Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 152/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 60 ust. 4, art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. B. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr SKO.415/382/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr GPM.6730.73.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących J. B. i M. W. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2023r. nr SKO.415/382/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO bądź Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania J.B. i M.W. (dalej: Skarżący), od decyzji Burmistrza Miasta (...) (dalej : organ I instancji) z dnia 8 sierpnia 2023 r. znak: GPM.6730.73.2022 w sprawie ustalenia na wniosek D. sp. z o.o. (dalej: Inwestor bądź Wnioskodawca), warunków zabudowy - działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.- dalej K.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm. – dalej p.z.p.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że na wniosek Inwestora organ I instancji, pierwotnie wydaną decyzją z dnia 28 listopada 2022r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym" na terenie części działki nr ewid. (...) położonej w (...) przy ul. (...), która to decyzja została uchylona decyzją SKO z dnia 18 stycznia 2023 r., z uwagi na brak prawidłowego określenia obszaru analizy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji, po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno – architektonicznej, opisaną na wstępie decyzją z 8 sierpnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji tj. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o następujących parametrach:

- szerokości elewacji frontowej od 13,5 do 23 m,

- wysokości do okapu bądź gzymsu od 7 do 8 m ,

- wysokości do kalenicy głównej lub szczytu attyki od 11 do 17 m,

- maksymalnie 4 kondygnacje nadziemnych,

- dach dwu lub czterospadowy, o kącie nachylenia połaci od 25% do 35 %, bądź dach płaskim o kącie nachylenia połaci do 6 %.

Wskaźnik powierzchni zabudowy określono na 18-27%, natomiast udział powierzchni terenu biologicznie czynnej na minimum 35%. Organ I instancji ustalił, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. drogi krajowej nr 94 przez drogę wewnętrzną - działki o nr ewid. (...) i (...), a możliwość zaopatrzenia planowanej inwestycji w niezbędne media potwierdzili gestorzy sieci wodociągowej, elektrycznej, ciepłowniczej.

Określając linię nieprzekraczalnej zabudowy, organ I instancji zaznaczył jednoczenie, że część terenu leży w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia (DN 700, DN 400), w związku z czym jego zabudowa nie jest możliwa – granice strefę tę oznaczono na załączniku graficznym do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.B. i M.W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, która zakłada wymóg wznoszenia, jako zabudowy nowej, jedynie zabudowy podobnej do istniejącej w danym miejscu, co oznacza że budynek sąsiedni powinien kubaturą, linią zabudowy i funkcją odpowiadać cechom zabudowy już istniejącej. W ocenie odwołujących się inwestor usiłuje posadowić inwestycję o charakterze i gabarytach nieprzystosowanych do warunków terenowych, urbanistycznych sąsiednich nieruchomości, a wydana decyzja pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zdaniem odwołujących się, wydanie zgody na lokalizację inwestycji, tak mocno wpływającej na otoczenie, pośród niskiej zabudowy jednorodzinnej o charakterze rozproszonym, zniszczy harmonijną całość obecnego terenu.

Podkreślono również, że na skutek realizacji planowanej inwestycji zwiększy się ruch samochodów osobowych po wąskiej drodze, nieprzystosowanej do większego natężenia ruchu w sposób zagrażający bezpieczeństwu mieszkańców.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, SKO odwołując się do przepisu art. 61 ust. 1 p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: rozporządzenie) - przeanalizowało parametry zabudowy ustalone przez organ I instancji i stwierdziło, że organ ten prawidłowo wytyczył obszar analizy, a następnie prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, ustalił wszystkie wymagane dane, które stały się podstawą do prawidłowego określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji.

Zdaniem SKO przeprowadzona analiza urbanistyczna, w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, wykazuje kontynuację funkcji zabudowy.

W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (także w zabudowie bliźniaczej i szeregowej), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym (ogrodniczym), zabudowa usługowa (w zakresie usług publicznych, sportu, zdrowia, handlu) oraz obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne. SKO podzielił wnioski organu I instancji, że zabudowa mieszkaniowa istniejąca na analizowanym terenie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wymaganych wskaźników, a dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż obie formy są formami zabudowy mieszkaniowej, pełniącymi jednakową funkcję.

