000 zł. Skarżący wskazywał, że oświadczenie w MOPS złożył pod wpływem błędu, wcześniej nie był obciążany żadnymi kosztami, nie znał regulacji art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s i ich sankcyjnego skutku. Przywołując orzecznictwo dotyczące postępowania odwoławczego i obowiązków organu administracji Skarżący zarzucał zignorowanie wniosków i wydanie decyzji bez żadnej analizy okoliczności faktycznych. Podkreślał, że nie możliwości realizacji decyzji wspartej na błędzie Strony. Zarzucał również błąd w obliczeniach wynikający z przyjęciu innych wartości płaconych przez pozostałych zobowiązanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2021 r. Strona podtrzymała zarzuty, ponownie wyjaśniając, że została wprowadzona w błąd przez pracowników organu, który doprowadził odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wiedza o konsekwencjach tej decyzji spowodowałaby inne działania Strony. Dowodzi tego złożone przez Stronę odwołanie. Pominięto sytuację majątkową Strony wskazaną w załączonych do odwołania dokumentach. Organ odwoławczy neguje ich przedłożenie, przy czym nie wzywał Strony aby je dostarczyła skoro ich zabrakło. Strona wskazywała również na umowy innego zobowiązanego i zmianę wynikających z nich opłat, które jej zdaniem zostały dostosowane do zaskarżonej decyzji, co dowodzi naginania prawdy przez organ podatkowy. W zaskarżonej decyzji przyjęto błędne wyliczenia i dowody. Strona wskazywała także na naruszenie terminów procedowania zestawiając daty podejmowanych czynności. Podkreślała, że w dniu 12 października 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, zaś do dnia sporządzenia pisma nie otrzymała żadnej informacji, co do wysokości opłat od października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325. ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.

Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie dotyczy tej sprawy).

Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.

Spór sprowadza się do oceny zasadności obciążenia Skarżącego opłatą za pobyt jego wstępnej w domu pomocy społecznej na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 61 ust. 2e i ust. 2f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej u.p.s.), a zatem w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez pozostałych zobowiązanych zstępnych.

W opinii organu administracji wobec odmowy przez Skarżącego zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz niewyrażenia przez niego zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaistniała podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt wstępnej Strony (Babci) w domu pomocy społecznej. W opinii organu odwoławczego Skarżący należy do podmiotów zobowiązanych, wskazanych w ustawie, zaś wysokość ustalonej opłaty wsparta jest na kryteriach ustawowych.

Zdaniem Skarżącego orzeczenie ustalające mu wysokość opłaty pomija jego sytuację majątkową i dochodową, nie jest on w stanie ponieść opłaty w tak znaczącej kwocie. Zarzucał wprowadzenie go w błąd poprzez brak wyjaśnienia skutków odmowy zawarcia umowy w trybie art. 103 u.p.s. Nadto organy administracji dostosowują wysokość opłat innych osób zobowiązanych do okoliczności sprawy, dokonując także błędnych wyliczeń. Strona zarzucała naruszenie praw procesowych w postaci czynnego udziału w postępowaniu, poprzez pominiecie zgłaszanych w toku postępowania odwoławczego dowodów, brak zapoznania z materiałem aktowym oraz opieszałe procedowanie przez organ odwoławczy. Wskazała również, że jest obligowana do zapłaty należności za okres poprzedzający wydaną decyzję.

Oceniając tak nakreślony spór w granicach przyznanych prawem kompetencji trzeba stwierdzić, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa procesowego w stopniu nakazującym jego uchylenie. Przy czym zastrzec trzeba, że Sąd nie podziela wszystkich zgłaszanych w skardze zarzutów.

