Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 767/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M. P., E. P., R. P., A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących M. P., E. P., R. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącej A. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 3713 m², położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r.

Uzasadniając tę decyzję organ podał, że powyższym orzeczeniem, wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197) wywłaszczona została nieruchomość położona w G. przy ul. K. i N.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili M. P. i E. P., spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości. Z orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1952 r. wynika, że wydający je organ przyjął, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi niepodzielną własność B. P. i M. P.. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego darowizny z dnia [...] grudnia 1948 r., rep. nr [...], wynika, że współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości M. P. darował swoją część nieruchomości żonie A. P. oraz małoletnim dzieciom M. M. i E. P.. Wskazany akt notarialny i protokół z dnia [...] lipca 1950 r. w sprawie przekazania placu pod budowę [...], spisany w biurze Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wskazują, że w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B. P. i osoby wskazane w akcie notarialnym, mimo to akta sprawy nie wskazują aby organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak należy stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe naruszył art. 13, 15, 17 ust. 1 pkt 4, art. 19, 21, 22 i 26 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaniechanie wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto rażąco naruszony został art. 7 tego dekretu. W aktach brak jest bowiem stosownego pisma wnioskodawcy wywłaszczenia wzywającego właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia za cenę ustaloną zgodnie z art. 28 dekretu. Stanowi to rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), określanej dalej jako k.p.a. Wobec stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Nie stwierdzono aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Zarząd Miasta G. podnosząc, że po wywłaszczeniu na działce nr [...] oraz na działkach przyległych został wybudowany budynek, w którym aktualnie mieści się kino, [...] Ośrodek Kultury i Miejsko-Powiatowa Biblioteka Publiczna. Cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany. Działki, na których stoi budynek mają już nowe granice i są zabudowane tak, że nie jest możliwy powrót do ich poprzednich granic. Ma to wpływ na ustalenie, czy w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. i stwierdził, że decyzja Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do rażącego naruszenia prawa, ale uznał, że wobec tego, iż znajdujący się na gruncie budynek Ośrodka Kultury, posadowiony jest także na sąsiednich działkach i nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego nieruchomości sprzed wywłaszczenia "skoro nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia na gruncie". Oznacza to, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że decyzja z dnia [...] lutego 1952 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Burmistrz Miasta G. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie i niewyjaśnienie, czy współwłaściciele nieruchomości E. i M. P. mieli zdolność do działań prawnych. W dniu wywłaszczenia osoby te były małoletnie, a M. P. jako ich ojciec był przedstawicielem ustawowym małoletnich i działał w ich imieniu z mocy samego prawa. Z protokółu z dnia [...] lipca 1950 r. wynika, że działał także w imieniu swojej żony A.. Z akt sprawy wynika, że były prowadzone pertraktacje ze współwłaścicielami o odstąpienie nieruchomości za ustaloną cenę. Z uwagi na skłócenie współwłaścicieli odstąpiono od formalnego wezwania do odstąpienia. Nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa ogrodniczego, dlatego na organach administracji nie spoczywał obowiązek zaoferowania działki zamiennej. Stan prawny nieruchomości w dniu wywłaszczenia nie budził wątpliwości i wobec tego żądanie zaświadczenia o braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów byłoby bezprzedmiotowe. Powołane przez organ przepisy: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 1 dekretu, nie obowiązywały już w dniu wywłaszczenia i wobec tego nie było podstaw do wskazania ich, jako uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli także M. P., E. M. T. P. (następcy prawni A. i M. P.), R. P. i T. P. (następcy prawni B. P.). Skarżący podnieśli, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo, co nie jest kwestionowane w decyzji. Nieruchomość jest nadal własnością Miasta G., co umożliwia jej zwrot w naturze. Stojący na gruncie budynek Ośrodka Kultury nie jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności i fakt jego wybudowania na wywłaszczonym gruncie może mieć wpływ na możliwość przyjęcia dobrej wiary posiadacza gruntu w warunkach art. 231 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459 ze zm.) – dalej k.c. W tym trybie posiadacz gruntu może realizować swoje roszczenie w ramach prawa cywilnego. W uzasadnieniu decyzji dokonano błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., skoro z rażącym naruszeniem art. 46 § 1 k.c. stwierdzono, że nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia na gruncie.