SKO podkreśliło, że występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej, nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny, nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa.

W zakresie parametrów planowanej inwestycji, SKO uznało za spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. warunek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Za prawidłowe uznano ustalenie nieprzekraczalnej linię zabudowy od strony drogi wewnętrznej w odległości 6 m od drogi - jako powtórzenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ewid (...) zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Wyznaczoną przez organ I instancji szerokość strefy kontrolnej od istniejącego gazociągu, z zaznaczeniem iż wytyczne gestora sieci gazowej należy traktować jako nadrzędne w sprawie lokalizowania obiektów budowlanych - SKO uznało za prawidłowe.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie od 18 % do 27%, co odpowiada średnim wskaźnikom zabudowy istniejącym w analizowanym terenie: 18 % dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 24 % dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową bliźniaczą i szeregową oraz 27 % dla zabudowy wielorodzinnej.

Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony jako minimum 35% powierzchni objętej wnioskiem, co wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia i odpowiada warunkom istniejącym w okolicznej zabudowie.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznaczono w granicach od 13,5 do 23 m na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, która wynosi 23 m dla budynków wielorodzinnych i 13 m dla budynków jednorodzinnych, przy czym średnia dla wszystkich budynków w analizowanym terenie wynosi 13,5 m.

W ocenie Kolegium również parametry odnoszące się do wysokości elewacji frontowej planowanej inwestycji zostały określone prawidłowo i oparte na właściwie zebranym materiale dowodowym, tak samo jak ustalenia w zakresie geometrii dachu.

Za spełniony został uznany warunek dostępu do drogi publicznej, a także warunek w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Inwestor przedstawił bowiem stosowne warunki i oświadczenia gestorów o możliwości dostaw.

Prawidłowo, w ocenie Kolegium, ustalony został krąg stron postępowania, którym zapewniono możliwość udziału w postępowaniu, przy zastosowaniu obwieszczenia przewidzianego w art. 49a K.p.a.

W tym stanie faktycznym wydaną decyzję o warunkach zabudowy uznano za prawidłową.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymali zawarte w odwołaniu zarzuty pominięcia w postępowaniu wymogu kontynuacji istniejącej zabudowy. Zakwestionowali przede wszystkim wysokość planowanej inwestycji, twierdząc że budowla o wysokości 17 m ograniczy dostęp światła do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, a także pozbawi możliwości efektywnego korzystania z paneli fotowoltaicznych. Podnieśli także szereg zarzutów związanych z przyszłymi utrudnieniami w korzystaniu z drogi, na skutek zwiększenia natężenia ruchu.

W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024r. Skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w treści skargi podkreślając, że ich sprzeciw w stosunku do nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, dotyczy wyłącznie budynków wysokich, wielorodzinnych, natomiast nie sprzeciwiają się budowie szeregówek, na które to zamierzenie budowlane Inwestor otrzymał już stosowną decyzję o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki, w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn częściowo zbieżnych z zarzutami skargi. W toku badania sprawy Sąd dostrzegł bowiem wyraźną rozbieżność pomiędzy ustaleniami wynikającymi z przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno- urbanistycznej oraz treścią wniosku inwestora, a ustalonymi w decyzji organu I instancji parametrami zabudowy, zaaprobowanymi przez organ odwoławczy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.

Autorem, zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury (art. 60 ust. 4 p.z.p.). Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2021r. II OSK 2152/20; z 25 stycznia 2023 r. II OSK 2460/21; z dnia 19 stycznia 2023 r. II OSK 2631/21; z dnia 25 sierpnia 2021 r. II OSK 3345/18)

W trakcie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie art. 61 ust. 5a p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, wyznaczając wokół terenu planowanej inwestycji obszar analizowany, w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu planowanej inwestycji i przeprowadzając na tym obszarze analizę funkcji oraz istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków istotnych dla planowania nowej zabudowy. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób szczegółowy i rzetelny przeprowadził analizę zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze, wytyczając prawidłowy obszar analizy i dokonując szczegółowych ustaleń faktycznych i wyliczeń. W tym zakresie analiza jest kompletna i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Również wnioski płynące z analizy zostały sformułowane wyraźnie, w sposób nie budzący wątpliwości, co do intencji autora i nadają się do bezpośredniego przełożenia na treść decyzji.