Zasadniczą podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest uchybienie normie art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) i zasadzie reformationis in peius. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu, który znajdzie w tej sprawie zastosowanie za sprawą art. 14 u.p.s. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości orzeczenie organu I instancji oraz orzekło, co do istoty sprawy zmieniając wysokość opłaty obciążającej Skarżącego od dnia 1 kwietnia 2020 r. poprzez jej podwyższenie do kwoty 1.254,83 zł miesięcznie. Uzasadniając ten krok organ administracji wyjaśnił, że był zobligowany uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy na dzień orzekania. Uprzednio przywołując regulacje odnoszące się do ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Wrocławia wskazało na wzrost opłat od dnia 1 kwietnia 2020 r. Dla uzasadnienia swych działań nie podało jednak żadnej podstawy prawnej, w tym procesowej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił zatem w jakiej konkretnie normie prawa upatruje kompetencji do odstąpienia od zasady wyrażonej w powołanym przepisie art. 139 k.p.a. Nie wskazał także przesłanek wynikających z art. 139 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od wyrażonej w nim zasady. W szczególności który konkretnie przepis prawa rażąco narusza decyzja organu I instancji ani też nie powołał się na rażące naruszenie interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe naruszenie art. 139 k.p.a. niewątpliwie nie tylko mogło ale miało wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Niezależnie od tego dostrzec trzeba, że brak wskazania przez organ odwoławczy normy uprawniającej go do uchylenia w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy w sposób pogarszający sytuację Skarżącego, co w istocie uniemożliwia pełną kontrolę zaskarżonego aktu. Powyższe w połączeniu z dostrzeżonym naruszeniem art. 139 k.p.a. wzmacnia argumentację uzasadniającą tezę, że zaskarżony akt winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, Sąd bowiem nie może zastępować organów administracji w przypisanych im zadaniach. Dostrzeżone uchybienie stanowi naruszenie art. 107 §1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. oraz zapisane w art. 41 ust. 2 pkt 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2012/C 326/02) prawo do dobrej administracji, obejmujące obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.

Pozostając jeszcze w kręgu omawianej problematyki i istnienia ewentualnych (niewskazanych, co prawda przez organ odwoławczy) przesłanek do uchylenia decyzji i orzeczenia na niekorzyść odwołującego się – innych niż te wskazane w treści art. 139 k.p.a., w kontekście stwierdzenia organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu decyzji, a wskazującego na konieczność uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych aktualnych na dzień orzekania rozważyć można, czy w sprawie nie chodziło o art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Mając na uwadze fakt, że stosownie do brzmienia art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 i 1491), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, norma ta (art. 106 ust. 5 u.p.s.) stanowiłaby przepis szczególny.

Odnosząc się zatem do możliwości jej stosowania w sytuacji takiej jak istniejąca w rozpoznawanej sprawie, w opinii Sądu, należałby ją skonfrontować z otoczeniem normatywnym, w tym zasadami procedowania mającymi umocowanie konstytucyjne, w szczególności z zasadą dwuinstancyjności. Zestawienie tych dwóch regulacji i przyjęcie za zasadne stanowiska organu odwoławczego powoduje, że zasada ta zostałby naruszona, co w opinii Sądu nie jest właściwą drogą postrzegania, czy wykładni tego przepisu. Teza ta wynika z istoty i charakteru ww. zasady dwuinstancyjności wywodzonej wszak jak wskazano z zasad i gwarancji konstytucyjnych. Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przepis ten statuuje samoistne prawo podmiotowe każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym w pierwszej instancji. Prawo to podlega ochronie w ramach skargi konstytucyjnej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 8/04). Jego usytuowanie w rozdziale dotyczącym środków ochrony konstytucyjnych praw i wolności uświadamia dwoistość natury tego prawa. Jest ono bowiem również środkiem reakcji w razie naruszenia praw jednostki przez organ lub sąd rozpatrujący jej sprawę w pierwszej instancji. Użyte w art. 78 pojęcie "zaskarżenie" należy rozumieć szeroko, co pozwala na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia procedury weryfikacji podjętego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 11/99, SK 37/01, SK 21/11) por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 78.

Orzeczenie zatem na tej podstawie przez organ odwoławczy w przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób godziłoby w zasadę dwuinstancyjności. Przywoływana norma wpiera się bowiem na zmianie okoliczności faktycznych i prawnych, zatem stanowiących novum w odniesieniu do tych rozważanych w postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym ich ustalenie musi się dokonywać z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasady dwuinstancyjności, czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady zaufania.

W opinii Sądu rozważana norma (art. 106 ust. 5 u.p.s.) stanowi niewątpliwe regulację szczególną w odniesieniu do instytucji z art. 155 k.p.a. Zezwala bowiem na zmianę (uchylenie) i to bez zgody strony orzeczeń, w tym także tych przyznających prawa, wskazując na szczególne przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia. W zestawieniu z regulacją art. 155 k.p.a. zakres tej normy jest szerszy - nie jest wymagana zgoda strony. Inne też są przesłanki stosowania jej stosowania (poza tymi odwołującymi się do konkretnych norm prawa – art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 u.p.s.) bazują wyłącznie na zmianie przepisów prawa, sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia.

Jednakże w opinii Sądu procedowanie w tym trybie nie może wyłączać zasad konstytucyjnych umiejscowionych w sferze środków ochrony wolności i praw.

