Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 854/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 12, 13, 60, 271-273
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art.3, 28
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak: WI-I.7840.2.39.2020.KL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 2276/6740.1/2017 z 29 listopada 2017 r. znak: AU-01-1.6740.1.2159.2017.PMA zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce V. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkami) na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Decyzja ta stała się ostateczna 5 grudnia 2017 r.

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 139/6740.5/2018 z 20 czerwca 2018r., znak: AU-01-1.6740.5.136.2018.AZI powyższa decyzja została przeniesiona na D. Sp. z o.o. w K..

Następnie decyzją z 5 grudnia 2018 r. znak: AU-01-1.6740.1.2648.2018.JWI Prezydent Miasta Krakowa zmienił decyzję z 29 listopada 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie: zmiany nazwy inwestycji na budynek mieszkalny, jednorodzinny z garażami w przyziemiu oraz wewnętrznymi instalacjami o zmienionym układzie pomieszczeń i zmienionym wyglądzie architektonicznym, zwiększonej powierzchni zabudowy całkowitej, użytkowej, kubaturze oraz zmiany w projekcie zagospodarowania działki dotyczącej przebiegu instalacji wewnętrznych poza budynkiem. Decyzja ta stała się ostateczna 14 grudnia 2018 r.

W dniu 14 marca 2019 r. M. K., współwłaścicielka działki nr [...], złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 5 grudnia 2018 r., powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania, w wyniku uznania, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 5 grudnia 2018 r., Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 5 lutego 2020 r. znak: AU-01-1.6740.1.527.2019.EKO umorzył postępowanie.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. K. zarzucając nierzetelną ocenę okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rozpoznając odwołanie M. K. Wojewoda Małopolski, decyzją z 27 sierpnia 2020 r. znak: WI-I.7840.2.39.2020.KL, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowo wznowionego postępowania nie można zakończyć stwierdzeniem jego bezprzedmiotowości, z wyjątkiem sytuacji, gdy organ wznowił postępowanie pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie, co nie miało miejsca w omawianym przypadku. Odnosząc się do przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę na działce nr [...], Wojewoda wyjaśnił, że budynki będące przedmiotem projektu budowlanego zostały usytuowane ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy działki budowlanej, około 6 m od granicy działki nr [...] i 10,77 m do budynku planowanego na niej. Budynki zostały usytuowane na wysokości 215,55 m n.p.m. i mają wysokość 8,98 m. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że północna granica działki nr [...], usytuowana najbliżej działki nr [...], objętej planowaną inwestycją, znajduje się na wysokości 216,91 m n.p.m., czyli wysokość przesłaniania projektowanych budynków dla działki nr [...] wynosi 7,62 m i jest mniejsza od odległości między planowanym budynkiem na działce nr [...] i planowanym budynkiem na działce nr [...] (10,77 m).

Odległość ta powinna umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej "rozporządzenie wt"). Zatem parametry geometryczne lokalizacji obu inwestycji potwierdzają zgodność projektu budowlanego inwestycji z przywołanym przepisem.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, układ geometryczny wysokości przesłaniania ścian południowych budynków planowanych na działce nr [...] (7,62 m) nie przekracza odległości 4 m od granicy działki nr [...] (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wt), czyli pozostaje bez wpływu na potencjalną lokalizację ściany z oknami nawet na poziomie gruntu na działce nr [...], w odległości 4 m od północnej jej granicy. Okoliczność ta powoduje, że przywołany przepis nie może być podstawą do uznania właścicieli działki nr [...] za strony postępowania o pozwolenie na budowę w omawianej sprawie, ponieważ potencjalna zabudowa działki nr [...] podlega ograniczeniu przez powszechnie obowiązujące prawo, nie zaś przez oddziaływanie inwestycji planowanej na działce nr [...].

Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja na działce nr [...] jest usytuowana od strony północnej działki nr [...], co oznacza w tej szerokości geograficznej (50.0614), że taka inwestycja w ogóle nie ogranicza swoim cieniem nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku usytuowanym od strony południowej. Tym samym inwestycja na działce nr [...] nie oddziałuje na działkę nr [...] w rozumieniu § 60 rozporządzenia wt.

