Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1710/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 241 ust. 6, art. 87 ust. 1, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1971 nr 16 poz 156
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych  własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Sióstr [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2088/10 w sprawie ze skargi Zgromadzenia Sióstr [...] we W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Zgromadzenia Sióstr [...] we W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2088/10, oddalił skargę Zgromadzenia [...] we W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Zgromadzenia [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Zgromadzenia [...] własności nieruchomości położonych w Ś. przy Al. [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...].

Wskazana decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 26 listopada 2009 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek Zgromadzenia [...] o stwierdzenie nabycia przez w/w Zgromadzenie prawa własności opisanej nieruchomości położonej w Ś. przy Alei [...], na której posadowiony jest budynek szpitala powiatowego. Przy czym w/w wniosek precyzuje żądanie zawarte w piśmie strony z dnia 15 kwietnia 2004 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a dotyczące cofnięcia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Urzędu Miasta [...] – Wydział do Spraw Wyznań dla Miasta [...] i województwa [...] z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] oraz żądania przekazania sprawy Wojewodzie D. w celu stwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Zgromadzenia na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. nr 303. Minister decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w ostatecznej decyzji, jednakże nie rozpatrzył drugiej części wniosku, bowiem nie przekazał sprawy wg właściwości Wojewodzie D. W tej sytuacji organ wojewódzki uznał, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 26 listopada 2009 r. Wojewoda wskazał, że Urząd Miasta [...] – Wydział do Spraw Wyznań dla Miasta [...] i województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. stwierdził, iż działki nr [...] i [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) położone w Ś. przy ulicy [...] przekazuje się nieodpłatnie na własność Kongregacji [...] we W. Podstawę prawną w/w decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156) oraz § 2 uchwały nr 303 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (M. P. Nr 57, poz. 325). Stosownie do treści wniosku Zgromadzenia [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w/w nieruchomości stanowiły jedynie część nieruchomości przekazanych na własność Zgromadzenia na podstawie wymienionej uchwały. Tak więc Zgromadzenie zażądało wydania kolejnej decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz Prowincji nieruchomości, stanowiących obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], z obrębu [...], na której posadowiony jest budynek szpitala powiatowego.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Zgromadzenia [...] własności przedmiotowej nieruchomości, motywy rozstrzygnięcia podając w uzasadnieniu orzeczenia.

Odwołanie od wymienionej decyzji Wojewody wniosło Zgromadzenie [...], kwestionując jej prawidłowość.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając niniejsze odwołanie zważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. Rada Ministrów mogła w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r. przekazać nieodpłatnie osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych na własność nieruchomości państwowe lub ich części położone na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, nieodpowiadające warunkom określonym w art. 1 ust. 1 tej ustawy, jeżeli były niezbędne do wykonywania celów religijnych. Na podstawie omawianego przepisu Rada Ministrów mogła więc przekazać na rzecz kościelnych osób prawnych nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 1971 r. nie znajdowały się w wyłącznym faktycznym władaniu wspomnianych kościelnych osób prawnych. W wykonaniu wymienionego upoważnienia przyjęta została miedzy innymi uchwała Rady Ministrów nr 303, zgodnie z której § 1 nieruchomości lub ich części, położone na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, niezbędne do wykonywania celów religijnych, wymienione w drugim wykazie stanowiącym załącznik do uchwały, przekazuje się nieodpłatnie na własność kościelnych osób prawnych. Przy czym pod pozycją 398 tego wykazu wymieniona jest nieruchomość położona w Ś. przy ul. [...], na której znajduje się budynek klasztoru. Jednocześnie stosownie do § 2 powołanej uchwały, stwierdzenie przejścia własności nieruchomości lub jej części, wymienionych we wspomnianym załączniku do uchwały, następuje w drodze decyzji właściwego wojewody (Prezydenta Miasta [...]), określającej powierzchnię nieruchomości, jej oznaczenie w ewidencji gruntów oraz osobę prawną, na której własność przechodzi nieruchomość.

