Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 868/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 i 2a,  art. 6r ust. 3, 3a i 3aa
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy K.W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 października 2022 r. Nr NR NK-N.4131.49.18.2022.RB w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K.W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski (dalej: "wojewoda", "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2022 r. (nr NK-N.4131.49.18.2022.RB) działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) – dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność § 1 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 września 2022 r. (nr LVI/726/22) zmieniającej uchwalę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kąty Wrocławskie jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 i 2a w zw. z art 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1197 ze zm.) – dalej " u.c.p.g". W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 6 uchwały nr LVI/726/22 podjęty został z przekroczeniem kompetencji ustawowej do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz wprowadzenie w kwestionowanej regulacji przepisów zarówno wewnętrznie sprzecznych jak i prowadzących do niespójności obowiązującego w Gminie Kąty Wrocławskie systemu prawa regulującego gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wskazano w § 1 ust. 6 uchwały nr LVI/726/22 wprowadzono do uchwały nr XXVI/385/20 m.in. § 12a, w którym określono sposób świadczenia usług przez działający na terenie Gminy punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. We wprowadzonym do uchwały nr XXVI/385/20 § 12a ust. 1 wymieniono odpady komunalne, jakie będą przyjmowane w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Natomiast w § 12a ust. 2 tego przepisu postanowiono: "Selektywne zbieranie odpadów komunalnych przez PSZOK prowadzi się w sposób ułatwiający mieszkańcom pozbywanie się odpadów komunalnych, w szczególności: 1) w sposób zwyczajowo przyjęty podaje się do wiadomości publicznej dokładne informacje o zakresie działalności PSZOK, sposobie przygotowania odpadów przekazywanych do PSZOK oraz dniach, godzinach i miejscu przyjmowania odpadów; 2) przyjmowanie odpadów prowadzi się w dniach i godzinach umożliwiających dostęp wszystkim mieszkańcom, w szczególności przyjmowanie odpadów prowadzi się w szczególności co najmniej przez 5 dni w tygodniu i co najmniej raz w miesiącu również w sobotę; 3) zachowuje się odpowiedni stan sanitarny i porządkowy miejsc przyjmowania odpadów." W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że regulacje wprowadzone przepisem § 1 ust. 6 uchwały nr LVI/726/22 do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (uchwała nr XXVI/385/20) nie odzwierciedlają postanowień obowiązującej na terenie gminy uchwały podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., tj. uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 24 września 2020 r. (nr XXVI/384/20) w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym po zmianie dokonanej uchwałą nr LVI/725/22 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 września 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zawarte w § 1 ust. 6 uchwały postanowienia odnośnie do sposobu świadczenia usług przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w zakresie rodzajów odpadów komunalnych odbieranych przez PSZOK są odmienne od odpowiednich postanowień z § 6 uchwały nr XXVI/384/20: przyjmowane przez PSZOK bioodpady ograniczono wyłącznie do tych stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji ogrodów oraz niewłaściwie określono przyjmowane odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych stanowiąc o przyjmowaniu odpadów budowlanych z gospodarstw domowych. Natomiast sposób świadczenia usług przez PSZOK w zakresie dostępności dla mieszkańców, zawarty w ust. 2 § 12a wprowadzonego do uchwały nr XXVI/385/20 mocą § 1 pkt 6 uchwały, w ogóle nie ma odzwierciedlenia w uchwale nr XXVI/384/20. Nadto wskazano, że wprowadzany do uchwały nr XXVI/385/20, mocą § 1 ust. 6 uchwały, § 12a ust. 1 pkt 6 przewiduje przyjmowanie przez PSZOK jako bioodpadów wyłącznie tych stanowiących części roślin pochodzące z pielęgnacji ogrodów. Tymczasem zmieniany mocą § 1 ust. 7 uchwały § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXVI/385/20 stanowi w lit. "b", że "odpadów komunalnych, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1-4 [w tym: bioodpadów, a więc wszystkich bioodpadów stanowiących odpady komunalne] pozbywa się poprzez przekazanie ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o ile właściciel nieruchomości uprawniony jest do korzystania z jego usług,". W ocenie organu nadzoru narusza to spójność wewnętrzną uchwały nr XXVI/385/20, która może doprowadzić do niezapewnienia przez Gminę odbierania przez PSZOK zebranych selektywnie przez właścicieli nieruchomości bioodpadów, czym jednocześnie naruszone zostanie skorelowane z obowiązkiem Gminy ich prawo do oddania do PSZOK, w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odpadów komunalnych