Niezależnie od wskazanych okoliczności zaskarżony akt, w opinii Sądu, narusza podnoszoną w skardze zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyartykułowaną w przepisie art. 10 k.p.a. i to w dwóch aspektach. Po pierwsze poprzez niedochowanie wymogu wynikające z § 1 ww. przepisu na etapie postępowania odwoławczego - uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, czego dowodzi zawartość akt. Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. I o ile ww. pismo z zakresem zagadnień mających być przedmiotem zbadania zostało nieprawdopodobnej przekazane Stronie (wg umieszonego w piśmie rozdzielnika), o tyle brak dowodu na doręczenie, czy poinformowanie Strony o doręczeniu odpowiedzi, czyli materiałów zebranych przez organ I instancji, tj. pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2020 r. Zatem na tym etapie pozyskano dokumentację, do której Strona nie miała dostępu, co narusza powołany przepis i wyrażaną w nim zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Takie postępowanie nie realizuje także zaleceń wynikających z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C. 2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r.) stanowiących, że w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji. W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia.

Zaniechanie w tym względzie obciąża organ podatkowy, tym bardziej, że zebrane dowody doprowadziły go do wydania decyzji niekorzystnej dla Strony. W tym zakresie, pomijając kierunek samej "zmiany" decyzji, co Sąd ocenił krytycznie, niedochowanie wymogów z art. 10 § 1 k.p.a. nabiera istotnego znaczenia odbierając Stronie przynależne jej prawo do bycia wysłuchanym.

Po drugie, powoływana zasada wynikająca z art. 10 k.p.a. i ww. normy Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej została naruszona poprzez niewłaściwe odniesienie się do przedłożonego przez Stronę dowodu. Racje ma organ administracji, że Strona winna przedstawić dokument w języku prowadzonego postępowania, ale także rację ma Strona, że o fakcie tym nie została pouczona i wezwana do przedstawienia ważnego z jej punktu widzenia dowodu. Jego pominięcie, bez względu na merytoryczne racje organu administracji, nie może przebiegać w takim trybie. Z jednej bowiem strony organ administracji wskazuje na brak możliwości rozpoznania wagi wspomnianego dowodu dla sprawy ze względu na jego wersję językową, z drugiej zaś strony uznaje, że nie przyczyni się on do wyjaśnienia sprawy. Ocena zaś znaczenia dowodów dla istoty sprawy może być dokonywana wówczas gdy zostały one przedstawione w sposób umożlwiający ich zbadanie. Jeśli zawierają braki, są nieczytelne, sporządzone w innym języku, niekompletne należy wezwać stronę do ich uzupełnienia. Tego zaś w sprawie zabrakło, zatem zarzut przedłożenia dokumentów w formie niedopuszczalnej bez wezwania do uzupełnienia braków nie może być oceniony jako działanie spełniające wymogi zastrzeżone dla prawidłowego procedowania w sprawie.

Przedstawione uchybienia przepisom postępowania, w tym w szczególności naruszenie art. 10 § 1, art. 107 § 1 pkt 4 i § 3, art. 139 k.p.a., legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionych zaleceń Sądu i wydania orzeczenia w sprawie.

W pozostałych kwestiach Sąd podziela ustalenia i wnioski organu administracji przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ administracji wskazał na właściwe w sprawie regulacje prawne, wywodząc z nich poprawne wnioski. Decyzja jest w tym zakresie czytelna, a przedstawiona wykładnia zastosowanych norm (poza wskazanymi uchybieniami procesowymi) prawidłowa. Właściwie organ administracji wskazał na zasady ponoszenia opłat przez Skarżącego i konieczność wydania w tym zakresie decyzji. Prawidłowo także wywiódł, że odpowiedzialność istnieje od momentu umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Przy wyliczeniu należnej od Strony opłaty uwzględniono fakt ponoszenia oplat przez uprawnioną i dalszych zobowiązanych. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości.