Odpowiadając na skargi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r., wyrokiem o sygn. akt I SA/Wa 2063/04 sprawy ze skarg Burmistrza Miasta G., E. M. T. P., T. P., R. P. i M. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skargi zostały uwzględnione, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 §1 i art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.

Skarżący M. P., E. M. T. P., R. P. i T. P. podnieśli, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Sąd uznał, iż przedstawione przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast okoliczności, wybudowanie na części wywłaszczone gruntu budynku Ośrodka Kultury w G., mające uzasadnić zastosowanie w sprawie art. 156 § 2 k.p.a., nie odnoszą się do skutków prawnych, o jakich mowa w tym przepisie. Organ dokonał błędnej oceny skutków faktycznych decyzji z dnia [...] lutego 1952 r. kwalifikując je jako nieodwracalne skutki prawne. Skutki faktyczne decyzji nie są objęte art. 156 § 2 k.p.a., który określa wyczerpująco przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącej podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Wskazanie w art. 156 § 2 k.p.a. na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji.

Skarżący we wniosku z dnia [...] maja 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1952 r. podali, że z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...], którego niepoświadczoną kserokopię dołączyli do wniosku, jednoznacznie wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka [...] byli wraz z B. P. A. P. i jej dzieci, a nie M. P..

Sąd w wyroku o sygn. akt. I SA/Wa 2063/04 wskazał, że jest to stanowisko, które nie znajduje potwierdzenia w tym akcie notarialnym. Z aktu tego wynika (§ 1), że P. i M. małż. P. opisane w nim nieruchomości nabyte przez nich na mocy aktu zeznanego [...] lutego 1936 r., nr [...] sprzedali M. i B. P., w częściach równych, z wyłączeniem na swoją rzecz oficyny z placem pod nią i 250 m² ogrodu za oficyną oraz 1/4 części budynków gospodarczych. Akt sprzedaży nr [...], uzupełniony został aktem z [...] kwietnia 1936 r., nr [...]. Z paragrafu 2 aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1948 r. wynika, że M. P. nabytą na podstawie aktów nr [...] i [...] część nieruchomości darował żonie A. P. w 1/3 niepodzielnej części oraz dzieciom T. E. i M.. Darczyńca równocześnie oświadczył, że cały przedmiot niniejszej darowizny pozostawia w swoim dożywotnim i bezpłatnym użytkowaniu, zgadzając się na przepisanie tytułu własności na obdarowanych.

Dalej Sąd wywodził, że powołany akt, który zdaniem wnioskodawców i jak przyjął organ oceniający decyzję o wywłaszczeniu, nie określa jednak, jaka konkretna nieruchomość została przez M. P. darowana żonie A. i małoletnim dzieciom. Dlatego dla ustaleń w tym zakresie organ powinien zwrócić się do skarżących o dołączenie do wniosku aktów notarialnych nr [...] i [...] , do których odwołuje się akt z [...] grudnia 1948 r., a których brak w aktach administracyjnych sprawy lub by w inny sposób wykazali, że M. P. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w dniu jej wywłaszczenia. W ocenie Sądu, bez szczegółowego określenia nieruchomości darowanych przez M. P. nie można ustalić, czy decyzja wywłaszczeniowa skierowana była do osoby będącej stroną w sprawie.

W ocenie Sądu słuszny okazał się zarzut Burmistrza Miasta G., iż nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały. Zostały skreślone ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r. Z tych samych przyczyn nie obowiązywały art. 19 i 21 dekretu, których rażącego naruszenia dopatrzył się organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...], zaskarżono ww. decyzji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania organ oraz wskazał na elementy prawne, świadczące o tym, że postepowaniu nieważnościowemu należy przypisać szczególny charakter.