Wskazując na powyższe Minister stwierdził, że w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Przy czym należy mieć na uwadze również art. 93 Konstytucji RP, zgodnie z którym między innymi uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Mając to na względzie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, wymagają - stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP - zastąpienia ich przez rozporządzenia. Jednocześnie w celu realizacji art. 241 ust. 6 Konstytucji RP wydana została ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie utraciły moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego. Z kolei stosownie do art. 75 ust. 2 ustawy, z dniem jej wejścia w życie utraciły moc inne niż wymienione w art. 75 ust. 1 akty normatywne Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń. Jednocześnie z dniem wejścia w życie ustawy utraciły moc rozporządzenia wydane przez organy inne niż wskazane w Konstytucji RP do wydawania rozporządzeń oraz wydane bez upoważnienia ustawowego (art. 75 ust. 3 ustawy). Rada Ministrów miała ogłosić w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" do dnia 31 grudnia 2001 r. wykaz aktów prawnych, o których mowa w art. 75 ust. 1-3 ustawy. W wykonaniu tej dyspozycji wydane zostało obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M.P. Nr 47, poz. 782). Obwieszczenie to podzielone zostało na dwie części: Część I - Uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bez upoważnienia ustawowego (która realizować miała art. 75 ust. 1 ustawy) oraz Część II - Uchwały Rady Ministrów, zarządzenia ministrów lub innych organów administracji rządowej oraz inne akty, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji, zawierające normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym, wykonującą art. 75 ust. 2 ustawy. Powołana uchwała nr 303 nie znalazła się w wyżej wymienionym wykazie. Jednakże, w ocenie Ministra, fakt nie ujęcia konkretnej uchwały w wykazie wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy nie przesądza o tym, że zachowała ona moc obowiązującą, bowiem wykaz zawarty w obwieszczeniu ma charakter jedynie informacyjny - o utracie mocy obowiązującej poszczególnych aktów prawnych przesądzał bezpośrednio art. 75 ust. 1-3 ustawy, a nie umieszczenie lub nie danego aktu prawnego w wykazie. Zatem organ odwoławczy zauważył, że koniecznym jest zbadanie czy uchwała nr 303 spełnia kryteria z art. 75 ust. 1- 2 ustawy, skutkujące utratą jej mocy obowiązującej. Przy czym wykluczyć należy zastosowanie art. 75 ust. 1 ustawy, albowiem wyżej wymieniona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, to jest art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. Przechodząc do analizy art. 75 ust. 2 ustawy, Minister zwrócił uwagę na niejednoznaczność, użytego w tym przepisie sformułowania "inne niż wymienione w ust. 1 akty normatywne". Możliwym jest bowiem dokonanie dwojakiej wykładni tej frazy. Po pierwsze jako wykluczającej z dyspozycji art. 75 ust. 2 ustawy akty normatywne wskazane w ust. 1 co do rodzaju (zarządzenia i uchwały), po drugie jako odnoszącej się do aktów "innych niż podjęte bez upoważnienia ustawowego". Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy Konstytucji RP, a także pomocniczo sposób w jaki podzielone zostało na części wyżej wymienione obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. Minister uznał, że zasadnym jest przyjęcie drugiej z przedstawionych interpretacji. Zastosowanie bowiem pierwszej z wyżej wskazanych wykładni skutkowałoby pozostawieniem w mocy uchwał i zarządzeń, wydanych co prawda na podstawie upoważnienia ustawowego, ale zawierających normy o charakterze powszechnie obowiązującym, co pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże przy zastosowaniu art. 75 ust. 2 ustawy konieczne jest spełnienie dalszego warunku, polegające na tym, że akt zawierać musi normy o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym. Analizując uchwałę nr 303 organ II instancji wskazał, że znalazł się w niej przepis regulujący tryb stwierdzania przejścia własności nieruchomości (§ 2) oraz przepis wskazujący, że uchwały nie naruszają uprawnień najemców i dzierżawców w stosunku do nieruchomości (§ 3). Takie przepisy, adresowane do niezależnych od administracji podmiotów, zakwalifikować należy jako normy o charakterze powszechnie obowiązującym. Stwierdził zatem, iż skoro uchwała nr 303 wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego oraz zawiera normy o charakterze powszechnie obowiązującym, to zastosowanie ma art. 75 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji oznacza, że uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r., to jest z dniem wejścia w życie tej ustawy. Zatem skoro wymieniona uchwała aktualnie nie obowiązuje, brak jest podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę decyzji administracyjnej, której podstawą prawną byłaby wspomniana uchwała.

W konsekwencji przedstawionego stanowiska Minister, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy opisaną decyzję Wojewody D., uznając ją za zasadną.

