Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 890/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2254/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2254/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 16 marca 2009 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach PROW 2007-2013. W ramach tego wniosku zgłosiła wolę przejścia na nowy program na podstawie § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262; dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.).

Następnie w dniu 15 maja 2009 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 w ramach PROW 2004-2006.

W dniu 18 maja 2009 r. do BP ARiMR wpłynęło oświadczenie skarżącej w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym T. G. przekazał skarżącej grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...]. Wcześniej w dniu 2 marca 2009r. do BP ARiMR wpłynęła umowa przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych z dnia [...] marca 2009 r. Na podstawie tej umowy T. G. przekazał prawo użytkowania gruntów rolnych położonych działkach nr [...], [...] i [...] wraz ze zobowiązaniami ONW i rolnośrodowiskowymi K. G.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik BP ARiMR orzekł o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za rok 2009 w łącznej kwocie 60.306 zł. Płatnością nie zostały objęte działki przyjęte przez skarżącą na podstawie wskazanej wyżej umowy z dnia [...] marca 2009 r.

Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt WSA we W. odrzucił skargę skarżącej na ww. decyzję organu II instancji. Sąd ten odrzucił też skargę o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wskazanym wyżej postanowieniem.

W dniu 31 lipca 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR, zarzucając im błędne powołanie podstawy prawnej. Skarżąca podniosła, że decyzje te wydano w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.), podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia powinny być przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Skarżąca stwierdziła też, że złożyła tylko jeden wniosek o płatności za rok 2009, podczas gdy organ wszczął dwa odrębne postępowania. Doszło więc do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a., bowiem organ administracji rozstrzygnął sprawę poza zakres postępowania, który nie był objęty wnioskiem strony.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. MRiRW utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR, stwierdzając, że decyzja, której nieważności domagała się K. G., nie miała wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powołując się na treść przepisów rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. (§11, §13 ust. 2 i §14) podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek kontynuacyjny po upływie terminu 35 dni od dnia przeniesienia posiadania działek wymienionych w umowie z dnia [...] marca 2009 r. Nieuwzględnienie tych działek do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 było zatem prawidłowe. Organ uznał też, że skarżąca w 2009 r. złożyła dwa wnioski o przyznanie płatności, tym samym niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez organ stanu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła K. G.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przywołał treść art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. WSA wskazał też, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, co przesądza o tym, że pozytywne orzeczenie w tym zakresie (stwierdzające nieważność decyzji) może zapaść wyłącznie w wypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji – powołując art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - podzielił pogląd organu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1). Nie miało też miejsca wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2) - podstawy te w kwestionowanych decyzjach zostały bowiem wskazane.

Sąd I instancji uznał, że słuszność wyboru podanych w podstawach prawnych decyzji przepisów należy połączyć z rozważeniem zarzutów skarżącej dotyczących wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa. WSA wskazał przy tym, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca złożyła dwa wnioski o płatność rolnośrodowiskową na rok 2009. Wniosek z dnia 16 marca 2009 r. w ramach PROW 2007-2013 wyrażał wolę przejścia na nowy program w oparciu o § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. i był rozpoznawany w odrębnym postępowaniu. W dniu 15 maja 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność za ww. rok – kontynuacyjny, w ramach PROW 2004-2006, który powinien być rozpatrywany w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Jak wskazał WSA, przy jego rozpatrywaniu § 43 i § 40 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. nie miały więc zastosowania i nie mogły zostać naruszone.

W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie zauważyły, że skarżąca w dniu 2 marca 2009 r. złożyła oświadczenie przejmującego w związku ze zobowiązaniem z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do tego oświadczenia dołączyła umowę przekazania prawa użytkowania z dnia [...] marca 2009 r., stanowiącą iż wszystkie wymienione w niej działki zostały przekazane skarżącej przez T. G. Według WSA organy prawidłowo ustaliły też datę przekazania posiadania działek wskazanych w umowie na dzień zawarcia umowy – [...] marca 2009 r. W treści umowy nie określono bowiem innej daty przeniesienia posiadania działek. W konsekwencji - oceniając drugi warunek z § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - należało przyjąć, że 35 - dniowy materialnoprawny termin na złożenie wniosku wraz z wymaganymi załącznikami upłynął w dniu [...] kwietnia 2009 r. Tymczasem skarżąca złożyła wniosek dopiero w dniu 15 maja 2009 r., a więc 39 dni po upływie terminu. Wyjaśniono przy tym, że za datę złożenia wniosku nie mógł zostać uznany dzień 2 marca 2009 r., kiedy to przedstawiciel skarżącej złożył umowę przeniesienia posiadania działek rolnych wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu na tych działkach programu rolnośrodowiskowego, bowiem oświadczenie to nie mogło zastąpić wniosku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na przejętych w posiadanie działkach rolnych.

Podsumowując Sąd stwierdził, że nie było podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r. w oparciu o tryb określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły również przepisów postępowania regulujących zebranie i ocenę materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przypisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i art. 30 Konstytucji poprzez zaniechanie wyeliminowania decyzji rażąco sprzecznej z prawem wspólnotowym i krajowym oraz poprzez błędne ustalenie "granic danej sprawy" przez zignorowanie jednoznacznie wyartykułowanej woli strony, co do żądania przyznania stronie jednej płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. jedną decyzją administracyjną, wydaną w jednym postępowaniu wszczętym z jednego, pojedynczego wniosku strony;

2. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie wszystkich zarzutów, w tym zarzutu:

- błędnego rozdzielenia postępowania wszczętego jednym pojedynczym wnioskiem o przyznanie skarżącej jednej płatności, z jednego programu,

- błędnego skompletowania akt sprawy - oparcia decyzji na części akt rozdzielonego postępowania,

- rozstrzygnięcia o wykluczeniu możliwości przyznania skarżącej płatności z nowego programu, poprzez wcześniejsze wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej płatności ze starego programu,

- zignorowania wniosku formalnego strony z dnia 15 maja 2009 r., o zbadanie przez organ najpierw zasadności przyznania stronie płatności z nowego programu,

- uczynienia obowiązku z przywileju wprowadzonego w § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. i uzależnienia rozpatrzenia wniosku strony o płatność z nowego programu od skorzystania przez stronę z tego przywileju,

- zignorowania przez organy wniosku strony zawartego w treści przedłożonej organowi umowy, w której znajduje się jednoznaczna deklaracja o podjęciu przez skarżącą zobowiązania do kontynuowania programu na przejętych działkach,

- dopuszczenia możliwości przyznania skarżącej dwóch płatności rolnośrodowiskowych ze starego i z nowego programu za ten sam rok, do tych samych gruntów, dwiema odrębnymi decyzjami, wydanymi w dwóch wydzielonych postępowaniach wszczętych z jednego pojedynczego wniosku strony.

3. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i rozpatrzenie skargi w oparciu o część akt sprawy niezawierającą wniosku skarżącej z dnia 16 marca 2009 r., chociaż na ten kluczowy dowód w sprawie Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku;

4. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej zawarty w treści przedłożonej organowi w dniu 2 marca 2009 r. umowy, zawierający takie same informacje i deklaracje jak wymagany przez organ w tej sytuacji "wniosek" na formularzu wniosku o płatność, nie wywołał żadnych skutków prawnych, gdy złożenie wniosku bez zastosowania urzędowego formularza powinno skutkować wezwaniem strony do uzupełnienia, wyjaśnienia lub skorygowania wniosku

5. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "niewyczerpujące" zgromadzenie i niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzenia materiału dowodowego, albowiem Sąd rozpatrzył sprawę w oparciu o tylko jedną cześć akt jednego wątku postępowania wszczętego z pojedynczego wniosku strony o jedną płatność rolnośrodowiskową za 2009 r. - postępowania wadliwie rozdzielonego przez organ, natomiast gdyby akta były poprawnie zgromadzone, byłby w nich wniosek strony z dnia 16 marca 2009 r. złożony w zawitym terminie 35 dni i należało uznać, że bezsprzecznie wniosek kontynuacyjny strona w tym terminie złożyła;

6. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy w oparciu o dostępny materiał dowodowy.

7. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w jakim Sąd I instancji ustalił, że: "skarżąca złożyła w 2009 r. dwa wnioski o płatność rolnośrodowiskową za 2009 r." oraz "wniosek taki podlega bowiem znacznemu formalizmowi - jest składany na ściśle określonym formularzu".

K. G. wyrokowi zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. § 2 oraz § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez przyjęcie, że organ może wykluczyć przyznanie rolnikowi płatności z nowego programu wcześniej wydając mu decyzję o przyznaniu płatności ze starego programu w dniu [...] sierpnia 2010 r., a następnie wydając bezprzedmiotową decyzję w sprawie już faktycznie rozstrzygniętej w dniu [...] sierpnia 2010 r.

2. § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez przyjęcie, że wniosek w tym przepisie wskazany rolnik bezwzględnie zobowiązany jest złożyć na formularzu wniosku o płatność, a złożenie takiego wniosku w treści przedłożonej organowi umowy mogło być przez organ zignorowane, pomimo pisemnego zadeklarowania organowi kontynuowania programu na wszystkich przejętych działkach w pełnym zakresie wszystkich pakietów i wariantów.

3. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 2 pkt 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65; dalej: Rozporządzenie Nr 1122/2009) poprzez przyjęcie, że skarżąca złożyła w 2009 r. dwa oddzielne wnioski w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania jej płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r.

4. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 2 pkt 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 w powiązaniu z art. 21 rozporządzenia Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 30; dalej: Rozporządzenie Nr 817/2004) poprzez przyjęcie, iż kwestia nabycia przez skarżącą uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia ma być ustalana w postępowaniu wszczętym jakoby z "drugiego pojedynczego" wniosku skarżącej o jedną płatność za 2009 r. do tych samych gruntów.

5. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 21 rozporządzenia Nr 817/2004 poprzez przyjęcie, że skorzystanie przez rolnika z uprawnienia wskazanego w art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004 jest warunkiem uzyskania przez rolnika płatności z nowego programu oraz poprzez przyjęcie, że wskazanego w tym przepisie "zezwolenia na przekształcenie zobowiązania" polskie władze krajowe mogą udzielić rolnikowi dopiero w uzasadnieniu decyzji wydanej w rok czasu po zrealizowaniu przez rolnika takiego uprawnienia.

W skardze kasacyjnej zawarto ponadto wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującym zapytaniem prawnym: Czy implementacja art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004 dokonana w § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., bez wskazania jakiegokolwiek trybu informowania rolnika o nabyciu przez niego wskazanego tam uprawnienia przed rozpoczęciem przez rolnika realizacji przekształconego zobowiązania, jest zgodna z art. 2 Konstytucji.

Skarżąca wniosła również o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym co do wykładni art. 40 ust. 2 TFUE w następującym zakresie:

- czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż skarżąca złożyła w 2009 r. dwa oddzielne wnioski w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania jej dwóch wzajemnie wykluczających się płatności za 2009 r. do tych samych gruntów z nowego i jednocześnie ze starego programu oraz wydanie rolnikowi dwóch wykluczających się decyzji w tej jednej sprawie pojedynczego wniosku o przyznanie rolnikowi jednej z tych płatności, bez przeprowadzenia kontroli krzyżowej dla wytypowania tylko jednego, uprawnionego wniosku mogącego być podstawą do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie przyznania jednej płatności, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz zgodne z art. 28 Rozporządzenia Nr 73/2009 oraz zgodne z art. 2 pkt 11 i art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009;

- czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż rolnikowi może być w jednym roku przyznana płatność do tych samych gruntów ze starego programu jedną decyzją jednocześnie druga płatność z nowego programu drugą, odrębną decyzją, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz z Rozporządzeniem Nr 817/2004 i z art. 2 pkt 11 i art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009 oraz zgodne z Rozporządzeniem Nr 817/2004;

- czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż nabycie i zrealizowanie przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004 jest niezbędnym warunkiem dla przyznania rolnikowi płatności za poprawne zrealizowanie pierwszego sezonu nowego programu, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz z art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004;

- czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż o nabyciu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004 w 2009 r. rolnik miał być informowany w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności za zrealizowanie przekształconego zobowiązania wydanej w 2010 r. - rok czasu po tym, gdy miałby rozpocząć realizację przekształconego zobowiązania, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz z art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004;

- czy faktyczne rozstrzyganie przez polskie władze krajowe o odmowie przyznania rolnikowi płatności z nowego programu poprzez wcześniejsze wydanie decyzji o przyznaniu mu płatności ze starego programu (a tym samym wcześniejsze wykluczenie przyznania mu płatności z nowego programu), jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004;

- czy stosowanie przez polskie władze krajowe wobec niektórych rolników innego, pozaprawnego wymogu nabycia przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004 (rolnik realizuje przez 3 lata program w takim samym zakresie, na podstawie niezmienionego planu), niż wymóg wskazany w § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. (rolnik realizuje przez 3 lata program), jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia z art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004;

- czy implementacja art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004 dokonana przez polskie władze krajowe w § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. bez wskazania jakiegokolwiek trybu informowania rolnika o nabyciu przez niego wskazanego uprawnienia przed rozpoczęciem przez rolnika realizacji przekształconego zobowiązania, jest zgodna z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 Rozporządzenia Nr 817/2004;

- czy przyjęcie przez organy ARiMR, iż w dniu 2 marca 2009 r. (czyli przed terminem składania wniosków o płatności 15 marca - 15 maja) na skarżącej ciążył obowiązek złożenia "drugiego, pojedynczego wniosku o płatność" w trybie § 14 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. na formularzu wniosku o płatność, na formularzu niewskazanym w treści tego przepisu, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych, zgodne z art. 2a Rozporządzenia Nr 73/2009 oraz zgodne z oraz art. 2 pkt 11 i art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ustawy bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku podstaw do przyjęcia by zachodziła nieważność postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonywana była więc pod kątem oceny, czy sformułowane zarzuty uzasadniały wniosek o jego uchylenie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej konkretnego/konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, które zostały naruszone i wyjaśnienia na czym naruszenie to polegało. To autor skargi kasacyjnej wyznacza więc zakres kontroli instancyjnej. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być nie tylko jasne i precyzyjne, ale i muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie tylko nie ma obowiązku, ale i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, celem sanowania zaistniałych braków. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Powyższe, w świetle orzecznictwa NSA nie ulega kwestii (por. np. wyroki NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 193/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 193/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11 i z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 205/11).

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że przedmiotem kontroli kasacyjnej był wyrok oddalając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że kontrolował prawidłowość zastosowania w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że kwestionowanych decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1 powołanego przepisu) ani też bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA wywiódł ponadto, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, tzn. gdy orzeczenie wydane przez organ administracji publicznej w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Sąd podkreślił też, że nie chodzi o zwykłe naruszenie prawa, lecz o takie, które przybiera postać naruszenia kwalifikowanego, które jednocześnie powoduje - z uwagi na swój charakter - że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Sądu I instancji złożony przez skarżącą wniosek z dnia 16 maja 2009 r. był wnioskiem kontynuacyjnym w ramach PROW 2004-2006 i podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 20 lipca 2004 r., którym nie uchybiono. Zdaniem WSA przepisy rozporządzenia z 2009 r. nie znajdowały zaś zastosowania. W konsekwencji – jak wskazano w pisemnych motywach wyroku – zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu o tryb art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypomnienie stanowiska Sądu I instancji skład orzekający NSA uznał za uzasadnione - dla podkreślenia istoty postępowania będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i dla oceny czy sformułowane zarzuty uzasadniają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Ważąc powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., ani przez błędną wykładnię ani przez niewłaściwe jego zastosowanie (niezastosowanie). Tymczasem - co już podniesiono - zarzuty, aby można uznać je za usprawiedliwione i skuteczne, muszą odnosić się do sprawy. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu zarówno prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania, przy czym zarzutów naruszenia tych przepisów nie tylko nie powiązano z uchybieniem art. 156 § 1 k.p.a., ale nawet nie stwierdzono, że naruszenie przepisów prawa procesowego (pkt 3-7 petitum skargi kasacyjnej) oraz przepisów prawa materialnego (pkt 1-5) miało charakter rażący.