Nadto wywodził, że działanie organu, w postaci przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, winno się ostać w obrocie zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, zaś w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanej decyzji, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym.

W ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji, ponieważ w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] lipca 1950 r., dokumentujący negocjacje przeprowadzone przez przedstawicieli Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z B. P., i M. P., dotyczące odstąpienia od nieruchomości, bowiem na proponowane warunki nie zgodził się B. P.. W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 20 i 21 dekretu, bowiem wywieszone zostało obwieszczenie z dnia [...] lipca 1950 r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Miejskiej w G., co potwierdza udział w rozprawie B. P. i M. P..

Organ podkreślił, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów (art. 21 dekretu).

Ponadto organ podkreślił, że do dnia wydania ocenianego orzeczenia nie odpadły przesłanki do jego wydania, co świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powołanie błędnej daty orzeczenia w decyzji z dnia [...] lutego 1953 r., nie stanowi wady skutkującej koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, lecz oczywistą omyłkę.

W skardze wywiedzionej przez M. P., R. P. i E. P. w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący podnieśli:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenie wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności, co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...], podczas gdy rzetelna i dokładna ocena materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż decyzja o wywłaszczeniu wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w całym postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w całkowitym pominięciu i zignorowaniu treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1948 r. (rep. nr [...]), stanowiącego, iż M. P. w 1948 r. darował swój udział w prawie własności nieruchomości swojej żonie A. P., córce E. P. i synowi M. P., dlatego też nie mógł brać udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, co więcej decyzja o wywłaszczeniu nie mogła być do niego skierowana, a więc winna zostać uznana za nieważną;

3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 16 K.p.a., w wyniku działania w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz z zasadą równego traktowania, poprzez uznanie, iż rażąco sprzeczne z prawem działanie organu winno się ostać, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, zaś w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanej decyzji po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy jasno wskazuje, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brały udziału osoby będące właścicielami przedmiotowej nieruchomości, tym samym organ rażąco naruszył prawo poprzez fakt zaniechania wezwania wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym przy wykonywaniu poszczególnych jego czynności - dlatego decyzja winna zostać uznana za nieważną;

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...], podczas gdy wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 dekretu sprzed nowelizacji, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 18 ust. 1, 2, 3, i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

5. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...], podczas gdy rzeczone orzeczenie skierowane zostało do M. P., a więc osoby, która nie była współwłaścicielem nieruchomości, zatem nie dotyczyła jej interesu prawnego lub obowiązku.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 7 dekretu sprzed nowelizacji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną w art. 28 ww. dekretu, podczas gdy była to czynność niezbędna, której zaniechanie czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości; 2. art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. l, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 dekretu, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez udziału współwłaścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, mimo zawiadomienia przez M. P., kto jest obecnym właścicielem nieruchomości, wskutek czego A. P., E. P. oraz M. P. nie brali udziału w całym postępowaniu wywłaszczeniowym, wobec nich nie została również wydana decyzja wywłaszczeniowa, bowiem organ wydał ją w stosunku do M. P., co również stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. i stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 3713 m², położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...], ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jedyne działanie organu sprowadzało się do przeprowadzenia negocjacji ze współwłaścicielem nieruchomości B. P. oraz osobą M. P., który od kilku lat nie był już współwłaścicielem nieruchomości, o czym organ poinformował.

Wynika to bezpośrednio z treści protokołu spisanego w dniu [...] lipca 1950 r., w którym znajduje się oświadczenie M. P., że: "aktem rejentalnym odpisał swoją część na małżonkę i małoletnie dzieci Jak również i na matkę i wskutek tego nie jestem właścicielem".

W akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1948 r. (rep. nr [...]) wyraźnie zaznaczone jest, że: aktem niniejszym M. P. całą nabytą za powołanymi aktami [...] i [...] część wyżej wymienionych nieruchomości oraz wszystkie wystawione budynki ze wszystkimi prawami i przynależytościami, bez wyłączeń darowuje na własność, a mianowicie żonie A. P. w jednej trzeciej niepodzielnej części oraz cały dom. Stodołę i komórki w szacunku dwustu tysięcy złotych i dzieciom M. T. E. i M. M. P. w pozostałych dwóch trzecich niepodzielnych częściach (...)"

Pomimo to, organ nie wezwał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, czym rażąco naruszył art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu (art. 7 sprzed nowelizacji).

Dalej skarżący wywodzili, powołując się na orzecznictwo, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem.

Minister uważa, że brak wezwania współwłaścicieli nie stanowił rażącego naruszenia prawa, albowiem brak zgody współwłaściciela B. P. na ofertę złożoną podczas negocjacji, oznaczało że nabycie nieruchomości mogło nastąpić jedynie w drodze wywłaszczenia, więc wzywanie pozostałych współwłaścicieli nie mogłoby powodować uniknięcia skutku w postaci wywłaszczenia, co – w ocenie skarżących - nie jest stwierdzeniem zgodnym z prawdą. Obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów dekretu było wezwanie wszystkich właścicieli do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę. Tego organ zaniechał. Poprzez to, współwłaściciele nieruchomości, oprócz tego, że nie zostali wezwani do odstąpienia, nie brali też żadnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, co więcej decyzja o wywłaszczeniu również nie została do nich skierowana.

Nieuprawnione jest – zdaniem skarżących - działanie Ministra Infrastruktury, polegające na gdybaniu, iż nawet jeśli organ nie wezwał pozostałych współwłaścicieli to i tak jedyną drogą byłoby wywłaszczenie, albowiem inny współwłaściciel B. P. nie zgadzał się na odstąpienie nieruchomości. Równie dobrze, skarżący mogą twierdzić, że właśnie wezwanie pozostałych współwłaścicieli spowodowałoby zmianę decyzji B. P. i wyrażenie zgody na odstąpienie nieruchomości. Takie wspólne gdybanie" nic jednak nie wnosi, bowiem nie zmienia faktu, że organ rażąco naruszył art. 8 dekretu.

Powyższa ocena braku wezwania do odstąpienia nieruchomości znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. W przeważającej liczbie orzeczeń, wydanych na kanwie art. 8 dekretu, sądy administracyjne orzekały w przedmiocie nieprawidłowo określonej ceny, za którą mogłoby nastąpić odstąpienie nieruchomości, nie zaś całkowitego braku zawiadomienia właścicieli o odstąpieniu, bowiem takie przypadki zdarzały się bardzo rzadko.

Sądy administracyjne z reguły wyrażały pogląd, iż przepisy art. 8 dekretu, jednoznacznie nakładają na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty, np. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2001 r. o sygn. akt I SA 925/00 i w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08.

Z powyższego skarżący wnioskowali, że skoro: wskazanie ceny konkretnie określonej było obowiązkiem organu, którego zaniechanie powodowało rażące naruszenie prawa, chyba, że wskazanie ceny następowało w nawiązaniu do art. 28 dekretu (wtedy też nie było to naruszenie powodujące nieważność decyzji wywłaszczeniowej), to brak jakiegokolwiek współwłaściciela do wezwania do odstąpienia nieruchomości jest rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Dowód wezwania należało dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu). Wezwanie właściciela, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, winno zatem być doręczone imiennie właścicielowi nieruchomości bądź jego następcom po ich ustaleniu, zaś skorzystanie z instytucji procesowej obwieszczenia mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obejmowało większa liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy i miasta), względnie wówczas, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane.

Przepisy art. 8 dekretu nie przywidywały możliwości zwolnienia się wykonawcy planów od obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, wymagając bezwzględnie doręczenia wezwania o odstąpienie nieruchomości właścicielowi.