stanowiących bioodpady. Dalej podniósł wojewoda, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wprowadzać ograniczeń w przyjmowaniu przez PSZOK bioodpadów, może stanowić jedynie o odrębnym zbieraniu niektórych ich rodzajów. Ograniczenie ilościowe w zakresie przyjmowania przez PSZOK tych bioodpadów oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne odbierane lub przyjmowane od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których prowadzona jest działalność w zakresie gastronomii, w tym restauracje, stołówki i zakłady zbiorowego żywienia, hurtownie, jednostki handlu detalicznego, a także podobnych odpadów z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność, mogą być wprowadzone w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3aa u.c.p.g. Natomiast możliwość niezapewnienia przyjmowania bioodpadów przez PSZOK istnieje wyłącznie wtedy, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania, w myśl art. 3 ust. 2d u.c.p.g. Końcowo organ nadzoru stwierdził, że kwestionowana uchwała narusza zasady prawidłowej legislacji wyrażone w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Uchwała bowiem w sposób nieprawidłowy określa systematykę wprowadzanych zmian poprzez stosowanie podziału z uwzględnieniem jednostek redakcyjnych paragrafu, ustępu i punktu. Tymczasem zgodnie z § 94 w zw. z § 143 powyższego rozporządzenia, każdy nowelizowany artykuł ujmuje się w oddzielny punkt. Jeżeli w jednym artykule wprowadza się zmiany w jego jednostkach redakcyjnych niższego stopnia, każdą nowelizowaną jednostkę tego samego stopnia ujmuje się w oddzielnej literze, a w przypadku wprowadzenia zmian w jednostkach redakcyjnych następnego niższego stopnia - w oddzielnym tiret, a w razie potrzeby - również w oddzielnym podwójnym tiret.

Skargę na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Kąty Wrocławskie zaskarżając je w całości. W skardze zarzucono naruszenie: art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe przyjęcie, że § 1 ust. 6 uchwały nr LVl/726/22 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 września 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kąty Wrocławskie jest sprzeczny z prawem, a to w wyniku: 1) błędnego przyjęcia, że zakwestionowana uchwała narusza art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., w szczególności poprzez przekroczenie delegacji ustawowej; 2) błędnego przyjęcia, że zakwestionowana uchwała narusza art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez wprowadzenie w kwestionowanej regulacji przepisów zarówno wewnętrznie sprzecznych jak i prowadzących do niespójności obowiązującego w Gminie Kąty Wrocławskie systemu prawa regulującego gospodarowanie odpadami komunalnymi. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wojewoda przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski nie odniósł się do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W ocenie strony skarżącej ocena zakwestionowanej przez wojewodę uchwały nastąpiła jednak bez uwzględnienia aktualnie obowiązującego stanu prawnego, co niweczy podstawę zapadłego rozstrzygnięcia i pozbawia dalszą argumentację właściwego kontekstu normatywnego. Pominięcie przez wojewodę art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. przełożyło się zdaniem strony skarżącej również na sformułowanie przez organ nadzoru zarzutu niespójności i sprzeczności uchwał nr XXVI/384/20 oraz nr XXVI/385/20. Strona skarżąca wyjaśniła przy tym, że uchwała w sprawie Regulaminu w zakresie tu rozważanym normować ma wymagania co do sposobu zbierania odpadów przez PSZOK, zaś uchwała w sprawie usług sposób świadczenia usług przez PSZOK. Swoista zbieżność obu regulacji zdaniem strony skarżącej ogranicza się w istocie do tego, że w obu przypadkach dotyczą one PSZOK, niemniej regulują one różne aspekty jego funkcjonowania. Regulamin nakłada obowiązki wobec prowadzącego PSZOK (i wcale nie muszą one znaleźć wyrazu w uchwale w sprawie usług świadczonych w zamian za opłatę), zaś uchwała w sprawie usług określa treść i zakres usług, jakie zobowiązuje się świadczyć gmina właścicielom nieruchomości w zamian za uiszczaną opłatę. W tym zakresie wadliwie też, w ocenie strony skarżącej, ustalił organ nadzoru treść uchwały nr XXVI/384/20 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 24 września 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi co wpłynęło na sformułowanie tezy o niespójności, sprzeczności uchwał nr XXVI/384/20 oraz nr XXVI/385/20.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 868/22 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.", obejmuje również akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nadto, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 31 października 2022 r. (nr NK-N.4131.49.18.2022.RB). Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, wymaga wykazania "istotnego" – oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez objęty postępowaniem nadzorczym akt. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, publ. CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95,; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA).