Organ drugiej instancji wyjaśnił także, że dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie z drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji. Inwestor legitymuje się uzgodnieniem zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, co spełnia przesłanki zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] ma zaś dostęp do drogi publicznej – al. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce nr [...] nie projektuje się stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych oraz otwartych garaży wielopoziomowych, dostępnych od strony działki nr [...]. Okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi są usytuowane w minimalnej odległości 7 m od granicy działki nr [...], co, uwzględniając obowiązek sytuowania miejsc postojowych w minimalnej odległości 3 m od granicy działki budowlanej (§ 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wt), oznacza brak oddziaływania inwestycji na działce nr [...] na potencjalny sposób zagospodarowania działki nr [...] w zakresie potencjalnej lokalizacji miejsc postojowych.

Wojewoda wskazał ponadto, że miejsca gromadzenia odpadów stałych zostały zlokalizowane od strony północnej inwestycji planowanej na działce nr [...]. Z uwagi na usytuowanie okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w planowanej inwestycji na działce nr [...], w minimalnej odległości 7 m od granicy działki nr [...], oraz z uwagi na obowiązek lokalizacji miejsc do gromadzenia odpadów stałych 3 m - od granicy działki budowlanej, organ II instancji stwierdził, że w świetle § 23 rozporządzenia inwestycja na działce nr [...] nie ogranicza możliwości lokalizacji miejsc do gromadzenia odpadów stałych na działce nr [...].

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] znajduje się sieć kanalizacyjna i obie działki mają możliwość przyłączenia się do niej, zatem inwestorzy inwestycji na obu działkach nie mogą sytuować zbiorników na nieczystości ciekłe (§ 34 rozporządzenia). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek na działce nr [...] posiada przyłącze kanalizacji sanitarnej do sieci wzdłuż al. [...] (działka nr [...]), natomiast projektowane budynki na działce nr [...], objęte omawianą inwestycją, mają przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]). Okoliczność ta wyłącza zatem stosowanie § 36 rozporządzenia. Z uwagi na odległości określone w projekcie zagospodarowania terenu, inwestycja na działce nr [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - została zakwalifikowania jako niska i niepowodująca ograniczenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273 rozporządzenia).

W świetle przeprowadzonej analizy, w ocenie Wojewody, inwestycja na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy działki nr [...], co oznacza, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...], a jej współwłaściciele nie są stronami w sprawie.

Wojewoda wskazał także, że wnioskodawczyni w odwołaniu powołała się na opinię techniczną rzeczoznawcy budowlanego dr inż. R. S. z kwietnia 2019r., w ocenie którego zaplanowane roboty budowlane związane z posadowieniem budynku na działce nr [...] na głębokości 5,4 m poniżej istniejącego terenu, mogą negatywnie oddziaływać na stabilność konstrukcji budynku na działce nr [...]. Przyczyną tego oddziaływania są zarówno cechy gruntu, w którym wykonywany jest wykop, jak i technologia montażu zabezpieczeń wykopu, polegająca na pogrążeniu ścianki szczelnej głowicą wibracyjną. Wykonawca zabezpieczeń nie założył reperów kontrolnych na budynku na działce nr [...], co zostało wykazane jako błąd w prowadzeniu tego typu robót budowlanych, ponieważ część tego budynku znajduje się w strefie narażonej na destabilizację i wibracje podczas prac budowlanych. Z treści opinii wynikało, że roboty budowlane, które były przedmiotem jej oceny, zostały już wykonane. W ocenie organu odwoławczego, treść powyższej opinii stanowi dowód na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu faktycznego, lecz nie prawnego. Sposób prowadzenia robót budowlanych i ich oddziaływanie na działki sąsiednie nie wpływa bowiem w tym przypadku na sposób ich zagospodarowania, w tym zabudowy.

Na powyższą decyzję Wojewody z 27 sierpnia 2020 r. znak: WI-I.7840.2.39.2020.KL skargę do WSA w Krakowie wniosła M. K. zarzucając naruszenie:

1) § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463), dalej "rozporządzenie geotechniczne", przez brak należytego zbadania kwestii negatywnych oddziaływań inwestycji na budynek skarżącej w kontekście zagrożeń wynikających z geotechnicznych warunków posadowienia spornego obiektu budowlanego;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez brak poszanowania w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich;

3) art. 140 Kodeksu cywilnego przez brak uwzględnienia, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności;

4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., przez brak należytego (rzetelnego) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oznacza naruszenie zasady ustalania prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie organ II instalacji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą argumentów oraz nie dokonał poprawnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności opinii dr inż. R. S., projektu zagospodarowania terenu, dokumentacji projektowej itd., oraz w szczególności nie rozpoznał przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem instrukcji ITB nr 376/2002, Ochrona zabudowy w sąsiedztwie głębokich wykopów oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia geotechnicznego;