Niewątpliwie zaś procesowa instytucja stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. W kontekście tej zasady stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca ograniczył stwierdzenie nieważności do przypadków stwierdzenia wad kwalifikowanych - enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wymagana jest przy tym ścisła interpretacja przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w tym przepisie.

Tak więc oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach, które w istocie zmierzają do wykazania naruszenia prawa decyzją, stwierdzenia nieważności której domagano się, bez powiązania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji bez zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wad kwalifikowanych, w szczególności co do rażącego naruszenia prawa - tak jakby sprawa toczyła się w trybie zwykłym - nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W świetle postawionych zarzutów - co istotne - zauważyć należy, że w gruncie rzeczy podstawą sporu była prawidłowości zakwalifikowania wniosku skarżącej z 15 maja 2009 r. jako odrębnego od wniosku z 16 marca 2009 r. (niespornie rozpoznanego w odrębnym postępowaniu) oraz pominięcie faktu złożenia umowy przekazania użytkowania gruntów. Niewątpliwie w razie ewentualnych wątpliwości, co do treści żądania zgłoszonego wnioskiem, organ winien wezwać stronę do uzupełnienia braków w tym zakresie. Jednakże także odnośnie tej kwestii zarzut wadliwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa a to art. 64 § 2 k.p.a. postawiony nie został. Z racji przedstawionej wyżej zasady związania granicami skargi kasacyjnej powyższe nie może być zatem przedmiotem rozważań sądu kasacyjnego.

Postawiony Sądowi I instancji w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa, "poprzez zaniechanie wyeliminowania decyzji rażąco sprzecznej z prawem wspólnotowym i krajowym /.../" powiązano z naruszeniem art. 3 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wskazać należy więc, że pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne. Przepisowi temu w rozpoznawanej nie uchybiono więc.

Z kolei według art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1586/11). Z kolei rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 888/11).

Zarzut uchybienia temu przepisowi nie może być uznany za usprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał nawet w jakim zakresie sprawa winna być - a nie została - rozpoznana. Nie ulega też wątpliwości, że Sąd I instancji skontrolował legalności zaskarżonej decyzji, a zatem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Prawidłowość tej kontroli jest natomiast kwestią odrębną.

Oczekiwanego skutku nie może wywołać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a.

Niewątpliwie bowiem w sprawie kontrola przez Sąd I instancji działalności administracji publicznej dotyczyła decyzji administracyjnej. Art. 145 w § 1 p.p.s.a. zawiera natomiast jedynie katalog rozstrzygnięć, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku o wystąpienie do TK z zapytaniem prawnym, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten nie obliguje zatem sądu, a jedynie daje możliwość przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego. Ponadto to sąd, a nie strona, musi powziąć wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający wątpliwości takiej nie powziął.

Wobec zgłoszonego przez stronę wniosku o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o rozpatrzenie pytania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprawdzie zgodnie z brzmieniem art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej to TSUE jest właściwy do dokonywania wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii a w przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. W praktyce jednakże TS przyjmuje, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE wskazuje, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, m.in. jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem w sprawie dotyczącej trybu szczególnego, a to stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, co do zasady kwestią zasadniczą jest ocena czy ewentualne naruszenia miały charakter wad kwalifikowanych. W rozpatrywanym przypadku z uwagi na brak skutecznych podstaw co do zasadniczej kwestii – brak było podstaw do przyjęcia, że sformułowane przez stronę pytanie ma znaczenie dla rozpoznania sprawy.

Z tych wszystkich względów skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.sa. orzekł jak w sentencji wyroku.