Sposób przełożenia wniosków płynących z analizy na treść decyzji o warunkach zabudowy stanowi jednak podstawową przyczynę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się bowiem do kwestii najbardziej spornej w przedmiotowej sprawie, tj. do maksymalnej wysokości planowanej inwestycji budowlanej, należy podkreślić, że przeprowadzona analiza wykazała różne wysokości elewacji frontowej budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych. Istniejące w obszarze analizowanym wysokości elewacji frontowej poszczególnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych opisano jako mieszczące się w granicach:

- od 3,5 m do 5 m do okapu (przy równoległym układzie kalenicy do frontu działki),

- od 7 m do 9 m. do kalenicy głównej (przy prostopadłym układzie kalenicy do frontu działki).

W odniesieniu natomiast do istniejących budynków wielorodzinnych i usługowych, stwierdzono że posiadają wysokości mieszczące się w granicach:

- średnio od 7 m do 8 m do okapu lub gzymsu (przy równoległym układzie kalenicy do frontu działki) - na analizowanym terenie stwierdzono występowanie budynków z wykształconym gzymsem na wysokości 5-6 m, 7-8 m, 8-9 m, przy czym średnia wysokość elewacji frontowej do gzymsu wynosi 7-8 m);

- średnio 14 m do kalenicy głównej lub szczytu attyki (przy prostopadłym układzie kalenicy do frontu działki) - na analizowanym terenie stwierdzono występowanie budynków wielorodzinnych i usługowych o kalenicy na wysokości od 11 m do 17 m.

Z uwagi na charakter planowanej inwestycji, warunki dla nowej zabudowy ustalono w oparciu o istniejące w obszarze analizowanym średnie wartości dla budynków wielorodzinnych i usługowych tj. wysokość elewacji frontowej do okapu lub gzymsu w granicach od 7 m do 8 m oraz do kalenicy głównej lub szczytu attyki równej 14 m. W treści sporządzonej analizy dopuszczono budowę maksymalnie 4 kondygnacji nadziemnych.

Natomiast w treści decyzji o warunkach zabudowy organ wykroczył poza wytyczne wynikające z analizy architektonicznej i ustalił maksymalną wysokość planowanej inwestycji, liczoną do kalenicy głównej lub szczytu attyki, na 17 m tj. w wielkości równej najwyższej zabudowie istniejącej w analizowanym obszarze, nie zaś jak wskazano we wnioskach analizy – 14 m, czyli w średniej wartości ustalonej dla budynków wielomieszkaniowych istniejących w analizowanym obszarze.

Ustalenie zawarte w treści decyzji wykracza również ponad żądanie Inwestora sformułowane w treści wniosku, w którym Inwestor określił wysokość planowanej zabudowy w granicach od 10 – 15 m.

Zgodnie z §7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się w sposób następujący:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że w analizie, sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania, urbanista nie zastosował możliwości wynikającej z §7 ust. 4 rozporządzenia, ustalając parametry dla nowej zabudowy wyłącznie w oparciu o średnią wartość dla budynków wielorodzinnych, występującą w obszarze analizowanym. Wadliwe było zatem ustalenie parametrów nowej zabudowy w treści decyzji, w oparciu o wartości istniejące, co prawda na obszarze analizowanym, jednakże nie wynikające z ustaleń analizy sporządzonej dla nowej zabudowy.

W orzecznictwie wskazuje się na to, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p., jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. II OSK 1560/14).

Sprzeczność wydanej decyzji z wnioskami wynikającymi z przeprowadzonej analizy architektonicznej stanowi okoliczność obligującą Sąd do usunięcia przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego, gdyż decyzji o warunkach zabudowy wykraczających poza ustalenia sporządzonej analizy cech i parametrów nowej zabudowy, nie można uznać jako decyzji zgodnej z prawem.

Skoro zatem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono maksymalną, liczoną do kalenicy głównej lub szczytu attyki, wysokość planowanej zabudowy w granicach od 11 do 17 m, a nie jak ustalono w analizie dla przedmiotowej zabudowy – maksymalnie 14 m, decyzja ta wymaga usunięcia z obrotu prawnego.

Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno bowiem znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze (zob. wyroki NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18, z 9 września 2020 r. II OSK 1184/20).