Skarżący zakwestionowali twierdzenie Ministra, że orzeczenie winno się ostać, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.

Zgodnie z art. 18 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. Natomiast zgodnie z ust. 2, w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach, ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomiony będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane.

Zgodnie z art. 20 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczy rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadomi co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu. Przepis art. 18 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie.

Prawowici właściciele nie mieli możliwości złożenia jakichkolwiek sprzeciwów lub wniosków, bowiem w ogóle nie byli zawiadomieni o postępowaniu wywłaszczeniowym.

Dodatkowo, na mocy powyższego zapisu, organ wydający zaskarżoną decyzję uznał, iż nie doszło do naruszenia prawa, albowiem organ wywiesił stosowne obwieszczenia, zaś właściciele B. P. i M. P. obecni byli na rozprawie.

Zdaniem skarżących, zawiadomienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 oraz 20 ust. 2 dekretu, winno być doręczone imiennie właścicielowi nieruchomości bądź jego następcom po ich ustaleniu, zaś skorzystanie z instytucji procesowej obwieszczenia mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), względnie wówczas, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane.

W przepisach tych mowa o właścicielach nieruchomości, a więc sytuacji gdy tych nieruchomości jest więcej niż jedna, nie zaś o współwłaścicielach jednej nieruchomości.

Dlatego też, zdaniem skarżących, organ naruszył również art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji oraz art. 18, ust. 1, 2, 3 i 4, dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie stwierdził nieważności decyzji.

W orzeczeniu jako współwłaściciela nieruchomości wskazano M. P., chociaż informował on organ o tym, że właścicielem nie jest. Wskazał także kto obecnie posiada przymiot współwłaściciela, aczkolwiek organ nie wezwał współwłaścicieli do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, ani też do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Minister podał, że owe wskazanie M. P. miało jedynie charakter procesowy, gdyż pozwalało na jego zawiadomienie w trybie przewidzianym przepisami dekretu, tj. przez wywieszenie zawiadomienia na urzędowej tablicy ogłoszeń.

Powyższe świadczy o kolejnym niezrozumieniu przepisów dekretu. Właściciel nieruchomości powinien mieć bowiem doręczone imiennie orzeczenie o wywłaszczeniu, zaś skorzystanie z instytucji procesowej obwieszczenia mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), względnie wówczas, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane.

Dlatego też, nie dość że o orzeczeniu nie zawiadomiono właściwych osób, a więc współwłaścicieli, to jeszcze zawiadomienie osoby niebędącej właścicielem (według organu jednak będącej), nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, bo poprzez obwieszczenie, które zgodne z przepisami dekretu było nieuprawnione w niniejszych okolicznościach.

Skarżący zakwestionowali ponadto stwierdzenie Ministra, że M. P. mógł być stroną, gdyż jak wynika z protokołu działał z upoważnienia żony i małoletnich dzieci. Po pierwsze, w aktach nie ma żadnego pełnomocnictwa do działania w imieniu żony. Odnośnie natomiast małoletnich dzieci, na zbycie nieruchomości wymagana była zgoda sądu opiekuńczego.

M. P. informował, że nie jest już współwłaścicielem, natomiast organ zaniechał wezwania prawidłowych współwłaścicieli do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, a następnie zaniechał zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, w trakcie którego przecież właściciel może korzystać z określonych uprawnień (sprzeciwów itp.), zaś oni zostali tego pozbawieni. Dodatkowo, orzeczenie o wywłaszczeniu skierowane zostało do podmiotu niebędącego stroną, tj. M. P.. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanką do stwierdzenia nieważności jest skierowanie decyzji osoby niebędącej stroną w sprawie.