5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, iż nie była stroną postępowania wznowieniowego, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu; organ nie odniósł się w szczególności do opinii dr inż. R. S. oraz wskazanej w niej instrukcji ITB nr 376/2002, Ochrona zabudowy w sąsiedztwie głębokich wykopów oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, jak również art. 140 K.c.;

6) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., gdyż organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził i nie zbadał rzetelnie przesłanki wznowienia postępowania, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania w sprawie, nie odniósł się do argumentów, które w ocenie skarżącej świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz dyskredytują wydaną decyzję;

7) art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż projekt zagospodarowania terenu sporządzony w przedmiotowej sprawie nie uwzględniał określenia układów komunikacyjnych objętych służebnością gruntową, polegającą m.in. na prawie przejazdu i przechodu, a projekt ten stanowi istotny dokument w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego,

8) § 9 ust. 1 pkt 2 lit a MPZP "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" przez istotną ingerencję w ukształtowanie terenu;

9) § 10 ust. 5 pkt. 2 lit b MPZP "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko", gdyż projektowany budynek koliduje z dotychczasową zabudową i stanowi budynek komercyjny (biurowy), a nie mieszkalny, tak jak zabudowa sąsiednia i tym samym nie kontynuuje charakteru układu urbanistycznego,

10) brak rozpoznania istoty sprawy, gdyż organ praktycznie nie odniósł się do argumentów, które w ocenie skarżącej dyskredytują wydaną decyzję.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1289/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody z 27 sierpnia 2020 r. znak: WI-I.7840.2.39.2020.KL.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że Wojewoda nie przeanalizował w sposób pełny kwestii obszaru oddziaływania inwestycji na działce nr [...] na nieruchomość o nr [...]. Sąd wojewódzki stwierdził bowiem, że analiza i argumentacja organu odwoławczego uzasadniająca odmowę uchylenia decyzji z uwagi na brak przymiotu strony przez wnioskodawczynię jest niewystarczająca. Według Sądu, organ powinien przeprowadzić kompletną analizę przepisów tak prawa budowlanego (także norm techniczno-budowlanych), jak prawa cywilnego, by ustalić czy obiekty objęte projektem budowlanym mogą oddziaływać na działkę skarżącej. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że co prawda projektowany obiekt to dom jednorodzinny, a więc obiekt o stosunkowo małej uciążliwości dla działek sąsiednich, ale obszary działek objętych tak zamierzeniem inwestycyjnym, jak i działki skarżącej, nie mają dużych rozmiarów. Wzajemne ich oddziaływanie (także dozwolone) z uwagi na fakt bezpośredniego sąsiedztwa wydaje się być naturalne. Organ nie powinien zatem ograniczyć się do analizy kwestii dozwolonego zacienienia, miejsc parkingowych oraz możliwej lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych. Zakres kontroli powinien być tu znacznie szerszy.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej w zakresie szkodliwego wpływu realizowanej już zabudowy na zabudowę na jej działce, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie może kwestii tej bagatelizować, odsyłając skarżącą na drogę roszczeń cywilnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. sp. z o.o. w K. zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1755/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny był sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

NSA wskazał, że stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu, który będzie miał wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2013r., II OSK 457/12). Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja zachodzi zaś w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględniania skargi przez sąd administracyjny, gdy oceni, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uwzględniając skargę winien wskazać, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, nadto argumentować, że były to tego typu naruszenia, które "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W zaskarżonym wyroku brak jest wskazania jakichkolwiek przepisów postępowania, które miałby naruszyć Wojewoda, a które wyczerpywałyby przesłankę uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Swoją negatywną ocenę zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczył do stwierdzenia, że organ odwoławczy "nie przeanalizował w sposób pełny kwestii obszaru oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość skarżącej". Niesporne jest zarazem, że w ogóle taka analiza została przez organ drugiej instancji przeprowadzona. Skoro zatem Sąd a quo doszedł do przekonania, że była ona "niewystarczająca", a "zakres kontroli powinien być tu znacznie szerszy", to istotnie winien wskazać, na czym miałoby polegać owo "pogłębienie" analizy. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca, że Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku sugerując ponowne zbadanie u skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę także pod kątem przepisów prawa cywilnego, nie wskazuje zarazem konkretnie tych norm. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie – wspierając się w tym względzie argumentami doktrynalnymi – wytyka Sądowi pierwszej instancji, że w zaskarżonym wyroku brak jest wskazania, jakie to przepisy organ odwoławczy powinien mieć na względzie przy kolejnym rozpoznaniu sprawy. Trafnie także zarzucono, że w motywach zaskarżonego wyroku wadliwie stwierdzono, że nieruchomość skarżącej bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną.