Ani przepis art. 148 p.p.s.a., ani ustawy samorządowe, nie definiują podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia środka nadzoru. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem uchwały pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność organów samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Doprecyzowanie kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru nastąpiło w ustawach samorządowych. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). W odniesieniu do uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej, polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego, nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie.

Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga ustalenia, czy sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień uchwały mają charakter istotny. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w art 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazano obligatoryjne elementy regulaminu (o czym świadczy sformułowanie "regulamin określa"), natomiast w ust. 2a – elementy o charakterze fakultatywnym (o czym świadczy sformułowanie "rada gminy może"). Określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. katalog ma charakter zamknięty (brak użycia przez ustawodawcę sformułowania np. "w szczególności"). Brak któregoś z elementów obowiązkowych regulaminu oznacza niewyczerpanie przez radę gminy delegacji ustawowej i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu. Brak elementu fakultatywnego (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.) nie wpływa natomiast na nieważność całej uchwały.

Z art. 6 r ust. 3 u.c.p.g. wynika natomiast, że należy określić w drodze uchwały szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbiorów i sposób świadczenie usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakwestionowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 września 2022 r. (nr LVI/726/22) w § 1 ust. 6 wprowadzono do uchwały nr XXVI/385/20 rozdział 4a, w tym § 12 a, który nazwano – "Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych", obejmujący przepisy regulujące rodzaje odpadów przyjmowanych przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych oraz zasady dostępności tych punktów dla mieszkańców. Kolejno, w tym rozdziale (poświęconym, jak wynika z jego tytułu zasadom korzystania z PSZK) dodano w p. 7 regulację zmieniającą załącznik do uchwały z dnia 24 września 2020 r. nr XXVI/385/20 § 11 w ust. 1 pkt. 1-4, ingerującą w sposób istotny w poprzednie unormowania tego paragrafu.