W skardze wywiedzionej dnia [...] lutego 2018 r. przez A. E. P. wywodzono, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oaz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 3 pkt 5, art. 17 usta. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2 art. 24 ust. 1 dekretu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, podnosząc w uzasadnieniu, że nie doszło do wyjaśnienia kwestii zgodności obszaru rzeczywiście zajętego pod dom kultury, z obszarem określonym, w orzeczeniu z [...] lutego 1955 r. Wskazała ponadto na brak koniecznej opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Podkreśliła nieprawidłowe ustalenie właścicieli nieruchomości i brak ich udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1369, ze zm., określanej dalej w skrócie jako P.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 3713 m², położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...].

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W terminie "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak NSA w wyroku z 1 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2029/14, LEX nr 2118970).

W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że organ wydał zaskarżoną decyzję w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/04.

W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

W kontekście wymogów związanych z art. 153 P.p.s.a. (z którego wynika związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego lub faktycznego czyniąca pogląd nieaktualnym), zwrócić należy uwagę, że Minister nie mógł pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 2063/04, odnoszących się do konieczności wyjaśnienia kwestii strony postępowania, w aspekcie skierowania decyzji o osoby nie będącej stroną tegoż postępowania, co stanowi pozytywną przesłankę do stwierdzenie nieważności.

Sąd nie wskazał zatem, że skierowanie decyzji o osoby nie będącej stroną tegoż postępowania jest okoliczności irrelewantną dla wyniku tego postępowania, w przeciwnym razie nie nakazywałby przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku zbadania treści aktów notarialnych, w tym aktu z [...] grudnia 1948 r.

Niewątpliwe rozstrzygające znaczenie dla brzmienia uzasadnianego wyroku WSA w Warszawie ma okoliczność, że w powoływanym wyżej wyroku z 8 lutego 2015 r. Sąd przesądził, że organ powinien podjąć postępowanie, mające na celu wyjaśnić, czy zaistniała sytuacja skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu.

W toku postępowania organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 3713 m², z nieruchomości położonej w G. przy ul. K. i N., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność B. P. oraz A., E. i M. P.. Decyzją z dnia [...] lutego 1953 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r., w ww. części.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności rzeczonych powyżej decyzji, mimo faktu, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez współwłaścicieli nieruchomości, tj. A., E. i M. P., również decyzja wywłaszczeniowa skierowana została do M. P., tj. osoby, która nie była współwłaścicielem nieruchomości, zatem nie dotyczyła jej interesu prawnego i obowiązku.

Minister wyraził stanowisko, że wskazanie M. P. miało charakter wyłącznie procesowy, gdyż pozwalało na jego zawiadomienie w trybie przewidzianym w dekrecie. Ponadto organ uznał, że w rzeczywistości zaś orzeczenie wywłaszczeniowe ukształtowało prawa osób, którym faktycznie przysługiwało prawo własności, ze względu na jego rzeczowy charakter (str. 8 zaskarżonej decyzji).

Sąd nie podziela przedstawionej wykładni, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności, z dwóch powodów.

Po pierwsze to adresat decyzji jest stroną postępowania – decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jest zatem konieczne skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania oraz wyłącznie do nich (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2001 r., IV SA 2450/98, "Wspólnota" 2001, nr 8, s. 50; wyrok NSA z 20 sierpnia 1999 r., IV SA 1217/97, LEX nr 47879).

Treść rozstrzygnięcia przesądza o tym, do kogo dane rozstrzygnięcie jest skierowane. Błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu – według treści rozstrzygnięcia – organ przypisał uprawnienia lub obowiązki (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 16 października 2014 r., II SA/Bk 612/14, LEX nr 1537945, tak Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex. Nie prowadzi natomiast do nieważności decyzji oznaczenie strony, które jest niepełne lub zawiera oczywisty błąd (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 759/06, LEX nr 213973, oraz wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 760/06, LEX nr 922347). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem powołanie darczyńcy w orzeczeniu, co skutkowało brakiem działu w postepowaniu rzeczywistych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, nie można postrzegać jako oczywistej omyłki nie mającej przełożenia na treść rozstrzygnięcia. Nie chodzi również o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (T. Kiełkowski [w:] Kodeks, 2015, s. 1078), por. wyrok WSA w Krakowie z 3.08.2016 r., II SA/Kr 552/16, LEX nr 2104907, w którym stwierdzono, iż przez sformułowanie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, nie ma natomiast istotnego znaczenia sam fakt doręczenia decyzji (tak M. J., Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