W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji przywołując parametry planowanej inwestycji, jej zlokalizowanie względem działki skarżącej i posadowionego na niej budynku mieszkalnego, doszedł do jednoznacznej konkluzji, że skarżąca nie miała przymiotu strony w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie wskazując na to, jakich ustaleń faktycznych w postępowaniu wznowieniowym zabrakło, aby przekonująco wypowiedzieć się w kwestii przymiotu strony, w istocie uchylił się od oceny zasadniczej kwestii materialnoprawnej, tj. czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Nie jest więc tak, że Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenia prawa, a to art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak to wywodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił się od takiej oceny, a uchylając zaskarżoną decyzję nie wyłuszczył w uzasadnieniu wyroku, z jakich to realnych powodów uczynił. Tym samym skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tych okolicznościach zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyklucza możliwość oceny ewentualnych innych nieprawidłowości podniesionych w podstawach kasacyjnych. Badanie trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne, skoro z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie poddaje się on kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpozna skargę uwzględniając potrzebę prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację sformułowaną w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1621/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2020 r. o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji z 29 listopada 2017 r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych z garażami i wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w Krakowie przy ul. [...].

Na rozprawie dnia 2 sierpnia 2024 r. pełnomocnik uczestnika – inwestora D. Sp. z o.o. w K. - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Podstawę normatywną w rozpatrywanej sprawie kształtuje również art. 153 oraz art. 190 P.p.s.a., a to wobec ww. wyroku NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1755/21, którym został uchylony wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1289/20, a sprawa została przekazana tut. Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wydana po wznowieniu postępowania decyzja Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2020 r., znak WI-I.7840.2.39.2020.KL, odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2018 r., nr 2276/6740.1/2018, znak: AU-01-1.6740.1.2648.2018.JWI, o zmianie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2017 r., nr 2276/6740.1/2017, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym, z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami, na działce nr [...].

Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...].

Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b K.p.a.). Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 K.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 K.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2).

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 K.p.a.

Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca – jako współwłaścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – powinna być stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji na działce nr [...].

Wojewoda na to pytanie udzielił odpowiedzi negatywnej, po przeprowadzeniu analizy norm prawnych mogących, w związku z projektowaną budową, wprowadzać ograniczenia w zabudowie działki nr [...], należącej do skarżącej.

WSA w Krakowie, orzekając poprzednio, uznał tę analizę za niekompletną. Po uchyleniu przez NSA wyroku WSA - obecnie Sąd orzekający ponownie - podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skarżącej M. K. przymiot strony w rozpatrywanej sprawie nie przysługiwał, a stanowisko organu odwoławczego jest wystarczająco uzasadnione.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar ten rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle powyższego przyjąć trzeba, że do uznania, iż określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej, nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu, określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 P.b. i art. 28 oraz art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 1 września 2022 r. sygn. II OSK 1567/21 (powołane orzeczenia dostępne są w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora. Utrwalony jest także pogląd, według którego brak jest podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (por. m.in. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2751/17).

Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 514/17).

Zdaniem Sądu poglądy powyższe zachowują aktualność wobec zmienionej definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 P.b. odnoszącej się obecnie do ograniczeń w zabudowie, nie jak poprzednio, także w zagospodarowaniu terenu.

Jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał analizy obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji ze względu na możliwość zabudowy działki nr [...]. Wojewoda przeanalizował w szczególności kwestię lokalizacji obiektu wobec treści § 12 rozporządzenia wt.

Nie budziło wątpliwości w sprawie i nie było sporne, że budynki będące przedmiotem projektu budowlanego i zmienionego pozwolenia na budowę zostały usytuowane ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy działki budowlanej, ok. 6 m od granicy działki nr [...], pozostającej własnością skarżącej i 10,77 m do budynku planowanego na niej. Dodatkowo co istotne, jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 20 marca 2024 r., sygn. II OSK 1621/21, działki nr [...] i [...] nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz oddziela je wąski pas terenu stanowiący działkę nr [...].