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Zgromadzenie [...] we W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na ziemiach Zachodnich i Północnych, jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. uchwały nr 303 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych;

- prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw;

- prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 241 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 46 § 1 oraz art. 47 § 1 i § 2 jak również art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny,

- prawa procesowego w tym w szczególności art. 6, 7, 8, 12, 77 oraz 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek wniosku Zgromadzenia [...] z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczącego żądania stwierdzenia przejścia własności działek nr [...], [...], [...], [...] wchodzących w skład nieruchomości przekazanej Zgromadzeniu uchwałą Nr 303 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych.

Organy orzekające ustaliły, że przedmiotowe działki aktualnie oznaczone ewidencyjnie nr [...], [...], [...] (poprzednio działka nr [...]), nr [...] (poprzednio działka nr [...]), nr [...] (poprzednio działka nr [...]), nr [...] (poprzednio działka nr [...]) stanowią własność Powiatu [...].

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego Urząd Miasta [...] – Wydział do spraw Wyznań dla miasta [...] i województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 1974 r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156) oraz § 2 uchwały nr 303 Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego, oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (M.P. Nr 57, poz. 325) stwierdził, że nieruchomość położoną w Ś. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 594 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 831 m2 wraz ze znajdującymi się na nich budynkami, urządzeniami trwale z gruntem związanymi i innymi częściami składowymi nieruchomości, z prawem korzystania z drogi dojścia i dojazdu (dz. Nr [...]) do działki nr [...] i z drogi dojścia (dz. Nr [...]) do działki nr [...] przekazuje się nieodpłatnie na własność Kongregacji [...] we W.

Zgromadzenie aktualnie żąda wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 2 w/w ustawy i § 2 uchwały Rady Ministrów nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. stwierdzającej przejście własności na rzecz skarżącego pozostałej części nieruchomości, nieobjętej decyzją z dnia [...] maja 1974 r.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. Rada Ministrów może w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r. przekazać nieodpłatnie osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych na własność nieruchomości państwowe lub ich części położone na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, nie odpowiadające warunkom określonym w art. 1 ust. 1, jeżeli są niezbędne do wykonywania celów religijnych. Na podstawie art. 2 w/w ustawy, została w dniu 31 grudnia 1973 r. podjęta przez Radę Ministrów uchwała Nr 303, zgodnie z którą nieruchomości państwowe lub ich części położone na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, niezbędne do wykonywania celów religijnych, wymienione w drugim wykazie stanowiącym załącznik do uchwały, przekazuje się nieodpłatnie na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych (§ 1). Stwierdzenie przejścia własności nieruchomości lub ich części następuje w drodze decyzji właściwego wojewody (Prezydenta Miasta [...]), określającej powierzchnię nieruchomości, jej oznaczenie w ewidencji gruntów oraz osobę prawną, na której własność przechodzi nieruchomość. Pod pozycją nr 398 wykazu stanowiącego załącznik do w/w uchwały wymieniono klasztor w Ś. ul. [...], pow. [...].

Sąd wskazał, że według Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. obowiązującej w dacie podejmowania przez Radę Ministrów uchwały nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. Rada Ministrów mogła podejmować uchwały w celu wykonania ustaw oraz czuwać nad ich wykonaniem (art. 32 pkt 8). Uchwały w świetle wówczas obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa i takim źródłem prawa była uchwała Rady Ministrów nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r.

W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne, zaś art. 8 ust. 2 Konstytucji dopuszcza możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydawania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, oraz rozporządzenia. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (art. 93 ust. 1 Konstytucji).

Sąd dodał, że art. 241 ust. 6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi.

Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do dnia 17 października 1999 r., stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które uchwały Rady Ministrów wymagają zastąpienia ich przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby podjęta uchwała straciła moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji, nie może ona stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji – porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00).

W ocenie Sądu, skoro aktualnie wymieniona uchwała nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, to nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Takie umocowanie oznacza, że mogą oni odmówić zastosowania aktu niższego rzędu, jeżeli jest on sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Mogą również odmówić stosowania aktu, który nie jest konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo Sąd podniósł, że przepis aktu wykonawczego (w niniejszej sprawie uchwała) wykraczający poza delegację ustawową i tym samym sprzeczny z ustawą nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Działanie bowiem organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Delegacja ustawowa zaś stanowi przeniesienie przez pewien organ władzy państwowej, prawa do wykonywania części jego kompetencji na inny organ.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Rada Ministrów wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. upoważniającą ją do przekazania własności nieruchomości lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych na rzecz osób prawnych w nim wymienionych, gdyż bez upoważnienia ustawowego na podstawie § 2 uchwały nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. powyższe kompetencje przekazała właściwemu wojewodzie (Prezydentowi Miasta [...]).