Pogląd taki wyrażany jest niezależnie od przedmiotu postępowania. Gwoli przykładu powołać można wyrok NSA z 16 kwietnia 1986 r., II SA 2562/85, CBOSA, z aprobującą glosą H. Starczewskiego, zgodnie z którym decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego skierowana do jego użytkownika, który nie jest właścicielem ani zarządcą tego obiektu, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 26 stycznia 1995 r., I SA 1909/93, Prok. i Pr.-wkł. 1995/9, poz. 48, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, wszczętym po przeniesieniu przez użytkownika wieczystego swych praw na inną osobę, stroną postępowania jest ta osoba. Prowadzenie postępowania w tej sytuacji z udziałem użytkownika wieczystego wskazanego w decyzji o oddaniu działki w użytkowanie, a następnie skierowanie do niego decyzji wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak M. J., tamże, patrz również inne wyroki tam przywołane, dotyczące postępowania adiacenckiego oraz podatkowego). Niezawiniona przyczyna błędnego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną nie wyłącza jednak sankcji nieważności. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, LEX nr 1235017, przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu niebędącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji (tak M. J., tamże).

Po drugie Sąd nie podziela uczynionego a priori założenia, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, przy jednoczesnym braku udziału w postępowaniu, nie wywołało negatywnych skutków dla rozstrzygnięcia. Organ nie przedstawił argumentów, które przemawiały by na rzecz tej tezy, co jest o tyle istotne, że stoi ona w sprzeczności ze stwierdzeniami, prezentowanymi przez skarżących.

Dalej należy zwrócić uwagę, że Sąd, w wydanym w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. przesądził, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzje skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie zostają bowiem konwalidowane po upływie 10 lat oraz wówczas, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ma to o tyle istotne znaczenie, że błąd wobec osoby wywołuje natomiast nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy. Kryterium to, choć niezbyt ostre, ma bardzo istotne znaczenie. Decyzje rażąco naruszające prawo nie mogą zaś być konwalidowane tylko ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji nieodwracalnych skutków prawnych.

Wspomniany wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. zawiera zatem dyrektywy interpretacyjne, które w ocenie składu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie są zbieżne z wykładnią, dokonaną przez Ministra. Jak wyżej wspominano ocena prawna, wyrażona w tym wyroku, jest wiążąca, zatem organ nie mógł pomijać zagadnień wyeksponowanych w uzasadnieniu tego wyroku.

Kolejną wadą decyzji jest niewyjaśnienie wszystkich zarzucanych przez strony przepisów dekretu. O ile WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. przesądził, że nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 19, 20 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bowiem przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] lutego 1952 r.) nie obowiązywały (skreślone zostały ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25, która weszła w życie z dniem ogłoszenia, które nastąpiło 31 stycznia 1952 r., o tyle organ nie wyjaśnił czy doszło naruszenia, mającego kwalifikowaną postać, art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4 (m.in. w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli, a nie jedynie formy powiadomienia), art. 24 ust. 1 i 2 tego aktu, obszaru wywłaszczenia, o czym mowa w skardze wywiedzionej dnia [...] lutego 2018 r. przez A. E. P.. Organ nie odniósł się ponadto do formułowanego zarzutu konieczności uzyskania pozytywnej opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 6 pkt 2 dekretu).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przeanalizuje wskazane elementy prawne, uwzględniając ocenę prawną, wyrażoną w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. I SA/Wa 2063/04 oraz w niniejszym wyroku.

Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), w związku z art. 153 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).