Organ odwoławczy ustalił też, że projektowane budynki zostały usytuowane na wysokości 215,55 m n.p.m. i mają wysokość 9 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że północna granica działki nr [...], usytuowana najbliżej działki nr [...], objętej planowaną inwestycją, znajduje się na wysokości 216,91 m n.p.m., czyli wysokość przesłaniania projektowanych budynków dla działki nr [...] wynosi 7,64 m i jest mniejsza od odległości między planowanym budynkiem na działce nr [...] i planowanym budynkiem na działce nr [...] (10,77 m). Odległość ta powinna umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wt). Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że układ geometryczny wysokości przesłaniania ścian południowych budynków planowanych na działce nr [...] (7,64 m) nie przekracza odległości 4 m od granicy działki nr [...] (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wt), czyli pozostaje bez wpływu na potencjalną lokalizację ściany z oknami nawet na poziomie gruntu na działce [...], w odległości 4 m od jej północnej granicy. Organ odwoławczy wskazał również, że projektowana inwestycja nie ogranicza nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku usytuowanym od strony południowej, a tym samym nie oddziałuje na działkę [...] pod względem okoliczności wskazanych w § 60 rozporządzenia wt.

Ponadto organ odwoławczy przeanalizował kwestię dojazdu i dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, lokalizacji miejsc postojowych, miejsc składowania odpadów, dostępu do infrastruktury technicznej, nie dopatrując się w tym zakresie ograniczeń dla działki nr [...]. Zwrócił także uwagę, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek na działce nr [...], którego współwłaścicielem jest wnioskodawczyni, posiada przyłącze kanalizacji sanitarnej do sieci wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]), natomiast projektowane budynki na działce nr [...], mają przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]). Okoliczność ta wyłącza stosowanie § 36 rozporządzenia wt odnoszącego się do odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Przeanalizowano również kwestie ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273 rozporządzenia wt).

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, który wywiódł z przeprowadzonej analizy, że inwestycja na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, działki nr [...] należącej do skarżącej. Oznacza to, że współwłaściciele działki nr [...] nie są stronami w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji na działce nr [...].

W ocenie Sądu prawidłowo uwzględniono w tej analizie rodzaj i zakres projektowanej inwestycji, a także jej położenie względem działki skarżącej.

Organ odwoławczy odniósł się również, wbrew zarzutom skargi, do przedłożonego przez skarżącą opracowania stanowiącego "Opinię techniczną określającą zasięg stref oddziaływania głębokich wykopów prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Krakowie na działce nr [...] obr. [...]" autorstwa dr inż. R. S., przedłożoną celem wykazania możliwych negatywnych dla działki nr [...] konsekwencji głębokich wykopów na działce nr [...].

Sąd podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym opinia ta może wskazywać co najwyżej na interes faktyczny skarżącej. Autor przywołanej opinii przedmiotem swojej analizy uczynił zasadniczo sposób wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę kwestionowanego przez skarżącą, a jednocześnie nie sformułował wniosków, które naprowadzałyby na potencjalne ograniczenia w zabudowie działki nr [...].

Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do podniesionej w odwołaniu, a następnie w skardze, kwestii nieuwzględnienia służebności gruntowej po działce [...]. Podkreślić wypada jednak, że już z samego odwołania wynika, że wskazana służebność ustanowiona została na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], nie zaś na rzecz właścicieli działki nr [...], a zatem kwestia uwzględnienia tej służebności w sprawie wznowionej nie ma związku z interesem prawnym skarżącej.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącej i prawidłowo uznał, że skarżącej w przedmiotowej sprawie przymiot strony nie przysługiwał.

Konsekwencją takiego ustalenia powinno być, w ocenie Sądu obecnie orzekającego, umorzenie wznowionego postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jak orzekł organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie ma fakt, że organ odwoławczy ustalił to, że skarżąca nie powinna być stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, a nie to, że skarżąca, jako strona, pozbawiona była możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Tylko druga sytuacja odnosi się do przesłanki wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., której niespełnienie skutkuje odmową uchylenia decyzji. Sąd wskazuje jednak, że rozstrzygnięcie sprawy wznowionej z inicjatywy podmiotu niebędącego stroną jest rozbieżnie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a co istotniejsze, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, mogącego skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oba rozstrzygnięcia bowiem w istocie wskazują na brak możliwości uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania.

Powyższe wywody wskazują, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej podzielił stanowisko Sądu wyrażone w sprawie II SA/Kr 756/24, w której - po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez NSA (II OSK 1621/21) wyroku WSA (II SA/Kr 1288/20) - skarga została również oddalona.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.