Wracając do kwestii przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej należy podkreślić, że mimo iż w ocenie Sądu została ona przeprowadzona z należytą dokładnością jeśli chodzi o ustalenia faktyczne, a także jasno i precyzyjnie formułuje wnioski, co do cech i parametrów nowej zabudowy, to jednak z jej treści nie do końca wynika dlaczego, na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego istniejącej zabudowy, autor analizy wywiódł zawarte w niej wnioski. Dotyczy to, zarzuconej w treści skargi, maksymalnej dopuszczalnej wysokości planowanej zabudowy, która stanowi główny przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie.

W analizowanym obszarze, zawierającym ok. 100 różnorodnych form zabudowy, przeważa zabudowa jednorodzinna 1 i 2- kondygnacyjna, o maksymalnej wysokości elewacji frontowej w granicach od 3,5 m do 5 m do okapu oraz od 7 m do 9 m do kalenicy głównej. Jednocześnie w analizowanym obszarze znajduje się jeden budynek wielorodzinny 5-kondygnacyjny o wysokości 17 m. oraz dwa inne niższe budynki – wielorodzinny i usługowy. W treści sporządzonej analizy, w celu określenia parametrów planowanej zabudowy, dokonano przeliczenia średnich maksymalnych wysokości istniejących budynków - odrębnie dla zabudowy jednorodzinnej oraz odrębnie dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej, która w analizowanym obszarze jest w zdecydowanej mniejszości ilościowej, a następnie według tej właśnie średniej, ustalonej dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej, określono maksymalną dopuszczalną wysokość przyszłej zabudowy na 14m.

Nie przesądzając w kwestii prawidłowości przyjętej metody, należy podkreślić, że takie wyliczenie średniej wysokości zabudowy, w oparciu o rodzajowo zgrupowane formy zabudowy, wymaga co najmniej objaśnienia. Nie jest bowiem oczywiste dlaczego, w ocenie autora analizy, dla zachowania ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, zasadnym jest nawiązanie nie do średniej wysokości wszelkiej zabudowy występującej na analizowanym obszarze, ale do średniej ustalonej odrębnie dla nielicznie istniejących na tym terenie budynków wielorodzinnych i usługowych. Nie jest to oczywiste tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie, w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, występują wyłącznie budynki jednorodzinne 2-kondygnacyjne o wysokości do 8m, a konsekwencją przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej jest wniosek o możliwości wzniesienia w ich bezpośrednim sąsiedztwie budynku 4-kondygnacyjnego o maksymalnej wysokości do 14 m.

Z treści analizy nie wynika w jaki sposób, w ocenie autora analizy, planowana zabudowa skomponuje się z istniejącą w otoczeniu zabudową jednorodzinną, tworząc zwartą i harmonijną całość, a przy tym nie naruszając istniejącego ładu przestrzennego. Samo nawiązanie przez autora analizy do parametru "średniej" – pochodzącego z §7 pkt 3 rozporządzenia - nie jest wystarczające w przedmiotowej sprawie, gdyż ową średnią rozumieć można na różne sposoby, niekoniecznie zatem jako średnią wyliczoną dla poszczególnych rodzajów zabudowy w analizowanym obszarze, z wyłączeniem zabudowy innego rodzaju. Przyjęcie zatem określonej metodologii obliczeń wymaga jej wyjaśnienia w kontekście zasady kontynuacji zabudowy i wpisania planowanej zabudowy w istniejący ład przestrzenny.

Należy bowiem zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "działka sąsiednia" użyte w przepisie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej, ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., ale oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Po 329/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. VII SA/Wa 146/22).

Wobec powyższego, Sąd uznał, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, rzeczą organów będzie dostosowanie parametrów przyszłej zabudowy do wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W tym celu jednak organ I instancji uzupełni przeprowadzoną analizę o uzasadnienie – w kontekście zasady kontynuacji zabudowy oraz zachowania ładu przestrzennego – k wniosków w przedmiocie maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy, bądź też w razie powzięcia innych wniosków - należycie je uzasadni, z uwzględnieniem uwag naprowadzonych w treści uzasadnienia.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze wnioski Skarżących oraz wysokość uiszczonych przez nich wpisów od skargi.