W tym miejscu należy wskazać na inną uchwałę organu stanowiącego gminy, pozostającą w obrocie prawnym, a to uchwałę w sprawie świadczenia usług przez odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.... (uchwała nr XXVI/384/20). Uchwała ta reguluje (między innymi) w § 6 kwestię przyjmowania odpadów komunalnych przez PSZOK. Znacząca część rodzajów odpadów, wymienionych w tym paragrafie znajduje swoje odpowiedniki w § 12a uchwały zakwestionowanej przez wojewodę. Jednakże brak jest spójności w zakresie ust. 1 p. 6 § 12a, w którym napisano, że (PSZOK prowadzi) selektywną zbiórkę "odpadów, stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji ogrodów", natomiast § 6 w ust. 1 p. 4 uchwały określającej zakres usług gminy w zakresie świadczenia usług związanych z odbieraniem odpadów, zobowiązuje PSZOK do odbioru bioodpadów, stanowiących części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów. Jest zatem oczywiste, ze oba te zbiory się nie pokrywają. Wynika z tego po pierwsze, że nie jest pewne czy prowadzący PSZOK odbierze dostarczone bioodpady zielone, czy też będzie badał (oceniał?) skąd pochodzą te odpady i w efekcie od jego decyzji będzie dalej zależało czy odbierze dostarczone odpady zielone. Trzeba zatem przypomnieć, że zgodnie z normą kompetencyjną art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada gminy może w regulaminie postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne, ale odbiór musi obejmować całość bioodpadów, określonych w tej normie. Nadto, prawidłowo organ nadzoru uznał, że do podobnej niekonsekwencji prowadzi także unormowanie zawarte w p. 14 § 12a. W omawianym punkcie uchwała stanowi, że (PSZOK prowadzi selektywną zbiórkę) "odpadów budowlanych z gospodarstw domowych". Natomiast p. 2 § 6 uchwały nr XXVI/384/20 stanowi, że PSZOK przyjmuje odpady budowlane i rozbiórkowe........ Lektura obu zapisów daje (podobnie jak poprzednio), poprzez brak koordynacji i spójności, niepewność u podmiotów korzystających z PSZOK jaki rodzaj odpadów tego typu (nie ma zdefiniowania w żadnym z obu aktów co jest "odpadem budowlanym, a co rozbiórkowym") z gospodarstwa domowego winien być odebrany w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Czytając przepis literalnie nasuwa się wniosek, że wprowadzoną zmianą organ stanowiący gminy zawęził rodzaj odpadów zielonych, trafiających do PSZOK w akcie późniejszym, w stosunku do aktu uchwalonego wcześniej. Wskazując w tej kwestii na zarzut skargi, że unormowania dotyczące PSZOK w badanym zakresie odnoszą się do podmiotu prowadzącego ten punkt, a nie do mieszkańców trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 6r. ust. 3 ustawy rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, zatem unormowania tej uchwały obowiązują powszechnie na terenie Gminy Kąty Wrocławskie. Skierowana jest zatem do ogółu właścicieli nieruchomości, położonych na terenie gminy, co dodatkowo potwierdza niedopuszczalność braku spójności obu aktów. W zakresie podniesionych w skardze zarzutów trzeba także dodać, że analiza treści uchwały nr LVI/725/22 zmieniającej uchwałę w sprawie ...sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów nr XXVI/384/20 niczego w sprawie nie zmienia. Zmieniany § 6 uchwały nr XXVI/384/20 w ust. 2 tego paragrafu także określa odpady nim objęte jako odpady budowlane i rozbiórkowe. Co więcej, sprzeczność ta ujawnia się w nieuwzględnieniu w ramach uchwały nr XXVI/385/20 ograniczenia ilościowego dotyczących odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Słusznie wskazał również wojewoda, że określony w § 12a ust. 2 uchwały nr XXVI/385/20 wprowadzony § 1 ust. 6 uchwały nr LVI/726/22 sposób świadczenia usług przez PSZOK w zakresie dostępności dla mieszkańców nie ma odpowiadającej sobie regulacji w uchwale nr XXVI/384/20.

