Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1647/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 czerwca 2023 r. nr DO-II.7610.63.2023.KC w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr DO-II.7610.63.2023.KC Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2023 r., znak: NW/IV/77200/556/16/05 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w B., obręb [...], [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 69 m2 i nr [...] o pow. 26 m2, objęte księgą wieczystą nr [...] oraz gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 36 m2 objęta księgą wieczystą nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r.. poz. 344 - dalej jako "ugn"), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia 2 marca 2023 r.. znak: NW/IV/77200/556/16/05 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w B., obręb [...], [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 69 m2 i nr [...] o pow. 26 m2, objęte księgą wieczystą nr [...] oraz gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 36 m2 objęta księgą wieczystą nr [...].

Pismem z dnia 14 marca 2023 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołała się od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2023 r., znak: NW/IV/77200/556/16/05, podnosząc, iż decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa i nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął wszystkie czynności niezbędne dla załatwienia sprawy oraz że organ ten dokonał właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa. W szczególności

organ nie dokonał prawidłowej oceny w zakresie braku spełnienia przesłanek zastosowania art. 200 ugn. Tymczasem, jak wskazała Skarżąca, na potwierdzenie istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu przedłożono decyzję Powiatowej Rady Narodowej w T. Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej pow. 5 ha 091 m2, w obrębie [...]. Ponadto Skarżąca wskazała, iż na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Organ jest zobowiązany do przedstawienia prawidłowego uzasadnienia decyzji, jak też do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego ten jednak nie uczynił. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie oraz zbadaniu akt sprawy, Minister wskazując, że oceniana decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2023 r., znak: NW/IV/77200/556/16/05 została wydana m. in. na podstawie art 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż pismem z dnia 24 października 2005 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wystąpiła do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 200 ugn, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w B. obręb [...], oznaczonego m. in. jako działka nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ wskazał, że Burmistrz Miasta B. decyzją nr GPN.6831.19.3.2013 z dnia 27 maja 2013 r. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 0,0194 ha na działki nr [...] o pow. 0,0069 ha i nr [...] o pow. 0,0125 ha. Natomiast decyzją nr GPN-7430/1/57-23/2007 z dnia 18 lutego 2009 r. Burmistrz Miasta B. zatwierdził podział działek nr [...] oraz nr [...] polegający na wydzieleniu z nich działek nr [...] o pow. 0,0071 ha (zajęta pod drogę publiczną gminną tj. ul. [...]) i nr [...] o pow. 0,0026 ha. Organ I instancji rozpoznając wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie ustalił, że przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...] nr [...] oraz nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, zaś podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] stanowią: decyzje Prezydenta Miasta T. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane w latach 1974 - 1975, umowy sprzedaży zawarte w latach 1971 - 1976, decyzje i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach oraz akty notarialne z lat 1968 - 1976. Organ podał, że z treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] wynika, iż wpis prawa własności działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] na rzecz Skarbu Państwa jest aktualny. Organ podał, że powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez Skarżącą jednakże kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Organ zwrócił uwagę, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art 38 ust 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz, 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 LEX nr 194864). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III C2P 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09 - publ.). Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jak wynika z akt sprawy, na potwierdzenie prawa zarządu, do wniosku z dnia 24 października 2005 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego m. in. przedmiotowego gruntu, oznaczonego jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], wnioskodawczyni - spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. - załączyła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami (nazwa urzędu jest nieczytelna) Nr G-8324/418/86 o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie (zarząd) terenu gruntu o całkowitej pow. 5,0591 ha położonego w T. Organ wskazał, że zgodnie z kolejnymi ustępami § 4 przytoczonego wyżej rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art 200 ust 1 pkt 2. Przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r. znak: G-GN.6841.7.2013 Starosta B. nadesłał do akt niniejszej sprawy kopię decyzji Powiatowej Rady Narodowej w T. - Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej pow. 5 ha 0091 m2, w obrębie [...] wraz kopią załącznika do tej decyzji stanowiącego wykaz parcel przekazanych Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Katowicach w [...]. W ocenie organu żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym w Warszawie do przedmiotowych nieruchomości. Organ stwierdził, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej w T. - Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej pow. 5 ha 0091 m2 na rzecz Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Katowicach, pomimo, iż stanowi dokument, o którym mowa § 4 ust. 1 pkt ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. nie może zostać uznana za dowód potwierdzający istnienie po stronie skarżącej prawa zarządu do działek nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]) oraz nr [...]. Z wykazu parcel przekazanych Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Katowicach w [...], stanowiącego załącznik do ww. decyzji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 nie wynika aby przedmiotowe działki były objęte tą decyzją. Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. znak; NW/IV/77200/556/05 Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach wystąpił do wnioskodawczyni - spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. oraz Starosty [...] o przedłożenie do akt sprawy dokumentów świadczących o przekazaniu m. in. działek nr [...], nr [...] i nr [...] w użytkowanie /zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na ww. pismo z dnia 10 stycznia 2023 r. Starosta B. pismem z dnia 27 stycznia 2023 r" znak: G-GN,6841.7.2013 poinformował Wojewodę Śląskiego, iż w zasobach Starostwa brak jest dokumentu, o którym mowa w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r, w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, dotyczącego przekazania w użytkowanie m. in. działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo z dni 10 stycznia 2023 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 Kpa w postępowaniu administracyjnym co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie znaczy to jednak, zdaniem organu, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt: II SA/Wa 1771/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w którym stwierdzono, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art 7 i art. 77 § 1 Kpa, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/16 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uważa się, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (zob. wyrok z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87 - publ. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Minister stwierdził, że prawidłowo organ I instancji uznał, iż przedłożone do akt dokumenty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, iż nawet lakoniczne uzasadnienie decyzji, jeśli jednak zawiera wyjaśnienie jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję, wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają, nie uzasadnia negatywnej oceny zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta bowiem, nie ujmuje merytorycznej poprawności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że ustalenia organu I instancji co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 200 ust. 1 ugn pozwalające na wydanie decyzji o uwłaszczeniu Polskich Kolei Państwowych w Warszawie przedmiotowymi działkami, nie budzą wątpliwości. Organ podkreślił, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Oznacza to, że niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy spełnieniu pozostałych, uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust 1 ugn. Mając na uwadze, że organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie czy przedmiotowy grunt, oznaczony jako działki nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]) oraz nr [...], znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz to, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów potwierdzających zarząd spornym gruntem, organ odwoławczy obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2023 r.. znak: NW/IV/77200/556/16/05.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (skarżąca spółka), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z póżn. zm.; dalej: KPA) poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b. art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 75 § 1 aó initio KPA poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej jako u.g.n.) w zw.z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości;

b. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r.. Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentu w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem nie może stanowić podstawy do stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2023 r., znak NW/IV/77200/556/16/05, oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, a także zasądzenie od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o którym mowa w art. 200 PPSA, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 121). Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, a podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] stanowią: decyzje Prezydenta Miasta T. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane w latach 1974 - 1975, umowy sprzedaży zawarte w latach 1971 - 1976, decyzje i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach oraz akty notarialne z lat 1968 - 1976. Z treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] wynika ponadto, że wpis prawa własności działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] na rzecz Skarbu Państwa jest aktualny.

W dniu 10 lutego 1998 r. zostało wydane rozporządzenie przez Radę Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm.). Zgodnie z § 4 i § 5 tego rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej prawidłowości ma stan prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych podstawą do stwierdzenia istnienia w tej dacie prawa zarządu konkretnej nieruchomości jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami o których mowa wyżej, może wezwać państwowe osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli natomiast wskazane wyżej dokumenty nie zachowały się, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego nie naruszają prawa.

Organy zasadnie uznały, że decyzja Powiatowej Rady Narodowej w T. - Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej pow. 5 ha 0091 m2 na rzecz Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Katowicach, pomimo, iż stanowi dokument, o którym mowa § 4 ust. 1 pkt ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. nie może zostać uznana za dowód potwierdzający istnienie po stronie skarżącej prawa zarządu do działek nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]) oraz nr [...]. Z wykazu parcel przekazanych Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Katowicach w [...], stanowiącego załącznik do ww. decyzji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 nie wynika bowiem aby przedmiotowe działki były objęte tą decyzją. Ponadto, jak wskazał organ, w odpowiedzi na wezwania organu tj. pismo z dnia 10 stycznia 2023 r. Starosta B. pismem z dnia 27 stycznia 2023 r" znak: G-GN,6841.7.2013 poinformował Wojewodę Śląskiego, iż w zasobach Starostwa brak jest dokumentu, o którym mowa w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r, w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, dotyczącego przekazania w użytkowanie m. in. działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Z kolei spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo z dni 10 stycznia 2023 r. Zasadnie w tych okolicznościach wskazał organ, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (zob. wyrok z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87 - publ. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż przedłożone do akt dokumenty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika bowiem aby grunt, oznaczony jako działki nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]), nr [...] (wydzielona z dawnej działki nr [...]) oraz nr [...], znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Brak jest zatem podstaw prawnych do uwzględnienie wniosku skarżącej spółki w tym zakresie.

Abstrahując od prawnych przeszkód w uwłaszczeniu skarżącej spółki, o których mowa powyżej, dodatkowo ze względu na postawione w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. po stronie skarżącej spółki prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym skarżąca spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Skarżąca spółka na dowód przysługiwania jej prawa zarządu do spornej nieruchomości powołała się wyłącznie na decyzję Powiatowej Rady Narodowej w T. - Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Komunikacji z dnia 17 listopada 1973 r. nr 62/66/73 o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej pow. 5 ha 0091 m2 na rzecz Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych. W ocenie Sądu (a także organów orzekających) decyzja ta nie może zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej spółki prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie obejmuje swą treścią przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślić przy tym należy, że w odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA).

W tej sytuacji przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych do przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. W świetle art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Przy tym zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. W ocenie Sądu ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Z dniem uchylenia rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. RP Nr 97, poz. 568) przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Tym samym PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany rozporządzeniem z 1926 r. Także ustawa z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP nie zawierała postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Prawo zarządu PKP do spornej nieruchomości nie wynika również z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zgodnie z którym mienie Polskich Kolei Państwowych stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez Polskie Koleje Państwowe w toku jego dalszej działalności, Polskie Koleje Państwowe gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz Polskich Kolei Państwowych w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd Polskich Kolei Państwowych. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Brak po stronie Polskich Kolei Państwowych tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje również (poza faktem braku tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r.), że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, powołane przez stronę skarżącą przepisy w żaden sposób nie kreują lub nawet nie potwierdzają prawa zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Zarzut naruszenia przez organ powołanych przepisów uznać zatem należy za chybiony.

Nie jest również zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.