Tak więc zgłaszane przez Stronę zarzuty ocenić trzeba jako chybione. Odnosząc się do nich szczegółowo wskazać trzeba, że tryb ustalenia opłaty jaki z woli Strony stał się jej udziałem uzasadniał pominięcie jej sytuacji majątkowej, tj. wysokości dochodów i możliwości. Przepis art. 61 ust. 2e u.p.s. brzmi jednoznacznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. (podkreślenie Sądu). Jak wynika z akt sprawy organ administracji pismem z dnia 11 października 2019 r. (k-12 akt administracyjnych) wystąpił do Strony z prośbą o kontakt celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku z pobytem Babci Skarżącego w domu pomocy społecznej. W piśmie przywołano brzmienie zarówno art. 61 ust. 1 u.p.s. jak i art. 62 ust. 2e ww. ustawy. Tym samym Skarżący pozyskał wiedzę o podstawie zobowiązania do ponoszenia opłat za pobyt uprawnionej w DPS jak i o skutku odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismo to doręczono na adres Strony. W aktach znajduje się także oświadczenie Skarżącego z dnia 23 października 2019 r., w którym nie wyraża on zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu. Dostrzec także należy, że w kolejnym piśmie z dnia 24 października 2019 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt uprawnionej w DPS ponownie poinformowano Stronę o treści art. 61 ust. 2e i ust. 2 f u.p.s. oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, z czego Strona nie skorzystała. Przed wydaniem decyzji organ administracji I instancji przesłał Stronie umowę w trybie art. 103 u.p.s. z prośbą o jej podpisanie, także na ten dokument Skarżący nie zareagował (pismo z dnia 9 grudnia 2019 r.). Zatem do dnia wydania decyzji przez organ I instancji – 21 stycznia 2020 r. Strona miała możliwość odmiennego ułożenia swych spraw i podjęcia współpracy z organem administracji celem dostosowania opłat do swoich możliwości dochodowych i majątkowych, czego nie uczyniła.

W tych okolicznościach zarzuty skargi podnoszące brak właściwej informacji, wprowadzenia w błąd Strony nie mogą znaleźć uzasadnienia, a działanie organów administracji ocenić trzeba jako trafne. W kontekście wskazanych okoliczności i brzmienia powołanych przepisów tak samo ocenić trzeba zarzuty dotyczące pominięcia sytuacji majątkowej Skarżącego i braku możliwości dokonania zapłaty spornych opłat. W tym zakresie właściwie organ administracji wskazał na cel zastosowanych w sprawie regulacji prawnych oraz możliwość skorzystania przez Stronę z możliwości zwolnienia od opłat, co jednak odbywa się w innym trybie i postępowaniu.

Przywołane przepisy będące podstawą wydanej decyzji nie uchylają odpowiedzialności Strony z uwagi na stosunek do osoby uprawnionej. Przypadki, które stanowią podstawę do zwolnienia od obowiązku ponoszenia spornych opłat ustawodawca wskazał w art. 64, art. 64a i art. 64b u.p.s. Skarżący nie powołał się na żadną z opisanych tam okoliczności, które nadto są badane w odrębnym postępowaniu. Zatem także i ten zarzut podlega oddaleniu.

Kończąc ten wątek warto odwołać się do uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OPS 1/17 ONSAiWSA nr 5/2018 poz. 78, stwierdzającego, że regulacje ustawy o pomocy społecznej dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przypominają rozwiązania zawarte w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tą istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, z zakresu prawa publicznego. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, to w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie.

Nie narusza prawa orzeczenie w zakresie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat ze skutkiem wstecznym, jak to określa Strona. Jak słusznie wywodzi organ administracji obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował na powiazanie konieczności ponoszenia opłat ze zdarzeniem prawnym w postaci umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Taki pogląd został przedstawiony w powołanej już uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OPS 1/17.

Nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy podnoszony przez Stronę zarzut pominięcia dokumentów odnoszących się do jego sytuacji majątkowej. Z akt sprawy, treści odwołania nie wynika aby Skarżący takie dokumenty przedkładał, w treści odwołania wskazuje jedynie na kwoty osiąganych dochodów, stąd zarzuty skargi podnoszące pominięcie przedkładanej dokumentacji i brak wezwania o jej dostarczenie nie może znaleźć uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2021 r., a dotyczących nieprawidłowości związanych z ustaleniem wysokości opłat w związku ze zmianą umowy z jednym z podmiotów zobowiązanych trzeba wskazać, że okoliczności te nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy oraz dzień przed jej podpisaniem. Zatem organ odwoławczy nie mógł mieć wiedzy o opisywanych przez Stronę wydarzeniach, a okoliczności te winny być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Także okoliczność związana ze zmianą postawy Skarżącego i zgody na rodzinny wywiad środowiskowego nie mogła wpłynąć na ocenę zaskarżanej decyzji, gdyż powstała już po jej wydaniu.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady szybkości postępowania, to istotnie dostrzec trzeba, że przekroczono terminy ustawowe dla rozpoznania spraw, jednak nie można zarzucić organom administracji przewlekłości, gdyż zarówno w toku postępowania przed I jak i II instancją przeprowadzano czynności mające na celu właściwe rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego organ odwoławczy procedował w czasie zawieszenia biegu terminów procesowych od dnia 30 marca do dnia 23 maja 2020 r. na mocy art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wskazane w rozważaniach Sądu przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu.