Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2618/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 8 § 1, art. 9, art. 79a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 183 § 1i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Marian Wolanin del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 310/23 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r., nr KOA/4057/Sr/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 29 MAJA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ K.S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 7 GRUDNIA 2022 R. W PRZEDMIOCIE PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nie przyznano skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad konstytucyjnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r., stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że sam fakt przyznania i pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 2 uśr przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 uśr, a także z pominięciem z reguł wynikających z art. 24 ust 2 uśr, co w konsekwencji doprowadziło do:

a) przyjęcia, że w sytuacji skarżącego w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r. nie nastąpił zbieg prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo wyboru jednego ze świadczeń i, w ocenie Sądu, przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;

b) błędnego wniosku, że nie jest możliwe przyznanie skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego;

c) braku rozważenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r. w wysokości świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego;

d) załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił także naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewykonanie obowiązku poinformowania skarżącego o przysługującym mu prawie wyboru przysługującego świadczenia, co doprowadziło do podważenia zaufania skarżącego do organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pieniężnego i momentu, od którego uprawniony może rozpocząć pobieranie tego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 31 stycznia 2022 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Ostatecznie Kolegium decyzją z 7 grudnia 2022 r. przyznało skarżącemu prawo do tego świadczenia od 1 października 2022 r. Organ ustalił bowiem, że skarżącemu przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy uniemożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieranie tego zasiłku ustało we wrześniu 2022 r. na skutek wydania przez Burmistrza T. decyzji z 26 października 2022 r., na której mocy zmieniono końcowy termin przysługiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego na 30 września 2022 r.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, wnioskodawca musi nie tylko spełnić przesłanki pozytywne określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, ale dodatkowo nie mogą wystąpić okoliczności blokujące przyznanie przedmiotowego świadczenia, takie jak kumulacja świadczenia pielęgnacyjnego z jednym ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. W celu uniknięcia kumulacji świadczeń ustawodawca wprowadził do ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwość wyboru przysługującego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 uśr w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego (pkt 1) lub świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3) lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 (pkt 4), lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Usunięcie przyczyn uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 4 uśr powoduje ustalenie prawa do tego świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 uśr nie można traktować jako bezwzględnego nakazu, który nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia innych norm. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Treść art. 24 ust. 2 uśr należy odczytywać zatem tak, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 210/21, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21, z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1190/21, z 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1400/21, z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1390/21, z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21, z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 211/21, z 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2317/21, z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 189/22, z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2042/21, czy z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2255/22).

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu do 30 września 2022 r. przysługiwało jedno ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (w rozpoznawanej sprawie: specjalnego zasiłku opiekuńczego), to do ustania prawa do tego świadczenie niemożliwe było ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r., a prawo do wnioskowanego świadczenia przysługiwało dopiero od pierwszego dnia miesiąca po zaprzestaniu pobierania konkurencyjnego świadczenia, tj. od 1 października 2022 r. Na marginesie powyższego należy odnotować, że kształt obowiązujących przepisów wyklucza możliwość uzupełnienia specjalnego zasiłku opiekuńczego o wysokość odpowiadającą kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pieniężnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Art. 27 ust. 5 pkt 3 uśr wyraźnie bowiem przewiduje prawo wyboru jednego z przysługujących świadczeń i nie daje podstaw do uzupełnienia pobieranego świadczenia o różnicę ze świadczeniem korzystniejszym ekonomicznie. Ponadto rozwiązanie takie niezgodne jest z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20).

W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 2 uśr.

Przechodząc z kolei do analizy zarzutu naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa, należy wyjaśnić, że w myśl ostatniego z przywołanych przepisów organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uszczegółowienie tej zasady następuje w kolejnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 79a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, nie informował skarżącego o prawie wyboru przysługującego świadczenia. Zauważyć jednakże należy, że pobieranie konkurencyjnego świadczenia ustało w przypadku skarżącego z dniem 30 września 2022 r., tj. na ponad dwa miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji, i stanowiło to wynik wyboru dokonanego przez skarżącego. W dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżący skonsumował już zatem prawo wyboru świadczenia i brak było podstaw do informowania go o przysługujący mu prawie. Brak spełnienia zatem tego obowiązku informacyjnego pozbawiony był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, a w szczególności nie można było stwierdzić zależności pomiędzy kierunkiem rozstrzygnięcia a zarzucanym uchybieniem, który został opisany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne [niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego] naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że uchylenie aktu administracyjnego na tej podstawie jest możliwe wyłącznie, jeżeli uchybienie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, a wpływowi temu można było przypisać istotny charakter.

Zauważyć także należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu drugiej instancji, a nie poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna. Wprawdzie zgodnie z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, ale przepis ten mówi nie o badaniu prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej a wyłącznie o zastosowaniu do niej środków przewidzianych w ustawie. Badanie decyzji pierwszoinstancyjnej dokonywane jest przez pryzmat decyzji wydanej przez organ odwoławczy, tj. w zakresie, w jakim organ drugoinstancyjny nie skorygował błędów popełnionych we wcześniejszym etapie postępowania. Oznacza to, że ewentualne niespełnienie analizowanego powyżej obowiązku informacyjnego przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy obowiązek ten był bezprzedmiotowy w momencie wydania zaskarżonej decyzji, nie mogło zostać objęte badaniem sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 9 kpa okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.