Sąd zwrócił uwagę, że w ustawie z dnia 23 czerwca 1971 r. nie została wskazana forma aktu normatywnego, którym Rada Ministrów może przekazać własność nieruchomości, a więc zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą konstytucyjną aktem tym mogło być rozporządzenie.

W ocenie Sądu z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. wynika, że Rada Ministrów mogła wyłącznie w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r. przekazać na własność nieruchomości w nim wymienione, na rzecz wymienionych osób prawnych. W związku z powyższym należy uznać, że przekazanie własności nieruchomości zgodnie z żądaniem skarżących byłoby niemożliwe.

W tej sytuacji Sąd uznał rozstrzygnięcia organów za prawidłowe.

Stosownie bowiem do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej powinien wydać decyzję o umorzenie postępowania.

Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W piśmiennictwie przyczyny te dzieli się na podmiotowe i przedmiotowe.

Biorąc zaś pod uwagę wcześniejsze rozważania Sąd przyznał rację organom orzekającym, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej i z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Za błędne natomiast Sąd uznał stanowisko organów, że bezprzedmiotowość niniejszego postępowania wynika również z faktu, iż żądanie strony zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1974 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek skarżącego dotyczył innych działek niż wymienione w tej decyzji, a więc nie zachodziła tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Powyższe jednak uchybienie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, które Sąd uznał za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Zgromadzenie [...] we W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

A) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 1.1 lub 2.1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych wobec rozpoznania wniosku Zgromadzenia z 30 listopada 1973r. jedynie w części i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 241 ust. 6 Konstytucji i art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania

aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez pominięcie praw nabytych przez Zgromadzenie;

B) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy oraz nie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a., szczególnie w zakresie braku ustaleń w zakresie pominiętego żądania wniosku Zgromadzenia rozstrzygniętego decyzją z dnia [...] maja 1974 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Zgromadzenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozstrzygając niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, że dotyczy ona w istocie rzeczy kwestii przeniesienia prawa własności nieruchomości, w tym w szczególności jakie w tej materii skutki prawne wywołała uchwała nr 303 Rady Ministrów dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych.

W pierwszej kolejności trzeba rozważyć, czy omawiana uchwała Rady Ministrów jest aktem, którego dotyczy regulacja zawarta w art. 241 ust. 6 Konstytucji. Stosownie do niniejszego przepisu Rada Ministrów w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów podjęte lub wydane przed wejściem Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia przez rozporządzenia. Przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych upoważniono Radę Ministrów do przekazania, w terminie do dnia 31 grudnia 1973 r., nieodpłatnie podmiotom których dotyczyła ustawa, na własność nieruchomości państwowych lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, które nie odpowiadały warunkom określonym w art. 1 ust. 1, jeżeli były niezbędne do wykonywania celów religijnych. Korzystając z tego upoważnienia Rada Ministrów uchwałą Nr 303 z dnia 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych przekazała nieodpłatnie na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego albo innych kościołów i związków wyznaniowych nieruchomości państwowe lub ich części, położone na Ziemiach Zachodnich i Północnych, niezbędne do wykonywania celów religijnych, wymienione w drugim wykazie stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1). Stwierdzenie przejścia własności tych nieruchomości następowało w drodze decyzji właściwego wojewody (Prezydenta Miasta [...]), w której określić należało powierzchnię nieruchomości, jej oznaczenie w ewidencji gruntów oraz osobę prawną, na której własność przechodzi nieruchomość (§ 2). Niniejsza decyzja stanowiła podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (§ 5).

Z regulacji ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. oraz uchwały Nr 303 Rady Ministrów wynika, że omawiana uchwała Rady Ministrów jest aktem, mocą którego doszło do przeniesienia własności nieruchomości w nim określonych. Wobec tego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 31 grudnia 1973 r. (§ 6), uchwała wywołała skutki prawnorzeczowe. Odnosiła się ona do sytuacji istniejącej w chwili jej wydania. Decyzja stwierdzająca przejścia prawa własności, do wydania której został upoważniony wojewoda (Prezydent Miasta [...]), była decyzją deklaratoryjną. Skutek prawny w postaci przeniesienia prawa własności wywołała uchwała Rady Ministrów. To Rada Ministrów została upoważniona ustawą do nieodpłatnego przekazania na własność określonego rodzaju nieruchomości państwowych lub ich części i z tego upoważnienia skorzystała określając w załączniku do uchwały Nr 303, które nieruchomości przechodzą na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego albo innych kościołów o związków wyznaniowych. W konsekwencji nie można uznać, aby niniejsza uchwała należała do kategorii aktów prawnych, które powinny zostać zastąpione przez rozporządzenie, o czym stanowi art. 241 ust. 6 Konstytucji. Działanie uchwały Nr 303 Rady Ministrów było ograniczone w czasie i jako takie nie odnosi się do sytuacji jakie będą kształtowały się po jego wydaniu. Przyjęcie koncepcji, że omawianej uchwały dotyczy regulacja art. 241 ust. 6 Konstytucji prowadziłoby wprost do stwierdzenia, że możliwe jest ponowne przeniesienie prawa własności nieruchomości, których własność przeszła na skutek wydania przez Radę Ministrów niniejszej uchwały. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z zasadą tempus regit actum skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia prawnego. Uchwała Nr 303 Rady Ministrów była aktem jednorazowym, gdyż jej zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych istniejących w momencie jej wydania (wejścia w życie). W wyniku zastosowania przepisów uchwały ukształtowały się stosunki prawne, co oznacza, że na tym tle mogą pojawiać się spory, w tym tak jak w rozpoznawanej sprawie, dotyczące tego, czy decyzja wojewody stwierdziła przejście prawa własności całej nieruchomości przekazanej uchwałą Rady Ministrów.

Jednocześnie trzeba stwierdzić, że wejście w życie Konstytucji z 1997 r. nie oznaczało dyskwalifikacji aktów normatywnych wydanych zgodnie z odmiennymi zasadami prawotwórstwa, obowiązującymi we wcześniejszym okresie. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 32 pkt 8 Konstytucji z 1952 r. Rada Ministrów uprawniona była do podejmowania uchwał w celu wykonania ustaw oraz czuwania nad ich wykonaniem. Jednakże w dalszych rozważaniach Sąd pominął kwestię, że w sytuacji kiedy "akt podustawowy został wydany przez podmiot, który miał do tego kompetencję i jeżeli dochowana została procedura wydawania tego aktu, to akt taki obowiązuje nadal" (L. Garlicki, uwaga 14 do art. 241 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), T. I, Warszawa 1999, s. 12). W przeciwnym razie należałoby dojść do pozbawionego podstaw wniosku, że Konstytucja ma w tym zakresie moc wsteczną, co oznaczałoby, iż większość aktów normatywnych wydanych w okresie PRL nie może posiadać dzisiaj mocy obowiązującej. Trzeba zauważyć, że przedmiotem oceny pod kątem zgodności z Konstytucją z 1997 r. oraz z innymi obowiązującymi obecnie aktami normatywnymi może być wyłącznie treść "przedkontytucyjnego" aktu wykonawczego.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że Rada Ministrów wykroczyła poza delegację ustawową i bez upoważnienia kompetencje do przekazania własności nieruchomości przeniosła na właściwego wojewodę (Prezydenta Miasta [...]). Jak już wyżej wskazano, decyzja o której mowa w § 2 omawianej uchwały jest decyzją deklaratoryjną, a skutek prawny w postaci przejścia własności nieruchomości nastąpił w dniu 31 grudnia 1973 r. z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 i § 1 uchwały Nr 303 Rady Ministrów. Wskazanie organu upoważnionego do wydania decyzji deklaratoryjnej nie jest równoznaczne z przekazaniem kompetencji do przeniesienia własności nieruchomości. W konsekwencji pomijając zasadę państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, Sąd I instancji nie uwzględnił, że skutki prawnorzeczowe uchwała Nr 303 Rady Ministrów wywołała z dniem wejścia jej w życie zaś deklaratoryjna decyzja administracyjna nie rozstrzyga o nabyciu prawa własności nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych w zw. z art. 2 i art. 241 ust. 6 Konstytucji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.