Reasumując, zdaniem sądu, ewidentna sprzeczność obu uchwał powoduje, że zakwestionowana rozstrzygnięciem zmiana nie może pozostać w obrocie prawnym. Słusznie podnosi także wojewoda, że wykorzystane przez lokalnego prawodawcę sformułowanie "o ile właściciel nieruchomości uprawniony jest do korzystania z jego usług" nie może zostać uznane za dopuszczalne ograniczenie. Wymaga bowiem wskazania, że jeśli nie zostaną wprowadzone ograniczenia w odbieraniu bioodpadów od właścicieli nieruchomości (które z woli ustawodawcy dopuszczone zostały wyłącznie w dwóch przypadkach tj. w art. 6r ust. 3a oraz 3aa) to uiszczenie przez właściciela nieruchomości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie rodziło ten skutek, że z mocy ustawy, jest on uprawniony do korzystania z PSZOK, w tym do oddania bioodpadów w każdej ilości. W tym miejscu wskazać trzeba również, że zgodnie z art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują – między innymi – koszty: tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Co bardzo istotne w rozpoznawanej sprawie jedną z zasad poprawnej legislacji, a taki zarzut zgłasza w zaskarżonym rozstrzygnięciu wojewoda, jest zasada określoności prawa. Nie jest ona wyrażona expressis verbis w Konstytucji RP, jednakże wraz z przyjęciem koncepcji państwa prawnego i rozwojem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego rozpoczął się proces wyprowadzania konstytucyjnych podstaw tej zasady, a po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał Konstytucyjny zaczął kierować się zasadą określoności przepisów prawa i uznał ją za jedną z podstawowych przyczyn stwierdzenia przez ten organ naruszenia zasady prawidłowej legislacji. Pełna realizacja tej zasady w procesie tworzenia prawa oznacza obligatoryjność formułowania przepisów prawnych w taki sposób, by ich adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swego postępowania. Lektura zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym zmiany, zwłaszcza w świetle uchwały XXVI/384/20 nie daje takiej gwarancji. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu którego nieostrość czy też nawet sprzeczność, pozwala na dowolne jego stosowanie - stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości nie można przyznać normom wyeliminowanym skarżonym rozstrzygnięciem, zwłaszcza odczytywanym łącznie z innymi unormowaniami, obowiązującymi na terenie gminy. Tymczasem tekst normatywny powinien być sformułowany nie tylko zwięźle ale przede wszystkim precyzyjne, tak aby nie pozwalał na dowolność interpretacji lecz by był możliwy do zastosowania w konkretnej sprawie. Tak Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jak uchwała podjęta w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w tym zakresie, jako akty prawa miejscowego formułują normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.). Trzeba także mieć na względzie, że uchwała kreująca regulamin dotyczy spraw codziennych, z którymi na co dzień spotyka się każdy mieszkaniec gminy, zatem obywatele nie mogą mieć wątpliwości co do obowiązków i uprawnień z niej (z nich) wynikających. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Dalej wymaga zauważenia, że analiza treści zmiany uchwały i jej redakcja powiela istotne błędy legislacyjne, bowiem trzeba zwrócić uwagę przykładowo na zmianę § 11 ust. 1 załącznika do uchwały nr XXVI/385/20. Uchwałodawca wskazuje na zmianę tego unormowania w ust. 7. Z treści uchwały zmienianej wynika, że § 11 został zamieszczony w Rozdziale 4, poświęconym sposobowi i częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, a obecnie znalazł się w rozdziale poświęconym Punktowi Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, Sąd zauważył, że ust. 7 nie został objęty rozstrzygnięciem nadzorczym, jednakże nie mogło ujść z pola widzenia, że jego usytuowanie dodatkowo pogłębia chaos w treści zmiany.

Jakkolwiek słusznie podnosi pełnomocnik strony skarżącej, że w okolicznościach sprawy wymagane jest uwzględnienie treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b to należy jednak wskazać, że organ nadzoru nie kwestionuje zasadniczo możliwości samego tylko wprowadzenia do uchwały nr XXVI/385/20 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 24 września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kąty Wrocławskie przepisów regulujących rodzaje odpadów przyjmowanych przez PSZOK oraz zasady dostępności PSZOK dla mieszkańców. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że podstawowym powodem zakwestionowania wprowadzonego uchwałą nr LVI/726/22 § 1 ust. 6 jest będący jego konsekwencją brak spójności w obrębie uchwały nr XXVI/385/20 oraz sprzeczność postanowień uchwały nr XXVI/385/20 oraz nr XXVI/384/20.

Wobec przedstawionych wyżej uwag Sąd stwierdził, że zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa, bowiem objęty nim przepis uchwały nr LVI/726/22 narusza art. 4 ust. 2 i 2a w zw. z art 6r ust. 3 u.c.p.g. w sposób istotny.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.